MANUAL DO PREFEITO |

Manual do Prefeito
15 edio
2 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL

Manual do Prefeito
15 edio

Coordenao Tcnica
Marcos Flvio R. Gonalves

Rio de Janeiro 2016

 MANUAL DO PREFEITO | 3

MANUAL DO PREFEITO 15 edio

Copyright Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM
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autorizao escrita do IBAM. A violao dos direitos de autor (Lei n 9.610/98) crime estabelecido pelo art. 184 do
Cdigo Penal.
1 edio: 1967; 2 edio: 1970; 3 edio: 1972; 4 edio: 1976: 5 edio: 1977; 6 edio: 1982; 7 edio: 1988; 8 edio:
1989; 9 edio: 1992; 10 edio: 1996; 11 edio: 2000; 12 edio: 2005; 13 edio: 2009; 14 edio: 2012; 15 edio: 2016.

Coordenao Tcnica
Marcos Flvio R. Gonalves

Coordenao Editorial
Sandra Mager

CIP. Brasil. Catalogao na Publicao

Centro de Documentao do IBAM CEDOC-IBAM

M294

Manual do prefeito [livro eletrnico] / coordenao tcnica Marcos Flvio R.

Gonalves. 15. ed. rev. atual. - Rio de Janeiro: IBAM, 2016.

214p.

ISBN: 978-85-7403-049-4

1. Municpio. 2. Gesto municipal. 3. Desenvolvimento Municpio 4. Democracia

Brasil . I. Ttulo.

CDU 352
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Apresentao
Aos recm-eleitos para o governo municipal os cumprimentos do IBAM. Aos reeleitos, os melhores votos de boas
realizaes.
E como ocorre a cada quatro anos, lhes oferecemos a nova edio do Manual do Prefeito, revista e atualizada, sempre
sob a responsabilidade de especialistas experientes e qualificados.
As autoridades mencionadas acima e os agentes polticos em geral, gestores, servidores, estudiosos, especialistas
e interessados que queiram conhecer o que faz o Municpio podero muito se beneficiar com a leitura.
Trata-se da 15 edio, o que por si s revela a importncia deste livro, que traduz para o dia a dia praticamente
todos os mltiplos campos de ao municipal.
O linguajar acessvel e acompanha os ensinamentos doutrinrios e as decises das instncias judiciais que
interpretam o conjunto de leis que afeta a esfera municipal. Assim, espera-se facilitar a leitura e propiciar
segurana jurdica a todos.
Este livro, com a preciso tcnica que o caracteriza, ser fonte segura de consulta e orientao mantendo-se as
condies atuais de governana e governabilidade no pas, ou em conjuntura de alterao das mesmas, uma vez
que trabalha a legalidade do Estado brasileiro.
O Manual do Prefeito consubstancia a misso do IBAM em suas mais de seis dcadas de existncia, nas quais
procurou e conseguiu com significativa frequncia difundir informaes e explicaes sobre o Municpio
brasileiro, ente autnomo da Federao.
Detentor de direitos e obrigaes que visam ao interesse pblico ou, em outras palavras, o bem-estar dos cidados,
o Municpio pode estar na iminncia de ter de se recriar, no ritmo das reformas que esto em discusso no mbito
da reestruturao que se anuncia para o Estado brasileiro e seu federalismo.
O IBAM, como sempre, continuar disposio dos Municpios para tornar eficiente, efetiva e eficaz a gesto
que se inicia em janeiro, dedicando aos novos ocupantes dos cargos mandato pleno em respostas aos desafios e
oportunidades que se abriro.

Paulo Timm
Superintendente Geral
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ndice
1 O Municpio: marco jurdico 7

Captulo 1
Autonomia e competncia do Municpio 5
Captulo 2
Atos de imprio: poder de polcia e interveno na propriedade 15
Captulo 3
Parcerias governamentais 29
Captulo 4
O Prefeito Municipal 39
Captulo 5
A Cmara Municipal 49
Captulo 6
Processo Legislativo 62

2 O Municpio e o desenvolvimento local 70

Captulo 1
Desenvolvimento econmico 75
Captulo 2
Desenvolvimento social 83
Captulo 3
Desenvolvimento urbano 96

Captulo 3
Desenvolvimento sustentvel 108

3 O Municpio e a gesto democrtica 118

Captulo 1
Participao popular no Governo Municipal 121

Captulo 2
Gesto de servios 130
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4 O Municpio e o desenvolvimento institucional 137

Captulo 1
Planejamento municipal 141

Captulo 2
Recursos humanos 155

Captulo 3
Gesto financeira 173

Captulo 4
Controle da Administrao 198

Captulo 5
Tecnologia da informao e comunicao 204

1 O Municpio: marco jurdico*
Introduo
Os captulos que formam esta Seo tratam do marco
jurdico relativo ao Municpio, em face do que dispem
a Constituio da Repblica e as leis que se aplicam a
essa esfera de Governo.
A Constituio de 1988, ao incorporar importantes
proposies do movimento municipalista, marcou
a histria dos Municpios no Brasil, especialmente
porque os tornou membros efetivos da Federao,
como definido em seu art. 1, com autonomia idntica
da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, a teor do
art. 18.
Aspectos que parecem corriqueiros aos que ingressaram
na poltica em perodo inferior a 25 anos como a
capacidade de o Municpio elaborar sua lei orgnica,
sem interferncia do Estado, e se responsabilizar por
uma srie de atribuies, entre estas a de eleger seus
agentes polticos, legislar, prestar servios de interesse
local e administrar suas rendas foram sacramentados
pela redao dos arts. 29, 29-A e 30 da Constituio em
vigor. E, se hoje parecem regras indiscutveis, alcan-
las no foi to simples.
Ao Municpio foi atribuda competncia para legislar
sobre assuntos de interesse local, para suplementar
* Revista e atualizada por Maria da Graa R. das Neves, administradora e assessora tcnica do IBAM.
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a legislao federal e estadual no que couber e a
competncia dita comum, exercida pelos diversos
entes federativos, representada por longo rol de temas
que devem ser objeto de ao por essas esferas.
medida em que questes relacionadas diversidade
em sentido amplo ganharam relevncia e no rastro
da consolidao da democracia no pas, com o
reconhecimento de que o tratamento igual para
desiguais resulta em injustia, a abordagem dada aos
Municpios pela Constituio passou a receber viso
crtica.
O fenmeno denominado sndrome da simetria,
que remete ao tratamento dado ao Municpio
na Constituio, alvo de reflexo por parte dos
profissionais que atuam na Administrao Pblica
e objeto da ateno de gestores que, com eleitores
mais preparados politicamente, so avaliados por
resultados.
A Constituio, em sua nfase na autonomia municipal,
ignora a diversidade da situao dos Municpios, as
particularidades histricas, econmicas e culturais,
considerando que todos esto aptos a cumprir com o
mesmo conjunto de direitos, deveres e obrigaes, em
relao s questes institucionais, administrativas e de
gesto e, consequentemente, em relao populao.
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Embora listados na Constituio, no h, em vrios
casos, formalizao do que da alada de cada ente
governamental no que respeita aos servios comuns.
Note-se que, no fora tal ausncia, possvel que
normas de cooperao entre as esferas de Governo
tivessem obtido maior clareza a respeito do que cabe a
cada um Unio, Estado, Municpio para promover o
aprimoramento do federalismo brasileiro.
Nem sempre foi assim
Um passeio pelo tempo, visitando as diferentes
Constituies que o pas teve, permite observar que o
Municpio brasileiro sofreu sucessivas alteraes no
que respeita sua posio no cenrio federativo.
Antes, no perodo imperial, o Pas era unitrio, a
Administrao era centralizada e a Constituio do
Imprio, datada de 25 de maro de 1824, continha
apenas alguns artigos sobre as Cidades e as Vilas (no
se utilizava a palavra Municpio).
Proclamada a Repblica, a Constituio de 1891
contemplou referncia ao Municpio, de forma indireta,
ao determinar que os Estados se organizassem de
forma que assegurasse a autonomia do Municpio, em
tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse.
A Constituio promulgada em 1934 inovou em relao
ao tratamento dado ao Municpio, que passou a ter sua
autonomia, naquilo que respeitasse ao seu peculiar
interesse, reconhecida de forma direta e explcita.
Falou-se pela primeira vez em autonomia poltica
(eleio de seus Prefeitos e Vereadores), financeira
(decretao de seus impostos, taxas e outras rendas) e
administrativa (organizao de seus servios), porm
no lhe coube meno como ente constitutivo da
Federao brasileira.
A Constituio de 1937 manteve a condio anterior, pois
tambm no incluiu o Municpio como componente da
Federao, que ficou como nas duas Cartas anteriores.
Permaneceu, entretanto, o respeito autonomia
municipal, com seus desdobramentos.
A redemocratizao do Pas consolidou-se com a
Constituio promulgada em 1946. A Federao
permaneceu composta pelos Estados, Distrito Federal
e Territrios, sem incluir o Municpio, e a autonomia
deste manteve-se compreendendo aspectos polticos,
administrativos e financeiros.
A Constituio de 1967 relativizou a autonomia
municipal, especialmente no concernente escolha
dos Prefeitos, que se poderia dar pelo voto popular,
pelo Governador do Estado (capitais e Municpios
considerados estncias hidrominerais) e pelo
Presidente da Repblica (Municpios declarados de
interesse da segurana nacional).
A Emenda Constitucional n 1, de 1969, manteve a
competncia estadual para ditar a lei orgnica, repetiu
as normas sobre autonomia financeira e administrativa
e manteve as limitaes s eleies dos Prefeitos, o que
mais tarde veio a ser revogado por meio de emenda,
estendendo-se as eleies a todos os Municpios, sem
exceo.
Questes ainda
pendentes: o atual pacto
federativo
A Constituio de 1988 organizou a repartio de
recursos de modo a dar maior visibilidade dimenso
poltico-administrativa do Municpio, tanto que, por
esse e por outros motivos, foi apelidada de Constituio
municipalista.
O problema, contudo, est na concepo de pacto
definido constitucionalmente ou em sua falta de
regulamentao? Essa palavra deve ser entendida no

s como expresso formal das normas, mas tambm
como meio para planejar, organizar, estruturar e
colocar em prtica instrumentos que j existem, ou
seja, como dimenso da gesto.
As competncias comuns podem representar importante
meio para compensar a dificuldade derivada da sndrome
da simetria, desde que se d a elas a definio do campo de
atuao de cada esfera, ou compensaes financeiras pela
assuno de servios que no so propriamente da alada
municipal, porque exigem normas que o Municpio no
pode expedir, ou, ainda, se formalizem pactos estaduais,
regionais, intergovernamentais, intermunicipais, enfim
acordos, convnios, consrcios, entre e inter as diversas
esferas governamentais. Trata-se de valorizao do
regional e da territorializao das polticas pblicas.
O objetivo deve ser o atendimento do que a coletividade
precisa. Certo que nem tudo pode ser atendido, por
limitaes de todo tipo que exigem a definio de
prioridades e a distino entre o que urgente e o
que importante, por exemplo. Exige-se, acima de
tudo, que o gestor tenha clara conscincia do que seja
o poder discricionrio de que detentor e de que o
uso que fizer desse poder que vai dar concretude ao
diferencial de qualidade de seu mandato. A seriedade
e a competncia, todavia, so imprescindveis no setor
governamental, que se deve pautar pelo desejo de
servir ao pblico.
Assim, o aprimoramento da Administrao
fundamental, e pode se dar pela conjugao
de diferentes modos de interveno, seja pela
modernizao da mquina administrativa, seja pela
capacitao do quadro de servidores, seja, ainda,
pelo uso responsvel dos recursos, respeitando-
se os princpios da moralidade, da legalidade, da
impessoalidade, da publicidade, da economicidade e
da eficincia, entre outros.
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A eficincia da
Administrao
A eficincia um princpio da administrao voltado
para a coordenao do uso de recursos face aos
objetivos e resultados pretendidos. Para observ-lo,
mister que o gestor, por si e por sua equipe, seja exmio
no manejo dos instrumentos administrativos, usando-
os mediante adaptaes s situaes especficas
com as quais se defronta, sempre de forma criativa e
empreendedora.
O Municpio importante propulsor da economia,
visto que lhe cabe promover o desenvolvimento local e
o fomento econmico, e, para isso, deve ter o princpio
da eficincia como um de seus lemas. Por depender
da articulao de instrumentos administrativos para
propiciar o aproveitamento vigoroso do princpio da
eficincia, o Municpio deve se institucionalizar, em
suas vrias vertentes.
Hiptese para atender ao papel que cabe ao Municpio
a de incentivar o trabalho conjunto, conforme antes
mencionado. Nessa linha, caberia pensar em arranjos
(formalizados de diferentes maneiras) intraestaduais,
contemplando Municpios de um mesmo Estado
ou mesorregionais, atingindo mais de um Estado
e formado pelos Governos dessa esfera e pelos
Municpios da rea de interesse.
A formao de arranjos institucionais cooperativos
envolvendo a Unio, o Estado ou Estados e Municpios
resultaria em alternativa formal para atender ao que
pede e espera a populao.
So modelos de atuao para alcanar a
responsabilidade com o bem pblico, atingir a eficincia
preconizada na Constituio, o que, ao fim e ao cabo,
significa servir ao pblico, mas servir com proficincia,
atendendo s necessidades e contribuindo para
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melhorar a qualidade de vida, em todos os sentidos
sade, cultura, lazer, trabalho, educao, assistncia
social, transportes etc.
A troca de experincias deve tambm ser incentivada.
A formao de redes entre pares, fazendo uso dos
recursos tecnolgicos atuais, importante para que
se constituam comunidades de aprendizagem onde
o conhecimento transite e se desenvolva de forma
horizontalizada. O IBAM, a propsito, vem construindo,
desde 1996, vasto acervo fruto de diversas iniciativas
do prprio Instituto e de outras derivadas de parcerias
baseadas em programas Melhores Prticas ou
similares, como, por exemplo, com a Caixa Econmica
Federal e com o UN-HABITAT sobre aes que
merecem ser apreciadas e absorvidas. Entre essas,
encontram-se algumas que exigem elevado volume
de recursos e muita especializao, porm h tambm
aquelas que so o resultado de boas ideias, criatividade
e vontade poltica.
Comentrios finais
Os agentes polticos Prefeitos, Secretrios, Vereadores
devem ser proativos, visto que so atores de ponta na
corrida para alcanar transformaes leia-se eficincia.
Na rea pblica, nada se pode fazer sem o respaldo legal
e so os agentes polticos que fazem as leis. urgente
faz-las, sempre, contudo, com o olhar na eficincia, na
participao e na satisfao da populao.
No basta, todavia, fazer as leis; preciso que a
Administrao e a populao as internalizem, ou
seja, tomem conscincia de que s o fato de a lei ter
sido publicada no bastante para torn-la efetiva,
aplicvel, faz-la pegar. Isto somente ocorrer
quando as duas pontas estiverem convencidas de
que a lei apenas instrumento para legitimar uma
ao, que deve ter um autor e um usurio, ambos com
responsabilidades e direitos.
Eficincia , por fim, palavra-chave, o princpio
constitucional que se traduz por profissionalizao,
planejamento, responsabilidade, eficcia, efetividade
e outros tantos conceitos retirados de outros campos
do conhecimento, e que resulta naquele cuidado com o
bem pblico que leva melhoria da qualidade de vida.
Programas informativos visando levar populao o
alcance das aes do Governo Municipal, as formas
possveis de inclu-la na tomada de decises, quais
os seus direitos e deveres, como utilizar os servios
oferecidos, so tambm importantes para que se
conhea melhor a competncia municipal e seus
mecanismos e deve estar entre os objetivos da
Administrao.
A leitura dos captulos que se seguem ir contribuir
para o entendimento do que pode e deve o Municpio
fazer, visto que apresentam panorama da competncia
municipal em face da Constituio e abrem caminho
para as sees posteriores deste Manual, nas quais
diferentes ngulos da atuao municipal so
comentados.

Captulo 1
Autonomia e competncia do
Municpio*
A Federao brasileira e o
Municpio
A Repblica Federativa do Brasil constituda pela
unio indissolvel dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios, conforme dispe a Constituio
promulgada em 5 de outubro de 1988.
Dentro deste contexto, consagrou-se a tese de que
o Municpio entidade integrante e necessria
Federao brasileira. Isto porque, nas Constituies
anteriores, o Municpio no figurava como integrante
da Federao, at mesmo porque o modelo adotado
poca no Brasil, cpia do modelo norte-americano, no
comportava a presena do Municpio.
Em face dessa situao e das prerrogativas municipais,
diz-se que, no Brasil, a Federao composta pela
unio (com letra minscula) indissolvel dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios, que reunidos
formam a Repblica Federativa ou simplesmente a
Unio (com letra maiscula), conforme se verifica
nos arts. 1 e 18 da CF. A Unio a congregao das
unidades regionais. Assim, correto dizer que Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios so esferas de
governo, se bem que a Unio assuma um duplo papel:
interno (pessoa jurdica de direito pblico) e externo
(representante da Repblica Federativa do Brasil).
* Revisto e atualizado por Priscila Oquioni Souto, advogada e assessora jurdica do IBAM.
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A competncia de cada uma das esferas de Governo
est definida na prpria Constituio, que tambm
estabelece o que lhes vedado. Os arts. 21 e 22 da CF
enumeram as matrias privativas da Unio; o art.
23 relaciona as matrias de competncia comum;
o art. 24 lista os casos de competncia concorrente,
enquanto o 1 do art. 25 confere aos Estados a
chamada competncia residual ou remanescente e o
art. 30 dispe especificamente sobre o que compete
aos Municpios, dentre o que se destaca o chamado
interesse local.
Boa parte da doutrina vem defendendo que o
interesse local deve ser entendido da mesma maneira
que se definia o peculiar interesse, ou seja, com
destaque para a ideia da predominncia do interesse
do Municpio sobre o eventual interesse regional ou
nacional, excluindo a ideia de interesse exclusivo ou
privativo da localidade. Enquanto o Municpio no foi
inserido formalmente no seio da Federao brasileira,
prevaleceu o critrio clssico do peculiar interesse
como pea-chave para a definio das atribuies
municipais. Contudo, a partir do momento em que
o Municpio passou a integrar o Estado Federal, o
legislador constituinte de 1988 adotou a frmula
do interesse local, que abrange maior nmero de
atividades, principalmente se forem levadas em
considerao as competncias exclusivas que lhe
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foram asseguradas pelo art. 30 da CF. Defendendo essa
posio, h grandes nomes como Hely Lopes Meirelles
(Direito municipal brasileiro. 8 ed. So Paulo: Malheiros
Editores. 1996, p.101):
Interesse local no interesse exclusivo
do Municpio; no interesse privativo da
localidade; no interesse nico dos muncipes.
Se se exigisse essa exclusividade, essa
privatividade, essa unicidade, bem reduzido
ficaria o mbito da administrao local,
aniquilando-se a autonomia de que faz praa
a Constituio. Mesmo porque no h interesse
municipal que no o seja reflexamente da
Unio e do Estado membro, como tambm
no h interesse regional ou nacional que no
ressoe nos Municpios, como partes integrantes
da Federao brasileira. O que define e
caracteriza o interesse local, inscrito como
dogma constitucional, a predominncia do
interesse do Municpio sobre o do Estado ou da
Unio.
Assim, percebe-se a problemtica que envolve a
definio da clusula aberta interesse local em relao administrao local; a prestao de servios pblicos
elasticidade de matrias que comporta esta frmula,
conforme leciona Celso Ribeiro Bastos (Curso de direito
constitucional. 13 ed. So Paulo: Saraiva. 1990, p.277):
A impreciso do conceito de interesse local, se
por um lado pode gerar a perplexidade diante
de situaes inequivocamente ambguas, onde
se entrelaam em partes iguais os interesses
locais e os regionais, por outro, oferece uma
elasticidade que permite uma evoluo da
compreenso do Texto Constitucional, diante
da mutao por que passam certas atividades
e servios. A variao de predominncia do
interesse municipal, no tempo e no espao,
um fato, particularmente no que diz respeito
educao primria, trnsito urbano,
telecomunicaes etc.
A expresso interesse local, introduzida pela
atual Constituio, compreende amplo campo de
atribuies da municipalidade, alcanando tudo que
estiver relacionado diretamente com a vida dos seus
habitantes e as convenincias da administrao local.
A nova frmula tem amplitude maior que a prevista
no regime anterior, pois a autonomia municipal foi
reforada em vrios dispositivos da Constituio
Federal, em especial nos arts. 18, 23, 29, 29-A e 30.
Ante o exposto, pode-se confirmar que o Municpio
dispe de competncia exclusiva ou privativa e de
competncia comum. A competncia exclusiva
encontra-se no art. 30 da CF, que enumera as matrias
que s podem ser objeto de atuao do poder pblico
local, afastando a possibilidade de interferncia
pelos demais entes federados. Por isso, tratam-se de
assuntos exclusivos da municipalidade: a elaborao
da lei orgnica e do plano diretor para os Municpios
mencionados no Estatuto da Cidade; a instituio de
regime jurdico nico estatutrio para os servidores da
de interesse local, seja diretamente ou mediante
concesso ou permisso, na forma da lei; a instituio
e arrecadao de tributos de sua competncia; a
promoo do adequado ordenamento territorial;
a organizao, criao ou supresso de distritos, na
forma da legislao estadual, dentre outras atividades.
No que respeita ao Distrito Federal, as competncias
legislativas dos Estados e Municpios so-lhe
conferidas, nos limites de seu territrio, pelo 1 do art.
32 da CF.
O tema descentralizao pode ser analisado sob dois
pontos de vista distintos: o poltico e o administrativo.
Diz-se que a descentralizao poltica ocorre quando o
ente descentralizado exerce atribuies prprias que

no decorrem do ente central; a situao dos Estados-
membros da Federao e tambm dos Municpios.
Cada um desses entes locais detm competncia
legislativa prpria que no decorre da Unio nem a
ela se subordina, mas encontra seu fundamento na
prpria Constituio Federal. J a descentralizao
administrativa ocorre quando as atribuies que os
entes descentralizados exercem s tm o valor jurdico
que lhes empresta o ente central; as suas atribuies
no decorrem, com fora prpria, da Constituio,
mas do poder central. o tipo de descentralizao
prpria dos Estados unitrios, em que h um centro
nico de poder, do qual se destacam, com relao de
subordinao, os poderes das pessoas jurdicas locais.
A competncia da Unio tem crescido constantemente
desde a primeira Constituio Republicana, de 1891.
Isso se deve, em parte, tendncia para a ampliao
das atribuies do Governo central e, em parte, em
funo da aceitao, no Brasil, da chamada doutrina
constitucional americana dos poderes implcitos.
Como esclarece Jos Joaquim Gomes Canotilho
(Direito Constitucional. 6 ed. Coimbra: Almedina.
1993, p. 681), no direito constitucional americano
desenvolveu-se a seguinte tipologia de poderes:
1) poderes decorrentes ou emergentes (resulting
powers: poderes que derivam do conjunto de todos
ou de alguns dos poderes conferidos especificamente
pela Constituio); 2) poderes implcitos (implied
powers): poderes no expressamente mencionados
na Constituio, mas adequados implementao
dos fins e tarefas constitucionalmente atribudos ao
Poder Pblico; e 3) poderes inerentes ou essenciais
(inherent or essential powers), poderes intimamente
relacionados e indispensveis ao exerccio de funes
polticas soberanas. A partir dessa tipologia, a doutrina
e a jurisprudncia abriram o quadro de competncias
para alm das formalmente individualizadas no texto
constitucional. Assim, as competncias da Unio,
MANUAL DO PREFEITO | 13
nos Estados Unidos e tambm no Brasil, foram sendo
paulatinamente aumentadas desde a adoo do
federalismo, se bem que no Brasil, especificamente,
isso tenha sempre decorrido expressamente dos
sucessivos alargamentos empreendidos pelo Governo
Federal no modelo de repartio de competncias.
Na verdade, so muitas as reas de atuao da Unio,
seja porque o assunto lhe privativo, seja porque se
trata de matria concorrente da Unio, dos Estados e
do Distrito Federal ou mesmo desses e dos Municpios.
Acresa-se que o sistema vigente de relaes
intergovernamentais abre ampla possibilidade de
cooperao entre os Governos para o trato de assuntos
de interesse comum. Nessa seara, interessante
mencionar o princpio da necessidade legislativa, que
informa que, muito embora a competncia para editar
normas, no tocante matria, quase no conhea
limites (universalidade da atividade legislativa),
ainda assim a atividade legislativa subsidiria, o
que impede a promulgao de leis suprfluas ou
iterativas, que configuram, inclusive, abuso do poder
de legislar; portanto, retira-se tanto de Estados,
quanto de Municpios, a capacidade de legislar em j
havendo legislao sobre o tema, e com isso impede-se
a propositura de milhares de leis que seriam editadas
anualmente pelos Municpios, para repetir matrias j
tratadas no mbito federal e estadual.
A definio de competncias dos Estados segue tradio
observada na maioria das Constituies de pases
organizados sob a forma de Federao, segundo a qual
cabem aos Estados-membros todos os poderes que,
explcita ou implicitamente, no lhes sejam vedados
pela Constituio. Essa, alis, tambm a linguagem
usada pela Carta de 1988, no 1 do art. 25. Segundo
o caput desse artigo, os Estados organizar-se-o e
reger-se-o pelas Constituies e leis que adotarem,
respeitados os princpios que constam da Lei Maior.
Isso significa dizer que os Estados tm competncia
14 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
para atuar em todos os campos, exceto naqueles que
a Carta Magna reservou Unio e aos Municpios. o
chamado princpio dos poderes remanescentes, que
informa que tudo aquilo que no for da competncia
do Municpio nem da Unio do Estado-Membro.
Quase todos os princpios constitucionais estabelecidos
para a Unio so aplicveis aos Estados e aos Municpios;
o princpio da simetria. Essa simetria obrigatria
induz os Estados a reproduzirem a estrutura federal,
mesmo naquilo em que esto dispensados de faz-lo, o
que leva os Municpios a repetir o mesmo modelo.
De acordo com o princpio federativo, a Constituio
assegura a autonomia dos Estados, sem a qual no pode
existir Federao. Os Estados possuem o que se chama
de autonomia constitucional, isto , o poder de se dar
uma Constituio, de se auto-organizar. Como assevera
Jos Nilo de Castro (Direito municipal brasileiro. Belo
Horizonte: Del Rey, 2011, p.45), a autonomia municipal,
no Brasil, surgiu com a Reforma Constitucional
de 1926 (art. 6, II, f), ocasio em que foi elevada a
princpio constitucional, o que foi reproduzido nas
Constituies subsequentes, inclusive na atual. Assim,
hoje, a autonomia dos Municpios, exercida em tudo o
que respeita a seu peculiar interesse, pouco difere da
autonomia dos Estados, inclusive porque os Municpios
tambm possuem competncia para se auto-organizar
por lei elaborada pela Cmara, sem depender de
sano do Poder Executivo (art. 29 da CF).
Aos Estados compete criar regies metropolitanas,
antes institudas por legislao federal. Por fora do
3 do art. 25 da CF, a criao dar-se- por meio de lei
complementar estadual, que definir sua abrangncia.
O mesmo dispositivo autoriza os Estados a criar
aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas
por agrupamentos de Municpios limtrofes, para
integrar a organizao, o planejamento e a execuo de
funes pblicas de interesse comum.
Quanto aos Municpios, sua competncia est expressa
nos arts. 29, 29-A e 30 da Constituio, que tratam
da lei orgnica e das matrias que esto sob sua
competncia. O Municpio , pois, autnomo, como
alis est expresso no art. 18 da CF.
Autonomia municipal
A Constituio Federal vigente consagrou o Municpio
como entidade indispensvel ao sistema federativo
brasileiro, integrando a organizao poltico-
administrativa e garantindo a esse ente autonomia,
conforme se percebe da leitura dos arts. 1, 18, 29, 30 e
34, VII, c, da CF. Afinal, como ressalta Paulo Bonavides
(Cincia Poltica. Rio de Janeiro. 10.ed. So Paulo:
Malheiros, 2000, p.379):
no conhecemos uma nica forma de unio
federativa contempornea onde o princpio da
autonomia municipal tenha alcanado grau
de caracterizao poltica e jurdica to
alto e expressivo quanto aquele que consta
da definio constitucional do novo modelo
implantado no Pas com a Carta de 1988.
A autonomia municipal configura-se pelo seguinte
trip: 1) capacidade de auto-organizao e normatizao
prpria; 2) autogoverno; e 3) autoadministrao. Dessa
feita, o Municpio auto-organiza-se por meio de sua lei
orgnica e posteriormente por meio da edio de suas
prprias leis; autogoverna-se mediante a eleio direta
de seu Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores, e, por fim,
autoadministra-se, no exerccio de suas competncias
administrativas, tributrias e legislativas, diretamente
conferidas pela Constituio Federal.
A livre aplicao da receita municipal est condicionada
obrigatoriedade de prestao de contas e de
publicao de balancetes, nos prazos fixados em lei
(art. 30, III da CF).

O ponto basilar de garantia da autonomia municipal
est no art. 29 da Constituio: o Municpio reger-
se- por lei orgnica prpria, elaborada pela Cmara
Municipal, que a promulgar. Rompeu-se assim com
a interferncia do legislador estadual em assuntos de
organizao do Municpio.
A lei orgnica observar os princpios constitucionais
federais e estaduais, no que couber, e atender ainda
aos preceitos relacionados no art. 29 da Constituio,
que recebeu, desde a sua promulgao, diversas
emendas, especialmente quanto s despesas do Poder
Legislativo e remunerao dos agentes polticos
(Prefeito, Vice-Prefeito, Secretrios Municipais e
Vereadores), acrescentando inclusive o art. 29-A.
Como sabido, reconhece-se ao Municpio, na condio
de pessoa jurdica de direito pblico, a capacidade
poltica, o gozo de prerrogativas anlogas s das
demais entidades federadas, com fulcro no caput do
art. 18 da CF, que salvaguarda sua autonomia. Assim,
a autonomia municipal corresponde a crculo de
competncias ou esfera de atribuies em que lhe
permitido atuar de maneira livre para melhor atender
s convenincias da comunidade local, observados os
princpios da Constituio Federal e da Constituio
Estadual. A autonomia municipal se manifesta como a
capacidade conferida ao Municpio para editar normas
jurdicas, para elaborar o seu prprio direito, segundo
as peculiaridades locais.
No se deve confundir os conceitos de autonomia com
soberania. Soberania o poder supremo do Estado,
poder sem paralelo dentro do territrio, expresso
mais elevada do poder poltico. No caso brasileiro, as
prerrogativas a ela inerentes s podem ser exercidas
pela Unio, conforme disposto no art. 21 da CF.
Diz o caput do art. 29 da CF que O Municpio reger-
se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com
o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por
MANUAL DO PREFEITO | 15
dois teros dos membros da Cmara Municipal, que
a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos
nesta Constituio, na Constituio do respectivo
Estado e os seguintes preceitos (...). Assim, extrai-se do
comando constitucional alguns elementos essenciais
configurao da lei orgnica: (1) promulgao pela
Cmara Municipal; (2) votao em dois turnos com
interstcio mnimo de 10 dias; e (3) aprovao por 2/3
dos membros da corporao legislativa. A lei orgnica
deve ser promulgada pela Cmara Municipal, isso
significa que ela no passvel de sano pelo Prefeito,
que no a ratifica e tambm no pode vet-la. De fato,
o Poder Executivo no pode deliberar ou manifestar
aquiescncia em relao lei organizatria da
comunidade local. Isso demonstra que a lei orgnica no
se confunde com a lei complementar ou ordinria, uma
vez que essas dependem de sano por parte do Prefeito
e so passveis de veto, que uma negativa de sano.
Afinal de contas quais so as matrias a serem tratadas
na lei orgnica, ou seja, qual o contedo desse ato
poltico legislativo? A lei orgnica deve: (1) estruturar
os rgos polticos do Municpio; (2) estabelecer as
relaes entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo;
(3) fixar as competncias do Municpio de acordo com
o critrio do interesse local; (4) fixar as atribuies
privativas do Prefeito e da Cmara Municipal; (5) fixar
as regras referentes ao processo legislativo; (6) fixar
o nmero de Vereadores; e (7) detalhar os objetivos
relacionados com as polticas pblicas.
comum que a lei orgnica trate de questes que
poderiam ser reguladas em lei complementar ou
ordinria, e isso equvoco recorrente do legislador
municipal. O prprio constituinte incorreu no mesmo
equvoco, pois alm de estabelecer princpios de
elevado teor de generalidade e abstrao, fez constar
na Constituio mincias desnecessrias, entrando
em campos que deveriam ter sido deixados para o
legislador infraconstitucional.
16 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
Especificamente com relao matria servidores
pblicos, o STF j se manifestou no sentido da
inconstitucionalidade da insero desta matria no
bojo da LOM, por violao da iniciativa legislativa
privativa do Chefe do Executivo encartada no art. 61,
1, II, c, da Lei Maior1.
Outro erro frequente a repetio de comandos que j
esto consagrados na Constituio Federal e nas Cartas
Estaduais, o que, embora seja cmodo, no o melhor
caminho a trilhar para o aperfeioamento da ordem
local.
Tambm comum que alguns Municpios reproduzam
em suas leis orgnicas todas as disposies do art. 5
da CF, relativas aos direitos e garantias fundamentais,
o que no de nenhuma serventia, eis que aquilo que
j consta da Constituio Federal tem aplicao ampla
e vincula todas as entidades polticas, razo pela qual
no necessita de reproduo em outro texto legal de
qualquer natureza. Assim, tem-se que a mera repetio
de normas da Constituio Federal ou da Estadual na
lei orgnica constitui grave vcio de tcnica legislativa.
Ponto digno de nota a prtica viciosa de alguns
Municpios de repetirem a lei orgnica da Capital do
Estado. Essa tambm prtica lastimvel, que deve ser
evitada, eis que cada comunidade tem a sua identidade,
o seu grau de desenvolvimento, maturidade poltica
e mesmo problemas e peculiaridades prprias, razo
pela qual os problemas enfrentados pelos Municpios
do interior no so idnticos queles da Capital do
Estado.
Dentre os temas que a lei orgnica deve abordar,
destaca-se o nmero de Vereadores, o qual h de ser
fixado proporcionalmente ao nmero de habitantes,
conforme dispe o art. 29 da Constituio. Sobre o
assunto, veja-se captulo prprio deste livro.
1 Recurso Extraordinrio (RE) 590829/MG.
O Municpio, no exerccio de sua autonomia, pode
firmar convnios e instituir consrcios para execuo
de matrias de sua competncia em conjunto
com outros entes da Federao ou entes privados,
utilizando-se, dentre outras normas, da Lei de Parceria
Pblico-privada (Lei n 11.079/04), da Lei de Consrcios
(Lei n 11.107/05) e do Decreto n 6.170/07, que trata dos
convnios com a Unio, regulamentado pela Portaria
Interministerial n 507/2011 e suas alteraes. As
parcerias governamentais esto tratadas em detalhes
em outro captulo.
No que diz respeito autonomia financeira, para
instituir e arrecadar tributos e gerenciar seus
recursos, ponto importante foi a promulgao da Lei
Complementar n 123/2006 (Estatuto da Microempresa
e Empresa de Pequeno Porte), que, para alguns, interfere
na alquota do ISSQN municipal e pode se tornar fonte
de discusso quanto ingerncia do legislador federal
na autonomia municipal. O STF, na ADIn n 3.089-2/DF
(DJ de 31/07/2008), Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgou a
constitucionalidade da cobrana de ISS sobre servios
de registros pblicos, cartorrios e notariais (itens
21 e 22 da Lista de Servios da Lei Complementar n
116/2003), confirmando que a competncia municipal
para tributar esses servios no invade a competncia
dos Estados para disciplinar e fiscalizar esses servios
pblicos.
Cabe ainda ao Municpio suplementar a legislao
federal e estadual, no que for pertinente, especialmente
em relao a algumas matrias listadas no art. 24 da
Constituio, como, por exemplo, direito tributrio,
financeiro e urbanstico; oramento; florestas, caa,
pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo
e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente
e controle da poluio; proteo do patrimnio
histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico;
responsabilidade por danos ao meio ambiente e a
bens e direitos de valor artstico, esttico, turstico e

paisagstico; educao, cultura, ensino e desporto;
proteo e defesa da sade; proteo e integrao
social das pessoas portadoras de deficincia; e proteo
infncia e juventude.
Tais matrias so de competncia legislativa
concorrente para a Unio, que ditar normas gerais,
e para o Estado, que expedir normas regionais. O
Municpio suplementar com normas de interesse
local.
Em termos prticos, a autonomia do Municpio
significa que o Governo Municipal no est
subordinado a qualquer autoridade estadual ou
federal no desempenho de suas atribuies e que
as leis municipais, sobre qualquer assunto de sua
competncia expressa, prevalecem sobre as leis
federais e estaduais, inclusive sobre a Constituio
Estadual, em caso de conflito.
O princpio da necessidade informa que se afigura
invivel ao Municpio editar legislao sobre o tema
j tratado em nvel federal ou estadual. Alm de no
poder legislar de forma contrria ao estabelecido em
legislao federal ou estadual, no pode, tambm,
a atividade legislativa municipal ser repetitiva e
redundante, em funo do princpio da necessidade,
que orientador da atividade legislativa.
O Municpio e seu campo
de atuao
As competncias municipais decorrem da Constituio
Federal, que adotou a teoria da tripartio dos
poderes. Assim, os poderes da Unio, dos Estados e
dos Municpios esto expressamente delimitados no
Texto Constitucional, reservadas aos Estados, como
j consignado, as competncias que no lhes forem
vedadas.
MANUAL DO PREFEITO | 17
J foi visto alhures que a capacidade legislativa do
Municpio mais restrita do que pode parecer, porque
os assuntos de interesse local (art. 30, I, da CF) acabam
sendo eclipsados pela preeminncia legislativa da
Unio e dos Estados. Sem sombra de dvida que na
partilha constitucional a menor fatia de poderes coube
ao Municpio.
O Municpio detm competncias legislativas em trs
nveis: 1) exclusiva, a ser exercida na frmula do interesse
local, (art. 30, I, da CF); 2) suplementar, na forma de
suprir os vazios e indeterminaes da legislao federal
e estadual no que couber, ou seja, naquilo que for
compatvel, o que significa dizer naquilo que a norma
superior no regulou, sobretudo nos aspectos ligados
s condies locais (art. 30, II, da CF); e 3) comum, na
forma prevista na Constituio, que se pode realizar
tambm por meio de cooperao tcnica, nos termos de
lei complementar federal (art. 23).
Como j foi dito, a parcela de competncia que cabe ao
Municpio, na distribuio feita pela Constituio, est
consubstanciada nos atributos de sua autonomia e de
sua condio como pessoa de direito pblico interno.
No que diz respeito ao seu Governo, cabe aos eleitores
eleger os seus responsveis, ou seja, o Prefeito, o Vice-
Prefeito e os Vereadores.
Quanto instituio e arrecadao dos tributos de sua
competncia, bem como aplicao de suas rendas,
deve o Municpio obedecer a determinados preceitos
constitucionais e s normas gerais de direito tributrio
e financeiro constantes da legislao federal respectiva,
especialmente da Lei n 5.172/66 (Cdigo Tributrio
Nacional), da Lei n 4.320/64 e da Lei Complementar n
101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
No que se refere organizao dos servios pblicos
locais, lcito ao Municpio faz-lo da forma que lhe
parea melhor, observadas as normas contidas na
18 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
Constituio Federal. Assim, por exemplo, a Prefeitura
pode ser organizada em secretarias, departamentos,
divises, sees, servios, coordenadorias, segundo
o tamanho e as necessidades da Administrao
Municipal. Pode o Municpio organizar seu quadro
de pessoal, seu sistema de arrecadao de tributos,
de fiscalizao de suas posturas e de outras reas
que esto sob sua competncia, enfim, de toda a sua
administrao, como lhe convier, sem ter de obedecer
a padres impostos pelo Estado ou pela Unio, salvo
raras excees que, entretanto, nunca se referem
estrutura administrativa.
Saliente-se que a Administrao Pblica, seja direta ou
indireta, dever obedecer aos princpios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia,
alm de s normas contidas nos arts. 37 e seguintes da
Constituio Federal.
Ao Municpio compete, enfim, prover a tudo quanto
respeite ao seu peculiar interesse e ao bem-estar de
sua populao, cabendo-lhe, entre outras, as seguintes
atribuies:
I - elaborar o seu oramento anual, o plano
plurianual de investimentos e a lei de diretrizes
oramentrias, no que observar a Lei
Complementar n 101/2000 e os prazos;
II - instituir e arrecadar tributos;
III - fixar, fiscalizar e cobrar preos;
IV - dispor sobre a organizao, a administrao
e a execuo de seus servios;
V - organizar os quadros de servidores e instituir
o regime jurdico;
VI - dispor sobre a administrao e a utilizao
dos servios pblicos locais;
VII - planejar o uso e a ocupao do solo em seu
territrio, especialmente em sua zona urbana;
VIII - estabelecer normas de construo, de
loteamento, de arruamento e de zoneamento
urbano, bem como as limitaes urbansticas
convenientes ordenao do seu territrio,
respeitadas a legislao federal e estadual
pertinentes, especialmente a Lei n 10.257, de
10/07/01, conhecida como Estatuto da Cidade;
IX - conceder licena para localizao
e funcionamento de estabelecimentos
industriais, comerciais, prestadores de servios e
quaisquer outros, renovar a licena concedida e
determinar o fechamento de estabelecimentos
que funcionem irregularmente;
X - estabelecer servides administrativas
necessrias aos seus servios, inclusive aos dos
seus concessionrios;
XI - regulamentar a utilizao dos logradouros
pblicos e determinar o itinerrio e os pontos
de parada dos transportes coletivos;
XII - fixar os locais de estacionamento de txis e
demais veculos;
XIII - regulamentar, conceder, permitir ou
autorizar os servios de transporte coletivo e de
txis, fixando as respectivas tarifas;
XIV - fixar e sinalizar as zonas de silncio e de
trnsito e trfego em condies especiais;
XV - disciplinar os servios de carga e descarga e
fixar a tonelagem mxima permitida a veculos
que circulam em vias pblicas municipais;
XVI - tornar obrigatria a utilizao da estao
rodoviria, quando houver;
XVII - sinalizar as vias urbanas e as estradas
municipais, bem como regulamentar e
fiscalizar sua utilizao;

XVIII - realizar, direta ou indiretamente, a
limpeza de vias e logradouros pblicos, a
remoo e o destino do lixo domiciliar e de
outros resduos de qualquer natureza;
XIX - ordenar as atividades urbanas, fixando
condies e horrios para funcionamento de
estabelecimentos industriais, comerciais e
de servios, observadas as normas federais
pertinentes;
XX - dispor sobre os servios funerrios e de
cemitrios;
XXI - regulamentar, licenciar, permitir, autorizar
e fiscalizar a afixao de cartazes e anncios,
bem como a utilizao de quaisquer outros
meios de publicidade e propaganda, exercendo
o seu poder de polcia administrativa;
XXII - cassar a licena que houver concedido,
quanto a estabelecimento que se tornar
prejudicial sade, higiene, ao sossego,
segurana ou aos bons costumes, fazendo cessar
a atividade ou determinando o fechamento do
estabelecimento;
XXIII - organizar e manter os servios de
fiscalizao necessrios ao exerccio do seu
poder de polcia administrativa;
XXIV - dispor sobre o depsito e a venda
de animais e mercadorias apreendidos em
decorrncia de transgresso de legislao
municipal;
XXV - estabelecer e impor penalidades por
infrao de suas leis e regulamentos;
XXVI - promover, entre outros, os seguintes
servios:
a) mercados, feiras e matadouros;
MANUAL DO PREFEITO | 19
b) construo e conservao de estradas e
caminhos municipais;
c) transportes coletivos estritamente
municipais;
d) iluminao pblica;
XXVII - assegurar a expedio de certides
requeridas s reparties administrativas
municipais, para defesa de direitos e
esclarecimento de situaes, estabelecendo os
prazos de atendimento;
XXVIII - instituir a Guarda Municipal destinada
proteo de seus bens, servios e instalaes.
Alm das atribuies acima mencionadas, o Municpio
possui competncia para atuar em todos os campos
previstos no art. 30 da Constituio Federal.
Conceituao jurdica do
Municpio
Os contornos gerais dessa conceituao esto inscritos
na prpria Constituio Federal, quando erigiu o
Municpio em entidade estatal, participante do
sistema federativo nacional, como um de seus nveis de
Governo, com autonomia prpria para gerir os assuntos
de seu interesse.
Especificando a qualidade que possui o Municpio
e dando fora de direito positivo colocao
constitucional, preceitua o Cdigo Civil (Lei n 10.406,
de 10/01/02), em seu art. 41, que so pessoas jurdicas de
direito pblico interno todos os Municpios legalmente
constitudos.
oportuno lembrar que os distritos no so pessoas
jurdicas, mas simples divises administrativas do
territrio municipal, sendo criados por lei municipal,
satisfeitos os requisitos previstos em lei estadual (art.
20 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
30, IV, da CF). A criao dos distritos se d para atender
ao princpio da desconcentrao dos servios pblicos
com a abertura de postos de arrecadao e outros
servios municipais, postos de sade, agncias do INSS,
servios de registro etc.
O Municpio, como pessoa jurdica, possui capacidade
civil, que a faculdade de exercer direitos e contrair
obrigaes.
A criao e incorporao, a fuso e o desdobramento
de Municpios, conforme o 4 do art. 18 da CF, com a
redao da Emenda Constitucional n 15/96, far-se-
o por lei estadual, observados os requisitos de lei
complementar federal, e dependero de consulta
prvia, mediante plebiscito, s populaes dos
Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de
Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na
forma da lei.
Em sendo entidade estatal, a criao de Municpio
decorre imediatamente da lei, independentemente de
qualquer espcie de registro. Criado o Municpio, sua
instalao se dar junto com a posse do Prefeito, Vice-
Prefeito e Vereadores.
Neste diapaso, tendo em vista que alguns Municpios
foram criados antes da edio da lei complementar
referida no 4 do art. 18 (cujo projeto ainda se
encontra em trmite no Congresso Nacional), aps
o STF decidir que, em prol da segurana jurdica e em
virtude da norma legislativa estabelecida, a situao j
consolidada dos novos entes federativos criados a partir
de uma deciso poltica merece ser considerada, foi
editada a EC n 57/2008, que incluiu o art. 96 no ADCT,
convalidando os atos de criao, fuso, incorporao e
desmembramento de Municpios, cuja lei tenha sido
publicada at 31 de dezembro de 2006, atendidos os
requisitos estabelecidos na legislao do respectivo
Estado poca de sua criao.
O domiclio civil do Municpio o do seu distrito sede. O
foro o da comarca ou termo judicirio a que pertencer
seu territrio, vez que nem sempre o Municpio
sede judiciria. Depende, portanto, da lei estadual de
organizao territorial, administrativa e judiciria, que
estabelece os limites territoriais da jurisdio e dos
juzes. So comuns casos de mais de um Municpio sob
a jurisdio de determinada comarca.

Captulo 2
Atos de imprio: poder de polcia e
interveno na propriedade*
Conceito de poder de
polcia
Ningum possui direitos absolutos. Todos eles devem
ser ponderados com os interesses da coletividade e dos
outros cidados. Da a possibilidade de o Poder Pblico
limit-los e disciplin-los, regulando-lhes a prtica ou a
absteno, com vistas satisfao de todos.
Poder de polcia , para Caio Tcito (Direito administrativo.
So Paulo: Saraiva, 1975, p.141), o conjunto de
atribuies concedidas Administrao Pblica, com
vistas ao disciplinamento e restrio, em benefcio do
interesse pblico, dos direitos e liberdades das pessoas.
Constitui-se, no dizer de Maria Sylvia Zanella Di Pietro
(Direito administrativo. 12 ed. So Paulo: Atlas, 2000,
p.110), na atividade do Estado consistente em limitar
o exerccio dos direitos individuais em benefcio do
interesse pblico.
Considera-se poder de polcia, nos precisos termos da
definio legal, contida no art. 78 do Cdigo Tributrio
Nacional (Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966, com
redao introduzida pelo Ato Complementar n 31, de
29 de dezembro de 1966),
a atividade da Administrao Pblica que,
limitando ou disciplinando direito, interesse
* Revisto e atualizado por Marcos Flvio R. Gonalves, advogado e consultor do IBAM.
MANUAL DO PREFEITO | 21
ou liberdade, regula a prtica de ato ou a
absteno de fato, em razo de interesse
pblico, concernente segurana, higiene,
ordem, aos costumes, disciplina da produo
e do mercado, ao exerccio de atividades
econmicas dependentes de concesso ou
autorizao do Poder Pblico, tranquilidade
pblica ou ao respeito propriedade e aos
direitos individuais ou coletivos.
importante que no se confunda a polcia
administrativa com a polcia judiciria: enquanto a
primeira incide sobre os bens, direitos e atividades das
pessoas e, via de regra, se exaure em si mesma, a polcia
judiciria atua sobre os indivduos que cometem delitos
criminais e preordena a funo jurisdicional penal,
sendo atribuio privativa dos rgos de segurana
pblica (por exemplo, polcias civil e militar) que, como
sabido, no integram a estrutura do Municpio.
Possui o Municpio poder de polcia administrativa,
incidente sobre os bens, direitos e atividades das
pessoas, visando conter abusos e evitar a prtica de
atos contrrios ao interesse pblico, o que far nos
limites de sua competncia. Decorre, pois, o poder de
polcia do Municpio do dever que a Administrao
Pblica tem de garantir o bem estar da coletividade
e de proteger os direitos de todos os cidados. Seu
22 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
fundamento jurdico est na Constituio ou nas leis,
conforme o caso.
Por meio desse poder, regula-se o comportamento
humano, restringem-se direitos e disciplina-se o uso
de bens, de tal sorte que, garantindo-se o direito de
algum, seja resguardado, ao mesmo tempo, o direito
de todos, evitando-se que, usando um direito seu,
algum venha a ferir o de outrem. Direito ao sossego;
direito manuteno dos bons costumes; direito
segurana; direito higiene; direito ordem; direito
tranquilidade; direito ao respeito propriedade,
direito privacidade - todos so interesses pblicos a
ser protegidos pelo Poder Pblico por meio do exerccio
do poder de polcia.
O poder de polcia , pois, muito amplo, atuando em
todos os sentidos e em todos os campos da atividade
humana. Em mbito municipal, incide, por exemplo,
sobre as edificaes, sobre os loteamentos, sobre os
costumes, sobre os estabelecimentos comerciais,
industriais ou prestadores de servios, sobre a fauna,
a flora, as guas, a atmosfera; todas as matrias que
digam respeito ao interesse local, enfim.
Regularidade do ato de
polcia
Condio essencial validade do ato de polcia a na cidade, sendo essa a sua atribuio primordial.
sua previso em lei, decorrncia, alis, do princpio
constitucional da legalidade (arts. 5, II e 37 da
Constituio do Brasil), segundo o qual ningum ser
obrigado a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa,
seno em virtude de lei, ao mesmo tempo que a
Administrao somente pode agir autorizada por lei.
O ato de polcia h de estar, portanto, acobertado pela
lei. Da porque, sem legislao urbanstica pertinente
(Cdigos de Obras, de Zoneamento, de Loteamento, de
Atividades, antigo Cdigo de Posturas etc.), no pode a
Prefeitura, nesse campo, sair obrigando os muncipes a
fazer isso ou aquilo, ou a deixarem de fazer.
O ato de polcia ter de ser regular, ou seja, estar
preso s determinaes legais, no podendo ser
praticado sem a sua cobertura. Lei, aqui, material e
formalmente lei.
Outra condio de validade do ato a competncia.
Competncia da Administrao e competncia da
autoridade que o pratica.
Se o Municpio no tiver competncia para dispor sobre
determinada matria, ou para cuidar de determinado
assunto, no ter, igualmente, competncia para
praticar atos de polcia nesse campo. Do mesmo modo,
a Unio e o Estado no podem exercer poder de polcia
em questes da competncia municipal.
O Municpio tem competncia para policiar, por
exemplo, as construes, os loteamentos, a localizao
de estabelecimentos (zoneamento) e o uso das praas
e logradouros municipais. Assim, pode o Prefeito
praticar atos nesse campo.
No basta, porm, que o Municpio seja competente.
preciso, tambm, que o ato seja praticado por autoridade
competente. Autoridade competente a pessoa
legalmente investida nas funes de policiar. Um fiscal
de obras tem competncia para fiscalizar construes
Por isso, pode praticar atos de polcia nessa rea, tais
como fiscalizar obras, exigir documentos, embargar
construes, interdit-las, multar os responsveis etc.
Por outro lado, embora seja o Municpio competente
para isto, o professor da rede municipal no poder
praticar tais atos, por no estar investido na funo
fiscalizadora, no sendo, consequentemente,
autoridade competente.
O ato de polcia deve ser praticado sem excessos,
sem abuso ou desvio de poder, nos exatos limites da lei

aplicvel. O abuso constitui arbtrio e o arbtrio vicia
o ato da autoridade. No exerccio de seu cargo ou no
desempenho de suas funes, a autoridade pblica
haver de ter sempre a preocupao de no infringir
quaisquer dos princpios que orientam a atividade
da Administrao Pblica, tais como o da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia
(art. 37, caput da CF). Para tanto, importante saber
distinguir o poder discricionrio do poder arbitrrio; em
outras palavras, a discricionariedade do arbtrio.
Discricionariedade a faculdade que o administrador
possui de decidir sobre a convenincia, a oportunidade
e o contedo do ato administrativo, dentro dos limites da
lei. Assim, por exemplo, no momento em que o Prefeito
nega alvar de autorizao para instalao de ponto de
txi em determinada localidade, e o faz de acordo com
a lei de zoneamento do Municpio e com fundamento
no interesse pblico, est praticando ato discricionrio
vlido e legal.
Arbtrio ao ilegal da autoridade, praticada, portanto,
contra a lei ou fora dela, caracterizando abuso de poder.
Utilizando ainda o exemplo acima, praticar abuso de
poder a autoridade que negar a algum o aludido alvar
por conta de mera inimizade particular, vindo a conced-
lo em idnticos termos, na semana seguinte, a pessoa
diversa. A discricionariedade, desde que praticada por
autoridade legalmente constituda e competente, ato
legtimo, vlido; o arbtrio sempre ilegtimo, nulo.
Ressalte-se, ainda, que o grau de discricionariedade que
a Administrao tem para exercer o poder de polcia
diverso em cada campo da atividade do Poder Pblico.
Em algumas hipteses, sua atividade plenamente
vinculada, ou seja, atendidos os requisitos da lei para
o exerccio de um direito pelo particular, a autoridade
competente no pode neg-lo; ou, constatada a prtica
de determinada infrao administrativa, a autoridade
no pode deixar de aplicar a sano prevista em lei. Em
MANUAL DO PREFEITO | 23
outros casos, a lei reserva ao administrador margem
de liberdade para consentir ou tomar medidas
fiscalizatrias ou sancionatrias com base em seu juzo
de convenincia e oportunidade, o que far dentro dos
limites da lei e da Constituio.
O exerccio do poder de polcia h de ser sempre regular,
isto , desempenhado pelo rgo competente, nos
limites da lei aplicvel, com observncia do processo
legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como
discricionria, sem abuso ou desvio de poder (pargrafo
nico do art. 78 do CTN).
Autoexecutoriedade e
coercibilidade
O ato de polcia autoexecutvel, no sentido de que a
Administrao tem a faculdade de decidir e executar
diretamente a sua deciso, sem precisar recorrer ao
Poder Judicirio, cabendo ao particular, agravado em
seus direitos, pleitear a interveno da Justia com
vistas correo de eventual ilegalidade.
A Prefeitura pode, portanto, agir de modo sumrio,
nos exatos limites da lei, intervindo diretamente
sobre direitos individuais, sem prvia autorizao
judicial. Com fundamento nesse princpio de
autoexecutoriedade, pode a prpria Prefeitura
embargar obras, interditar atividades, cassar licenas,
apreender produtos e adotar outras sanes de lei.
No faria sentido sacrificar-se o interesse pblico, ou
at deix-lo a descoberto, com a exigncia de prvia
manifestao da Justia, sobretudo porque, na maioria
das vezes, a demora da ao judicial importaria em
eliminar o prprio objetivo do ato, que o de proteger
prontamente o interesse comum. Inerente a todo
poder de polcia , sem dvida, sua autoexecuo.
Notvel exceo autoexecutoriedade dos atos
de polcia a cobrana de multas, que so tpicas
24 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
sanes decorrentes do exerccio da funo de polcia
administrativa. Caso o particular no as pague, deve
a Administrao recorrer ao Poder Judicirio para
executar o valor devido, j que o administrador no
pode confiscar, apreender ou arrecadar bens de
particulares a ttulo de compensao por dvidas
oriundas da aplicao de sanes pecunirias.
Alm de ser autoexecutrio, o ato de polcia
coercitivo, isto , imposto pela Administrao, que
pode servir-se de fora pblica para garantir o seu
cumprimento. O ato de polcia sempre manifestao
de imposio, de coero, sendo, pois, obrigatrio
para todos. Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo
brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1999, p.122) ensina que
o atributo da coercibilidade do ato de polcia justifica
o emprego da fora fsica, quando houver oposio do
infrator, mas no legaliza a violncia desnecessria
ou desproporcional resistncia, que em tal caso
pode caracterizar o excesso de poder e o abuso de
autoridade.
Alvars
Alvar o instrumento pelo qual o Poder Pblico
manifesta a concesso de licena ou de autorizao
para a prtica de determinados atos, o exerccio de
certos direitos ou a localizao de estabelecimentos,
quando dependentes de policiamento pela Prefeitura.
O alvar representa sempre ato de consentimento
da Prefeitura pretenso de algum que se encontre
sujeito ao seu poder de polcia.
O alvar pode ser de licena ou de autorizao. Conceder-
se- alvar de licena no caso de o cidado possuir o
direito, cabendo Prefeitura apenas tornar vivel esse
direito. Da dizer-se ser a licena ato declaratrio de
direito e no constitutivo de direito. ato declaratrio
porque, atravs dele, a Prefeitura no cria direito
algum, apenas reconhece o direito do administrado e
torna vivel o seu exerccio. Por isso, o alvar de licena
definitivo, no sentido de que no pode ser invalidado,
discricionariamente, pela Prefeitura, salvo em casos de
expedio ilegal, de descumprimento de norma legal a
que o licenciado deveria obedecer no seu exerccio, ou
de interesse pblico relevante, nesta ltima hiptese
mediante indenizao.
Se algum possui um terreno e, no proibido pela
lei, nele deseja construir, o direito de construir
decorre da lei e no de alvar da Prefeitura. O
alvar ser mero ato vinculado de reconhecimento
desse direito, quando exercitado com total
obedincia s normas jurdicas. O alvar ser,
portanto, de licena.
Conceder-se- alvar de autorizao sempre que o
interessado no possuir direito algum, passando o
alvar a ser ato constitutivo desse direito. sempre
precrio, no sentido de que pode ser invalidado a
qualquer tempo, sem indenizao.
A autorizao decorre do juzo de convenincia e
oportunidade da Administrao, que poder conced-
la ou no, discricionariamente. Exemplo de autorizao
a concedida para montar em logradouro pblico
banca de venda de jornais e revistas.
Sanes
De nada valeria o poder de polcia municipal se no
fosse ele dotado de instrumentos coercitivos, vale
dizer, da capacidade de aplicar sanes, seja multa aos
infratores das disposies municipais, seja o embargo
das construes clandestinas ou em desacordo com as
condies do licenciamento, seja a cassao do alvar
ou a sua anulao, seja ainda a interdio da atividade.
Enfim, a lei dir quais as punies aplicveis a cada caso
e o procedimento para faz-lo.

