Maya Bacache-Beauvalleta, Dominique Bureaub,
Francesco Giavazzic et Xavier Ragotd
Quelle stratgie
pour les dpenses publiques?
Les notes du conseil danalyse conomique, n 43, juillet 2017
E
n augmentation tendancielle depuis plus de trente
ans, les dpenses publiques franaises ont atteint
57% du PIB en 2015, contre 48,5% en moyenne
pour les pays de lOCDE ; seuls deux pays scandinaves
le Danemark et la Finlande dpensent autant. Lemploi
public dans son ensemble ne semble pas tre lorigine
de ce supplment de dpense. Le niveau des dpenses
publiques est plus lev en France pour la majorit des
missions, mais plus particulirement pour les affaires co-
nomiques et la protection sociale.
Le bon niveau des dpenses publiques est trs large-
ment dict par les contraintes en matire de prlvements
obligatoires, dquilibre budgtaire et de dette. Avec une
dette publique proche de 100 % du PIB, toute hausse
dun point de pourcentage du taux dintrt coterait
terme lquivalent du budget de lenseignement suprieur
et de la recherche. Lobjectif dune baisse des dpenses
publiques en France est donc avant tout de donner des
marges de manuvre ltat franais pour lui permettre
dinvestir dans les domaines porteurs de croissance.
Certes, une rduction des dpenses publiques peut avoir
un impact ngatif sur lactivit court terme, car la baisse
de la dpense publique nest pas automatiquement com-
pense par une hausse de la dpense prive. Toutefois,
leffet diffre fortement selon le type de dpense vis et
selon la manire dont le programme est annonc et pilot.
Cette Note du CAE montre quune baisse ambitieuse des
Cette note est publie sous la responsabilit des auteurs et nengage que ceux-ci.
a
Telecom ParisTech, membre du CAE ; b Conseil conomique pour le dveloppement durable, correspondant du CAE ;
c
Universit de Bocconi (Italie) ; d OFCE, Sciences po, CNRS, membre du CAE.
dpenses publiques est compatible avec une reprise de la
croissance si elle est slective, structurelle et accompa-
gne dun programme temporaire dinvestissement.
Les expriences trangres ont montr lutilit de la mise
en place dune revue rapide des politiques publiques, via
des analyses cot-bnfice, afin de redfinir le primtre
des dpenses ou les instruments de laction publique, la
dpense ntant pas le seul levier daction. Aucun sec-
teur dintervention ne doit chapper cette remise plat,
mme les secteurs jugs prioritaires.
Pour russir, la transformation des politiques publiques
doit tre place en haut de lagenda politique. Le Premier
ministre doit sengager, communiquer largement et asso-
cier la fois les ministres et les directeurs dadministra-
tion pour dfinir un programme densemble cohrent, avec
un calendrier. Une gouvernance spcifique doit tre mise
en place pour associer les collectivits territoriales et les
agences la dmarche, avec des incitations appropries.
La redfinition de lintervention publique engendre des
transformations profondes chez les bnficiaires et
dans ladministration publique. Il est donc primordial de
prvoir des dispositifs temporaires dindemnisation des
perdants et de dvelopper les politiques daccom
pagnement, de mobilit et de formation des agents
publics pour quils puissent se dployer vers des postes
pourvoir. Le programme doit tre conu comme un inves-
tissement, avec un budget adquat.
2 Quelle stratgie pour les dpenses publiques?

Redresser nos finances publiques ne relve pas principa- Allemagne, mais bien en dessous des pays scandinaves ou
lement dun engagement europen: lobjectif est avant tout du Royaume-Uni2. En proportion du PIB, la masse salariale
de donner des marges de manuvre ltat franais pour publique a trs peu cr au cours des 35 dernires annes.
lui permettre dinvestir dans les domaines porteurs de crois- En incluant les pensions de retraite des fonctionnaires, elle
sance, dassurer des interventions publiques efficaces, de reprsente 12,9% du PIB en 2015, en hausse de seulement
limiter la pression fiscale de manire ne pas dcourager les 0,4 point depuis 19803. Hors pensions, la hausse na t que
talents et linnovation tout en prservant la protection sociale de 0,1 point de PIB sur la mme priode.
et, enfin, daider les plus vulnrables affronter les change-
ments structurels en cours.
1. volution des dpenses publiquesa en France
Lobjectif de cette Note est de prsenter les conditions dune 1978-2014, en % du PIB
baisse vertueuse des dpenses publiques en France. Sans Adm. centrales Adm. locales
remettre en cause les objectifs des politiques publiques, 60 Scurit sociale Total zone euro
lide est didentifier des leviers daction moins coteux pour
50
atteindre ces objectifs et de sinspirer des expriences tran-
gres pour la transformation de laction publique. 40 26 %
19 %
30
11 %
7%
Le constat: spcificits franaises 20

et points de consensus 10 19 % 20 %

Une hausse tendancielle des dpenses porte par 0

la Scurit sociale et les collectivits territoriales 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014

Note : a Dpenses par sous-secteur des administrations publiques

Les dpenses publiques franaises ont augment tendan- nettes de transferts entre administrations (la somme des dpenses
par sous-secteur est gale la dpense totale des administrations
ciellement depuis plus de trente ans en pourcentage du PIB publiques).
(graphique 1). Les recettes publiques ont galement cr, Sources : INSEE, comptes nationaux, base 2010 (France), Eurostat
(zone euro) et calculs auteurs.
tout en restant infrieures aux dpenses : il faut remonter
1974 pour trouver un budget quilibr. Cette croissance 2. Part de lemploi public dans lemploi total
des dpenses est principalement porte par les dpenses de 2013, en %
Scurit sociale et celles des collectivits locales, alors que 40
les dpenses des administrations centrales sont en lgre 35
baisse. Les dpenses de ltat ont en effet t rationalises 30
depuis la Loi organique relative aux lois de finance (LOLF)
25
promulgue en 2001, la Rvision gnrale des politiques
20
publiques (RGPP) engage en 2007, puis la Modernisation
15
de laction publique (MAP) partir de 2012 et la program-
10
mation, dans le cadre du Pacte de responsabilit, dun plan
de rduction de la dpense de 50 milliards deuros sur la 5
priode 2015-2017. 0

Si lon agrge tous les niveaux dadministration, les dpenses

publiques ont ainsi atteint 57% du PIB en 2015, ce qui place
la France en tte des pays de lOCDE. Seuls deux pays scan- Source: OCDE, donnes 2013 (sauf pour lAllemagne, donnes 2009).
dinaves le Danemark et la Finlande dpensent autant.

En premire analyse, lemploi public dans son ensemble ne
semble pas tre lorigine de ce supplment de dpense
publique en France. La part de lemploi public dans lemploi
total ny est pas systmatiquement suprieure aux autres
pays de lOCDE1 (graphique 2) : certes plus leve quen
Linvestissement public a, pour sa part, diminu depuis 1980
de 0,8 point de PIB pour ne plus reprsenter que 3,5% du
PIB en 2015 un chiffre qui reste nanmoins suprieur de
0,8point de PIB la moyenne de la zone euro. Durant la crise
rcente, les pays europens ont fait porter une part impor-

Les auteurs remercient Clment Carbonnier, Conseiller scientifique au CAE, pour son aide prcieuse.
1
Lensemble des pays de lOCDE ne peut tre couvert ici par manque de donnes.
2
Au Royaume-Uni, le systme de sant repose sur un rseau public de soins, depuis la mdecine gnrale jusqu lhpital, ce qui rend la comparaison fragile
(les mdecins sont compts dans lemploi public).
3
Selon les donnes de lOCDE (2015) : Government at a Glance, OECD Publishing, Paris.

