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GOBERNABILIDAD Y DEMOCRACIA
GOBERNABILIDAD Y
DEMOCRACIA
Antonio Camou
Instituto Federal Electoral
Consejero Presidente
Dr. Leonardo Valds Zurita
Consejeros Electorales
Mtro. Marco Antonio Baos Martnez
Dr. Lorenzo Crdova Vianello
Dra. Mara Macarita Elizondo Gaspern
Mtro. Alfredo Figueroa Fernndez
Dr. Sergio Garca Ramrez
Dr. Francisco Javier Guerrero Aguirre
Dra. Mara Marvn Laborde
Dr. Benito Nacif Hernndez
Secretario Ejecutivo
Lic. Edmundo Jacobo Molina
Contralor General
C. P. Gregorio Guerrero Pozas
ISBN: 968-6581-79-0
Presentacin ................................................................................................................... 7
Introduccin................................................................................................................... 9
c) Gobernabilidad y estabilidad............................................................................. 21
Bibliografa bsica....................................................................................................... 61
Sobre el autor............................................................................................................... 63
Presentacin
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Sin embargo, justo es reconocer que aun en ese contexto, los sistemas demo-
crticos enfrentan, en mayor o menor grado, problemas de gobernabilidad. Ya
sea por la escasez de recursos, ya por la multiplicacin de demandas o por otros
factores, la resolucin plena de los problemas de gobernabilidad puede rebasar el
mbito propio de la democracia poltica.
8
Introduccin
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del crimen organizado), y la erosin de Un elemento que ayuda a explicar
la legitimidad democrtica, debida a la ausencia de un anlisis sistemtico
episodios reiterados y manifiestos de de los problemas de la gobernabilidad
corrupcin poltica y enriquecimiento democrtica lo constituye, paradji-
ilcito de funcionarios gubernamenta- camente, el encandilamiento con el
les, han sido algunos factores tpicos tema de la democracia. En efecto, ms
que provocaron situaciones de ingo- interesados en estudiar cmo salir
bernabilidad en los pases latinoame- de los gobiernos autoritarios, los espe-
ricanos durante los ltimos aos. cialistas atendieron poco el examen de
las condiciones para un gobierno eficaz
No obstante la creciente importan- con fundamento democrtico. Tal vez
cia de los problemas de gobernabilidad el haberse ocupado con nfasis com-
en la regin, los perfiles del debate prensible de las cuestiones referidas
poltico y acadmico siguen siendo to- a las formas de gobierno, llev en
dava borrosos, y es habitual que gobier- muchos casos, insensiblemente, a dejar
no y oposicin, o que analistas pol- de lado los asuntos relativos al ejerci-
ticos con diferentes simpatas ideo- cio del poder y al grado de gobierno,
lgicas, hagan un uso discrecional aspectos cruciales para la existencia
del trmino. No en vano un dedicado del orden poltico. Asimismo, el he-
estudioso de este tema ha reconoci- cho de que esta ltima cuestin haya
do que marcado por implicaciones sido un patrimonio casi exclusivo del
pesimistas (crisis de gobernabilidad) pensamiento conservador, y bandera
y a menudo conservadoras, el trmino legitimadora de gobiernos abiertamen-
se presta a mltiples interpretaciones; te autoritarios, tampoco contribuy a
por tal razn, agrega, no es tarea fcil otorgarle al tema un estatuto atractivo
extraer de la literatura especializada, en la agenda de las ciencias sociales
vasta pero poco sistematizada, amplia latinoamericanas.
pero a menudo confusa, hiptesis cla-
ramente planteadas.1
1
Gianfranco Pasquino, Gobernabilidad, en ltica (segunda edicin, 1983), Siglo XX1,
Norberto Bobbio et al., Diccionario de Po- Suplemento, Mxico, 1988, pp. 192-199.
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de respuesta gubernamental. Para de que, por lo general, toda sociedad es
ello revisaremos algunas de las ms medianamente gobernable, y que toda
reconocidas fuentes histricas del sociedad, tambin, padece problemas
pensamiento poltico; en particular, de gobernabilidad: entre el gobierno
pasaremos revista a tres tradiciones perfecto y el desorden total existen
tericas y valorativas que, a nuestro mltiples situaciones intermedias y es
juicio, aportan los principales compo- preciso recuperar esas distinciones en
nentes del concepto de gobernabilidad, el anlisis poltico de coyuntura.
a saber: la tradicin de la razn de
Estado y su continuidad en trminos En el captulo III estudiaremos las
del paradigma del gobierno eficaz; la relaciones entre gobernabilidad y de-
tradicin del buen gobierno que se mocracia; intentaremos dejar en claro
inicia con las reflexiones de Platn y que si la democracia es una forma de
Aristteles; y finalmente, la tradicin gobierno, la gobernabilidad, en cam-
del problema del orden poltico y su bio, designa un estado de equilibrio,
continuidad en la preocupacin de la una propiedad o una cualidad que nos
ciencia poltica contempornea por indica el grado de gobierno que se
la estabilidad poltica. ejerce en una sociedad. De acuerdo con
esto, veremos que gobernabilidad y de-
La segunda pregunta ser abordada mocracia guardan entre s una relacin
en el captulo II, donde efectuaremos compleja, pero complementaria: am-
un examen de los distintos enfoques bas se retroalimentan positivamente si
sobre las causas y los remedios en logran combinar legitimidad, eficacia
torno a los males de la gobernabilidad, y estabilidad en el ejercicio del poder
distinguiendo grados e indicadores poltico. Sin embargo, y tambin aler-
de estos problemas. De este modo, pro- taremos sobre esto, la mera vigencia
curaremos superar una visin simplista de las instituciones y procedimientos
que tiende a calificar las situaciones po- clsicos de la democracia representa-
lticas con dos evaluaciones extremas: tiva (partidos, elecciones, parlamento,
gobernabilidad o ingobernabilidad. participacin ciudadana, etc.) no bas-
Ms bien, habr que reforzar la idea tan de por s para generar condiciones
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I. Los tres componentes de la gobernabilidad
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poltica segn la cual sus instituciones democrtico crecen, mientras que la
de gobierno actan eficazmente den- capacidad del gobierno democrtico
tro de su espacio de un modo considera- se estanca.8
do legtimo por la ciudadana, permi-
tiendo as el libre ejercicio de la voluntad De acuerdo con estas definicio-
poltica del poder ejecutivo mediante nes, y ms all de que algunos au-
la obediencia cvica del pueblo.7 tores presten especial atencin a un
elemento por sobre otro, es claro
Por ltimo, nos encontramos con que eficacia, legitimidad y es-
la ms conocida de las referencias a la tabilidad en el ejercicio del poder
problemtica de la gobernabilidad poltico aparecen como componentes
debida a los autores del Reporte Tri- bsicos de la gobernabilidad. En todo
lateral, y que pasa por ser el esque- caso, las diferencias conceptuales
ma interpretativo bsico de la cues- apuntadas se deben a la combinacin
tin. Para los autores trilaterales, la de diversas tradiciones tericas y va-
crisis de gobernabilidad consiste en lorativas que ponen de manifiesto un
un estado de desequilibrio, o de des- aspecto digno de ser destacado: al igual
fase, entre el mayor volumen de las
demandas sociales (sobrecarga) y Michel Crozier, Samuel Huntington y Joji
8
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18
este sentido, el concepto de gober- a mayor probabilidad de encontrar
nabilidad como eficacia/eficiencia se cumplimiento (o al menos aceptacin
asemeja a la nocin de razn de Es- social) a una decisin poltica, tendra-
tado, con la que principia la reflexin mos mayor grado de gobierno, y por
cientfica moderna sobre la poltica a tanto, mayor gobernabilidad.11
partir de la obra de Maquiavelo.