Controle das edificaes e
do parcelamento do solo
Ao Municpio compete regulamentar as construes,
especialmente em vista de sua localizao, segurana,
higiene e esttica. O poder municipal, neste campo,
bastante geral, abrangendo tanto as edificaes
residenciais, comerciais e industriais, como os
trabalhos de reforma e ampliao.
Convm salientar que a Unio e o Estado tambm tm
competncia para legislar sobre direito urbanstico.
Trata-se de matria de competncia concorrente (art.
24, I e VI da Constituio da Repblica). A competncia
do Municpio est expressa tanto no art. 182, quanto
nos incisos I, II e VIII do art. 30.
O parcelamento do solo urbano deve ser objeto
de regulamentao municipal, evitando-se que,
pelo desejo de lucros fceis, sejam promovidos
parcelamentos e vendas de terrenos populao,
sem antes serem dotados dos requisitos mnimos
indispensveis habitao, ou sem reservar reas
necessrias s praas, jardins, escolas e edifcios
pblicos. O parcelamento do solo urbano, em seus
aspectos gerais, disciplinado pela Lei Federal n
6.766, de 19 de dezembro de 1979, com suas alteraes,
mas o estabelecimento de normas especficas de
competncia do Municpio, que deve agir conforme as
exigncias e necessidades locais.
Os assuntos objeto deste item esto tratados com
profundidade em captulo especfico deste Manual.
Normas de zoneamento
As normas de zoneamento destinam-se a promover
o aproveitamento racional do territrio do Municpio,
determinando as zonas de localizao das indstrias,
do comrcio e das residncias, bem como promovendo
MANUAL DO PREFEITO | 25
a distribuio da populao nos diferentes setores ou
zonas. um dos principais instrumentos urbansticos
ou de planejamento fsico local.
O exerccio do poder de polcia no caso dos itens acima
deve observar o que dispe o Estatuto da Cidade (Lei n
10.257/01), que regulamenta o art. 182 da Constituio
Federal no que respeita ao desenvolvimento urbano,
e que objeto de outro captulo, conforme dito
anteriormente.
Polcia da higiene
O Municpio pode, no exerccio do seu poder de polcia,
impor normas que visem a manter a higiene e a
limpeza das vias pblicas, das habitaes particulares
e coletivas, da alimentao, incluindo todos os
estabelecimentos que fabriquem ou vendam bebidas
e produtos alimentcios, os estbulos, cocheiras e
pocilgas e delimitando as zonas onde estas atividades
podem se instalar.
importante ressaltar que a funo de polcia da
higiene pblica representa cumprimento do dever
constitucional de zelar pela sade da populao, sendo
a vigilncia sanitria, nos termos do art. 6, I, a da Lei n
8.080/90, um dos campos de atuao do Sistema nico
de Sade. Portanto, deve o Municpio, nessa matria,
obedecer aos limites de sua competncia, em particular
aps a criao do Sistema Nacional de Vigilncia
Sanitria e da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
Anvisa pela Lei n 9.782/99.
Toda a populao responde pela manuteno da
higiene e da limpeza das ruas, praas e logradouros
pblicos, devendo colaborar com a Prefeitura, qual
incumbe prestar, diretamente ou sob concesso ou
permisso, os servios de limpeza pblica. As leis
municipais podem fixar proibies, abrangendo no s
o lanamento de lixo e detritos nas vias pblicas, como
a lavagem de roupas e de veculos nos locais pblicos
26 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
e, ainda, o transporte de portadores de molstias
infectocontagiosas sem as precaues necessrias.
A falta de higiene nas habitaes pode pr em risco
a sade no apenas de seus moradores, mas dos
vizinhos e de toda a populao do Municpio. Por isso
mesmo, da competncia municipal impor obrigaes
concernentes ao asseio dos prdios, quintais, ptios e
terrenos, remoo do lixo domiciliar, ao escoamento
das guas pluviais, utilizao da rede de gua e
esgoto, ou, na sua falta, construo de cisternas e
fossas spticas.
O Municpio deve tambm exercer, em colaborao
com as autoridades sanitrias do Estado e da Unio, e
supletivamente ao delas, a fiscalizao do comrcio
e do consumo de gneros alimentcios, especialmente
os de primeira necessidade ou facilmente perecveis.
Ressalte-se que o controle e a fiscalizao dos
alimentos encontram-se dentre as aes elencadas na
Lei n 9.782/1999, que trata do j mencionado Sistema
Nacional de Vigilncia Sanitria e da Anvisa.
A ao municipal visar garantir no somente a
qualidade dos alimentos, como a higiene e a limpeza
de padarias, bares, cafs e restaurantes, e tambm de
matadouros, aougues, mercados e feiras livres.
A instalao de hotis, restaurantes, bares, cafs,
sales de barbeiros, cabeleireiros, manicures etc.,
no territrio do Municpio, deve ser condicionada
prvia autorizao, ficando sujeita s regras
sanitrias impostas pela Prefeitura. Tratando-se de
estabelecimento de utilizao coletiva, ser-lhe-o
impostos procedimentos profilticos mais rigorosos,
no sentido de impedir os contgios ou o aparecimento
de focos endmicos ou etiolgicos.
Polcia de costumes,
segurana e ordem
pblica
O Municpio responsvel pela manuteno dos bons
costumes, da segurana e da ordem pblica em seu
territrio, numa ao complementar do Estado,
ao qual compete exercer a represso aos crimes e
contraveno.
Em colaborao com as autoridades estaduais,
o Municpio deve exercer vigilncia sobre bares,
boates, cafs e estabelecimentos congneres, visando
assegurar a moralidade e o sossego pblicos e
atribuindo aos proprietrios a responsabilidade pela
manuteno da ordem no local.
Para garantir o sossego pblico, especialmente no
perodo noturno, devem ser regulamentados no
apenas os horrios de funcionamento dos locais de
diverses pblicas, como a utilizao de instrumentos
que produzam sons ou rudos excessivos, tais como
motores de exploso, aparelhagens sonoras, buzinas,
alto-falantes, apitos ou silvos de sirene de fbricas,
sinos etc.
Ainda entre medidas que visem a manter a ordem e a
segurana, cabe citar o controle de veculos e pedestres
nas vias pblicas municipais. Ao Governo local incumbe
estabelecer o sistema de mo e contramo, determinar
o trajeto dos veculos de transporte coletivo municipal e
estabelecer os pontos de txi e de parada dos coletivos,
os horrios de carga e descarga, e regulamentar e
fiscalizar o trfego nas estradas municipais.

A Lei n 9.503, de 23 de setembro de 1997 (Cdigo
de Trnsito Brasileiro), dispe sobre a competncia
municipal quanto a trnsito e trfego, devendo ser
examinada para verificar a amplitude da atuao do
Municpio.
Cabe ao Municpio coibir a utilizao indevida das
vias pblicas, quer em carter transitrio, como para
depsito de materiais, construo de andaimes
ou palanques, quer em carter permanente, para
localizao de bancas de jornais, quiosques, barracas
etc. Tais procedimentos somente devem ser permitidos
mediante autorizao expressa e para fim determinado,
obedecidas as posturas municipais pertinentes.
A explorao dos meios de publicidade, sobretudo nas
vias e logradouros pblicos, est sujeita fiscalizao
da Prefeitura, que verificar sua possvel influncia
na perturbao da ordem ou do sossego pblico e os
prejuzos que possam causar aos aspectos paisagsticos
da cidade, seus panoramas naturais, monumentos
tpicos, histricos e tradicionais ou esttica dos
edifcios.
O trnsito de animais nas vias pblicas e sua criao
dentro do permetro urbano devem obedecer ao
disposto nas leis municipais, no apenas pelos perigos
que podem representar para a vida e a sade das
pessoas, como pelas perturbaes que causam ordem
pblica.
O combate s plantas e aos insetos nocivos, pelo
interesse pblico que representa, dever do Municpio,
que, entretanto, pode torn-lo obrigatrio aos
proprietrios de prdios e terrenos, especialmente
quando se localizarem neles os focos de transmisso.
Ao Municpio cabe fixar, em regra, o horrio de
funcionamento dos estabelecimentos industriais,
comerciais e de servios, respeitada a legislao
do trabalho, bem como regulamentar o planto
MANUAL DO PREFEITO | 27
das farmcias e o exerccio do comrcio eventual
ou ambulante, e estabelecer os dias e locais de
funcionamento das feiras livres. A esse respeito, veja-
se a Smula 645 do Supremo Tribunal Federal, que
confirma a competncia municipal.
Polcia de pesos e
medidas
A competncia legislativa sobre padres de pesos e
medidas privativa da Unio, por fora de dispositivo
constitucional. O Decreto-lei n 240, de 28 de fevereiro
de 1967, reserva ao Instituto Nacional de Metrologia
e Qualidade Industrial INMETRO a competncia
exclusiva para examinar, inicialmente, e aferir,
periodicamente, qualquer medida ou instrumento de
medir, dispondo ainda que os Estados e os Municpios
somente poderiam desempenhar qualquer atividade
metrolgica por expressa delegao do INMETRO.
A viabilidade tcnica desse procedimento duvidosa
num pas das dimenses do Brasil. O Municpio
deveria assumir essa fiscalizao, ainda que no esteja
rigorosamente aparelhado. Mais importante que a
preciso tcnica, absoluta, a presena fiscalizadora
do Poder Pblico para coibir os casos mais frequentes
e grosseiros de fraudes.
Polcia funerria
Nesse campo, cabe ao Municpio a administrao
dos cemitrios, bem como as disposies sobre
sepultamento, exumao, cremao e trasladao de
cadveres.
A administrao dos cemitrios e a prestao de
servios funerrios podem ser entregues a particulares,
mediante concesso, permisso ou autorizao do
Poder Pblico municipal.
28 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
Guarda Municipal
Estabelece o 4 do art. 144 da Carta de 1988 que o
Municpio pode instituir guarda municipal, destinada
proteo de seus bens, servios e instalaes,
conforme dispuser a lei. Tais guardas no tm funes
inerentes s polcias civis e militares, de sorte que no
exercem funes de polcia judiciria nem de apurao
de infraes penais e tampouco podem assumir
policiamento ostensivo e de preservao da ordem
pblica, embora muito se discuta hoje o assunto,
inclusive com a expedio de lei federal que autoriza o
uso de armamento pela guarda municipal.
A funo da guarda municipal basicamente de
polcia administrativa, com objetivo de dar proteo
ao patrimnio e aos servios do Municpio. Com a
expedio do Cdigo de Trnsito Brasileiro, a guarda
municipal vem atuando tambm no controle do
trnsito, inclusive cabendo-lhe a aplicao de multas
nos limites da competncia municipal quanto ao
assunto. Cumpre observar que a aplicao de multas
de trnsito pelas guardas municipais est sob
questionamento no Supremo Tribunal Federal (RE
637539), sob o argumento de que o mencionado art.
144, 4 no as autorizaria a tanto; ainda no houve,
porm, deciso definitiva a respeito do assunto.
Em 2003, a Lei n 10.826, conhecida como Estatuto
do Desarmamento, alterada pela Lei n 10.867/04,
autorizou que os integrantes das guardas municipais
das capitais dos Estados, dos Municpios com mais de
500.000 habitantes e daqueles com populao entre
50.000 e 500.000 habitantes portassem armas. Neste
ltimo caso, o porte somente pode ocorrer quando em
servio, segundo os termos da lei.
A Lei n 13.022, de 8/8/2014, instituiu o Estatuto
Geral das Guardas Municipais. Embora haja nessa lei
dispositivos que podem ser contrrios CF, seu texto
deve ser examinado para aplicao guarda municipal
naquilo que for cabvel.
Interveno na
propriedade privada
Antes de entrar no mago do tema em epgrafe, cabe
registrar os fundamentos que legitimam o Estado a
intervir no domnio econmico, limitando o uso ou
retirando a propriedade privada de seu legtimo titular.
Basicamente, dois so os princpios que legitimam
essa interveno. O primeiro tem origem na soberania
do Estado, que, comumente, se exerce sobre pessoas
(jus imperium) e bens (domnio eminente). O segundo
abrange a preponderncia do interesse coletivo sobre
o individual.
No uso dessa faculdade, o Poder Pblico intervm
na propriedade privada, tendo sempre em vista
a consecuo do bem comum. De dois modos se
apresenta essa interveno: indiretamente, pelas
limitaes administrativas, ou diretamente, pela
requisio, pela ocupao temporria, pela servido
administrativa, pelo tombamento e pela desapropriao,
entre outras formas.
A desapropriao, por ser a mais drstica forma de
transferncia compulsria da propriedade particular
para o Poder Pblico, receber maior ateno.
Desapropriao o procedimento pelo qual o Poder
Pblico, por ato unicamente seu, fundado em
interesse pblico, retira compulsoriamente um bem
do patrimnio privado ou pblico e o transfere ao
domnio pblico, mediante indenizao prvia, justa e
em dinheiro.
Trata-se de tema regulamentado pelo art. 22, inciso II,
da Constituio Federal. Logo, sabena comum que a
matria sobre desapropriao de mbito do direito

substantivo e processual, da competncia legislativa da
Unio, e sobre ele no se admite competncia supletiva
dos Estados-membros (Pinto Ferreira, Comentrios
Constituio brasileira, v. II, So Paulo: Saraiva, 1990,
p. 22). Por conseguinte, os Municpios e os Estados-
membros no podem legislar sobre o assunto.
So muitos os dispositivos constitucionais e legais
pertinentes, entre os quais destacam-se: Constituio
Federal de 1988, arts. 5, inciso XXIV; 22, inciso II; 182
e 184; Decreto-lei n 3.365, de 21.06.41; Lei n 2.786,
de 08.12.60; Lei n 4.132, de 10.09.62; Lei n 8.629, de
25.02.93; Lei Complementar n 76, de 06.07.93; Lei
Complementar n 88, de 23.12.96, alm de outros
diplomas que alteram ou complementam os acima.
A fase declaratria ocorre quando o Poder Pblico
manifesta sua inteno de adquirir determinado
bem. Essa declarao, no caso de desapropriao por
utilidade pblica, feita atravs de lei ou decreto (arts.
6 e 8 do Decreto-lei n 3.365/41), e na desapropriao
por interesse social feita por decreto (art. 1 da Lei n
4.132/62).
Inicia-se, basicamente, com a declarao de utilidade
ou necessidade pblica ou de interesse social, mas
s se torna efetiva com a indenizao. Logo, o ato
declaratrio no se confunde com a desapropriao em
si, que s se concretiza com a indenizao. Na verdade, a
declarao tem por escopo primordial demonstrar que
determinado bem pretendido pela Administrao
Pblica, submet-lo fora expropriatria do Estado,
delimitar em que condies encontra-se o bem e
conferir ao Poder Pblico o direito de penetrar no
imvel, nos termos do art. 7 do Decreto-lei n 3.365/41.
Lembre-se que a penetrao acima descrita visar
apenas a realizao de medies, a obteno de dados
ou informaes para estudos, ou coisas afins, sem
que sejam molestados os proprietrios, sob pena de
responsabilidade.
MANUAL DO PREFEITO | 29
A fase executria pode ser efetivada por acordo ou
judicialmente. No primeiro caso, d-se quando, aps a
declarao de utilidade pblica ou de interesse social,
o expropriado aceita a oferta do expropriante sem
que tenha necessidade de recorrer s vias judiciais.
Assim, uma vez obtido o acordo, o Poder Pblico
pagar ao proprietrio o preo ajustado, procedendo-
se escritura pblica. Em verdade, nesta hiptese, a
desapropriao processar-se- sob forma de compra e
venda, qualificada apenas pela manifestao prvia da
vontade de desapropriar.
O segundo caso surge quando proposta a ao
expropriatria. Nessa hiptese, pode haver acordo,
se o expropriado aceita a oferta do expropriante,
mas acordo em juzo, com homologao pelo Juiz. De
outra parte, no havendo possibilidade de acordo, fato
geralmente decorrente do desentendimento quanto
ao preo do bem, a Administrao ou o expropriado
devem provocar a manifestao da Justia, cabendo a
esta determinar o valor exato a ser pago.
A imisso provisria na posse ocorre quando a
Administrao tem urgncia em tomar posse do bem.
Dessa forma, no incio da lide, requer o Poder Pblico
que o Juiz competente defira a imisso provisria,
mediante depsito prvio de quantia obtida nos
termos do art. 15 e seu 1 do Decreto-lei n 3.365/41,
ou, em se tratando de imisso provisria na posse de
prdios residenciais urbanos, nos termos do Decreto-
lei n 1.075/70.
importante lembrar que no se trata de transferncia
definitiva da posse. A imisso definitiva na posse
do bem somente se dar com o pagamento total do
preo. Entretanto, concedida a imisso provisria, o
expropriado deixar de fruir as vantagens do bem,
desobrigando-se tambm de seus encargos civis,
administrativos e tributrios, passando ao expropriante
o direito de us-lo e dele gozar livremente.
30 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
Expedido o decreto expropriatrio, o Poder Executivo
ter prazo para efetivar a desapropriao, mediante
acordo ou no, o que diz respeito ao prazo decadencial
e caducidade da declarao. Esse prazo ser de cinco
anos, em se tratando de hiptese de necessidade ou
utilidade pblica, e de dois anos, no caso de interesse
social. Tais prazos so decadenciais e comeam a correr
da data da expedio do respectivo decreto. Esgotado o
prazo sem que a desapropriao tenha sido efetivada,
o decreto expropriatrio caducar, ex vi do art. 10 do
Decreto-lei n 3.365/41.
De incio, no se pode deixar de registrar que o
fundamento nodal de toda desapropriao a
finalidade pblica. Jamais poder-se- admitir a
desapropriao por interesse individual ou particular.
Logo, toda desapropriao h de satisfazer interesse
social e coletivo.
A Constituio da Repblica arrola trs pressupostos
para o exerccio do poder expropriatrio: necessidade
pblica, utilidade pblica e interesse social (arts. 5,
inciso XXIV, 182 e 184).
Por necessidade pblica, entende-se a desapropriao
efetivada para resolver problemas urgentes, inadiveis
ou fundamentais do Estado. Por utilidade pblica,
quando a utilizao do bem for til ou vantajosa
ao interesse pblico, mas no imprescindvel. J a
desapropriao por interesse social opera-se quando a
retirada unilateral do bem visa a solucionar problemas
de bem-estar social ou promover a justa distribuio
da propriedade. O desrespeito a tais pressupostos
jurdicos vicia irremediavelmente o ato.
Ensina Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo
brasileiro, p.542) que a finalidade pblica ou o interesse
social a exigncia constitucional para a legitimidade
da desapropriao, no podendo haver desapropriao
para atendimento de interesses privados, seja de
pessoas fsicas, seja de organizaes particulares.
So casos de necessidade pblica: a segurana nacional;
a defesa do Estado; o socorro pblico em caso de
calamidade; a criao e melhoramento de centros de
populao e seu abastecimento regular de meios de
subsistncia.
So casos de utilidade pblica, entre outros: assistncia
pblica, obras de higiene e decorao, casas de
sade, clnicas, estaes de clima e fontes medicinais;
explorao ou conservao de servios pblicos;
abertura ou conservao de vias ou logradouros
pblicos; execuo de planos de urbanizao;
loteamento de terrenos, para sua melhor utilizao
econmica, higinica ou esttica; construo ou
ampliao de distritos industriais (Lei n 6.602/78);
funcionamento dos meios de transporte coletivo;
preservao e conservao de monumentos histricos
e artsticos, de arquivos e documentos; proteo
de paisagens; construo de edifcios pblicos,
monumentos, cemitrios, estdios etc.
So casos de interesse social: construo de casas
populares; aproveitamento de bem improdutivo ou
explorado sem correspondncia com as necessidades
de habitao, trabalho e consumo dos centros de
populao a que deva ou possa suprir por seu destino
econmico; proteo do solo e preservao de cursos e
de mananciais de gua e de reservas florestais.
O Municpio pode desapropriar o bem quando
ele no atende funo social da propriedade,
conforme dispe o art. 182 da Constituio. Trata-se
de hiptese justificada pelo interesse social, devendo
a Administrao ater-se s condies estipuladas na
Carta Magna e no Estatuto da Cidade.
A indenizao, por fora do que dispe o art. 5, XXIV da
Constituio Federal, deve ser prvia, justa e em dinheiro.
A indenizao deve ser prvia, no sentido de ser paga antes
de o Poder Pblico entrar na posse do bem expropriado,
ou ser feito o depsito em juzo, em caso de urgncia.

Deve ser justa, isto , refletir o valor real e atual do bem,
poca do pagamento. Assegura a Constituio que o
patrimnio do expropriado fique indenizado, embora
o bem imvel que nele exista seja trocado pelo bem
dinheiro. Assim, diz-se que a indenizao justa quando
h a recomposio do patrimnio do expropriado, e tal
se d quando de um lado figura o bem expropriado e, do
outro, todos os prejuzos emergentes e lucros cessantes
decorrentes da transferncia da propriedade.
Deve ser em dinheiro (vale dizer, em moeda
corrente). A prpria Constituio no admite que se
pague um tosto a menos, no se aceitando, salvo
excepcionalmente, a indenizao em ttulos da
dvida pblica, ou qualquer outro modo que no o
pagamento em moeda nacional. Alerte-se, apenas,
para as excees a esta regra, previstas nos arts. 182 e
184 do Texto Constitucional.
O art. 2 do Decreto-lei n 3.365/41 deixa claro que todos
os bens podem ser sujeitos a desapropriao, sejam
mveis ou imveis, inclusive coisas imateriais, como
o caso dos direitos reais.
O Municpio somente pode desapropriar bens
particulares. No pode desapropriar bens do Estado-
membro, da Unio ou mesmo de suas autarquias,
fundaes ou sociedades de economia mista.
Em geral, a desapropriao feita em benefcio da
prpria administrao direta. Entretanto, nada impede
que seja em favor de uma autarquia, sociedade
de economia mista, empresa pblica ou de um
concessionrio ou delegado do Poder Pblico, que
exera atividade de utilidade pblica.
A desapropriao poder abranger a rea contgua
necessria ao desenvolvimento da obra a que se
destina. Se, por hiptese, isto ocorrer, a rea contgua
deve ser includa no ato declaratrio de utilidade
pblica (art. 4 do Decreto-lei n 3.365/41).
MANUAL DO PREFEITO | 31
Poder tambm abranger as zonas que se valorizam
extraordinariamente, em consequncia da realizao
do servio. Em ambas as hipteses, a declarao de
utilidade pblica deve compreend-las, mencionando-
se quais as indispensveis continuao da obra e as
que se destinam revenda.
Todo ato administrativo tem, como um de seus
elementos, a finalidade: o fim pblico que o ato visa
atingir. Na desapropriao no diferente. Assim,
sem finalidade pblica, traduzida pela necessidade ou
utilidade pblica, ou pelo interesse social, no pode
haver desapropriao.
D-se o desvio de finalidade quando o bem expropriado
toma destinao diversa daquela que atenderia ao
interesse pblico, como o caso da transferncia do
bem a particular, sem serventia pblica.
Vale acrescentar que o bem expropriado para
determinada finalidade pblica pode ser usado em outra
finalidade (em vez de hospital, optou-se por construir
escola), desde que igualmente pblica ou, ento, social
ou coletiva. Dessa forma, para a maioria dos autores
s h desvio de finalidade quando o interesse pblico
(construo de posto mdico) substitudo por interesse
privado ou motivo de natureza pessoal (construo do
busto de personalidade do Municpio, por exemplo).
Por fim, se a desapropriao for ilegtima, qualquer
que seja o motivo (desvio de finalidade, inexistncia
de interesse pblico etc.), o interessado poder obter
na Justia a sano que o ato merece, qual seja, sua
nulidade.
Demais formas de
interveno
J se viu que inmeras so as formas de interveno
na propriedade privada. Entre elas destacam-se
32 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
ainda: as limitaes administrativas, a requisio, a
ocupao temporria, as servides administrativas e o
tombamento.
Por limitao administrativa entende-se a interveno
feita pelo Poder Pblico na propriedade privada
de forma genrica, abstrata e gratuita, impondo,
geralmente, um dever de absteno, ou seja, uma
obrigao de no fazer.
plenamente legtimo o exerccio por parte do Municpio
de seu poder para criar respeitado o princpio da
legalidade restries ao exerccio das faculdades
outorgadas ao titular de domnio sobre bens.
A aplicao da limitao administrativa simplesmente
impede ao proprietrio do bem o exerccio de uma ou
mais daquelas faculdades que compem o direito real
sobre a coisa durante o perodo de tempo no qual a
dita limitao estiver em vigor. Logo, a propriedade
no afetada na sua exclusividade, mas no seu carter
de direito absoluto, pois o proprietrio no reparte,
com terceiros, os seus poderes sobre a coisa, mas, ao
contrrio, pode desfrutar de todos eles, da maneira que
lhe convenha, at onde no esbarre com bices opostos
pelo poder pblico em prol do interesse coletivo (Maria
Sylvia Zanella Di Pietro. Direito administrativo. 12 ed.
So Paulo: Atlas, 2000, p.126).
A requisio administrativa consiste, basicamente, na
utilizao temporria pelo Poder Pblico de bens
mveis, imveis ou servios privados, com o propsito
de atender a necessidades urgentes e iminentes
da Administrao, tais como calamidade pblica,
perturbao social etc. Por tratar-se de procedimento
unilateral e autoexecutrio, dispensa autorizao
judicial. Segue-se que a indenizao, no caso de dano
(art. 5, XXV, da CF de 1988), feita a posteriori. A no
concretizao de perigo pblico iminente desfigura
o instituto, tornando a requisio ato arbitrrio da
Administrao responsvel por sua decretao.
J a ocupao temporria a forma de limitao do
Estado propriedade privada que se caracteriza pela
utilizao transitria, gratuita ou remunerada, de
imvel de propriedade particular, para fins de interesse
pblico (Di Pietro, cit., p. 126). Difere da requisio pelo
fato de a ocupao ser feita sempre em bem imvel
e de poder ser ou no gratuita. No se admite em
hiptese alguma eventuais alteraes prejudiciais
propriedade particular ocupada.
Como exemplos, pode-se mencionar o uso temporrio
de prdios particulares pela Justia Eleitoral, no
perodo de eleio; a ocupao de casas ou terrenos
particulares no caso de incndio ou inundao; o
isolamento de determinada rea, nos casos de possvel
propagao de molstias contagiosas, como a malria,
clera, meningite etc.
Por envolver bem imvel de propriedade privada,
entende o Supremo Tribunal Federal que a ocupao
temporria deve ser precedida de ato declaratrio de
utilidade pblica (STF, RDA, 135:192).
Outro modo de interveno direta na propriedade
a servido administrativa. Trata-se de restrio
ao direito real de gozo, institudo sobre imvel de
propriedade particular, com base em lei, acordo ou
sentena judicial, por entidade pblica. A servido ser
indenizvel, desde que, v.g., o prdio serviente ou seu
proprietrio sofra qualquer prejuzo. Em no havendo
prejuzo algum, permanente ou temporrio, a servido
administrativa imposta gratuitamente.
O tombamento um procedimento administrativo de
competncia privativa do Chefe do Poder Executivo,
dividido, geralmente, em duas fases: a primeira consiste
na declarao, por decreto executivo, de que determinado
bem possui valor histrico, artstico, cultural ou
paisagstico, devendo, por isso, ser preservado. A segunda
a inscrio no Livro do Tombo, onde devem estar
especificados todos os atos inerentes ao tombamento.

O tema est presente em mais de um dispositivo da
Constituio Federal (arts. 23, I, III e IV; 30, IX; e 216).
No pode o Municpio, no entanto, legislar sobre a
matria. A essa concluso chega-se no somente pela
leitura do art. 24, inciso VII, como tambm da parte
final do art. 30, IX, todos da Lei Maior.
Inobstante o acima exposto, pode o Municpio efetuar
a qualquer momento o tombamento em defesa
de seu patrimnio histrico, arqueolgico, ecolgico,
paleontolgico ou artstico, de suas paisagens ou de
sua cultura, desde que observe a legislao federal
e estadual respectiva, sendo aquela composta,
basicamente, pelo Decreto-lei n 25, de 30/11/37.
O tombamento no interfere, em princpio, no domnio
e na posse do bem, tampouco pode constituir-se em
retirada do seu direito de uso, sendo apenas limitao
ao direito de propriedade, naquilo que for necessrio
preservao do bem.
Efeitos da interveno na
atuao urbanstica
A Constituio de 1988 trouxe grandes inovaes sobre
o presente assunto, sobretudo no que diz respeito
poltica urbana municipal, que tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais
da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Em razo das variadas alteraes no sistema de
diviso de competncias legislativas e administrativas
dentro da Federao brasileira, tem-se que a
competncia para legislar sobre matria urbanstica
ficou dividida nos arts. 21, XX; 24, I; 30, VIII; e 182).
O legislador, no entanto, atento necessidade de
deixar ao nuto do administrador local e regional a
competncia sobre direito urbanstico, fez inscrever
MANUAL DO PREFEITO | 33
no Texto Constitucional ( 1 do art. 24 e inciso I do
art. 30) postulado de irrecusvel importncia, qual
seja, delegou ao legislador estadual e municipal a
competncia para suplementar, dentro de seu mbito
de atuao, as normas de carter genrico editadas
pela Unio.
Dessa forma, perfeitamente possvel ao Municpio
editar normas locais que venham a atender s
peculiaridades das comunas, desde que se coadunem
com as normas gerais vigentes, ex vi da lei federal sobre
parcelamento do solo urbano e do Estatuto da Cidade.
O parcelamento do solo urbano encontra-se regulado
pela Lei n 6.766, de 19/12/79, alterada pelas Leis n
9.785, de 29/01/99, 10.932, de 03/08/04, 11.445, de
05/01/07, 12.424, de 16/06/11 e pela Medida Provisria
n 547, de 11/10/11, e alcana, apenas, o parcelamento
do solo para fins urbanos, em zonas urbanas ou de
expanso urbana definidas em lei municipal.
De outra parte, no parcelamento em zonas rurais
no tem aplicao a Lei n 6.766/79. Sobre as mesmas
incidir a legislao federal, mais especificamente o
Estatuto da Terra (Lei n 4.504/64, com alteraes) e
o Decreto n 59.428/66 (tambm com atualizaes),
que em seus dispositivos estabelecem as hipteses em
que se verificar a possibilidade de loteamentos rurais
destinados urbanizao, industrializao e formao
de stios de recreio.
Cumpre lembrar que so formas de parcelamento do
solo o loteamento, o arruamento, o desmembramento,
o desdobramento e o reparcelamento. O loteamento,
por envolver a subdiviso de gleba em lotes destinados
a edificao, com abertura de novas vias de circulao,
de logradouros pblicos ou modificaes de vias j
existentes, constitui uma das formas de parcelamento
urbanstico mais utilizadas na atualidade.
34 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL

Por fim, no se pode deixar de lembrar que o Poder

Pblico municipal possui em suas mos instrumentos
dos mais eficazes para a execuo de sua poltica
de desenvolvimento e expanso urbana, qual seja
a elaborao de seu plano diretor (CF, art. 182) e da
legislao que o complementa, conforme ordena o
Estatuto da Cidade, devendo ser lido o captulo deste
livro dedicado ao assunto, bem como o que trata do
desenvolvimento sustentvel.

Captulo 3
Parcerias governamentais*
Relaes entre os nveis
de Governo
A Constituio de 1988 propiciou novo padro nas
relaes que se estabelecem entre os trs entes que
compem a Federao. At ento, a concentrao de
poderes e recursos em mos da Unio fazia com que o
pas historicamente se defrontasse com uma Federao
pouco equilibrada, onde Estados e Municpios
tinham de assumir comportamento de dependncia,
especialmente financeira, frente ao Governo Federal.
A necessidade de articulao entre as diferentes
esferas de Governo sempre se fez presente, mas
ocorria de forma distorcida. A partir de 1988, teve-
se oportunidade histrica de consolidar as relaes
intergovernamentais, de modo a assegurar a
operacionalizao adequada dos mecanismos
indispensveis ao funcionamento do sistema
federativo de Governo. Afinal de contas, o federalismo
brasileiro tem-se concretizado, desde 1934, por acordos
e pactos, negociaes entre os diferentes Governos,
substituindo o antigo federalismo dual e isolacionista
pelo chamado federalismo cooperativo.
A prpria Constituio, em vrios de seus dispositivos,
trata da distribuio de encargos entre os nveis
de Governo, o que se reflete diretamente nas
* Revisto e atualizado por Gil Soares Junior, advogado e consultor do IBAM.
MANUAL DO PREFEITO | 35
relaes intergovernamentais. No ttulo destinado
organizao do Estado, tm-se as competncias
da Unio, dos Estados e dos Municpios. No captulo
referente Unio feita meno s competncias
comuns aos trs nveis de Governo. Incluem-
se a questes que abrangem vrias atividades
governamentais, tais como: preservao do patrimnio
pblico, sade, assistncia pblica, proteo e garantia
aos portadores de deficincia, patrimnio histrico
e cultural, acesso cultura, educao e cincia,
proteo ao meio ambiente, produo agropecuria
e abastecimento alimentar, construo de moradias
e saneamento bsico, combate pobreza, direitos de
pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais,
educao para o trnsito e turismo.
preciso que o Municpio atente para o fato de que
a institucionalizao do sistema de competncias
concorrentes no pode correr o risco de provocar
superposies de comandos e de recursos, a no
responsabilizao das agncias governamentais pela
inexistncia ou inadequao dessas atividades e os
conflitos interinstitucionais. Vale lembrar que o Texto
Constitucional prev legislao complementar sobre
a normatizao para a cooperao entre a Unio e os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios..., mas at
a edio deste trabalho a maioria dos temas no foi
regulamentada.
36 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
Isso significa que, em muitas reas de atuao comum
aos trs nveis de Governo, continua a impossibilidade
de se definir, no caso de inexistncia ou de insuficincia
desses servios em muitos Municpios, sobretudo nos
seus Distritos, qual nvel de Governo responsvel
pelo problema. Como o Governo municipal est mais
prximo do cidado, comum a demanda por esses
servios, que lhe feita constantemente, sem que
possa ser atendida. imprescindvel que os Governos
municipais e estaduais se organizem de forma
articulada para a defesa de seus interesses quando da
elaborao dessa legislao.
Quando trata das competncias municipais, a
Constituio expressa, de forma bem clara e explcita,
as relaes entre os nveis de Governo. Nas reas de
sade e educao, cujos servios so prestados pelo
Municpio, so feitas referncias diretas cooperao
tcnica e financeira da Unio e do Estado.
No ttulo da Ordem Social, a relao intergovernamental
se apresenta ntida no caso dos servios de assistncia
social. Aparece a certa distribuio de funes entre
os nveis de Governo, cabendo Unio os papis de
coordenao, ficando a execuo a cargo dos Governos
Estaduais e Municipais. Ver, sobre o tema, outro
captulo deste livro.
Vale comentar dois aspectos relevantes no espao de
colaborao intergovernamental: a assistncia tcnica
e a cooperao financeira.
A assistncia tcnica sempre foi atividade de crucial
importncia nas relaes que se estabelecem entre
as unidades governamentais. Agora, mais do que
nunca, assume posio especial, na medida em
que Estados e Municpios se defrontam com novas
responsabilidades repassadas pelo Governo Federal.
Para o Municpio do maior interesse exigir a prestao
dessa assistncia por parte dos Governos estadual e
federal, de forma a possibilitar o aprimoramento de
seus quadros tcnicos e administrativos e, assim, poder
cumprir, adequadamente, suas responsabilidades.
Com isto, poder garantir no apenas a continuidade
da prestao de servios populao, mas tambm a
melhoria da qualidade dos mesmos.
A descentralizao financeira estabelecida pela
Constituio em vigor trouxe novos recursos para
os Governos municipais. Dessa maneira, as relaes
financeiras entre a Unio, os Estados e os Municpios
se alteraram substancialmente, provocando mudanas
tambm nas articulaes poltico-institucionais e
tcnico-administrativas. A cooperao financeira
remete questo dos convnios, instrumento atravs
do qual se processam as chamadas transferncias
negociadas. Vejam-se, a propsito, outros captulos
deste Manual em que essas questes so abordadas.
Reafirma-se, aqui, a importncia de o Municpio se
organizar para a defesa de seus interesses, evitando o
uso inadequado dos convnios, para que a cooperao
financeira parta de bases slidas e seguras, garantindo
o fluxo regular, justo e democrtico de recursos.
Ainda com respeito questo financeira, vale
mencionar outro ponto importante das relaes
intergovernamentais. Trata-se do recurso ao crdito,
que deve ser considerado instrumento notvel para a
continuidade dos programas de investimentos. A esto
as agncias governamentais que dispem de recursos
para emprstimos ao Municpio, como a Caixa Econmica
Federal CEF, o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social BNDES e o Banco do Brasil, fontes
expressivas de financiamento, notadamente para os
programas da rea social e de infraestrutura urbana. Do
lado internacional, os projetos com o Banco Mundial
BIRD e com o Banco Interamericano de Desenvolvimento
BID so alternativas que, de forma articulada com os
Governos estaduais, se apresentam s Administraes
municipais de maior porte.

preciso alertar, contudo, para o fato de que o recurso
ao crdito no pode ser usado de forma indiscriminada
e no planejada pelo Municpio. A avaliao precisa
da capacidade de endividamento, e a capacidade
de pagamento dos emprstimos fator de absoluta
relevncia para a utilizao desse tipo de mecanismo
de financiamento. evidente que isso deve estar
associado definio de prioridades da alocao
desses recursos, de forma a ter-se endividamento
municipal consequente, que se reflita em benefcios ao
atendimento s necessidades da populao.
A seguir, examinam-se algumas formas de colaborao
entre entidades da mesma esfera de governo
(cooperao horizontal) e entre entidades das
diferentes esferas de governo (cooperao vertical),
que se apresentam como igualmente importantes e
complementares.
Cooperao
intermunicipal
Como dito anteriormente, as relaes entre os nveis
de Governo podem encontrar apoio substantivo na
cooperao intermunicipal. fenmeno relativamente
espalhado pelo Pas a associao de Municpios.
A reunio de Municpios vizinhos, organizados
em associaes microrregionais, com objetivo de
aglutinao de esforos, fato de reconhecida
importncia no desenvolvimento da conscincia
municipalista no Brasil.
As responsabilidades advindas da implantao da
ordem constitucional ressaltam a necessidade de
organizao dos Municpios no sentido de enfrentar as
demandas da populao. As funes desempenhadas
pelas associaes podem ser de grupos de presso,
de prestao de servios e de articulao com outras
esferas de Governo.
MANUAL DO PREFEITO | 37
A organizao de determinado nmero de Municpios
em torno de entidade nica pode significar excelente
instrumento de presso para o encaminhamento de
reivindicaes de ordem tcnica, financeira ou poltico-
institucional. Ao mesmo tempo, fator de coeso que
estimula a conscincia do papel desempenhado pelas
Administraes municipais enquanto agentes de
desenvolvimento do pas.
A prestao de servios a partir de associaes
municipais pode se dar em vrias frentes. A formao
de equipes tcnicas com quadros qualificados, a
aquisio e manuteno de equipamentos para o uso
das Municipalidades associadas ou mesmo a prestao
de servios nas reas sociais (escolas tcnicas, hospitais
e clnicas especializadas, por exemplo) certamente so
fontes de economia de recursos e de possibilidades de
ampliao e melhoria das funes governamentais.
Como articuladoras entre os Governos Municipais e as
outras instncias de Governo, as associaes municipais
podem desempenhar papel de extrema valia. Ao
encaminhar demandas e participar da elaborao e
implementao de planos estaduais e regionais, as
associaes esto contribuindo para a integrao do
planejamento e a adequao do mesmo s realidades
e aos interesses locais.
No h frmulas prontas para a formao de grupos
organizados de Municpios. Dependendo dos interesses
e convenincias, h outras formas, como os consrcios,
que se dedicam mais precisamente prestao de
determinados servios temporrios ou permanentes.
Os consrcios pblicos
Os consrcios intermunicipais comearam a surgir na
dcada de 1990, como forma de arranjo institucional
que viabiliza parcerias na soluo de problemas
comuns dos Municpios sem que estes percam sua
38 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
autonomia. As demandas criadas pelos programas
de desenvolvimento local e pelos programas setoriais
envolvendo articulao de territrios encontraram no
consrcio boa soluo tanto do ponto de vista poltico
quanto do ponto de vista administrativo.
No campo do desenvolvimento local, os consrcios
possibilitaram a formulao e a gesto integrada
de planos de ao de desenvolvimento econmico e
social, identificando e explorando as potencialidades
dos diferentes Municpios e funcionando como agentes
catalisadores de recursos, estimuladores da formao
do capital social e articuladores da consolidao
de cadeias produtivas no territrio. Programas de
Governo voltados para o desenvolvimento sustentvel,
tanto em mbito federal quanto em mbito
estadual, tm incentivado a formao de consrcios,
porque privilegiam recortes territoriais micro ou
mesorregionais, onde existe a possibilidade de obter
sinergia na ao de um conjunto de Municpios.
A Lei n 11.107/05 e o Decreto n 6.017/2007 vieram
disciplinar os consrcios pblicos, permitindo esse tipo
de atuao conjunta em vrios setores das polticas
pblicas e estabelecendo as condies de contorno
para sua efetivao.
Pela citada legislao os consrcios podem ser
formados com personalidade jurdica de direito
pblico, caso em que integram a administrao indireta
dos entes consorciados na condio de associao pblica,
ou de direito privado, mas em qualquer hiptese
esto sujeitos aos princpios do art. 37 da Constituio
(legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficincia), aos controles externos do Poder
Legislativo e do Tribunal de Contas respectivo, por fora
do art. 70 da Constituio, e s regras de licitao da Lei
n 8666/93.
Indicadores da preocupao do legislador em
caracterizar o consrcio pblico como entidade
primordialmente a servio da cooperao horizontal
entre entes federados so os dispositivos da Lei n
11.107/05 determinando que o Estado s participa
de consrcios que incluam todos os Municpios do
territrio considerado ( 1, inciso I, art. 4) e o que
prev que a Unio somente participar de consrcios
pblicos em que tambm faam parte todos os Estados
em cujos territrios estejam situados os Municpios
consorciados ( 2 do art. 1).
Foram mantidas as caractersticas de abrangncia e
de flexibilidade no estabelecimento dos objetivos e
do escopo dos consrcios. Eles podem ser criados na
medida adequada de tempo e de alcance definida
pelos interesses dos entes federados que os criaram.
Neste sentido, o art. 3 do Decreto n 6.017/2007
arrola como objetivos admissveis para os consrcios
pblicos reas como prestao de servios, execuo
de obras, fornecimento de bens, compartilhamento
de instrumentos e equipamentos, produo de
informaes e estudos tcnicos, educao, meio
ambiente, questes urbanas, desenvolvimento
socioeconmico e outras competncias delegveis.
Atestando a natureza flexvel e voluntria da
composio dos consrcios, cada um dos entes
consorciados poder participar de todos ou de apenas
parcela dos objetivos estabelecidos.
Dentro deste esprito, os consrcios pblicos tm servido
tanto a aes pontuais quanto a aes de longo prazo em
determinados setores ou em atendimento a demandas
mais especficas. O caso mais caracterstico o da
prestao de servios de sade. Os altos investimentos
e os fluxos de utilizao de servios mdicos so
compatibilizados, trazendo benefcios para o conjunto
de Municpios. O prprio Sistema nico de Sade
SUS, consolidado na Constituio de 1988, com sua
exigncia de recursos humanos e financeiros, tecnologia
e infraestrutura, impulsionou a formao de consrcios
como a estrutura mais adequada para sua gesto.

Consrcios tambm tm sido formados para prestao
de servios de abastecimento e nutrio, transporte,
informtica e capacitao, obras pblicas, saneamento
bsico e manejo de recursos de bacia hidrogrfica. Em
todos estes casos, sempre considerando o interesse
conjunto dos Municpios associados, a efetiva reduo
de custos e os ganhos de escala proporcionados por sua
integrao.
Uma vez criados, os consrcios pblicos atuam como
se fossem novos entes federados, com capacidade
para firmar convnios, contratos e acordos, outorgar
concesso, permisso ou autorizao de obras e servios
pblicos, fazer desapropriaes e ser contratados, sem
licitao, pela administrao direta ou indireta dos
entes consorciados.
Os consrcios so formados a partir de prvio
protocolo de intenes, cujas clusulas necessrias
esto discriminadas no art. 4 da Lei n 11.107/05.
Este protocolo posteriormente ratificado por lei,
transformando-se em contrato a ser devidamente
registrado.
Como estabelece o art. 8 da citada lei, os entes
associados somente entregaro recursos ao consrcio
pblico mediante contrato de rateio, firmado em cada
exerccio financeiro.
Embora exista certa liberdade para a estruturao
organizacional dos consrcios pblicos, a Lei n
11.107/05 deixa clara a exigncia de que o rgo
mximo deliberativo seja a Assembleia Geral (art. 4,
inciso VII) e que a posio de representante legal do
consrcio pblico seja ocupada pelo Prefeito de um dos
entes consorciados (art. 4, inciso VIII).
O quadro de pessoal dos consrcios pblicos pode ser
composto por servidores pblicos cedidos ao consrcio
ou por empregados pblicos contratados por meio de
processo seletivo que assegure moralidade e isonomia.
MANUAL DO PREFEITO | 39
A cesso de servidores est prevista no 4 do art.
4 da mesma lei, estabelecendo que ela se dar na
forma e condies da legislao de cada um dos entes
consorciados.
Entre os resultados que podem ser obtidos com a
implementao dos consrcios, citem-se o maior poder
de negociao dos Municpios com seus diferentes
interlocutores, a maior visibilidade e transparncia nas
aes do Poder Pblico e a ampliao da capacidade de
atuao da Administrao Pblica no territrio.
Qualquer que seja a forma de organizao definida,
o importante que seja preservada a autonomia do
Municpio, bem como sua representatividade, seus
interesses e realidades especficos. A cooperao
intermunicipal instrumento dos mais relevantes para
o aprimoramento das relaes intergovernamentais
e, por via de consequncia, de reforo do federalismo
brasileiro.
Convnios de cooperao
e contratos de programa
Alm do esforo cooperativo entre entes de um mesmo
nvel da Federao representado pelos consrcios
pblicos, a Lei n 11.107/05 abriga tambm a figura
dos Convnios de Cooperao, regulamentada pelo
Decreto n 6.170, de 25/07/2007. Esses convnios tm
a particularidade de formalizarem tanto cooperaes
horizontais como verticais entre os entes da federao.
Os convnios em geral, como instrumento de
descentralizao e cooperao, j apareciam no
Decreto-lei n 200/67 e tm sido objeto de alguns
diplomas legais tendo em vista a importncia de
regular a transferncia de recursos entre entidades
do setor pblico. O Decreto n 93.872/86 tambm j
estabelecia regras para os convnios ao dizer que os
servios de interesse recproco dos rgos ou entidades
40 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
da administrao federal e de outras entidades pblicas
ou organizaes particulares podero ser executados
sob regime de mtua cooperao, mediante convnio,
acordo ou ajuste.
O Decreto n 6.170/2007 reza, em seu art. 1, que os
programas, projetos e atividades de interesse recproco
dos rgos e entidades da administrao pblica
federal e de outros entes ou entidades pblicas ou
privadas sem fins lucrativos sero realizados por meio
de transferncia de recursos financeiros oriundos
de dotaes consignadas no oramento fiscal e de
seguridade social e efetivadas por meio de convnios,
contratos de repasse ou termos de cooperao,
observados esse Decreto e a legislao pertinente.
Os Consrcios Pblicos e os Convnios de Cooperao
so pr-requisitos alternativos para a celebrao
de Contratos de Programa. Estes contratos esto
disciplinados no art. 13 da Lei n 11.107/05, que
estabelece as clusulas que obrigatoriamente devero
comp-los referentes s transferncias de recursos.
Os Contratos de Programa so condio para a
formalizao de obrigaes criadas pela gesto associada
da prestao de servios pblicos e sua consequente
transferncia de recursos. Podem ser tambm celebrados
por entidades de direito pblico ou privado que integrem
a administrao indireta de qualquer dos entes da
Federao consorciados ou conveniados.
Os Contratos de Programa, embora possam ser
celebrados sem prvia licitao (art. 32 do Decreto n
6.017, que remete Lei n 8666/93), devem atender, no
que couber, legislao de concesses e permisses de
servios pblicos.
Embora dependam da prvia existncia formal de
consrcio pblico ou de convnio de cooperao, os
contratos de programa continuam vigentes mesmo
com a extino destes instrumentos que o autorizaram.
Vale ressaltar, neste momento, que a colaborao com o
Estado e a Unio, sob quaisquer formas, se materializa
em encargos para o Municpio tais como cesso de
pessoal para a execuo de atividades pertencentes
quelas esferas, na execuo de obras de manuteno
e adaptao de bens imveis, no fornecimento de
combustvel, alimentao, conserto de equipamentos,
pagamento de tarifas de servios pblicos e at mesmo
a doao de terreno para a construo de prprios
estaduais e federais, o que s vezes no se esgota na
tradio da propriedade imvel, indo alm do nus
da edificao e terminando com a aquisio dos
equipamentos e outras instalaes.
Essa , na maioria das vezes, a forma a que o Municpio
forado a se submeter se desejar eficincia de servios
como os de correios, telefones, policiais e de Justia,
para citar os mais comuns. Cada Municpio livre para
assumir os encargos que julgar conveniente, segundo
os recursos financeiros, humanos e materiais de que
dispe. Esses encargos devem ser formalizados por
meio da assinatura de convnios, no s para eximir
o Prefeito de responsabilidade futura quando de sua
prestao de contas, mas em obedincia aos princpios
que regem a Administrao Pblica e ao que estabelece
a Lei Complementar n 101/00 (Lei de Responsabilidade
Fiscal).
Cooperao pblico-
privada
As novas demandas feitas ao Poder Pblico no
desenvolvimento da prestao de servios pblicos
engendraram a necessidade do trespasse das fronteiras
da cooperao para alm dos espaos tradicionalmente
ocupados pela Administrao Pblica. Pleiteia-se que
os governos, em seus diferentes nveis, privilegiem
perfil negociador e gestor, delegando esfera privada,
mediante critrios de busca de racionalidade e eficcia,

a operao dos servios de relevncia pblica em reas
especficas onde haja o reconhecimento da expertise
da iniciativa privada. Descortina-se, desta forma, novo
espao de cooperao calcado nas alianas entre o
setor pblico e o setor privado, este ltimo incluindo
entidades com fins lucrativos e sem fins lucrativos.
Este novo horizonte de possibilidades de alianas
pblico-privadas abrange alguns mecanismos, muitos
deles j regulamentados h algum tempo e outros
disciplinados mais recentemente, demandando
tempo para avaliaes mais slidas. Pode-se dividir
esses mecanismos em dois grupos, estando o primeiro
voltado para as colaboraes entre a Administrao
Pblica e as entidades empresariais e o segundo ligado
s colaboraes entre a Administrao Pblica e as
entidades sem fins lucrativos que compem o que se
conceitua como terceiro setor.
Os mecanismos de colaborao entre o setor pblico
e a iniciativa empresarial incluem os contratos
administrativos, as autorizaes, as permisses e as
concesses.
Os contratos administrativos esto bem disciplinados
na Lei n 8.666/93. Abrangem atividades meio que
podem ser terceirizadas, tais como obras, servios,
compras, alienaes e locaes. Estes contratos no
podem ultrapassar 5 (cinco) anos e permitem ao Poder
Pblico a utilizao de prerrogativas como a resciso
unilateral e a exigncia de garantias por parte dos
contratados.
As autorizaes e as permisses tm carter precrio,
permitindo que pessoas fsicas ou jurdicas assumam
determinados servios por perodos limitados at
que o poder pblico defina a forma mais adequada
de prest-los de modo sistemtico. Pela exigncia
legal de prvia licitao e as demandas crescentes
pelo estabelecimento de prazo, as permisses tm
desenvolvido tendncia a se aproximarem das
MANUAL DO PREFEITO | 41
concesses. Alm das referncias constitucionais
contidas no art. 21, inciso XII e no art. 175, as permisses
esto disciplinadas pela Lei n 8.987, de 13 de fevereiro
de 1995.
As concesses, amparadas pelos mesmos dispositivos
legais das permisses, se constituem no mais
tradicional mecanismo de transferncia da prestao
de servios iniciativa privada, com exigncia de
todos os procedimentos de concorrncia pblica,
com remunerao do concessionrio pelo usurio do
servio e prazos contratuais mais longos, cabendo
ainda ao contratado apresentar as garantias e assumir
integralmente os riscos do empreendimento. Com a
entrada em vigor da Lei n 11.079, de 30 de dezembro
de 2004, foram criadas duas novas modalidades de
concesso: a concesso patrocinada e a concesso
administrativa, classificadas como parcerias pblico-
privadas (PPPs). Em funo desses novos tipos, essa
mesma lei passou a definir as concesses tradicionais
como concesses comuns.
As concesses patrocinadas e administrativas se
diferenciam na medida em que nas primeiras o
concessionrio remunerado pela tarifa cobrada
dos usurios, valor este que obrigatoriamente
complementado por contribuio pecuniria do
parceiro pblico, e na segunda o prprio setor pblico
o beneficirio direto do investimento, remunerando
integralmente o parceiro privado. Como pontos
comuns entre os dois novos tipos de concesses tem-
se: prazos contratuais entre 5 (cinco) e 35 (trinta e
cinco) anos; valor mnimo de R$ 20.000.000,00; limite
de comprometimento da receita lquida anual do
contratante; remunerao condicionada a resultados e
ao cumprimento de metas; garantias recprocas dadas
por contratantes e contratados; penalidades previstas
para ambas as partes; e compartilhamento de riscos.
As exigncias financeiras previstas na legislao para
estes dois novos tipos de concesso remetem a projetos
42 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
e investimentos de grande escala. Isto dificulta a
utilizao destes mecanismos por Municpios de
pequeno e mdio porte isoladamente. Boa alternativa
pode ser sua viabilizao atravs dos consrcios
pblicos municipais.
Dados mais atualizados do incio de 2016,
colhidos no Observatrio de PPPs, mostram que
independentemente do quadro macroeconmico e
poltico desfavorvel, j existem mais de 80 contratos
de PPPs assinados, somando Estados e Municpios,
desde a criao da Lei e esto em fase de Procedimento
de Manifestao de Interesse (PMIs) mais 138, sendo
106 municipais (2 de Consrcios) e 32 Estaduais.
A seguir, indicam-se as alteraes produzidas na
legislao que regula as PPPs (Lei n 12.766/12):
1. ampliao para 5% do limite percentual de
comprometimento da receita corrente lquida
dos Estados, Distrito Federal e Municpios com
despesas de carter continuado com parcerias
pblico-privadas, para fins de concesso de
garantias e realizao de transferncias voluntrias
pela Unio;
2. como as contraprestaes financeiras pblicas nos
contratos de PPPs s comeavam a ocorrer com a
existncia de pelo menos parcela fruvel do bem e
os investimentos privados implicavam em elevados
desembolsos, foi criado o aporte de recursos. Este
aporte no se confunde com as contraprestaes
e pode ser oferecido pelo Poder Pblico para a
realizao de obra ou aquisio de bens reversveis,
desde que autorizado no edital de licitao, no caso
de contratos novos, ou em lei especfica, no caso de
contratos anteriores a 8 de agosto de 2012. A Lei n
13.043/2015 reza que as receitas dos aportes devero
ser tributadas na proporo em que os custos para a
realizao da construo so realizados;
3. ampliao do leque de opes do Fundo Garantidor
da Parceria que pode se valer genericamente
da contratao de diferentes instrumentos de
mercado, confirmando que os mecanismos que
eram citados anteriormente (fiana, penhor,
hipoteca, alienao fiduciria etc.) constavam de
lista meramente exemplificativa;
4. reduo dos prazos para que o Fundo Garantidor
seja acionado, que eram de 45 e 90 dias, e passaram
respectivamente para 15 e 45 dias. O Fundo,
entretanto, no poder ser acionado se houver
recusa motivada da fatura pelo Poder Pblico.
O silencio de 45 dias do recebimento da fatura
implica em aceitao tcita, com responsabilizao
do agente pblico caso coubesse a motivao;
5. determinao para que os estudos de engenharia
tenham detalhamento de anteprojeto e levem em
considerao os valores de mercado e sistemas de
custos relacionados ao setor especfico do projeto.
A Lei n 13.137/2015 tambm alterou a Lei n 11.079/2004,
estabelecendo a possibilidade de o Poder Legislativo
realizar Parcerias Pblico-Privadas.
Finalmente, cabe mencionar a Lei n 13.097/2015 que
alterou no s a Lei de Concesses (n 8987/93) como a Lei
de PPPs (n 11.079/2004). Ela possibilitou aos garantidores
as mesmas prerrogativas concedidas aos financiadores,
ou seja, de assumir o controle societrio da concessionria.
Alternativamente criou a figura da administrao
temporria, sem assuno do controle acionrio.
A cooperao do setor pblico com o terceiro setor
favorecida por acordos ao invs de contratos, tendo
em vista que existe identificao de objetivos entre
as partes, ambas voltadas para atividades sociais de
interesse e relevncia pblica. As formas jurdicas que
assumem estes acordos so os convnios, os contratos
de gesto e os termos de parceria.