Les notes du conseil danalyse conomique, n 43

 Juillet 2017 3

tante de leurs efforts budgtaires sur linvestissement qui est

3. Dpenses publiques en cart la moyenne
plus mallable que la rmunration des agents publics. En de la zone euro en 2015, en points de PIB
France, le phnomne sobserve principalement pour les col-
6
lectivits locales, qui concentrent les deux tiers de linves- France Allemagne
tissement public (hors R&D), tandis que les rmunrations 5 Royaume-Uni Italie
Finlande
ont augment continment depuis les annes 1980, progres- 4
sion dpassant largement limpact attendu des transferts de 3
comptences de ltat vers les collectivits territoriales4. Le
2
poids des administrations publiques locales en France sob-
serve galement dans la commande publique : elles repr- 1

sentent prs de 60 % du montant total de la commande 0

publique contre seulement 53% en moyenne dans les pays 1
de lOCDE5. Or, la commande publique reprsente au total 2
une dpense comparable lemploi public en France.
3

La thorie conomique ne donne pas dindications claires sur le 4

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par les contraintes en termes de prlvements obligatoires,

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dquilibre budgtaire et dendettement. cet gard, la hausse
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de
trs forte de la dette publique sur les 35 dernires annes Source: Eurostat.
(+75points de PIB, dont la moiti depuis la crise de 2008) consti-
tue une contrainte forte pour les annes venir. Si la charge din-
trt a diminu de 2,6 points de PIB en 2007 2 points en 2015, sant reprsentent 5,5 points de PIB de plus en France quen
cest en raison du niveau exceptionnellement bas des taux din- moyenne dans la zone euro. Il sagit avant tout des dpenses
trt. Avec une dette aujourdhui proche de 100% du PIB, une de retraite, mais les aides au logement, les dpenses lies
hausse dun point du taux dintrt conduirait terme une la famille et la sant contribuent galement au surcrot de
hausse de 1 point de PIB de la charge dintrt6, soit lquiva- dpenses sociales en France. Le niveau plus lev quail-
lent du budget de lenseignement suprieur et de la recherche. leurs des dpenses publiques de retraites rsulte la fois du
choix de socialisation quasi-total, avec des rgimes de base
et des rgimes complmentaires obligatoires fonctionnant
La France dpense davantage que les autres pays par rpartition8, et de la relative gnrosit du systme au
de lOCDE dans quasiment tous les domaines regard des niveaux de vie relatifs des personnes ges de
mais surtout dans les transferts sociaux plus de 60 ans. Les diffrentes rformes de retraites mises
en uvre depuis le dbut des annes 1990 devraient toute-
Si la France est dans une position moyenne au sein de fois contribuer modrer le poids de ces dpenses dans le
lOCDE vis--vis de son emploi public, comment expliquer le PIB lavenir. Sagissant des dpenses publiques de sant,
niveau nettement plus lev des dpenses publiques: 57% les carts entre pays sexpliquent nouveau par le degr de
du PIB, contre 48,5% en moyenne dans les pays de lOCDE? socialisation du risque, mais aussi par lefficacit de lorgani-
La comparaison des dpenses par grande fonction, mme si sation des soins (voir encadr 3). En matire daides au loge-
elle est fragile du fait des diffrences de nomenclatures entre ment9, enfin, la France soutient fortement la demande des
pays, apporte quelques lments de rponse (graphique 3). mnages pour la location et pour lachat, avec une efficacit
On note ainsi un niveau plus lev des dpenses en France trs conteste (voir infra).
pour la majorit des missions, mais surtout pour les affaires
conomiques et plus encore la protection sociale7. En dehors des dpenses sociales, la dpense publique en
France dpasse de 3 points de PIB la moyenne en zone
Les deux tiers du surcrot de dpense publique en France euro. cet gard, la fonction Affaires conomiques se
viennent de la sphre sociale : la protection sociale et la dmarque: ce poste, qui regroupe les aides aux entreprises,
4
Beynet P. et H. Naerhuysen (2007): Les facteurs dvolution de la dpense publique en France: une rtrospective, Note TrsorEco, n26, dcembre.
Lors de la dernire phase de dcentralisation (entre2002 et2013), les communes ont vu leurs dpenses de personnel augmenter alors que les transferts
de comptences sopraient vers les dpartements et les rgions, voir Cour des Comptes (2016): Les finances publiques locales, Rapport sur la situation
financire et la gestion des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics, octobre.
5
OCDE (2015): op.cit. Certains pays ont des proportions plus leves mais il sagit le plus souvent dtats fdraux. Notons que la France se caractrise
par un nombre de pouvoirs adjudicateurs (acheteurs publics) trs largement suprieur lensemble des autres pays. Dans une Note du CAE consacre la
commande publique, les auteurs proposent une srie de mesures pour en renforcer lefficacit, cf. Saussier S. et J. Tirole (2015): Renforcer lefficacit de
la commande publique, Note du CAE, n22, avril.
6
La hausse tant progressive mesure du renouvellement de la dette, voir Dpartement analyse et prvision de lOFCE, 2017.
7
La Cour des comptes dresse un constat similaire dans son rcent rapport, voir Cour des Comptes (2017) : La situation et les perspectives des finances
publiques, juin
8
Le plus souvent les autres pays ont fait le choix dun systme mixte avec un rgime de base public, complt par un rgime priv par capitalisation
important, obligatoire ou optionnel.
9
Les aides au logement octroyes aux mnages sont classes dans la fonction protection sociale. Les dpenses de la fonction logement et quipement
collectif couvrent la construction de logements (HLM notamment), la mise disposition dquipements collectifs, lalimentation en eau et lclairage public.

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4 Quelle stratgie pour les dpenses publiques?

pse plus lourd en France en raison notamment des crdits
dimpts (Crdit impt recherche, CIR, et Crdit dimpt com-
ptitivit emploi, CICE), qui sont dsormais compts comme
des dpenses.
Limportance des dpenses publiques denseignement en
France sexplique par le trs faible niveau des dpenses pri-
ves dans ce domaine: les dpenses totales denseignement
par lve et tudiant ny sont pas suprieures celles des
autres pays europens; elles sont plus faibles quen Autriche,
au Royaume-Uni, en Sude, en Belgique, au Danemark et aux
Pays-Bas10. Cela nexonre toutefois pas dun examen plus
approfondi de lensemble de cette mission, dont les rsul-
tats peuvent tre jugs dcevants au regard des sommes
investies et des dfis relever11. On peut sinterroger notam-
ment sur lallocation des moyens entre les diffrents niveaux
dducation (la France se distingue des autres pays par un
moindre investissement dans lcole primaire), les formes de
pdagogie et le degr de participation financire des familles
(pour lenseignement suprieur).
En rsum, le niveau lev des dpenses publiques en France
sexplique en partie par des choix de socit: mutualisation
importante des risques sociaux, financement de lducation
en trs grande majorit sur fonds publics. Cependant, ces
choix ne suffisent pas expliquer le surcrot de dpenses, ce
qui amne se poser la question de leur efficacit au regard
des objectifs assignset de lexistence de levier alternatifs
pour atteindre les mmes objectifs.
rcurrent est le fait que lajustement budgtaire ninter-
vient gnralement pas par hasard: il est dclench par une
dgradation des finances publiques, par une variation de lac-
tivit ou par tout autre phnomne conomique (crise ban-
caire, variation du prix du ptrole, volution de la politique
montaire, etc.). Par ailleurs, le dploiement de la politique
budgtaire stale souvent sur plusieurs annes, ce qui rend
dlicate sa datation exacte et la distinction entre leffet de
la politique budgtaire elle-mme et celui des autres chocs
subis par lconomie durant la priode.
Les travaux raliss partir de modles macroconom-
triques13 concluent gnralement des multiplicateurs bud-
gtaires compris entre 0 et 1,5: toutes choses gales par ail-
leurs, une rduction du dficit de 1 point de PIB abaisse le PIB
court terme dans des proportions allant de 0 1,5% du PIB,
selon linstrument retenu14. Selon ces modles, une hausse
des impts (ou une baisse des transferts) a moins deffet
ngatif court terme quune baisse des dpenses car, dans
le premier cas, les mnages compensent en partie la baisse
de leur revenu disponible en puisant dans leur pargne15. Ils
concluent aussi que les multiplicateurs sont plus levs en
phase basse du cycle dactivit, si le taux dintrt est proche
de zro (et ne peut donc pas diminuer) ou si lajustement
budgtaire a lieu dans plusieurs pays la fois. Leffet rcessif
de lajustement est maximum aprs deux ans, mais sauf cas
exceptionnel (baisse de linvestissement public, ajustement
budgtaire dmarr en priode de rcession, certaines
hausses dimpts), il disparat au bout de cinq ans16.