Claro que esta concepcin debe
Como es sabido, la tradicin abier- quedar a cubierto de dos gruesas
ta por el pensador florentino descar- simplificaciones. En primer lugar,
ga a la accin poltica del requisito el ejercicio eficiente del poder no
de congruencia moral entre medios excluye, sino que incorpora la dimen-
y fines, reemplazndolo por un cri- sin del consenso como insumo del
terio de eficacia instrumental dicta- proceso de toma de decisiones e im-
do por la necesidad de mantener el plementacin de polticas. En segun-
poder. En una lnea semejante, que se do trmino, el concepto de poder
contina en las reflexiones del llama- implicado en estas reflexiones no
do realismo poltico, el problema viene definido en trminos de una
central de la poltica pasa por el ejer- causalidad lineal y mecnica. Por
cicio eficaz/eficiente del poder, es el contrario, en las sociedades com-
decir, por el mantenimiento adecuado plejas, donde aumenta el nmero
del grado de gobierno sobre una y la variedad de los subsistemas socia-
sociedad. En este sentido, podramos les, ningn actor es capaz de disponer
trazar un paralelo esclarecedor en- libremente de todo su poder; ms
tre gobernabilidad entendida como bien, los distintos actores sociales,
grado de gobierno eficaz y la co- polticos y econmicos poseen una
nocida nocin weberiana de domina- porcin de poder que ejercen estable-
cin. De este modo, si el grado de ciendo vetos cruzados sobre las decisio-
gobierno hace referencia a la pro-
babilidad de encontrar obediencia a
Cfr. Max Weber, Economia y sociedad,
11
un mandato de determinado conte- FCE, Mxico, 1987, cap. I, secc. II, parg.
nido entre personas, diremos que 16, p. 43.
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nes de los otros actores y, por lo tan- sean capaces de vivir lo ms posible
to, cada actor debe tener en cuenta el conforme a sus ideas de vida.12
conjunto de expectativas y estrate-
gias de los otros al momento de la toma Esta preocupacin por la consti-
de decisiones. tucin del buen gobierno es retoma-
da en la Edad Moderna por la obra de
b) Gobernabilidad y legitimidad: la Jean Bodino, quien una generacin
tradicin del buen gobierno. Desde despus de Maquiavelo define a la
una perspectiva distinta, las condicio- repblica como el recto gobierno
nes de gobernabilidad se han vinculado de varias familias, y de lo que les es
a una ms lejana tradicin del pensa- comn, con poder soberano.13 Al
miento poltico: la tradicin de la jus- hacer nfasis en la nocin de recto
ticia y de la legitimidad de un ordena- gobierno, Bodino se ubica en el pla-
miento poltico-social, la tradicin no de la legitimidad, en el sentido de
del respeto a los derechos humanos que el gobierno ha de actuar conforme
y de la obligacin gubernamental de a ciertos valores morales de razn, jus-
proveer el bienestar general, en suma, ticia y orden, encontrando su fin ltimo
la tradicin del buen gobierno. De y su justificacin en la realizacin de
acuerdo con esto, en la lnea del pen- esos valores.
samiento poltico que va de Platn
a Aristteles y contina incuestionada Posteriormente, con base en el prin-
hasta antes de Maquiavelo, la nota cipio de que el gobierno es para los
dominante viene dada por la preocu- individuos y no los individuos para el
pacin de desentraar las condicio- gobierno, el filsofo britnico John
nes del Estado justo y establecer la Locke defendi la doctrina segn la
mejor forma de gobierno. Al decir cual el poder gubernamental slo pue-
de Aristteles, nuestro propsito es 12
Aristteles, Poltica, Porra, Mxico, 1976,
el de considerar cul es la forma de
Libro Segundo, p. 173.
asociacin poltica que puede ser, 13
Jean Bodino, Los Seis Libros de la Repblica
entre todas, la mejor para quienes (1576), Aguilar, Madrid, 1973, Libro I, cap. I, p. 11.