Alm do interesse convergente dos partcipes, essas
trs modalidades de acordo tm como elementos em
comum: manuteno da propriedade do Poder Pblico
sobre os recursos transferidos outra parte; vinculao
dessa transferncia ao cumprimento de etapas e
ao atingimento de metas por parte da entidade
executante do acordo; vedao do estabelecimento
de taxa de administrao e faculdade de denncia
unilateral concedida ao poder pblico.
Em relao especificamente aos Convnios, a Lei
n 13.019/2014, alterada em grande parte pela Lei
n 13.204/2015, veio trazer modificaes bastante
significativas a este espao de relacionamento entre
o Poder Pblico e as entidades do terceiro setor. Os
convnios, com exceo dos relativos rea da sade,
que continuam a seguir sua regulamentao especfica,
foram substitudos por trs novos instrumentos: o
Termo de Colaborao, o Termo de Fomento e o Acordo
de Cooperao. O Termo de Colaborao disciplina a
parceria que se forme a partir de iniciativa da prpria
Administrao Pblica. O Termo de Fomento
utilizado quando a iniciativa da proposta de parceria
da sociedade civil. O Acordo de Cooperao utilizado
quando a parceria no envolve transferncia de
recursos financeiros.
No espao abrangente das entidades sem fins lucrativos,
a nova lei enquadra como Organizaes da Sociedade
Civil (OSCs) no s as associaes e fundaes, mas
tambm as cooperativas com vis social e as entidades
religiosas que atuam no campo social.
A exemplo do Procedimento de Manifestao de
Interesse (PMI) utilizado para sondar o interesse do
empresariado em participar de iniciativa de parceria
pensada pela Administrao Pblica, tambm aqui foi
criado o Procedimento de Manifestao de Interesse
Social (PMIS) para que o Poder Pblico possa realizar
essa prvia sondagem, sem que, entretanto, ele seja
MANUAL DO PREFEITO | 43
passo obrigatrio ou condicionador da efetivao da
parceria.
A existncia de competio para a escolha da futura
entidade parceira est assegurada em termos gerais
pelo disciplinamento do chamamento pblico, ainda
que existam algumas poucas hipteses de dispensa ou
inexigibilidade.
Em relao a exigncias iniciais de procedimentos
mais detalhados e burocrticos para a formalizao
das parcerias, que inclusive geraram o retardamento
de sua entrada em vigncia, a verso da nova lei ora
aprovada simplificou-as especialmente em relao
experincia prvia das entidades, ao detalhamento
do plano de trabalho e a formalidades da prestao de
contas, considerando especialmente as dificuldades
operacionais de entidades de pequeno porte que
atuam junto a Municpios menores. Por outro lado,
prevaleceram as excluses e as sanes a entidades
que no demonstrem condies ticas e profissionais
de administrarem recursos pblicos.
A Lei n 13.019/2014 j est vigorando para a Unio,
Estados e Distrito Federal desde 23 de janeiro deste
ano. Para os Municpios, a vigncia obrigatria se dar
a partir de janeiro de 2017, mas nada impede que, por
ato administrativo local, a Prefeitura decida antecipar
esta vigncia.
Por meio do Decreto n 8.726, de 27/04/2016, o
Governo Federal regulamentou a Lei n 13.019/2014,
introduzindo normas para sua operacionalizao.
Cabe mencionar que os Estados tambm podem
regulamentar em relao s parcerias que pretendem
implementar.
O Contrato de Gesto est regulado pela Lei n
9.637/98. Trata-se de modalidade especfica de acordo,
possvel entre a Administrao Pblica e entidade
do terceiro setor qualificada como Organizao
44 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL

Social OS. Atravs de legislao especfica, que
siga os parmetros da lei federal, o Municpio pode
qualificar como OS novas entidades ou entidades
que absorveram rgo da Administrao Pblica
aps sua extino. As OSs podem receber servidores
pblicos pelo mecanismo de cesso. Os contratos de
gesto podem ter como objetivos o ensino, a pesquisa
cientfica, o desenvolvimento tecnolgico, a proteo
e preservao do meio ambiente e a sade. Assim
como no caso do convnio, a Organizao Social tem
recursos transferidos pelo poder pblico mediante o
cumprimento de metas estipuladas no acordo.
O Termo de Parceria instrumento regulado pela Lei
n 9790/99 e pelo Decreto n 3.100 do mesmo ano.
Trata-se tambm de modalidade especfica de acordo,
possvel entre a Administrao Pblica e a Organizao
da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP).
A titulao de OSCIP concedida pelo Ministrio da
Justia, mediante requerimento. As reas de atividades
da requerente podem ser assistncia social, cultura,
arte, educao, sade, assistncia jurdica gratuita,
meio ambiente, desenvolvimento sustentvel,
produo, comercializao, emprego, crdito, tica,
cidadania, direitos humanos, estudos e pesquisas
tcnicas e cientficas. H importantes vedaes a
essa titulao contidas no art. 2 da Lei n 9790/99.
No podem ser qualificadas como OSCIPs: sindicatos,
organizaes religiosas, organizaes partidrias,
entidades de benefcio mtuo, entidades de planos
de sade, instituies hospitalares, escolas privadas,
organizaes creditcias, cooperativas, organizaes
sociais (OSs), associaes criadas por rgo pblico,
fundaes pblicas e fundaes com finalidade religiosa.
Cabe registrar que a Lei n 13.019/2014 introduziu
algumas alteraes na Lei n 9790/99. As entidades
candidatas qualificao de OSCIP tero que
comprovar trs anos de funcionamento regular. Foi
admitida como rea suscetvel de Termo de Parceria
o estudo e a pesquisa em tecnologia de mobilidade
das pessoas. Passa a ser possvel a participao de
servidores pblicos na composio de Conselho
ou Diretoria de OSCIP. H um rol mais extenso de
documentos a serem fornecidos pela OSCIP quando da
apresentao de prestao de contas.
A existncia desse conjunto de mecanismos, seja para
relaes entre nveis de governo, seja para captar a
colaborao do setor privado na prestao de servios
pblicos, possibilita aos Prefeitos leque de alternativas
que favorece a Administrao Municipal empenhada
na qualidade e eficcia de seus servios.

Captulo 4
O Prefeito Municipal*
A posio do Prefeito
Entende-se por sistema de Governo o conjunto de
tcnicas que regem as relaes entre os poderes
pblicos. Como sabido, o Presidencialismo o sistema
de Governo adotado pela Constituio da Repblica
Federativa do Brasil de 1988, sendo atribuio do
Presidente da Repblica exercer a direo do Poder
Executivo da Unio, acumulando as funes de Chefe
de Estado, Chefe de Governo e Chefe da Administrao
Pblica federal.
Por simetria, no Municpio, assume o Prefeito a
posio de Chefe do Executivo, desempenhando
funes polticas, executivas e administrativas. Amplas
so as suas atribuies e grandes, portanto, suas
responsabilidades, tanto do ponto de vista legal, como
pelo fato de que o principal depositrio da confiana
popular para a soluo dos problemas do Municpio.
Em face da consagrada autonomia poltico-
administrativa do Municpio, cumpre observar que o
Prefeito Municipal no est subordinado a nenhuma
outra autoridade municipal, estadual ou federal,
devendo obedincia apenas aos ditames da lei e
mandados judiciais. Pode-se dizer, ento, que o Prefeito
agente poltico responsvel pelo ramo executivo de
uma unidade de Governo autnoma o Municpio.
* Revisto e atualizado por Marcus Alonso Ribeiro Neves, advogado e consultor jurdico do IBAM.
MANUAL DO PREFEITO | 45
No obstante, destaque-se que deve o Municpio
e o assunto est tratado em outro captulo
deste Manual articular-se com rgos federais e
estaduais de Governo, para que no se dupliquem e
nem se desperdicem esforos, bem como para que
possa desempenhar eficientemente o seu papel no
processo de desenvolvimento do Pas, visto que a
atual Constituio definiu vrias matrias em que o
Municpio pode atuar em conjunto com as demais
esferas de Governo, especialmente nos campos
da educao, cultura, meio ambiente, habitao,
saneamento, sade e assistncia social. Nesse sentido,
o art. 23 da Carta Magna estabelece a competncia
comum dos entes federados.
Funes polticas
Por ser conduzido ao cargo por eleio popular, o
Prefeito torna-se o porta-voz natural dos interesses
municipais perante a Cmara Municipal, demais
esferas de Governo e outros setores que possam
contribuir para o bem estar da populao e o progresso
do Municpio.
O Prefeito precisa do apoio da maioria na Cmara
Municipal, a fim de conseguir aprovar as leis de que
necessita para bem administrar o Municpio. Quanto
mais ousadas e inovadoras forem as iniciativas do
46 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
Prefeito na ampliao das atividades da Prefeitura,
atravs do estabelecimento de novos programas ou
da criao de novos servios, mais precisar o Chefe do
Executivo do concurso da Cmara para a aprovao de
seus projetos e a autorizao dos recursos necessrios
execuo das medidas solicitadas. Uma Cmara
politicamente hostil pode paralisar em grande parte a
ao do Prefeito, em tudo que no seja rotineiro e no
dependa, assim, da edio de novas leis.
s vezes, o Prefeito se defrontar com a oposio
sistemtica da Cmara ou de eventual maioria
irredutvel de Vereadores, mesmo nos assuntos de
interesse vital para a coletividade. Nesses casos, resta
ao Prefeito mobilizar a opinio pblica a seu favor
divulgando amplamente os objetivos dos projetos
de leis que a Cmara recusa aprovar, na expectativa
de que os muncipes venham a influir no nimo da
Cmara e esta reconsidere a sua posio. No se trata,
evidentemente, de lanar o povo contra a Cmara ou
contra aqueles Vereadores que se opem ao Prefeito,
mas de despertar o interesse da populao pelas
medidas pretendidas.
Consideram-se funes polticas do Prefeito aquelas
inerentes ao comando do Executivo, representadas por
atos de Governo tais como: a proposio de projetos de
lei; a sano, promulgao, publicao e o veto s leis; a
convocao extraordinria da Cmara; o planejamento
das obras e servios municipais; a representao do
Municpio; a expedio de decretos e regulamentos.
Sobre a proposio de projetos de leis, sano,
promulgao, publicao e veto, ver o captulo deste
Manual sobre Processo Legislativo.
Embora a Cmara Municipal tenha perodos certos para se
reunir, o Prefeito pode convoc-la extraordinariamente,
nos intervalos dos perodos legislativos, em casos de
urgncia e para deliberar exclusivamente a respeito da
matria objeto da convocao.
O Prefeito o representante legal do Municpio, tanto
perante a Justia, como em outros atos de carter legal
ou administrativo, nas relaes com as demais esferas
de Governo ou no plano puramente social. Por isso, o
Prefeito tem precedncia protocolar sobre as demais
autoridades municipais.
Quando o Municpio for parte em juzo, cabe ao Prefeito
represent-lo por meio do procurador da Prefeitura ou
de advogado contratado para a causa, se a Prefeitura
no tiver procurador.
Manter contatos externos funo que decorre do
carter democrtico da investidura no cargo de Prefeito.
Como lder poltico, eleito pelo povo, o Prefeito assume
a responsabilidade de dialogar com a populao em
geral, bem como com as organizaes comunitrias,
outros grupos organizados e lideranas locais,
buscando apoio, quando necessrio, e consultando-
os para conhecer suas aspiraes e necessidades e
integr-los ao processo decisrio municipal.
Numa cidade pequena, o nmero desses contatos
talvez no prejudique as demais atividades do Prefeito,
mas, nas maiores, necessrio organizar a estrutura
da Prefeitura de modo que o Chefe do Executivo seja
aliviado daqueles compromissos que podem ser
resolvidos por outras autoridades municipais.
Em certos casos, ser mesmo conveniente instituir
servio ou setor de relaes pblicas, no somente
para atender s pessoas que vm procurar o Chefe
do Executivo, como para facilitar as comunicaes
da Administrao com o grande pblico, divulgar
as realizaes do Governo Municipal e resolver ou
encaminhar queixas e reclamaes. Os Municpios
maiores podem ter rgo especializado para lidar com
as organizaes comunitrias.
A participao popular, a propsito, est tratada em
captulo especfico desta publicao.

Funes executivas
As funes executivas e administrativas do Prefeito
constituem a sua principal responsabilidade. Como
Chefe do Executivo Municipal, cabem-lhe, sobretudo,
as funes que caracterizam as chefias de alto nvel,
que so planejar, comandar, coordenar, controlar e
manter contatos externos.
Planejar consiste em formular as polticas pblicas
municipais, de modo a selecionar as opes possveis
de atuao e determinar os objetivos, diretrizes,
programas e os meios mais adequados realizao
de um trabalho. Todo Prefeito precisa ter o seu plano
de Governo se quiser bem governar e administrar o
Municpio. O planejamento das despesas de capital
para um prazo mnimo de quatro anos obrigatrio
e deve constar do plano plurianual de obras e outras
aplicaes de capital, inclusive para aquisio de
equipamentos e material permanente e outras delas
decorrentes, bem como as relativas aos programas de
durao continuada.
O plano de Governo deve ser amplo e compreender
todos os aspectos da Administrao Municipal, e
no apenas as obras e as demais despesas de capital.
Atravs do oramento anual e da lei de diretrizes
oramentrias, pode o Prefeito estabelecer o plano de
trabalho para cada exerccio, pois exatamente esse
plano que o oramento e aquela lei devem refletir.
Outro importante instrumento de planejamento o
plano diretor, previsto no art. 182 da Constituio da
Repblica e objeto de comentrios especficos em
outro captulo deste livro.
Comandar tem o significado de orientar, verbalmente
ou por meio de decretos, instrues, ordens de servio,
portarias e outros atos administrativos. O Prefeito, como
responsvel final pelo que acontece na Administrao,
dirige toda a mquina da Prefeitura, com o auxlio da
MANUAL DO PREFEITO | 47
sua equipe de secretrios e dos responsveis pelos
diversos setores.
No obstante, vale lembrar que o Prefeito a autoridade
mxima na direo da Administrao Municipal e, por
isso, detm a responsabilidade poltico-administrativa
final pelos atos de sua Administrao, tanto dos que
praticou pessoalmente como dos que foram praticados
pelos seus subordinados.
Ao Prefeito compete coordenar a ao dos diversos
rgos, servios e atividades da organizao, de
modo a evitar conflitos entre os servios e programas,
a duplicao e a disperso de esforos. Com o
planejamento, a coordenao se torna mais fcil,
pois os objetivos, os meios e os programas j foram
previamente definidos.
Para coordenar com eficincia as atividades da
Administrao, o Prefeito deve promover reunies
frequentes com os seus principais auxiliares, a fim
de que cada um saiba o que os outros esto fazendo
e possam ser discutidos os problemas de interesse
comum. O valor dessas reunies peridicas como
mtodo de coordenao inestimvel, pois assim
o Prefeito adquire viso de conjunto, que lhe torna
possvel tomar decises articuladas. Os relatrios
peridicos das principais reparties tambm so
excelentes instrumentos de coordenao, permitindo
que se identifiquem os pontos sobre os quais deve
ser exercida a ao coordenadora. Nas grandes
organizaes, chega-se a criar rgos prprios de
coordenao, com suas atividades estreitamente
ligadas s de planejamento e oramento.
A realizao de reunies e a anlise de relatrios
peridicos ajudam a identificar pontos sobre os quais
o Prefeito deve agir. O uso da internet e a construo
de rede interna para troca de mensagens melhoram
a comunicao e criam condies para a permuta de
informaes, facilitando a coordenao.
48 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
Controlar verificar o cumprimento das orientaes
e o alcance dos resultados desejados. Os principais
instrumentos de controle que o Prefeito pode utilizar
so os balancetes mensais (que lhe do meios de
fazer o controle da execuo oramentria); o boletim
dirio da Tesouraria (que lhe permite acompanhar a
entrada e a sada de numerrio e o comportamento
da arrecadao); os relatrios peridicos sobre o
andamento dos programas, obras e servios; e a
auditoria. Esta no precisa ser exclusivamente contbil,
mas deve abranger a verificao da maneira como esto
sendo desempenhadas as atividades da Administrao
Municipal, como esto sendo gastos os recursos
financeiros, como esto sendo utilizados o pessoal, o
equipamento e os demais recursos materiais.
Manter contato com atores pblicos e privados tem sido
uma das funes atuais do Prefeito no exerccio de sua
liderana poltica e institucional, o que o leva a:
reunir esforos para a implementao do
desenvolvimento local sustentvel;
promover iniciativas diversificadas junto com
setores sociais, comunitrios e privados, alm de
outros entes pblicos;
negociar conflitos de interesse, fomentar o dilogo
pblico;
mobilizar recursos, governamentais ou no, para
concretizar projetos;
obter colaborao, apoios e parcerias de vrios tipos
para pr em prtica aes de desenvolvimento.
Essa situao vem se afirmando a cada dia como base
do avano da descentralizao no Pas, conferindo
ao Municpio novo protagonismo no processo de
desenvolvimento sustentvel.
Funes administrativas
Se for feita uma lista das atribuies administrativas
do Prefeito, as abaixo mencionadas constituiro as
mais importantes, em vista da tradio governamental
brasileira. Algumas delas so desempenhadas
pessoalmente pelo Prefeito, outras so praticadas
pelos secretrios municipais e servidores da Prefeitura.
Em qualquer caso, repita-se, o Prefeito o responsvel,
cabendo-lhe promover as medidas necessrias ao seu
desempenho.
Publicao dos atos
oficiais
Compete ao Prefeito fazer publicar as leis e os demais
atos oficiais, como decretos, portarias, balancetes e
quaisquer outros de interesse para os Municpios. A
publicao dos balancetes da receita e da despesa foi
tornada obrigatria pela Constituio Federal (art. 30,
III) e consta tambm da Lei Complementar n 101/2000
(Lei de Responsabilidade Fiscal LRF), conforme
exposto em outro captulo. As leis e os decretos s
entram em vigor depois de publicados, o que d ideia
da importncia dessa formalidade.
A publicao se far no jornal oficial do Municpio.
Caso a Administrao Municipal no disponha de
jornal prprio, a publicao poder ser feita no Dirio
Oficial do Estado ou em jornal particular existente
no Municpio. No havendo jornal algum de normal
circulao na localidade, a publicao poder ser
feita atravs da afixao em local acessvel ao pblico,
previamente designado para publicao dos atos
oficiais. Nesta hiptese, geralmente existem nas
sedes das Prefeituras (e das Cmaras) quadros para
publicao de tais atos.

Cabe consignar, ainda, que a Lei Complementar n
131/2009 alterou a Lei de Responsabilidade Fiscal para
obrigar os entes pblicos a publicar, pela internet,
planos, oramentos, prestaes de contas e outras
informaes de carter financeiro (arts. 48 e 48-A).
Execuo das leis,
decretos e demais atos
Cabe ao Prefeito executar ou fazer executar os atos
municipais: leis, decretos, regulamentos, regimentos
ou outros atos regularmente emitidos.
prtica recorrente em vrios Municpios fazer constar
da lei norma que assina prazo para que o Prefeito
edite decreto regulamentando-a. O IBAM, alinhado
ao entendimento do E. STF (ADI 3.394), defende que,
ao marcar prazo para que o Executivo exera funo
regulamentar de sua atribuio, o legislador acaba
por afrontar o princpio da independncia e harmonia
entre os Poderes.
Outra questo que suscita dvida a possibilidade
de recusa do Prefeito em cumprir lei manifestamente
inconstitucional. A jurisprudncia e a doutrina tm
afirmado que o Prefeito pode recusar-se a cumpri-la,
desde que fundamente as razes de recusa. A parte que
se sentir lesada, se quiser, provocar a manifestao do
Poder Judicirio.
Imposio de penalidades
A violao das leis e dos regulamentos municipais,
especialmente daqueles que disciplinam o poder de
polcia do Municpio, d margem a que o Prefeito, ou
outra autoridade municipal a quem tal atribuio for
delegada, aplique as penalidades correspondentes,
sejam multas ou interdio de direitos (cassao
de licena, embargo de obras, fechamento de
estabelecimentos etc.).
MANUAL DO PREFEITO | 49
As penalidades podem resultar no somente da
infrao das leis e dos regulamentos, como da violao
de clusulas de contratos, como os de fornecimento de
materiais, execuo de obras e servios ou permisso
para explorao de servios pblicos. Quando se tratar
de violao das leis e dos regulamentos que regem o
funcionamento dos servios municipais, cabe tambm
ao Prefeito a aplicao das sanes disciplinares aos
servidores pblicos.
Requisio de fora
policial
Pouco valeriam os poderes do Prefeito para executar
as leis e os atos municipais, se ele no pudesse dispor
de meios para obrigar os recalcitrantes a cumprir
as determinaes legais. Para isso, pode o Prefeito
requisitar autoridade policial competente no
Municpio a fora necessria, mas deve ficar claro que
no cabe ao Prefeito determinar a priso de quem quer
que seja, a no ser em caso de flagrante delito, em que
o Prefeito ou qualquer cidado pode prender o infrator,
ou de desacato sua autoridade, em que a priso
poder ser efetuada pelo prprio Prefeito. O poder de
polcia do Municpio no inclui o de polcia judiciria,
limitando-se ao de polcia administrativa.
Sobre poder de polcia, outro captulo deste livro
contm pormenores que devem ser lidos para melhor
entendimento do assunto.
Arrecadao e guarda da
receita
O Prefeito responsvel pela arrecadao municipal
especificada no oramento e pela sua guarda. De
especial importncia a arrecadao dos tributos,
que ato obrigatrio (art.11 da Lei Complementar n
50 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
101/2000 - LRF), no podendo o Prefeito deixar de
pratic-lo nem liberar qualquer contribuinte de suas
obrigaes fiscais, sob pena de responsabilidade. O
mesmo deve ser dito em relao dvida ativa, cuja
cobrana se far judicialmente, depois de tentada a
via administrativa. A tolerncia em excesso estimula o
atraso das contribuies e coopera para a reduo da
receita.
recomendvel que se faa a guarda dos dinheiros
pblicos em estabelecimento bancrio, onde devem
ser mantidas contas em nome da Prefeitura, de suas
autarquias ou outras reparties, nunca em nome do
prprio Prefeito ou demais agentes pblicos.
Administrao do
patrimnio
O patrimnio municipal compreende os bens corpreos
(mveis, imveis e semoventes) e incorpreos,
pertencentes ao Municpio, que tenham ou possam
ter valor econmico, histrico, artstico, cientfico ou
cultural. Cabe ao Prefeito administrar esses bens,
zelando por sua guarda, conservao e proteo.
Em regra, no os pode alienar sem a autorizao da
Cmara, sob pena de responsabilidade. Os atos do
Prefeito que forem lesivos ao patrimnio municipal
(inclusive ao patrimnio histrico, artstico e cultural)
so passveis de anulao, mediante ao popular, que
pode ser intentada por qualquer cidado.
Desapropriao
A desapropriao de bens por necessidade pblica,
utilidade pblica ou interesse social, nos termos da
legislao federal que rege a matria, da competncia
do Prefeito. A Cmara s intervm para aprovar os
recursos financeiros necessrios desapropriao
quando tais recursos no constem do oramento.
Para aprofundamento da matria, ver captulo deste
Manual sobre atos de imprio.
Despacho de peties e
expedio de certides
A Constituio Federal assegura a qualquer pessoa o
direito de petio aos Poderes Pblicos, em defesa de
direito ou contra ilegalidade ou abuso de poder (art.
5, XXXIV, a). Se se trata de assunto administrativo,
cabe ao Prefeito despachar a petio ou representao,
atendendo ou negando o pedido ou determinando
outras providncias. No deve se negar a manifestar-se,
pois a sua omisso poder acarretar responsabilidade
para o Municpio e para si prprio.
A expedio de certides tambm assegurada
pela Constituio (art. 5, XXXIV, b), para defesa de
direitos e esclarecimentos de situaes de interesse
pessoal, podendo o interessado, se no for atendido,
impetrar mandado de segurana ou responsabilizar a
autoridade que no responder no prazo legal.
Prestao de contas
A prestao de contas da Administrao exigncia
constitucional (art. 31, 1, 2 e 3 da Constituio),
cuja violao pode acarretar a interveno estadual no
Municpio (art. 35, II). Cabe ao Prefeito prestar contas
de sua administrao, na forma estabelecida na Lei
Orgnica do Municpio, na Constituio e na legislao
especfica em cumprimento aos princpios dispostos
no art. 37 da Constituio.
Alm disso, o Prefeito tem a obrigao de apresentar,
at 30 dias aps o encerramento de cada bimestre,
relatrio resumido da execuo oramentria,
conforme determina o art. 165, 3, da Constituio
Federal.

Delegao de autoridade
O fato de caber ao Prefeito a responsabilidade
pela gesto do Municpio no quer dizer que ele
deva centralizar na sua pessoa todas as decises
administrativas, como infelizmente a regra, at
mesmo em Prefeituras de grande porte.
Os servios e as atividades administrativas municipais
devem estar organizados de tal forma que o Prefeito
delegue ao mximo suas atribuies administrativas de
rotina, a fim de melhor dedicar-se ao seu papel de lder
poltico e quelas atividades que, por constiturem a
essncia de suas funes executivas, no devem deixar
de ser exercidas em toda sua plenitude, nem podem ser
sempre delegadas.
A delegao de autoridade tem no s a vantagem de
permitir que o Prefeito se concentre nas suas funes
de maior relevo, como ainda a de tornar mais rpido
o funcionamento da mquina administrativa. A
descentralizao administrativa considerada uma
das tcnicas mais importantes para se alcanar a
eficincia da Administrao, sendo indispensvel nas
organizaes de maior porte.
A burocracia estril prospera nas Administraes
excessivamente centralizadas, pois os chefes
intermedirios nada deliberam, encaminhando todos
os processos e todos os assuntos deciso superior,
at chegar autoridade mxima, o Prefeito, que ento
decide, geralmente sem conhecimento dos fatos,
assinando em cruz, como se diz coloquialmente. O
servidor que conhece de perto a situao no d soluo administrativa da Prefeitura deve estar definida em
ao caso, quando deveria ser justamente o contrrio.
As chefias ficam sem prestgio, pois no lhes cabe
seno informar ou opinar. Acumulam-se despachos
meramente interlocutrios ou informativos, que nada
resolvem, engrossando os processos, emperrando a
Administrao e submetendo as partes a delongas e
MANUAL DO PREFEITO | 51
prejuzos que provocam no cidado verdadeiro horror
Administrao e a sua nefasta burocracia.
Ademais, esse sistema estimula o surgimento
da corrupo, em razo do grande nmero de
intermedirios entre a parte e a autoridade que profere
a deciso final, sendo maiores as oportunidades para
servidores inescrupulosos criarem dificuldades para
vender facilidades.
Delegar, entretanto, no fcil como pode parecer.
Quatro condies, pelo menos, so necessrias para
que o Prefeito possa descentralizar a Administrao.
A primeira condio a vontade efetiva de delegar
e a aceitao, por parte dos subordinados, da
responsabilidade de decidir, que resulta da delegao
de autoridade. O Prefeito que acha que somente poder
administrar se tomar conhecimento de tudo quanto se
passa na rotina administrativa, e que sua palavra ter
de ser dada em todos os processos, no est preparado
para delegar.
A segunda condio que haja agentes pblicos
competentes que meream a confiana do Prefeito
para receber a delegao da sua autoridade. s vezes,
os funcionrios so tecnicamente mais competentes
do que o Prefeito para decidir as questes, mas ou
o Prefeito no conhece as qualificaes de seus
subordinados, ou no confia na lealdade deles, ou,
simplesmente, no deseja delegar, por ser de ndole
centralizadora.
A terceira condio a existncia de organizao
administrativa preparada para a delegao. A estrutura
lei e nos regimentos, prevendo a existncia de chefias
com responsabilidades prprias e evitando que
todos os servidores se entendam diretamente com o
Chefe do Executivo. Os regimentos internos devem
especificar no apenas as atribuies dos rgos, mas
definir as responsabilidades de deciso dos chefes e
52 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
encarregados de servio, situando o poder de deciso
no nvel hierrquico mais baixo possvel, em face da
natureza do assunto e da capacidade do servidor.
Em quarto e ltimo lugar, preciso que, embora
delegando, o Prefeito no perca o controle final da
situao. Por meio das tcnicas de controle antes
enunciadas (relatrios peridicos e especiais, inspeo,
auditoria, reunies), o Chefe do Executivo pode manter-
se informado da maneira como esto sendo cumpridas
suas ordens e exercida a autoridade que delegou aos
subordinados. A delegao exige o controle, porque a
responsabilidade final permanece sempre com quem
delega. Vale observar que a autoridade delegante pode,
sempre que achar conveniente, revogar a delegao e
chamar a si a deciso em qualquer matria.
Atribuies delegadas
Embora no seja comum na tradio poltico-
administrativa brasileira, a delegao de atribuies
ao Municpio pelas esferas superiores de Governo pode
ocorrer.
Nesses casos, o Prefeito age de conformidade com a
autoridade federal ou estadual, porque no se trata
de matria de competncia do Municpio, sendo, pois,
responsvel perante essas autoridades. Constituem
esses os nicos casos em que o Prefeito se condiciona
a tais autoridades, pois, como j foi dito, como agente
poltico e representante do Municpio, ente federado
autnomo, o Prefeito s deve obedincia lei.
Responsabilidades
do Prefeito
A Constituio se refere a quatro medidas a que
podem recorrer os cidados contra atos irregulares
da Administrao Pblica. A ao popular confere a arts. 312 a 326 e 359-A a 359-H, estes introduzidos
qualquer cidado o direito de propor ao que vise anular
ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que
o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o
autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais
e do nus da sucumbncia (art. 5, LXXIII).
O mandado de injuno se conceder sempre que
a falta de norma regulamentadora torne invivel o
exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das
prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e
cidadania (art. 5, LXXI).
A terceira medida consta do dispositivo que determina
que as contas dos Municpios ficaro, durante sessenta
dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte,
para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes
a legitimidade, nos termos da lei (art. 31, 3).
O mandado de segurana coletivo destinado a proteger
direito lquido e certo, e pode ser impetrado por partido
poltico com representao no Congresso Nacional
ou por organizao sindical, entidade de classe ou
associao legalmente constituda e em funcionamento
h pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus
membros ou associados (art. 5, LXX).
O Prefeito ser julgado pelo Tribunal de Justia do
Estado, conforme preceitua o art. 29, X, da Constituio
Federal, pela prtica de crimes de responsabilidade,
crimes funcionais, crimes por abuso de autoridade e
crimes comuns e especiais.
Os crimes de responsabilidade so aqueles definidos
no art. 29-A, 1 e 2, da Constituio Federal e no
Decreto-lei n 201/67, constituindo ilcitos penais
onde o autor ser sempre o Prefeito ou seu substituto,
diversos dos crimes funcionais, que so passveis
de ser cometidos pelos agentes pblicos. Os crimes
funcionais esto previstos no Cdigo Penal, em seus

pela Lei n 10.028/2000, a fim de prever infraes aos
dispositivos da LRF. O Prefeito pode incorrer ainda na
prtica dos crimes por abuso de autoridade, definidos
na Lei n 4.898/65, e demais crimes previstos no Cdigo
Penal e em leis especiais.
Alm das infraes penais, o Prefeito pode ser
punido com a perda do mandato, pela prtica de
infraes poltico-administrativas definidas na lei
orgnica municipal ou em lei especial, cujo processo
de julgamento compete exclusivamente Cmara
Municipal. Vale destacar que parte da doutrina
sustenta a aplicao do Decreto-lei n 201/67,
quando a legislao municipal no definir as prticas
configuradoras das infraes poltico-administrativas.
Por fim, comente-se sobre a importncia da
responsabilidade do Prefeito Municipal no trato dos
recursos pblicos, realada com a edio da Lei de
Responsabilidade Fiscal, que veio integrar a eficcia,
entre outros, dos arts.163 e 169 da Constituio Federal,
e estabelecer normas de finanas pblicas voltadas
para a responsabilidade na gesto fiscal.
A LRF faz parte de um conjunto de medidas que visam
promover o equilbrio oramentrio e financeiro dos
entes federados, estimulando a reduo do dficit
pblico e a estabilizao da dvida pblica.
A leitura do captulo que versa sobre controle da
Administrao complementar as informaes aqui
contidas.
Outras consideraes
O Prefeito toma posse em 1 de janeiro do ano
subsequente ao da eleio, em sesso da Cmara
Municipal ou, se esta no estiver reunida, perante o
Juiz de Direito da Comarca, prestando o compromisso
de defender e cumprir a Constituio, observar as leis,
desempenhar com honra e lealdade as suas funes,
MANUAL DO PREFEITO | 53
promover o bem estar de seu povo e trabalhar pelo
progresso do Municpio. Se, decorrido o prazo fixado
para a posse, o Prefeito, salvo motivo de fora maior,
no tiver assumido o mandato, este ser declarado
vago pela Cmara.
Substituir o Prefeito, no caso de impedimento, e
suceder-lhe-, no de vaga, o Vice-Prefeito. Em caso de
impedimento do Prefeito e do Vice-Prefeito ou vacncia
dos respectivos mandatos, assumir o Presidente da
Cmara.
Sem licena da Cmara dos Vereadores, sob pena de
perda do mandato, o Prefeito no pode ausentar-se do
Municpio por prazo superior ao permitido em lei, nem
afastar-se da funo.
O servidor pblico federal, estadual ou municipal,
da administrao direta ou indireta, investido no
mandato de Prefeito, ser afastado de seu cargo,
emprego ou funo, sendo-lhe facultado optar pela
sua remunerao. Neste caso, seu tempo de servio
ser contado para todos os efeitos legais, exceto para
promoo por merecimento (art. 38 da CF).
O subsdio do Prefeito e do Vice-Prefeito ser fixado
por lei de iniciativa da Cmara, conforme dispe a
Constituio (art. 29, V). Sua reviso dar-se- por lei
especfica, de iniciativa da Cmara, assegurada a reviso
anual na mesma data da reviso dos vencimentos dos
servidores municipais, sem distino de ndices. Esse
subsdio no poder exceder ao subsdio mensal, em
espcie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal
(art. 37, XI). O art. 8 da Emenda Constitucional n 41/03
determina que at a edio da lei descrita no art. 37, XI,
ser aplicado o valor da maior remunerao atribuda
por lei a Ministro do Supremo Tribunal Federal.
O Prefeito ter direito a frias e a 13 subsdio somente
se a Lei Orgnica assim o estabelecer, sendo certo que
nessa hiptese deve ser excludo das frias o tero
54 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL

constitucional (art. 7, XVI da CF), eis que esse adicional

inconcilivel com a unicidade dos respectivos
subsdios (art. 37, 4, da CF).
So condies necessrias eleio para o mandato de
Prefeito: a nacionalidade brasileira, o pleno exerccio
dos direitos polticos, o alistamento e o domiclio
eleitoral no Municpio, a filiao partidria e a idade
mnima de 21 anos.

Captulo 5
A Cmara Municipal*
Introduo
O Poder Legislativo, inicialmente denominado
Parlamento, teve origem na Inglaterra. Formou-se
durante a Idade Mdia, quando representantes da
nobreza e do povo procuravam limitar a autoridade
absoluta do poder central do rei. Gradativamente, o
poder real foi esvaziando-se, enquanto um novo passava
a ganhar evidncia. Era o Parlamento. Muito contribuiu
para isso o conceito de que a soberania reside no povo,
que a exprime atravs da lei. No podendo vot-la
diretamente, a comunidade elege representantes, os
parlamentares, que atuam em seu nome.
No mbito municipal, o Poder Legislativo exercido
pela Cmara, com harmonia e independncia em
relao ao Poder Executivo (CF, art. 2).
A Cmara composta por Vereadores eleitos
diretamente pelos muncipes para uma legislatura de
quatro anos. Para o desempenho de suas atribuies
de legislar, fiscalizar, julgar e administrar seus servios,
funciona em perodos legislativos anuais e em sesses
plenrias sucessivas.
Como rgo colegiado, a Cmara delibera pelo
Plenrio, administra-se pela Mesa e representa-se
pelo Presidente. No exerccio de suas atribuies, o
* Revisto e atualizado por Fabienne Oberlaender G. Novais, advogada e assessora jurdica do IBAM.
MANUAL DO PREFEITO | 55
Plenrio vota leis e demais atos normativos previstos
na Lei Orgnica local; a Mesa executa as deliberaes
do Plenrio e expede os atos de administrao de
seu pessoal e dos servios internos da Cmara; e o
Presidente representa e dirige a Cmara, praticando os
atos de conduo de seus trabalhos e o relacionamento
externo com outros rgos e autoridades,
especialmente com o Prefeito, praticando, ainda, os
atos especficos da promulgao de leis, decretos
legislativos e resolues da Mesa.
Funes
A Cmara Municipal possui quatro funes bsicas,
dentre as quais prepondera a legislativa, que consiste
na elaborao de normas genricas e abstratas as
leis sobre matrias de competncia exclusiva do
Municpio. A esse respeito, a Constituio Federal (art.
30) assegura aos Municpios plena competncia para:
legislar sobre assuntos de interesse local;
suplementar a legislao federal e estadual, no que
couber;
decretar e arrecadar tributos de sua competncia,
bem como aplicar as suas rendas, sem prejuzo
da obrigatoriedade de prestar contas e publicar
balancetes nos prazos fixados em lei;
56 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
criar, organizar e suprimir distritos, observada a
legislao estadual;
organizar e prestar, diretamente ou sob regime de
concesso ou permisso, os servios pblicos de
interesse local;
manter, com a cooperao tcnica e financeira da
Unio e do Estado, servios de atendimento sade
da populao;
promover, no que couber, o adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do
uso, parcelamento e ocupao do solo urbano;
promover a proteo do patrimnio histrico-
cultural local, observadas a legislao e a ao
fiscalizadora federal e estadual.
A segunda funo da Cmara a fiscalizatria (CF,
art. 31), que tem por objetivo o exerccio do controle
da Administrao local, principalmente quanto
execuo oramentria e ao julgamento das contas
apresentadas pelo Prefeito. Note-se que o controle
externo da Cmara Municipal exercido com o auxlio
do Tribunal de Contas do Estado ou do Conselho ou
Tribunal de Contas dos Municpios, onde houver (CF,
art. 31, 1).
A terceira funo da Cmara a julgadora, que ocorre
nas hipteses em que necessrio julgar o Prefeito,
o Vice-Prefeito e os prprios Vereadores, quando
tais agentes polticos cometem infraes poltico-
administrativas (Decreto-lei n 201/67, art. 4, caput).
A quarta funo da Cmara a administrativa (CF, art.
51, III), que se restringe organizao de seus assuntos
internos (interna corporis), ou seja, a estruturao de seu
quadro de pessoal, a direo de seus servios auxiliares
e a elaborao de seu Regimento Interno.
Atribuies
As leis orgnicas municipais descrevem o elenco de
atribuies da Cmara, adotando, de maneira geral, o
mesmo tratamento dado pelas Constituies Federal
e Estaduais para o Congresso Nacional e Assembleias
Legislativas.
Assim, compete Cmara, com a sano do Prefeito,
legislar sobre todas as matrias de competncia do
Municpio, notadamente:
tributos de sua competncia (impostos, taxas e
contribuies);
concesso de isenes ou de outros benefcios
fiscais, moratria e remisso de dvidas fiscais;
aplicao de suas rendas;
oramento anual, plano plurianual e diretrizes
oramentrias;
operaes de crdito;
dvida pblica;
suplementao da legislao federal e estadual, no
que couber;
criao, organizao e supresso de distritos,
observada a legislao estadual;
planos e programas de desenvolvimento integrado;
concesso de subvenes e auxlios;
criao de cargos pblicos e fixao dos respectivos
vencimentos;
regime jurdico dos servidores municipais;
planos e programas de desenvolvimento do
Municpio;

concesso para explorao de servios pblicos;
alienao, concesso, arrendamento ou doao de
bens;
polcia administrativa;
transferncia temporria ou definitiva da sede do
Municpio;
ordenamento, parcelamento e ocupao do solo
urbano;
proteo do patrimnio histrico-cultural do
Municpio, observadas a legislao e a ao
fiscalizadora federal e estadual;
denominao e alterao de prprios, vias e
logradouros pblicos.
Por seu turno, da competncia exclusiva da Cmara,
dentre outras:
fixar a remunerao do Prefeito, do Vice-Prefeito,
dos Secretrios Municipais e dos Vereadores, para
cada legislatura (CF, arts. 29 e 29-A);
autorizar o Prefeito Municipal a ausentar-se do
Municpio, na forma da lei local (CF, art. 49, III)
julgar as contas anuais do Municpio (CF, art. 31,
1);
dispor sobre sua organizao interna (CF, art. 51, IV);
sustar os atos normativos do Poder Executivo que
exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de
delegao legislativa (CF, art. 49, V);
dispor sobre a transformao ou extino dos
cargos, empregos ou funes de seus servios e
fixao da respectiva remunerao, observados
os parmetros estabelecidos nas leis de diretrizes
oramentrias (CF, art. 48, X).
Importa assinalar que os atos de exclusiva competncia
da Cmara no so submetidos, sob hiptese alguma,
ao crivo do Prefeito (sano ou veto).
MANUAL DO PREFEITO | 57
Composio
A Constituio Federal dotou o Municpio de autonomia
poltica para constituir seu Governo atravs de pleito
direto e simultneo realizado em todo pas, no qual
so escolhidos os Vereadores, em procedimento
semelhante quele adotado para o Prefeito e Vice-
Prefeito.
Dito isso, convm esclarecer os parmetros em que
deve ser exercida a competncia municipal para fixar
o nmero de Vereadores que integram a Cmara
Municipal, tendo em conta as recentes mudanas
constitucionais e jurisprudenciais na matria. Em sua
redao original, o art. 29, inciso IV, da Constituio,
que dispunha sobre os nmeros mximo e mnimo
de Vereadores, indicava um esquema bsico que
no definia com preciso a quantidade de Edis que
deveriam compor as Cmaras Municipais, visto que se
referia a apenas trs faixas populacionais. Dessa forma,
pela literalidade do Texto Constitucional, o Municpio
de 5 mil habitantes poderia ter o mesmo nmero de
Vereadores do Municpio de 1 milho de habitantes.
Aps algumas decises do STF, que deram nova
interpretao ao dispositivo constitucional pertinente,
o Congresso Nacional promulgou a Emenda
Constitucional n 58/2009 que determinou parmetros
precisos. A emenda conferiu nova redao ao art. 29, IV,
da CRFB/1988.
de se observar que, apesar de o dispositivo em
questo se referir expressamente apenas aos limites
mximos, o princpio da proporcionalidade aplicado
representao parlamentar cobe no apenas o
excesso, mas tambm a mngua. Desse modo, embora
no expresso no Texto Constitucional, deve o nmero
mnimo de Vereadores fixado na Lei Orgnica do
Municpio corresponder ao quantitativo mximo da
faixa populacional anterior.
58 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
Regimento Interno
O Regimento Interno a mola mestra da organizao
da Cmara, constituindo o instrumento delineador
das atribuies dos rgos do Poder Legislativo.
o regulamento da Cmara, no lei. Nele so
contempladas as funes legislativas, administrativas,
julgadoras e fiscalizadoras da Cmara Municipal.
O Regimento Interno deve ser editado mediante
resoluo, conforme dispuser a Lei Orgnica local.
Sua modificao tambm se faz por esse processo. De
qualquer modo depender, sempre, da aprovao do
Plenrio.
Trata-se, portanto, de ato normativo de exclusiva
competncia da Cmara, no podendo, sob hiptese
alguma, sofrer interferncia, quer seja do Estado, quer
seja do prprio Prefeito. Tendo em vista o grande valor
jurdico contido no Regimento Interno, deve o Vereador
conhec-lo integralmente, pois o seu cumprimento
condio primordial para o bom atendimento dos
trabalhos da Casa.
Como ato normativo poltico-administrativo de efeitos
internos, o Regimento Interno s obrigatrio para os
membros da Cmara Municipal, no desempenho das
funes que lhes so prprias. No tem efeito externo
para os muncipes, nem deve conter disposies a eles
endereadas.
Como ato regulamentar, o Regimento no pode criar,
modificar ou suprimir direitos e obrigaes, constantes
da Constituio ou das leis, em especial da Lei Orgnica
do Municpio. Sua misso disciplinar o procedimento
legislativo e os trabalhos dos Vereadores, da Mesa e da
Presidncia, bem como o das comisses (permanentes
ou especiais) que se constiturem para determinado fim.
No seu bojo cabem todas as disposies normativas da
atividade interna da Cmara, desde que no invadam a
rea da lei. A funo do Regimento Interno, pois, no
compor o rgo legislativo do Municpio; reger-lhe os
trabalhos. Toda disposio que escapar desse mbito
deve ser evitada no Regimento, por invlida.
De um modo geral, cabe ao Regimento Interno os
seguintes tpicos:
Da Cmara Municipal (funes, sede e instalao);
Dos rgos da Cmara Municipal (Mesa da Cmara,
funes da Mesa e suas modificaes, competncia
da Mesa, atribuies especficas dos membros
da mesa, Plenrio, comisses, finalidades das
comisses e suas modalidades, formao das
comisses e suas modificaes, funcionamento das
comisses permanentes e suas competncias);
Dos Vereadores (exerccio da vereana, interrupo
e suspenso do exerccio da vereana e das vagas,
liderana parlamentar, incompatibilidades e
impedimentos, fixao dos subsdios);
Das proposies e da sua tramitao (modalidades
de proposio e de sua forma, proposies em
espcie, apresentao e retirada da proposio e
tramitao das proposies);
Das sesses da Cmara (sesses em geral:
ordinrias, extraordinrias e solenes);
Das discusses e deliberaes (discusses,
disciplina dos debates e deliberaes);
Da elaborao legislativa e dos procedimentos
de controle (elaborao legislativa especial,
oramentos, codificaes, procedimento de
controle, julgamento das contas, convocao de
autoridades municipais);
Do Regimento Interno e da ordem regimental
(questes de ordem e precedentes, divulgao do
Regimento e de suas alteraes);
Da gesto dos servios internos da Cmara.

Por ocasio da elaborao do Regimento Interno,
a Edilidade deve cuidar de observar determinados
preceitos constitucionais, como os que se seguem:
a sesso legislativa no ser interrompida
sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes
oramentrias;
na constituio da Mesa e de cada comisso
assegurada, tanto quanto possvel, a representao
proporcional dos partidos ou blocos parlamentares
que participem da Casa;
salvo disposio contrria contida na Constituio Atribuies
Federal, as deliberaes da Cmara sero tomadas
por maioria dos votos, que sero proferidos de
modo aberto, presente a maioria de seus membros.
Cabe salientar que as Emendas Constitucionais
promulgadas nos ltimos anos trouxeram alteraes
que se refletem no Regimento Interno, que deve,
portanto, ser constantemente revisto para adequar-se
aos ditames do Texto Constitucional em vigor.
Registre-se, tambm, a subordinao hierrquica do
Regimento Interno Lei Orgnica, de modo que, em
caso de sobreposio de disciplinas entre tais normas,
prevalece aquela estatuda pela Lei Orgnica do
Municpio.
Vereadores
O termo vereador provm do verbo verear, isto ,
pessoa que vereia, zelando pelo bem-estar e sossego
dos muncipes. Vereadores so agentes polticos
investidos de mandato legislativo local, para uma
legislatura de quatro anos, pelo sistema partidrio e
de representao proporcional, atravs do voto direto
e secreto. Como agentes polticos, no esto sujeitos
ao regime estatutrio, nem se ligam ao Municpio
por relaes de emprego, s sendo considerados
MANUAL DO PREFEITO | 59
funcionrios pblicos para efeito criminal, por expressa
equiparao do art. 327 do Cdigo Penal brasileiro.
Perante a Cmara, respondem pelas condutas
definidas na Lei Orgnica Municipal (infraes tico-
parlamentares), sancionadas com a perda do mandato.
Esto os Vereadores sujeitos, ainda, observncia da
Lei de Improbidade Administrativa, que dispe sobre
as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de
enriquecimento ilcito no exerccio de mandato (Lei n
8.429/92).
As atribuies dos Vereadores so predominantemente
legislativas, embora tambm exeram funes de
controle e fiscalizao de determinados atos do
Executivo, de julgamento de infraes poltico-
administrativas do Prefeito e de seus pares, e pratiquem
atos meramente administrativos nos assuntos de
economia interna da Cmara, quando investidos
em cargos da Mesa ou em funes transitrias de
administrao da Casa.
Sendo muitos os aspectos em que as necessidades da
comunidade reclamam por solues, variadssima
a atividade parlamentar, a ser materializada em
disposies normativas (leis), em deliberaes
administrativas (decretos legislativos, resolues e
outros atos), em audincias pblicas com a sociedade
local, em sugestes ao Executivo (indicaes), bem
como sobre todo e qualquer assunto da competncia
local.
No sistema municipal brasileiro, ao Vereador no
cabe administrar diretamente os interesses e bens
do Municpio, mas de forma indireta, votando leis e
demais proposies, ou apontando providncias e
fatos ao Prefeito, atravs de indicaes, para a soluo
administrativa conveniente. Tratando-se de interesse
60 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
local, no h limitao ao do Vereador, desde que Remunerao
atue por intermdio da Cmara e na forma regimental.
Quanto s atividades executivas do Municpio, o
Vereador est impedido de realiz-las ou de participar
de sua realizao, porque, como membro do Legislativo
local, no pode interferir diretamente em assuntos
administrativos da alada privativa do Prefeito.
Foi dito que a atribuio principal do Vereador consiste
na apresentao de projetos de atos normativos
Cmara, com a consequente participao na
sua discusso e votao. Como membro do Poder
Legislativo local, tem o direito de participar de todos
os seus trabalhos e sesses, de votar e ser votado para
os cargos da Mesa e de integrar comisses, na forma
regimental, sem o que no poder desempenhar
plenamente a representao popular de que est
investido. H casos, porm, em que, por consideraes
de ordem moral ou de interesse particular nos assuntos
em discusso, dever abster-se de intervir e de votar
nas deliberaes, justificando-se perante o Plenrio.
A participao efetiva nos trabalhos da Cmara tem
para o Vereador carter dplice de direito-dever.
direito individual personalssimo resultante de
sua investidura no mandato, mas , tambm, dever
pblico para com a coletividade que o elegeu como
representante e que, por isso mesmo, o quer atuante
em defesa dos interesses coletivos. Na Cmara, o
Vereador tem liberdade individual de ao, mas,
fora da Cmara, no dispe dessa faculdade, nem a
representa, nem pode tomar iniciativas ou medidas
(administrativas ou judiciais) em nome da Casa, fora
da forma regimental. Mesmo quanto s informaes
sobre negcios municipais, no admissvel que o
Vereador as solicite, em carter individual, ao Prefeito
ou a qualquer outra autoridade, devendo faz-lo,
sempre que o desejar, por intermdio da Cmara, a
quem submeter previamente o pedido.
A Constituio da Repblica confere Cmara
competncia para fixar a remunerao de seus
Vereadores para a legislatura seguinte, atravs de lei
(CF, arts. 29 e 29-A). Essa remunerao est vinculada
aos limites e critrios fixados na Constituio Federal e
aos parmetros previstos na Lei Orgnica, cabendo ao
legislador local fix-la, considerando a capacidade de
arrecadao de seu Municpio.
A exigncia de que a remunerao seja fixada de uma
legislatura para a outra tem por finalidade evitar que
os Vereadores beneficiem a si prprios, o que violaria
a impessoalidade que devem guardar no exerccio de
suas funes. Por conta disso, a jurisprudncia vem
afirmando o entendimento de que no s deve a
fixao ocorrer na legislatura anterior, como deve ser
feita antes dos resultados das eleies.
Por ser agente poltico e detentor de mandato eletivo,
o Vereador remunerado atravs de subsdio pago em
parcela nica (CF, art. 39, 4), observados os seguintes
balizamentos:
anterioridade da fixao, ou seja, de uma legislatura
para a outra, observados os limites mximos
estabelecidos (CF, art. 29, VI);
parmetros populacionais (CF, arts. 29, VI e 29-A);
total da despesa com a remunerao dos
Vereadores no superior ao montante de 5% (cinco
por cento) da receita do Municpio (CF, art. 29, VII);
impossibilidade de exceder a 70% (setenta por
cento) da receita em folha de pagamento da
Cmara, includo o gasto com o subsdio dos
Vereadores (CF, art. 29-A, 1);
limite de gasto total com pessoal de 6% (seis por
cento) da receita corrente lquida do Municpio
(LRF, art. 20, III, a);

impossibilidade de exceder o subsdio mensal pago
ao Prefeito (CF, art. 37, XI).
Impedimentos e
incompatibilidades
Impedimentos e incompatibilidades so restries
impostas ao exerccio do mandato de Vereador. A rigor,
so vedaes ao exerccio de determinadas prticas e aps o trnsito em julgado da sentena condenatria,
atos (administrativos e jurdicos).
Aos Vereadores aplicam-se, no que couber, as proibies
e incompatibilidades prescritas na Constituio
Federal para os membros do Congresso Nacional e na
Constituio do Estado, para os Deputados Estaduais,
devendo figurar expressamente na Lei Orgnica do
Municpio (CF, art. 29, IX).
de lembrar que as questes relativas a impedimentos
ou incompatibilidades, bem como as concernentes
posse e exerccio de mandato, devero ser solucionadas
pela prpria Cmara Municipal, segundo previso na
Lei Orgnica, e s sero revistas pela Justia Comum (e
no pela Eleitoral), provocada por quem de direito.
Prerrogativas
Os Vereadores so inviolveis no exerccio da Vereana,
por suas opinies, palavras e votos, na circunscrio
do Municpio (CF, art. 29, VIII). O Texto Constitucional
assegura ao parlamentar liberdade e independncia
no exerccio de seu mandato, porm essa garantia
limita-se circunscrio de seu Municpio, pois se ele
manifestar sua opinio fora de seu territrio, ainda que
em funo de representao da Cmara, poder ser
processado por essa manifestao.
Os Vereadores no gozam de imunidade parlamentar
ou de foro privilegiado, nem a Justia depende de
autorizao da Cmara para process-los por qualquer
MANUAL DO PREFEITO | 61
crime. E por se tratar de garantia poltica e privilgio
processual, matrias de competncia privativa da Unio
(CF, art. 22, I), no podem as leis orgnicas municipais
legislar sobre o assunto. A nica prerrogativa que os
Vereadores tm em processo penal a priso especial
(CPP, art. 295, II, com a redao modificada pela Lei
federal n 3.181/57). Essa prerrogativa, obviamente, s
produz efeitos durante o processo criminal, visto que,
o cumprimento da pena ser em priso comum para
todo e qualquer condenado.
Sobre o tema, transcreve-se trecho do artigo Os
Vereadores e as imunidades parlamentares, publicado
na Revista de Administrao Municipal n 195 (IBAM, p. 68
a 76), de autoria de Marcos Flvio R. Gonalves, onde se
conclui que:
os Vereadores no gozam de imunidade
formal ou processual, porque o constituinte, ao
elaborar a Carta Magna, no lhes quis conced-
la, no podendo o Estado faz-lo por intermdio
de sua Carta Poltica, em face de inexistncia de
espao para tanto, inclusive no que respeita
competncia. So detentores, no entanto, da
imunidade material ou inviolabilidade, que os
protege, quando no exerccio do mandato e na
circunscrio do Municpio, por suas palavras,
opinies e votos, garantindo-lhes a livre prtica
da Vereana e, mais ainda, zelando para que
o princpio constitucional da independncia
e harmonia entre os Poderes seja respeitado.
Claro est que, assim como no se pode ampliar
a prerrogativa, no cabe falar-se em restringi-la
por meio da Constituio Estadual ou da Lei
Orgnica do Municpio, ou, ainda, por qualquer
norma complementar ou ordinria, editada
pela Unio, pelo Estado ou pelo Municpio.
62 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
Perda do mandato
O Vereador pode perder o mandato, no decurso da
legislatura, em virtude de:
ato punitivo, que pode advir da prpria Cmara, nos
casos de conduta incompatvel com o cargo, ou de
falta tico-parlamentar que autorize a sua excluso
da Cmara. Pode provir, tambm, de ordem
oriunda da Justia, nos casos de condenao por
crime funcional que acarrete a aplicao da pena
acessria de perda ou inabilitao para qualquer
funo pblica;
extino, que, como simples ato declaratrio do
perecimento do mandato, nos casos expressos em
lei, ser sempre da alada do Presidente da Mesa.
Sobre este aspecto, cumpre rememorar que, com a
promulgao da Emenda Constitucional n 76/2013, o
voto secreto no Congresso Nacional para as votaes
envolvendo perda de mandato de parlamentares e
apreciao de vetos do Poder Executivo foi extinto,
passando a ser aberto, alterando, desta forma, a
redao dos arts. 55, 2 e 66, 4 da Constituio
Federal.
Neste particular, aplicando-se o princpio da simetria,
a votao dever ser aberta tambm em mbito
municipal, razo pela qual sugere-se que as Cmaras
Municipais adequem a redao de seus Regimentos
Internos e Leis Orgnicas Municipais ao novo
regramento constitucional supracitado.
Tanto a perda como a extino do mandato de Vereador
devem ter a sua previso, o seu processo de julgamento
e o seu procedimento estabelecidos na Lei Orgnica.
Infidelidade partidria
de amplo conhecimento a prtica disseminada na
cultura poltica brasileira que tolerava a mudana
de filiao partidria por parlamentares sem que
tal medida importasse em prejuzo ao exerccio do
mandato. A questo, todavia, sofreu importante
revoluo aps manifestao do Tribunal Superior
Eleitoral TSE, na Consulta n 1.398, formulada
pelo ento Partido da Frente Liberal (atualmente,
Democratas).
Apesar de a discusso sobre o tema ser antiga, at
ento prevalecia o entendimento de que o mandato
parlamentar constitua direito personalssimo a ser
unicamente exercido pelo candidato eleito. Em razo
disso, era possvel a mudana de legenda partidria, no
curso do mandato (ou da suplncia, caso especfico da
consulta), sem que tal medida importasse em prejuzo
ao exerccio parlamentar, tal como vinha ocorrendo,
generalizadamente, nas Casas Legislativas de todos os
nveis federativos do pas.
A partir da referida Consulta n 1.398, o TSE passou
a sustentar o entendimento de que os mandatos
obtidos nas eleies, pelo sistema proporcional
(deputados estaduais, federais e vereadores),
pertencem aos partidos polticos ou s coligaes, e
no aos candidatos eleitos. Considerou-se, portanto,
ser condio constitucional de elegibilidade a filiao
partidria, posta para indicar ao eleitor o vnculo
poltico e ideolgico dos candidatos e que os partidos
e coligaes tm o direito de preservar a vaga obtida
pelo sistema proporcional, quando houver pedido
de cancelamento de filiao ou de transferncia do
candidato eleito por um outro partido para outra
legenda (trecho do voto exarado pelo Min. Csar Asfor
Rocha).
Sustenta aquela Corte Eleitoral, ainda, que, nos planos
poltico e prtico, o vnculo de um candidato legenda
pela qual se registra e disputa uma eleio o mais
forte, se no o nico, elemento de sua identidade
poltica, podendo-se afirmar que o candidato no
 MANUAL DO PREFEITO | 63