Un second groupe de travaux se fonde sur les documents bud-

Dpenses publiques et croissance
Selon la thorie keynsienne, une rduction des dpenses
publiques a en principe un impact ngatif sur lactivit court
terme car la baisse de la dpense publique nest pas imm-
diatement compense par une hausse de la dpense prive;
au contraire, la dpense prive peut elle-mme tre affecte
ngativement par un effet dentranement12.
Les nombreux travaux de recherche sur limpact dune baisse
des dpenses publiques court terme aboutissent cepen-
dant des rsultats contrasts (cf. encadr 1). Un problme
gtaires afin didentifier les dcisions rellement prises ind-
pendamment de la conjoncture conomique. Cette seconde
approche, dite narrative, met en vidence un fort impact
ngatif des ajustements budgtaires raliss par hausses
dimpts, mais un effet faible voire non significatif (pas dim-
pact en moyenne) des ajustements raliss par baisse des
dpenses. Selon cette littrature, leffet dune baisse des
dpenses ne semble pas dpendre de la position de lco-
nomie dans le cycle ni des contraintes lies la politique
montaire. La variable cl semble en ralit tre la capacit
de lajustement budgtaire modifier les anticipations des
mnages et des entreprises, et donc dclencher davantage
de consommation et dinvestissement de la part du secteur

10
OCDE (2016): Regard sur lducation, Les indicateurs de lOCDE.
11
Cf. France Stratgie (2014) : Quelle France dans dix ans ? Les chantiers de la dcennie et voir aussi les enqutes PISA successives, qui rvlent un
renforcement de la corrlation entre russite scolaire et origine sociale. Les dfis sont rsums dans Anne-Braun J., K. Lemoine, E. Saillard et P. Taillepied
(2016) : Formation initiale et continue: quels enjeux pour une conomie fonde sur la connaissance?, Trsor-Eco, n165.
12
Voir, par exemple, Diop M. et A. Diaw (2015): Politique budgtaire et stabilit macroconomique en Union conomique et montaire, Revue de lOFCE,
vol. 137, n1, pp. 181-209.
13
Modles no-keynsiens ou dynamiques dquilibre stochastique.
14
Coenen et al. (2010) ont pass en revue les modles utiliss par cinq grandes institutions: Fonds montaire international, Banque centrale europenne,
Commission europenne, Rserve fdrale amricaine et Banque du Canada. Le multiplicateur est en moyenne proche de 1 pour une baisse de linvestissement
ou de la consommation, de lordre de 0,7 pour une baisse des transferts sous condition de ressources, entre 0 et 0,5 pour une baisse des transferts sans
condition de ressources et de lordre de 0,2 pour une hausse des impts. Coenen G. et al. (2010): Effects of Fiscal Stimulus in Structural Models, IMF
Working Paper, n10/73.
15
Selon Mineshima et al. (2014), le multiplicateur moyen, sur 41 travaux, est de 0,75 pour les dpenses et de 0,25 pour les prlvements, cf. Mineshima A.,
M. Poplawski-Ribeiro et A. Weber (2014): Fiscal Multipliers in Post-Crisis Fiscal Policy, Cottarelli, Gerson et Senhadji (eds), Cambridge MIT Press.
16
Voir Batini N., L. Eyraud, L. Forni et A. Weber (2014): Fiscal Multipliers: Size, Determinants, and Use in Macroeconomic Projections, IMF Technical Note.

Les notes du conseil danalyse conomique, n 43

 Juillet 2017 5

1. Mesurer le multiplicateur budgtaire

On appelle multiplicateur budgtaire leffet dune varia-
tion des dpenses publiques (ou des impts) sur le niveau
du PIB court et moyen termes. Lestimation des mul-
tiplicateurs budgtaires est dlicate du fait dune causa-
lit en sens inverse: les autorits budgtaires ragissent
aux conditions macroconomiques. Par ailleurs, une forte
croissance du PIB lve mcaniquement les recettes fis-
cales et rduit certaines dpenses, notamment les trans-
ferts sociaux. Enfin, les pisodes historiques de rduction
des dpenses publiques se sont souvent tals sur plu-
sieurs annes et ont parfois t accompagns de poli-
tiques montaires expansionnistes ou de rformes struc-
turelles qui affectent elles aussi le taux de croissance.
La recherche conomique tente de surmonter ces diff-
rents problmes travers deux grandes familles desti-
mations: partir de modles macroconomtriques (esti-
mation ex ante) ou des pisodes passs (estimation ex post).
Les deux mthodes sont complmentaires. La premire
est bien adapte pour anticiper limpact dune variation
la marge (par exemple, 1 point de PIB) des dpenses
publiques et elle a lavantage de sappuyer sur un modle
de lconomie concerne (dans notre cas, la France).
Cependant, elle repose sur des paramtres estims dans
des conditions qui nliminent pas le problme de la cau-
salit inverse. La seconde mthode permet dtudier lim-
pact de rformes budgtaires de grande ampleur, suscep-
tibles de modifier les anticipations des agents. Nanmoins,
lestimation est ralise partir de lexprience de pays
varis, pas toujours comparables lconomie franaise.
LOFCE a ralis en 2017 une estimation du premier type
laide du modle e-mod.fr. Selon ce modle, une baisse
dun point de PIB de la dpense publique accompagne
dune baisse quivalente des prlvements obligatoires
(donc, sans variation du solde budgtaire ex ante) entrane
une baisse du PIB franais de 0,6% la premire anne et
de presque 1% les 2e et 3e annes. Leffet rcessif est plus
marqu si la baisse de dpense porte sur lemploi ou les
investissements publics, plus modr si lon choisit de
rduire les prestations sociales ou les salaires des fonc-
tionnaires (tableau)a. Les multiplicateurs des prlvements
sont gnralement plus faibles, sauf pour les cotisations
sociales, notamment celles payes par les employeurs
(multiplicateurs comparables ceux de linvestissement).
Les travaux dAlberto Alesina, Francesco Giavazzi et leurs
collgues proposent une estimation ex post des effets mul-
tiplicateurs. partir dun chantillon de plus de 170 plans
de stabilisation dans seize pays de lOCDE (y compris la
France) sur les 35 dernires annes, les auteurs adoptent
une approche narrative qui sappuie sur les programmes
budgtaires eux-mmes (et non pas seulement sur les
chiffres fournis ex post par la comptabilit nationale), afin
de corriger les biais destimations prsents plus haut. Ils
trouvent que, pour rduire le dficit public, il est moins co-
teux (en termes de PIB) de rduire les dpenses publiques
que daugmenter les impts. Un ajustement budgtaire par
baisse des dpenses peut mme tre sans effet sur le PIB
si la rduction des dpenses est crdible et dclenche une
hausse des investissements.

Multiplicateurs selon la position dans le cyclea et le type de dpense ou de prlvement

cart de production: 2 % cart de production: 0 % cart de production: + 2 %
1reanne 5eanne 1reanne 5eanne 1reanne 5eanne
Multiplicateurs des dpensesb
investissement 1,2 0,4 1,1 0,1 1,0 0,1
emploi public 1,6 0,3 1,5 0,1 1,3 0,3
prestations sociales 1,0 0,7 0,9 0,5 0,9 0,3
Multiplicateurs des prlvementsc
cotisations sociales employeurs 1,2 1,0 1,1 0,6 1,0 0,4
cotisations sociales employs 0,8 0,5 0,8 0,4 0,8 0,2
CSG 0,8 0,6 0,8 0,4 0,8 0,2
TVA 0,6 0,9 0,6 0,6 0,6 0,4
Lecture : Une hausse de linvestissement public de 1 point de PIB lve lactivit de 1,2 % la premire anne si le PIB est initialement 2 %
au-dessus de son niveau potentiel, de 1,1 % sil est initialement son niveau potentiel et de 1 % si le PIB est initialement infrieur de 2 % son niveau
potentiel. Aprs cinq ans, leffet sur le PIB est nul sauf dans le dernier cas, o il reste dprim de 0,4 %.
Notes:a cart de production en % de la production potentielle au moment du choc budgtaire; b Impact dune hausse des dpenses de 1 % du PIB
sur le PIB, en %; c Impact dune baisse des prlvements de 1 % du PIB sur le PIB, en %.
Source: OFCE.

a
Pour la mthodologie, voir Creel J., . Heyer et M. Plane (2011): Petit prcis de politique budgtaire par tous les temps: les multiplicateurs bud-
gtaires au cours du cycle, Revue de lOFCE, n116, janvier.

priv17. Cet effet positif via un redressement de la confiance sans effet ngatif sur la croissance potentielle) que sil passe
semble tre plus facilement atteint si lajustement passe par par une hausse dimpts ou une baisse des dpenses via un
une baisse structurelle des dpenses (juge plus durable et coup de rabot gnralis (juges plus facilement rversibles).
17
Voir Alesina A. et S. Ardagna (2010): Large Changes in Fiscal Policy: Taxes versus Spending, Tax Policy and the Economy, n24, pp. 35-68; Alesina A.,
C. Favero et F. Giavazzi (2015): The Output Effect of Fiscal Consolidation Plans, Journal of International Economics, vol. 96, n S19-S42; Alberto A.,
O. Barbiero, C. Favero, F. Giavazzi et M. Paradisi (2015): Austerity in 2009-13, Economic Policy, juillet, pp. 383-437 ; Alberto A., O. Barbiero, C. Favero,
F. Giavazzi et M. Paradisi (2017): The Effects of Fiscal Consolidations: Theory and Evidence, NBER Working Paper, n23385, mai.