20
de justificarse en la medida que sirva los rezagos sociales y la imposibilidad
a la ms plena realizacin de los de- por parte de vastos sectores de la po-
rechos individuales. Para el padre blacin de acceder a una vida digna.
del liberalismo moderno, el fin del Bajo esta perspectiva, la gobernabili-
gobierno es el de conseguir la paz, la dad debera recoger, elaborar y agregar
seguridad y el bien de la poblacin, en la accin gubernamental la demanda
y para ello el Estado deber gobernar de la sociedad civil hacindola valer
mediante leyes fijas y establecidas, como criterio de utilidad colectiva.
y no mediante decretos discreciona-
les; deber establecer jueces rectos e c) Gobernabilidad y estabilidad.
imparciales; y utilizar la fuerza para Junto a estas dos vertientes, podra-
ejecutar las leyes, y no para sostener mos hablar de una tercera corriente
decisiones arbitrarias.14 que tiene la peculiaridad de ubicarse
en un plano intermedio, en una zona
Quienes se nutren de esta tradicin de confluencia entre las dos anterio-
y ven la gobernabilidad desde el n- res, y que ha puesto su atencin en
gulo del buen gobierno, destacan el antiguo problema del orden pol-
la conexin necesaria entre legitimi- tico, que en trminos propios de la
dad y ejercicio del poder, concen- ciencia poltica contempornea toma
trando su atencin en el problema de la forma de la cuestin de la estabi-
la calidad de la accin gubernamen- lidad. En tal sentido, un sistema ser
tal. En esta lnea de pensamiento, sin ms gobernable en la medida en que
ignorar la necesidad de garantizar las posea mayor capacidad de adapta-
estructuras bsicas de la reproduccin cin y mayor flexibilidad institucio-
de la esfera econmica, se ha puesto nal respecto de los cambios de su
nfasis en las amenazas a la goberna- entorno nacional e internacional, eco-
bilidad provenientes de la exclusin, nmico, social y poltico. De acuerdo
con una definicin aceptada, podemos
14
John Locke, Ensayo sobre el Gobierno Civil
(1690), Orbis, Barcelona, 1985, cap. IX, entender por estabilidad poltica la pre-
parg. 131, p. 90. visible capacidad del sistema para du-
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a uno solo de los trminos de la rela- considerar los requisitos de eficacia/
cin de gobierno la responsabilidad eficiencia en la toma de decisiones.
de mantener adecuadas condiciones de Ambos elementos, conjugados con la
gobernabilidad. capacidad de adaptacin a los cambios
del entorno por parte de los sistemas
A diferencia de aquellos autores polticos (estabilidad), nos ofrecen una
que ponen nfasis, de manera unila- caracterizacin amplia de la cuestin.
teral, en las dimensiones de eficacia/
eficiencia gubernamental, nosotros De este modo, eficacia guberna-
destacamos la importancia de los mental y legitimidad social se com-
componentes consensuales (legitimi- binaran positivamente en un crculo
dad) que requiere el funcionamiento virtuoso de gobernabilidad, garanti-
adecuado de todo sistema poltico. zando la estabilidad de los sistemas
Por otra parte, sin olvidar la dimensin polticos; mientras que la ineficacia
de las demandas sociales satisfechas, gubernamental para el tratamiento
y con ello el componente de legiti- de los problemas sociales y la erosin de
midad que debe tener todo sistema la legitimidad poltica generaran, por
poltico para producir la gobernabili- el contrario, un crculo vicioso que
dad de la sociedad, incorporamos tam- puede desembocar en situaciones ines-
bin el necesario balance que supone tables o de franca ingobernabilidad.
23
II. Los grados de gobernabilidad
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espectro continuo de grados de go- blemas irresolubles; pero el hecho
bernabilidad. Los puntos extremos que importa resaltar es que esas di-
constituyen conceptos lmite que ferencias son aceptadas como tales e
se refieren a situaciones muy raras, integradas en el marco de la relacin
e incluso virtualmente inditas en la de gobierno vigente en una sociedad.
historia poltica, mientras que el juego
de conceptos ms tiles para el anlisis Dficit de gobernabilidad: de-
se encontrar en los puntos interme- signa un desequilibrio entre el nivel
dios, en la medida en que designan si- de las demandas sociales y la capa-
tuaciones-tipo ms o menos habituales. cidad de respuesta gubernamental,
que es percibido como inaceptable
Gobernabilidad ideal: es un por actores polticamente organiza-
concepto lmite que designa el equili- dos y que hacen uso eficaz de su
brio puntual entre demandas sociales y capacidad para amenazar la relacin
respuestas gubernamentales (una res- de gobierno en una situacin dada.
puesta adecuada por cada demanda). El Llamaremos a cada uno de estos des-
modelo de gobernabilidad ideal tendra equilibrios anomalas, las cuales
como correlato una sociedad sin con- pueden presentarse en diversas esferas
flictos (o con conflictos absolutamente de la sociedad (economa, poltica,
neutralizados). seguridad ciudadana, etctera).
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juego poltico, con el propsito de Los dficits de gobernabilidad de
permitir el flujo eficaz en la toma la segunda zona, la del control de la
de decisiones. economa, suelen estar referidos a dos
dimensiones distintas pero comple-
En el caso de la primera zona es mentarias: por un lado, pueden revelar-
posible encontrar diferentes tipos de se en el manejo ineficaz, por parte del
dficit de gobernabilidad. Por un lado, Estado, de equilibrios macroeconmi-
el incumplimiento de la ley en un cos bsicos (inflacin, tipo de cambio,
nmero relevante de situaciones nos equilibrio fiscal, balances externos,
ofrece un indicador del desfase entre etc.); por otro, pueden aludir a una
el marco jurdico vigente y el movi- conduccin estatal con dificultades
miento real de la sociedad, que pue- para llevar adelante procesos de rees-
de ser ilustrado con la proliferacin de tructuracin econmica con vistas a
delitos y la consiguiente percepcin generar niveles adecuados de desarro-
ciudadana de inseguridad pblica. Un llo (crecimiento econmico, extensin
tipo diferente de incumplimiento de la de la seguridad social, distribucin del
ley o de incapacidad de las dependen- ingreso, etctera).