existe fora do partido poltico e nenhuma candidatura do TSE (art. 10), empossando o suplente nos dez dias
possvel fora de uma bandeira partidria. Isso porque, subsequentes.
em nome da moralidade (CF, art. 37, caput), repudia-
Mais recentemente, o STF, no julgamento dos
se o uso de qualquer prerrogativa que favorea o
Mandados de Segurana n 30260/RJ e 30272/MG,
interesse particular, admitido com severas restries.
em que suplentes de deputados federais dos estados
Do contrrio, no teria explicao o cmputo dos votos
do Rio de Janeiro e de Minas Gerais reivindicavam
para a agremiao partidria nos casos mencionados
a precedncia na ocupao de vagas deixadas por
no Cdigo Eleitoral (art. 175, 4 c/c art. 176). Se os
titulares de seus partidos, que assumiram cargos de
sufrgios pertencem agremiao poltica, inevitvel
secretarias de Estado, decidiu que a suplncia do cargo
que os mandatos tambm lhe pertenam.
vago seja devida coligao e no ao partido. Com
Podem haver, todavia, hipteses em que mudana efeito, se o quociente eleitoral para o preenchimento
partidria, pelo candidato a cargo proporcional eleito, de vagas definido em funo da coligao, a mesma
no venha importar perda de seu mandato, como, por regra deve ser seguida para a sucesso dos suplentes,
exemplo, quando a migrao decorrer da alterao porque estes formam a nica lista de votao que em
do iderio partidrio ou for fruto de perseguio ordem decrescente representa a vontade do eleitorado.
odiosa. Tambm possvel a aplicao do instituto
do arrependimento eficaz, nas hipteses em que o Pedidos de informao
parlamentar desistir de sua mudana partidria e
Com o propsito de consagrar o princpio da
retornar ao partido poltico de origem. So, portanto,
transparncia nos atos e contratos da Administrao
vrios os temperamentos ao tema.
Pblica, a Constituio da Repblica conferiu ao
Ainda de acordo com o TSE, o partido poltico tem o Poder Legislativo a prerrogativa de fiscalizar as aes
prazo de trinta dias para formular pedido, escrito e governamentais do Executivo e, para viabilizar o
fundamentado, de perda do mandato por infidelidade. exerccio dessa misso, estabeleceu a possibilidade da
Em caso de omisso, qualquer pessoa que tenha solicitao de informaes.
interesse jurdico ou o Ministrio Pblico Eleitoral
Na esfera municipal, a Lei Orgnica o diploma hbil
podero faz-lo, subsidiariamente, nos trinta dias
para prever e disciplinar a funo fiscalizadora do
subsequentes (art. 1, 2 da Resoluo n 22.610/2007
Legislativo local (CF, art. 29, XI). No obstante, h de
do TSE). O processo e julgamento desse pedido sero
se observar que as funes de fiscalizao e controle
processados pelo respectivo Tribunal Regional Eleitoral
conferidas ao Legislativo devem ser desenvolvidas
TRE, no caso de Estados e Municpios, observado o
com a observncia do princpio da harmonia e
rito ali positivado (arts. 3 ao 9 da mesma resoluo do
independncia entre os Poderes (CF, art. 2).
TSE).
Sendo assim, pode-se depreender que deve o
Proferida a deciso que ratifique a perda do mandato, o
Executivo franquear, de modo organizado, o acesso
TRE cientificar o Presidente da Casa Poltica para que
dos Vereadores a todos os registros da Prefeitura que
este declare a extino do mandato do parlamentar
contenham elementos por eles solicitados, na forma
infiel, nos termos fixados no Texto Constitucional
regimental. No est o Executivo municipal obrigado
(art. 55, V e seu 3) e na Resoluo n 22.610/2007
64 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
a fornecer, por escrito, nmero imenso de informaes,
por constituir-se em autntica subservincia de um
Poder a outro, em evidente desalinho independncia
entre os Poderes.
A seguir, so elencados alguns requisitos que, a rigor,
devem ser observados no pedido de informaes
encaminhado pelo Legislativo ao Chefe do Executivo:
ser formulado por qualquer Vereador e aprovado
pelo Plenrio da Cmara;
estar fundamentado na existncia de interesse
pblico;
trazer a especificao do que se pretende obter,
sendo inconcebveis os pedidos formulados de
forma genrica;
no ser excessivo, atendo-se aos elementos
estritamente indispensveis sua soluo.
Tais exigncias devem estar expressas no Regimento
Interno, necessria e rigorosamente observadas pelo
Vereador solicitante da informao.
Comisses permanentes e
especiais
Comisses so rgos tcnicos da Cmara Municipal
constitudas de pelo menos trs membros, em carter
permanente ou transitrio. Destinam-se a elaborar
estudos e a emitir pareceres especializados, bem
como realizar investigaes ou representar a Cmara.
Na sua constituio, deve ser observada, tambm, a
proporcionalidade na representao dos partidos ou
blocos polticos.
As comisses permanentes ou legislativas so aquelas
que se destinam a estudar as proposies e os assuntos
distribudos ao seu exame, manifestando sobre eles
sua opinio para orientao do Plenrio da Cmara por
meio de pareceres especficos.
O Regimento Interno cria as comisses tcnicas
adequadas Cmara, mas algumas so essenciais e
indispensveis. Entre tais, destacam-se as seguintes,
cujas denominaes podem variar de Municpio para
Municpio, de acordo com a convenincia e necessidade:
Comisso de Constituio, Legislao, Justia e
Redao, que se destina a opinar sobre o aspecto
constitucional, legal e regimental das proposies,
bem como analis-las quanto ao contedo
gramatical, de modo a adequ-las ao bom
vernculo;
Comisso de Finanas, Oramento e Fiscalizao
Financeira, qual compete, notadamente, opinar
sobre proposies referentes a matria tributria,
abertura de crditos, dvida pblica e outras que,
de forma direta ou indireta, alterem a despesa ou a
receita municipal;
Comisso de Servios Pblicos, que tem por objetivo
examinar as proposies referentes a educao,
sade, contratos em geral, obras pblicas, pessoal
e outras matrias relacionadas prestao de
servios pelo Municpio.
As comisses denominadas especiais so aquelas que
se destinam elaborao e apreciao de estudos
de questes municipais, bem como tomada de
posio da Cmara em outros assuntos de reconhecida
relevncia. Tais comisses tm carter transitrio e
geralmente so de trs espcies:
Comisso de Estudo;
Comisso de Inqurito;
Comisso de Representao.
As Comisses de Estudo so formadas visando a
elaborao mais apurada de matrias submetidas
Cmara, como projetos de leis que demandem
pesquisa tcnica ou adoo de mecanismos prprios

incompatveis com a rotina legislativa normalmente
utilizada na Cmara.
As Comisses de Inqurito tm poderes de investigao
prprios das autoridades judiciais, alm de outros
previstos no Regimento Interno Cameral, e so criadas
mediante requerimento de um tero dos membros
da Casa, para apurao de fatos determinados, por
prazo certo. Suas concluses, de acordo com o caso,
sero encaminhadas ao Ministrio Pblico para que
este promova a responsabilidade civil ou criminal dos
infratores (CF, art. 58, 3).
As Comisses de Representao, por sua vez, tm por
finalidade representar a Edilidade em atos externos, de
carter social, bem como durante o perodo de recesso da
Cmara, e sua composio reproduzir, quanto possvel,
a proporcionalidade da representao partidria. Para
atuar durante o recesso, a comisso eleita pela Casa
na ltima sesso ordinria do perodo legislativo, com
atribuies definidas no Regimento Interno.
Com apoio na Constituio da Repblica, compete,
ainda, s comisses, em razo das matrias de suas
competncias:
discutir e votar projetos de leis em que se dispense,
na forma regimental, a competncia do Plenrio
(ali prevista a interposio de recurso de um
percentual dos Vereadores para a apreciao da
matria em Plenrio);
iniciar os projetos de leis;
realizar audincias pblicas com entidades ou
pessoas da sociedade civil;
convocar Secretrios Municipais e outras
autoridades do Municpio para prestar informaes
sobre assuntos inerentes a suas atribuies;
acompanhar junto ao Governo os atos de regula-
mentao, velando por sua completa adequao;
MANUAL DO PREFEITO | 65
receber peties, reclamaes, representaes
ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou
omisses das autoridades ou entidades pblicas;
acompanhar junto ao Governo a elaborao da
proposta oramentria, bem como a sua posterior
execuo;
solicitar depoimentos de autoridades ou cidados;
apreciar programas de obras e planos municipais
de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer.
Comisses Especiais de
Inqurito
Como dito, as Comisses Especiais de Inqurito
(CEI) podem ser institudas pela Cmara Municipal,
integrada por Vereadores em exerccio, para apurar
fato determinado e em prazo certo, de interesse da
Administrao local.
Essas investigaes tanto podem destinar-se a apurar
irregularidades do Legislativo como do Executivo,
na administrao direta ou indireta, e, conforme a
irregularidade apurada, ou ser punida pela prpria
Cmara, atravs da perda do mandato, ou pela Justia,
quando se tratar de crimes de responsabilidade ou
funcional, ou, ainda, atravs de indenizao Fazenda
municipal. Em qualquer caso, porm, as concluses
do inqurito tero valor meramente informativo
perante o rgo ou autoridade competente para a
responsabilizao do infrator.
A Comisso de Inqurito tem amplo poder
investigatrio no mbito municipal, podendo fazer
inspees, levantamentos contbeis e verificaes em
rgos da Prefeitura ou da prpria Cmara, bem como
em qualquer entidade descentralizada do Municpio,
desde que tais exames se realizem na prpria
repartio, sem a retirada de seus livros e documentos,
66 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
os quais podem ser copiados por seus membros ou
auxiliares.
As concluses da comisso devem, se for o caso, ser
encaminhadas ao Ministrio Pblico para que este
promova a responsabilizao dos infratores.
Sesses
O termo sesso pode ser empregado para definir dois
tipos de reunio: a sesso legislativa e a sesso da
Cmara.
Sesso legislativa o perodo anual de reunio da
Cmara Municipal. Cada legislatura composta de
quatro sesses legislativas. As sesses legislativas
dividem-se em perodos legislativos, cujas datas de
incio e de trmino so geralmente fixadas pela Lei
Orgnica.
Em mbito federal, o Congresso Nacional rene-se,
anualmente, de 15 de fevereiro a 30 de junho e de 1 de
agosto a 15 de dezembro. Em mbito municipal, pode a
Lei Orgnica estabelecer os segmentos de distribuio
desses dois perodos legislativos de acordo com as
peculiaridades e interesses locais.
As reunies marcadas para as datas acima mencionadas
sero transferidas para o primeiro dia til subsequente,
quando recarem em sbados, domingos ou feriados.
Alm disso, em decorrncia de mandamento
constitucional, a sesso legislativa no ser interrompida
sem que seja aprovado pela Cmara Municipal o projeto
de Lei de Diretrizes Oramentrios, o qual tem como
objetivo justamente definir as metas que o Governo
dever cumprir com a execuo do programa de trabalho
determinado pelo planejamento local.
Por sua vez, Sesso da Cmara (ou do Plenrio) a
reunio dos Vereadores em exerccio, no recinto do
Plenrio da Cmara, em nmero e forma regimental,
para realizar as atividades de sua pauta. Tais sesses
podem ser classificadas em trs tipos:
sesses ordinrias: so as que se realizam para as
deliberaes e trabalhos de rotina, em dias, horas
e local prefixados em resoluo ou no prprio
Regimento Interno;
sesses extraordinrias: so as que se realizam
em carter excepcional, para deliberaes sobre
matria urgente, ou para posses, recepes ou
homenagens de carter cvico e social, por isso
denominadas sesses solenes;
sesses solenes: so as convocadas para
homenagens ou comemoraes cvicas, em
qualquer recinto e com qualquer nmero, pois
nelas nada se delibera.
Com exceo das sesses solenes, nas demais o
comparecimento do Vereador obrigatrio, e por suas
faltas poder perder o mandato, se assim dispuser a Lei
Orgnica local.
Recesso parlamentar
O recesso parlamentar ocorre quando h paralisao
momentnea dos trabalhos legislativos, entre uma
e outra sesso legislativa (16 de dezembro a 14 de
fevereiro, por exemplo), bem como entre o primeiro e
o segundo perodos legislativos (1 a 31 de julho). Pode
tambm ocorrer durante o ano, em razo de pequenas
paralisaes dos trabalhos legislativos, como, por
exemplo, durante os festejos carnavalescos e a Semana
Santa, dentre outros.
No perodo de recesso no funcionam o Plenrio e
as comisses, salvo as de inqurito ou as especiais,
se assim dispuser o Regimento Interno, haja vista
o prazo a que esto submetidas para a concluso
de seus trabalhos. Entretanto, no significa dizer
 MANUAL DO PREFEITO | 67

que a Cmara estar totalmente fechada, pois a sua

estrutura administrativa funcionar normalmente,
apenas com ritmo de trabalho reduzido. Da mesma
forma, as atividades da Mesa Diretora no podero ser
totalmente interrompidas.

Controle externo
O Prefeito deve prestar contas de sua gesto Cmara,
conforme determina a Constituio Federal em seu
art. 31. Esse assunto objeto de captulo especfico
da presente publicao, a ser consultado para
aprofundamento.
68 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
Captulo 6
Processo Legislativo*
Conceito
Processo legislativo o conjunto de normas a serem
seguidas pelo Legislativo e pelo Executivo na formao
das leis. Essa definio pode ser melhor entendida
pela reproduo dos conceitos emitidos por alguns
especialistas. Para os citados, processo legislativo :
... o conjunto de atos processuais que regula
a elaborao dessas normas jurdicas sua
criao, modificao ou revogao
(Joaquim Castro Aguiar e Marcos Flvio R.
Gonalves. O Municpio e o processo legislativo. Rio
de Janeiro: IBAM, 2008, p. 71).
Ou ento:
... o conjunto de atos (iniciativa, emenda,
votao, sano, veto) realizados pelos rgos
legislativos visando a formao das leis
constitucionais, complementares e ordinrias,
resolues e decretos legislativos (Jos Afonso
da Silva. Curso de direito constitucional positivo.
So Paulo: Malheiros, 1993, p. 458).
Os princpios gerais do processo legislativo encontram-
se na Constituio Federal e aplicam-se aos Estados
e Municpios. Entretanto, cabe adaptar as normas
constitucionais para essas esferas de Governo, o que,
* Revisto e atualizado por Marcos Flvio R. Gonalves, advogado e consultor do IBAM.
no caso do Municpio, constitui matria de sua Lei
Orgnica, juntamente com o Regimento Interno da
Cmara Municipal. Deve ser examinada, ainda, a Lei
Complementar n 95, de 26/02/98, alterada pela Lei
Complementar n 107, de 25/04/01, que dispe sobre a
elaborao, redao, alterao e consolidao das leis,
embora no se aplique integralmente ao Municpio.
Neste captulo, interessa apenas o estudo dos princpios
e normas de formao da lei municipal.
Iniciativa das leis
A iniciativa o ato pelo qual se prope ao Legislativo a
criao de uma lei. Em sendo manifestao de vontade,
emanada de autoridade competente, deve ser sempre
ato escrito. O instrumento da iniciativa o prprio
projeto a ser submetido apreciao do Plenrio.
A iniciativa pode ser geral e reservada. A primeira a
regra, da qual esta ltima a exceo.
Iniciativa geral e reservada
A iniciativa geral quando, concorrentemente, o
Prefeito, qualquer Vereador, qualquer Comisso
da Cmara ou os cidados podem submeter ao
Legislativo determinado projeto. Ser reservada, se
da competncia privativa do Prefeito, ou se apenas os
membros da Cmara puderem exerc-la.
 MANUAL DO PREFEITO | 69

Pelo disposto na Constituio Federal (art. 61, 1, II), Outros projetos podem ser iniciados tanto pelo Prefeito,
da competncia privativa do Chefe do Poder Executivo quanto por qualquer Vereador ou Comisso da Cmara
a iniciativa das leis que disponham sobre: ou ainda pela populao, neste caso observados certos
requisitos. Trata-se, assim, de iniciativa geral.
criao de cargos, funes ou empregos pblicos na
administrao direta e autrquica ou aumento de
sua remunerao;
Iniciativa vinculada
servidores pblicos, seu regime jurdico, provimento Os projetos de leis do plano plurianual, das diretrizes
de cargos, estabilidade e aposentadoria; oramentrias e do oramento anual sero enviados
pelo Prefeito Municipal Cmara nos termos da Lei
criao, estruturao e atribuies das entidades e Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade
rgos da administrao. Fiscal), conforme tratado em outro captulo desta
Nas trs hipteses mencionadas, a iniciativa das leis publicao. Neste caso, est-se diante de iniciativa
privativa do Prefeito, posto que se trata de princpio vinculada e ao mesmo tempo privativa.
constitucional decorrente do princpio da separao
dos Poderes (CF, art. 2), como j decidiu reiteradamente Iniciativa popular
o Supremo Tribunal Federal (vide ADIn 872-2-RS, Rel.
A Constituio de 1988 admite a iniciativa de projetos
Min. Seplveda Pertence - DJU de 06.08.93, p. 14.092;
de lei por parte da populao que sejam de interesse
ADIn n 1.353-0 - Rel. Min. Maurcio Corra - DJU de
especfico do Municpio, da cidade ou de bairros, pela
22.11.97, seo I, p. 38.759; Petio n 1.623-1 - DJU de
manifestao de, pelo menos, cinco por cento do
14.12.98, seo I-E, p. 24, entre outras decises). H
eleitorado (art. 29, XIII). o que se chama de iniciativa
ainda a reserva dada ao Executivo pelo art. 165 da Carta
popular, porque o prprio povo que oferece Cmara
Magna, segundo o qual as leis oramentrias so de
o projeto, visando a sua transformao em lei.
sua iniciativa privativa.
No pode ser de iniciativa popular matria de iniciativa
Para o Legislativo, a Constituio reservou a
privativa do Prefeito, nem aquelas reservadas Cmara.
competncia para propor projetos de leis fixando os
subsdios do Prefeito, do Vice-Prefeito, dos Secretrios
Municipais e dos Vereadores, conforme estabelece
Anteprojeto e projeto
a Emenda Constitucional n 19, observadas ainda as O anteprojeto o estudo preliminar que se faz para a
Emendas Constitucionais n 25/00 e n 58/09. J a elaborao do projeto. , portanto, o esboo do projeto.
criao, transformao e extino dos cargos, empregos
Antes de dar-se forma a projeto de lei, convm estudar
ou funes da Cmara, sero objeto de resoluo, no
as normas a serem formuladas, de sorte que se atenda
se submetendo, portanto, sano ou veto do Prefeito.
ao objetivo visado. Esse estudo inicial, que servir de
A fixao da remunerao desses cargos, empregos e base ao projeto, constitui o anteprojeto.
funes, por outro lado, se faz por lei de iniciativa do
O anteprojeto no ainda o projeto, embora possa
prprio Legislativo, por fora da Emenda Constitucional
ter, ou tenha de fato, a forma deste. Qualquer pessoa
n 19/98.
70 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
pode ser encarregada de elaborar um anteprojeto.
No se inicia com isso o processo legislativo, que
desencadeado com a apresentao do projeto por
algum que tenha competncia para faz-lo, conforme
viu-se no estudo da iniciativa.
O projeto de lei a proposta escrita e articulada de
um texto, submetido apreciao da Cmara, para
discusso, votao e, se for o caso, converso em lei.
A apresentao do projeto Cmara desencadeia o
processo legislativo e s poder ser feita por quem
tenha competncia para a iniciativa.
Controle da tramitao
A tramitao dos projetos de leis e de outros atos deve
pautar-se conforme as normas constitucionais, legais e
regimentais pertinentes questo.
Um controle inicial deve merecer a ateno de todos
quanto competncia da Cmara para tratar da
matria que objeto da proposio. De incio, deve-
se observar que a Cmara s pode deliberar sobre
assuntos de competncia municipal e, nessa faixa,
somente deve atuar no crculo que lhe foi reservado.
Deste modo, a Presidncia da Mesa deve deixar de
receber qualquer proposio que verse sobre assuntos
alheios competncia da Cmara (por no ser matria
ou da competncia do Municpio ou da competncia
do prprio Poder Legislativo). O Regimento Interno
deve cuidar disso, ditando ao Presidente da Casa o
comportamento a adotar ou o caminho a seguir.
Outra hiptese de vcio da proposio o da incompetncia
do seu autor. Se o titular de iniciativa e apresentao do
projeto o detm de modo privativo, no deve ser tolerada
a usurpao dessa competncia por outrem.
Alguns Regimentos Internos especificam outras
hipteses em que a Presidncia deixar de receber
a proposio, como aquela que delega ao Poder
Executivo atribuies privativas da Cmara. Outros
rgos que controlam a tramitao das proposies
so as Comisses. A Comisso de Justia e Redao,
ou equivalente, far exame e emitir parecer sobre
a legalidade e constitucionalidade do projeto. Essa
Comisso observa, portanto, se o projeto se coaduna
ou se choca com normas jurdicas superiores.
As Comisses Tcnicas permanentes, ou as Especiais que
se formem, examinam os detalhes tcnicos e o interesse
pblico das proposies que lhes so distribudas.
Urgncia
O Prefeito poder solicitar urgncia para apreciao
de projetos de sua iniciativa. Se, neste caso, a Cmara
no se manifestar sobre a proposio no prazo
determinado na LOM, ser esta includa na ordem do
dia, sobrestando-se a deliberao quanto aos demais
assuntos, para que se ultime a votao. Desse modo,
as deliberaes ficam suspensas, at que se delibere
sobre o projeto em regime de urgncia.
A Lei Orgnica do Municpio pode determinar prazo
menor do que 45 dias para manifestao da Cmara
sobre tais projetos de urgncia. Convm salientar,
todavia, que esses prazos no correm nos perodos de
recesso do Legislativo nem se aplicam aos projetos de
cdigo. Parte-se do pressuposto de que os projetos
codificados exigem estudos mais acurados, maior
cuidado no seu exame e no devem ficar sujeitos a
prazos de apreciao.
Codificao o nome dado elaborao sistematizada
dos diversos princpios e normas pertinentes a
determinada matria, em certo ramo do Direito, como
os relativos ao Cdigo de Obras, Cdigo Tributrio,
Cdigo de Posturas, Estatuto dos Servidores etc. O
Executivo no pode solicitar prazo para apreciao
desses projetos.

Medidas provisrias
A Constituio prev o uso da medida provisria, que
veio substituir em termos o decreto-lei editado pelo
Presidente da Repblica. Importante registrar que tais
medidas foram vistas como reservadas ao Chefe do
Executivo federal.
Em 2002, porm, o Supremo Tribunal Federal STF,
julgando a Ao Direta de Inconstitucionalidade
n 425-5, entendeu que os Estados podem adotar a
medida provisria no seu processo legislativo, desde
que prevista na respectiva Constituio.
Nesse passo, pode tambm o Municpio expedir
medidas provisrias desde que a Lei Orgnica contenha
previso nesse sentido. As hipteses de edio devero
ser as mesmas indicadas na Constituio Federal, ou
seja, desde que haja relevncia e urgncia, descabendo
o seu uso indiscriminado.
Qurum
Numa definio simples, qurum o nmero de
indivduos presentes numa assembleia, necessrio
para o seu funcionamento ou votao. Na Cmara
Municipal ocorre a exigncia de qurum, o que vale
dizer que existe um nmero mnimo de Vereadores
que deve estar presente para que o funcionamento ou
a votao seja vlida.
Note-se que h um qurum para funcionar e outro para
votar. Salvo disposio em contrrio da Constituio, as
deliberaes da Cmara sero tomadas por maioria de
votos, presente a maioria de seus membros (CF, art. 47).
Maioria
Existem vrios tipos de maioria, como se demonstrar
a seguir:
Maioria simples representada pelo maior nmero
de votos dos Vereadores presentes sesso. Por
MANUAL DO PREFEITO | 71
isso, diz-se tambm ser esta uma forma de maioria
ocasional ou relativa, porque extrada do nmero
de Vereadores que se encontram no Plenrio; no
, portanto, prefixada. Se estiverem presentes seis
Vereadores, a maioria simples ser de quatro; se so
nove Vereadores presentes, a maioria simples ser de
cinco. Assim, a maioria simples varia de acordo com o
nmero de Vereadores presentes sesso.
Maioria absoluta corresponde ao nmero inteiro
imediatamente superior metade do nmero de
Vereadores que compem a Cmara. Muitas vezes
dada como sendo a metade mais um. Essa afirmao
seria vlida se o nmero de Vereadores fosse sempre
par. Sendo mpar, no exata e a primeira definio
mais correta. A maioria absoluta est, por conseguinte,
ligada composio da Cmara, mais do que presena.
Se uma Cmara possui 11 Vereadores, sua maioria
absoluta ser invariavelmente seis, quer apenas seis
Vereadores tenham comparecido reunio, quer todos
os 11. A maioria absoluta fixa, no varia.
Maioria de 2/3 outra forma de maioria, tambm
fixada em razo ao nmero de Vereadores que
compem a Cmara. Significa a opinio de quase a
totalidade dos Vereadores, perto da unanimidade. Em
uma Cmara composta de 15 Vereadores, a maioria de
2/3 ser sempre igual a 10, ou seja, so necessrios os
votos desse nmero mnimo de Vereadores para que a
matria seja aprovada.
Como se viu, a maioria absoluta e a maioria de 2/3 so
calculadas em relao ao nmero total de Vereadores
da Cmara.
Emendas
Emenda a proposta de direito novo como
modificao do direito novo j proposto (segundo
a definio de Manoel Gonalves Ferreira Filho). A
emenda uma correo formulada a dispositivo de
72 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
uma proposio (Joaquim Castro Aguiar). Propor uma
emenda , portanto, propor modificao ao projeto em
tramitao.
O poder de emendar reservado apenas Cmara.
Somente os Vereadores, conjunta ou isoladamente,
inclusive a Mesa e as Comisses, possuem a faculdade
de apresentar emenda.
Deve-se observar, todavia, que o Vereador no tem
o poder de emendar a proposta de lei, mas apenas
o direito de propor emenda. O poder de emendar, ou
seja, de aprovar o proposto, do Plenrio da Cmara e,
em alguns casos, de suas Comisses.
O Prefeito no pode propor emendas. A afirmao de
que essa possibilidade reservada Cmara significa
tambm dizer que o Prefeito no pode alterar nem os
seus projetos.
Pode, entretanto, ocorrer a hiptese de o Prefeito,
depois de ter enviado mensagem contendo projeto
de lei, sentir a necessidade de introduzir acrscimos
na sua proposio inicial. Nesse caso, deve fazer uma
mensagem aditiva, encaminhada ao Presidente da
Cmara, justificando a medida. Pelo seu prprio
nome mensagem aditiva , percebe-se que s pode
haver acrscimo de dispositivos proposio inicial,
no podendo ocorrer supresso ou substituio
de dispositivos. Assim, para realmente modificar o
projeto, o Prefeito ter de retir-lo e reapresent-lo, j
contendo, ento, a reformulao pretendida. Quanto
aos projetos que no so de sua iniciativa, o Prefeito
no tem sequer a prerrogativa de enviar mensagem
aditiva.
J se pode concluir que o poder de emendar no
acompanha o poder de iniciativa. O Prefeito tem
competncia reservada para iniciativa de certos
projetos de lei, como se viu antes, e no detm o
poder de emendar tais projetos, mas tem to somente
a faculdade de enviar mensagens aditivas. Pode,
no entanto, propor emendas LOM, assim como
a populao tambm pode, sempre nas condies
demarcadas pela prpria LOM.
da competncia privativa do Prefeito a iniciativa de
leis que disponham, por exemplo, sobre criao de
cargos, funes ou empregos na Prefeitura e autarquias
municipais. Ento, se a Cmara no pode iniciar o
projeto, poder emend-lo?
Muito se discutiu, outrora, essa questo. A Constituio,
todavia, no probe emendas aos projetos de iniciativa
privativa do Executivo, desde que no haja aumento
da despesa prevista (art. 63, I), ressalvada a hiptese a
seguir.
As emendas ao projeto de lei do oramento anual e
aos projetos que o modifiquem somente podem ser
aprovadas caso (CF, art. 166, 3):
I - sejam compatveis com o plano plurianual e
com a lei de diretrizes oramentrias;
II - indiquem os recursos necessrios, admitidos
apenas os provenientes de anulao de
despesa, estando excludas as emendas que
incidam sobre:
a) dotaes para pessoal e seus encargos;
b) servio da dvida;
III - sejam relacionadas:
a) com a correo de erros ou omisses; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de
lei.
As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias
no podero ser aprovadas quando incompatveis com
o plano plurianual.
Como se v, pouqussimas so as restries a emendas.
Se o projeto for de iniciativa privativa do Prefeito, no

pode haver emenda que aumente a despesa prevista,
porm pode haver emenda que a diminua, ressalvadas
as hipteses das leis oramentrias. As emendas sero
aceitas somente se estiverem dentro das limitaes
mencionadas. Se o projeto no comporta emendas
que resultem em aumento de despesa, emenda nesse
sentido no ser aceita.
No processo legislativo, existem regras bsicas que
devem ser atendidas para que a Cmara Municipal,
atravs do seu Plenrio, possa deliberar validamente.
Todas as regras sobre qurum, votao, prazo etc.
so muito importantes. A Lei Orgnica do Municpio
especifica, de acordo com as condies locais, os
detalhes dessas questes.
Rejeio ou aprovao do
projeto
Submetido o projeto deliberao da Cmara, esta
poder aprov-lo ou rejeit-lo. O projeto de lei no
h de ser necessariamente aprovado. Se o Plenrio da
Cmara no concorda com os termos da proposio,
sobretudo quanto a assuntos que no possam ser
objeto de emendas, poder votar em contrrio sua
aprovao, deixando de transformar o projeto em lei.
Aps o processo normal de discusso e votao, uma
das trs hipteses configura-se:
o projeto aprovado integralmente;
o projeto aprovado com emendas;
o projeto rejeitado.
O projeto rejeitado o projeto repelido, desaprovado
em votao. O projeto que no recebe a votao da
maioria exigida tido como rejeitado. Se o projeto
aprovado pela Cmara e vetado pelo Prefeito, e se a
Cmara mantm o veto, o projeto tido como rejeitado.
MANUAL DO PREFEITO | 73
Os projetos rejeitados, inclusive os no sancionados
(com o veto mantido), so arquivados.
A matria constante de projeto de lei rejeitado somente
pode ser objeto de novo projeto, na mesma sesso
legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos
membros da Cmara. Corresponde a sesso legislativa
aos trabalhos da Cmara, durante um ano (a sesso
legislativa dividida em dois perodos, em que se
entremeia o recesso de julho).
O projeto no h de ser necessariamente aprovado, ou
pode ser aprovado com emendas. De qualquer modo,
a aprovao pela Cmara condio essencial para o
projeto vir a se transformar em lei. Observe-se que o
projeto aprovado pela Cmara ainda no lei. to
somente um projeto de lei aprovado, que ainda no
percorreu todas as etapas necessrias do processo
legislativo.
Sano
Aprovado o projeto de lei pelo Plenrio da Cmara,
ele ser remetido ao Prefeito que, aquiescendo, o
sancionar. A sano traduz a aprovao do Executivo
ao projeto, aprovao que pode ser expressa ou tcita.
Ser expressa se manifestada atravs da aposio
da assinatura do Prefeito ao original preparado para
votao, denominado autgrafo. Ser tcita se ele
no vetar nem sancionar, permanecendo omisso, at
decorrer o prazo previsto para sua manifestao.
A sano, sob qualquer de suas formas, que
transforma em lei o projeto aprovado pela Cmara
Municipal. Quando o Prefeito sanciona, est ao mesmo
tempo promulgando a lei. A nova lei dever, ento, ser
publicada.
O Prefeito tem prazo para sancionar (aprovar) o
projeto ou para vet-lo (rejeitar), no todo ou em parte.
Esse prazo de 15 dias teis, decorrido o qual o silncio
74 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
importa em sano. Dessa forma, a ausncia de sano e
de veto no faz caducar o projeto, mas o transforma em
lei, porque a omisso uma forma silenciosa de sano.
Veto
Assim como o Prefeito pode sancionar o projeto, pode
igualmente vet-lo. Concretiza-se a rejeio no veto,
que a recusa de sano a projeto aprovado pela
Cmara. Essa recusa, porm, ter de ser fundamentada.
Dois so os fundamentos constitucionais para aposio
de veto: a inconstitucionalidade e a inconvenincia ao
interesse pblico.
O projeto pode ser vetado por inconstitucional, ou
seja, por ferir, direta ou indiretamente, preceito da
Constituio. A Constituio a lei fundamental ou
suprema; por isso, qualquer norma ou ato federal,
estadual ou municipal s ter validade se estiver em
conformidade com a regra constitucional. O projeto
de lei poder ser vetado, tambm, por ser considerado
contrrio ao interesse pblico. Na segunda hiptese,
o veto possui fundamentao de ordem estritamente
poltica: o Executivo apenas o julgou contrrio ao
interesse pblico, ainda que seja constitucional. Dessa
maneira, o Prefeito ter de dizer por que veta (rejeita)
o projeto: so as chamadas razes do veto.
O veto pode ser total ou parcial. Ser total, se abranger
todo o projeto. Ser parcial, se atingir apenas parte do
mesmo, sem prejudicar o texto todo. O veto parcial
somente abranger texto integral de artigo, de
pargrafo, de inciso ou de alnea (CF, art. 66, 2).
Vetado o projeto, o Prefeito comunicar, dentro de 48
horas, ao Presidente da Cmara, os motivos do veto. A
Cmara reunir-se-, ento, para apreci-lo, deliberando
se o aceita ou no.
A Cmara somente pode rejeitar o veto do Executivo
pelo voto da maioria absoluta de seus membros. A
Emenda Constitucional n 76/2013 suprimiu do 4 do
art. 66 a referncia ao voto secreto para apreciao do
veto. Agora, portanto, o voto aberto, devendo a LOM
adaptar-se nesse sentido.
A apreciao do veto dever dar-se em determinado
prazo, a ser previsto na Lei Orgnica. O prazo ser de
30 dias, se outro no for estabelecido. Se nesse prazo
no houver deliberao, o veto ser colocado na ordem
do dia da sesso imediata, sobrestadas as demais
proposies, at sua votao final, ressalvadas as
matrias de medidas provisrias.
O veto a emendas apostas pelo Legislativo no restaura
a redao original, o que muita gente desconhece.
No o veto uma deliberao absoluta, porque enseja
a reapreciao do projeto pela Cmara, podendo
esta acolh-lo ou no. Dessa maneira, a aposio
de veto sempre provoca nova apreciao do projeto,
relativamente parte vetada. Ao acolher um veto, a
Cmara pode estar concordando com as razes do
Prefeito, que pode ter percebido problemas que no
foram vistos antes pela Cmara.
A Cmara somente pode rejeitar o veto do Executivo
pelo voto da maioria absoluta de seus membros. A
apreciao do veto dever dar-se em determinado
prazo, a ser previsto na Lei Orgnica. O prazo ser de
30 dias, se outro no for estabelecido. Se nesse prazo
no houver deliberao, o veto ser colocado na ordem
do dia da sesso imediata, sobrestadas as demais
proposies, at sua votao final, ressalvadas as
matrias de medidas provisrias.
O veto pode, contudo, ser superado. Por isso, ele
no um ato definitivo e absoluto, mas que apenas
recoloca o projeto em novo exame pela Cmara. Essa
competncia para apreciar o veto, que inclui o poder de
derrub-lo, demonstra que a Cmara a vontade maior
no processo legislativo. A vontade do Legislativo pode,
 MANUAL DO PREFEITO | 75

pela manifestao de sua maioria absoluta, sobrepor-
se vontade do Prefeito.
O veto parcial no recoloca em debate todo o projeto.
S se reexamina a parte vetada. No caso desse veto,
o restante do projeto, que est sancionado, deve
ser promulgado e entra em vigor aps a publicao,
mesmo antes da reapreciao da parte vetada.
Aps a deliberao em que se rejeitou o veto, ser a nova
lei devolvida ao Prefeito para promulgao. Se o veto
tiver sido rejeitado e o Prefeito no quiser promulgar a
nova lei, o Presidente ou o Vice-Presidente da Cmara a
promulgar, conforme dispuser a LOM.
Aps a promulgao, ocorre a publicao da lei, para
que todos tomem conhecimento do seu contedo.
a publicao condio essencial para que a lei opere
efeitos jurdicos. Sem publicao, o ato normativo no
ter eficcia. A publicao compete a quem promulgou
a lei. Deve ser feita em jornal de grande circulao
no Municpio, que tanto pode ser o Dirio Oficial do
Estado, um jornal oficial do prprio Municpio ou,
em casos especiais, at em jornal particular, no qual
a lei municipal autorize a publicao dos atos oficiais
da Comuna. Na falta destes, entende-se como vlida
a publicao feita em local acessvel ao pblico, na
Prefeitura ou na Cmara.

Promulgao e Leis delegadas

publicao A Lei Orgnica do Municpio pode adotar ou no o
regime de leis delegadas, que sero elaboradas pelo
Com a sano expressa ou tcita ou com a rejeio do
Prefeito, aps solicitar a delegao Cmara Municipal.
veto, o projeto de lei transforma-se em lei, perfeita e
acabada. No sero objeto de delegao nem os atos de
competncia exclusiva da Cmara, tais como
A promulgao representa atestao de que a lei
remunerao dos agentes polticos, elaborao do
existe, pelo que deve ser obrigatoriamente executada e
Regimento Interno e disposio sobre a organizao
respeitada. Quando o Prefeito sanciona a lei, tambm a
interna da Cmara, nem a legislao municipal
promulga, ato contnuo. Se o Prefeito apuser veto e este
sobre planos plurianuais, diretrizes oramentrias e
no for acolhido pela Cmara, ser-lhe- devolvida a lei,
oramentos e nem matria que deva ser tratada por lei
para promulgao.
complementar.
A promulgao indica, pois, que a nova lei apta a
O ato delegatrio especificar o contedo da delegao
produzir os seus efeitos jurdicos.
e os termos de seu exerccio. Se esse ato determinar a
O Prefeito tem o prazo de 48 horas para promulgar a apreciao do projeto pela Cmara, esta a far em uma
lei. Isso tanto nos casos de sano expressa ou tcita, s votao, vedada qualquer emenda.
quanto nos casos em que se comunicou a rejeio
do veto. Se no o fizer nesse prazo, a promulgao
caber ao Presidente da Cmara, tambm no prazo
de 48 horas. E se, por fim, o Presidente da Cmara no
promulgar a lei no prazo estipulado, o Vice-Presidente
o far, sempre observado o que dispe a Lei Orgnica.
76 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
2 O Municpio e o desenvolvimento
local*
Introduo
Os ltimos trinta anos do sculo XX foram marcados
por profundas transformaes no modelo de
desenvolvimento econmico em escala global.
Em decorrncia, foram afetadas as relaes de
trocas comerciais em nvel internacional, a diviso
internacional do trabalho, os modos de produo e
consumo em cada sociedade, a lgica de localizao
das empresas, as relaes entre as sociedades e os
Estados nacionais e os modelos polticos que regem
as estruturas e os papis dos respectivos aparelhos de
Estado em cada nao. Uma palavra apenas designa tal
processo de transformao, classifica e qualifica o atual
momento da expanso capitalista: globalizao.
Hoje no pairam dvidas de que se vive numa
aldeia global. Sabe-se que todos os fatos, por mais
longnquos, afetam o modo de vida de todos e em todas
as localidades. O alcance dos meios de comunicao
faz com que as notcias cheguem de todos os lugares,
e ressalte-se no prprio momento em que os fatos
esto acontecendo. O uso de aparelhos celulares, de
computadores, de DVDs e de outros equipamentos
hoje disponveis, com a naturalidade de quem sempre
* Revista e atualizada por Alexandre Carlos de Albuquerque Santos, arquiteto e Superintendente de Desenvolvimento
Econmico e Social do IBAM.
conviveu com essas inovaes, permite o acesso a
essa informao e, mais ainda, permite a percepo,
mesmo que superficial, da intensidade das mudanas.
As Chamadas Redes Sociais, so hoje uma realidade
e permitem a mobilizao de grupos de pessoas que
nem se conhecem em torno de causas que entendem
como comuns. Certamente se constituem em poderoso
instrumento de comunicao que pode estar ao alcance
dos gestores para se comunicar com os cidados e para
conferir transparncia sua gesto. Por outro lado,
funcionam tambm como elemento de presso da
populao sobre os gestores, sobretudo na escala do
Municpio.
No so, contudo, apenas essas mudanas mais
visveis que caracterizam os novos tempos. Em outros
processos na economia, na organizao dos Estados
nacionais, na formulao de polticas pblicas e na
atuao dos diferentes nveis de Governo em cada pas,
nos papis reservados aos Governos Municipais e s
sociedades e comunidades locais tambm ocorrem
mudanas perceptveis e importantes.
Como mostram outros captulos deste livro,
o Estado brasileiro e, como parte integrante e
indissolvel dele, o Municpio foram profundamente

afetados por processos de mudanas justamente
decorrentes da insero do pas na economia global.
A partir da Constituio de 1988, novos processos de
descentralizao intergovernamental e de participao
cidad em relao coisa pblica foram claramente
sinalizados.
Nesse contexto, reala o papel do Municpio. Ao
Governo Federal, no mesmo contexto, vem cabendo o
papel de gerente e apoiador de processos de gesto,
tendo o equilbrio monetrio e financeiro como meta
principal, com a focalizao de investimentos em
infraestrutura econmica ou em programas sociais de
amplo alcance. Seja em decorrncia dessa retrao, seja
por fora de determinaes normativas da Constituio
de 1988, substanciais parcelas de responsabilidade na
prestao de servios pblicos e no equacionamento
dos impactos resultantes dos ajustes estruturais no
nvel macroeconmico tm ficado a cargo dos Governos
Municipais.
A esse aumento de responsabilidade, contudo, no
correspondeu igual ampliao dos meios disposio
do Municpio, o que limita o efeito de polticas pblicas
implementadas de forma tradicional e potencializa
as necessidades de planejamento nas administraes
municipais e a adoo de frmulas inovadoras de
gesto que contemplem, por exemplo, parcerias com
o setor privado ou o estabelecimento de consrcios
intermunicipais.
Alm do reposicionamento do papel do Municpio na
prestao de servios pblicos, verificam-se, tambm
provocados pelos mencionados ajustes, mudanas
expressivas no mundo do trabalho. A introduo
de inovaes tecnolgicas nos circuitos produtivos,
afetando estabelecimentos econmicos urbanos ou
rurais, aliada falta de qualificao das pessoas para
desempenharem novas funes, tem ampliado, de um
lado, a ocupao informal, impondo o atendimento
MANUAL DO PREFEITO | 77
s necessidades de assistncia social pelos Governos,
sobretudo na escala local, e, de outro, exigindo a
intensificao de processo de qualificao de mo de
obra igualmente situado nos Municpios.
Verifica-se no pas, democratizado e sob expanso das
tecnologias de informao e comunicao, notvel
evoluo da participao social seja pelo crescimento
do nmero e da qualidade de atuao das organizaes
da sociedade civil, seja pela ao dos meios de
comunicao de massa, que produzem efeitos sobre os
indivduos comuns, induzindo-os a participar poltica e
efetivamente de assuntos que os afetam diretamente,
seja ainda pelo papel cada vez maior das Redes
Sociais. A conquista da cidadania investe os indivduos
de direitos de consumidor e de cliente tambm do
Estado. A tendncia que o cidado se torne exigente
e que os Governos e as agncias de prestao de
servios pblicos atuem como empresas profissionais
e competentes para satisfazer sua clientela.
A combinao desses fatores mais encargos, recursos
fiscais escassos e maior participao da sociedade civil
vem impondo s Administraes municipais a busca
de formas inovadoras de atuao que, articulando
recursos de toda ordem e fundamentadas em conceitos
de sustentabilidade, situem o Municpio como unidade
promotora do desenvolvimento em seu territrio.
Embora nessa direo haja o registro de experincias
bem-sucedidas na ltima dcada, no se pode afirmar
que exista modelo de atuao nico ou replicvel. As
solues identificadas como bem-sucedidas variam
em funo da escala da localidade, da abrangncia
da proposta, das condies polticas e institucionais
especficas, do nvel de engajamento da respectiva
sociedade civil, das parcerias estabelecidas e dos
recursos que as Administraes Municipais lograram
mobilizar em cada caso.
78 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
Se no h um modelo de atuao, h aspectos comuns inadequada de tais recursos, que pode at conduzir a
a essas experincias que esto na base dos bons
resultados, independentemente da natureza e do
alcance da interveno ou da escala do Municpio. A
forma de abordagem, por exemplo, fundamenta-se
em princpios de sustentabilidade ampliada quando
envolve polticas sociais ou urbanas setoriais ou
quando prope promover o desenvolvimento local de
forma integrada e sustentvel.
Nesse sentido, necessrio esclarecer o que se pode
entender por desenvolvimento sustentvel. Do ponto de
vista do senso comum, a expresso est hoje associada
ideia de preservao ambiental, ou perspectiva de
assegurar s geraes futuras os recursos naturais para
que possam, a partir de sua explorao, prover sua
sobrevivncia e necessidade.
A questo ambiental faz parte da agenda da maioria
dos Governos municipais. Trata-se de preocupao
universal e pblica que, medida que assimilada
pelas polticas locais, tende a transformar a abordagem
em atribuies tipicamente municipais, como a gesto
do uso do solo e do espao nas cidades de modo a torn-
las mais acolhedoras, salubres e at mesmo menos
onerosas em termos de gesto. Mesmo na chamada
rea rural as responsabilidades dos Municpios vm
sendo ampliadas, sendo atualmente a instncia
responsvel pelo Cadastro Ambiental Rural CAR que
a situa como elemento de controle e monitoramento
do uso do solo no meio rural, em especial no que toca
aos conflitos relativos ao uso econmico do territrio e
as ameaas e prejuzos ao meio ambiente.
Deve ser lembrado que recursos ambientais e
paisagsticos constituem-se em enorme potencial
de gerao de renda, de trabalho, de receitas, de
capitais, desde que explorados de forma adequada e
com perspectiva de sustentabilidade. Por outro lado,
constitui lio aprendida e descartada a explorao
processos rpidos de acumulao econmica, mas com
altos custos para a qualidade e as condies de vida,
bem como para as prprias condies de gesto local
no mdio prazo.
Quando, contudo, se fala em sustentabilidade,
ou quando se tenta idealizar um modelo de
desenvolvimento sustentvel, a perspectiva deve ser
ampliada. A dimenso ambiental apenas uma das que
permeiam o conceito de sustentabilidade ampliada.
Assim, necessrio sair de um ponto que pode ser
interpretado como meramente preservacionista, para
outro, que busque integrar a proteo e a recuperao
ambiental necessidade de promover mudanas
efetivas nos patamares de desenvolvimento, visto no
apenas como crescimento econmico.
Para isto necessrio compreender melhor o
significado da expresso desenvolvimento sustentvel,
abandonando a ideia corrente de desenvolvimento,
que est associada ao crescimento econmico, e
incorporando outras necessidades ou imposies
contemporneas ao conceito, tais como: (a) a
necessidade de se proceder a esforos efetivos de
incluso social; (b) a focalizao em necessidades
especficas das minorias tnicas e de gnero; (c) a
compreenso e valorizao dos contextos culturais
caractersticos de cada localidade; (d) a necessidade
de gerar renda e trabalho para as pessoas. A ideia
de sustentabilidade associa-se, portanto, s de
preservao, de sustentao e de continuidade, mas
tambm a outras dimenses alm da ambiental, como
mencionado a seguir:
Dimenso Social, que busca promover a incluso e
estreitamento dos elos de relacionamento social
existentes e latentes nas comunidades e localidades.
Reconhece-se hoje que qualquer meio social dotado
de, como alguns autores vm chamando, ativos
 MANUAL DO PREFEITO | 79

sociais, ou seja, de patrimnio latente e potencial, apoiados em conhecimentos e tcnicas dos mais
constitudo pelas formas de relacionamento humano idosos das localidades, tm logrado resultados efetivos
nele verificadas, das formas de organizao e de e sustentveis para o desenvolvimento socialmente
representao do grupo, das relaes de troca e de inclusivo e sustentvel das localidades.
solidariedade que praticam.
Dimenso Econmica e Financeira, que assegura
Assim, pode-se dizer que qualquer atividade ou ao continuidade e crescimento de oportunidades de
de Governo deve estar permeada pela valorizao desenvolvimento econmico, de ampliao das
desses ativos de forma a potencializar seus papis na ocupaes produtivas e dos empregos, o que no
formulao e implementao de polticas urbanas, apenas permite a melhoria da renda dos indivduos e
sociais ou de desenvolvimento econmico locais. O das famlias, como tambm se traduz no aumento das
estabelecimento de parcerias com movimentos sociais receitas pblicas.
em seu sentido amplo associaes de moradores,
De certa forma, diante dos desafios hoje enfrentados,
sindicatos, organismos de representao patronal,
a busca de alternativas ocupacionais sustentveis
organizaes da sociedade no apenas permite maior
vem sendo questo central para as Administraes
preciso e transparncia na alocao dos recursos
locais. Exemplos que combinam distintas dimenses
disponveis, como valoriza e potencializa as relaes
da sustentabilidade, como a mencionada valorizao
sociais no mbito das comunidades. Contribui,
de saberes artesanais com a perspectiva de gerao
sobretudo, para maior disposio dos grupos sociais
de renda, vm sendo explorados em grupos sociais
organizados na resoluo dos problemas, mobilizando
especficos. Alm desses, a explorao de variaes
recursos da prpria comunidade, e para maior nvel
relacionadas ao campo do turismo, que se baseiam
de compromisso com a continuidade dos esforos
na explorao sustentvel de recursos ambientais
empreendidos.
e culturais das localidades ou das microrregies,
Dimenso Cultural, que fortalece, potencializa e tambm vem sendo valorizada.
pereniza valores culturais, saberes populares, cdigos
Neste particular devem ser sublinhadas polticas
de relacionamento do grupo humano focalizado.
locais direcionadas para a expanso e consolidao
Aes concebidas e implementadas com base nesse
de pequenos e micro empreendimentos comunitrios
compromisso tendem a ser melhor assimiladas pelos
ou familiares e para a organizao de grupos de
beneficirios e contribuem para o fortalecimento
produtores em associaes ou cooperativas, que, em
de identidade das comunidades. So numerosos
muitos casos, vm se constituindo em alternativas
os exemplos de experincias bem-sucedidas de
eficazes de incluso produtiva e formal de segmentos
incluso social e de promoo de alternativas
sociais com baixa qualificao para ocupar postos de
sustentveis de desenvolvimento econmico local
emprego em circuitos produtivos mais amplos. Tais
que se fundamentam em processo de resgate das
iniciativas, alm de contriburem para a ampliao
identidades culturais. Programas de incluso de jovens
da renda e a afirmao da cidadania, constituem
por meio da oferta de oportunidades de educao
elemento de equilbrio financeiro dos governos, j
artstica, muitas vezes no mbito do folclore, ou
que as iniciativas informais no so alcanadas pela
esportiva, e programas de gerao de renda, baseados
tributao.
na valorizao de atividades artesanais, por sua vez
80 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
Dimenso Institucional, que constitui questo
central para a conquista de efetiva condio de
desenvolvimento local integrado e sustentvel (em suas
dimenses social, cultural, econmica e ambiental).
A sustentabilidade institucional refere-se solidez
e continuidade das parcerias e dos compromissos
estabelecidos entre os diversos agentes e agncias
governamentais dos trs nveis de Governo e nas trs
esferas de Poder, alm daqueles atores situados no
mbito da sociedade civil, como as organizaes e
instncias de representao social, as universidades e
o empresariado.
Em grande medida, o sucesso e a continuidade de
iniciativas bem-sucedidas de desenvolvimento local
dependem da adequada construo do que pode
ser chamado de boa arquitetura institucional para os
programas e projetos pblicos que as Administraes
locais podem implementar. Mesmo um projeto
construdo com base no respeito s demandas e
potencialidades das organizaes sociais locais,
que considere o capital cultural latente e potencial
das comunidades, que sinalize claramente para
alternativas de gerao de ocupao e renda e que
utilize de forma racional os recursos ambientais,
pode no ter continuidade ou sustentabilidade se
no estiver assentado sobre amplo conjunto de
parcerias governamentais e no governamentais e
sobre compromissos claramente estabelecidos para o
conjunto de instituies envolvidas.
Neste sentido, o conjunto de medidas direcionadas
ao desenvolvimento institucional das administraes
municipais, tratado especificamente na quarta seo
deste Manual, deve tambm ser sublinhado.
Finalmente, na medida em que a questo da
promoo do desenvolvimento sustentvel vem
sendo tratada cada vez mais em escala supralocal,
contemplando aes que se desdobram em territrios
constitudos por mais de um Municpio, a disposio
para o estabelecimento de parcerias e de consrcios
intermunicipais tambm exigncia dos dias atuais.
Assim, o que se quer realar na introduo desta Seo
que, no contexto atual, no resta alternativa para
as Administraes locais se no aquela que as situa
como agncias de desenvolvimento sustentvel, nas
escalas local e microrregional, capazes de mobilizar as
foras e capacidades das comunidades, potencializar
e preservar seus recursos fsicos, ambientais e
paisagsticos, e que, de forma integrada, indiquem para
perspectivas concretas de integrao e equidade social,
respeito aos direitos humanos e sociais e para criao
de oportunidades inclusivas de ocupao e renda.
Trata-se de desafio cuja superao aponta para o
melhor caminho da gesto do desenvolvimento local e
territorial no contexto atual, onde solues integradas
e construdas numa estratgia de futuro sustentvel
devem abarcar polticas e programas voltados
ao desenvolvimento econmico, social, urbano e
ambiental das localidades e das microrregies onde se
inscrevem, exploradas especificamente nos captulos
que se seguem.