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6 Quelle stratgie pour les dpenses publiques?

Quelles leons pour la France aujourdhui? Si limpact dun
programme de baisse des dpenses publiques sur le PIB peut
difficilement tre anticip avec prcision, la recherche exis-
tante suggre que:
la phase de reprise de lactivit est favorable pour raliser
un ajustement18. Toutefois, la baisse de dpenses doit
la fois tre progressive (pour ne pas touffer la reprise)
et crdible (pour modifier les anticipations du secteur
priv). Ces deux contraintes plaident pour des rductions
de dpenses structurelles (modification du primtre
dintervention ou du mode dintervention, numrisation
de certains services, etc.), qui sont la fois plus progres-
sives et plus durables que la mthode du rabot;
la mise en place dun programme dinvestissement
public pendant la phase de rduction de lactivit est
un moyen probablement efficace de contrecarrer les
effets ventuellement rcessifs court terme dune
baisse des dpenses courantes;
une rduction des transferts peut avoir un effet limit
sur lactivit court terme si elle affecte peu les
mnages les plus modestes;
une baisse simultane des impts est susceptible dat-
tnuer leffet ventuellement rcessif du programme
de baisse des dpenses, dans une proportion toutefois
difficile anticiper.
Une stratgie pour la France
conomie politique de la rduction des dpenses
Une premire mthode pour abaisser les dpenses publiques
est de rduire faiblement mais uniformment toutes les
dpenses. Cette approche, qui parie sur les gains defficacit
dans lensemble de la sphre publique, est souvent consi-
dre comme plus acceptable politiquement car perue
comme moins injuste. Elle est aussi moins susceptible de
mobiliser des groupes de pression. Elle a t suivie en France
pour les administrations centrales depuis la mise en uvre
de la LOLF, avec un certain succs concernant le budget de
ltat (cf. supra). On peut nanmoins sattendre un puise-
ment des rserves defficacit mesure que la dpense dimi-
nue. Le risque existe aussi que les ajustements portent sur
lentretien des quipements, ce qui ne ferait que reporter les
dpenses dans le temps.
plus leur dpense publique sont gnralement slectifs, avec
des coupes fortes sur certains postes la plupart des pays
ont rduit les transferts sociaux, en les ciblant davantage
tandis que dautres progressent19. La France se distingue au
contraire par la non-slectivit de ses baisses de dpenses.
Une stratgie pour la France pourrait alors tre de retoucher
le primtre des dpenses publiques et, dans certains sec-
teurs, sortir ltat non pas de la rgulation mais de linterven-
tion directe. Par exemple, la politique du logement pourrait
sappuyer davantage sur la rgulation de loffre (permis de
construire, normes de construction, rgulation des baux) et
moins sur la subvention de la demande (voir infra).
Ce type de choix concentre la perte ventuelle sur un petit
nombre dindividus. Dans notre exemple, il sagit des propri-
taires qui verraient baisser les loyers et les prix de vente de
leurs biens, mais aussi, transitoirement, des locataires ou
primo-accdants qui perdraient des subventions sans voir
les prix baisser immdiatement. Pour limiter lopposition
la rforme, lexprience trangre comme la littrature tho-
rique suggrent de ne pas procder de manire squentielle,
mais dannoncer en une seule fois un train de rformes,
de manire apprcier les effets redistributifs densemble
et de les compenser si ncessaire. Cela peut tre compa-
tible avec une mise en uvre progressive des rformes. Il
est nanmoins important dannoncer un objectif chiffr un
horizon raliste et de communiquer largement sur cette cible
de manire coordonner lensemble des acteurs (respo-
sables politiques, administrations, secteurs priv et asso-
ciatif) autour de cette cible.
Les programmes de rduction de dpenses publiques se font
rarement sans perdants. Il est donc important de prvoir leur
indemnisation au moins partielle et transitoire. Cela suppose
nanmoins de savoir identifier les perdants, do limpor-
tance de concevoir lensemble du plan dajustement en une
seule fois et de disposer doutils de simulation fiables.
Les gouvernements qui rduisent les dpenses ne semblent
pas systmatiquement sanctionns lors des scrutins qui
suivent. Au contraire, lorsque lajustement budgtaire a privi-
lgi la baisse des dpenses (plutt quune hausse dimpts),
les lecteurs tendent rcompenser le gouvernement sor-
tant (encadr 2).
Besoin de slectivit

Dans lensemble, les pays de lOCDE ayant russi dimpor- Jusqu prsent, la stratgie franaise pour rduire les
tantes baisses de dpenses nont pas suivi cette voie mais dpenses publiques a privilgi les approches horizontales,
ont opr des choix forts entre les diffrentes dpenses. avec ldiction de normes de non-remplacement des dparts
Lorach et Sode (2015) montrent queles pays qui rduisent le en retraite et la diffusion des mthodes du nouveau mana

18
Toutefois, la France se trouve dans une position moins favorable que le Canada, la Sude ou le Royaume-Uni lorsque ces pays ont fortement rduit leurs
dpenses publiques dans les annes 1990. Sils avaient eux aussi connu chacun une crise au cours des annes prcdentes et souffraient de taux de
chmage levs, ces trois pays ont pu bnficier dune conjoncture mondiale plus favorable.
19
Lorach N. et A. Sode (2015): Quelle slectivit dans la rduction des dpenses publiques?, La Note dAnalyse de France Stratgie, n28, avril. .
Lindicateur est la somme des valeurs absolues des carts entre lvolution des diffrents postes et lvolution des dpenses publiques totales entre deux
annes. Les valeurs absolues sont pondres par la part du poste en dbut de priode. Un indicateur faible signale ques les diffrents postes voluent de
manire uniforme.