cias gubernamentales para tratar con
ese incumplimiento va desde diver- La tercera zona, estrechamente
sos episodios de corrupcin hasta la vinculada con la anterior, tambin
vinculacin entre las fuerzas del orden incluye dos dimensiones, en las que
y el crimen organizado. Finalmente, pueden manifestarse dficits de go-
un signo ms elocuente viene dado bernabilidad: la de la promocin del
por la explosin de la protesta social bienestar y la igualdad, por un lado, y
y la violencia callejera, motivadas la de la elaboracin de polticas enfo-
por reclamos insatisfechos de vastos cadas al combate de la pobreza, por el
sectores de la poblacin, o bien por la otro. Usualmente se considera que la
irrupcin de organizaciones armadas primera dimensin es un resabio del
que disputan al Estado el monopolio Estado desarrollista, y que la segun-
legitimo de la fuerza sobre una parte da es un complemento necesario de la
o la totalidad del territorio nacional. implantacin del Estado mnimo,
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compromiso de posguerra que es- intentaron resumir esta situacin han
tableca un delicado equilibrio entre sido diversos, el esquema interpreta-
capitalismo y democracia, entre un tivo bsico fue en lo esencial coinci-
mercado regulado y un Estado inter- dente: la crisis se originara a causa de
ventor con orientacin a las polti- un desequilibrio entre las demandas
cas de bienestar social. En tal sentido, sociales, por un lado, y los recursos y
la desaceleracin del crecimiento prestaciones del sistema poltico, por el
econmico, los persistentes ndices otro.17 No extraar encontrar, enton-
inflacionarios y los abultados dese- ces, que las respuestas a los desafos
quilibrios fiscales que comenzaron de la gobernabilidad democrtica se
a sufrir las economas capitalistas hayan acercado, con mayor o menor
bruscamente enfrentadas, a su vez, a nfasis, a uno de dos polos: reducir
las dispares consecuencias de la crisis las demandas y/ o aumentar la ca-
petrolera, conformaron un escenario pacidad de gobierno. De acuerdo
preocupante. Paralelamente, el rena- con esto, podemos agrupar en tres co-
cimiento de los conflictos sociales rrientes principales los diagnsticos y
(recordemos, por ejemplo, los movi- remedios ms conocidos para enfrentar
mientos juveniles de finales de los se- las crisis de gobernabilidad, a saber:
senta), as como un aumento de las rei-
vindicaciones y de las demandas de 1. Un primer enfoque encuentra
prestaciones dirigidas a un Estado el origen de las situaciones de ingo-
con menguada capacidad operativa, bernabilidad en una sobrecarga del
terminaron poniendo en entredicho las gobierno poltico y del Estado, deter-
virtudes del viejo modelo de organiza- minada esencialmente por un exceso
cin social. de expectativas que se presenta, a su
vez, como causa y efecto de una ex-
En ese contexto comenz a hablar- cesiva expansin de las competencias
se de la crisis del Estado de Bienestar, y de las funciones del Estado.18 De
de la necesidad de ajuste y reestruc-
turacin econmica, y de reforma del 17
Carlo Donolo y Franco Fichera, Il Governo
Estado. Si bien los diagnsticos que Debole, De Donato, Bari, 1981, p. 10.
18
Ibid., p. 11.
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tradicionales del control social, una Ante este cuadro los autores trilate-
deslegitimacin de la poltica y otras rales aconsejarn reforzar las ins-
formas de autoridad, y una sobrecarga tituciones democrticas (partidos,
(overload) de demandas sobre el go- Parlamento, Poder Ejecutivo) pero
bierno que excede su capacidad para tambin moderar los alcances de la
responder. 20 En las Conclusiones democracia. Esa moderacin debe-
del Reporte, publicado en 1975, se ra concretarse en dos sentidos: por un
sealan tres factores que apoyan este lado, limitar la expansin del princi-
diagnstico: pio democrtico de toma de decisio-
nes al nivel del rgimen poltico (y
La bsqueda de las virtudes demo- no extenderlo a otras reas del mundo
crticas de igualdad e individua- social y econmico); por otra parte, si
lismo han llevado a la deslegiti- en la actualidad un nmero creciente
macin de la autoridad en general de individuos y grupos tienden a par-
y a la prdida de confianza en el ticipar y a dirigir sus demandas sobre
liderazgo poltico. el sistema poltico, entonces ser pre-
La expansin democrtica de la ciso atenuar el tenor de esas mismas
participacin y compromiso polti- demandas.
cos ha creado una sobrecarga en
el gobierno y una expansin desor- 2. Un segundo enfoque, heredero
denada de las actividades del go- del pensamiento marxista y representa-
bierno, exacerbando las tendencias do por autores como James OConnor,
inflacionarias de la economa. Jrgen Habermas y Claus Offe, se
La competencia poltica, esencial ubica en el extremo opuesto respecto
a la democracia, se ha intensifica- del planteamiento anterior. Esta lnea
do, llevando a una disgregacin de seala que los factores de ingoberna-
intereses y a una declinacin y frag- bilidad se encuentran en las funciones
mentacin de los partidos polticos. contradictorias que debe cumplir el
sistema poltico-administrativo en las
sociedades del capitalismo tardo. De
20
Michel Crozier et al., op. cit., p. 8. acuerdo con estos autores, el Estado
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reformas deberan consolidar y ra- Esta corriente, que no debe ser con-
cionalizar el poder del ejecutivo, para fundida con los pactos corporativos de
obtener un gobierno ms eficaz y ms carcter autoritario (a la manera de la
estable por medio de reformas destina- Italia de Mussolini) busca complemen-
das a agilizar los mecanismos de toma tar las instituciones propias de los reg-
de decisiones, unificar dependencias menes polticos democrticos con toda
gubernamentales y consolidar las ma- una red de acuerdos entre sindicatos,
yoras de gobierno. cmaras empresariales, organizacio-
nes de la sociedad civil y dependencias
Este enfoque intermedio tambin gubernamentales. El objetivo de estos
es defendido por autores que analizan pactos y arreglos, complementarios y
el problema de la gobernabilidad a par- no contrapuestos a las instituciones de
tir de la consideracin de un conjunto la democracia, es el de vincular inte-
de frmulas, acuerdos y pactos que reses sociales, establecer mecanismos
abarcan a distintos actores polticos estables de toma de decisiones y de
y socioeconmicos. La versin ms resolucin de conflictos, y aumen-
conocida de esta vertiente es la del tar la capacidad operativa del Estado
llamado neocorporativismo. Se- para dar respuesta a las diversas de-
gn un artculo pionero de Philippe mandas de una sociedad cada vez ms
Schmitter (1974), el neocorporati- plural y compleja.