Captulo 1
Desenvolvimento econmico*
Insero da economia
local no mundo
globalizado
Desde o final dos anos 1980, a agenda dos diferentes
nveis de Governo, organismos internacionais e
organizaes no governamentais vem incorporando
aes relacionadas valorizao da dimenso local
da economia, apontando para o surgimento de nova
estratgia de desenvolvimento, pautada na articulao
entre os atores locais, visando a construo de pactos
que unam esforos e otimizem recursos.
A edificao dessa nova estratgia decorreu
inicialmente do processo de reestruturao produtiva e
da subsequente crise mundial do emprego, estabelecida
ainda no fim dos anos 1970 nos pases centrais, e que
assumiu no Brasil contornos ainda mais contundentes,
em funo da combinao entre reduo da mo de produtivas e sociais existentes na localidade. Nele
obra pela insero de novas tecnologias, reforma do
Estado e abertura da economia.
No Municpio brasileiro, a reestruturao da economia
e a crise do emprego resultaram em aumento da
* Revisto e atualizado por Alexandre Carlos de Albuquerque Santos, arquiteto e Superintendente de Desenvolvimento
Econmico e Social do IBAM..
MANUAL DO PREFEITO | 81
demanda por mo de obra qualificada, especializao
territorial da produo (arranjos produtivos locais) e
ampliao da competio entre empresas e localidades,
levando novos desafios s Administraes municipais.
A interveno da Administrao, para surtir efeito,
demanda invariavelmente a abertura de espaos de
dilogo com os atores privados e a construo de pactos
amplos, nos quais sejam definidas aes conjuntas
visando a criao e o fortalecimento das empresas
locais e a expanso da oferta de ocupaes e empregos.
Desse contexto surge a proposta do desenvolvimento
econmico local e territorial, que consiste em modelo de
dinamizao da economia fundamentada numa viso
de sustentabilidade ampliada, ou seja, com respeito ao
meio ambiente, capaz de promover a incluso social,
as caractersticas culturais da localidade e de seu
entorno. Deve, portanto, ser pautada pela articulao
entre atores e na reorganizao estratgica das foras
parte-se da premissa de que o desenvolvimento local
no questo que dependa apenas da interveno do
Estado ou das atividades empresariais privadas, mas
sim do modo como o conjunto da sociedade organiza
82 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
sua produo, tendo em vista sua localizao no
territrio regional, nacional e global.
Nessa perspectiva, cabe ao setor pblico o papel
de facilitador e fomentador das atividades
produtivas, formulando e discutindo com os atores
locais empresrios, empreendedores, lideranas
comunitrias, sindicatos, universidades estratgias
de desenvolvimento econmico. Isso porque o
Governo municipal, ancorado em suas competncias
constitucionais, pode promover medidas para
fomentar a atividade empresarial, assim como aes
voltadas a proporcionar aos muncipes, na qualidade
de cidados e atores econmicos da comunidade,
oportunidades de emprego, trabalho e qualificao
profissional.
Para identificar essas aes, torna-se necessrio lanar
novo olhar sobre o territrio econmico municipal,
com o objetivo de explicitar seus pontos fortes e
fracos, visando traar estratgias de atuao que
promovam o desenvolvimento numa perspectiva
de sustentabilidade, levando em considerao as
possibilidades reais de insero da economia local
nos sistemas regional, nacional e global. Muitos
Municpios definem suas estratgias de interveno
por meio da elaborao de planos participativos de
desenvolvimento local, calcados em viso coletiva das
especificidades geogrficas, perspectivas de insero
nos mercados regionais, realidade institucional e
potencialidades produtivas subaproveitadas.
Os pactos decorrentes desses planos permitem que
sejam mobilizadas as foras necessrias realizao
de transformaes substanciais na esfera econmica,
refletindo diretamente na gerao de trabalho e renda
para a populao local.
Deve-se, contudo, ter em vista que a dinmica
econmica local no condicionada apenas por
fatores locais. A poltica macroeconmica nacional, os
fluxos internacionais de capital e a lgica globalizada
da produo das grandes empresas, a localizao
e caractersticas dos mercados consumidores so
elementos nos quais a capacidade de gesto das
esferas locais de poder praticamente nula. O mesmo
no se pode falar do impacto desses elementos sobre o
cotidiano do Municpio.
H ainda questes de mbito regional que transcendem
a esfera municipal, mas que podem ser trabalhadas
por aes consorciadas de Municpios. Vrios
Municpios reunidos podem atingir escala suficiente
para a realizao de atividades que seriam inviveis
isoladamente. Isso pode ser encaminhado por meio de
pactos regionais de desenvolvimento que englobem
Municpios de identidade produtiva semelhante e
disponham de mecanismos de integrao fsica. Nesses
casos, devem-se identificar aes que contemplem a
coletividade dos Municpios envolvidos.
Existem no Brasil inmeros exemplos de Municpios
que implantaram estratgias de desenvolvimento
local, organizando fruns, elaborando planos e
implementando aes para dinamizar a economia
local. Mesmo quando no preside o processo, o
engajamento da Administrao Municipal condio
imprescindvel para que as iniciativas possam ser bem-
sucedidas. Isso se deve ao grande repertrio de aes
que o Municpio pode realizar no intuito de fomentar
a economia local.
Aes municipais
O estmulo ao desenvolvimento econmico sustentado
na esfera local tem por base a vocao municipal para
exercer o papel de facilitador e impulsionador de
empreendimentos. As autoridades municipais, em
relao s outras esferas de Governo, possuem algumas
vantagens que lhes so conferidas pela sua escala de
atuao. A proximidade com o cotidiano da populao

e a possibilidade de dilogos diretos e continuados com
suas lideranas permitem a formulao de polticas
pblicas conectadas s necessidades e especificidades
da produo local.
Nesse contexto, as Administraes municipais
tm se voltado para as questes relacionadas ao
desenvolvimento local, considerando distintas vias
de abordagem. Tanto procuram atrair investimentos
de grande porte como atuam na esfera local do micro
e pequeno empresariado, sendo este ltimo caminho
alternativa bem mais adequada realidade do
pequeno Municpio. O fomento aos pequenos negcios
e aos empreendimentos cooperativos tende a impactar
positivamente a estrutura social local, pois estimula a
distribuio de renda e induz os segmentos populares
a um comportamento mais ativo.
importante, no entanto, que as aes municipais
no sejam pensadas de forma isolada, e sim
atravs de programa que contemple medidas para
superar os diversos entraves existentes no circuito
econmico local, trabalhando segmentos produtivos
diferentes, elos distintos das cadeias produtivas e
empreendimentos de porte e carter diferenciados.
Dentre as aes mais comuns aplicadas nas estratgias
de desenvolvimento local, podem-se ressaltar algumas
nas quais a participao do Municpio tem-se mostrado
especialmente importante:
Estabelecer tratamento
diferenciado para as micro
e pequenas empresas na
legislao municipal
A necessidade de criar um tratamento diferenciado
para as micro e pequenas empresas decorre de suas
especificidades operacionais, bem como da capacidade
MANUAL DO PREFEITO | 83
de gerar trabalho e renda que esses empreendimentos
apresentam. A Lei Geral das Micro e Pequenas Empresas
(Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006)
foi elaborada justamente com o intuito de definir as
diretrizes do tratamento especfico a ser dispensado
as empresas de pequeno porte. Essa lei confere ao
Municpio importante papel, visto que muitas das aes
capazes de facilitar o funcionamento dos pequenos
empreendimentos dependem de regulao municipal.
Aes relacionadas facilitao da inscrio e baixa dos
empreendimentos, bem como tributao das micro e
pequenas empresas, vem recebendo ateno especial
nas leis formuladas em mbito municipal. De modo
geral, as medidas estimuladas pela nova legislao
para micro e pequenas empresas esto resultando na
ampliao da receita das municipalidades, sobretudo
a longo prazo, visto que as redues de taxas e
impostos tendem a ser compensadas pelo aumento
da base de arrecadao, gerado pela formalizao de
microempreendimentos.
Investir na implantao e
recuperao de infraestrutura
Outro grave problema enfrentado pelo Municpio
brasileiro, sobretudo por aqueles mais afastados
dos grandes centros, refere-se inexistncia de
infraestrutura adequada para o desenvolvimento
de suas atividades econmicas. A precariedade das
condies de acessibilidade das estradas vicinais,
por exemplo, fator que afeta sobremaneira
as comunidades rurais, comprometendo a
comercializao dos produtos agrcolas. So notveis
ainda os benefcios do investimento em infraestrutura
em Municpios de economia centrada no turismo, seja
em obras de saneamento, que ajudaro a preservar o
patrimnio ambiental, at intervenes de recuperao
urbana que ampliaro o nmero de atrativos.
84 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
Apoiar a comercializao
As dificuldades de comercializao de produtos e
servios constituem graves entraves ao desenvolvimento
dos pequenos negcios, sobretudo nos Municpios de
porte reduzido. Aes como a organizao de feiras livres,
realizao de festas, exposio dos produtos locais nos
circuitos de eventos comerciais da regio e a recuperao
e ordenamento de mercados populares so mecanismos
eficientes para o fortalecimento das atividades
comerciais. fundamental, no entanto, que a construo
e a revitalizao dos espaos locais de comercializao
sejam pensadas de forma aberta participao dos
atores locais, considerando as necessidades e restries
dos empreendedores, evitando simultaneamente a
concorrncia desleal com os empreendimentos formais
e a implementao de exigncias que inviabilizem as
atividades.
Em Municpios de porte mdio ou mesmo nos
maiores, onde existem ou podem vir a se instalar
estabelecimentos produtivos de maior envergadura,
a questo do escoamento e comercializao est
presente de maneira forte, as condies de acesso s
vias rodovias e ferrovias nacionais ou estaduais
devem estar no foco estratgico da ao municipal e
constituir esforo conjunto dos gestores dos municpios
com identidades produtivas similares na regio.
Facilitar o acesso aos servios
financeiros
Todo e qualquer empreendimento demanda apoio
creditcio e financeiro para manuteno e expanso
das suas atividades. A falta de acesso a esses servios
pode inviabilizar o surgimento e o crescimento dos
empreendimentos locais, o que vem levando diversos
Municpios a desenvolver aes no campo das
microfinanas, ofertando crdito para empreendedores
excludos do sistema financeiro tradicional. As
iniciativas de microcrdito vm mobilizando a
economia nas comunidades mais pobres das cidades
brasileiras, constituindo forma eficiente de gerar
postos de trabalho para a populao em situao de
maior vulnerabilidade social e econmica. Centenas
de Municpios brasileiros possuem bancos do povo
ou instituies semelhantes voltadas para oferecer
crdito aos pequenos empreendedores, muitas vezes
acompanhado de aes de capacitao, assistncia
tcnica e estmulo ao associativismo.
A prpria rede bancria formal tambm dispe de
carteiras de microcrdito com essa finalidade, cabe
ao Municpio orientar pequenos empreendedores na
busca da melhor alternativa de acesso a esses servios.
Ampliar o acesso tecnologia
Alguns Municpios vm investindo em polticas que
ampliem o acesso dos empreendedores tecnologia,
viabilizando que as empresas locais se tornem mais
competitivas e consigam ofertar produtos e servios
de maior valor agregado. Essas aes, que visam
aproximar os centros de conhecimento e a iniciativa
privada, apresentam significativa capacidade de gerar
empregos diretos e indiretos em funo do aumento
da renda regional. A tecnologia, no entanto, no deve
ser preocupao apenas dos grandes centros urbanos,
dado que pequenos Municpios, em parceria com
universidades prximas, centros de pesquisa agrcola
e unidades de extenso rural, vm estabelecendo
programas que contemplam, a ttulo de exemplo, o
melhoramento gentico de seus rebanhos de caprinos
e bovinos, permitindo significativos ganhos de renda
para os produtores familiares dessas localidades.
Tambm se registra a importncia da conectividade
em pequenos assentamentos rurais como elementos
de acesso s informaes sobre produo e mercados,

custos de produo e de revenda de produtos e
estabelecimento de condies de escoamento de
produtos.
Com efeito, no mundo atual a questo da apreenso
rpida das facilidades tecnolgicas, sobretudo no
campo das telecomunicaes, deve se constituir em
foco importante, se no imprescindvel, da preocupao
dos gestores municipais e de sua equipe. Municpios
tecnologicamente isolados do mundo globalizado atual
ficam margem das possibilidades de insero de sua
produo nas cadeias produtivas nacionais e globais.
Propiciar o acesso
capacitao de
recursos humanos e ao
empreendedorismo
As iniciativas de qualificao profissional representam
uma das formas mais tradicionais de o Governo
municipal atuar no desenvolvimento econmico
local. As novidades esto no fato de que hoje em dia
essa capacitao prope-se ir alm da qualificao roupas dos funcionrios e o enxoval dos hospitais,
tcnica, visando fomentar atitudes empreendedoras
na populao local. Vrias iniciativas preveem
a incluso de contedos ligados temtica do
empreendedorismo na grade curricular das escolas
municipais, fazendo com que os alunos concluam seu
ensino com melhor informao acerca do mercado de
trabalho e maior mpeto para iniciar e gerir negcios.
Existem ainda iniciativas de capacitao voltadas para
o trabalho cooperativo e associativo, nas quais so
fomentados valores como cidadania, solidariedade e
senso de equipe. Aes como essas so fundamentais
para difundir a cultura cooperativista por todo o
territrio nacional.
A articulao com o Senac, Senai e, mais recentemente,
com o Sebrae, e a atrao para o Municpio ou a regio
MANUAL DO PREFEITO | 85
de estabelecimentos de capacitao profissional e
de gesto de pequenos e mdios estabelecimentos
econmicos, so inciativas que podem mudar o perfil
da mo de obra local e, consequentemente, o prprio
cenrio de desenvolvimento econmico sustentado.
Realizar compras locais
Alguns Municpios vm orientando suas compras de
forma a fortalecer os pequenos empreendimentos
locais. Considerando que em boa parte dos Municpios
brasileiros o Poder Pblico constitui o principal agente
econmico, o direcionamento dos recursos para os
pequenos negcios resulta na reduo da evaso
de divisas do Municpio e na ampliao da renda da
populao local. Por intermdio do Programa Federal
de Aquisio dos Produtos da Agricultura Familiar, os
Municpios podem adquirir alimentos para escolas
e programas sociais diretamente de agricultores
familiares e pescadores artesanais e de suas
cooperativas. Algumas Administraes municipais
tambm vm buscando adquirir no comrcio local
produtos como uniformes dos alunos das escolas,
maternidades e postos de sade, alimentando, assim,
seu circuito econmico interno.
Apoiar a cooperao e o
associativismo entre os
pequenos produtores
A organizao coletiva dos micro e pequenos
empreendedores permite que negcios que se
mostravam inviveis individualmente tornem-se
rentveis, alm de potencializar economicamente
aqueles empreendimentos que j apresentam
sustentabilidade. Os ganhos com o cooperativismo e o
associativismo, no entanto, transcendem a dimenso
econmica, visto que tambm so estimulados as
86 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
relaes de solidariedade e os vnculos comunitrios.
Os Municpios podem apoiar as cooperativas atravs
de capacitao e da cesso de espaos e maquinrio e de atrao de indstrias
para produo e comercializao. tambm
interessante a criao de espaos de cooperao
entre empreendedores populares, nos quais
estimulada a realizao de aes coletivas como as
compras conjuntas, nas quais so formados grupos de
compradores para obter preos melhores no atacado.
Realizar aes integradas em
arranjos produtivos locais
Muitos Municpios tm sua economia concentrada
na elaborao de determinado produto ou na
prestao de um servio especfico. Quando esta
especializao envolve diversas atividades da mesma
cadeia produtiva, afirma-se que nesse Municpio
ou regio existe um Arranjo Produtivo Local APL.
O bom funcionamento dos empreendimentos
integrantes do arranjo fundamental para a economia
local, e tm sido desenvolvidos programas voltados
especificamente para o fortalecimento de um arranjo
produtivo existente em seu territrio. Apoiar o APL
significa direcionar uma srie de aes para segmento
especfico da economia, capacitando a mo de obra,
oferecendo crdito adequado, promovendo pesquisa
e inovao, auxiliando na divulgao dos produtos
locais nos mercados regionais e adquirindo localmente
parte da produo que seja til aos seus programas e
aes. Tal modalidade de ao visa a atender de forma
integral a cadeia produtiva, garantindo que esta no
sofra estancamentos na produo, comercializao ou
consumo que paralisem a economia local.
Avaliar polticas de incentivo
Ao longo das ltimas dcadas, os Municpios limitavam
suas polticas de promoo do desenvolvimento
econmico de suas localidades criao de incentivos
fiscais (do IPTU e do ISSQN, por perodos definidos)
e incentivo em infraestrutura e, at mesmo, por
meio da cesso de terrenos, com a finalidade atrair
investimentos em estabelecimentos, sobretudo,
industriais.
Por certo, so iniciativas que podem surtir efeitos no
curto prazo, mas que devem ser adotadas com muito
cuidado. Podem, por exemplo, gerar empregos e ativar
os circuitos econmicos da localidade, mas se a mo de
obra disponvel na localidade no for compatvel com
os postos disponibilizados pelo novo estabelecimento,
certamente ir produzir um fluxo migratrio de pessoas
que buscaro ocupar esses postos e que, por certo, iro
demandar mais servios e, consequentemente, maior
mobilizao de recursos pblicos. Contudo, como o
Municpio abriu mo das receitas que poderia auferir
com o novo estabelecimento, no se beneficiar dos
recursos tributrios e ter dificuldades para entregar
os servios demandados pela populao.
Por outro lado, do lugar a chamada guerra fiscal
que reposiciona a localidade no contexto regional,
afastando-a de aes cooperativas com outros
Municpios da regio. Finalmente, podem gerar
impactos no esperados sobre o meio ambiente
natural e cultural.
Dessa forma, caso o gestor opte por soluo nessa
direo, com o sentido de promover o desenvolvimento

econmico de sua localidade, deve ter em mente
as implicaes de tal deciso, e se assenhorar das
informaes necessrias a adequada deciso, seja
na escala de seu prprio Municpio, seja na da regio
em que se inscreve. Do contrrio poder at estar
promovendo o desenvolvimento econmico local, mas
num modelo que no ser sustentado e, muito menos,
sustentvel.
Constituir ou integrar agncia
de desenvolvimento
A construo de agncias de desenvolvimento se
baseia na experincia de outros pases na criao
de instituies para o fortalecimento da economia
regional. A agncia de desenvolvimento geralmente
coordenada por frum integrado pelos Governos
locais, empresas, instituies de ensino e pesquisa e
demais atores engajados na esfera da produo. Cabe
agncia formular, conduzir a execuo de aes, a adaptao realidade local para surtir os resultados
captao de recursos, a mobilizao de outros atores
e o estabelecimento de parcerias, sendo, portanto,
instncia fundamental para a construo de pactos
slidos que permitam a conjugao e o alinhamento
de foras para o desenvolvimento dos Municpios.
Essa ltima proposta ressalta a necessidade de se
organizar a estrutura municipal para participar dos
espaos compartilhados de planejamento e para
executar as aes que forem definidas como de
responsabilidade da Administrao no mbito do
Plano de Desenvolvimento Econmico Local e Regional.
Considerando que tais aes no estaro restritas s para os seus rgos e para outros atores cabe
atribuies de uma ou outra Secretaria, necessrio
que sejam mobilizados todos os setores pertinentes
da Administrao Municipal. Entretanto, importante
que haja um rgo formal ou grupo de trabalho
(conforme as condies locais) que detenha, pelo
menos, a autoridade e a responsabilidade centrais nos
MANUAL DO PREFEITO | 87
processos de sensibilizao, interlocuo, negociao e
articulao interna e externa.
Na prtica, esse rgo ou grupo se localiza no
setor administrativo que coordena o processo de
desenvolvimento local, quaisquer que sejam sua
posio hierrquica e nome: Secretaria (Diretoria,
Departamento etc.) de Desenvolvimento Econmico;
de Trabalho, de Gerao de Emprego e Renda etc. Mais
importante que a localizao do rgo ou grupo de
trabalho, a qualificao de seu pessoal, o cuidado na
seleo do seu perfil, em termos de conhecimentos,
experincias, interesse e motivao pelo assunto.
Por meio de grupo de trabalho, possvel fazer com
que as aes de carter multissetorial possam ser
implementadas de forma articulada, integrada e
coerente com a realidade local.
importante ter clareza de que aes como as
aqui apresentadas devem passar por meticulosa
almejados, visto que a criao de solues adequadas
ao contexto de cada Municpio ou regio um dos
elementos imprescindveis para o xito de poltica de
desenvolvimento local. Esse processo de adaptao e
de elaborao de solues precisas para os problemas
da economia local no pode ser encaminhado de forma
adequada sem que esteja disponvel e sistematizado
um elemento crucial para formatao de qualquer
poltica pblica: a informao.
A reunio e organizao de informaes relevantes
sobre o Municpio, sua anlise cuidadosa e difuso
principal, mas no exclusivamente Prefeitura. Em
geral tais funes so atribudas ao rgo central de
planejamento municipal ou ao de desenvolvimento
local, que deve ter a cooperao de outros, internos ou
externos ao Governo municipal. Este pode, tambm,
desenvolver diretamente estudos e pesquisas
88 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
especficos para levantar as informaes necessrias,
mas isso nem sempre est ao seu alcance, em termos
tcnicos e financeiros. Neste caso, deve recorrer a
medidas simples e baratas, mas que produzam bons
resultados: reunies com representantes dos diversos
setores; visitas e observaes de campo; consulta
a fontes indiretas (exemplos: publicaes, outros
documentos, resultados de censos, dados estatsticos
etc.), produzidos por entidades especializadas, como
universidades e institutos de pesquisa.
A criao de agncia de desenvolvimento regional,
ou mesmo a integrao de um Municpio a uma
agncia j existente na regio, deve ser instituda por
lei municipal, onde as atribuies e os organismos
do Municpio que estaro envolvidos diretamente no
processo sero identificados, bem como as atribuies e
responsabilidades de cada Municpio que a integra. Em
geral devem suceder a um processo de consorciamento
municipal.
Consideraes finais
A insero das Administraes municipais na gesto
da economia local no foi uma ao espontnea por
parte dos governantes. Ela se deu essencialmente
em decorrncia da globalizao e da ampliao da
mobilidade das empresas e do capital, que gerou
progressiva disputa entre localidades, demandando
aes por parte do Poder Pblico que pudessem
impedir o esvaziamento econmico.
Se, por um lado, os Governos locais no optaram
voluntariamente pela adoo de estratgias de
desenvolvimento local, por outro puderam constatar
que tais prticas trazem amplos benefcios para a
gesto pblica, vez que essas estratgias favorecem o
estabelecimento de parcerias com a iniciativa privada,
podem promover o compartilhamento de solues
integradas em escala microrregional e aproximam os
gestores dos anseios da populao.
A proposta de desenvolvimento local, no entanto, no
pode ser tratada como uma panaceia. necessrio
ter clareza acerca das limitaes e possibilidades
que o desenvolvimento local oferece em meio a uma
economia mundialmente competitiva, na qual, muitas
vezes, as possibilidades de resposta da localidade no
conseguem minimizar o efeito do imperativo global.
Desenvolvimento local no significa delegar
unicamente ao prprio Municpio a responsabilidade
pelo bem-estar econmico e social da populao,
como se as localidades estivessem imunes a processos
regionais, nacionais e mundiais sobre os quais tm
pouca ou nenhuma governabilidade. Proposta slida
de desenvolvimento local deve prever, inclusive, a
construo de parcerias com os nveis estadual e
federal de Governo, convergindo o esforo federativo
no sentido de criar interveno que mobilize todas
as esferas e instncias de representao pelo
desenvolvimento da localidade.
Se a proposta de desenvolvimento econmico
local foi concebida em uma lgica competitiva, o
amadurecimento dessa proposta se d pela ao
solidria. Solidariedade entre os atores privados e
pblicos de um mesmo Municpio, cooperao regional
entre Municipalidades de identidades semelhantes
e ao conjunta entre a populao local, os atores
produtivos e todos os nveis de Governo, permitindo
a consolidao de novo modelo de desenvolvimento
de baixo para cima, sustentado por pactos amplos
que transcendam a esfera econmica, incorporando
variveis culturais, ambientais, polticas e sociais, numa
perspectiva de sustentabilidade em suas distintas
dimenses.

Captulo 2
Desenvolvimento social*
Polticas de
desenvolvimento social
Neste texto so apresentadas algumas reflexes sobre
o tema do desenvolvimento social a partir do marco
referencial das polticas de sade, assistncia social e
educao.
As aes desenvolvidas nessas reas so reconhecidas
como aquelas com mais efetividade para resultados
positivos no que diz respeito ao desenvolvimento social
e humano da populao.
As polticas de desenvolvimento social esto conectadas
ao desenvolvimento econmico e sustentabilidade,
conceitos que tambm sero trabalhados neste
captulo.
Pode-se dizer que um pas socialmente desenvolvido
quando a sua populao tem acesso a timo nvel
de qualidade de vida. Neste sentido, os padres
internacionais de qualidade de vida compreendem a
satisfao de necessidades bsicas como:
alimentao necessria para atender aos requisitos
nutricionais mnimos;
trabalho;
escola;
* Revisto e atualizado por Rosimere de Souza, assistente social e consultora do IBAM.
MANUAL DO PREFEITO | 89
hospital e assistncia mdica;
moradia servida de gua tratada;
esgotamento sanitrio;
energia eltrica;
coleta de lixo.
A busca pelo desenvolvimento social no se limita,
contudo, satisfao das necessidades bsicas, mas
estende-se promoo do exerccio da cidadania e
efetivao dos direitos sociais listados no art. 6 da
Constituio Federal:
Art. 6 So direitos sociais a educao, a sade, a
alimentao, o trabalho, a moradia, o transporte, o
lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo
maternidade e infncia, a assistncia aos
desamparados, na forma desta Constituio. (Redao
dada pela Emenda Constitucional n 90, de 2015).
Durante muitos anos se acreditou que o
desenvolvimento econmico resultaria por si s em
desenvolvimento social. Contudo, o desenvolvimento
compreendido apenas como processo de crescimento e
acumulao econmica no se reflete efetivamente em
desenvolvimento social, ou seja, em distribuio justa e
equitativa da produo, em justia social, em melhorias
concretas da qualidade de vida, na integrao e
90 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
promoo dos diversos segmentos sociais. No h
desenvolvimento econmico sem desenvolvimento
humano, social e sustentvel.
A definio mais aceita em nvel mundial para
desenvolvimento sustentvel aquela na qual a
dimenso econmica do desenvolvimento pode ser
capaz de suprir as necessidades da gerao atual, sem
comprometer a capacidade de atender s necessidades
das futuras geraes. forma de desenvolvimento que
no esgota os recursos para o futuro. Essa definio
surgiu na Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, criada pelas Naes Unidas para
discutir e propor meios de harmonizar dois objetivos:
o desenvolvimento econmico e a conservao
ambiental.
Essas premissas foram reafirmadas em 2015 com a
aprovao, por parte de chefes de Estado e de Governo
e altos representantes, no mbito das Naes Unidas,
de 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel
e 169 metas que integram a Agenda 2030 para o
Desenvolvimento Sustentvel.
A humanidade tem assistido nos ltimos tempos
emergncia de novo fenmeno econmico, decorrente
do processo de globalizao com destaque para
avanos nas formas de comunicao (informtica,
internet etc.), novos modos de produo e medidas
de ajuste fiscal em muitos pases no sentido de
aumentar a capacidade de atrair investimentos, os
quais vm impactando os mais diversos contextos
sociais e econmicos por todo o mundo. So visveis
os impactos positivos no que tange ao acesso
informao e transnacionalizao do capital e
abertura de novas oportunidades de trabalho,
ocupao, empreendimentos, negcios e relaes de
produo. Mas ao lado desses avanos tambm se
observa o empobrecimento de grandes contingentes
populacionais que no tero condies de alcanar microrregies possvel a construo de novas
os resultados positivos desse novo contexto do
desenvolvimento econmico.
Esses acontecimentos devem ser acompanhados
com a instituio de novas formas de relaes de
produo, capazes de responder s exigncias
do ajuste estrutural, mas que tambm projetem
objetivos voltados para a humanizao e a superao
dos abismos sociais hoje existentes, assegurando-se
dessa forma os direitos fundamentais consagrados
na Constituio Federal de 1988.
Na perspectiva da sustentabilidade, a busca por novo
padro de desenvolvimento deve se orientar por tipo
de crescimento que aproveite com mais eficincia os
recursos endgenos das localidades ou regies. Espera-
se com essa iniciativa criar empregos e melhorar
a qualidade de vida de populaes ali residentes,
contribuindo para a superao da pobreza, sob nova
tica, onde desenvolvimento social e desenvolvimento
econmico situam-se numa perspectiva integrada e
sustentvel.
Nessa abordagem as localidades tornam-se campo
privilegiado para que se avance em direo ao
desenvolvimento sustentvel e o Governo municipal
se destaca como instncia capaz de conduzir processo
de mudana no tratamento tradicional de olhar e
de agir sobre problemas sociais, como tambm na
implementao de polticas inovadoras capazes de
promover a integrao e o efetivo avano na conquista
dos direitos e da cidadania plena.
Atualmente o Brasil dispe de diversas polticas
pblicas voltadas para assegurar os direitos dos
cidados nos mais distintos campos, com sistemas
especficos para a execuo de servios voltados
populao.
Vale reforar que na escala do Municpio e das

formas de solidariedade e parceria entre os atores
sociais e o estabelecimento de redes, como formas
de potencializar a capacidade de ao do Estado1. Em
ltima anlise, pode-se dizer que o Municpio tem a
misso de atuar como elemento de transformao
social, poltica e econmica.
Tais constataes vm se constituindo em elementos
impulsionadores de processos de descentralizao
intergovernamental e intragovernamental em todo o
pas e tm influenciado decisivamente a concepo de
sistemas de proteo social e de programas setoriais
que se fundamentam em premissas de participao e
integrao.
O marco institucional e as
polticas pblicas na rea
social
Os processos de descentralizao, de reformas do
Estado, de redistribuio de papis entre as distintas
instncias de Governo e entre Estado e sociedade
esto claramente espelhados no cenrio institucional
que vem sendo construdo no Brasil desde o perodo
da redemocratizao. Conformam tanto as alteraes
ocorridas na forma de prestao de servios de ateno
social sade, educao e assistncia social , quanto
na concepo de iniciativas inovadoras implementadas
em alguns Municpios na direo do desenvolvimento
integrado e sustentvel, da implementao de polticas
especficas e de incluso social de determinados grupos,
orientadas para a promoo dos direitos de cidadania
pela via da qualificao das polticas setoriais.
Neste contexto, a descentralizao das formas de gesto
e execuo das polticas pblicas, experimentada nos
1 Refere-se dimenso poltica e de soberania, ou
seja, Estado-Nao.
MANUAL DO PREFEITO | 91
ltimos 25 anos, tem representado papel estratgico
no processo de desenvolvimento social.
Pode-se dizer que os movimentos sociais e de base
local estiveram entre os grandes impulsionadores
desse processo, que se iniciou na dcada de 1970,
sob uma conjuntura poltica de grande mobilizao
pela redemocratizao do Pas. Culminou, no
final da dcada de 1980, com a consagrao de
conjunto de reivindicaes por mudanas sociais,
polticas e econmicas, enfim por novo padro de
desenvolvimento, na Constituio Federal de 1988. E
encontra-se, desde os anos 1990, em consolidao,
com a crescente responsabilidade do Municpio na
proviso e gesto dos servios, ao mesmo tempo em
que se vo reduzindo as funes da Unio, que passa a
assumir papel estratgico nas definies de programas
setoriais de alcance nacional e na distribuio de
recursos financeiros.
Com a gradativa transferncia da implementao
das polticas pblicas da esfera federal para as
esferas estadual e municipal, comeam a surgir
e a se desenvolver os diversos pilares que do
sustentabilidade a essa forma de gesto:
aspectos legais, marcados pelas leis instituidoras e
regulamentadoras das polticas descentralizadas
citadas neste texto, como o SUS (Sistema nico de
Sade), a LOAS (Lei Orgnica de Assistncia Social),
o SUAS (Sistema nico de Assistncia Social) e
a LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educao), as
resolues dos respectivos conselhos das reas
afins, as portarias (incluindo as interministeriais)
e as normas operacionais, como tambm por leis
especficas que tratam dos direitos de determinados
grupos sociais, a exemplo do Estatuto da Criana e
do Adolescente (Lei n 8069/1990), conjunto de
normas do ordenamento jurdico brasileiro que
tem como objetivo a proteo integral dos direitos
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humanos de crianas e adolescentes, o Estatuto do
Idoso (Lei n 10.741/2003), destinado a regular os
direitos assegurados s pessoas com idade igual
ou superior a 60 anos; a Lei Maria da Penha (Lei
n 11.340/2006) que cria mecanismos para coibir
a violncia domstica e familiar contra a mulher,
o Estatuto da Pessoa com Deficincia (Lei n
13.146/2015) que institui a Lei Brasileira de Incluso
da Pessoa com Deficincia, com a finalidade de
garantir condies de acesso educao e sade
e estabelecendo ainda punies para atitudes
discriminatrias contra essa parcela da populao;
diversos arranjos institucionais destinados
prestao dos servios pblicos, tais como as
secretarias governamentais, as coordenadorias,
as unidades de atendimento, os programas
territorializados, entre outros, voltados tambm
para a ampliao da participao da populao
na gesto das polticas pblicas, a exemplo dos
conselhos setoriais, de programas e temticos e as
comisses municipais;
mecanismos e instrumentos de gesto, planos setoriais,
consrcios intermunicipais ou regionais e pactos de
adeso, entre outros;
mecanismos e instrumentos de financiamento e
parcerias entre os entes pblicos e a sociedade civil.
Poltica de sade
As polticas na rea da sade foram as primeiras a ser
descentralizadas com o desenvolvimento do Sistema
nico da Sade SUS, previsto na CF de 1988, que teve
incio nos anos 1990.
No contexto da Poltica Nacional de Sade, o SUS
deve dialogar com outras reas setoriais e com os
movimentos no mbito da promoo da sade, como
um modo de pensar e de operar articulado s demais
polticas e tecnologias desenvolvidas no sistema
brasileiro, contribuindo assim para a construo de
aes que possibilitam responder s demandas sociais
em sade.
Ao consolidar as demandas na rea da sade, a
Constituio definiu o seguinte em diversos artigos:
a sade um dos direitos sociais (art. 6);
a sade direito de todos e dever do Estado,
garantido mediante polticas sociais e econmicas
que visem a reduo do risco de doena e de outros
agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e
servios para sua promoo, proteo e recuperao
(art. 196);
competncia comum da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios cuidar da sade
e assistncia pblica e da proteo e garantia das
pessoas portadoras de deficincia (art. 23);
compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal
legislar concorrentemente sobre previdncia social,
proteo e defesa da sade (art. 24);
compete aos Municpios prestar, com a cooperao
tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios
de atendimento sade da populao (art. 30);
so de relevncia pblica as aes e servios de
sade, cabendo ao Poder Pblico dispor, nos termos
da lei, sobre sua regulamentao, fiscalizao
e controle, devendo sua execuo ser feita
diretamente ou atravs de terceiros e, tambm, por
pessoa fsica ou jurdica de direito privado (art. 197).
O SUS consiste em modelo de prestao de servios e
aes de sade em mbito nacional. Com concepo
unificada, organiza-se de forma regionalizada e
hierarquizada e sustenta-se em princpios similares
aos da assistncia social:
acesso universal e igualitrio;
 MANUAL DO PREFEITO | 93

cobertura integral; constitudos por um ou mais Municpios, de modo

que se garanta o acesso dos cidados s aes de
gratuidade dos servios;
sade necessrias para atender problemas comuns,
financiamento pblico; que nem sempre podem ser oferecidas em cada
participao e controle social; territrio municipal.

descentralizao da gesto para Estados e Isto significa que, na organizao do sistema de

Municpios.
O sistema abarca ainda aes de vigilncia sanitria;
fiscalizao e controle de substncias e produtos de
interesse para a sade; produo de medicamentos e de
equipamentos; formao de recursos humanos na rea
de sade; incremento ao desenvolvimento cientfico e
tecnolgico, alm de colaborao na proteo do meio
ambiente e na formulao da poltica e execuo das
aes de saneamento bsico.
As aes e servios pblicos de sade devem ser
financiadas com recursos do oramento da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, alm de
outras fontes, nos termos do art. 195.
No conjunto de medidas sob a gerncia do Municpio,
destacam-se as aes bsicas, desenvolvidas por meio
dos agentes comunitrios de sade e das equipes de sade
da famlia, iniciativas locais que possibilitam maior
adequao das aes s necessidades da populao. crianas e adolescentes, de mulheres, de negros, de
So reconhecidos, dentre outros, dois caminhos para
qualificar e ampliar a ateno bsica:
sade em cada Municpio, deve-se observar o nvel de
complexidade da demanda em razo da densidade
populacional e das condies objetivas, isto , da
capacidade institucional de gesto de cada regio para
atender a essa demanda. Naqueles Municpios com
alta concentrao populacional, a rede de assistncia
tende a ser mais complexa e fazem-se necessrios
arranjos institucionais supralocais.
So necessrias tambm aes voltadas para a
sensibilizao das equipes de sade quanto ao
problema da violncia intrafamiliar contra a criana, a
mulher e o idoso e s questes de ordem sexual, racial,
religiosa e outros.
A incorporao das necessidades especficas dos
grupos sociais hoje o grande desafio da gesto
local na concepo e implementao das polticas
pblicas de sade. Ao mesmo tempo em que devem
ser universais, devem focalizar as especificidades de
pessoas com deficincia, LGBTs, grupos religiosos,
dentre outros.

identificao de reas estratgicas mnimas, Um bom caminho para a construo de sistema

relacionadas a problemas de sade de abrangncia municipal de sade de fato compatvel com as
nacional e, portanto, prioritrios para o SUS, como necessidades locais a participao de pessoas e
sade da mulher, da criana e do adolescente, organizaes na gesto e monitoramento dos recursos
sade bucal, controle da hipertenso, da diabetes, e das polticas pblicas atravs dos conselhos.
da tuberculose, das DSTs, em especial a AIDS, e da Os Conselhos de Sade so instncias de participao
hansenase; da populao no monitoramento e avaliao da
formao de mdulos assistenciais resolutivos poltica pblica de sade. Suas deliberaes devem
(ou consrcios intermunicipais ou regionais), orientar a atuao dos Municpios por meio dos Planos
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Municipais de Sade. A participao da populao
tambm possvel nas conferncias pblicas, nas
consultas virtuais pblicas e em diversos espaos.
Atualmente existem boas prticas que podem ser
tomadas como exemplos, nas reas de sade bucal,
ateno sade de mulheres e gestantes, homens,
idosos, crianas e adolescentes, sade mental, sade
na escola e prticas integrativas e complementares
do SUS. So registrados tambm resultados sobre
educao permanente e a formao profissional na
prtica das equipes; qualidade da sade indgena na
Rede de Ateno Sade; o cuidado pessoa com
deficincia, pessoa com tuberculose e ao trabalhador;
a ateno nutricional; e a assistncia farmacutica na
ateno bsica.
Poltica de assistncia
social
Pode-se dizer que as maiores transformaes na
assistncia social do ponto de vista do contedo da
poltica, do seu financiamento e da gesto, ocorreram
aps a aprovao da Constituio Federal de 1988 e
principalmente da Lei Orgnica de Assistncia Social
LOAS, em 1993.
Instaurou-se a partir de ento novo modelo de proteo
social com a integrao da Assistncia Social, da Sade
e da Previdncia Social no mesmo trip da Seguridade
Social. A assistncia social foi alada condio de
poltica pblica. Nessa nova concepo, as diversas
aes e iniciativas de atendimento populao deixam
o campo do voluntarismo e passam a operar sob a
estrutura de poltica pblica de Estado, conforme
dispe o art. 203 da CF.
A Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS Lei
n 8742/93) regulamentou os arts. 203 e 204 da
Constituio e tornou possvel a assistncia social
como dever do Estado e direito de cidadania, sem a
necessidade de contribuio prvia.
A concepo de Assistncia Social contida na LOAS
visa assegurar benefcios continuados e eventuais,
servios e programas socioassistenciais para
enfrentar as condies de vulnerabilidade que
fragilizam a resistncia do cidado e da famlia,
dedicando-se ao fomento de aes impulsionadoras
do desenvolvimento de potencialidades essenciais
conquista da autonomia.
De mero favor, de prtica assistencialista e tuteladora, a
assistncia social, seus servios e benefcios passam para
novo campo, o dos direitos de cidadania. A Assistncia
Social exige que as provises assistenciais sejam
prioritariamente pensadas no mbito das garantias
de cidadania sob vigilncia do Estado, cabendo a este
a universalizao da cobertura e a garantia de direitos
e de acesso para esses servios, programas, projetos e
benefcios sob sua responsabilidade.
No novo modelo socioassistencial implementado pela
LOAS, os seguintes aspectos so estruturantes:
primazia do papel do Estado como principal agente:
reafirmado o papel do Estado como principal
agente construtor e implementador das bases
operacionais necessrias realizao dos servios
socioassistenciais. A perspectiva a de um Estado
dotado de sistema de gesto moderno, que utilize
as inovaes tecnolgicas de gesto social e
informao em busca de competncia tcnica e
transparncia poltica;
agente pblico com funo estratgica: na conduo
do SUAS, o agente pblico desempenha papel
estratgico, sendo o principal responsvel pelas
funes de execuo, articulao, planejamento,
coordenao, negociao, monitoramento
e avaliao dos servios desenvolvidos em

consonncia com sistema nacional unificado
de gesto. A valorizao do gestor pblico com
a implantao do SUAS, em todo o territrio
nacional, est pautada no pressuposto de que a
assistncia social poltica pblica de Estado e
direito de cidadania;
comando nico nas trs esferas: o comando nico
nas trs esferas de governo define a organizao
e estruturao da Poltica Pblica de Assistncia
Social e legitimado pelas instncias de pactuao
e de negociao (Comisso Intergestores Tripartite
CIT e Comisso Intergestores Bipartite CIB).
Reconhece-se tambm a importncia de espaos
como o Frum Nacional de Secretrios Estaduais de
Assistncia Social Fonseas e o Colegiado Nacional
de Gestores Municipais de Assistncia Social
Congemas na implementao da poltica;
gesto compartilhada: sob o controle social dos
conselhos nos trs nveis de governo, fica ento
possibilitada a gesto compartilhada. Tal modelo
de gesto exige definio clara de competncias
em cada uma das esferas de governo, num processo
integrado de cooperao e complementaridade,
garantindo unidade e continuidade na oferta dos
servios socioassistenciais.
Em 2005, no sentido de dar carter uniformizado s
aes socioassistenciais, como j previsto na LOAS e
na Poltica Nacional de Assistncia Social (Resoluo
CNAS n 145, de 15 de Outubro de 2004), aprovada a
implantao do Sistema nico de Assistncia Social
SUAS.
A universalizao dos direitos sociais um dos
princpios desse novo modelo socioassistencial. Neste
contexto, a assistncia social, a partir do princpio
da intersetorialidade, propicia o acesso de inmeras
pessoas em situao de vulnerabilidade pessoal e/
ou social s demais polticas setoriais, abarcadas nos
MANUAL DO PREFEITO | 95
direitos sociais, uma vez que busca garantir segurana
para seus usurios:
segurana de acolhida: provida atravs de ofertas
pblicas de servios de abordagem em territrios
de incidncia de situaes de risco, e de rede
de servios para a permanncia de indivduos
e famlias, atravs de alojamentos, albergues e
abrigos. Pressupe, ainda, condies de recepo,
escuta profissional qualificada e resolutividade no
atendimento;
segurana de sobrevivncia a riscos circunstanciais: exige
a oferta de auxlios em bens materiais e em pecnia
de carter transitrio (benefcios eventuais) para as
famlias, seus membros e indivduos;
segurana do convvio familiar: oferta de servios
que garantam oportunidades de construo,
restaurao e fortalecimento de laos de
pertencimento;
segurana do desenvolvimento da autonomia
individual: aes voltadas para o desenvolvimento
de capacidades e habilidades para o exerccio
da cidadania e conquista de maior grau de
independncia pessoal;
segurana social: renda operada atravs de concesso
de bolsas-auxlio e benefcios continuados.
Na concepo do novo modelo socioassistencial,
essas seriam as condies fundamentais para tornar
o usurio dos servios da assistncia alcanvel pelas
demais polticas pblicas de trabalho, renda, cultura,
lazer, moradia, meio ambiente, saneamento bsico,
sade, educao.
Por sua vez, como sistema de gesto, esse arranjo
institucional prope, sob a primazia do comando do
Estado, a organizao em todo o territrio nacional
de servios socioassistenciais destinados a milhes de
brasileiros, em todas as faixas etrias, com a participao
96 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL

e a mobilizao da sociedade civil nos processos de da pobreza compreendem a instituio de

sua implementao, cabendo aos Estados, ao Distrito investimento econmico-social nos grupos
Federal e aos Municpios a organizao e gesto tcnica populares, buscando subsidiar, financeira e
e financeira dos servios socioassistenciais. tecnicamente, iniciativas que lhes garantam meios,
capacidade produtiva e de gesto para melhoria
O SUAS prev organizao participativa e
das condies gerais de subsistncia, elevao do
descentralizada da assistncia social, com servios
padro da qualidade de vida, a preservao do
voltados para o fortalecimento da famlia,
meio ambiente e sua organizao social.
protegendo-a e apoiando-a.
os benefcios eventuais correspondem s provises
Baseado em critrios e procedimentos transparentes,
suplementares e provisrias que integram
o novo sistema altera fundamentalmente operaes
organicamente as garantias do SUAS e so
como o repasse de recursos federais para as demais
prestadas aos cidados e s famlias em virtude de
esferas, a prestao de contas e a maneira como os
nascimento, morte, situaes de vulnerabilidade
servios sero organizados do ponto de vista da gesto
temporria e de calamidade pblica.
de recursos.
O SUAS comporta quatro tipos de gesto dos
Reorganiza tambm a rede de atendimento e, por
Municpios, do Distrito Federal, dos Estados e da
conseguinte, redefine os conceitos de servios,
Unio, sendo os Municpios classificados em trs
programas, projetos e benefcios socioassistenciais em
nveis de gesto (inicial, bsica e plena), de acordo
seu mbito:
com a capacidade que cada cidade tem de executar e
os servios socioassistenciais (definidos na Tipificao cofinanciar os servios da assistncia social:
Nacional de Servios Socioassistenciais
a gesto inicial corresponde ao tipo no qual
Resoluo n 109 do CNAS, de 11/11/2009) so
foram enquadrados automaticamente todos os
atividades continuadas que visam melhoria da
Municpios, aps a aprovao do SUAS, que estavam
vida da populao e cujas aes, voltadas para
habilitados conforme a NOB 98;
as necessidades bsicas, observam os objetivos,
princpios e diretrizes estabelecidos na LOAS; a gesto bsica o nvel em que o Municpio assume
a proteo social bsica e deve responsabilizar-
os programas compreendem aes integradas e
se pela oferta de programas, projetos e servios
complementares com objetivos, tempo e rea de
socioassistenciais que fortaleam vnculos
abrangncia definidos para qualificar, incentivar e
familiares e comunitrios e que promovam
melhorar os benefcios e os servios assistenciais.
beneficirios do Benefcio de Prestao Continuada
Eles so definidos pelos respectivos Conselhos
BPC e transferncia de renda;
de Assistncia Social, obedecidos os objetivos e
princpios legais, com prioridade para a insero na gesto plena, o Municpio tem a gesto total das
profissional e social; aes de assistncia social, independentemente da
origem de seu financiamento.
os projetos integram os dois nveis de proteo
social do SUAS, bsica e especial, de mdia e alta Municpios em todos os nveis de gesto devem possuir
complexidade. Os projetos de enfrentamento Conselho, Plano e Fundo Municipal de Assistncia

Social e tambm fazer aportes ao seu fundo, conforme
disposto no art. 30 da LOAS.
Aqueles que quiserem se habilitar no nvel bsico ou
pleno de gesto, entre outros requisitos, devem dispor
ou planejar organizar sua rede de proteo social
bsica por intermdio dos Centros de Referncia da
Assistncia Social CRAS, em quantidade proporcional
ao seu porte, dentre outros compromissos. Dessa
forma, a habilitao dos Municpios condio de cada privada, por meio dos cadastros e das redes de
um dos tipos de gesto (inicial, bsica e plena) do SUAS
depender do cumprimento de todos os requisitos e
implicar responsabilidades e prerrogativas definidas
na NOB SUAS 2005 e na NOB SUAS 2010.
A Poltica da Assistncia Social na perspectiva do
SUAS baseia-se na garantia de direitos sociais, defesa
da justia social e de compromisso profissional na
qualidade dos servios prestados populao. Para
o alcance desses ideais, fundamental a constituio
de corpo tcnico funcional especfico no mbito da
assistncia social e qualificao profissional para
efetivar um trabalho tcnico-poltico.
A poltica de recursos humanos, de descentralizao,
de financiamento e de controle social constitui eixo
estruturante do SUAS. A implantao do SUAS requer
ateno aos novos procedimentos tcnico-operativos
na direo da profissionalizao e da capacitao dos finalidade o pleno desenvolvimento do educando, seu
quadros da assistncia social, da rede estatal e da rede
pblico-privada constituda inclusive por profissionais
de diferentes reas: conselheiros, representantes de
organizaes no-governamentais, lideranas de Brasil resultado dos debates travados nos longos
instituies, movimentos sociais e comunitrios.
O que est em jogo na construo da identidade
do trabalhador da assistncia social o desafio de
consolidar o perfil tcnico voltado para o interesse
pblico de garantia dos direitos sociais e o compromisso
com as relaes democrticas na concepo e dispositivos constitucionais:
implementao da poltica proteo social.
MANUAL DO PREFEITO | 97
Integra a NOB/RH-SUAS a poltica de capacitao dos
trabalhadores pblicos e da rede prestadora de servios,
gestores e conselheiros da rea, de forma sistemtica,
continuada, sustentvel, participativa, nacionalizada e
descentralizada, respeitadas as diversidades regionais
e locais, e fundamentada na concepo da educao
permanente.
A contextualizao e o papel da rede socioassistencial
atendimento, tambm se apresentam como
de suma importncia, j que grande parte dos
trabalhadores da rea encontra-se nas entidades e
organizaes de Assistncia Social. Tais entidades
so parceiras fundamentais na execuo dos servios
socioassistenciais em todos os nveis de proteo social
que estruturam as aes da poltica de assistncia
social.
Poltica de educao
Direito de todos e dever da famlia e do Estado, e
inspirada nos princpios de liberdade e nos ideais de
solidariedade humana, de valorizao profissional, de
gesto democrtica do ensino pblico, a educao, tal
como definida na Lei de Diretrizes e Bases LDB (Lei
n 9.394/96, que recebeu vrias alteraes), tem por
preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao
para o mundo do trabalho.
O formato assumido pela poltica de educao no
anos em que foram traadas as suas diretrizes e bases,
em especial no perodo aps a Constituio Federal de
1988. Assim como em relao sade e assistncia
social, a educao integra o conjunto dos direitos
sociais estabelecidos no art. 6 e objeto de outros
98 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
a educao um direito de todos e dever do Estado
e da famlia (art. 205);
o ensino ser ministrado com base nos princpios de
gratuidade dos estabelecimentos oficiais (art. 206).
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao importante
norma para o sistema de educao no Brasil e dispe
sobre os temas estruturantes da poltica. .
Conforme o art. 21 da LDB, a educao escolar compe-
se de:
I - Educao bsica: formada pela educao
infantil, ensino fundamental e ensino mdio;
II - Educao superior.
No que se refere s modalidades de ensino que
permeiam os nveis anteriormente citados, tem-se:
Educao especial: modalidade oferecida,
preferencialmente, na rede regular de ensino,
para educandos com deficincia. Existe um vasto
conjunto normativo sobre este tema na rea de
educao em nvel nacional e internacional;
Educao de jovens e adultos: direcionada queles que
no tiveram acesso ou continuidade de estudos no
ensino fundamental e mdio na idade prpria para
essas modalidades;
Educao profissional: que tem por objetivo conduzir
o educando (aluno matriculado ou egresso do
ensino fundamental, mdio e superior, bem como
ao trabalhador em geral, jovem ou adulto) ao
permanente desenvolvimento de aptides para a
vida produtiva, de forma integrada aos diferentes
formatos de educao, ao trabalho, cincia e
tecnologia.
Devido existncia de comunidades indgenas em
algumas regies, h a oferta de educao escolar
bilngue e intercultural aos povos indgenas. Conforme
o art. 78, essa modalidade de ensino tem por objetivos:
(1) proporcionar aos ndios, suas comunidades e
povos, a recuperao de suas memrias histricas; a
reafirmao de suas identidades tnicas; a valorizao
de suas lnguas e cincias; (2) garantir aos ndios,
suas comunidades e povos, o acesso s informaes,
conhecimentos tcnicos e cientficos da sociedade
nacional e demais sociedades indgenas ou no.
Neste contexto, atribui-se educao a funo de
contribuir para a reduo das desigualdades sociais,
para a promoo da equidade e do desenvolvimento,
sendo o nvel de conhecimento um dos seus principais
indicadores, como patrimnio social e cultural de
toda a humanidade. Significa a compreenso de si e
do mundo e tambm se traduz por capacidades ou
habilidades que permitem a insero individual na
vida social e produtiva.
Compete prioritariamente aos Municpios atuar no
ensino fundamental e na educao infantil creche e
pr-escola para crianas de zero a seis anos. No conjunto
das obrigaes do Estado com a educao, cabe ao
Municpio a sua efetivao mediante a garantia de:
Ensino fundamental
obrigatrio e gratuito,
assegurando-se igual acesso
para todos os que a ele no
tiveram oportunidade na
idade prpria
O ensino fundamental, com durao mnima de oito
anos, podendo se desdobrar em ciclos, obrigatrio e
gratuito na escola pblica, e tem por objetivo a formao
bsica do cidado, mediante desenvolvimento da
capacidade de aprender, tendo como meios bsicos
o pleno domnio da leitura, da escrita e do clculo;
compreenso do ambiente natural e social, do sistema

poltico, da tecnologia, das artes e dos valores em que se
fundamenta a sociedade; fortalecimento dos vnculos
de famlia, dos laos de solidariedade humana e de
tolerncia recproca em que se assenta a vida social.
O no oferecimento do ensino obrigatrio pelo
Poder Pblico, ou sua oferta irregular, para a faixa
que compreende dos sete aos 14 anos, importa
responsabilidade da autoridade competente (
2 do art. 208 da CF). Isto significa que se pode
responsabilizar, pessoal e diretamente, a autoridade
incumbida da oferta deste direito, e no apenas o
Poder Pblico em geral. de responsabilidade do
Poder Pblico local o recenseamento dos educandos
no ensino fundamental, zelando por sua frequncia
escola. Ressalta-se o importante papel dos Conselhos
Tutelares em dar conhecimento dos casos de faltas
injustificadas e evaso escolar.
Conforme a LDB, o ensino fundamental deve ser
presencial, sendo o ensino a distncia utilizado como
complementao da aprendizagem ou em situaes
emergenciais.
permitida ao Municpio a atuao em outros nveis de
ensino mdio e superior somente quando estiverem
atendidas plenamente as necessidades de sua rea de
competncia e com recursos acima dos percentuais
mnimos vinculados pela Constituio Federal
manuteno e desenvolvimento do ensino.
Atendimento educacional
especializado s pessoas com
deficincia, preferencialmente
na rede regular de ensino
Entende-se por educao especial a modalidade de
educao escolar, oferecida preferencialmente na
rede regular de ensino, para educandos portadores
MANUAL DO PREFEITO | 99
de necessidades especiais (ou pessoas portadoras de
deficincia).
Quando necessrio, devero existir servios de apoio
especializado, na escola regular, para atender s
peculiaridades dessa clientela, sendo-lhes assegurados
tambm currculos, mtodos, tcnicas, recursos
educativos e de organizao especficos, para atender
s suas necessidades.
O atendimento educacional ser feito em classes,
escolas ou servios especializados, sempre que, em
funo das condies especficas dos alunos, no for
possvel a sua integrao s classes de ensino regular.
Prev-se tambm o atendimento ao educando no ensino
fundamental atravs de programas suplementares
de material didtico-escolar, transporte, alimentao
e assistncia sade, os quais sero financiados com
recursos provenientes de contribuies sociais e outros
recursos oramentrios.
Organizao dos sistemas
de ensino em regime de
colaborao com a Unio, os
Estados e o Distrito Federal,
de modo a assegurar a
universalizao do ensino
obrigatrio
Os sistemas municipais de ensino compreendem:
I - as instituies do ensino fundamental, mdio e
de educao infantil mantidas pelo Poder Pblico
municipal;
II - as instituies de educao infantil criadas e
mantidas pela iniciativa privada;
III - os rgos municipais de educao.
100 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
Cumpre ainda ao Municpio organizar, manter
e desenvolver seus rgos e instituies oficiais,
integrando-os s polticas e planos educacionais da
Unio e dos Estados, baixar normas complementares
e autorizar, credenciar e supervisionar os
estabelecimentos do sistema de ensino particular.
Oferta da educao infantil
em creches e pr-escolas
Primeira etapa da educao bsica, a educao infantil
tem como finalidade o desenvolvimento integral da
criana at seis anos de idade, em seus aspectos fsico,
psicolgico, intelectual e social, complementando a
ao da famlia e da comunidade. Deve ser oferecida
em creches, ou entidades equivalentes, para crianas
de at trs anos de idade, e em pr-escolas, para as
crianas de quatro a seis anos de idade.
O Municpio pode obter recursos das seguintes fontes:
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
FNDE: vinculado ao Ministrio da Educao, tem
como misso prestar assistncia financeira e
tcnica e executar aes que contribuam para uma
educao de qualidade a todos.
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
Fundeb: atende toda a educao bsica, da creche
ao ensino mdio. Est em vigor desde janeiro
de 2007 e se estender at 2020. importante
compromisso da Unio com a educao bsica,
na medida em que aumenta o volume anual dos
recursos federais. Alm disso, materializa a viso
sistmica da educao, pois financia todas as
etapas da educao bsica e reserva recursos para
os programas direcionados a jovens e adultos.
Existem numerosos programas de iniciativa pblica e
privada que premiam experincias bem sucedidas no
campo da educao e que podem ser consultados como
exemplos, respeitando-se algumas caractersticas
como porte populacional, regionalidade, oramento.
Consideraes finais
Como visto, o desenvolvimento social pode resultar
do uso adequado dos recursos e instrumentos postos
disposio dos Municpios no mbito das polticas
sociais.
A forma como a poltica foi formulada, respeitando-se a
participao da populao na definio das prioridades,
a cobertura e a qualidade do atendimento aos distintos
grupos sociais e a justa distribuio dos recursos, tende
a impactar os indicadores de desenvolvimento social.
Isto significa dizer que os gestores pblicos municipais
devem levar em conta o fato de que sua comunidade
composta por distintos grupos humanos
com caractersticas especificas. Por exemplo, as
necessidades de mulheres nem sempre so as mesmas
dos homens, da mesma forma que o acesso a bens,
servios e oportunidades se d de forma distinta para
homens e mulheres.
Deste modo, polticas afirmativas, que se orientem para
facilitar o acesso de mulheres a servios ou benefcios
ou que reconheam as distines de gnero, podem se
constituir em elementos notveis de insero social,
criando-se atalhos para que as desigualdades sejam
superadas. As estatsticas nacionais tm revelado que a
grande maioria das famlias de baixa renda chefiada
por mulheres e que a multiplicidade de obrigaes
impostas a elas na cultura tradicional cuidar da
casa e dos filhos, educar, trabalhar etc. constitui
elemento a ser considerado quando se deseja alcanar
o desenvolvimento social efetivamente igualitrio.
O mesmo raciocnio se aplica s distines, sobretudo
de acesso a bens e servios pblicos, impostas aos
contingentes sociais de negros e pardos, que, embora

se constituam na maioria da populao, engrossam
as estatsticas referentes pobreza, violncia e
marginalidade.
Neste sentido, polticas afirmativas, sobretudo no
que toca ao acesso educao, ao atendimento
sade, s oportunidades de formao profissional e ao
emprego, podem conduzir a maior integrao social e
qualificao das condies de vida.
Em outras palavras, importante investir do ponto de
vista oramentrio no desenvolvimento dos capitais
humano e social da respectiva comunidade. Entende-se
por capital humano o conhecimento acumulado pelas
pessoas e a habilidade, a capacidade de reproduzi-lo,
de multiplic-lo, o que envolve a educao, a sade, a
alimentao, a cultura e a pesquisa, dentre outros, e por
capital social o nvel de organizao, de associativismo,
de confiana e cooperao atingidos pela sociedade
dos pontos de vista cvico e cidado.
importante lembrar que a baixos nveis de
capital humano correspondem baixos ndices de
desenvolvimento humano, como tambm baixos
nveis de capital social indicam baixos nveis de
desenvolvimento social. Estes dois extremos do
lugar a altos custos para os Governos locais, pois, em
decorrncia dos baixos nveis de capital humano, tem-
se o aumento da fileira dos assistidos por programas
sociais e, com a inexistncia de organizaes capazes
de cooperar com o atendimento dessa demanda, corre-
se o risco de colapso no sistema de servios, posto que
os Governos no apresentam capacidade para dar
conta do problema, cujas causas tendem a aumentar e
a reproduzir geraes de miserveis.
Assim, para que se alcance o desenvolvimento humano
e socialmente sustentvel, necessrio preparar as
condies, de modo que a capacidade de ao do
MANUAL DO PREFEITO | 101
Governo local se potencialize e ative um sistema de
cooperao, construdo na relao com a sociedade civil
e as comunidades locais, bem como outros agentes,
como as empresas e o comrcio.
Com esse compromisso, o processo de concepo
e implementao de polticas sociais voltadas ao
desenvolvimento se qualifica.
Recomenda-se, para tanto, a ateno dos gestores para
os seguintes pontos:
1. viso estratgica e integrada, por meio de
diagnsticos e planejamento participativo e
integrado;
2. construo negociada de agenda local de
prioridades de desenvolvimento;
3. articulao das aes entre Governos, organizaes
sociais, universidades e empresariado;
4. fortalecimento da sociedade civil, por meio de
estmulo ao cidad;
5. fomento ao empreendedorismo;
6. criao e fortalecimento de cenrio institucional
de participao (conselhos, comisses, oramentos
participativos, grupos de trabalho etc.);
7. instalao de sistemas de monitoramento e
avaliao.
Nessa viso, desenvolvimento passa a ser projeto
construdo coletivamente, capaz de conduzir seus
integrantes conquista de padres mnimos de
dignidade, equidade, igualdade, justia social e
respeito aos direitos humanos.
Ao Governo municipal cabe papel essencial na
conduo desse processo onde desenvolvimento social
integra-se a desenvolvimento econmico, humano,
urbano e ambiental, no esforo de bem governar.
102 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
Captulo 3
Desenvolvimento urbano*
O direito cidade
As cidades brasileiras apresentam um sem-nmero
de problemas resultantes de intenso e excludente
processo de urbanizao ao longo do sculo XX e seus
desdobramentos nas ltimas dcadas. A distribuio
da populao urbana sobre o territrio e as condies
precrias de moradia de grande parte das famlias mais
pobres evidenciam desigualdades sociais profundas e
enormes desafios para a construo de cidades mais
justas.
A urbanizao acelerada entre as dcadas de 40 e
70 do sculo passado transformou o pas de perfil
predominantemente rural at ento, levando
a populao urbana a passar de cerca de 30% a
quase 70% da populao total. Em 2015, de acordo
com estimativas do IBGE, a populao brasileira
ultrapassou a marca dos 204 milhes de habitantes,
com cerca de 84% (mais de 170 milhes) deles vivendo
em reas urbanas.
Essa dinmica de urbanizao consolidou ampla
rede de cidades de variados portes e gerou grandes
concentraes urbanas, suportes importantes para a
multiplicao das atividades produtivas e de servios,
bem como para apoio produo agrcola. Contudo,
no foi acompanhada dos adequados investimentos
em infraestrutura, especialmente em habitao
* Revisto e atualizado por Henrique Barandier, arquiteto e consultor do IBAM.
e saneamento, e, menos ainda, de instrumentos e
processos permanentes de planejamento e gesto
capazes de orientar a expanso adequada das reas
urbanas e promover a incluso social.
Ao contrrio, o histrico do crescimento das cidades
brasileiras explicita a concentrao de investimentos
em reas, bairros e infraestruturas de interesse de
grupos com maior poder aquisitivo ou de presso
poltica, no raramente promovendo a expulso da
populao de baixa renda para as periferias urbanas
ou reas degradadas e reforando, espacialmente, as
condies negativas para esse grupo.
Tais caractersticas no so observadas apenas
nas grandes cidades ou nas reas metropolitanas.
Cidades de porte mdio e mesmo pequenas cidades
reproduzem esse padro de ocupao e de excluso,
apenas com diferentes escalas. A to falada dvida
social, ou pobreza urbana, pode ser identificada no
tecido de cada uma das cidades brasileiras, apesar das
diferenas regionais do pas.
Se, historicamente, os investimentos e intervenes
urbanas tm essa caracterstica de expulsar ou
segregar a pobreza, criando espaos privilegiados para
as classes mdia e alta, hoje est claro que os impactos
negativos desse padro de urbanizao afetam a
populao como um todo. Aspectos ambientais, como
a falta de saneamento e seus reflexos na proliferao de