Les notes du conseil danalyse conomique, n 43

 Juillet 2017 7

2. Expriences trangres

Par le pass, de nombreux pays ont ralis dambitieux
programmes de baisses des dpenses publiques, souvent
aprs une priode de crise.
Lorach et al. (2014)a analysent 17 pisodes de baisse
des dpenses publiques dau moins 3 points de PIB sur
troisans dans des pays de lOCDE entre 1990 et 2007.
Les baisses de dpenses ont port surtout sur les trans-
ferts sociaux (Finlande, Irlande et Danemark, notamment)
et, dans une moindre mesure, sur les rmunrations des
agents publics (Canada, Finlande). Cinq de ces exp-
riences ont aussi t analyses par Aghion et al. (2014)b,
avec le mme constat sur le ciblage des dpenses de
transferts sociaux: la sant et la protection sociale dans
le cas du Canada; les allocations familiales et chmage, la
sant, lducation, le logement et les services communau-
taires dans le cas de la Sude. De plus, le Canada a rduit
ses dpenses de dfense et la Sude celles des collecti
vits territoriales. La Sude a rduit de 400000 250000
le nombre demplois publics entre 1993 et 2000. Ces
ajustements budgtaires ont galement t un succs
en termes politiques puisque quatre des cinq cas se sont
solds par la rlection du gouvernement. Selon les tra-
vaux empiriques existants, il apparat bien plus nfaste
lectoralement daugmenter les prlvements obliga-
toires que de rduire les dpensesc.
En termes de mthode, il ressort que les programmes
qui ont russi rduire substantiellement et durablement
les dpenses publiques sont passs par une revue strat-
gique des dpenses, afin den cibler les baisses sur cer-
taines politiques, tandis que dautres taient au contraire
renforces (en rupture avec les politiques de rabot)d.
Lexprience du Canada est particulirement intres-
santee. Tirant les leons des checs des tentatives dabais-
ser toutes les dpenses proportionnellement dans annes
1980, le gouvernement lu en 1993 a plac en tte de ses
priorits une revue des dpenses, avec plusieurs principes
importants:
une application la plus large possible (nothing off the
table) pour favoriser lacceptabilit;
un principe de responsabilit : chaque ministre pro-
pose un ajustement sans intervention pralable du
ministre des Finances, dans le cadre dune forte
association et implication des ministres et des direc-
teurs dadministration;
labsence de cibles a priori pour chaque ministre, afin
de ne pas brider le processus de revue;
une prise de dcision globale en une seule fois, aprs
revue des dpenses pour lensemble des ministres.
Un grand soin a t apport la gouvernance du pro-
gramme de revue des dpenses et au processus de
dcision, en plaant les responsables politiques et les
directeurs dadministration en tandem pour piloter le pro-
cessus dans chaque ministre. Les arbitrages ont t ra-
liss par trois comits: un comit de directeurs mobilis
de manire intensive pour examiner les ajustements pro-
poss par les ministres une revue par les pairs , un
comit ad hoc de ministres pour se prononcer sur les pro-
positions et construire un consensus politique et, finale-
ment, le Conseil des ministres pour procder aux derniers
arbitrages. Une petite quipe de hauts fonctionnaires avait
t constitue pour faciliter la coordination gnrale.
Depuis 2008, de nombreux pays europens ont t
conduits raliser des programmes dajustement budg-
taire. nouveau, ceux-ci ont t mis en uvre rapidement
aprs des lections, par des gouvernements qui, lex-
ception de la Grce, avaient fait campagne sur la ques-
tionf. Pour la priode 2009-2011, les ajustements effec-
tus en Europe ont port essentiellement sur lemploi
public, les dpenses sociales et le poste des affaires
conomiques g. Les coupes de dpenses ont t large-
ment rparties dans certains pays (Sude, Allemagne
ou Pologne), ce qui peut reflter une politique de rabot.
Dans dautres pays (Slovaquie ou Bulgarie, par exemple),
la structure des dpenses a t modifie. Les Pays-Bas
(dans les annes 1980) et le Royaume-Uni (depuis 2010)
ont mis en place des revues gnrales des dpenses pr-
sentant quelques similarits avec le modle canadien. La
qualit de la gouvernance et ltroite association des res-
ponsables politiques avec les directeurs dadministration
ressortent comme des lments essentielsh. linverse,
lchec des diffrentes tentatives menes en Italie dans
les annes 2010 est rapprocher du faible capital poli-
tique de Premiers ministres qui, eux-mmes, nen avaient
pas fait leur principale prioriti.

a
Lorach N., C. Mareuge et C. Merckling (2014): Rduction des dpenses publiques: les leons de lexprience, La Note dAnalyse de France
Stratgie, juillet.
b
Aghion P., G. Cette et . Cohen (2014): Changer de modle, Odile Jacob.
c
Voir, par exemple, Alesina A., R. Perotti et J. Tavares (1998) : The Political Economy of Fiscal Adjustment , Brookings Papers on Economic Activity,
Printemps ou encore Brender A. et A. Drazen (2008) : How to Budget Deficits and Economic Growth Affect Reelection Prospects? Evidence from
a Large Panel of Countries , American Economic Review, vol. 98, n 5, dcembre.
d
Henriksson J. (2017): Ten Lessons About Budget Consolidation, Bruegel Essay and Lecture Series.
e
Bourgon J. (2009): The Government of Canadas Experience Eliminating the Deficit, 1994-1999: A Canadian Case Study , Centre for International
Governance and Innovation.
f
Giavazzi F. et A. Alesina (2017): Is Austerity GovernmentsKiss of Death?, Mimeo.
g
Lorach N. et A. Sode (2015): Quelle slectivit dans la rduction des dpenses publiques?, La Note dAnalyse de France Stratgie, n28, avril.
h
Vandierendonck C. (2014): Public Spending Reviews: Design, Conduct, Implementation, European Commission Economics Papers, n 525.
i
Lorenzani D. et V.E. Reitano (2015): Italys Spending Maze Runner: An Analysis of the Structure and Evolution of Public Expenditure in Italy,
European Commission Discussion Paper, n23.

gement public20. Le rsultat nest cependant pas la hau- mais pas celles de lensemble des administrations publiques
teur des enjeux: ni en termes de matrise des dpenses ni en termes de performance gnrale. La LOLF a certes
cette stratgie ayant certes rduit les dpenses de ltat, promu les projets et les rapports annuels de performance
20
Rduire les dpenses publiques en dpensant mieux, sans rduire le primtre de ltat, a t au cur de la LOLF, mise en application en 2001, puis
de la RGPP de 2007, dont le pivot tait le non-renouvellement dun fonctionnaire sur deux. En 2012, cette dernire a t remplace par la MAP, qui
a raffirm laccent sur la modernisation et la performance comme leviers pour rduire la dpense publique. En dautres termes, lconomie politique qui
suggre de rduire lensemble des dpenses, une rforme qui concerne tout le monde tant perue comme plus juste, a largement prvalu.

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8 Quelle stratgie pour les dpenses publiques?

(produits par les administrations) qui ont vocation am-
liorer la gestion et la qualit des services, mais elle na pas
promu lvaluation de lefficacit socio-conomique des poli-
tiques publiques au regard de leurs objectifs et moyens mobi-
liss. Or, cette dmarche dvaluation est indispensable pour
justifier les politiques publiques et les amliorer. Lorsque,
pour une politique donne, la France dpense davantage que
des pays comparables pour des rsultats qui ne sont pas
meilleurs, il est lgitime de rexaminer les instruments des
politiques publiques. Plusieurs domaines sont abords dans
cette Note pour illustrer le propos. Par ailleurs, la stratgie du
rabot a eu aussi pour consquence une baisse dattrac-
tivit des mtiers de laction publique, comme lillustrent les
difficults de recrutement dans lenseignement.
En parallle, le nouveau management public a recher-
ch lefficacit des dpenses publiques en insistant sur la
performance et la responsabilisation individuelle plutt que
sur les procdures. Ces nouvelles mthodes de gestion
ont t mises en application en France avec retard par rap-
port aux autres pays et elles sy sont limites au dvelop-
pement des audits et des amnagements dans la gestion
des ressources humaines, comme lintroduction de primes
et dentretiens annuels dvaluation. Le management public
rencontre, beaucoup dgards, les mmes difficults que
dautres organisations, notamment les entreprises : dfi-
nition prcise des objectifs et laboration dune vision des
transformations raliser; besoin de leadership; articu-
lation entre les approches mtiers et lapproche globale;
anticipation des rsistances, en sattachant mobiliser les
quipes plutt quen essayant dimposer un plan ; mise en
situation de responsabilit des porteurs de projets21. Mais il
est galement confront des difficults spcifiques22. Avec
des contraintes de performance moins prgnantes que dans
le secteur priv, les instruments pour organiser les transi-
tions et les reclassements ventuels ne sont en outre pas
toujours en place23. De plus, les stratgies restent trop frag-
mentes, entre le cadrage macroconomique, les politiques
sectorielles et leur gouvernance, marque par les cloi-
sonnements entre Budget, Secrtariat gnral la moder-
nisation de laction publique (SGMAP) et Fonction publique.
Elles articulent mal les rles du politique et de lencadrement
et apparaissent vite non crdibles faute davoir dfini suf-
fisamment bien les objectifs ou pour stre ajout trop de
contraintes a priori sur le champ de laction publique ou ses
modalits (cartant, par exemple, toute remise en cause du
partage entre public et priv).
Surtout, lapplication des principes du nouveau management
public sest traduite par des seules incitations montaires,
oubliant limportance des motivations intrinsques dans le
rendu des services publics. Ces difficults ont t abondam-
ment analyses dans la littrature24 et ont conduit les autres
pays passer une nouvelle approche de la gouvernance
publique, plus inclusive des citoyens en coproduction avec
les agents et plus soucieuse de la motivation spcifique des
agents de la Fonction publique, en insistant par exemple
davantage sur la mobilit des agents et leur prise de respon-
sabilit comme levier de motivation plutt que de simples
incitations montaires, par ailleurs rduites. LOCDE pro-
pose dsormais une approche plus pragmatique de la gou-
vernance publique que celle promue dans les annes 198025.
Des perspectives existent pour perfectionner les cadres
horizontaux de la modernisation de ltat. Le rapport Quelle
action publique dans dix ans?26 insistait particulirement sur
la gnralisation des contrats dobjectifs et de gestion, la for-
mation au management, ladaptation de loffre et linnovation
au sein de la sphre publique.
Toutefois, ceci ne peut suffire et la France doit procder
un rexamen de ses priorits de dpenses publiques comme
lont fait la plupart des autres pays europens. Cela nces-
site de rvaluer systmatiquement les politiques publiques
(primtres et instruments) et de se doter de dispositifs pour
grer les rformes, y compris pour ddommager certains
perdants qui, sinon, bloqueront le processus. La vision tradi-
tionnelle, qui tend assimiler laction publique et la dpense
budgtaire, doit tre remise.
Primtre de la dpense et de laction publique
Une manire de penser la rduction des dpenses est de
rflchir redfinir les instruments de laction publique, pour
un objectif donn. Par exemple, la politique denseignement
suprieur vise lexcellence tout en facilitant laccs de tous
luniversit. Des frais dinscription parfois plus levs en
second cycle, accompagns dun systme dexemption en
fonction des ressources des parents (comme, par exemple,
lUniversit de Turin) ou de bourses, permettraient dat-
teindre ce double objectif moindres frais.
Une telle slectivit en matire de dpenses budgtaires est
possible, sans mettre en cause ni lambition des politiques,
ni la solidarit.