vismo puede ser definido como un sis-
tema de representacin de intereses... Como se ve, el examen de las con-
un tipo ideal de arreglo institucional diciones capaces de producir dficit e
para articular los intereses organizados incluso crisis de gobernabilidad, nos
de la sociedad civil con las estructu- ha llevado a reconsiderar las complejas
ras decisionales del Estado.21 relaciones entre Estado, mercado y so-
ciedad civil, las cuales han sido motivo
de intensa controversia en los ltimos
21
Philippe Schmitter y Gerhard Lehmbruch
aos. Sin entrar en una polmica que
bajo el ttulo Neocorporativismo I. Ms all
del Estado y el mercado, Alianza, Mxico, nos alejara de nuestros objetivos,
1992, p. 17. cabe destacar dos cuestiones estrecha-
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III. Gobernabilidad y democracia
De acuerdo con una definicin m- sin que pesen sobre ellos mecanis-
nima de democracia como forma de mos de coaccin.22
gobierno, tal como la ha caracterizado
Norberto Bobbio, podemos afirmar Si la democracia es una forma de go-
que la democracia hace referencia a bierno, la gobernabilidad, como veni-
un conjunto de reglas fundamentales mos sealando, es ms bien un estado,
que establecen quin est autorizado una propiedad o una cualidad que nos
a tomar decisiones, bajo qu proce- indica el grado de gobierno que se
dimientos y en qu condiciones. De ejerce en una sociedad; ese grado de
acuerdo con esto, una forma de go- gobierno est representado por un
bierno ser considerada democrtica nivel de equilibrio dinmico entre
slo si se cumple que: demandas sociales y capacidad de
respuesta gubernamental. As las cosas,
los sujetos involucrados en los pro- la compleja relacin entre goberna-
cesos de toma de decisiones son la bilidad y democracia ha sido juzga-
mayora de la poblacin adulta; da no slo en trminos positivos,
el procedimiento de toma de deci- es decir, en el sentido de que la vigencia
siones se rige por el principio de de las reglas democrticas incremen-
mayora; ta las posibilidades de alcanzar una
y estn garantizadas un conjun- adecuada gobernabilidad, sino que
to de libertades bsicas (de opinin, tambin se han sealado sus aspectos
de informacin, de asociacin, de negativos o crticos.
reunin, etc.) que permiten a los
sujetos involucrados presentar y/ o 22
Norberto Bobbio, El futuro de la democracia
elegir opciones polticas definidas (1984), FCE, Mxico, 1986, pp. 14 y 15.
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mente, son insuficientes para garan- gobierno que respuestas) sera el caso
tizar un grado de gobierno adecuado. caracterstico de las democracias por
dos razones distintas, pero convergen-
En las secciones a) y b) de este ca- tes en el mismo resultado:
ptulo analizaremos con algn detalle
el lado crtico de la ecuacin entre Por un lado, los institutos que el rgimen
gobernabilidad y democracia, mientras democrtico hered del Estado liberal...
(libertad de reunin, de opinin, de or-
que en la seccin c) nos ocuparemos,
ganizacin de grupos, etc.) facilitan por
de un modo general, del camino para parte de los individuos y grupos peticio-
refuncionalizar las virtudes del rgi- nes a los poderes pblicos que pretenden
men democrtico. Insistimos: las vir- ser satisfechas en el menor tiempo posi-
tudes y los defectos de los sistemas po- ble, bajo la amenaza de disminuir el con-
lticos pueden ser vistos como las dos senso... Por otro lado, los procedimientos
caras de la misma moneda, y el hecho dispuestos por un sistema democrtico
para tomar decisiones colectivas, o que
de que le dediquemos una mayor aten- deberan dar respuestas a las demandas
cin a los problemas no supone un generadas por la sociedad civil, son ta-
juicio negativo sobre las democracias; les que frenan y a veces hacen intiles
por el contrario, estudiar las tensiones mediante el juego de vetos cruzados la
y limitaciones de la gobernabilidad toma de decisiones.23
democrtica es una manera de avanzar
sobre las formas de prevenir, y por Como el argumento es complejo
tanto de corregir, sus efectos. conviene descomponerlo en dos par-
tes. Por lo pronto, la primera parte
a) Las tensiones internas de la del razonamiento debe ser esclarecida
gobernabilidad democrtica. Norber- para no caer en un error de sentido
to Bobbio ha resumido el argumento comn, segn el cual las sociedades
bsico de quienes subrayan las ten-
siones internas entre gobernabilidad 23
Cfr. Norberto Bobbio, Democracia e ingo-
y democracia. Segn l, el fenmeno bernabilidad, en Liberalismo y democracia
de la sobrecarga (ms demandas al (1985), FCE, Mxico, 1991, p. 104. El pa-
rntesis es mo.
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presentan demandas al poder poltico Como se sabe, existe un amplio
democrtico, las decisiones deben re- consenso respecto a la afirmacin de
correr un camino ms largo que en que la democracia directa slo es prac-
el caso de los regmenes autoritarios, ticable en pequeas comunidades, y
tanto porque es preciso respetar el que su aplicacin a sociedades comple-
proceso de deliberaciones en el interior jas y de gran escala es materialmente
de los mbitos colegiados de poder imposible. Esto ltimo, sin embargo,
(Congreso), como porque es necesario no impide que algunos instrumentos
hacer coincidir en una misma lnea propios de la democracia directa (ple-
de accin a las distintas instancias biscito, referndum o iniciativa po-
gubernamentales (poderes Ejecutivo pular, por ejemplo) se utilicen para
y Legislativo, por ejemplo). complementar y enriquecer las insti-
tuciones de la democracia represen-
Si bien el argumento referido por tativa. Respecto a la extensin de la
Bobbio se aplica originalmente al caso democracia a otros mbitos de la vida
de la democracia representativa, es social valen consideraciones anlogas:
posible extenderlo con ms razn al es necesario alcanzar un equilibrio
caso de la democracia directa en la adecuado entre el incremento de la
que todas las decisiones deberan ser participacin ciudadana, que no ha de
tomadas mediante la participacin de limitarse al voto, y la eficacia en la
la ciudadana, o al caso de la llama- toma de decisiones, desarrollando me-
da democracia social en la que el canismos que reduzcan los perjuicios
conjunto de reglas de decisin demo- ocasionados por una excesiva difusin
crtica, tal como aparecen en nuestra del poder y que agilicen el proceso de
definicin mnima, es extendido a toma de decisiones.