doenas endmicas, o transporte precrio e o trnsito
catico das grandes cidades em quaisquer horrios,
o tempo de percurso e a poluio gerada, ou ainda
as questes do desemprego e da violncia, afetam a
qualidade de vida da populao urbana e tambm as
atividades econmicas em geral, pois implicam menor
produtividade, com maior custo.
Nesse contexto, o tema do direito cidade, ou da
cidade para todos, destaca-se como aspecto essencial
para referenciar a Poltica Urbana e direcionar sua
aplicao. A Constituio Federal de 1988 fundamenta
o direito cidade no princpio da funo social da
cidade e da propriedade urbana e o Estatuto da Cidade
(Lei Federal n 10.257, de 10/07/01) estabelece diretrizes
e instrumentos para promoo do direito cidade
que compreende, evidentemente, o direito moradia
digna como estratgia para enfrentamento das
desigualdades sociais e territoriais que caracterizam as
cidades brasileiras.
Dentre as diretrizes gerais da poltica urbana
estabelecidas no Estatuto da Cidade, destaca-se a
primeira delas, que vincula a noo de direito cidade
de cidade sustentvel ao afirmar que o direito a cidades
sustentveis deve ser entendido como o direito
terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental,
infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios
pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e
futuras geraes.
Assim, a efetivao do direito cidade compreende,
tambm, o acesso aos demais direitos sociais. E
referenciar a Poltica Urbana no direito cidade
significa, ento, alm de promover a justia social, criar
melhores condies para o desenvolvimento local e
para a qualidade de vida da populao do Municpio.
MANUAL DO PREFEITO | 103
A funo social da cidade
e da propriedade urbana
Planejamento e controle do uso do solo urbano tm
sido tradicionalmente atribuies do Municpio no
Brasil. A Constituio Federal de 1988 reforou esse
papel ao reconhec-lo como ente federado com
competncias autnomas sobre o assunto e por conter,
pela primeira vez, captulo especfico sobre a Poltica
Urbana (arts. 182 e 183).
Resultado da atuao de amplo conjunto de instituies
articuladas em torno do Movimento Nacional de Luta
pela Reforma Urbana, que reuniu movimentos sociais,
entidades profissionais e acadmicas e organizaes
no governamentais, os dispositivos constitucionais
estabelecem os paradigmas para a poltica urbana
baseados em trs ideias centrais:
a propriedade urbana deve cumprir sua funo
social, o que significa dizer que os interesses
individuais estaro submetidos aos interesses
coletivos na gesto das cidades;
a reteno especulativa dos imveis urbanos deve
ser combatida e para isso o Municpio deve intervir
para garantir que imveis bem localizados tenham
aproveitamento adequado em atendimento s
demandas da cidade e da coletividade;
o reconhecimento da legitimidade das ocupaes
urbanas de famlias de baixa renda, em geral
autoconstrudas, por meio da urbanizao de
assentamentos precrios e da regularizao
fundiria de imveis urbanos utilizados para fins
de moradia.
No art. 182, destaca-se a indicao de que a Poltica
de Desenvolvimento Urbano executada pelo Poder
Pblico municipal tem por objetivo ordenar o pleno
104 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
desenvolvimento das funes sociais da cidade e
garantir o bem-estar de seus habitantes. Esse mesmo
artigo indica o plano diretor como instrumento bsico
da poltica de desenvolvimento e expanso urbana
( 1) e que a propriedade urbana cumpre sua funo
social quando atende s exigncias fundamentais de
ordenao da cidade expressas no plano diretor ( 2). O
art. 183 refere-se figura do usucapio urbano, instituto
jurdico que permite incorporar parcelas da populao
que vive em reas informais chamada cidade formal,
atravs da regularizao de sua propriedade.
A aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, recolocou
o debate sobre a cidade e o planejamento urbano na
agenda das polticas pblicas. As diretrizes expressas na
lei federal apontam claramente para o enfrentamento
dos problemas sociais urbanos, da sustentabilidade
das cidades, do reconhecimento da cidade real, da
justa distribuio dos nus e benefcios do processo de
urbanizao. E os instrumentos por ela regulamentados
oferecem condies para que os Municpios assumam
novo protagonismo na gesto urbana e induzam a novas
lgicas de reproduo das cidades.
Estatuto da Cidade:
diretrizes e instrumentos
da poltica urbana
Ao vincular o cumprimento da funo social da
propriedade urbana s exigncias estabelecidas no
plano diretor, a Constituio conferiu a esse instrumento
novos contornos. Nesse novo contexto, o plano
diretor deve ser compreendido como instrumento
fundamental para a definio de prioridades e, por
isso, no deve ser concebido apenas no campo tcnico,
mas pactuado pela sociedade, num processo contnuo
de planejamento, que dever contar com mecanismos
de participao e controle social.
O art. 2 do Estatuto da Cidade contm as diretrizes
que devem dirigir a poltica urbana, tendo por
objetivo orientar o pleno ordenamento das funes
sociais da cidade e da propriedade urbana. a partir
dessas diretrizes que os Municpios devem elaborar
seus planos diretores, os demais instrumentos de
planejamento e conduzir a gesto urbana.
A Constituio Federal indica que os planos diretores
so obrigatrios para as cidades com populao a partir
de 20 mil habitantes. O Estatuto da Cidade amplia
consideravelmente essa relao ao obrigar o plano
diretor tambm para aquelas que se situam em reas
metropolitanas ou aglomeraes urbanas (definidas
pelos Estados); as que se encontram em reas de
especial interesse turstico e ainda para aquelas
inseridas em rea de influncia de empreendimentos
ou atividades com impacto regional e nacional, mesmo
que tenham menos de 20 mil habitantes.
Mais recentemente, a Lei Federal n 12.608/2012
tornou tambm obrigatria a elaborao de planos
diretores para cidades includas no cadastro nacional
de Municpios com reas suscetveis ocorrncia de
deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas
ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos.
O mais importante, porm, que o plano diretor o
principal instrumento municipal de ordenamento
do territrio. Ele deve, simultaneamente, dialogar
com instrumentos de planejamento concebidos em
outras escalas (zoneamento ecolgico econmico, por
exemplo), orientar a integrao de polticas pblicas
setoriais que incidem no territrio municipal e indicar
critrios e condies de aproveitamento do solo,
particularmente do solo urbano.
Com essa abordagem, recomendvel que mesmo
o Municpio que no se enquadre nas categorias
indicadas de obrigatoriedade venha a elaborar seu
plano diretor, pois nesse processo poder estabelecer

novo patamar para o planejamento e gesto de sua
cidade, com impactos positivos para o desenvolvimento
local, respeitadas as suas escalas e peculiaridades.
Observa-se que o Estatuto da Cidade definiu tambm
que o plano diretor dever englobar o territrio do
Municpio como um todo, o que faz dele o instrumento
adequado para se pensar, do ponto de vista local, as
bases para o ordenamento do territrio, mesmo as
pores destinadas a atividades no urbanas.
O Estatuto da Cidade consagra conjunto de diretrizes
que orientam a ao do Prefeito e dos agentes
municipais para o planejamento. Verifica-se nas
diretrizes clara sintonia entre o desenvolvimento
urbano e a gesto ambiental, articulando os direitos
dos cidados, os investimentos pblicos e a qualidade
de vida nas cidades.
Em sntese, as diretrizes gerais da poltica urbana
podem ser agrupadas em seis eixos temticos para
orientao da ao municipal:
garantia do direito cidade sustentvel com
promoo do acesso terra urbanizada;
organizao do territrio e capacidade de
infraestrutura;
desenvolvimento urbano e integrao municipal;
preservao do patrimnio ambiental, histrico e
cultural;
gesto social da valorizao da terra;
gesto democrtica e controle social.
Alm das diretrizes, o Estatuto da Cidade consolida
na legislao federal amplo conjunto de instrumentos
jurdicos, urbansticos e tributrios que, respondendo s
estratgias a serem definidas no plano diretor, podem
ser usados para induzir ou deter o desenvolvimento
urbano em determinadas reas, ocupar vazios
MANUAL DO PREFEITO | 105
urbanos, aumentar ou manter a densidade de
ocupao, preservar reas de interesse ambiental e
cultural, orientar a mudana ou a diversidade de usos
e, sobretudo, ampliar o acesso a reas bem localizadas
e a oferta de infraestrutura e servios urbanos.
No marco da lei estatutria, pode-se dizer que o papel
do Municpio na formulao e implementao da
poltica urbana se alterou significativamente. Hoje, o
Municpio pode, em benefcio da coletividade, interferir
mais diretamente no mercado de terras, visando a
recuperao da valorizao fundiria decorrente do
processo de urbanizao e viabilizando recursos para
garantir o financiamento do desenvolvimento urbano
advindos da prpria dinmica de reproduo da cidade.
Nessa perspectiva, destacam-se, como instrumentos
privilegiados, a outorga onerosa do direito de construir
ou de transformao de uso, a operao urbana
consorciada e o parcelamento, edificao ou utilizao
compulsrios.
Se bem-utilizados, os instrumentos regulamentados
no Estatuto da Cidade podem representar significativo
avano em relao ao planejamento urbano
tradicional. Para tanto, sua incorporao deve buscar a
adoo de poltica urbana comprometida de fato com
a transformao do cenrio de excluso territorial e
desigualdades sociais urbanas.
Mesmo com mais de 15 anos de aprovao do Estatuto
da Cidade, a aplicao desses instrumentos no est
ainda consolidada numa nova ordem urbanstica.
A mobilizao para elaborao de Planos Diretores
Participativos, conduzida pelo Ministrio das Cidades
entre 2003 e 2006, foi importante, possibilitou
relevantes discusses sobre problemas urbanos e o
futuro das cidades e resultou em nmero significativo
de Municpios que se dedicaram tarefa de formular
novos instrumentos de planejamento urbano e
territorial. Avalia-se, porm, que, de modo geral,
106 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
os planos diretores ps-Estatuto da Cidade pouco
avanaram na definio de estratgias para garantir
o acesso pelas populaes pobres terra urbanizada
e pouco aproveitaram o potencial dos instrumentos
disponveis para orientar o redirecionamento da
poltica de desenvolvimento urbano.
Observa-se, ainda, que muitos Municpios apenas
elaboraram seus novos planos diretores sem a reviso
da legislao urbanstica complementar, o que se tem
mostrado fonte de conflitos na aplicao das normas.
O contedo dos instrumentos mais tradicionais de
planejamento urbano leis de permetro urbano, de
parcelamento do solo urbano e de uso e ocupao do
solo tambm precisa ser reformulado para garantir a
coerncia da legislao municipal e as condies para
implementao dos novos instrumentos jurdicos e
urbansticos.
Em suma, apesar dos enormes avanos das ltimas
dcadas na renovao do quadro jurdico brasileiro no
campo da poltica urbana, sua traduo na legislao
urbanstica local e, mais do que isso, nas condies
de vida nas cidades permanece como desafio para as
administraes municipais.
Na busca permanente por reforar espaos
institucionais de relacionamento entre governo e
sociedade para a gesto urbana e ambiental, destaca-
se, ainda, a necessidade de fortalecer e aperfeioar
instrumentos que possam favorecer de fato a integrao
das polticas setoriais, assim como a articulao entre
os trs entes da Federao (Municpio, Estado e Unio),
a partir de relaes mais estveis de efetiva cooperao
institucional em prol de novo modelo de produo das
cidades.
Neste aspecto ganham relevncia especial os
Municpios integrantes de regies metropolitanas ou
aglomeraes urbanas, sujeitos s polticas regionais
com efeitos sobre os seus territrios e dinmicas
de desenvolvimento local, sobretudo nas questes
supramunicipais que requerem maior capacidade das
administraes locais para articulao e negociao
com as demais esferas de governo.
Tambm por isso, o carter do plano diretor
atualmente deve ser compreendido como bastante
distinto daquele que orientou os antigos planos.
Observados o marco jurdico e a nova concepo
poltica e social, os novos planos diretores passam
hoje a ser promotores e instrumentos de processo de
planejamento municipal que deve associar as questes
de uso do solo e acesso terra s polticas setoriais na
perspectiva do desenvolvimento local, processo que
deve ser conduzido de maneira democrtica e com
ampla participao da sociedade.
Observa-se que a efetividade dos planos diretores
depender, sobretudo, da capacidade institucional
dos Municpios e da continuidade das aes que iro
fazer valer as suas propostas. Nesse sentido, outro
desafio a compatibilizao entre os instrumentos
de planejamento de uso e ocupao do solo e os
investimentos previstos nos demais instrumentos
da gesto financeira municipal, tais como o Plano
Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e o
Oramento, considerando os preceitos da Lei de
Responsabilidade Fiscal, uma vez que grande parte das
aes preconizadas se concretizar em gastos pblicos
a serem priorizados.
Nunca demais lembrar que um dos males enfrentados
pela Administrao Pblica, em todos os nveis, o da
descontinuidade. Vale registrar que as orientaes
e diretrizes definidas na lei do plano diretor no se
dirigem a um nico mandato referem-se a processo
de desenvolvimento que, definido coletivamente, deve
ser observado de maneira continuada, evitando as
rupturas negativas para o interesse pblico. Isso implica
continuidade do processo participativo e envolvimento

ativo das equipes tcnicas locais na construo e
comprometimento com os resultados, pois a essas
caber a implementao das propostas decorrentes do
plano diretor ao longo do tempo.
A mudana de paradigma representada pelo Estatuto
da Cidade no se efetivar em curto espao de tempo
e no depende somente da aprovao das leis. Assim,
a aplicao efetiva do Estatuto da Cidade permanece
na agenda municipal, devendo ser assumida como
prioridade pelas administraes locais comprometidas
com a construo de cidades mais justas.
A renovao dos processos de licenciamento e
fiscalizao municipal de extrema importncia
para as Prefeituras que vivenciaram a elaborao e
aprovao de seus planos diretores de acordo com
os princpios, diretrizes e instrumentos previstos no
Estatuto da Cidade. As administraes municipais,
na hora de pr em prtica as propostas e as diretrizes
territoriais consagradas em seus planos diretores,
frequentemente se deparam com questes chaves,
tais como: o que deve ser feito para utilizar os novos
instrumentos previstos nos planos? Que procedimentos
devem ser criados, reformulados, atualizados ou
mesmo suprimidos?
A perspectiva de renovar e fortalecer o processo de
planejamento local, sobretudo no que se refere ao
ordenamento territorial, refora a necessidade de
mudanas nas rotinas de trabalho, mais precisamente
com foco na utilizao de novas ferramentas, mtodos
e instrumentos que sejam compatveis com a nova
ordem urbanstica expressa nos planos diretores.
Em comparao com perodos anteriores, os planos
diretores ps-Estatuto da Cidade refletem a evoluo
dos mecanismos de gesto democrtica baseados na
participao e controle social, alm de sacramentar
novos temas que pressupem a integrao das polticas
setoriais, tais como moradia digna e incluso territorial,
MANUAL DO PREFEITO | 107
mobilidade urbana, transporte e acessibilidade,
saneamento ambiental, preservao do patrimnio
cultural e ambiental, dentre outros.
Os dispositivos legais previstos pelo Estatuto e a
continuidade do prprio processo de planejamento
exigem o ajuste das normas urbansticas, assim como
o aumento da capacidade de monitoramento dos
processos de produo da cidade. Nessa perspectiva,
o requisito bsico para garantir o sucesso dos
planos diretores a continuidade dos processos de
planejamento que os gerou, e, portanto, as propostas
devem ser absorvidas pelos diferentes setores da
Administrao Municipal para que no permaneam
no plano das ideias, intenes e premissas.
As aes, diretrizes e polticas definidas no
planejamento das cidades exigem a converso do
ideal para a praxis, demandando atos regularizados e
rotinas que envolvem pessoas, informaes e processos
de trabalho. Os atos normativos (leis e regulamentos)
relacionados ao poder de polcia municipal do
origem a atos administrativos e operaes materiais
(processos de trabalho) de aplicao da norma, em
carter preventivo ou repressivo. Um dos principais
atos administrativos de atuao do poder de polcia do
Municpio o licenciamento.
atravs do licenciamento que a Administrao,
preventivamente, compatibiliza o direito individual
com o interesse coletivo e, por conseguinte, com os
objetivos do planejamento. Vale ressaltar que as
licenas emitidas na competncia do Municpio so de
carter eminentemente urbanstico, pois se destinam
ao disciplinamento do uso da propriedade ou posse
para fins urbanos.
Apesar de o licenciamento ser prtica comum nos
Municpios, sua relao com o planejamento nem
sempre se d de modo evidente. Em alguns casos as
licenas so emitidas sem que preexistam dispositivos
108 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
de orientao e disciplinamento em relao aos
impactos na paisagem, no trnsito, na vizinhana, no
ambiente, na economia etc., que so definidos a partir
do desejo coletivo de bem-estar e qualidade de vida.
O processo de planejamento no pode ignorar o
licenciamento enquanto instrumento efetivo de
controle do uso e ocupao do solo, indispensvel para
a implementao do prprio plano diretor. Do ponto
de vista puramente normativo, os planos diretores
no so suficientes para promover o desenvolvimento
almejado sem a respectiva regulamentao, que se
traduz nas leis de parcelamento, de uso e ocupao
do solo, nos cdigos de obras e de posturas (citando
apenas as normas mais usuais).
Quanto ao aspecto administrativo, justamente o
licenciamento que vai exigir a criao de procedimentos
e rotinas que viabilizam parte dos objetivos traados
no plano diretor, promovendo mudana significativa
na escala de abordagem: do coletivo para o individual,
da plenria de discusso para o balco de atendimento
ao cidado.
As licenas urbansticas exigem processos de trabalho
bem estruturados, que envolvem reparties, pessoas,
normas e informaes, em relao direta com os
cidados e com a dinmica do espao urbano. neste
fluxo e contrafluxo de solicitaes, requerimentos,
exigncias e interesses que se d, efetivamente, a
gesto urbana, retroalimentando (validando ou
questionando) o prprio plano.
A municipalizao dessas licenas, em especial das
ambientais, no cria apenas novos processos de
trabalho dentro da Prefeitura e maior burocracia
para o contribuinte. Exige que a interdisciplinaridade,
tantas vezes evocada na elaborao dos planos, seja
efetivamente vivenciada na execuo das polticas e no
cumprimento das diretrizes fixadas.
Destaca-se ainda, na outra ponta do processo, a
fiscalizao, um dos setores da Administrao que
mais afetado pelas contradies do processo de
desenvolvimento urbano, principalmente por ser
interface bastante sensvel entre Poder Pblico
e sociedade local. O que vem se observando,
especialmente nas cidades submetidas a processo
acelerado de mudanas, o conflito das relaes
cotidianas e tradicionais, construdas em outro contexto
econmico, social e cultural, com a impessoalidade do
crescimento econmico, comercial e industrial e suas
consequncias mais imediatas.
O processo de reviso do plano diretor acaba
deflagrando questionamentos relacionados com a
preservao da ambincia urbana, da qualidade de
vida, do silncio, da setorizao de atividades e usos, da
informalidade nas relaes governo-sociedade. Ocorre
que o processo participativo do planejamento nem
sempre adotado para a regulamentao, justamente
as normas que mais interferem no cotidiano dos
cidados. Se no houver discusso mais abrangente
sobre os significados, direitos e deveres decorrentes
das normas e regras que da resultam, ao fiscal caber
apenas o dilema de aplic-las, quase sempre em
confronto com o prprio entendimento da sociedade,
que em geral no se v retratada nessas normas e
regras. As regras da construo, por exemplo, colidem
com o processo de autoconstruo, tpico das cidades
brasileiras, onde coexistem importantes aspectos de
cultura, de condies econmicas e de dificuldades de
acesso s orientaes tcnicas. Impor a ordem a partir
de lgica externa a esse contexto, por simples aplicao
de princpios tcnico-cientficos da construo civil,
parece no ser mais adequado realidade da maioria
das cidades brasileiras.
A estratgia pode ser a pactuao entre rgos
reguladores, Executivo, Legislativo e sociedade civil,
de nveis bsicos de tolerncia e de exigncia, com o

comprometimento efetivo de todos no cumprimento
de tais nveis bsicos. A confrontao entre Poder
Pblico e sociedade civil para o cumprimento das
normas reguladoras esgotou-se, e insistir nessa
polaridade poder resultar em retrocessos tcnicos
e polticos. O processo de discusso das cidades deve
ser contnuo, seja no momento de elaborao das
normas urbansticas, seja no acompanhamento da
implementao das mesmas e monitoramento de seus
efeitos. Ouvir a populao exercitar um novo olhar.
Somente a discusso das normas em nvel local poder
substituir a tipificao das infraes pela definio objetivo de definir e detalhar diretrizes, programas e
de padres de qualidade para o comrcio, servios
e espaos pblicos. O fiscal (de obras, de posturas)
passa a ser o agente de urbanismo - aquele servidor
que contribuir efetivamente para o desenvolvimento
sustentvel das cidades, atuando junto populao
para a preservao da ambincia urbana, ajudando na
implementao do plano diretor.
Sistemas de informao
e capacitao para o
planejamento
Como se pde observar at aqui, a atividade contnua
de planejamento municipal e urbano, orientada pelas
diretrizes do Estatuto da Cidade, exige aprimorar o
instrumental e a capacidade das equipes municipais
para alcanar resultados efetivos e permanentes.
Informaes organizadas e sistematizadas sobre
a dinmica urbana so essenciais Administrao elaborar seus planos de saneamento bsico.
Municipal e aos diversos segmentos da sociedade local
para fundamentao de propostas e alternativas e
tomada de deciso.
Manter cadastros tcnicos e imobilirios, plantas e
mapas da cidade e do Municpio atualizados com os
dados necessrios deve ser atividade permanente
MANUAL DO PREFEITO | 109
dos Executivos municipais. Os chamados sistemas
de informaes geogrficas SIG permitem realizar
cruzamento de dados e espacializ-los, apresentando
informaes para suporte do processo democrtico,
para o planejamento e para a facilitao do
desenvolvimento econmico local sustentvel.
Planos complementares
Em decorrncia dos planos diretores e dos novos marcos
regulatrios das polticas setoriais, muitos Municpios
vm desenvolvendo planos complementares com o
aes visando o desenvolvimento urbano integrado.
So temas centrais para a gesto urbana que
requerem instrumentos de planejamento atualizados
periodicamente:
saneamento bsico;
mobilidade urbana;
habitao.
Em 2007, foi aprovada a Lei Federal n 11.445, que
estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento
bsico, com alteraes ditadas pela Lei n 12.862/2013.
No conceito amplo do saneamento bsico preconizado
pela lei, incluem-se o abastecimento de gua potvel, o
esgotamento sanitrio (coleta e tratamento), a limpeza
urbana e o manejo dos resduos slidos e a drenagem
e manejo das guas pluviais urbanas. Esta lei orienta,
tambm, que os titulares dos servios pblicos de
saneamento bsico, ou seja, os Municpios, devem
Os planos diretores devem compatibilizar o
crescimento urbano e as densidades previstas para
ocupao do solo com a infraestrutura de saneamento
implantada ou prevista em determinado horizonte
temporal. Assim, necessrio reservar reas pblicas
para estaes elevatrias e de tratamento de gua
110 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
e de esgoto, para reservatrios de gua tratada para
distribuio populao e para o aterro sanitrio. barreiras das reas pblicas de circulao e dos meios
H cidades que tambm reservam terrenos em
pontos estratgicos para a instalao de locais para
armazenagem temporria de materiais sujeitos a
logstica reversa, tais como galpes de triagem para
materiais reciclveis ou de resduos da construo
civil, entre outros. Quanto drenagem urbana,
devido a alteraes substanciais decorrentes do
processo de urbanizao (pavimentao de vias,
impermeabilizao de superfcies, densidade das
construes, desmatamento, ocupao indisciplinada
de vrzeas e margens etc.), esta no se resume s redes
de guas pluviais. Envolve tambm planejar o sistema
de micro e macrodrenagem com infraestruturas e
instalaes operacionais de transporte, deteno ou
reteno para o amortecimento de vazes de cheias,
tratamento e disposio final das guas pluviais
drenadas nas reas urbanas e, ainda, a definio
de parmetros urbansticos e critrios construtivos
que contribuam, por exemplo, para a absoro e
aproveitamento das guas pluviais.
A relao do saneamento bsico com a questo
habitacional tem impactos diretos nas condies
ambientais e de segurana e sade pblica, podendo,
portanto, significar menores gastos com desastres
ambientais e com o sistema de sade.
No que respeita mobilidade urbana, o entendimento
atual deste conceito amplia a viso antes concentrada
apenas no transporte e no sistema virio e traz a ideia
da cidade para todos, buscando articular as funes e os
movimentos entre moradia, trabalho e lazer de forma
inclusiva. Engloba as ideias de prioridade ao transporte
pblico de qualidade e menos poluente e circulao
de pedestres e de veculos no motorizados (como
bicicletas). Incorpora ainda as premissas de desenho
universal que proporcione acessibilidade plena das
pessoas com restrio de mobilidade, especialmente
idosos e pessoas com deficincia, com a eliminao de
de transporte.
Em janeiro de 2012, foi promulgada a Lei Federal n
12.587, instituindo as diretrizes da Poltica Nacional de
Mobilidade Urbana e estabelecendo exigncias para
adequao dos Municpios nova lei, alterada pelas
Leis n 12.865/13 e 13.146/15.
O art. 24 da lei federal define o Plano de Mobilidade
Urbana como instrumento de efetivao da Poltica
Nacional para o setor, exigindo a sua formulao para
os Municpios j obrigados a elaborar o Plano Diretor,
de forma integrada a este. Estabelece, ainda, o seu
contedo mnimo e fixa o prazo de abril de 2018 para
a sua concluso (segundo alterao do prazo original
abril 2015 aprovada na Cmara Federal). O marco
regulatrio estabelece que:
em Municpios acima de 20 mil habitantes e em
todos os demais obrigados, na forma da lei,
elaborao do plano diretor, dever ser elaborado
o Plano de Mobilidade Urbana, integrado e
compatvel com os respectivos planos diretores ou
neles inserido;
nos Municpios sem sistema de transporte pblico
coletivo ou individual, o Plano de Mobilidade
Urbana dever ter o foco no transporte no
motorizado e no planejamento da infraestrutura
urbana destinada aos deslocamentos a p e por
bicicleta, de acordo com a legislao vigente;
o Plano de Mobilidade Urbana dever ser integrado
ao plano diretor municipal, existente ou em
elaborao, no prazo mximo de 3 (trs) anos da
vigncia da Lei Federal n 12.587/2012, o que foi
prorrogado, conforme dito antes. Findo o prazo,
ficam impedidos de receber recursos oramentrios
federais destinados mobilidade urbana at que
atendam exigncia dessa lei.

Para a Administrao Municipal, o Plano de
Mobilidade Urbana constitui renovada oportunidade
de integrao de vrias polticas e instrumentos de
planejamento municipal, como o Plano Diretor, o
plano virio, os planos de obras, a agenda ambiental
e as leis oramentrias. Tratando-se na lei federal de
matria claramente direcionada s competncias
de planejamento local, mister que o Municpio
conte com a principal ferramenta para a gesto da
mobilidade urbana, na forma do plano em tela.
Quanto ao uso do solo urbano, trata-se de maximizar
a complementaridade entre as atividades econmicas
e as moradias, visto que as grandes distncias a serem
percorridas pelos trabalhadores implicam maiores
custos e tempo de deslocamento ou so fatores de
ocupao irregular de reas mais prximas aos centros
geradores de emprego e renda.
Sobre esse tema, interessante exemplificar com as
palavras de Henrique Penlosa, ex-Prefeito da cidade
de Bogot Colmbia, que recebeu o prmio Cidades
pela Paz 2002-2003, consignado pela UNESCO:
O sistema de transporte capaz de gerar a
estrutura de uma cidade. Polticas voltadas para
os veculos criam barreiras aos cidados, que
passam a viver em locais com poluio, barulho,
vias perigosas, pouco ou nenhum verde. Isso os
faz buscar a tranquilidade e o prazer em locais
mais afastados, como subrbios ou cidades
menores, o que uma contradio: precisamos
do carro para fugir dos efeitos negativos que
ele nos causa... Uma cidade justa socialmente
aquela que trata da mesma forma o dono de
uma bicicleta barata e o motorista do carro de
luxo... todos os cidados so iguais perante a lei
e o interesse coletivo se sobrepe ao individual.
O tema habitao, por fim, tem como principal
desafio promover o acesso a moradias seguras e com
MANUAL DO PREFEITO | 111
salubridade, regulares, em reas com infraestrutura,
transportes e equipamentos sociais. Incluem-se
nesse tema tambm as reas de favelas, loteamentos
irregulares e clandestinos e outras formas de
assentamentos precrios de populao de baixa renda,
que devem ser objeto de programas de urbanizao, de
regularizao fundiria e de melhorias habitacionais.
A questo da habitao deve ser trabalhada
prioritariamente a partir das possibilidades de melhor
aproveitamento das reas urbanas j estruturadas,
incluindo estratgias de ocupao de imveis vazios
ou subutilizados e de adensamento construtivo. J a
expanso da malha urbana por novos loteamentos,
quando admitida, deve observar diretrizes urbansticas
que favoream a integrao cidade existente, bem
como critrios rigorosos para evitar a disperso urbana.
Instrumento privilegiado para implementao da
poltica habitacional a zona de especial interesse
social Zeis, que tem sido adotada por muitos
Municpios, em seus planos diretores ou na legislao
de uso e ocupao do solo, para demarcar reas a serem
regularizadas ou reservar reas a serem ocupadas
com unidades residenciais destinadas populao
de baixa renda. Para as ZEIS devem ser previstos
ndices urbansticos especficos e compatveis com a
destinao de cada rea delimitada.
Alm das Zeis, outros instrumentos urbansticos
previstos no Estatuto da Cidade podem colaborar
para garantir que unidades habitacionais de interesse
social sejam construdas em reas bem localizadas
das cidades, tais como: o IPTU Progressivo no Tempo,
o Consrcio Imobilirio, a Outorga Onerosa do Direito
de Construir considerando que ao menos parte dos
recursos auferidos devem ser dirigidos produo
habitacional de baixa renda ou mesmo a exigncia
de percentuais de unidades destinadas habitao
de interesse social em novos parcelamentos e demais
112 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
empreendimentos imobilirios. Ressalta-se que a
Zeis e os demais instrumentos urbansticos devem
ser concebidos de forma articulada e coerente com a
legislao de uso e ocupao do solo.
O tema da localizao dos mais pobres na cidade merece,
certamente, ateno especial das administraes
locais, pois estas dispem, hoje, de mecanismos
para efetivamente induzir a ocupao urbana. E no
momento em que o setor da habitao tem recebido
expressivos recursos e muitas unidades esto sendo
construdas no pas, fundamental a ao municipal
para evitar a reproduo de solues de baixa qualidade
arquitetnica e urbanstica e que no contribuam para
efetivo enfrentamento dos problemas habitacionais.
O Sistema Nacional de
Habitao de Interesse
Social
O disciplinamento do setor habitacional voltado ao
interesse social tem como marco institucional a Lei
Federal n 11.124, de 16 de junho de 2005, que instituiu
o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
SNHIS, criou o Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social FNHIS e o seu Conselho Gestor. Essa
lei recebeu alteraes por meio das Leis n 11.481/2007,
n 11.578/2007 e n 11.888/2008. O SNHIS tem como
principal objetivo garantir investimentos e subsdios
que promovam o acesso terra urbanizada e
habitao pela populao de mais baixa renda, alm
de articular e apoiar a atuao dos rgos do setor
habitacional. A lei busca orientar a criao de modelo
de gesto descentralizado, democrtico e participativo,
com maior volume de recursos no onerosos e
instrumentos de controle e de avaliao de resultados.
Para se integrar ao SNHIS, os Municpios tero, entre
outras obrigaes fixadas pela referida lei, de acordo
com regras e prazos fixados pelo Conselho Gestor
do FNHIS, que: (a) constituir fundo, com dotao
oramentria prpria, destinado a implementar
Poltica de Habitao de Interesse Social; (b) constituir
conselho que contemple a participao de entidades
pblicas e privadas, bem como de segmentos da
sociedade ligados rea de habitao; (c) apresentar
Plano Local Habitacional de Interesse Social,
considerando as especificidades locais.
O dficit habitacional no Brasil diz respeito, na maior
parte, a domiclios localizados em reas urbanas.
Destaca-se que, segundo estudo elaborado pela
Fundao Joo Pinheiro, mais de 90% do dficit
habitacional urbano referem-se a famlias com renda
mensal de at 3 salrios mnimos. O Censo IBGE 2010
contabilizou mais de 3,2 milhes de domiclios em
favelas ou assemelhados em todo o pas. So mais
de 11,4 milhes de pessoas vivendo nesses tipos de
assentamento, de grande precariedade.
Diversos fatores contriburam para formao, ao longo
do tempo, desse quadro, tais como: impossibilidade
de acesso ao mercado formal por famlias de menor
renda; poucos recursos para o setor habitacional; falta
de integrao setorial na implementao da poltica
urbana; concentrao das propriedades fundirias; e
restrio ao acesso terra urbanizada, entre outros.
Os processos de elaborao de planos diretores foram
oportunidades para discutir e apontar alternativas
para o problema habitacional, nem sempre to bem
aproveitadas. Ainda assim, muitos planos diretores
previram a criao de Zeis como instrumentos
especficos para operar a poltica habitacional, alm
de orientar as estratgias de produo habitacional e
regularizao urbanstica e fundiria, o que pode ser
considerado, de modo geral, como avano. Os que mais
avanaram, porm, foram aqueles que demarcaram as
Zeis e previram a utilizao do instrumento no apenas
 MANUAL DO PREFEITO | 113

para regularizar assentamentos existentes, aplicao

mais adotada, mas tambm para destinar terrenos
vazios, localizados em reas bem infraestruturadas,
para habitao de interesse social.
O Plano Local de Habitao de Interesse Social,
obrigatrio para Municpios que aderirem ao SNHIS,
dever, a partir da compreenso do fenmeno
habitacional local, prever e estruturar aes,
programas e projetos a serem implementados em
horizonte de tempo determinado. Espera-se que os
Planos Habitacionais trabalhem as diversas iniciativas
propostas de modo articulado e seguindo diretrizes do
plano diretor, quando for o caso. Para enfrentamento
do problema habitacional, de modo geral, devero
ser previstas aes de carter preventivo, que criem
alternativas de acesso terra e moradia, e de carter
corretivo, que promovam a regularizao fundiria,
a urbanizao de assentamentos e as melhorias
habitacionais. Devero prever ainda metas a serem
alcanadas a curto, mdio e longo prazos, alocao de
recursos e fontes de financiamento para a produo
habitacional e indicadores para monitoramento da
implementao do Plano.
114 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
Captulo 3
Desenvolvimento sustentvel*
O Municpio e o
desenvolvimento
sustentvel
Os Municpios tm sua frente um grande desafio:
implementar em seu territrio os princpios do
desenvolvimento sustentvel, o que significa
compatibilizar as vrias dimenses do desenvolvimento
econmica, social, institucional, poltica e ambiental.
Essas dimenses esto intimamente relacionadas e
tm como interface dois elementos principais que
so alvos de polticas pblicas: a poluio em suas
diferentes formas e o uso e ocupao do solo.
A poluio do solo, da gua e do ar tem impactos
diretos sobre a sade e a qualidade de vida populao
e as atividades produtivas e econmicas do Municpio,
podendo causar imensos prejuzos tanto imediatos
quanto de mdio e longo prazo, posto que muitos de
seus impactos so cumulativos. J o uso e cobertura
do solo, quando inadequadamente planejado e
gerido, acarreta consequncias que abrangem variado
conjunto de situaes adversas, como carncia de
reas verdes, desconforto climtico nas cidades,
desmatamento ilegal, riscos ao abastecimento hdrico
do Municpio, destruio de patrimnio natural e tnico-
* Revisto e atualizado por Hlio Beiroz, gegrafo e consultor do IBAM.
cultural, riscos ambientais de perdas econmicas
e de vidas humanas em funo de desastres como
enchentes e deslizamentos, proliferao de doenas,
especialmente aquelas cujos vetores de proliferao
so insetos e roedores, entre outros. As inadequaes
de uso e ocupao do solo podem acarretar problemas
to, ou at mais intensos, do que a poluio, por
efeitos cumulativos e alteraes permanentes das
caractersticas ambientais do Municpio.
Cabe destacar que ambos os elementos tm impactos
tanto sobre as reas urbanas quanto rurais. Suas
consequncias diretas so problemas crticos, que
podem ser analisados em detalhe para evidenciar
problemas especficos em determinados cenrios
locais e regionais. As inadequaes destes dois
elementos principais da dimenso ambiental
controle da poluio e planejamento do uso e
ocupao do solo esto diretamente relacionadas ao
modelo de desenvolvimento excludente, que produziu
desigualdades espaciais na oferta de servios, imenso
dficit habitacional e de saneamento, acumulado
ao longo de dcadas. Tal modelo est associado ao
processo de urbanizao acelerado do Pas e ao modelo
agropecurio que privilegia a grande propriedade
altamente mecanizada e com pouca variao da
produo, em detrimento de propriedades de menor
porte e produo diversificada.

As populaes em estado de fragilidade socioeconmica
esto menos dotadas de mecanismos que permitam
lidar com as adversidades causadas pelos problemas
ambientais, sendo assim, na maioria dos casos, so
afetadas de maneira mais intensa e direta. Contudo,
o amplo conjunto de problemas ambientais no afeta
somente a populao pobre que reside no Municpio,
pois seus efeitos geram impactos expressivos na
qualidade de vida de todos os habitantes da cidade e
da rea rural.
Materializam-se na poluio das praias, rios,
mananciais de abastecimento e lagoas, pela emisso
de efluentes de esgotos domsticos e industriais sem
tratamento, agravados pela existncia de lixes
inadequados pela localizao e pelo manejo. A
deficincia dos sistemas de transporte coletivo e o
aumento crescente do nmero de carros particulares
ampliam as fontes de poluio do ar e sonora. Tambm
a poluio visual tem aumentado as interferncias
no equilbrio das cidades, produzidas pela ocupao
desordenada e excessiva de reas verdes, orlas e
reas pblicas por artefatos de publicidade, antenas
de radiocomunicao, estacionamento de veculos e
comrcio ambulante.
Os problemas de inadequado uso e ocupao do solo
se manifestam na intensificao de processos erosivos,
acarretando perda de solo e de sua qualidade, que esto
relacionados ao aumento do risco de deslizamentos,
assoreamento de corpos hdricos, enchentes e perda de
produtividade agropecuria. Tambm se manifestam
atravs da perda de cobertura vegetal, que acarreta
perda da capacidade de fixao de carbono com efeitos
diretos sobre o clima local, como a formao de ilhas
de calor, fenmenos de inverso trmica, doenas
respiratrias e na reduo de coberturas vegetais
nativas, acarretando declnio de ecossistemas e
reduo do acesso a recursos hdricos.
MANUAL DO PREFEITO | 115
Essa ampla, e ainda assim incompleta, srie de
problemas est diretamente relacionada no apenas
ao porte e ao patamar de desenvolvimento das cidades
e dos espaos rurais, como tambm capacidade de a
Administrao Municipal adotar iniciativas e assumir
gesto adequadas realidade local. Para encontrar
sadas, a viso negativa das condicionantes ambientais
como entrave ao desenvolvimento deve ser substituda
por abordagem que ressalte as oportunidades
oferecidas pela temtica ambiental para o
desenvolvimento local e regional. Alm de sinnimo
de qualidade da gesto municipal e de vida saudvel,
os recursos naturais e o patrimnio construdo ao
longo da histria do Municpio constituem ativos
importantes para o seu desenvolvimento.
consenso que o caminho ideal para avanar
na direo do desenvolvimento sustentvel a
constatao de que se encontra no Municpio o incio
de seu processo, conforme definido na Agenda 21. O
compromisso firmado pelos pases participantes da
Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento em 1992 (Rio-92) entre eles o Brasil
refora essa constatao ao enderear para o mbito
local uma srie de aes que tm por objetivo capacitar
as Administraes municipais para que consigam
reverter e impedir os efeitos da degradao ambiental
sobre a vida das pessoas e sobre os recursos naturais.
Os desdobramentos do conceito de desenvolvimento
sustentvel apontam para o caminho da
sustentabilidade ampliada, que conduz ao encontro
poltico necessrio entre a agenda estritamente
ambiental e a agenda social, reforando a sua
indissociabilidade e a necessidade de que a degradao
do meio ambiente seja enfrentada juntamente com o
problema da pobreza.
A associao do conceito de sustentabilidade ao
debate sobre o urbano vem sendo feita por processo de
116 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
aproximao no qual se verificam a ambientalizao
das discusses sobre o urbano e a entrada crescente das
questes urbanas no debate ambiental. Esse processo
vem ocorrendo, seja por iniciativa de atores sociais
preocupados com a qualidade de vida urbana, seja
pelo crescimento da carteira de projetos ambientais,
financiados pelas agncias multilaterais, os quais do
nfase sua dimenso urbana.
Em sntese, trata-se de assumir os temas ambientais como
temas transversais, que permeiam e orientam o conjunto
das polticas, programas e aes do governo municipal,
deixando de ser vistos como problemas estanques.
Importante ressaltar tambm que a extenso para a
esfera local do conceito de desenvolvimento sustentvel
o Municpio sustentvel procura promover um
desenvolvimento compartilhado, que beneficia cada
membro da sociedade e que permite a proteo dos
ecossistemas, a fim de no comprometer as condies
de vida das geraes futuras. Nesse sentido, a questo
ambiental transborda os limites das reas urbanas e
coloca diante da Administrao Municipal os conflitos
e elementos pertinentes ao ambiente rural.
Mais recentemente, a questo ambiental passou a
ser reconhecida e percebida em sua dimenso global,
associada ao tema das mudanas climticas. Se, por um
lado, sabido que no caso brasileiro a maior parte
das emisses de carbono oriunda do desmatamento
e queimadas (com destaque para a Regio Amaznica)
e que a disponibilidade de fontes de energia no Brasil
bastante favorvel, em comparao com outros
pases desenvolvidos e em desenvolvimento, por outro
lado fato que o conjunto das aes e polticas, nas
esferas nacional, regional e local, podem contribuir
significativamente para maior reduo das emisses e
incremento na fixao de carbono.
Iniciativas de mbito municipal, tais como a
priorizao de compras verdes; o uso de veculos
oficiais com motores flex, ou mesmo base de energia
eltrica; melhorias no trnsito e prioridades ao
transporte coletivo; uso de energia solar nos prdios
pblicos e incluso de exigncias legais nos cdigos
de obras e incentivos para esse uso nas habitaes
e empreendimentos privados; criao, ampliao,
investimentos na gesto e manuteno de unidades
de conservao, corredores ecolgicos e reas de
preservao permanente; gesto adequada dos
resduos slidos; aplicao de recursos de compensao
ambiental na recuperao de reas degradadas e
conservao de reas em boas condies ambientais;
fomento a cadeias produtivas sustentveis; so ideias
que convergem para que os Municpios sejam proativos
na questo das mudanas climticas.
Cabe lembrar que o estabelecimento de padres de
consumo, o gerenciamento do uso eficiente da energia
eltrica e a adoo de aes de eficincia energtica
nos vrios segmentos (centros de consumo) das
Prefeituras Municipais iluminao pblica, prdios
administrados pelo Municpio e servio de saneamento
surgem como oportunidade de aperfeioamento da
qualidade e do planejamento dos servios pblicos.
A gesto eficiente da energia eltrica destaca-se como
uma das principais aes do desenvolvimento sustentvel,
evitando o desperdcio e possibilitando significativa
economia de recursos, que podem ser redirecionados pelo
Executivo para outros setores prioritrios da Prefeitura
Municipal. A reduo da demanda em energia eltrica
contribui essencialmente para a preservao ambiental,
postergando os investimentos para gerao.
O atual cenrio energtico e ambiental confirma a
importncia da promoo de aes de gesto eficiente
da energia eltrica nas competncias atribudas ao
Poder Pblico Municipal e uma participao mais ativa
do Municpio no planejamento das estratgias de uso
da energia eltrica.
 MANUAL DO PREFEITO | 117

Alm disso, necessrio perceber que, a mdio quais So Paulo, Rio de Janeiro e Curitiba, aprovou
prazo, os efeitos das mudanas climticas passaro a documento no qual os gestores dessas cidades se
afetar crescentemente as condies ambientais nos comprometeram com reduo de emisses de gases do
Municpios nas diversas regies, cada qual segundo efeito estufa, com indicao de metas para 2020 e 2030,
suas caractersticas: Municpios costeiros passaro o que pode servir de referncia tambm para cidades e
a sentir efeitos da elevao do nvel do oceano, com gestores que no integram o grupo, mas assumem o
impactos nos sistemas de saneamento e drenagem; compromisso com o desenvolvimento sustentvel.
outros sentiro os efeitos de secas em suas reas
Em dezembro de 2015, a 21 Conferncia do Clima (COP
rurais e na produo agrcola; outros ainda estaro
21) foi realizada, em Paris, tendo como principal objetivo
sujeitos a maiores ndices pluviomtricos acarretando
costurar novo acordo entre os pases para diminuir
maior suscetibilidade a inundaes. As fragilidades
a emisso de gases de efeito estufa, diminuindo o
Municipais, urbanas e rurais, evidenciar-se-o e muitas
aquecimento global, e em consequncia limitar o
medidas para o enfrentamento de suas consequncias
aumento da temperatura global em 2C at 2100. O
sero necessrias.
Brasil participou do evento e firmou compromissos
consenso que as mudanas climticas tero maior com os objetivos de conteno do desmatamento
incidncia, na forma de adversidades, sobre populaes e reduo das emisses de carbono que se refletem
em condies de vulnerabilidade socioeconmica. sobre a escala Municipal.
Assim, esforos no sentido de reduzir a segregao
Acerca de alguns instrumentos de interveno local
socioespacial, desigualdades econmicas e de acesso
direta, as Administraes tambm podem e devem
a servios em especial os bsicos, como saneamento,
criar reas de proteo do ambiente natural e cultural,
educao e sade serviro como preparao para
estimular a participao da populao nas decises
os desafios impostos pelas transformaes de
e no controle ambiental, promovendo aes para a
diversas condicionantes ambientais oriundas das
ampliao da conscincia e conhecimento sobre o
mudanas climticas. Consonantemente, ratifica-se
meio ambiente e estimulando iniciativas que ofeream
que a abordagem da questo ambiental no deve
alternativas tecnolgicas para enfrentar as questes do
ser feita isoladamente a partir da abordagem das
dficit de saneamento e de habitao.
condicionantes do meio fsico do municpio, mas
tambm do social e econmico. As aes voltadas para resolver o problema do lixo
devem incluir a participao cidad e serem associadas
Em 2012, nova Conferncia das Naes Unidas sobre o
com programas de incluso social de catadores de
Desenvolvimento Sustentvel foi realizada: a Rio+20.
lixo, erradicando os lixes e transformando a coleta
Apesar do entendimento geral de que o documento
seletiva e a reciclagem de resduos em alternativas
final pouco avanou em questes essenciais, tais como
de gerao de renda. Ao agir nessa direo, o setor
os compromissos dos Estados membros com metas
pblico estar tambm estimulando o setor privado
para o desenvolvimento sustentvel, merece destaque
a reformular seus enfoques de produo e gesto em
o legado da Cpula dos Prefeitos.
prol do desenvolvimento sustentvel.
O C40 (Climate Leadership Group), que rene 59
Cada Municpio, portanto, tem hoje sua frente a
Prefeitos das maiores cidades do mundo, entre as
tarefa de combater conjunto amplo de problemas,
118 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL

devendo para tanto implementar e estruturar polticas

e sistemas de gesto que compatibilizem a construo
Marcos jurdicos da
e manuteno da infraestrutura essencial para o gesto ambiental
desenvolvimento econmico com o poder de legislar
sobre o controle da poluio e do uso e ocupao do solo. A Constituio de 1988 incluiu captulo inteiramente
dedicado questo ambiental, alm de outros
A questo ambiental, porm, no deve ser vista dispositivos que consagram:
apenas como sucesso de problemas e desafios, mas
tambm como excelente oportunidade para melhoria a ao popular ambiental, enfatizando o papel do
das condies urbanas e de qualidade de vida da cidado;
populao do Municpio, com gerao de trabalho a diviso de competncia legislativa entre os trs
e renda, identificao de fontes de financiamento e nveis de Governo, concedendo atribuio indita
recursos e consolidao de imagem local capaz de aos Estados e Municpios;
reforar a atrao de investimentos privados.
a competncia do Congresso Nacional no campo
Recursos oriundos de crditos de carbono podem ser das atividades nucleares;
captados e utilizados em projetos de implantao
a incluso da funo de promover a proteo
de aterros sanitrios para o Municpio ou em
do meio ambiente entre as incumbncias do
consorciamento com seus vizinhos; programas urbanos
Ministrio Pblico;
e rurais adequados para o uso do solo, saneamento e
habitao podem ser capazes de atrair investimentos a defesa do meio ambiente como um dos princpios
em indstrias ou outras atividades de servios, muito gerais da ordem econmica;
mais do que os chamados benefcios ou incentivos
a preservao ambiental como condicionante do
fiscais, outrora utilizados para tal.
direito de propriedade.
Cabe, nesse sentido, que a Administrao Municipal se
No art. 225 da CF, a definio de meio ambiente exprime
informe sobre incentivos como o REDD+, desenvolvido
o conceito central do desenvolvimento sustentvel, ao
no mbito das iniciativas das Naes Unidas sobre
afirmar o direito comum de todos de usufruir ambiente
mudana do clima. O conjunto de aes que constituem
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum,
o conceito central do REDD+ so aquelas relacionadas
essencial sadia qualidade de vida, e ao conferir ao
reduo de emisses provenientes de desmatamento
Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo
e degradao florestal, somados conservao dos
e preserv-lo para as geraes presentes e futuras. No
estoques de carbono florestal, ao manejo sustentvel
art. 23, a proteo ao meio ambiente e o combate
de florestas e ao aumento dos estoques de carbono
poluio em todas as suas formas so definidos como
florestal. Em suma, a Administrao deve estar atenta
competncia comum Unio, Estados, Distrito Federal
a programas e eventos nacionais e internacionais que
e Municpios.
possam proporcionar oportunidades ao Municpio.