21
Cf. France Stratgie (2015): Quelle action publique dans dix ans? Cinq objectifs, cinq leviers, Rapport coordonn par D. Bureau et M-C. Naves.
22
Tirole J. (1994): The Internal Organization of Government, Oxford Economic Papers, vol. 46.
23
A contrario, la rforme ferroviaire allemande, par exemple, avait t permise par la mise en place dune structure particulire (BEV), dissociant la politique
de ressources humaines de la nouvelle Deutsche Bahn (DB) des procdures traditionnelles administres en ce domaine, les nouveaux employs relevant de
contrats privs et les salaris en place tant mis disposition de la DB selon des modalits diversifies, ceci leur permettant de conserver certains avantages
statutaires.
24
Pour une exposition des principaux arguments critiques, voir notamment, Dunleavy P., H. Margetts, S. Bastow et J. Tinkler (2006): New Public Management
Is Dead-Long Live Digital-Era Governance, Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 16, n3, pp. 467-494 et, pour une discussion de ces
arguments, de Vries J. (2010): Is New Public Management Really Dead? , OECD Journal on Budgeting, vol. 2010/1.
25
Voir, par exemple, les principes de lOpen Government et les travaux sur le leadership et le strategic human ressource management dans les publications
de lOCDE.
26
France Stratgie (2015) op. cit.

Les notes du conseil danalyse conomique, n 43

 Juillet 2017 9

Sagissant de lambition, les politiques environnementales consti-
tuent un cas emblmatique. En thorie, elles ne devraient pas
peser sur le budget puisquil sagit de corriger un problme dex-
ternalit: la solution pour cela est dinstaurer un signal-prix inci-
tatif, par lco-fiscalit ou des marchs de quotas sous plafond
global (voir lexprience sudoise)27. Limpact budgtaire peut
mme tre favorable: recettes fiscales court terme, rduction
des dpenses curatives long terme. Notons toutefois que le
double dividende nest jamais total car il faut en gnral y asso-
cier des mesures daccompagnement pour grer les transitions
ou en assurer lacceptabilit (pouvoir dachat, comptitivit).
Dautres exemples peuvent tre cits, comme le logement ou
lagriculture (encadr 3). Dans les deux cas, les concours bud-
gtaires mobiliss sont importants (au niveau national pour
le logement, au niveau europen pour lagriculture). Conus
selon une logique distributive, ceux-ci apparaissent finalement
peu performants sur ce plan, les aides augmentant les loyers
ou le prix du foncier. Elles apparaissent aussi trs inefficaces
sur le plan conomique et environnemental. Le sujet nest
donc pas seulement budgtaire : il faut sattaquer aux poli-
tiques publiques elles-mmes, transformer les modalits des
aides pour en assurer lefficacit distributive ou, au contraire,
les faire basculer du ct dun signal-prix, selon les cas. Et fina-
lement, concevoir une rforme progressive avec des mesures
daccompagnement pour ne pas buter sur la question patrimo-
niale (dvalorisation induite de certains actifs).
Dans les secteurs marchands (logement, nergie, transports,
agriculture), la rduction de la dpense publique doit aller de
pair avec la mise en place de bonnes incitations financires
pour les acteurs publics et privs. La rforme peut aussi sap-
puyer sur les autorits administratives indpendantes (pour
tablir les conditions daccs, la tarification des infrastruc-
tures essentielles, les obligations de service public imposes
aux oprateurs et leur rmunration) ainsi que la qualit des
rglementations sectorielles (scurit sanitaire ou environne-
mentale, notamment), pour quelles ne constituent pas des
obstacles lentre de nouveaux acteurs ou linnovation28.
loppos, dans les domaines rgaliens (scurit, justice), la
dpense budgtaire a peu dalternatives. Lvaluation des poli-
tiques et le dveloppement des systmes dinformation, pour
mesurer lefficacit de laction et dvelopper la concurrence
par comparaison, revtent alors une trs grande importance29.
Entre ces deux extrmes se situent la sant, lducation,
la formation professionnelle (encadr 3), les assurances
publiques et les politiques sociales. Dans ces secteurs, la
tarification est cruciale pour fournir les bonnes incitations
et limiter lala moral (cf. tarification hospitalire, tarification
du risque dans le rgime Catnat) et permettre dans de
bonnes conditions le financement des quipements.
De manire transversale, les Notes du CAE sur ladministration
numrique30 et sur les marchs publics31 soulignaient le poten-
tiel de linnovation lie au numrique pour rduire les dpenses
sans amoindrir la qualit du service rendu (voire en laugmen-
tant)32. Le numrique permet la fois dassurer les services
publics anciens moindre cot en raison de gains de temps
et defficacit, mais aussi de redfinir les contours de ltat.
Laction publique est remise en cause dans certains secteurs
o le secteur priv nest plus dfaillant, mais elle se renouvelle
travers un tat plate-forme qui fait participer le citoyen la mise
en uvre des politiques publiques, voluant vers des structures
souvent moins bureaucratiques, plus petites et moins coteuses.
Ces transformations impliquent de pouvoir rorganiser en pro-
fondeur les administrations, donc de grer la mobilit des per-
sonnels, leur formation mais aussi le recrutement de talents
en particulier dans les sciences des donnes et linformatique.
Plus gnralement, si lemploi public nest pas un bon levier
pour rduire les dpenses publiques, il est ncessairement
affect par une redfinition du primtre de laction publique.
Ainsi toute rduction des dpenses publiques doit non seu-
lement prendre en compte les perdants et les gagnants des
rformes parmi les citoyens, mais aussi prendre la juste
mesure de limpact de ce changement de primtre sur les
agents des administrations : formation, nouveaux recrute-
ments, incitations via une implication dans les processus de
dcision et dvaluation, mais aussi mobilit de carrire et
potentiellement refonte des corps administratifs.
Les piges de la mise en uvre
En inscrivant la dmarche budgtaire dans une logique de
pilotage par la performance et non plus dans une logique de
moyens, la LOLF a constitu un progrs, notamment en termes
dinformation du Parlement. Mais elle na pas permis un ren-
forcement drastique de la slectivit: la discussion budgtaire
est reste centre sur les moyens; la discussion parlementaire
sur la loi de rglement, qui devait largir lvaluation des rsul-
tats laction publique, na pas pris son essor.
Fondamentalement, la LOLF a nglig les problmes incitatifs
que rencontre tout processus de planification centralise33.
Le maintien dun processus budgtaire essentiellement
annuel explique en partie linertie des choix publics. Dans le
cadre habituel de la ngociation budgtaire, les gestionnaires

27
Cf. Bureau D. (2013) : Fiscalit et comptitivit : la dmonstration sudoise, Rfrences conomiques pour le Dvoloppement (CEDD), n26.
28
Cf. Conseil conomique pour le Dveloppement Durable (CEDD) (2016): Comment concilier dveloppement conomique et environnement?, Rapport pour
le ministre de lcologie.
29
Cf. Bureau D. et M. Mougeot (2017): Performance, incitations et gestion publique, Rapport du CAE, n66, La Documentation franaise.
30
Algan Y., M. Bacache-Beauvallet et A. Perrot (2016): Administration numrique , Note du CAE, n 34, septembre.
31
Saussier S. et J. Tirole (2015): Renforcer lefficacit de la commande publique , Note du CAE, n 22, avril.
32
La Cour des comptes dans son rapport de juin 2017 sur la situation et les perspectives des finances publiques suggre galement des leviers dactions
pour amliorer lefficience des dpenses publiques.
31
Ces problmes ont t tudis en particulier par Tirole J. (1994): The Internal Organization of Government, Oxford Economic Papers, vol. 46 et Laffont
J-J. (1999): tapes vers un tat moderne in tat et gestion publique, Rapport du CAE, n24, La Documentation franaise.