campos sociales e instituciones espe-
cficas: la empresa o la universidad,
por ejemplo.24 social, tal como ha sido definido, con el de
igualdad en las condiciones sociales; en
24
Como bien lo hacen notar autores como todos los casos la democracia hace siempre
Norberto Bobbio y Giovanni Sartori, no referencia a un conjunto de reglas y procedi-
debe confundirse el concepto de democracia mientos para la toma de decisiones.
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nes de trabajo por parte de las organi- ms excluyente e ntimo de relacin
zaciones sindicales. cara a cara entre empresarios y go-
bierno.
En tal sentido, el desarrollo de
formas de representacin-negociacin En esta misma lnea de reflexin,
de carcter neocorporativo, desti- se afirma que el sistema democrti-
nadas a concertar las grandes lneas co no slo tendra limitaciones se-
de la poltica socioeconmica, ha afec- rias para integrar en sus estructuras
tado de modo irreversible el conjunto tradicionales la dinmica clsica del
de atribuciones propias del sistema de conflicto en las sociedades industria-
representacin poltico-parlamentario. les, es decir, la confrontacin de inte-
Si bien se asiste a un significativo reses entre el capital y el trabajo. Para
deterioro del neocorporativismo de algunos autores, adems, la democra-
posguerra (apoyado en el trpode Es- cia moderna tampoco estara repre-
tado, empresas, sindicatos), en razn sentando fielmente la proliferacin de
de la evidente prdida de importancia nuevas y viejas diferencias sociales
y disgregacin de las organizaciones (tnicas o sexuales, por ejemplo) que
del sector trabajo, no siempre se sea- en los ltimos aos han emergido.
la que la menor capacidad de negocia- Por tal razn, Giacomo Marramao ha
cin de uno de los actores no implica sealado que la menor capacidad de
la desaparicin de una lgica arrai- intervencin de las polticas estatales
gada de representacin-negociacin se debe, en parte, a la prdida de la efi-
de intereses, que establece una va al- cacia de los canales de representacin
ternativa al sistema de representacin tradicional, propios de una democracia
poltica, consagrado por las demo- parlamentaria basada en un sistema
cracias liberales clsicas. Hoy que- de partidos clsico. De acuerdo con el
dan pocas dudas respecto al hecho filsofo italiano, en los ltimos aos
de que ese sistema de representacin de han entrado en escena nuevas de-
intereses podra pervivir, si no como mandas e identidades colectivas,
un trpode, s como un esquema an slo inadecuadamente representables
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pasar por el dilatado trmite de la sindicatos, etc.), a espaldas de una
consulta mltiple para garantizar su ciudadana que muestra crecientes
impacto eficaz, y aquellas decisiones niveles de activacin, de capacidad
que requieren de la deliberacin parti- organizativa y eventualmente, de veto
cipativa de los actores potencialmente decisional. Por tal razn, es necesario
involucrados. hallar una combinacin entre un siste-
ma de partidos fuertes, representativos
Pero tambin es necesario que las y con orientaciones programticas y
instituciones clsicas de la democracia no meramente reivindicativas, y un
representativa sean complementadas conjunto de acuerdos y canales de
con una serie de esquemas de agre- comunicacin en otros mbitos de la
gacin de intereses, de mecanismos vida social que trasciendan el marco
de toma de decisiones, de acuerdos y especfico de las instituciones clsi-
pactos que doten al gobierno, a los cas de la democracia.
grupos estratgicos y a los propios ciu-
dadanos, de instrumentos eficaces De este modo, al pensar en las
y legtimos de intervencin poltica condiciones para una adecuada go-
en los problemas de la sociedad. Si bernabilidad democrtica, es preciso
bien en cualquier sociedad compleja entender que las instituciones pro-
un sistema de partidos fuerte, com- pias de la democracia representativa
petitivo, estable es decir, el corazn partidos, divisin de poderes, elec-
indispensable de toda democracia, es ciones constituyen una porcin del
una va insoslayable de comunicacin problema de la gobernabilidad, pero
entre el Estado y los ciudadanos, no no bastan para garantizarla. No slo
debe creerse que la existencia de ese por el hecho de que en las socieda-
sistema de partidos basta por s solo des complejas interactan actores
para garantizar niveles adecuados de diversos en mbitos polticos cada
gobernabilidad. Naturalmente, tampo- vez ms diferenciados, sino tambin
co vale lo contrario, es decir, gobernar porque elementos como el manejo
privilegiando los factores reales de eficaz de la economa o la promocin
poder (corporaciones, empresarios, del bienestar trascienden, por fuerza,
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Campos de accin gubernamental
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dos bsicos entre las lites dirigentes, trial activa, mientras que otros grupos
grupos y ciudadanos, puede convivir preferirn una menor intervencin del
con el surgimiento de conflictos ver- Estado, etc. Sea como fuere, el acuer-
ticales (entre diversos niveles de un do bsico ofrece siempre un amplio
mismo campo) u horizontales (entre campo para que emerjan diferencias y
diferentes campos) en el interior del conflictos acotados. El segundo caso,
paradigma de gobernabilidad vigente. el de los conflictos horizontales, es
En el primer caso, un acuerdo bsico ms problemtico, en la medida en que
sobre las lneas generales del modelo el funcionamiento normal de la eco-
econmico (cuyas coordenadas mni- noma puede dar lugar, por ejemplo,
mas son la modalidad de integracin a a un creciente desempleo, y con esto, a
la economa mundial y la relacin entre una situacin de inseguridad e inestabi-
Estado y mercado), puede dar lugar lidad social, perjudiciales para la mar-
a notorias diferencias en el ltimo cha de la democracia. En este tipo de
nivel, es decir, el de las polticas es- ejemplos, el grado del conflicto deter-
pecficas: algunos sectores exigirn minar que se enciendan luces ama-
un tipo de cambio alto, y otros bajo; rillas o rojas para indicar el surgi-
algunos solicitarn una poltica indus- miento de un dficit de gobernabilidad.