A Lei de Crimes Ambientais (Lei n 9.605/1998) indica
sanes penais e administrativas derivadas de condutas
e atividades lesivas ao meio ambiente, incluindo aes
ou omisses do agente pblico.
J antes da Constituio Federal de 1988, a Lei Federal
n 6.938/81 instituiu a Poltica Nacional de Meio
Ambiente, consolidando, em nvel nacional, um sistema
de atuao institucional para a gesto ambiental,
mantido at os dias atuais. Nessa lei criado o Sistema
Nacional de Meio Ambiente Sisnama, que define
para os rgos ambientais municipais a fiscalizao
de atividades de pequeno porte, o licenciamento de
atividades de impacto estritamente local e a promoo
da participao comunitria, atravs dos Conselhos
Municipais de Meio Ambiente e da educao ambiental.
A Resoluo n 237, do Conselho Nacional de Meio
Ambiente Conama, aprofunda e regulamenta essas
definies.
Importante destacar a edio da Lei Federal n 7.347/85,
que disciplinou a ao civil pblica por danos causados
ao meio ambiente e a bens e direitos de valor artstico,
paisagstico, esttico e histrico. A partir de ento, o
Ministrio Pblico passou a organizar, nas cidades
mais populosas, as curadorias do meio ambiente, que
cumprem a finalidade de proteg-lo, o que resultou,
na prtica, no fortalecimento da atuao da sociedade
civil. A Administrao Municipal pode assim contar com
esse instrumento para ampliar a conscincia ambiental
e estimular as organizaes no-governamentais a
participarem da busca de solues para os problemas
ambientais locais.
A descentralizao do licenciamento de atividades
poluidoras ou potencialmente poluidoras tem sido
alvo de debate entre os nveis de Governos federal,
estadual e municipal, registrando-se recentemente
algumas iniciativas que incluem nesse campo decisrio
as Administraes Municipais mais bem organizadas
MANUAL DO PREFEITO | 119
no setor ambiental. A Lei Complementar n 140/11 fixa
normas com vistas cooperao entre os diferentes
entes da Unio nas aes relacionadas conservao
ambiental e controle da poluio. A lei fornece uma lista
de instrumentos e aes de cooperao, estabelecendo
limites de autonomia entre os entes. Dentre os
elementos abordados encontram-se a jurisdio
sobre licenciamento ambiental de empreendimentos
potencialmente causadores de impactos ambientais,
sobre gesto de patrimnio gentico, sobre o manejo
florestal, elaborao de zoneamentos que contemplem
variveis ambientais, entre outros.
A gesto associada como
estratgia ambiental
A Lei Nacional de Recursos Hdricos (Lei n 9433/97)
aponta e induz a gesto destes por bacias hidrogrficas,
estimulando a formao de Comits de Bacias para
o enfrentamento de temas como a disponibilidade
de gua em quantidade e qualidade adequadas,
a recuperao de matas ciliares e o combate
disposio de esgotos sem tratamento. Apoiados pelo
Plano Nacional de Recursos Hdricos de 2005 e pela
Agncia Nacional de guas, ligada ao Ministrio do
Meio Ambiente, vrios comits de bacias tm sido
institucionalizados, passando a definir prioridades,
a cobrar pelo uso dos recursos hdricos, mas tambm
apoiando os Municpios na captao de recursos para
investimentos em saneamento bsico.
A Lei Nacional dos Consrcios Pblicos (Lei n 11.107/05)
traduz novo marco para a gesto associada entre os
entes federativos, buscando formas e escalas mais
sustentveis para a gesto e prestao dos servios
pblicos, com garantias de continuidade e reduo de
custos para os usurios. A Lei Nacional do Saneamento
Bsico (Lei n 11.445/07), apontando na mesma direo,
tem, na gesto associada, importante referncia
120 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL

para a gesto e prestao do saneamento bsico,

seguramente o maior problema urbano-ambiental
dos Municpios brasileiros. Essa mesma lei aponta a
exigncia de que os Municpios elaborem seus Planos
de Saneamento Bsico (incluindo o abastecimento
de gua, esgotamento sanitrio, manejo e disposio
final de resduos slidos e manejo de guas pluviais
urbanas), seja para ter acesso a recursos federais, seja
para que promovam delegaes dos servios, ou parte
deles, ao setor privado.
Vale apontar, como referncia principal para a proteo
de vegetao nativa e outras providncias relacionadas
conservao ambiental, o Cdigo Florestal (Lei n
12.651/12). Inclusive, deve-se estar atento/a ao fato
de que a Lei n 12.651/12 altera a Lei n 6.938/981, que
dispe sobre a Poltica Nacional de Meio Ambiente,
a Lei n 9.393/96, que dispe sobre o Imposto sobre a
Propriedade Rural, e a Lei 11.428/06, que dispe sobre
a proteo da vegetao nativa, especificamente no
Bioma Mata Atlntica. Alm disso, o Cdigo revoga
a Lei n 4.771/65, que institua o Cdigo Florestal
anterior, a Lei n 7.754/89, que estabelecia medidas de
proteo das florestas em nascentes de rios, e a Medida
Provisria n 2.166-67/01, que alterava alguns artigos
das Leis n 4,771/65 e n 9.393/96.
A Lei n 12.651/12 cria tambm o Cadastro Ambiental
Rural (CAR), cuja inscrio obrigatria para todos
os imveis rurais, tendo a finalidade de integrar as
informaes ambientais das propriedades e posses
rurais, compondo base de dados para controle,
monitoramento, planejamento ambiental e econmico
e combate ao desmatamento. A inscrio no CAR dever
ser feita, preferencialmente, junto ao rgo ambiental
municipal ou estadual (art. 29), na plataforma do
Sistema de Cadastro Ambiental Rural (SiCAR), ou outra
compatvel. O Decreto n 7.830/12 dispe sobre o SiCAR,
alm de dar outras providncias com incidncia sobre a
gesto ambiental e territorial municipal.
A gesto ambiental
municipal
Para que a descentralizao preconizada pela
Constituio e pela Poltica Nacional de Meio Ambiente
acontea de fato, preciso que o Municpio incorpore a
dimenso ambiental nas polticas pblicas, assumindo
integralmente o papel que lhe reservado, criando em
seu mbito estrutura composta de profissionais e de base
de informaes sobre as peculiaridades locais. Esses dois
fatores so essenciais para fornecer a base das iniciativas
que privilegiem a formao de parcerias e possibilitem a
captao de recursos para o financiamento dessas aes.
Os instrumentos legais de que o Municpio brasileiro hoje
dispe so suficientes para implantar poltica ambiental
prpria. Cabe destacar aqueles que orientam as polticas
locais a Lei Orgnica Municipal, o plano diretor e o cdigo
tributrio , assim como os que dizem respeito sua
tradicional atribuio de controle do uso e ocupao do
solo: a lei de parcelamento, a lei de uso e ocupao do solo, o
cdigo de posturas ou de fiscalizao, o cdigo de obras e os
regulamentos para a prestao dos servios pblicos.
Alm desses instrumentos, o Municpio poder tambm
criar seu plano ambiental e sua lei de meio ambiente,
que devero conter as diretrizes e objetivos da poltica
municipal, definir os instrumentos de proteo e
controle ambiental, prever as infraes e suas respectivas
sanes e, principalmente, indicar a criao do Conselho
e do Fundo Municipal de Meio Ambiente, principal canal
da gesto participativa e de financiamento das aes.
O Conselho, com composio paritria de representantes
dos vrios setores da Administrao Municipal, da
sociedade civil e do setor produtivo, importante
auxiliar na definio dos planos, programas e projetos
que visam qualidade ambiental do Municpio. Por
sua vez, o Fundo Municipal de Meio Ambiente cria as
condies materiais necessrias execuo de aes

e captao de recursos financeiros de fontes de
financiamento, trocas de obrigaes e termos de ajustes
onde participam as agncias de fomento e os setores
privado, do Governo e da sociedade civil.
A aprovao do Estatuto da Cidade, com foco na
participao e no direito cidade, resgatando a
importncia do plano diretor, soma-se crescente
conscincia da populao quanto aos problemas
ambientais urbanos. Representa tambm o reforo
legislao ambiental vigente desde 1988, alm de
fornecer base jurdica para a ao urbana integrada com
os princpios constitucionais de preservao do meio
ambiente. Complementarmente, a Poltica Nacional
de Meio Ambiente, a Lei Complementar n 140/11 e o
Cdigo Florestal apresentam princpios e normas que
direcionam as aes de gesto ambiental do Municpio
sobre os seus espaos rurais, abrangendo, tambm,
medidas e propostas orientadas ao desenvolvimento
sustentvel para alm da franja urbana.
Para levar a cabo essa tarefa, o Municpio deve assumir
como um dos primeiros passos a formulao de
estratgia de gesto e de plano de ao para o meio
ambiente. No existem receitas prontas. Recomenda-
se processo de planejamento que considere as
especificidades de cada lugar, baseado na participao,
na formao de parcerias comprometidas e nas
possibilidades de gesto associada entre os Municpios,
bem como na eleio de polticas e aes eficazes. agrossilvopastoris com exceo da agricultura urbana.
Alm disso, altamente relevante que se considere
que pouco provvel que as condies ambientais
e de qualidade de vida melhorem se no houver
envolvimento dos interessados diretamente na soluo
dos problemas e se a sociedade no estiver mobilizada
para a discusso dos parmetros e das solues
necessrias e, principalmente, se no demanda a
transparncia nos processos de tomada de deciso e de
prestao de contas dos recursos pblicos aplicados.
MANUAL DO PREFEITO | 121
Sintetizando, os novos marcos da gesto ambiental
municipal requerem novas combinaes de estratgias
polticas, ecolgicas, sociais e econmicas, capazes
de abarcar as demandas das reas urbanas e rurais.
Tais demandas incluem, entre outros, o ordenamento
fundirio e territorial, o monitoramento e a fiscalizao
ambiental, especialmente sobre a poluio e o
desmatamento, o fomento a atividades produtivas
sustentveis.
Instrumentos e iniciativas
para a gesto ambiental
Diversos instrumentos podem ser citados como
referncia para aes relacionados ao desenvolvimento
de uma gesto ambiental municipal de qualidade,
que contemple tanto as demandas rurais quanto
urbanas. Alguns desses instrumentos so de
cunho especificamente urbano, como a questo da
mobilidade urbana, que est vinculada eficincia
energtica e poluio atmosfrica, sonora e visual. O
planejamento da expanso, ou densificao, da malha
construda urbana, outro exemplo, com potenciais
reflexos diretos sobre a degradao de ecossistemas.
Por outro lado, h instrumentos que incidem
especificamente sobre o espao rural, como o
CAR, e os relacionados ao fomento a boas prticas
Entretanto, a maior parte dos instrumentos relevante
tanto para as reas urbanas quanto rurais. possvel
citar exemplos: o zoneamento ambiental, a criao de
unidades de conservao, o monitoramento e fiscalizao
da cobertura vegetal e de seu manejo, o licenciamento
ambiental de atividades de impacto local, a criao e
implementao de conselhos e fundos, entre outros.
Entre os instrumentos para formulao de poltica
de planejamento territorial, destaca-se, como antes
122 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL

indicado, o plano diretor como viabilizador da integrao Municpio ou setores de atuao, permitindo explicitar
entre as polticas pblicas e o espao fsico, numa prioridades e combater a excluso. A gesto participativa,
perspectiva socioambiental. A questo ambiental dever alm de propiciar o aporte de recursos tcnicos,
ser contemplada buscando-se explorar potencialidades institucionais e financeiros dos demais setores (privado,
e incentivos e no apenas de forma a restringir e coibir as ONGs, comunitrio), amplia a responsabilidade de toda
aes sobre os recursos naturais sempre que for cabvel. a sociedade. Alm disso, como j indicado, a criao dos
conselhos municipais de meio ambiente condio sine
Ao formular as polticas de ocupao do territrio e
qua non para que estes recebam atribuies na questo
ambientais, os gestores municipais devero incluir no
do licenciamento ambiental.
oramento e na contabilidade dos programas e projetos
os seus custos ambientais e sociais. A abertura a novas solues para a experimentao,
por intermdio da adoo de novas formas de gesto,
A necessria reorientao das polticas de
de tecnologias, de materiais e equipamentos, deve ser
desenvolvimento demanda a reestruturao
praticada, sempre buscando se adequar e respeitar as
significativa dos sistemas de gesto nos vrios nveis e
caractersticas e oportunidades regionais e locais.
setores, de modo a permitir a integrao e articulao
intergovernamental e intersetorial, viabilizando, assim, Para interagir com os atores sociais, a Administrao
a implementao de planejamento e programas deve estar articulada com os cidados e suas
conjuntos, maximizando as oportunidades para organizaes, ampliando seu comprometimento com
gesto associada que garantam a sustentabilidade dos questes pertinentes proteo ambiental. Nessa
sistemas, programas e aes. perspectiva incluem-se aes relativas ao fornecimento
de informaes, ao debate pblico e a atividades
medida que os Municpios se desenvolvem, a
educativas. Os mecanismos de comunicao so de
capacidade dos Governos locais para incorporar as
fundamental importncia, pois a comunicao
questes ambientais deve crescer proporcionalmente. O
elemento motivador, de engajamento, de cooperao,
aperfeioamento da capacidade operativa e gerencial e
do estabelecimento de metas e de transparncia.
das principais reas de atuao municipal uso do solo,
Desse modo, entre os instrumentos de mobilizao,
saneamento, mobilidade, habitao, obras, finanas,
conscientizao e comunicao esto os programas de
combate pobreza deve ser prioridade. Arranjos e
mobilizao e de educao ambiental, as campanhas
acordos com institutos de pesquisa, universidades e
de informao e educativas e, at mesmo, o marketing
outros parceiros podem ajudar a melhorar as respostas
ambiental.
do Municpio.
Para enfrentar os problemas existentes no meio
Os atores pblicos e privados envolvidos com a gesto
ambiente, deve-se lanar mo de estratgias e planos
ambiental devem reforar a sua capacidade de coletar,
de gesto que ajudem a focalizar as intervenes
avaliar e utilizar, de forma sistemtica e rotineira, os
essenciais, ou seja, aquelas que podem ser rapidamente
dados sociais, econmicos e ambientais necessrios
colocadas em prtica, com maiores probabilidades de
ao planejamento e ao monitoramento da situao
xito, que lancem as bases para resolver ou prevenir
ambiental. O processo de descentralizao tambm
problemas e que promovam o fortalecimento da
deve acontecer em nvel local de modo a facilitar
capacidade institucional. Nesse cenrio, alguns
a transparncia da gesto financeira por reas do
 MANUAL DO PREFEITO | 123

Municpios j avanam na iniciativa de elaborar

seus Planos de Adaptao s Mudanas Climticas,
identificando os principais fatores de emisso de gases
geradores de efeito estufa bem como os principais
efeitos das mudanas climticas que podero incidir
em seus territrios, ocasionando riscos populao e s
atividades produtivas. Nessa perspectiva, um conjunto
de aes e estratgias poder ser arrolado, instituindo
marco referencial para os instrumentos de gesto
territorial.
Vide, a propsito, os captulos sobre Desenvolvimento
Urbano, Desenvolvimento Social e Desenvolvimento
Econmico.
124 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL

3 O Municpio e a gesto
democrtica*
Introduo
A governana do Municpio fator de mobilizao
cidad, at mesmo pelas opes que so apresentadas
ao cidado quando das eleies.
O exerccio da gesto democrtica, atravs da
participao cidad, ainda no prtica que prevalece
na esfera dos Governos municipais. A cultura poltica
que atravessa a histria republicana no privilegia
esse tipo de gesto e d o tom das articulaes que se
desenvolvem entre o Estado e a sociedade.
Do ponto de vista da tendncia registrada nos
ltimos anos, no entanto, foroso reconhecer que o
comprometimento das estruturas governamentais com
os valores e as prticas da democracia pela promoo da
cidadania vem se ampliando e se consolidando.
Abordar a promoo da democracia e da cidadania
no Governo municipal , necessariamente, tratar de
valores que fundamentam e promovem a igualdade.
E qual a efetiva capacidade do Municpio brasileiro
para promover a democracia e a cidadania?
O fortalecimento institucional dos Municpios na
Federao brasileira cria condies favorveis para
tal. A ampliao do campo de atuao dos Governos
municipais pode ser interpretada, sob essa tica, como
facilitador das suas aes em favor da democratizao
e do fortalecimento da cidadania. Experincias
exitosas, algumas delas premiadas nacional e
internacionalmente, de governos municipais na
rea de desenvolvimento econmico local, incluso
social e outras, se tornam cada vez mais frequentes e
incentivam outros Municpios a adotarem polticas e
programas similares.
Segundo aspecto a considerar que essa capacidade
potencializada quando se fortalecem os mecanismos
de cooperao federativa, via programas, projetos e
aes desenvolvidos conjuntamente pelos Governos
municipais sob a forma de consrcios, ou de aes
que explicitam as responsabilidades dos Municpios,
Estados e Unio na consecuo de objetivos comuns.
Cite-se, ainda, um terceiro elemento. Os convnios
entre a Unio e os Governos municipais abrangem,
hoje, vasto campo de atuao, particularmente nas
reas de educao, incluso social, agricultura familiar,
desenvolvimento econmico local e outras. Embora
seja expressivo o nmero de convnios celebrados
entre a Administrao Pblica federal e os Governos
municipais, muitas oportunidades podem ser melhor
aproveitadas.

* Revista e atualizada por Marcos Flvio R. Gonalves, advogado e consultor do IBAM.

 MANUAL DO PREFEITO | 125

nessa linha de anlise que se deve compreender os Fortalea vnculos entre a

comentrios do Prof. Lordello de Mello em seu livro
O Municpio na organizao nacional, onde observa que,
alm da capacidade de fazer, a promoo da democracia
e da cidadania requer aes bem-feitas, ou eficazes. E
a eficcia avaliada pelo vis da gesto. A participao
dos Municpios nessa rea exige o cumprimento de
metas e a determinao e atendimento de padres na
prestao de servios pblicos.
O fortalecimento do Municpio na organizao
nacional e sua participao eficaz na promoo da
democracia e da cidadania est vinculado a padres
de qualidade dos servios prestados pelos Governos
locais, necessariamente vinculados capacidade de
gesto. Esse compromisso dos Governos municipais
com a democracia e a cidadania ratifica a relevncia da
atuao das instncias governamentais, nem sempre
devidamente reconhecida.
Seguem algumas sugestes para a atuao efetiva dos
Governos municipais na promoo da democracia e da
cidadania, sob a gide da igualdade:
Determine marcas com as
quais o Governo municipal
ser identificado na rea da
democracia e da cidadania
(igualdade)
De que modo gostaria que a populao identificasse
o seu Governo, na rea da igualdade, ao final do seu
mandato? Essa identificao ou essas identificaes
sero as marcas do seu Governo por exemplo, sade
para todos. Aps a determinao das marcas, priorize
regies e identifique, em linhas gerais, as aes que
sero desenvolvidas.
Prefeitura e movimentos
da sociedade local que se
identifiquem com as marcas
do Governo
Conhea os movimentos j existentes em seu Municpio
que representam interesses sociais contemplados
nas prioridades de seu Governo na promoo da
democracia e da cidadania e abra-lhes canais de
comunicao, visando fomentar a cooperao nas
aes governamentais.
Estabelea vnculos com
Municpios da microrregio
ou da regio em que est seu
Municpio
Algumas aes de promoo da democracia e da
cidadania tm mais chance de bons resultados se
puderem ser desenvolvidas na microrregio ou regio
em que est seu Municpio. Consrcios intermunicipais
e outras formas de cooperao podem ser instrumentos
eficazes no desenvolvimento das aes de Governo.
Conhea e d ateno
aos programas federais e
estaduais que incentivam
a formao de conselhos
municipais
Diversos programas federais e estaduais esto
direcionados para a promoo da democracia e da
cidadania e incentivam a constituio de conselhos
126 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
municipais, prestando orientao quanto forma
de sua organizao e atuao. Esse apoio tcnico e
financeiro pode favorecer as aes de seu Governo, se
devidamente adaptado s condies locais e integrado
s demais aes governamentais.
Conhea e dissemine
experincias bem-sucedidas
de outros Governos
municipais na promoo da
democracia e da cidadania
Diversas entidades promovem e participam de
premiaes de iniciativas municipais nessa rea.
Tomar conhecimento dessas experincias e divulg-
las para as pessoas que o estaro assessorando pode
ajudar na reflexo sobre as aes que podem vir a ser
desenvolvidas em seu Municpio. O IBAM, por exemplo,
tem um Centro de Referncia de Melhores Prticas
que registra tais experincias e faz estudos de caso de
algumas delas.
Faa parte de redes
institucionais de melhores
prticas e de inovao
Tambm pode ser relevante a participao de
seu Municpio em redes regionais, nacionais e
internacionais de melhores prticas. A participao
permitir que seja informado sobre boas prticas e
inovaes na Administrao Pblica Municipal, bem
como participar de debates de esclarecimento sobre as
condies de desenvolvimento das aes.
Os textos que compem esta seo do Manual do Prefeito
abordam temas especficos do comprometimento
do Governo municipal na promoo da democracia
e da cidadania. O primeiro deles trata das formas de
participao popular; gesto de servios o outro tema.

Captulo 1
Participao popular no Governo
Municipal*
Os sentidos da
participao popular
Nas ltimas dcadas, a incorporao de instrumentos
de participao popular nos governos, na formulao
e gesto de polticas pblicas, tem sido das mais
importantes transformaes nas formas de gerir
o Estado no Brasil. Dos manuais das agncias
internacionais de financiamento aos discursos dos
movimentos sociais mais combativos, a incorporao
da participao popular se tornou uma referncia
constante. Surgindo na esteira do processo de
redemocratizao do pas, as reivindicaes de
setores organizados da sociedade por maior controle
sobre os servios pblicos e as aes do Estado foram
construindo instncias e instituies que fazem hoje
parte da prpria organizao do Estado e do sistema de
governo do pas.
O Brasil foi um dos pases que mais avanaram na
construo de instituies participativas e, em muitos
casos, serviu de exemplo para outros pases. H hoje
espaos institucionalizados para a participao direta
da populao, como os conselhos gestores de polticas
pblicas, sejam setoriais ou de programas especficos,
* Revisto e atualizado por Joo Lagns, antroplogo e assessor tcnico do IBAM.
MANUAL DO PREFEITO | 127
oramentos participativos, conferncias nacionais
sobre diversas temticas, fruns locais e regionais,
alm de oportunidades em que a populao chamada
a opinar ou participar de decises, como na realizao
de planos diretores ou implementao de grandes
projetos. Esse conjunto de modalidades participativas
foi progressivamente institucionalizado, normatizado
e incorporado como parte indispensvel da gesto de
vrios setores da Administrao Pblica, fazendo com
que alguns tericos sugiram que se fale em democracia
participativa como uma forma de governo.
Mesmo sendo amplamente aplicada e de grande
importncia, a ideia de participao popular est
longe de ser um consenso nada mais natural, j que
tema eminentemente poltico. Formal e publicamente
raro encontrar quem se declare contra a participao da
populao, especialmente nos discursos de palanque,
mas na implementao das polticas e no dia a dia dos
governos municipais comum encontrar processos
participativos onde, de fato, a inteno muito mais
de controlar do que de realmente ouvir a populao. No
entanto, ignorar os espaos e processos de participao
popular j institudos ou mecanismos previstos na
legislao pode ter consequncias mais srias do que
uma promessa no cumprida. A operacionalizao
de muitas polticas setoriais, e mesmo o direito de
128 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
atuao do Municpio em certos casos, depende das
instituies participativas existentes. Bom exemplo so
os Conselhos Municipais de Meio Ambiente, que, por
combinar representantes da Administrao Municipal
e da populao, se configuram como instncia
legtima para julgar recursos em relao a processos
de licenciamento e multas ambientais (expedidas pelo
prprio Municpio).
O objetivo deste captulo oferecer um panorama
sobre as formas de participao popular existentes
e como elas se relacionam com a Administrao e o
Governo Municipal.
Democracia e
participao popular
Em primeiro lugar preciso deixar claro o que se
entende por participao popular. Usa-se o termo para
designar os mecanismos que incorporam a participao
direta da populao na implementao ou formulao que, por meio de eleies livres e peridicas, busca
de polticas pblicas, na definio de prioridades de
ao do governo ou no controle da atuao estatal de
um modo geral. claro que a populao participa
do processo poltico quando elege os governantes
isso faz parte da prpria definio de democracia
, mas o que est implcito ao falar em participao
popular que esta est sendo ampliada para alm
do processo eleitoral, ou seja, que esto sendo
adotados instrumentos que incorporam o processo de
democracia direta ao sistema representativo existente.
Tal processo parte de uma crtica terica e poltica do
funcionamento real do sistema democrtico, tanto no
Brasil como em outros pases.
Basicamente a ideia levantada que a democracia
que se tem boa, o princpio a ser buscado, mas,
na prtica, a sua forma de implementao atravs
dos mecanismos de representao precisa ser
complementada por outras formas de expresso da
vontade popular para que tenhamos uma sociedade
efetivamente democrtica.
O princpio de que as aes do Estado devem
ser orientadas pela vontade da populao o
fundamento da democracia, e o objetivo do sistema
poltico justamente garantir um mecanismo que
faa isso possvel. Classicamente h dois modelos
para organizao do sistema poltico democrtico:
a democracia direta e a democracia representativa.
Na democracia direta as decises de governo e a
formulao das leis so definidas diretamente pelos
cidados ou, em alguns casos, por delegados eleitos
para funes e mandatos bastante especficos. Hoje
em dia, com a extenso e complexidade das funes
do Estado, muito difcil a organizao de sistema
de governo baseado exclusivamente na democracia
direta. Praticamente todos os governos democrticos
se baseiam no modelo de democracia representativa
garantir a expresso das diferentes vises presentes na
sociedade, elegendo representantes para exercer, em
seu nome, as funes de governo.
Essas duas formas de estabelecer o direito de decidir e
agir em nome da sociedade, atravs da representao e
da delegao de poder, no se opem uma outra, elas
podem ser combinadas e se complementarem. Isso
o que ocorre, na prtica, hoje no Brasil: h sistema
organizado basicamente em termos representativos,
que incorporou mecanismos mais prximos da
democracia direta atravs dos instrumentos de
participao popular, formando o que alguns tericos
chamam de democracia deliberativa ou participativa.
Essa combinao das duas formas permite construir
mecanismos mais interessantes de representao
poltica. Por um lado, os representantes eleitos para
os cargos legislativos e executivos procuram garantir

os princpios da universalidade e a continuidade no
tempo do processo democrtico. A votao universal
e os votos de todos os cidados tm o mesmo valor.
Durante o perodo do seu mandato, os representantes
devem decidir e agir sobre os assuntos buscando o
interesse geral. Por outro lado, preciso reconhecer que
a sociedade e as questes que devem ser enfrentadas
pelo Estado tm grande complexidade e demandam
muitas vezes a constituio de espaos especficos para
o seu debate, envolvendo conhecimentos especficos e
representantes dos grupos diretamente envolvidos em
uma questo.
Esse claramente o caso da maior parte das
instituies participativas hoje existentes, como os
conselhos gestores e oramentos participativos. Outro
aspecto a considerar que cada indivduo ou cidado
tem diversas dimenses e difcil imaginar que ele se
sinta contemplado por um representante em todos os
aspectos. A pessoa, de modo geral, vota em candidato
com o qual concorda com a maior parte das posies
polticas, em algum que conhece ou confia, mas no
concorda integralmente.
Se os argumentos levantados at aqui sugerem a
coerncia lgica dos instrumentos de participao
popular, preciso reconhecer que a sua instituio no
foi fruto da mera reflexo terica, mas de tentativas
de equacionar, na prtica, o exerccio da democracia.
A ampliao dos espaos de participao popular a
partir dos anos 1990 no Brasil se deve principalmente
atuao de movimentos populares que, desde
meados dos anos 1980, ou mesmo antes disso, vinham
pleiteando a criao de espaos de controle social sobre
as polticas pblicas.
Esse movimento foi incorporado Constituio de
1988, que logo no art. 1 sublinha a possibilidade de
exerccio direto do poder pela populao ao afirmar
que Todo o poder emana do povo, que o exerce por
MANUAL DO PREFEITO | 129
meio de representantes eleitos ou diretamente, nos
termos desta Constituio. Alm dessa previso geral,
a Constituio abre espaos para a participao direta
da populao em diversos mecanismos, incluindo, por
exemplo, como instrumentos de soberania popular
extensivos aos Municpios, o plebiscito e o referendo
(art. 14, incisos I e II). Outras formas de participao
popular, previstas constitucionalmente, dizem respeito
iniciativa popular de projetos de leis de interesse
especfico do Municpio, da cidade ou dos bairros,
mediante manifestao de, pelo menos, 5% do
eleitorado (art. 29, XIII), e cooperao das associaes
representativas no planejamento municipal (art. 29, XII).
A Constituio Federal dispe, ainda, sobre trs
institutos jurdicos que podem ser acionados pela
populao para fazer valer seus direitos junto ao Poder
Pblico: a ao popular, o mandado de segurana e
o mandado de injuno, todos disciplinados no art.
5, que dispe sobre direitos e deveres individuais e
coletivos fundamentais.
Vrios instrumentos jurdicos que regulamentam o
Texto Constitucional e as polticas pblicas setoriais,
como o Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/2001) ou a
regulamentao do Sistema nico de Assistncia Social
(Lei n 12.435/2011), para dar apenas dois exemplos,
estabelecem mecanismos e dispositivos obrigatrios
de participao popular nessas reas. Seria impossvel
detalh-los no mbito deste texto.
Outra referncia jurdica importante a respeito o
Decreto n 8.243, de 21/5/2014, da Presidncia da
Repblica, que embora provoque poucas alteraes
nos dispositivos de participao popular existentes,
sistematiza e tipifica os diferentes instrumentos de
participao popular. O decreto institui a Poltica
Nacional de Participao Social estabelecendo como
instncias de participao popular: 1) conselho de
polticas pblicas; 2) comisso de polticas pblicas; 3)
130 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
conferncia nacional; 4) ouvidoria pblica federal; 5)
mesa de dilogo; 6) frum interconselhos; 7) audincia
pblica; 8) consulta pblica e 9) ambiente virtual de
participao social. A legislao estabelece ainda as
caractersticas, condies mnimas para a composio profissionais e militantes da rea nas propostas levadas
e funcionamento de cada uma dessas instncias, sem,
no entanto, alterar o funcionamento das instituies
participativas (IPs) previamente existentes. Assim, para
compreender o funcionamento das IPs, importante
conhec-lo, bem como um pouco da histria de
constituio dessas instituies. Algumas das mais
importantes sero abordadas no prximo item.
Principais Formas de
Participao Popular
Conselhos Gestores de
Polticas
Como mencionado anteriormente, a formulao dos
conselhos gestores vem da experincia e reivindicaes
dos movimentos populares ligados a polticas setoriais,
que estabeleceram novas formas de relao com
governos locais nos anos 1980.
Essas reivindicaes foram formuladas principalmente
a partir dos movimentos ligados a polticas setoriais,
especialmente as de sade e habitao, que tm
trajetrias semelhantes nesse aspecto. Originalmente
as reivindicaes desses movimentos no eram por
controle social, mas sim por melhores servios e pela
garantia de direitos. Ao longo do tempo, no entanto,
viram-se frente a impasse na sua relao com os
governos locais. Os governos afirmavam que no tinham
condies de prestar melhores servios, ou porque a
soluo dependia de outro ente, ou porque no havia
recursos, ou por qualquer outro motivo. Nesta situao,
os movimentos viam-se impossibilitados de avaliar a
veracidade dessas afirmaes, de propor mecanismos
ou de contribuir para a soluo dos problemas. Essa
foi, tipicamente, a trajetria de vrios movimentos na
rea da sade e essa experincia foi incorporada por
pelo movimento pela reforma sanitria que deu
origem estrutura do SUS, hoje implementada no pas.
Os espaos de formulao e experimentao de boa
parte dessas propostas foram os conselhos municipais
de sade e gestores de servios, organizados junto a
unidades de ateno bsica (como postos de sade e
hospitais). Essa formulao parte, portanto, de uma
experincia concreta, muito prxima populao
beneficiria do servio, em fruns organizados por
bairro ou regies da cidade.
Com base nessa experincia, estabelecida a
primeira funo desempenhada pelos conselhos:
regular, fiscalizar e, propriamente, controlar a
execuo dos servios e polticas pblicas. Eles foram
implementados como instrumentos de controle social
sobre a ao estatal, estabelecendo forte relao
com o processo de descentralizao administrativa a
partir da dcada de 1980. Combinando a presso dos
movimentos, experincias bem-sucedidas em nvel
local e o movimento de descentralizao promovido
em nvel federal, os conselhos foram incorporados
como instrumento de fiscalizao do repasse de
recursos e dos servios atribudos aos Municpios
nos campos da sade e da assistncia social. A sua
previso constitucional e a definio de atribuies
na legislao estabelecida a seguir, por exemplo, na
implementao do SUS, na Lei orgnica da Assistncia
Social, no Estatuto da Criana e do Adolescente, no
Sistema Nacional de Meio ambiente e no Estatuto da
Cidade, fazem com que conselhos sejam implantados
em quase todos os Municpios brasileiros. Contribuiu
para isso, sem dvida, o fato da existncia de conselho
ativo ser condio para o repasse de recursos em alguns

programas ou polticas, como o caso da merenda
escolar. Nesses casos, a legislao normalmente
estabelece parmetros para a composio do conselho,
sendo a regra mais frequente a composio paritria
entre membros da sociedade civil e do governo.
possvel tambm a composio tripartite, como no caso
dos conselhos de sade, em que usurios do sistema,
representantes de profissionais e governo tm o mesmo
nmero de representantes. A funo de fiscalizao
atribuda aos conselhos envolve, muitas vezes, tambm
a fiscalizao da aplicao de Fundos Especiais a eles
vinculados. Tais fundos tm sua criao e a origem
dos recursos que os compem previstas em lei e esto
direcionados a polticas especficas, como o caso da
assistncia social ou da habitao de interesse social.
Os conselhos no precisam restringir sua atuao
fiscalizao das polticas, podendo tambm assumir
papel consultivo ou mesmo deliberativo nas questes
a eles relacionadas. Cada setor tem uma definio
prpria das atribuies, composio e forma de atuao
do conselho. H questes que so de competncia
especfica dos conselhos e cabe a eles deliberar a
respeito. Nos demais assuntos relativos ao tema, o
conselho pode e deve propor tanto ao Executivo
como ao Legislativo medidas para a melhoria dos
servios pblicos, atuando no aconselhamento desses
poderes.
De um modo geral, os conselhos municipais devem ser
institudos por lei municipal (que de iniciativa prpria
do Prefeito). Essa deve estabelecer as atribuies do
conselho e as condies para a sua implementao
(composio e funcionamento).
Devem ser previstas a natureza do conselho (se
deliberativo ou consultivo) e as suas funes
(executivas, consultivas e/ou fiscalizadoras). Com
relao ao seu papel, pode-se classificar trs tipos de
conselhos: Conselhos de Polticas (setoriais); Conselhos
MANUAL DO PREFEITO | 131
de Programas (especficos) e Conselhos Temticos
(como os da Mulher, de polticas Raciais, de Direitos
Humanos etc.).
Vale dizer que, embora devam ser considerados
experincia muito bem-sucedida, dada a sua
proliferao e consolidao em todo o pas, h vrias
dificuldades comumente encontradas na atuao dos
conselhos. No raro que as administraes considerem
os conselhos como um mal necessrio, que tm que
respeitar por determinao legal ou para ter acesso ao
repasse de recursos, e enviem para a participao nos
conselhos funcionrios com pouco comprometimento
com o tema ou capacidade de deciso. Por outro lado,
comum perceber grande disparidade de condies
para a atuao entre os conselheiros. Num mesmo
conselho, representantes do governo tm muito mais
facilidade de acesso informao e tempo disponvel
do que os representantes da sociedade civil. Com a
proliferao de conselhos existente, s vezes tambm
difcil para a sociedade civil, mesmo se razoavelmente
bem organizada, manter participao representativa
em todos os conselhos. Problema a ser resolvido para a
organizao dos conselhos que muitas vezes exigido
que as pessoas dediquem muito tempo s reunies.
Com isso, aqueles que tm maior disponibilidade
acabam tornando-se conselheiros profissionais
frequentando vrios conselhos e tendo pouco tempo
ou interesse em discutir ou trocar informao com
outros. Da vm as crticas comuns afirmando que as
pessoas que participam so sempre as mesmas e que
no tm representatividade.
Outra dificuldade comumente encontrada a falta
de articulao entre os conselhos. Muitas vezes temas
semelhantes esto sendo tratados em dois conselhos
diferentes sem que eles somem esforos por exemplo,
nos da criana e do adolescente e de assistncia social.
Na maior parte das vezes as articulaes so feitas de
132 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
maneira informal por pessoas que participam dos dois
conselhos.
Apesar das dificuldades, indiscutvel a importncia
da atuao dos conselhos na consolidao das
polticas pblicas no pas. Em muitos Municpios, os
conselhos so importantes instrumentos para garantir
a continuidade das polticas (especialmente nas
mudanas de gesto), constituindo verdadeiro arquivo
sobre a sua temtica de atuao.
Oramento Participativo
O Oramento Participativo (de agora em diante OP)
uma das experincias de participao popular
implementadas no Brasil, abrindo espao para outras
formas de organizao social e para maior dilogo
entre a sociedade e o Estado. Desde meados dos anos
1990, os oramentos participativos se multiplicaram
inclusive em diversos pases europeus passando a
ser considerados como uma das melhores prticas de
gesto urbana pelo Habitat (ONU).
O OP mecanismo adotado pelo Estado (de um modo
geral pelas Prefeituras), atravs do qual a populao
tem a possibilidade de decidir onde e como ser alocada
parte de seus investimentos. A populao que participa
do processo deve tomar duas decises, que definiro a
forma de distribuio dos investimentos: 1) quais setores
de atuao do Estado sero priorizados nos investimentos
feitos naquele ano e 2) em cada local, quais aes sero
levadas a cabo com os recursos disponveis. Assim, chega-
se definio, dentro do limite dos recursos disponveis,
de prioridades para investimentos.
Esse um mecanismo bastante objetivo: divide a
cidade em unidades espaciais menores, s quais
normalmente dado o nome de regies e, em cada
uma delas, institui-se um frum, responsvel por
definir quais so as obras e servios que devem ser
atendidos prioritariamente naquela regio. (Pode
haver tambm fruns temticos dedicados a setores
especficos de atuao do Estado, como sade, cultura,
transporte etc.). Os fruns do OP estruturam-se como
instncias, que se articulam atravs de um frum
municipal formado por representantes de cada um
dos fruns regionais e temticos. Na prtica, os fruns
do oramento participativo se tornam espaos de
encontro importantes. Para a Administrao Municipal
funcionam como espaos privilegiados para dialogar
com a populao dos bairros ou regies, colher
sugestes e conseguir apoio para implementao
de diversas polticas pblicas. Para a sociedade civil,
tornam-se importantes espaos de articulao poltica
e de construo de alianas entre os movimentos,
assim como de acesso ao Estado.
O impacto poltico que a experincia do OP pode
ter sobre a sociedade tem muito a ver com o carter
infundido pelo prprio governo. H inmeros casos
onde as possibilidades reais da populao influenciar
nas aes do governo municipal so muito restritas e
o governo apenas consulta os fruns e, na realidade,
toma a deciso por conta prpria. Nesses casos, a
participao da populao tratada como se fosse
concesso ou favor e o frum pode ser usado para
legitimar decises que de fato foram tomadas apenas
pelo Prefeito e sua equipe. Assim, o instrumento acaba
sendo usado para a manipulao da populao e para
promover os agentes que se apresentam como tendo
acesso ao Prefeito e conseguem fazer prevalecer, a
seu favor, decises que, no oramento participativo,
deveriam ser direito da populao. Por isso, melhor
delimitar claramente quais sero as decises tomadas
pelo OP. Pode-se definir percentual do oramento sobre
o qual a deciso popular ser soberana, ou estabelecer
que esta tratar dos novos investimentos, ou que em
cada frum regional sero atendidas as trs primeiras
demandas h muitas formas possveis.

Outro elemento importante a transparncia ou
accountability proporcionada pelo OP. Com participao
da populao, os instrumentos de planejamento
oramentrio principalmente a Lei Oramentria
Anual LOA , que normalmente so estruturados em
programas, precisam ser traduzidos em obras e aes
concretas, que podem ser fiscalizadas pela populao.
Participao da Populao
no Planejamento Urbano e
na Elaborao dos Planos
Diretores
O Estatuto da Cidade prev que haja a participao da
populao em todas as fases de elaborao do Plano
Diretor, ou seja, na discusso que leva elaborao
das diretrizes de desenvolvimento, formulao
dos padres de uso e ocupao do solo e tambm
no monitoramento da aplicao do Plano. Prev
tambm a obrigatoriedade de realizao de audincias
pblicas no seu processo de elaborao. No entanto, o
Estatuto no estabelece como deve ser a participao
(composio dos fruns, sua natureza, se consultiva ou
deliberativa etc.).
O Conselho Nacional das Cidades tem algumas
resolues que oferecem parmetros para o processo
de participao. Define, por exemplo, a obrigatoriedade
de tornar pblicas as informaes relativas ao Plano,
bem como divulgar o calendrio de reunies.
importante que o processo de elaborao do plano
inclua momentos voltados para a formao dos
participantes, para que esses tenham condies de se
familiarizar com os conceitos tcnicos e participar das
discusses. A produo de materiais de divulgao dos
eventos e de esclarecimento dos assuntos que esto
sendo tratados contribui para ampliar a compreenso
da sociedade sobre os temas em questo.
MANUAL DO PREFEITO | 133
Tambm importante que sejam abertos diferentes
espaos para a participao, combinando eventos mais
amplos, como as audincias pblicas, com reunies
regionais e temticas para levantar as necessidades
e garantir a participao de diferentes segmentos,
inclusive nos debates tcnicos.
De modo geral, o processo de elaborao do Plano
Diretor gera grande mobilizao no Municpio,
traz tona discusses de fundo sobre o futuro da
cidade e movimenta os mais diversos segmentos
sociais. importante que esse processo social no
seja perdido com a concluso do plano e que o
estmulo participao popular seja incorporado
como instrumento para garantir a continuidade das
polticas planejadas e o controle social sobre a sua
implementao.
Os Planos Diretores devem prever instrumentos
de gesto do plano envolvendo a participao da
populao, com a funo de acompanhar se a poltica
urbana prevista est sendo implementada. Isso pode
se dar mediante criao de Conselho Municipal de
Desenvolvimento Urbano ou Conselho da Cidade ou
da atribuio a conselho j existente da funo de
acompanhar a aplicao do Plano Diretor. Nesses
casos, importante que seja garantida a participao
dos atores ligados s questes urbanas no conselho
ou nas conferncias e tambm que seja buscada a
representatividade de todas as regies da cidade. O
Plano pode prever a criao de Fundo Municipal de
Desenvolvimento Urbano, para a promoo da poltica
urbana, especialmente para aes nas reas de especial
interesse social. Nesses casos papel do Conselho a
fiscalizao da sua aplicao.
Mecanismo frequentemente utilizado que pode
contribuir para o acompanhamento da poltica
urbana a realizao de Conferncias da Cidade com
periodicidade regular. Estas podem ser integradas ao
134 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
calendrio nacional de realizao das Conferncias
Nacionais das Cidades (que so tratadas no prximo
tpico).
Conferncias Nacionais,
Consrcios, Fruns de
Desenvolvimento e
Programas de Abrangncia
Regional
A prtica de estabelecer as diretrizes das polticas
setoriais a partir do processo de Conferncias Nacionais
que j era caracterstica de vrios movimentos sociais
e setores organizados como, por exemplo, os ligados
sade e assistncia social foi incorporada como forma
oficial de participao popular e institucionalizada com
o Decreto n 8.243/2014. Assim, foram realizadas as
Conferncias Nacionais de Sade, de Assistncia Social,
de Educao, dos Direitos Humanos, dos Direitos
da Criana e do Adolescente, mantendo processos
histricos de organizao dos grupos ligados a essas
temticas. Novos processos foram criados relacionados
a temticas emergentes ou que ganharam maior
destaque, como as Conferncias Nacionais das
Cidades, do Meio Ambiente, de Economia Solidria, da
Segurana Alimentar e Nutricional, de Polticas para
as Mulheres e da Promoo da Igualdade Racial. H
ainda aquelas relacionadas a temas especficos como
as de Educao Bsica, dos Direitos das Pessoas com
Deficincia, de Segurana Pblica e da Juventude.
Originalmente, a realizao de conferncias era
estratgia utilizada por vrios movimentos sociais para
dar visibilidade a suas bandeiras e s questes por eles
colocadas, promover a discusso com a sociedade e
definir estratgias de atuao. Nos casos em que esse
processo tem longa histria de institucionalizao,
como no da sade, cuja primeira Conferncia Nacional
foi realizada em 1941, essas conferncias sempre
representaram importantes espaos de articulao
entre pessoas e organizaes e tiveram importante
papel na definio de diretrizes de ao estatal e
constituio dos padres de atuao dos servios.
Tipicamente convocadas com agenda predefinida
pelos organizadores, as conferncias so organizadas
em estrutura piramidal na qual as assembleias
municipais discutem os temas e enviam delegados
para as conferncias estaduais e estas para o frum
nacional.
Com a consolidao dos movimentos em torno dos
temas, as conferncias tornaram-se espaos centrais
para a formulao das diretrizes das polticas setoriais
a elas ligadas e, em alguns casos, seus resultados foram
incorporados legislao, como no procedimento de
implementao do SUS e da Lei Orgnica de Assistncia
Social. O processo mais recente de institucionalizao
desse mecanismo ampliou o seu impacto nas polticas
organizadas a partir do governo federal. Embora no
tenham a mesma combatividade dos movimentos,
por serem convocados de cima para baixo, vm se
mostrando importantes instncias para a definio
de polticas e para o fortalecimento e articulao dos
movimentos em temticas que tinham relativamente
pouco espao, como foi o caso da Conferncia pela
Igualdade Racial. Para os Municpios, a participao
de seus representantes nesses processos pode trazer
tambm ganho na qualificao da sua atuao poltica.
Participao no Convocada
pelo Estado
A legislao ambiental e os processos especficos para
a implantao de grandes empreendimentos, como
indstrias de grande porte ou impacto, exigem a
realizao de consultas pblicas durante o processo de
licenciamento. Se por um lado esses espaos no esto

diretamente associados participao da populao
nas decises sobre a atuao do Estado, podem
ser includos no cenrio da participao popular
por representarem oportunidades da populao
influir em questes de impacto direto na vida da
coletividade. H vrios tipos de consulta e de processos
de licenciamento, que no cabe diferenciar aqui. De
fato tais espaos so muito heterogneos, no esto
plenamente regulamentados, no tm mecanismo de
definio da representao previamente definido, nem
existe a obrigao de que as propostas apresentadas
pela populao sejam acatadas.
Os processos de licenciamento ambiental, por
exemplo, normalmente so conduzidos pelas
empresas responsveis pela elaborao dos estudos
de impacto ambiental, contratadas pelos prprios
interessados no empreendimento. Assim, na prtica,
as consultas dificilmente levaro a que seja decidido
no implementar o empreendimento no h a
obrigatoriedade de que seja votada a aprovao ou
no do empreendimento, por parte da populao ali
reunida. No entanto, de um modo geral, a partir de
tais reunies que so definidas as condicionantes
impostas implementao do empreendimento, com
o objetivo de mitigar seu impacto ou sob a forma de
compensao. Em tais oportunidades a participao
ativa e organizada da sociedade civil pode trazer
MANUAL DO PREFEITO | 135
benefcios significativos para a populao como,
por exemplo, a garantia de servios ou obras de
infraestrutura destinados populao diretamente
afetada ou a definio de que parte dos postos de
trabalho criados no empreendimento seja ocupada
pelos moradores locais. Nesses casos, a existncia
de cultura de participao ou de capacidade de
organizao da sociedade civil torna-se importante
elemento para garantir o interesse pblico.
Esse exemplo d conta de aspecto extremamente
importante dos processos de participao: quanto
mais eles se desenvolvem, maior a capacidade de
organizao da populao e mais qualificadas se
tornam as discusses. Para que a populao seja
capaz de agir de forma eficiente em situao como
a mencionada, a existncia de fruns prvios de
participao nas decises municipais, de capacidade de
articulao entre os diferentes atores na escala local e
de constituio de dilogo consistente entre sociedade
civil e governo local podem mostrar-se extremamente
teis. Essa qualidade existente na sociedade o que
normalmente chamado de Capital Social e constitui
caracterstica cada vez mais reconhecida como
importante para o desenvolvimento local. a partir
das experincias prvias de negociao, organizao
e pactuao de acordos que vrias oportunidades de
desenvolvimento so abertas, tanto no campo social
como econmico.
136 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
Captulo 2
Gesto de servios*
Introduo
A Constituio Federal de 1988 mostra como a
expedio de uma norma pode contribuir para a
ampliao das funes e das responsabilidades de
diferentes entidades que compem o Estado. No caso
brasileiro, isso ocorreu, principalmente, no sentido
de assegurar os direitos essenciais de cidadania (civis,
polticos, sociais etc.) e de buscar a universalizao, para
toda a sociedade, de servios pblicos considerados
bsicos.
Assim, o Texto Constitucional acabou resultando
na ampliao das competncias de todos os entes
federativos. Aumentou, principalmente, o campo
de atuao do Municpio, pois institucionalizou a
municipalizao de servios pblicos, principalmente
os de carter social e os de fomento ao desenvolvimento
sustentvel em seus diversos aspectos.
Quanto s mudanas mais gerais, houve medidas para
a ampliao da democracia para alm dos direitos
civis e polticos tradicionais do sistema representativo,
considerados fundamentais, mas no suficientes.
Resultou tambm na formalizao da preocupao
dos constituintes em ampliar a participao poltica
da sociedade na gesto pblica, mediante a criao de
Conselhos de Direito e de Gesto de Polticas Pblicas.
* Revisto e atualizado por Maria da Graa R. das Neves, administradora e assessora tcnica do IBAM.
A Constituio surgiu em momento histrico, em que
os Estados Nacionais estavam enfrentando crises,
genericamente reconhecidas como Crises Fiscais do
Estado, com destaque para os aspectos administrativos
e financeiros, com seu lastro de prejuzo para o
atendimento adequado em termos de servios pblicos.
Apesar de seu lado perverso, as Crises Fiscais do Estado
acabaram gerando, tambm em nvel mundial, um
conjunto de estratgias para enfrent-las. Em termos
da organizao e gesto dos servios pblicos, podem
ser destacadas:
a ampliao da parceria do Estado com a sociedade
civil e o setor privado, a partir do reconhecimento
de que o Estado, sozinho, no mais d conta de
enfrentar seus desafios, inclusive fazendo surgir
novos tipos de entidades organizacionais, com
objetivos pblicos, mas no governamentais;
a busca do incremento da capacidade de gesto
das atividades e servios pblicos como um
todo, principalmente mediante reduo do grau
de burocratizao, aumento da flexibilidade
e agilidade administrativa e operacional e
aprimoramento gerencial e profissional.
Essas estratgias so intercomplementares e poderiam
contribuir para aumentar a capacidade do Municpio

de enfrentar melhor os desafios que lhe foram postos
pela Constituio.
Anos de experincia ps-constitucional colocam
a mquina administrativa em difcil situao. A
crise fiscal, arrefecida durante um perodo, toma
novo flego e o pas se defronta, em suas diferentes
esferas de governo, com nveis diferenciados de
insolubilidade para funcionar, prestar os servios que
so de sua competncia e at mesmo manter ativa a
administrao pblica.
O debate sobre este assunto foge ao objetivo da
presente publicao, que pretende ter a finalidade
singela de contribuir com o dia a dia de trabalho
do Prefeito e de sua equipe. No se pode deixar de
mencionar, entretanto, que est em jogo o modelo
poltico adotado no pas e que uma reforma se impe
neste campo.
Como no momento em que se prepara o texto h
grandes temas por definir em termos de possveis
novos rumos que a administrao pblica venha a
tomar, a soluo encontrada foi ater-se aos assuntos
bsicos.
Caractersticas do servio
pblico
Para definir a forma adequada de organizao e
gesto dos servios pblicos, preciso analisar as
caractersticas que assumem, na poca e lugar. Aqui
se procurar fugir s classificaes jurdicas habituais
dos servios pblicos, preferindo-se falar em setores
de atividades do Estado, cujas caractersticas so
diferenciadas e devem ser levadas em conta em termos
de sua organizao e gesto.
O primeiro setor, nessa perspectiva, corresponde ao
ncleo das atividades estratgicas, onde se concentra
MANUAL DO PREFEITO | 137
a atuao poltico-normativa do Estado, em seu mais
alto nvel. nele que se formulam as leis, as decises
estratgicas e as polticas pblicas e se definem as
regras e mecanismos bsicos para assegurar e controlar
o seu cumprimento. Em mbito local, tais atividades
correspondem s funes de cpula dos Governos,
desempenhadas pelas autoridades eleitas (Prefeitos e
Vereadores), por outros agentes polticos e por rgos
auxiliares de apoio tcnico e administrativo a eles
diretamente subordinados.
O segundo setor diz respeito a atividades e servios que
vm sendo considerados, historicamente, exclusivos
do Estado, pois o seu desempenho exige prerrogativas
que s este possui quer no plano internacional, quer
no nacional como a policial, militar, judicial, relaes
diplomticas, cunhagem de moeda, tributao,
fiscalizao etc. No caso brasileiro, eles so distribudos
entre os entes federados Unio, Estado-membro,
Distrito Federal e Municpio , geralmente ficando a
cargo de sua administrao direta e autrquica.
O terceiro setor composto por atividades e servios
que, embora no sejam exclusivamente prestados pelo
Estado, so de tal importncia ou essencialidade para a
populao que ele procura garantir o seu provimento,
pelo menos bsico, atuando atravs de rgos de sua
administrao direta, outorgando-os a entidades da
sua administrao indireta ou delegando-os iniciativa
privada e mantendo o seu controle e fiscalizao.
Envolve desde servios sociais que visam garantir
direitos de cidadania assegurados constitucionalmente,
como educao, sade, previdncia e assistncia social,
at outros servios pblicos, de carter comercial
e industrial, considerados essenciais, como os de
saneamento bsico e transportes, e aqueles que se
constituem em direitos difusos da populao, como o
zelo pelo ambiente. Nesse caso, a estratgia mais usada
a de buscar ampliar a parceria com o setor privado,
138 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
sem abdicar do controle estatal e, principalmente, da
participao popular nas decises e na gesto. Ou seja,
h que haver uma grande valorizao do Estado como
mediador.
O quarto setor o que diz respeito interveno do
Estado em atividades econmicas tpicas da iniciativa
privada. Essa interveno, geralmente, contingencial,
fazendo-se segundo os ditames da poltica econmica
em vigor em determinada poca e lugar.
Conforme disposto no art. 173 da Constituio Federal, a
explorao de atividade econmica pelo Estado s ser
permitida, ressalvados os casos constitucionalmente
previstos, quando necessria a imperativos de
segurana nacional ou a relevante interesse coletivo.
Essa explorao deve se fazer atravs de empresas
pblicas ou sociedades de economia mista.
Para a organizao e gesto de atividades econmicas
desenvolvidas pelo Estado que no correspondam aos
casos citados, estratgia frequente a privatizao
(passagem de sua propriedade ou controle iniciativa
privada, sujeitando-as s regras e riscos de mercado).
Critrios para a
organizao dos servios
Para se organizar qualquer tipo de atividade
indispensvel ter clareza sobre o objeto a ser organizado.
Neste caso, clareza diz respeito principalmente a:
o que so servios pblicos;
quais so exatamente aqueles que cabem ao
Municpio organizar;
o que se deve levar em conta para isso.
O conceito de servio pblico datado, ou seja, varia no
tempo e no espao. Aqui, parte-se da posio clssica,
proposta por Toshio Mukai (Direito administrativo
sistematizado. So Paulo: Saraiva, 1999) em dois
pargrafos:
Materialmente, servio pblico no pode
ser seno aquilo que, dentro de certas
circunstncias de tempo e lugar, tenha
transcendncia, pela sua necessidade e
essencialidade para a comunidade, alm de
outros requisitos retirados da natureza das
coisas; /.../ (p. 59).
Portanto, somente o legislador, atravs da
norma, que pode eleger uma atividade
como servio pblico, conquanto /.../ ele no
seja livre nessa eleio. Valorando fatos e a
realidade, e podendo concluir que determinada
atividade est vocacionada para o atendimento
de necessidades essenciais ou, pelo menos,
que as caractersticas da atividade conduzam
concluso de que ela se destina a atender
necessidades que se liguem diretamente ideia
de essencialidade, o legislador eleger esta
atividade como sendo servio pblico /..../ (p. 71).
So considerados servios pblicos aqueles que a
Constituio Federal indica, incluindo-os no mbito de
competncia do Estado brasileiro.
Repartio de
competncias
Como o Estado brasileiro organizado sob a forma
de Federao, sua competncia e seus atos de imprio
so divididos entre os entes que a compem: Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios, o que foi objeto
de outro captulo deste Manual.
Graas sua competncia constitucional especfica (CF,
art. 30) e comum (CF, art. 23), cabe ao Municpio prover
todos os servios que digam respeito a seu peculiar

interesse e ao desenvolvimento e bem-estar de sua
populao; as leis orgnicas municipais os detalham,
delimitando campos de atuao especficos, o que
tambm est tratado em outro captulo.
importante, ainda, que as administraes municipais
mantenham sua legislao e demais instrumentos
normativos devidamente atualizados, que haja clareza
quanto s competncias de seus rgos e unidades
administrativas, de forma a contribuir para a eficcia e
o aumento da racionalidade na aplicao dos recursos
para prestao dos servios pblicos.
Em sua atuao no campo dos servios pblicos, como
orientao geral, fundamental que o Municpio:
procure assumir, de fato, a responsabilidade pelos
servios que lhe cabem especificamente;
tenha capacidade institucional para prover os
servios sob sua responsabilidade estrutura
adequada, legal e administrativa;
no invada os servios pblicos de competncia
privativa da Unio e dos Estados-membros;
mantenha mecanismos de articulao
intergovernamental e interinstitucional de forma a
minimizar os efeitos da ambiguidade existente na
diviso das competncias governamentais;
no caso dos servios comuns, evite as sobreposies,
conflitos e lacunas de ao, atravs da articulao
e cooperao com as demais esferas de Governo,
tambm competentes. Como j se viu, a efetivao
da cooperao intergovernamental depende tanto
de ser adequadamente disciplinada como de
mecanismos de articulao e mediao que so
tcnicos e bastante decorrentes da maturidade do
sistema poltico em vigor.
MANUAL DO PREFEITO | 139
Organizao dos servios
No h uma regra absoluta para a organizao dos
servios pblicos municipais. Embora se possam
identificar tendncias que indiquem este ou aquele
caminho, como se verificou antes, a deciso deve ser
tomada levando-se em considerao as caractersticas
do servio e as peculiaridades locais, conforme as
alternativas comentadas a seguir.
Denomina-se administrao direta do Municpio o
conjunto de rgos diretamente subordinados ao
Prefeito Municipal (geralmente constitudo pelas
Secretarias Municipais e rgos de status equivalente,
como a Procuradoria Municipal e a Controladoria
Geral do Municpio e suas respectivas subdivises e
servidores).
Originalmente, o Estado podia executar todas as
atividades e servios pblicos por meio dessa estrutura
organizacional centralizada. O fenmeno histrico de
ampliao do nmero e da complexidade das funes
estatais e de aparecimento dos problemas advindos
da excessiva burocratizao fez surgirem as primeiras
entidades descentralizadas, em busca de maior
eficincia, autonomia, flexibilidade e agilidade de
gesto e operao.
A administrao indireta forma descentralizada de
organizao e gesto de atividades e servios pblicos por
outorga a entidades com personalidade jurdica prpria.
Ao decidir explorar um servio pblico por meio da
administrao indireta, o Governo municipal outorga-o
a uma das seguintes alternativas institucionais,
conforme conceituao j consagrada pelo Decreto-lei
n 200/67: autarquia, empresa pblica, sociedade de
economia mista ou fundao.
140 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
A criao de qualquer dessas entidades pelo Municpio
depende de lei municipal, de iniciativa exclusiva do
Prefeito (CF, art. 61), que defina a natureza jurdica, a
finalidade da entidade, sua competncia, patrimnio,
receita e normas gerais para sua organizao e gesto.
A autarquia um ente administrativo autnomo, com
personalidade jurdica de direito pblico, dotado de
patrimnio prprio (de natureza pblica) e que goza
dos privilgios administrativos da entidade estatal
que a criou, entre os quais a imunidade a impostos
sobre o patrimnio, a renda e os servios vinculados
s suas finalidades essenciais. Suas caractersticas no
a indicam para servios pblicos de carter industrial
e comercial ou para atividades decorrentes da
interveno do Estado na economia.
Na prtica, a forma autrquica costuma ser mais
frequente na prestao de servios nas reas de ensino,
sade e assistncia social. Na esfera federal, d-se
tratamento especial a autarquias criadas para atuar
como agncias reguladoras. Essas autarquias possuem
semelhana com o modelo tradicional, porm gozam
de maior autonomia. Em mbito municipal, no
existem ainda muitas experincias de criao desse
tipo de autarquia; em princpio, todavia, nada impede
que sejam institudas pelo Municpio.
As fundaes criadas pelo Poder Pblico geralmente
tm por finalidade a prestao de servios e atividades
no lucrativas, normalmente nas reas de sade
pblica, assistncia mdica e social, educao e cultura.
Podem reger-se pelo direito pblico ou pelo direito
privado. No primeiro caso, assemelham-se muito s
autarquias. No segundo, esto submetidas ao Cdigo
Civil.
A Lei n 9.649/98 permitiu, na esfera federal, a
qualificao de fundaes e autarquias como agncias
executivas, atravs de plano de reestruturao
organizacional e da celebrao de contrato de gesto
com o Ministrio ao qual se vinculam, especificando
os objetivos e metas a serem atingidos e os prazos.
A proposta tem o objetivo de ampliar a autonomia
dessas entidades, ao mesmo tempo em que torna
clara, transparente e controlvel a responsabilidade
dos respectivos dirigentes. Alm disso, visa criar regime
especial, com vantagens variveis, a serem previstas
em leis ou decretos especficos. Essa proposta no
prosperou muito na prtica, sequer em nvel federal.
Nada, no entanto, impede o uso do modelo pelos
Municpios.
J as sociedades de economia mista e as empresas
pblicas tm personalidade jurdica de direito privado e
so utilizadas, preferentemente, na prestao de servios
de natureza industrial ou comercial, que o Estado assume,
em face de sua essencialidade, ou para o desempenho de
atividade econmica propriamente dita.
As sociedades de economia mista so mais adequadas
a essas atividades, inclusive porque devem ser
organizadas e geridas como sociedades annimas.
Enquanto estas tm capital oriundo de recursos mistos
pblicos e privados , o capital das empresas pblicas
se origina apenas de recursos governamentais.
Encontram-se sociedades de economia mista e
empresas pblicas, no Municpio, em setores como os
de transporte, abastecimento de gneros alimentcios,
gua, desenvolvimento econmico e desenvolvimento
urbano.
As regras e controles, anteriormente tpicos da
administrao direta, agora so estendidos
administrao indireta, restringindo aquilo que
era apontado como sua vantagem estratgica em
termos de gesto: a autonomia, a flexibilidade e a
agilidade administrativa e financeira. As vantagens se
concentram especificamente no potencial para maior
agilidade do processo decisrio e eficcia de resultados
em menor prazo.