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10 Quelle stratgie pour les dpenses publiques?
3. Quelques pistes pour revoir les dpenses publiques : recommandations du CAE
Les politiques de logementa
Les dpenses publiques en faveur du logement sont de lordre
de 41 milliards deuros en 2014 soit 2% du PIB. Parmi ces
dpenses, les 16 milliards daides au logement ont un effet
inflationniste bien document, les aides tant captures par
les constructeurs et les bailleurs. Les Notes du CAE sur le
sujet recommandent, dune part, dintgrer les aides au loge-
ment une politique redistributive densemble, ce qui rdui-
rait le risque de capture par les propritaires-bailleurs, et,
dautre part, dagir sur la rgulation de loffre afin de dblo-
quer le foncier et la construction (exemples: gnraliser le
transfert de responsabilit du plan local durbanisme (PLU)
au niveau de lintercommunalit ; simplifier les normes).
La gestion du logement social pourrait par ailleurs tre am-
liore. Afin de mieux rpondre aux besoins des mnages
les plus fragiles et dattnuer la sgrgation sociale (qui
engendre des cots supplmentaires), les auteurs des
Notes plaident pour une rpartition des subventions entre
territoires et offices HLM en fonction dindicateurs de ten-
sion transparents. Dans les zones en dficit de logements
dits trs sociaux, ils suggrent de rserver les subven-
tions publiques aux projets contribuant rduire la sgrga-
tion spatiale, mesure au niveau de lagglomration.
Les aides lagricultureb
Lagriculture franaise bnficie chaque anne dun
soutien public dpassant 10 milliards deuros. cela
sajoutent des exonrations et dductions fiscales et
sociales. En 2013, lensemble de ces aides reprsen-
taient, pour une exploitation moyenne, 84 % du revenu
agricole. Pourtant, les rsultats de lagriculture franaise
sont insatisfaisants: la performance commerciale se dt-
riore, lemploi baisse fortement et les cosystmes se
dgradent fortement.
Pour les auteurs de la Note, ces pitres performances sont
dues plusieurs facteurs: prdominance des petites struc-
tures, atonie du progrs technique, niveau de formation in-
gal des agriculteurs, manque de coordination des filires
En outre, les politiques publiques manquent dune orienta-
tion claire, leurs diffrents outils poursuivant parfois des
objectifs contradictoires. La Note prconise de remplacer
les aides indiffrencies et lco-conditionnalit par une
rmunration des amnits qui pourrait tre diffrencie
gographiquement. Elle recommande en outre de privil-
gier des critres directement lis aux externalits dans le
ciblage des aides, sans pnaliser a priori lagrandissement
des structures sil nengendre pas dexternalits ngatives.
La Note propose galement dagir au niveau communau-
taire, en rduisant les incitations se spcialiser sur un
a
Trannoy A. et . Wasmer (2013): Comment modrer les prix de limmobilier?, Note du CAE, n2, fvrieret Trannoy A. et . Wasmer (2013):
La politique du logement locatif, Note du CAE, n10, octobre.
b
Bureau J-C., L. Fontagn et S. Jean (2015): Lagriculture franaise lheure des choix, Note du CAE, n27, dcembre.
c
Askenazy P., B. Dormont, P-Y.Geoffard et V. Paris (2013): Pour un systme de sant plus efficace, Note du CAE, n8, juillet et Dormont B.,
P-Y. Geoffard et J. Tirole (2014): Refonder lassurance-maladie, Note du CAE, n12, avril.
Les notes du conseil danalyse conomique, n 43
trs petit nombre de cultures et en rduisant progressi-
vement les aides sur les surfaces (qui renchrissent les
terres) au profit de budgets ciblant les biens publics ou
des objectifs sociaux. Dans ce sens, il convient dvoluer
vers des paiements aux rsultats, contractuels et non
transfrables et de plafonner les paiements individuels qui
ne rmunrent pas la production dun bien public.
Les dpenses publiques de santc
Les dpenses publiques de sant comptaient pour plus
de 8,7% du PIB en 2014 en France, selon lOCDE. ce
total, il convient dajouter 2,4 points de PIB de dpenses
prives, prises en charge soit par des assurances compl-
mentaires, soit par les patients eux-mmes.
La mixit du systme dassurance-maladie franais
(Scurit sociale et organismes complmentaires) entrave
la matrise des dpenses de sant (par manque de coor-
dination entre la Scurit sociale et les organismes com-
plmentaires) et implique des cots de gestion levs (de
lordre de 13,4 milliards deuros, dont 7,2 pour les orga-
nismes relevant de la Scurit sociale en 2015). En encou-
rageant la souscription de contrats collectifs gnreux,
le systme nourrit les dpassements dhonoraires et la
hausse des tarifs mdicaux. Ces contrats collectifs mutua-
lisent les risques entre des individus peu risqus (les sala-
ris), tandis que les chmeurs et les personnes ges
doivent sacquitter dune prime plus leve afin daccder
une assurance complmentaire.
La Note du CAE, suggre de mettre fin ce systme mixte
dassurance en concentrant la couverture de base sur un
panier de soins solidaire et en recentrant les assurances
facultatives sur la couverture des soins hors de ce panier.
Le financeur du panier de soins solidaire pourrait alors
contractualiser avec les offreurs de soins afin de mieux
matriser la fois la dpense et laccs aux soins. court
terme, la dfinition dun contrat homogne offert par tout
assureur (et supprimant les distorsions lies aux exonra-
tions sociales) permettrait de crer une vritable concur-
rence dans le secteur des complmentaires. Il faudrait
galement donner aux assurances complmentaires les
moyens de la contractualisation en leur donnant accs
aux informations ncessaires.
Dautres leviers existent pour contenir les dpenses de
sant tout en rduisant les ingalits daccs aux soins.
Lun dentre eux serait, pour les soins ambulatoires, de
remplacer les tickets modrateurs et participations par
une franchise annuelle et un co-paiement, fonction du
revenu des patients et non couverts par les assurances,
afin de responsabiliser les assurs pour les petits soins
tout en les couvrant mieux pour les soins coteux.