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IV. Una agenda institucional para la
gobernabilidad democrtica
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dos horizontes del llamado Estado ginados por los procesos de ajuste.
mnimo. En esta lnea se destaca la Lo anterior implica la rearticulacin
necesidad de que el Estado desarrolle orgnica entre las polticas econmicas
una estructura en la que se combinen y las sociales, la mayor participacin
la coherencia interna del aparato estatal de las comunidades asistidas por los
(dotado de una burocracia eficiente, programas sociales, la descentrali-
un grado significativo de autonoma zacin de las polticas, as como la
respecto de los intereses inmediatos de incorporacin de las organizaciones no
los grupos sociales circundantes, una gubernamentales para su ms eficiente
concentracin del saber tcnico, ejecucin, y la formacin sistemtica
un reclutamiento de personal con base de gerentes sociales.26
en mritos y aptitudes, y la provisin
de oportunidades mediante una carrera c) Fortalecimiento de las insti-
bien remunerada de largo plazo) con la tuciones del liderazgo poltico. El
capacidad para vincularse con sectores flujo eficaz y legitimado de las de-
econmicos, grupos y organizaciones cisiones polticas, en las sociedades
de la sociedad civil, en un intercambio democrticas modernas, requiere del
productivo en el proceso de formula- equilibrio y el fortalecimiento de las
cin e implementacin de las polticas instituciones de liderazgo, tanto en
pblicas. el nivel del Poder Legislativo como del
Poder Ejecutivo. Si el Congreso tiene
En tal sentido, se hace necesario que desempear un papel de gobierno
fortalecer al Estado a fin de que pueda efectivo, distinto del papel crtico y
contar con los recursos necesarios de oposicin, habra de ser capaz de
para asumir una eficaz gerencia p- formular metas generales, determinar
blica del desarrollo social; una geren-
cia capaz de disear y poner en prctica 26
Cfr. Bernardo Kliksberg (comp.), Pobreza:
polticas sociales que alcancen a los un tema impostergable. Nuevas respuestas a
sectores tradicionalmente posterga- nivel mundial, CLAD/FCE/PNUD, Caracas,
dos y a aquellos que han sido mar- 1993.
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Para cumplir adecuadamente con sus miembros individuales, intereses
sus funciones un partido poltico organizados o del Estado, para tener los
debe, por un lado, reflejar los intereses recursos necesarios que les permitan
y necesidades de grandes fuerzas so- llevar a cabo sus funciones. Deberan
ciales y de grupos de inters de la ser capaces de obtener apoyo de las tres
sociedad y, por otro, ser en alguna fuentes. Lograr un balance apropiado
medida independiente de los inte- entre estas tres fuentes requiere de
reses particulares y tener capaci- diferentes acciones en las distintas so-
dad de agregarlos y sintetizarlos ciedades. El peligro de que los partidos
en compromisos ms amplios, pro- polticos se conviertan en demasiado
poniendo cursos de accin concre- dependientes y responsables ante unos
tos respecto de los diversos pro- cuantos intereses corporativos, puede
blemas sociales. Los cambios en la ser evitado por medio de una abierta
estructura del partido, membresa, publicidad de todas las contribuciones
liderazgo y actividades, habran de polticas y de la disposicin equitativa
estar orientados hacia el incremen- de los dineros pblicos como una alter-
to de su habilidad para realizar estas nativa y contrapeso de los fondos del
dos conflictivas pero indispensables sector privado.
funciones. En particular, en el marco
de un ambiente altamente complejo y e) Refuncionalizacin de los meca-
cargado de informacin, los partidos nismos de representacin. Es sabido
han de servir de ayuda para percibir el que no existe un sistema electoral
mundo, interpretar los acontecimien- ptimo, y que la combinacin entre
tos, seleccionar y filtrar la informacin principios de representacin (mayo-
y simplificar alternativas. ritario y proporcional) e instrumen-
tos de configuracin del sistema
Por otra parte, la revigorizacin de (diseo de las circunscripciones, um-
los partidos polticos requiere de una brales de representacin y frmulas
diversificacin de las fuentes de finan- especficas de asignacin de escaos)
ciamiento. Los partidos polticos no impactan de manera diferencial en la
deberan depender exclusivamente de configuracin del sistema de partidos y
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V. Notas finales: hacia una cultura de la
gobernabilidad democrtica
Si el primer cuarto de siglo vio nacer rasgos del nuevo paradigma de gober-
la creciente certidumbre segn la cual nabilidad no estn del todo definidos
el mercado no lo poda todo, el lti- todava, pero es claro que existe una
mo cuarto de siglo, en cambio, alum- mayor conciencia de las complejas
br la conviccin opuesta: el Estado vinculaciones entre los distintos cam-
tampoco lo puede todo. pos de accin gubernamental, donde
no caben soluciones simplificadoras
Simplificaciones aparte, lo cierto (todo al mercado o todo al Estado,
es que estas consignas sealan con por ejemplo). En este sentido, creemos
claridad un fondo verdadero. El traba- que es necesario desarrollar una nueva
joso itinerario que arranca con la gran cultura poltica, acorde con los tiempos
depresin de 1929, pasando por los que corren, y que sirva de marco ge-
atormentados aos de la Segunda Gue- neral a la agenda de la gobernabilidad
rra Mundial, y que desemboca en la de las democracias.