La formation professionnelled
Au contraire de lAllemagne, lAutriche ou la Suisse, lap-
prentissage ne joue pas un rle cl en France pour insrer
dans lemploi les jeunes peu ou pas diplms. Les effectifs
dapprentis ont certes quasiment doubl en 20 ans, mais
cette expansion a principalement bnfici aux plus hautes
qualifications tandis que la proportion des apprentis sans
diplme est passe de 60 35% entre 1992 et 2010.
En France, la gouvernance de la formation professionnelle
trs complexe et coteuse. Des gains defficacit substan-
tiels pourraient tre obtenus notamment en centralisant la
collecte des financements. En outre, la formation profes-
sionnelle volue trop lentement en fonction des besoins,
et il ny a pas toujours de lien direct entre la qualit des
formations et leur prennit. Un systme de certification
dcentralis permettrait de resserrer loffre de formations
sur les prestataires et coles les plus performants, tout
d
Cahuc P., M.Ferracci, J. Tirole et . Wasmer (2014): Lapprentissage au service de lemploi, Note du CAE, n19, dcembre.
anticipent ainsi le plus souvent quils nauront pas de diffi-
cults pour obtenir des budgets destins financer les prio-
rits futures et ds lors concentrent leur nergie dfendre
dautres crdits. En labsence dun cadre contractuel crdible
qui inciterait les gestionnaires rvler leurs rserves de pro-
ductivit, ceux-ci anticipent que les efforts raliss aujourdhui
conduiront le ministre du Budget ou leur autorit de tutelle
leur en demander davantage encore demain, alors que ceux
qui cachent leurs rserves defficacit vivent tranquilles, ce qui
bloque toute dynamique de productivit34.
Pour enclencher une dynamique de rduction des dpenses,
trois conditions sont ncessaires en termes de processus:
une indication claire des objectifs de la rforme au
dbut du processus, laissant la plus petite marge pos-
sible la redfinition ex post des objectifs;
une implication directe et un engagement total du
Premier ministre;
une conception minutieuse et dtaille de la rforme,
avec une attention particulire son design.
Les expriences trangres (Canada, Australie, Royaume-
Uni, Pays-Bas, Irlande) soulignent aussi lutilit des revues
stratgiques de dpenses publiques (voir encadr 2). La
France y a eu recours mais avec un faible succs, les revues
du millsime 2016 nayant notamment dbouch sur aucune
conomie nouvelle. Les raisons de lchec renvoient nou-
veau des failles de gouvernance: les revues trop proches
des exercices budgtaires classiques sont insuffisamment
prospectives et exacerbent les craintes des agents ou de
lopinion publique; larticulation entre leur processus dins-
truction et le moment de la dcision doit tre conue pour
viter les comportements attentistes ( cet gard, la volon-
34
Cest leffet dit de cliquet, qui mine lefficacit des systmes planifis, sil nest pas compris que la condition dune transmission dinformation par
les services pour r-allouer les budgets dpend de la capacit du centre sengager ne pas exploiter de manire opportuniste linformation quil aura
acquise ainsi sur leur efficacit.
35
Cf. Lorach et al. (2014), op. cit.
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Juillet 2017 11
en laissant plus de place linitiative locale, quelle vienne
des employeurs, des collectivits territoriales, de lduca-
tion nationale ou des rseaux associatifs.
Enfin, il faudrait mettre fin au systme du hors quota
qui permet aux entreprises de consacrer une part de la
taxe dapprentissage dautres fins et moduler les sub-
ventions accordes par ltat aux rgions en fonction du
diplme. Il est en effet souhaitable de concentrer les res-
sources publiques sur lapprentissage et le pr-apprentis-
sage en faveur de linsertion professionnelle des jeunes
peu qualifis, car cest l quelles font le plus la diffrence.
Une partie du chemin a t faite avec la loi Sapin de 2014
(la part du hors quota est passe de 31 23%), mais il
faudrait aller jusqu sa suppression, le financement des
tablissements denseignement suprieur devant passer
par dautres canaux, dans le cadre dune rforme globale
du financement de ces tablissements.
t de montrer tt les rsultats peut tre contre-productive);
enfin, lexercice doit associer le Parlement, responsable
in fine de laffectation des moyens, et bien articuler les rles
du ministre des Finances et des autres ministres.
Louvrage doit donc tre remis sur le mtier en intgrant mieux
que par le pass lapproche conomique et la gouvernance des
revues de missions, cruciale pour en assurer le succs35. cet
gard, il importe de concevoir la revue des missions comme un
exercice exhaustif qui ne doit pas tre interrompu tant que tout
le champ des politiques publiques revues na pas t balay,
dassocier les fonctionnaires tt dans le processuspour limiter
les comportements tactiques entre le politique et ladminis-
tration, de permettre aux ministres de mieux financer leurs
nouvelles priorits, pour les faire entrer de plain-pied dans la
dmarche stratgique de priorisation.
Recommandations
Lanalyse qui prcde suggre quune baisse ambitieuse des
dpenses est compatible avec une reprise de la croissance,
condition quelle soit slective et structurelle (par opposition
une stratgie de rabot). En effet, une baisse structurelle
des dpenses est la fois plus crdible quun rabot (qui peut
facilement tre remis en cause) et plus progressive (elle doit
ncessairement saccompagner dune phase de transition).
Accompagne dun programme temporaire dinvestissement,
dont leffet sur la croissance court terme est potentiellement
important, une telle stratgie parat de nature russir sans
touffer la reprise conomique. Elle suppose daborder le dos-
sier sous langle des politiques publiques et non directement
en termes de dpense, de communiquer sur la ncessit dune
approche structurelle et sur lhorizon de la transformation, en
rupture avec la politique du rabot, et de sinspirer des expriences
trangres pour mettre en place une gouvernance adquate.
Recommandation 1. Mettre en place une revue
rapide de toutes les politiques publiques en
sappuyant sur des analyses cot-bnfice;
faire merger des options de rduction des cots
ou de redfinition des primtres dintervention.
La dmarche pourrait sappuyer sur la rvolution numrique
qui offre une opportunit exceptionnelle la fois de redfinir le
primtre dintervention et de renforcer lefficacitdes services
publics. Les succs dj obtenus dans le domaine du gouver-
nement numrique (notamment dans le domaine des impts ou
de la recherche demploi) sont un encouragement aller plus loin
en tendant la dmarche toutes les administrations publiques.
Dans la logique de cette approche, il ne semble pas avis de
raisonner en termes demploi public mais, plus largement, en
termes de secteur (toutes dpenses confondues au sein dun
mme secteur) et de transformation des politiques, comme
nous lavons illustr plus haut dans le cas du logement, de
lagriculture, de la sant et de la formation professionnelle. Les
expriences trangres suggrent que lengagement du gou-
vernement au plus haut niveau, limplication directe du Premier
ministre et lassociation de tous les ministres (ministres et
directeurs dadministration) est cl pour le succs dun pro-
gramme ambitieux de transformation.
Recommandation 2.Placer la transformation des
politiques publiques en haut de lagenda politique,
avec un fort engagement du Premier ministre
et une communication forte. Associer tous les
ministres et les directeurs dadministration pour
dfinir un programme densemble cohrent.
Dans cet esprit, mme les secteurs jugs prioritaires (comme
lducation, la police ou la dfense) doivent tre associs
la dmarche, les gains defficacit ntant pas incompatibles
avec un renforcement des moyens (comme nous lavons vu
dans le cas de lenseignement suprieur). Une gouvernance
spcifique doit tre mise en place pour associer les collecti-
vits territoriales et les agences la dmarche, avec des inci-
tations appropries, par exemple, laccs des moyens pour
mettre en uvre de nouvelles priorits.
Pour faciliter lappropriation des arbitrages dans la dure, il
serait utile de prsenter chaque anne devant le Parlement un
document retraant lensemble des dpenses publiques par
objectif et par fonction. Ce rapport prsenterait les efforts de
rduction de dpenses, les valuations macroconomiques et
socio-conomiques des variations de dpenses et les strat-
gies budgtaires pluriannuelles36.
Recommandation 3. Veiller au pilotage
macroconomique de lajustement budgtaire,
notamment en modulant le programme
dinvestissement public en fonction de lvolution
de la croissance.
Les travaux empiriques concluent en gnral que linvestis
sement public a un impact particulirement marqu sur le PIB
court terme. Une part importante de linvestissement public
tant ralise au niveau local, un dispositif dincitation doit tre
mis en place pour veiller une bonne coordination densemble.
Recommandation 4. Prvoir des dispositifs
temporaires dindemnisation des perdants et
dvelopper les politiques daccompagnement de
mobilit et de formation des agents publics pour
se dployer vers des postes pourvoir.
La redfinition de lintervention publique ncessitera moins
une baisse de lemploi public total quune transformation des
emplois existants. La transformation administrative doit tre
conue comme un investissement, avec un budget ddi pour
accompagner le changement la fois pour les bnficiaires
des politiques et pour le personnel des administrations.

36
Voir Bozio A. et B. Dormont (2016): Gouverner la protection sociale: transparence et efficacit, Note du CAE, n28, janvier.

Le Conseil danalyse conomique, cr auprs du Premier ministre, a pour mission dclairer, par la confrontation
des points de vue et des analyses de ses membres, les choix du Gouvernement en matire conomique.

Prsidente dlgue Agns Bnassy-Qur
Secrtaire gnrale Hlne Paris
Conseillers scientifiques
Kevin Beaubrun-Diant
Jean Beuve, Clment Carbonnier,
Manon Domingues Dos Santos
Assistante de recherche
Amlie Schurich-Rey
Membres Yann Algan, Maya Bacache-Beauvallet, Les Notes du Conseil danalyse conomique
Olivier Bargain, Agns Bnassy-Qur, ISSN 2273-8525
Stphane Carcillo, Anne-Laure Delatte, lise Huillery,
tienne Lehmann, Yannick LHorty, Philippe Martin, Directrice de la publication Agns Bnassy-Qur
Corinne Prost, Xavier Ragot, Jean Tirole, Farid Toubal, Rdactrice en chef Hlne Paris
Natacha Valla, Reinhilde Veugelers Ralisation Christine Carl
Correspondants Contact Presse Christine Carl
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