expansin econmica de la posguerra,
dibuj un delicado compromiso que Esa nueva cultura de la goberna-
fue erosionndose; nos referimos al bilidad democrtica estara definida
compromiso plasmado en un esquema por un conjunto de ideas y valores
de relaciones entre Estado interventor, capaces de determinar los lmites, las
mercados regulados y una sociedad mediaciones, las posibilidades y los in-
civil receptora de crecientes beneficios tercambios entre el gobierno, el mer-
sociales. cado y la sociedad civil en un mundo
globalizado. Se tratara de una cultura
En la actualidad, nadie duda de que habra de incorporar a los valores
que aquel compromiso se ha venido tradicionales de la democracia (liber-
alterando de manera sustantiva. Los tad, tolerancia, respeto a las minoras,
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etc.) las condiciones exigidas por las namiento propio de las instituciones de
necesidades de gobernar a las socieda- la democracia (recordemos las ten-
des complejas; una cultura de pesos y siones internas). La cuestin de la
contrapesos, de demandas ciudadanas eficacia en el grado de gobierno
responsables frente a un Estado obli- sobre ciertos actores claves (empresa-
gado a rendir cuentas, pero tambin de rios, trabajadores o Fuerzas Armadas)
una participacin ampliada mediante y variables cruciales (inversin, tasa
canales institucionalizados; una cultura de inflacin, seguridad pblica o
que tolere las diferencias, pero que sea bienestar), ha de ser cuidadosamen-
capaz de resguardar espacios para cier- te distinguida del problema de la
tas decisiones unificadoras; una cultura forma de gobierno. La democracia
que, en definitiva, logre integrar orden puede hacer muchas cosas, y sin duda
y libertad, justicia y eficiencia, en un es el mejor de los sistemas polticos
marco democrtico y de desarrollo conocidos, pero no puede hacerlo
socioeconmico equilibrado. todo. Las experiencias de numerosos
pases en los aos recientes, ha puesto
Una serie de principios o compo- de manifiesto que tener una democra-
nentes bsicos animan la conformacin cia es algo muy distinto a gobernar
de esta nueva cultura. democrticamente.
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sobre sus decisiones, como para hacer El tercer principio se refiere a las
explcita la complejidad inherente a condiciones de la aldea global: la
los supuestos y consecuencias de las insercin en el sistema mundial esta-
polticas gubernamentales y los asuntos blece un nuevo marco de relaciones, de
de inters pblico. Este ltimo aspecto posibilidades, pero tambin de serias
es crucial: las sociedades complejas limitaciones entre el Estado, el merca-
no pueden ser gobernadas con consig- do y la sociedad. Las limitaciones para
nas fciles o con las pseudosoluciones la gestin de las economas nacionales
a que nos tiene acostumbrado cierto que impone la circulacin del capital
discurso poltico, limitado a recitar un financiero internacional estn entre las
rosario de buenas intenciones, pero ms obvias, pero no son las nicas.
sin sustento real. Paralelamente, un Este acentuado proceso de globaliza-
asunto central de esta nueva cultura cin es particularmente complejo en
es la produccin responsable y el ac- el nivel de las identidades sociales y
ceso libre a la informacin. Como es culturales. Es evidente que el nico ca-
sabido, la libertad de prensa es esencial mino para tener posibilidades de alcan-
para el efectivo funcionamiento del zar la meta de sociedades modernas y
gobierno democrtico; no existe una ms justas es mediante la integracin
democracia plena sin la libertad de a un sistema mundial ms abierto e in-
los medios de comunicacin para terconectado; pero este proceso de
investigar, criticar, reportar y publi- integracin no parece congruente con
car sus descubrimientos y opiniones. la rgida afirmacin de identidades
Sin embargo, como cualquier otra regionales, tnicas o nacionales. Una
libertad, es una libertad de la que se nueva cultura de la gobernabilidad
puede abusar, mediante la informacin democrtica ha de contribuir a la
tendenciosa o el prejuzgamiento. En afirmacin de dichas identidades, sin
este sentido, se requieren importantes recaer en visiones y prcticas afines a
medidas para alcanzar un equilibrio sociedades cerradas.
apropiado entre el gobierno, los dis-
tintos medios de comunicacin y la Un cuarto principio se basa en
ciudadana. la necesidad de la responsabilidad
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ciudadana que supone, por un lado, del nuevo siglo; el orden uniforme del
que las crecientes demandas y pre- conservadurismo estrecho, la libertad-
siones sobre el gobierno democrtico eficiencia de los nuevos y viejos libe-
se hagan cargo de las limitaciones de rales o las exigencias irreductibles de
los recursos gubernamentales (tanto justicia social de la vieja izquierda,
humanos y organizacionales como fis- ofrecen una respuesta plida, de una
cales) y de la autoridad pblica; pero sola pieza, a un rompecabezas ml-
implica tambin una actitud de mode- tiple. Por el contrario, el desafo es
racin en esas demandas, as como alentar un acercamiento a estos valores
en las perspectivas de hacer del di- distintivos, que en los tiempos que
logo y la negociacin un medio de corren no podrn ser sustentados
intercambio privilegiado. de manera unilateral ni excluyente. Las
diferentes perspectivas polticas deben
Finalmente, est el principio de la inclinarse ms por la combinacin ori-
integracin de valores. Si las socie- ginal de proporciones entre dichos
dades de fin de siglo se han constituido valores que por la exclusin o el trata-
irremisiblemente como realidades miento desdeoso de alguno de ellos.
plurales, diferenciadas y cada vez ms Las prximas disputas ideolgicas
complejas, entonces ya no es posible habran de ser ms una cuestin de n-
un abordaje integral de sus problemas fasis que de esencias, de inclinaciones
desde un centro funcional privile- moderadas antes que de oposicio-
giado (el mercado o el Estado) ni desde nes irreductibles. Comenzar a pensar
un valor social unificador (libertad, la poltica de fin de siglo en trminos
justicia, orden o eficiencia). El sueo de una nueva cultura de la gobernabi-
vagamente monstruoso de una razn lidad democrtica seguramente no nos
social unidimensional no puede ser dar respuestas definitivas, pero tal vez
admitido hoy en el arduo despertar sea un buen principio.
60
Bibliografa bsica
OConnor, James, La crisis fiscal del Estado (1973), Pennsula, Barcelona, 1981.
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Sobre el autor
63
Elecciones y democracia
se termin de imprimir en la Ciudad de Mxico
en el mes de febrero de 2013.
La edicin consta de 5,000 ejemplares
y estuvo al cuidado de la