A desestatizao, que tambm vem ocorrendo em todo o
mundo, reduziu a participao do Estado na prestao dos
servios pblicos e nas atividades econmicas, pelo que
algumas reas, antes atendidas por empresas pblicas
ou sociedades mistas, hoje encontram-se nas mos da
iniciativa privada, quer por delegao estatal, quer por
alienao de sua propriedade ou controle (privatizao de
entidades exploradoras de atividade econmica).
A modalidade de desestatizao pela delegao de
servios pblicos tem sido a mais usada pelo Municpio,
j que a atuao em atividades econmicas tpicas da
iniciativa privada sempre foi quase que inexpressiva.
Formas de parceria
entre Estado e iniciativa
privada
O Poder Pblico pode delegar a prestao de servios
pblicos a empresas privadas ou mesmo a particulares,
individualmente, dentro de certas condies e sob sua
superviso, controle e fiscalizao. Algumas dessas
formas de parceria so mais antigas ou tradicionais e
outras inovadoras.
Recorrendo delegao iniciativa privada, o Poder
Pblico deve sempre estar em busca da melhoria
da qualidade dos servios, de seu maior alcance em
relao populao a que se destina e da obteno de e lazer da populao (como eventos esportivos e
maiores e melhores resultados.
Concesso e permisso so modalidades tradicionais
de delegao. O art. 175 da CF disciplina o seu uso por
todos os entes federados, e o art. 30, inciso V, dispe,
especificamente, sobre a possibilidade de sua aplicao
pelo Municpio na gesto dos servios pblicos de
interesse local.
Os servios pblicos delegados atravs de concesso
ou permisso tm suas normas gerais estabelecidas
MANUAL DO PREFEITO | 141
pelas Leis federais n 8.987 e n 9.074, ambas de 1995,
que receberam alteraes. Nessas leis foram definidos
o regime das concessionrias e permissionrias, o
carter especial do contrato para formaliz-lo e sua
prorrogao, caducidade, fiscalizao e resciso; os
direitos dos usurios; a poltica tarifria e a obrigao
de manter o servio adequado. s concesses e
permisses aplica-se, subsidiariamente, o disposto na
Lei n 8.666/93, que dispe sobre licitaes e contratos
administrativos.
Utiliza-se, por vezes, tambm a autorizao, entendida
como modalidade de delegao transitria, por isso
mais precria que a permisso. Sua utilizao se
d para atender a situaes instveis de interesse
coletivo ou a emergncias circunstanciais. controlada
pela Administrao, sem que haja necessariamente
regulamentao especfica, e sujeita a constantes
modificaes na forma de prestao dos servios que
so seu objeto e sua supresso a qualquer momento.
Por isso, para as autorizaes, no h exigncia de
licitao. Essa modalidade de delegao utilizada,
por exemplo, para os servios de txi e ocupao das
ruas e logradouros pblicos por certas atividades,
como a venda de alimentos e bebidas em quiosques, as
realizadas por vendedores ambulantes e camels com
ponto fixo, pelos exploradores de barracas e boxes em
feiras e mercados pblicos e as relacionadas diverso
religiosos, festividades em geral e shows).
Outra forma tradicional de parceria entre Poder
Pblico e iniciativa privada so os servios sociais
autnomos (como Servio Social do Comrcio SESC,
Servio Nacional do Comrcio SENAC e Servio
Nacional da Indstria SENAI, entre muitos outros),
cujo surgimento, no pas, data de meados do sculo
passado. Foram criados, originalmente, para atender
a atividades de assistncia social e de ensino para
142 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL

clientelas especficas, com incentivo e superviso do

Poder Pblico. No possuem legislao reguladora
geral. Cada qual se rege por lei especfica.
Na dcada de 1990, surgiram novas formas
organizacionais de parceria da iniciativa privada
com o Poder Pblico: as Organizaes Sociais e as
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
(OSCIPs).
A Lei n 11.079/01 veio regular as PPPs (parcerias
pblico-privadas) na realizao de servios pblicos
que exigem investimentos, alm das possibilidades
financeiras governamentais. Esse tipo de parceria tem
sido considerado soluo potencial para os problemas
atuais de circulao de pessoas e de escoamento de
bens e mercadorias pela rede de estradas do pas, hoje
muito deteriorada, ou por meio de portos martimos e
fluviais.
Sobre essas organizaes, leiam-se os captulos deste
livro que se dedicam s parcerias governamentais e
participao popular.

4 O Municpio e o desenvolvimento
institucional*
Introduo
A expresso desenvolvimento institucional DI no
se limita a uma nica interpretao. Observando
a cronologia de seu surgimento, verifica-se que foi
cunhada na dcada de 1960, no contexto de programas
internacionais de desenvolvimento, para designar a
estratgia de criao ou transformao de organizaes A adoo de tal ponto de vista se irmana percepo
dotadas de capacidade para induzir e liderar processos
de mudanas em seus respectivos ambientes. Em
outras palavras, o desenvolvimento institucional era
encarado, na poca, como caminho para a promoo
do progresso nos pases do terceiro mundo.
A aplicao do conceito de desenvolvimento institucional
aos Municpios se intensifica, no Brasil, ps-Constituio
de 1988, medida que mais responsabilidades pela
execuo de polticas pblicas lhes so repassadas.
A consolidao do processo de descentralizao e da
implementao compartilhada de polticas que se
observa at os dias de hoje atualiza permanentemente
a necessidade de trabalhar a dimenso institucional do
desenvolvimento em todos os Municpios.
Por outro lado, a crena de que o Municpio est
em melhores condies do que as demais esferas
* Revista e atualizada por Maria da Graa R. das Neves, administradora e assessora tcnica do IBAM.
MANUAL DO PREFEITO | 143
de Governo para atuar no processo de ampliao
e consolidao das conquistas democrticas e na
promoo de modelo de desenvolvimento, de carter
mais abrangente e inclusivo, com fortes preocupaes
paraeconmicas polticas, sociais, culturais e
ambientais foi, tambm, influncia para a aplicao
de DI nessa esfera governamental.
de muitos gestores e estudiosos da Administrao
Pblica acerca de que o maior grau de proximidade
fsica com a populao e o espao local d ao Municpio
caractersticas diferenciadas, em termos comparativos
com o Estado e a Unio, quanto :
maior identificao com o ambiente em que atua;
possibilidade de compreenso da realidade local,
em sua diversidade de interesses e resultante
complexidade;
acessibilidade aos cidados, facilitando maior
entendimento dos problemas sociais;
permeabilidade s demandas dos diversos grupos
e movimentos sociais;
agilidade e rapidez de ao, pelo menor porte de
sua mquina burocrtica.
144 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
O desenvolvimento institucional, neste contexto, deve
ser encarado como processo contnuo, sistemtico
e ajustvel, com a possibilidade de alteraes de
contedo e objetivos, conforme necessidades e
exigncias que variam. As prprias mudanas mundiais,
que adquirem ritmo acelerado, criam de modo
incessante novos desafios para todos. imperativo,
ento, que o Municpio esteja sempre se renovando e
se aprimorando como instituio governamental.
A tarefa-chave do DI, no perodo ps-regime militar,
por exemplo, teve cunho eminentemente formal/
legal: tornar clara a posio poltico-institucional do
Municpio, caracterizando-o, expressamente, como um
dos entes federados que compem o Estado Nacional.
Isso foi realizado pela Constituio de 1988.
A partir dessa conquista, o uso do DI focou-se na
preparao do Municpio para assumir, na prtica, sua
posio como centro de poder. Nesse sentido, teve
que capacitar suas equipes e atualizar sua estrutura e
forma de funcionamento, para que pudesse superar
a condio de atuao tradicional voltada para a
execuo de alguns servios pblicos e passasse
a desempenhar, de fato, papel e funes tpicas de
Estado. O Municpio tornou-se, nas ltimas dcadas,
importante parceiro dos demais membros da
Federao, como indica o processo de descentralizao
de vrias polticas pblicas.
Desenvolvimento
institucional, governana
e governabilidade
O desenvolvimento institucional contempla ainda a
preocupao com dois aspectos, que merecem especial
ateno de autores que refletem sobre a reforma do
Estado e as disfuncionalidades da organizao, da
gesto e da operao das entidades governamentais.
Trata-se dos conceitos de governabilidade e de
governana.
A expresso governabilidade ganhou relevo terico,
entre os anos de 1970 e de 1980, para designar o
equilbrio entre as demandas sobre o governo e a sua
capacidade para administr-las e atend-las.
O termo governana est relacionado aos fins e
resultados da poltica governamental. Enfatizam-
se objetivos como equidade, justia social e direitos
humanos, valorizando-se o modo como a autoridade
estatal exercida, o processo e os meios atravs dos
quais polticas so formuladas e implementadas, ou
seja, as relaes que se estabelecem em funo dos
processos pertinentes, entre o Governo, a sociedade
como um todo e os principais atores privados
polticos, sociais e econmicos. Afinal, os fins da
poltica governamental so influenciados, em larga
escala, pelos processos que lhe do origem e visam
implement-la.
Um dos problemas crticos das polticas governamentais
no Brasil que sua concepo e produo costumam
ser expressivas e criativas, ocorrendo, entretanto,
muitos entraves em sua operao. Destaca-se, com isso,
a questo da capacidade de gesto do Governo.
No Municpio, esse fenmeno muito comum, razo
pela qual o DI to importante. Para isso, pode
contribuir decisivamente a criao de sistemas como
os comentados a seguir e tratados, mais detidamente,
nos captulos que integram esta Seo.
Desafios atuais do
governo local
O objetivo do DI aprimorar a capacidade governativa
do Municpio para que ele possa exercer o papel que
lhe cabe no desenvolvimento local e na ampliao das

conquistas democrticas. Ao Governo Municipal, ento,
se coloca grande desafio: exige-se que no s formule
adequadamente, como consiga implementar polticas
de gesto, valendo-se dos recursos, instrumentos
e meios necessrios. Para tanto, a organizao e o
funcionamento de certas atividades sob a forma de
sistemas pode contribuir decisivamente.
O objetivo desses sistemas instrumentar e subsidiar
o Governo Municipal para trabalhar de forma coerente,
focada, consistente, contnua, orgnica, articulada e
integrada nas seguintes frentes:
construo da sua sustentabilidade poltica, atravs
de adequada mediao de interesses, alianas,
pactos, coalizes e consensos, visando no apenas
ao apoio do sistema poltico-partidrio, mas das
foras sociais, em geral;
promoo da accountability em seus processos de
deciso, gesto e ao, permitindo e facilitando
a prestao de contas e o controle externo da
Administrao Municipal em seus mltiplos
aspectos, inclusive o controle social;
construo da credibilidade pblica, de modo a
assegurar o apoio e comprometimento das diversas
foras sociais ao Governo;
conhecimento multifacetado da realidade local,
envolvendo aspectos como identidade cultural
do Municpio, suas vocaes, potencialidades e
problemas de desenvolvimento; identificao
de seus diferentes segmentos ou grupos sociais,
com seus objetivos e necessidades plurais e
diferenciados, seus conflitos de interesses, seu
pontos de convergncia etc.;
identificao e priorizao de problemas locais e
formulao de polticas adequadas para enfrent-los;
MANUAL DO PREFEITO | 145
comando e liderana do processo de
desenvolvimento local, atravs da construo
participativa de viso de futuro para o Municpio e
de projeto para se chegar l;
obteno do comprometimento e da colaborao
efetiva para a realizao desse projeto e a
concretizao do futuro almejado, no s de sua
prpria mquina organizacional e servidores, mas,
tambm, dos diversos tipos de agentes sociais;
identificao, captao, mobilizao e uso racional
dos meios e recursos necessrios para viabilizar as
polticas formuladas, sejam internos ao prprio
Municpio, do setor pblico em geral, da iniciativa
privada e da sociedade como um todo;
coordenao e integrao das suas vrias reas
de atuao, esforos e recursos, para assegurar
sentido de direo e a consistncia, a coerncia e
a compatibilidade das polticas, aes, normas e
procedimentos.
A analogia permite dizer que para outras instituies
pblicas o desenvolvimento institucional est
intimamente ligado melhoria das suas condies,
visando ao cumprimento de sua misso institucional,
determinada constitucionalmente ou em normas
jurdicas inferiores.
Com efeito, os vocbulos em questo apontam para
a concluso de que promover melhorias em uma
instituio, ou seja, aprimorar sua organizao, de
modo a que possa atuar eficientemente no meio
social, econmico, poltico, cultural e legal em que est
inserida, com vistas sempre ao melhor atendimento
de seus deveres institucionais, est coerente com o
desenvolvimento institucional.
146 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL

O desenvolvimento institucional, portanto, diz respeito

a tudo aquilo que a Administrao faz para aperfeioar
sua atuao, na qualidade de ente pblico que deve
observar princpios constitucionais e doutrinrios.
Os captulos que integram esta Seo tratam
justamente de alguns dos principais sistemas que
podem permitir salto qualitativo da capacidade
governativa do Municpio e do desempenho adequado
nas frentes de trabalho mencionadas. Dizem respeito
ao planejamento governamental, gesto dos recursos
humanos, gesto de recursos financeiros, gesto da
informao e ao controle da Administrao Municipal.

Captulo 1
Planejamento municipal*
Problemas universais e
locais
Todos os lugares ou lugarejos vm mudando nos
ltimos decnios, em decorrncia do aumento ou
redistribuio da populao, do processo intensivo
de descentralizao dos Estados nacionais, da
reestruturao de funes e dos empregos, dos novos
tipos de ocupao e valorizao do solo e subsolo, da
velocidade das comunicaes ou das transformaes
no pensamento e no comportamento humano.
No h hoje no pas Municpio to pequeno que
no precise ser entendido e administrado luz do
mundo contemporneo, marcado por fenmenos
como a velocidade da mudana social e tecnolgica,
a globalizao da economia e outros aspectos que
exigem dinamismo dos Governos no sentido de
assegurar o bem-estar da sociedade e os direitos
dos cidados. A promoo da cidadania, a incluso
produtiva dos segmentos sociais desfavorecidos, a
proteo ao meio ambiente e a promoo dos direitos
humanos, da equidade de gnero e da integrao e
igualdade racial so hoje compromissos obrigatrios,
com base em inmeras declaraes universais e,
no Brasil, fundamentado em diversas doutrinas
consagradas na Constituio da Repblica.
* Revisto e atualizado por Leonardo Mello, cientista social e assessor tcnico do IBAM.
MANUAL DO PREFEITO | 147
O Governo Municipal trabalha com os contornos da
sociedade do sculo XXI, tratando com propostas que
apelaro para a modernidade conceito que cada
lugar ter de redefinir em funo de sua realidade e
com formas de administrao e gerncia de situaes
novas no plano da economia e das necessidades locais.
Os avanos tecnolgicos ampliam o quadro de solues
para os problemas pblicos e as possibilidades de
propiciar conforto humano e rapidez no atendimento,
mas podem apressar a obsolescncia dos investimentos
e agravar os custos dos servios.
Os meios rpidos de comunicao abrem perspectivas
para transportar e vender no mercado mundial os
produtos locais, porm tambm podem lev-los a
perder em casa a competio comercial, se no houver
preocupao com a produtividade e o marketing
adequado.
A clientela do Municpio, ou seja, sua populao,
hoje mais informada, tende a modificar e qualificar
a demanda por servios e a interferir diretamente,
por meio das inmeras estruturas de representao
institucionalizadas, na formulao, monitoramento
e avaliao das polticas pblicas e na definio dos
rumos do desenvolvimento da sua localidade. Com isso,
cada vez mais tambm se amplia a responsabilidade
da sociedade no estabelecimento de prioridades na
148 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
alocao de recursos pblicos, na definio de aes e pactuados entre a Administrao e a sociedade local
no prprio compartilhamento de papis.
No contexto contemporneo, as administraes
municipais devem estar preparadas para o dilogo
e o compartilhamento, em sentido amplo. Ou seja,
devem estar dispostas e preparadas para formular
e implementar polticas setoriais, com base no
dilogo transparente com os movimentos sociais
representados nos distintos conselhos, nas parcerias
que puderem estabelecer com o setor privado e com os
Municpios vizinhos por meio de consrcios pblicos.
Em outra direo, devem tambm estar habilitadas
a atuar em cooperao intergovernamental, uma
vez que cada vez mais a responsabilidade final pela
prestao de servios pblicos e pela promoo e a sociedade quem
do desenvolvimento se assenta sobre a instncia
municipal de governo, mas se apoia em sistemas de
cooperao intergovernamental.
Dessa forma, embora o foco da gesto das aes
pblicas em benefcio da populao esteja na
Administrao Municipal, a atuao do gestor local
precisa se valer da cooperao horizontal com sua
prpria populao e com o setor privado, por meio
de parcerias e terceirizaes, e com os Municpios
do mesmo territrio, por meio de consrcios e da
cooperao vertical, com os demais nveis de governo.
Ler o captulo deste livro sobre parcerias esclarecer
como se do e quais as possibilidades.
Tanto os fatores determinantes dessas mudanas
quanto os encaminhamentos para a superao de
impasses de gesto exigem que as administraes
locais atuem de forma planejada nos nveis estratgico,
ttico ou operacional, numa perspectiva de processo.
Em linhas muito gerais pode-se dizer que o nvel
estratgico est associado compreenso da insero do competncia do Municpio, bem como o art. 165, que
Municpio no contexto externo e aos grandes objetivos
com vistas promoo do desenvolvimento, visto
nas perspectivas da sustentabilidade e da incluso.
No nvel ttico se definem as diretrizes de atuao do
governo e as linhas institucionais para a abordagem
de problemas e o encaminhamento das solues,
e no nvel operacional situam-se os instrumentos
institucionais especficos da ao governamental.
A seguir esboam-se os principais conceitos e
procedimentos visando orientar a institucionalizao
do planejamento municipal, com inclinao
democrtica e responsabilidade pblica.
Compromissos com a lei
planeja?
Ainda que todos os agentes pblicos municipais devam
estar empenhados em conhecer e tratar com seriedade
as atividades em seus respectivos campos de trabalho,
e que a sociedade civil seja capaz de interferir e
influenciar a formulao das polticas e aes pblicas,
cabe ao Prefeito implementar suas ideias dentro
de clima poltico em que se busca incessantemente
conhecer a realidade do prprio Municpio e do
mundo que o cerca. Um mundo onde a informao
circula de forma nunca antes experimentada e
adquire valor fundamental gesto. Hoje, no
apenas as representaes da sociedade institudas
por lei, como os conselhos setoriais ou os fruns de
desenvolvimento local ou territorial, onde a sociedade
tem assento, e as redes sociais mobilizadas via Internet
so frequentemente capazes de interferir na opinio
pblica e na ao dos governos.
O art. 30 da Constituio Federal, que trata da
obriga a elaborao do Plano Plurianual, da Lei de

Diretrizes Oramentrias e do Oramento Anual,
pressupe a preocupao com o planejamento
governamental. Mas sabido que a simples
apresentao desses instrumentos nem sempre
significa que eles tenham de fato sido construdos
em processos de conhecimento e interatividade entre
os distintos atores sociais e polticos, capazes de
expressar os diferentes ngulos da realidade local. Pelo
planejamento, o administrador cumpre o compromisso
tico de discutir, com objetividade, os vrios cenrios
da vida local e cada etapa de suas grandes decises.
A ao do Governo implica, portanto, deter-se no
estudo da estrutura da economia local, do potencial
de recursos do setor pblico e da sociedade, analisar
seus pontos frgeis e fortes e as sadas possveis para
avanar no sentido do desenvolvimento sustentvel
e inclusivo. Esse no trabalho para uma s pessoa,
mas para vrias, envolvendo os diversos setores
do funcionalismo, os Vereadores, as lideranas
comunitrias, o empresariado local, enfim todos que
de alguma forma convivem na localidade e demandam
a ao do poder pblico.
Alm da Constituio Federal, das Leis Orgnicas
Setoriais como a Lei Orgnica da Sade, a Lei de
Diretrizes e Bases da Educao, a Lei Orgnica da
Assistncia Social etc. e da respectiva Constituio
Estadual, a Lei Orgnica Municipal deve ser
consultada sobre as limitaes na prestao de
determinados servios, especialmente daqueles que
so de competncia concorrente com o Estado ou a
Unio. A populao, em todas as suas instncias de
representao, deve ser consultada e compartilhar
as solues relativas aos problemas da localidade,
desde sua insero no cenrio global, regional ou
microrregional, e os rumos de desenvolvimento
pretendido para o lugar, at, e especialmente, sobre os
problemas locais de habitao; meio ambiente; defesa
civil; infraestrutura social e econmica; oferta de
MANUAL DO PREFEITO | 149
servios urbanos; condies da mulher na sociedade;
proteo da criana, do adolescente e do idoso;
qualidade dos servios pblicos e tantos outros que so
tratados especificamente nos diversos captulos deste
Manual.
Governo e planejamento
Para que as grandes decises do Governo Municipal
sejam consistentes e comprometidas com as
necessidades pblicas, devem ser objeto de
planejamento adequado, no apenas pelas exigncias
do mundo contemporneo, mas tambm por vrias
razes de ordem tcnica e poltica.
Em primeiro lugar, deve ser realado que os
instrumentos bsicos de Administrao Pblica
com os quais o Governo obrigado a trabalhar
principalmente o Plano Plurianual (situado no nvel
estratgico), a Lei de Diretrizes Oramentrias (situada
no nvel ttico), o Oramento Anual e as Prestaes
de Contas (situadas no nvel operacional) no sero
elaborados com eficincia e senso de justia social se
no forem precedidos de reflexo e decises articuladas
entre si e com a sociedade. H fortes razes para pensar
que o Poder Pblico que presta contas de suas decises
ter mais possibilidades de levantar recursos e de
potencializar o uso dos que dispe.
Alm disso, qualquer que seja seu tamanho e
base econmica, os Municpios so organizaes
complexas sobre cujos problemas os seus diferentes
interlocutores como os servidores, os Vereadores, as
lideranas comunitrias, os outros nveis de Governo,
os usurios de servios, os diferentes segmentos
sociais, os fornecedores e tantos outros podem ter
opinies e desejos diferentes de acordo com seu nvel
de conhecimento e de interesse. Logo, apresenta-se
como necessidade a institucionalizao de processo
transparente e adequado, para serem debatidas as
150 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
principais questes que afetam o desenvolvimento
da localidade, sua insero no contexto regional, a
prestao de servios pblicos, e compartilhadas as
decises que vo orientar os distintos instrumentos
de gesto, em especial os Planos. Em verdade, os
Planos devem expressar a pactuao estabelecida
nesse dilogo entre os distintos atores pblicos e da
sociedade local.
O poder do Governo
Municipal
O exerccio do Poder Pblico traz embutida a
capacidade de atuar hoje e a responsabilidade
sobre os acontecimentos futuros no curto, mdio e
longo prazos. Infelizmente h Municpios que no
exercem plenamente a atividade de planejamento,
considerando-a entrave, dispensvel, abrindo mo do
real sentido de planejar, que em linhas gerais pode se
resumir em encontrar solues viveis (limitadas pelos
recursos que se pode dispor) para alcanar o melhor
resultado em relao ao objetivo final pretendido.
Baseando-se nesse conceito simples, pode-se perceber
que quanto menores forem os recursos (financeiros,
materiais e humanos) de que se puder dispor para
alcanar certo objetivo, mais importante se torna a
atividade de planejamento.
Isso feito nas vidas pessoais, para organizar os
compromissos mensais, para planejar a compra
de objeto de uso comum da famlia, ou quando se
pretende fazer uma viagem, por exemplo. Se se dispe
de muitos recursos, simplesmente adquire-se o objeto
ou, para a viagem, escolhe-se o melhor percurso e
as melhores condies de hospedagem, e pode-se
fazer isso, como se diz, em cima da hora. Se, todavia,
os recursos so escassos, planeja-se tudo com certa
antecedncia. Poupa-se um pouco todo ms para
comprar o objeto desejado, ou verificam-se roteiros,
comparam-se preos, fazem-se reservas antecipadas
para garantir vantagens, de modo a que a viagem
pretendida acontea. E muitas vezes tem-se que abrir
mo de um objetivo para conseguir alcanar aquele
que para a famlia o mais importante, o prioritrio.
No exerccio do Poder Pblico, a coisa no diferente,
ao contrrio, alm de bem administrar os recursos de
que se dispe que nunca so fartos , tem-se uma
gama de necessidades para atender, tem-se que fazer
escolhas, estabelecer prioridades e, ainda, tem-se
grande nmero de variveis com que lidar, num tempo
limitado de ao.
justamente nos menores Municpios ou nos mais
pobres que muitas vezes a atividade de planejamento
desdenhada, ou vista como inalcanvel, limitando-
se ao cumprimento dos passos burocrticos de cada
ano para a elaborao dos documentos oramentrios
exigidos pela Constituio Federal, no raro contendo
decises tomadas no crculo limitado das pessoas que
exercem o poder e no expressando de fato diretrizes
consistentes para a ao.
Esta uma atitude anacrnica em relao ao sculo
XXI, que porta a bandeira de promoo da cidadania
e do desenvolvimento sustentvel e que estende
a qualquer localidade, por mais distante ou no
aparentemente integrada aos circuitos produtivos
globais, papel especfico. Por outro lado, o mundo est
cheio de exemplos que levam a aumentar a crena na
capacidade de o Governo Municipal racionalizar os
recursos pblicos (naturais, financeiros e humanos)
sob sua responsabilidade e atuar na direo desses
objetivos, de forma planejada e com sucesso.
O Municpio vem sendo estudado pelas experincias no
sentido de superar a crise do Estado, pela reestruturao
e descentralizao de atividades e promoo do

desenvolvimento humano. Em nvel universal, note-se
o esforo que a Organizao das Naes Unidas vem
fazendo no sentido de institucionalizar o poder local
nos pases que h quatro dcadas eram ainda colnias.
H inmeros livros e relatrios publicados sobre o
papel que as instituies municipais tm exercido, e
que tm resultado na reativao de cidades e regies
por meio de planejamento econmico e urbano,
controlando o meio ambiente pelos meios a seu
alcance e promovendo a melhoria da qualidade de
vida das pessoas. No Brasil, chama-se a ateno para as
perspectivas que a Constituio criou para a ampliao
de poderes e responsabilidades dos Municpios,
com a ampliao de delegao de atribuies a promover incessantemente a melhoria dos servios e o
estes, como agentes diretamente promotores de seu
desenvolvimento e nas vrias reas de servios sociais,
de infraestrutura urbana e de polcia administrativa.
No atual contexto brasileiro, pode-se realar a
evoluo do cenrio institucional num quadro de plena
democracia e avanado estgio de descentralizao.
E no cenrio econmico global, em crise que afeta
sobretudo os pases desenvolvidos, o Brasil, junto
com outros pases do chamado bloco dos emergentes,
vivencia situao relativamente positiva, com nveis de
crescimento acima da mdia, expanso do mercado
interno e evoluo na redistribuio da renda, ocupando
lugar mais destacado no conjunto das naes. Nesse
cenrio reala o papel reservado aos Municpios e
proliferam iniciativas bem-sucedidas de gesto local,
que apontam para mudanas expressivas no curso do
desenvolvimento em algumas localidades, mesmo
naquelas muito pequenas e onde se fermentam e so
implementadas solues criativas que se direcionam
para a diminuio das desigualdades, o que ainda
representa maior desafio.
MANUAL DO PREFEITO | 151
O planejamento como
processo
A orientao preconizada pela Constituio Federal (art.
29, inciso XII), e seguida pelo IBAM em suas atividades
de assistncia tcnica, a de que o Municpio deve
praticar o planejamento como atividade permanente,
incorporando as associaes representativas nessa
tarefa.
O Governo deve compor-se com a comunidade
para identificar e compreender os problemas locais
e conceber solues compartilhadas capazes de
bem-estar da populao. Assim poder definir objetivos
e estimar o esforo necessrio para dimensionar os
programas de trabalho em acordo com a realidade e os
meios existentes no Municpio. Essa composio deve
incluir, no mnimo, tipo de organizao que permita
comunidade participar da avaliao da execuo
desses programas.
Em outras palavras, a prtica do planejamento
municipal como processo sugere a preocupao no
somente com a elaborao de projetos e planos de
ao, mas tambm com a preparao da Prefeitura
para tarefas como:
dispor permanentemente de dados bsicos que
permitam analisar a situao socioeconmica do
Municpio e seu potencial de desenvolvimento;
identificar junto comunidade as suas principais
necessidades e as das instituies localizadas no
Municpio;
verificar o andamento dos projetos que a Prefeitura
e outras instituies esto executando e tentar
152 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
integrar as iniciativas dos setores pblicos e
privados;
avaliar necessidades com base em critrios
como gravidade da situao, populao afetada,
urgncia das medidas, conhecimentos tcnicos
que a Prefeitura deve ter sobre a rede municipal de
servios e os recursos disponveis;
promover a discusso desses problemas por meio
de entidades de representao da comunidade
(conselhos, comisses, comits) ou reunies
abertas com interessados, e sair da com viso de
consenso sobre as prioridades e elementos para
implementar a ao;
levantar e discutir alternativas de solues
e os respectivos custos, avaliando encargos
presentes e futuros e levando em conta que no
adianta construir equipamentos ou formular
solues que a Prefeitura no tenha condies de
manter, e escolher as alternativas consideradas
melhores, tendo em vista o interesse social e o
desenvolvimento sustentvel do Municpio;
considerar entre as solues possveis a de
promover alianas/parcerias com o setor privado,
para a soluo de problemas urbanos utilizando-
se dos meios hoje disponveis de regulao de
processos de terceirizao eficazes e com garantias
de controle social , aliviando recursos pblicos
para outros investimentos prioritrios ou de menor
interesse para o setor privado;
negociar o programa de trabalho possvel em
discusses abertas e audincias pblicas;
alocar recursos materiais e humanos por
intermdio das leis de diretrizes oramentrias e
dos programas anuais de trabalho, tendo em vista
operar os servios novos e os j existentes;
manter sistema de acompanhamento fsico-
financeiro de projetos e atividades, estabelecendo
metas e indicadores e mobilizando recursos para o
adequado monitoramento e controle;
capacitar-se e operar adequadamente a gesto de
convnios com os Governos Estaduais e, sobretudo,
com o Federal (SICONV), de forma a facilitar o
planejamento e a gesto de aes compartilhadas
entre os distintos nveis de Governo.
Ainda que as tarefas associadas formulao de
planos e programas de governo e ao acompanhamento
e avaliao das aes estejam afetas a distintas reas
minimamente s de planejamento, oramentao
e finanas e s diferentes reas setoriais da
Administrao Municipal , o Prefeito dever envolver-
se nesse acompanhamento atravs de visitas, reunies
com tcnicos e com as entidades que compem o
sistema de participao comunitria, para reformular
os planos sempre que necessrio, tratando de superar
os problemas e obstculos, e estabelecer as medidas
corretivas necessrias, reorientando processos e
aperfeioando os mecanismos de participao.
Para exercer esse papel, a Prefeitura pode necessitar
de assessoria especializada, de rgos do Estado ou
de particulares, nas decises mais complexas ou que
exijam altos investimentos; porm, nas situaes
mais simples ela pode trabalhar com recursos locais,
baseada no conhecimento da realidade, na verificao
in loco dos problemas e na consulta a pessoas que
conhecem esses problemas ou lidam com eles. Essa
prtica leva a despertar o interesse e a responsabilidade
das comunidades.
Uma das questes mais graves do mundo de hoje
o da degradao do meio ambiente. As informaes
difundidas nos ltimos decnios permitem que a
Administrao identifique as aes e os responsveis

dos setores pblico ou privado que podem causar
danos ao meio ambiente, exigindo assistncia tcnica
e vistorias adequadas visando medidas preventivas e
corretivas.
Neste sentido, as equipes da Prefeitura (e mesmo
as menores devem encontrar forma de ter alguma
capacidade tcnica instalada) devem estar aptas
ou podem ser capacitadas para orientar a diviso
territorial e respeitar as normas sobre uso dos
recursos; conhecer as condies de operao das
redes de servio e da qualidade de atendimento;
operar os arquivos de conhecimentos fidedignos
sobre o territrio, demografia, imveis, tributos etc.
relativos ao Municpio e dimensionados segundo sua
complexidade e os recursos disponveis.
Cabe Prefeitura atualizar esses arquivos por meios
manuais, mecnicos ou informatizados, segundo sua
capacidade instalada. Deve tambm incorporar e
capacitar os lderes das comunidades para entender
as informaes que lhes permitam participar das
avaliaes e diagnsticos e dos projetos que vo
compor os programas de trabalho setoriais ou o
oramento pblico. Tais prticas vm se revelando
viveis em muitos Municpios brasileiros.
Organizao para
o planejamento
democrtico e
participativo
No existe modelo definitivo de organizao que
garanta a efetiva participao da sociedade no
planejamento para qualquer tipo de realidade.
Existem modelos de atuao experimentados em
alguns Municpios que lhes conferiram notoriedade
pela forma como ampliaram o compartilhamento das
MANUAL DO PREFEITO | 153
decises de gesto. O administrador deve procurar
conhec-los e definir em sua gesto uma conduta
prpria que lhe possibilite tal avano. Nos captulos
deste Manual que tratam da participao popular na
gesto pblica ou na organizao e funcionamento
de conselhos setoriais, exigidos pelas respectivas leis
orgnicas, o assunto tambm abordado, e nessas
situaes so estabelecidas regras especficas e modos
de conduta e relacionamento que, pelo menos do
ponto de vista formal, asseguram a participao.
Se h inteno de fortalecer o processo de planejamento
no Municpio, torna-se aconselhvel atribuir mais
ateno criao de sistema de trabalho e decises do
que de rgo de planejamento. Por sistema entenda-
se um conjunto de elementos relacionados entre si e
que interagem no sentido de alcanar determinados
objetivos. No Governo Municipal esse sistema pode
ser constitudo pela articulao dos rgos, esforos e
recursos j existentes na Prefeitura e na comunidade,
no sentido de fazer as coisas certas.
Nos pequenos Municpios, o sistema de planejamento
pode ser constitudo pelo Prefeito, seus auxiliares
diretos e representantes da comunidade. Para isso,
no indispensvel criar rgo especfico nem aprovar
lei dispondo sobre o assunto. O mais importante a
atitude poltica. A articulao com a comunidade e
a organizao das reunies podero ser atribudas
ao Gabinete do Prefeito, ao setor encarregado do
oramento ou a outro rgo que disponha de equipe
capaz de executar essas tarefas.
O Prefeito pode, ele mesmo, adotar roteiro lgico
de procedimentos para iniciar o levantamento
dos problemas da comunidade, reunindo-se
periodicamente com lideranas locais, fazendo com
seu secretariado balanos peridicos dos recursos,
tomando decises e criando na prpria mquina
governamental hbitos salutares de prestao de
154 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
contas populao sobre o andamento das medidas.
Por outro lado, a Administrao deve estar conectada
com os acontecimentos globais, as mudanas nos
cenrios poltico e econmico, os planos e propostas de
desenvolvimento territorial que se discutem no pas e
como esses fatos iro repercutir em sua regio, em seu
territrio e que impactos positivos ou negativos devem
incidir sobre sua localidade. Os meios de comunicao
hoje disponveis e acionados em todos os rinces
podem bem embasar essas reflexes.
No contexto contemporneo, onde novas inverses
em produo de energia vm sendo requeridas para
manter a expanso da economia, onde a explorao
mineral e a produo agropecuria se expandem em
territrios de baixa densidade demogrfica, no ser
incomum que Municpio de pequena populao, com
economia estvel ou decadente, com baixa capacidade
institucional de gesto, venha a ser surpreendido por
grande investimento pblico ou privado, que dever
no curto prazo alterar profundamente o atual modo
de vida da localidade. A Administrao Municipal deve
estar preparada para isso e, portanto, deve planejar
seus prximos passos para que tais investimentos
revertam em benefcios concretos para a comunidade.
Nessa direo, o aperfeioamento das estruturas de
planejamento e a adequao dos instrumentos a essa
nova realidade ser imprescindvel.
Os Municpios maiores, em termos de populao e
complexidade de seus cenrios socioeconmicos,
demandam sistema de planejamento mais sofisticado,
maior apoio tcnico e logstico. Precisam ser dotados
de quadro prprio de profissionais especializados,
sendo aconselhvel a criao de rgo especfico de
planejamento e coordenao.
oportuno ressaltar que o rgo de planejamento no
trabalha independentemente em relao aos demais
setores da Prefeitura, mas em colaborao com eles.
Deve ter posio transversal e manter interlocuo
direta com as reas-fins e meio da Administrao. Ele
deve ser responsvel pela concepo da metodologia
do processo decisrio, que deve ser transmitida a todos
os setores da Prefeitura e da sociedade, e por subsidiar
a tomada de decises, estudando possibilidades,
recursos, riscos e limitaes, elaborando programas
e projetos articulados com outros nveis de Governo e
acompanhando a sua execuo fsica e oramentria.
Deve incorporar a participao popular ao processo
decisrio e implementao de planos e solues, de
acordo com o art. 29, inciso XII da Constituio Federal,
assunto que, como mencionado, est tratado em outro
captulo deste Manual.
Qualquer que seja a dimenso do Municpio, o exerccio
do planejamento democrtico exige que se mantenha
sistema de informaes fidedigno e isso comea com
a contabilidade em dia e com dados que permitam o
acompanhamento, controle e avaliao das aes e do
correspondente movimento financeiro dos programas
e atividades. Isto porque a informao o ponto de
partida de qualquer ciclo de planejamento e tem
diferentes naturezas, permitindo melhor conhecer:
os processos que afetam as condies reais de
desenvolvimento do Municpio e suas perspectivas de
desenvolvimento e de insero no mundo globalizado;
as demandas reais da populao em relao
prestao de servios pblicos urbanos e sociais;
as condies de operao e de atendimento a essas
demandas;
os recursos financeiros prprios e oriundos de
transferncias intergovernamentais, institucionais
e privadas, que esto ou podero ser mobilizados
no encaminhamento de qualquer soluo;

como conceber e dimensionar as aes de governo,
traando os rumos especficos de implementao
de cada ao.
Ao longo do processo de gesto, ou seja, quando o
processo de implementao das aes planejadas
estiver em curso, mais uma vez a importncia das
informaes realada. Por meio de adequado sistema
de acompanhamento, se poder:
avaliar as condies reais de alocao de recursos
financeiros a cada ao;
avaliar se os recursos institucionais e materiais
mobilizados e as parcerias estabelecidas se revelam
adequadas e representam de fato os insumos
esperados;
aferir se os resultados da ao esto sendo
alcanados em acordo com os objetivos
pretendidos;
corrigir rumos, estabelecer novas condies, buscar,
se for o caso, recursos adicionais;
dar cincia populao beneficiria da respectiva
ao e de como o processo est sendo realizado.
Finalmente, quando a ao planejada estiver concluda,
a informao a respeito dos resultados e impactos ser
fundamental para:
redimensionar custos operacionais, se for o caso;
aferir se a concepo da soluo adotada e
implementada foi eficaz, ou seja, gerou os
resultados e impactos esperados, e efetiva, ou seja,
trouxe benefcios diretos e indiretos populao-
alvo;
verificar se foram aprendidas lies no processo;
redirecionar a prtica de planejamento em
processo contnuo que ultrapassa a mera produo
de planos.
MANUAL DO PREFEITO | 155
Planejamento estratgico
As transformaes que o mundo vem sofrendo,
sobretudo nas trs ltimas dcadas, exigiram atitudes
novas dos Governos locais para pensarem o futuro. O
cenrio de mais longo prazo imposto ao planejamento
nesse novo contexto, aliado necessidade de acelerar
negociaes e tomadas de decises capazes de
efetivamente pr em prtica ideias transformadoras
para as cidades e territrios, suscitou a adoo de
planos estratgicos.
medida que o ambiente das organizaes pblicas
se torna mais complexo e dinmico, e que crescem
as necessidades e expectativas de seus clientes, o
planejamento estratgico se torna mais importante
e pede metodologia apoiada no dilogo e negociao
com os atores sociais e empresariais e direcionada para
ampliar a capacidade decisria, ajustar a mquina
administrativa, prever e gerir riscos e aproveitar
as oportunidades que se apresentam respectiva
localidade. O planejamento estratgico ajuda a
reduzir a incerteza e a falta de preciso e, dessa forma,
prepara a Administrao para produzir resultados que
atendam s demandas sociais e de desenvolvimento
com incluso produtiva e sustentabilidade.
Elaborar plano estratgico no constitui obrigao
legal. , antes de tudo, oportunidade de tomada
de posio das lideranas locais quanto agenda
de mudanas que interessem a agentes pblicos e
privados. Sua elaborao e implementao requerem
ampla convocao de lderes de Governos, empresariais
e de organizaes sociais para pensarem e agirem
juntos. Esse tipo de plano difere dos demais por tender
a ser gerido fora da gide exclusiva do setor pblico
no caso do Municpio, a Prefeitura.
Os compromissos nele estabelecidos e as iniciativas por
ele demandadas no figuram necessariamente entre os
156 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
interesses exclusivos dos organismos governamentais.
O destaque costuma ser para o fortalecimento da
economia local, a requalificao das diversas foras
produtivas em busca de melhores condies de
competitividade, a reestruturao de reas urbanas
degradadas e a afirmao de identidade que contribua
para a autoestima da populao e a projeo externa da
cidade e sua incluso no contexto do desenvolvimento
do territrio onde se inscreve a localidade.
Embora no seja propriamente exigncia legal,
esses planos ou a construo dessa viso estratgica
pactuada entre os atores locais passaram a figurar
nos Municpios brasileiros a partir do incio da dcada
de 1990. Isto porque a construo de viso estratgica
sobre o Municpio e suas questes principais dever
ser, por exemplo, elemento essencial elaborao
adequada do Plano Plurianual PPA que, como se
ver a seguir, tem componente estratgico ao menos
na dimenso dos recursos pblicos que se pretende
mobilizar para a consecuo das aes da prxima
legislatura.
Alm de se constituir na base do PPA, essa viso
estratgica e pactuada deve estar no cerne dos planos
diretores de desenvolvimento urbano, obrigatrios, por
exemplo, para cidades com mais de 20.000 habitantes.
Os planos diretores de desenvolvimento urbano so
objeto de sesso especfica deste Manual. De qualquer
forma, importante realar que tais planos no se
limitam a direcionar a produo do territrio e dos
espaos urbanos, mas vo alm; numa perspectiva
estratgica, devem se constituir em elementos
essenciais sustentabilidade ambiental e produo
de espaos de incluso nos Municpios.
O planejamento processo contnuo que estabelece
conjunto de aes com vistas a conduzir a organizao
excelncia do seu desempenho. Planejar , portanto,
estabelecer objetivos, definir estratgias e monitorar
aes. O planejamento tem como principal finalidade
a melhoria contnua dos processos organizacionais.
Por isso, durante a sua formulao e principalmente
durante sua implantao, os planejadores devem estar
atentos s constantes mudanas no ambiente interno e
externo que afetam o desempenho das organizaes.
Para acompanhar essas mudanas ambientais
que determinam ou redirecionam as prticas
administrativas e a continuidade ou no dos programas
de Governo, as organizaes pblicas esto adotando
novas formas de trabalho que privilegiam a integrao
de suas reas e a interao permanente com seus
parceiros pblicos e privados.
Nesse sentido, as administraes pblicas municipais
esto desenvolvendo, cada vez mais, programas e
projetos interfuncionais que exigem a participao
e colaborao de servidores de diferentes reas para
a sua realizao. A identificao desses programas
e projetos deve ser precedida de plano de ao para
melhoria da gesto do setor pblico, embasado pelo
planejamento estratgico e traduzido nas Leis de
Diretrizes Oramentrias e do Oramento Anual,
instrumentos de gesto da alocao dos recursos
pblicos nos nveis ttico e operacional do processo de
planejamento, conforme tratado a seguir.
A elaborao de planos que congreguem todas as reas
do Poder Pblico municipal em torno de objetivos
comuns , principalmente, questo de pesquisa,
anlise e mtodo para produo e consolidao de
informaes que ajudaro a definir os caminhos a
serem seguidos pela Administrao e a identificar seus
processos essenciais que transformam as necessidades
dos muncipes em requisitos de qualidade para a
gesto pblica.
O ponto de partida para a adoo de abordagem
estratgica e de plano referencial , portanto, o
reconhecimento dos cenrios atual e futuro que

devem possibilitar a visualizao da posio e do papel
do Governo local sob as perspectivas do conjunto de
agentes sociais, empresariais e institucionais que
atuam ou tm interesse direto sobre a localidade e o
territrio. Esse cenrio deve, ainda, abranger aspectos
importantes do Municpio, seus principais problemas,
carncias, potenciais e anseios, competncias e
habilidades de sua populao.
Nessa fase inicial, o responsvel pela conduo
do processo de planejamento, alm de contar
com a participao de representantes (tcnicos e
administrativos) de todas as reas da organizao,
deve ter tambm a colaborao de atores externos
que interagem com ela (usurios de servios pblicos,
fornecedores, agentes polticos externos).
As informaes coletadas nesse processo constituiro
os insumos necessrios para se chegar ao retrato da
situao real e atual do Municpio e da Administrao
Municipal quanto a seus aspectos internos pontos
fortes e fracos e externos oportunidades e
ameaas. Outro componente importante que deve
ser estabelecido no incio do processo a viso da
administrao a situao desejada para a localidade
ao longo de determinado perodo, ou seja, o cenrio
do futuro desejado que orientar a formulao das
aes estratgicas. Nesse sentido importante realar
a posio do Prefeito, gestor do Municpio, suas
propostas e compromissos assumidos, em relao ao
seu mandato de governo.
Esse processo de reconhecimento estratgico dever
conter ainda informaes sobre as bases de dados
existentes no Municpio, a forma como as informaes
so tratadas, articuladas e divulgadas pelos diferentes
rgos da Prefeitura, a situao dos cadastros
(consistncia e sistemtica de atualizao), condies
da Administrao para aplicar e fazer cumprir a
legislao vigente, estrutura organizacional (nveis e
MANUAL DO PREFEITO | 157
funes), perfil socioeconmico do Municpio, dentre
outras que subsidiem a ao do Governo Municipal.
O plano, ou o resultado final desse processo, deve ser
constitudo de conjunto de aes articuladas e possuir
elevado grau de racionalidade. Para se chegar a essas
aes, os objetivos estratgicos, alvos concebidos para
que a organizao cumpra a sua misso, precisam ser
definidos e quantificados e determinados os prazos
para sua realizao. Na formulao dos objetivos, a
equipe de planejamento deve estar permanentemente
atenta disponibilidade de recursos (financeiros,
humanos, materiais e tecnolgicos) e para os esforos
que sero empreendidos para que as metas sejam
cumpridas dentro dos prazos estabelecidos.
O ltimo passo para a formulao de plano de
ao estratgica a definio das estratgias e seus
componentes: atividades, programas e projetos que
devero ser desenvolvidos para que os objetivos
previamente estabelecidos possam ser alcanados. As
estratgias devem estar estreitamente relacionadas com
o cumprimento da misso, de forma que possam trazer os
resultados esperados pela Administrao e seu pblico.
Diante das constantes mudanas que ocorrem
nos cenrios poltico, econmico e social, preciso
assegurar a continuidade e sustentabilidade do plano
e sua permanente adaptao s circunstncias. Para
tanto, fundamental o acompanhamento sistemtico
das iniciativas e aes estratgicas adotadas.
Assim, torna-se necessrio estabelecer mecanismos de
monitoramento que subsidiem os gestores municipais
na tomada de decises a respeito das estratgias
escolhidas. Esse controle imprescindvel para a
retroalimentao do plano e para o seu alinhamento
aos objetivos estabelecidos.
Por meio da funo de controle, ser possvel avaliar
a evoluo dos fatores que afetam os ambientes
158 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
interno e externo da organizao para que as falhas na
concepo do plano possam ser detectadas e corrigidas.
importante lembrar que so possveis solues que
automatizam o planejamento estratgico e garantem
aos gestores pblicos que as estratgias sejam
implementadas de acordo com as especificaes do
plano. Esse aporte tecnolgico possibilita a obteno
de melhores resultados porque sistematiza as
informaes que embasaram o planejamento e vincula
as estratgias ao oramento.
O aparente compromisso dos planos estratgicos com
os setores mais modernos e mais dinmicos das cidades
no deve implicar excluso de setores produtivos e
sociais menos favorecidos. Ao contrrio, estes podem
e devem se beneficiar amplamente dos resultados do
plano.
Pretende-se que tenha ficado clara a preocupao
deste texto em conceituar o que seja o processo de
planejamento democrtico e, como consequncia,
a elaborao de planos que iro dar suporte ao
governamental. Os planos, de qualquer natureza, no
devem ser vistos como fins em si mesmos. Deve-se
evitar a produo de planos isolados, e sim articulados,
como decorrncia da viso de conjunto da realidade
municipal, comprometidos com a continuidade e o
bem-estar da populao.
Nesse caso, o conjunto das aes contidas nos planos
deve levar em considerao, nas respectivas execues,
as regras contidas na Lei Complementar n 101/2000,
que trata da responsabilidade na gesto fiscal. Essa lei
exige a ao planejada e visvel na previso de receitas
e na realizao de gastos com o sentido de garantir os
benefcios em favor do cidado e, ao mesmo tempo, o
equilbrio das contas pblicas.
A seguir mencionam-se os tipos de planos que o Municpio
pode elaborar, seja em virtude dos mandamentos
constitucionais ou de outras normas legais, seja em funo
da estratgia que o governante adota na implementao
de suas ideias durante o seu mandato.
Tipos de planos e sua
insero no processo de
planejamento
A ideia do Plano Plurianual, previsto no art. 165 da
Constituio Federal, de que o Governo programe ao
que oriente os investimentos e outros compromissos
no decorrer de sua gesto. A Constituio manda
que o Poder Executivo durante o primeiro ano do seu
mandato d continuidade ao plano existente e elabore
o que vai vigorar durante os trs anos restantes e no
primeiro ano do Governo que o suceder.
Esse tipo de plano deve indicar, com mais detalhes,
programas, aes e metas previstas para o perodo
de Governo. Trata-se, portanto, de documento de
diretrizes e de decises. As propostas so baseadas nas
informaes existentes no sistema de planejamento,
devidamente atualizadas durante o primeiro ano
de Governo. Se essas informaes no existem,
recomendvel completar os estudos, assegurando
concluses consistentes, pensando na elaborao de
projetos, na forma sugerida no item anterior, ou seja,
dentro de viso estratgica e, portanto, participativa e
compartilhada.
O ideal que o PPA seja a materializao formal do
processo e do Plano Estratgico dele decorrente. O PPA
deve conter como principais elementos os itens:
objetivos estratgicos, que esto diretamente
vinculados aos propsitos governamentais. Pode-
se citar, como exemplos destes, a promoo da
cidadania e da incluso social, a promoo do
desenvolvimento local sustentvel, entre outros;

macro-objetivos, que resultam do desdobramento,
em primeiro nvel, dos objetivos estratgicos, e
conformam as grandes linhas de ao do Governo;
programas resultantes da decomposio das
grandes linhas de ao em objetivos mais analticos
e, portanto, mais especficos. Sua identificao deve
ser feita luz da estrutura funcional da Prefeitura, o
que facilita a atribuio das responsabilidades para
a sua execuo;
aes que, executadas em conjunto, contribuiro
para a concretizao dos objetivos dos programas.
Complementando as indicaes do contedo do PPA,
tm-se os seguintes itens:
esboo (a ser detalhado nos prximos anos) das
medidas que o Governo deve tomar:
de carter executivo (projetos e atividades a serem
implantados);
de carter normativo (leis, regulamentos, manuais
de servio etc.);
de natureza indicativa ou reivindicativa (a serem
encaminhadas a outras esferas de Governo ou a
entidades privadas);
tipos de articulao intergovernamental (com
outras esferas de Governo ou com outros
Municpios).
O documento que refletir as diretrizes oramentrias
dever ser elaborado com base nas determinaes
contidas na Constituio da Repblica e na Lei
Complementar n 101/2000 (LRF). Nela se detalham
as condies em termos oramentrios de
implementao daquelas medidas e diretrizes que
devero ser priorizadas no prximo exerccio:
Basicamente, o contedo do documento o seguinte:
MANUAL DO PREFEITO | 159
metas e prioridades da Administrao Pblica
Municipal, as quais incluem as despesas de capital
para o exerccio financeiro subsequente;
orientao para a elaborao da lei oramentria
anual;
disposies sobre alteraes na legislao
tributria;
disposies sobre o equilbrio entre receitas e
despesas;
critrios e formas de limitao de empenho;
normas relativas ao controle de custos e avaliao
dos resultados dos programas financiados com
recursos dos oramentos;
demais condies e exigncias para transferncias
de recursos a entidades pblicas e privadas;
definio do montante e da forma de utilizao da
reserva de contingncia.
O sistema de planejamento deve propiciar, no mnimo,
os subsdios para a elaborao dos planos operativos,
que so os oramentos anuais previstos no art. 165
da Constituio Federal. Volta-se, ento, a acentuar a
necessidade, cada vez mais premente no sculo XXI, do
Poder Pblico municipal ligar-se sociedade na hora
de tomar grandes decises a fim de assegurar o nvel
razovel de democracia e justia social no atendimento
s necessidades. Retoma-se a afirmativa de que esse
objetivo possvel nos grandes e pequenos Municpios,
a partir da deciso de levantar as necessidades; de
coloc-las todo ano num quadro e debat-las com
a participao do Secretariado da Prefeitura e das
lideranas da comunidade.
Depois, analis-las e pes-las com viso de prioridades,
levando em conta os recursos disponveis e o que
possvel fazer com eles. Esse exerccio democrtico
160 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
pode incrementar o esforo e a contribuio tanto da
parte do Governo como da sociedade.
A discusso concentrar-se- no Programa de Trabalho
a ser proposto Cmara Municipal para o prximo
ano e nas fontes de recursos que vo financi-lo, sob o
princpio da responsabilidade na gesto fiscal.
Nos pargrafos anteriores foram destacadas as bases
do estabelecimento de processo contnuo e estratgico
de planejamento no mbito das administraes
municipais e os principais instrumentos planos que
embasam a ao executiva do Governo Municipal. Ou
seja, como planejar onde se quer chegar? Quais so
os principais objetivos, entre eles as prioridades, com
que recursos financeiros se pode contar e como sero
distribudos em funo das prioridades estabelecidas?
Foi mencionado rapidamente o plano diretor de
desenvolvimento urbano, que estabelece diretrizes
estratgicas de desenvolvimento socioeconmico e
suas repercusses sobre o territrio. O plano diretor
tem carter normativo, e tambm se desdobra em
outros instrumentos normativos. Esses instrumentos,
como j mencionado, so objeto de captulo especfico
deste Manual.
Alm desses planos destinados a disciplinar a
ao do Governo Municipal e do plano diretor de
desenvolvimento urbano, a Administrao Municipal,
em funo de obrigaes institudas pelas normas
que regulam as relaes intergovernamentais, precisa
tambm contar com os chamados planos setoriais,
que se direcionam a pblicos igualmente especficos
crianas e adolescentes; assistncia social; habitao
de interesse social; sade, trabalho etc. que exigem a
elaborao de planos especficos.
Para a maioria das reas-fins de Governo, esses
planos setoriais so exigidos por leis orgnicas do
respectivo setor, e devem ser elaborados em processos
participativos, estabelecidos nos respectivos conselhos
setoriais, que igualmente devem ser estabelecidos
por lei e, em geral, formados por tcnicos ou gestores
da Administrao Municipal da respectiva rea e por
representantes de instituies da sociedade civil que
nela atuam.
Independentemente desses planos setoriais
obrigatrios, o Gestor Municipal pode adotar a mesma
estratgia para captar e processar demandas em setores
de governo onde tais planos no sejam compulsrios,
como, por exemplo, turismo, meio ambiente etc.
De toda forma, o que se quer realar aqui que todas
as aes concebidas e planejadas em cada setor ou rea
de Governo devem encontrar correspondncia com o
cenrio estratgico, estabelecido no processo geral de
planejamento e nos compromissos com os diversos
atores sociais que dele participaram. Por outro lado, as
deliberaes encaminhadas nos planos setoriais pelos
respectivos conselhos, sejam eles compulsrios ou no,
devem ser considerados e contemplados pela rea de
planejamento da Administrao Municipal, em seus
planos de ao, seja no nvel estratgico, o PPA, no nvel
ttico, a LDO (Lei de Diretrizes Oramentrias), e no
operacional, a LOA (Lei do Oramento Anual).

Captulo 2
Recursos humanos*
Servidores municipais
A expresso servidores municipais utilizada neste
Manual para designar todas aquelas pessoas fsicas
que prestam servios de natureza permanente
Administrao Pblica, submetidas ao seu poder
diretivo, mediante retribuio pecuniria. Assim,
por servidor pblico, em sentido amplo, entendam-
se os ocupantes de cargo de provimento efetivo ou
em comisso, submetidos ao regime estatutrio,
os empregados pblicos regidos pela legislao
trabalhista, bem como os que se acham sob o regime
de contratao por tempo determinado para atender
a necessidades temporrias de excepcional interesse
pblico, todos admitidos para o exerccio de funes na
administrao direta ou indireta municipal (os agentes
honorficos no so servidores pblicos, embora
exeram funo pblica e possam at mesmo ser
remunerados por meio de pro labore. Nesse sentido,
vide MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo
Brasileiro. 14 ed. So Paulo. RT. 1989, p. 71).
Regime jurdico
A redao original do art. 39, caput, da Constituio
Federal determinava a instituio obrigatria de
* Revisto e atualizado por Claudia Ferraz, advogada e Superintendente de Organizao e Gesto do IBAM, e Priscila
Oquioni Souto, advogada e assessora jurdica do IBAM.
MANUAL DO PREFEITO | 161
regime jurdico nico para todos os servidores pblicos
da administrao direta, autarquias e fundaes
pblicas dos entes federados. Contudo, com o advento
da Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98, que
promoveu a chamada Reforma Administrativa, o
caput do referido artigo foi alterado e excluiu-se de
sua redao a exigncia de regime nico. A reforma
tinha como um de seus objetivos abrir espao para
a criao e convivncia de regimes diferenciados de
contratao de servidores, de forma a dar aos rgos
pblicos mais flexibilidade de gesto de pessoal. Dessa
forma, o Municpio estaria livre para adotar o regime
jurdico estatutrio ou o trabalhista, ressalvadas
aquelas carreiras institucionalizadas que desenvolvem
atividades exclusivas de Estado, para as quais o regime
estatutrio continuava sendo obrigatrio.
A matria, entretanto, tomou nova perspectiva com a
deciso do Supremo Tribunal Federal STF, na ADI n
2135-4/DF, publicada em 02/08/2007, que suspendeu
liminarmente o caput do art. 39 da CF com a redao
da EC 19/98, restaurando o texto anterior que continha
a previso da obrigatoriedade do regime jurdico
nico, devendo-se, assim, aplicar o texto em vigor
antes da edio da EC n 19/98. Ao proferir o resultado
do julgamento, o STF esclareceu que a deciso tem
efeito ex nunc, ou seja, passa a valer a partir da data
162 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
de sua publicao. Com isso, toda a legislao editada
durante a vigncia do art. 39, caput, no perodo em que
vigorou a redao da EC 19/98, continua vlida, ficando
resguardas as situaes consolidadas, quais sejam, as
admisses de servidores em regimes diferenciados
anteriores data da deciso. Voltou-se, ento,
exclusividade da adoo do regime estatutrio para
a admisso de servidores na administrao direta,
autarquias e fundaes pblicas.
Provimento dos cargos
pblicos
Para atender aos seus servios, o Municpio deve compor
sua estrutura administrativa por meio da criao de
cargos ou empregos pblicos, a serem providos na
forma da Constituio Federal e da lei municipal,
observada a atual orientao constitucional, conforme
apontado acima.
Define-se cargo pblico como o posto de trabalho
institudo na organizao do servio pblico, com
denominao prpria, atribuies, responsabilidades
especficas e vencimentos correspondentes, para
ser provido e exercido por pessoa fsica que atenda
aos requisitos de acesso estabelecidos em lei.
Paralelamente figura do cargo pblico, existe o
emprego pblico, tambm para designar uma unidade
de atribuies, distinguindo-se pelo tipo de vnculo
do servidor com o Municpio: o ocupante de emprego
pblico possui vnculo contratual, regido pela CLT, ao
passo que o ocupante de cargo pblico tem vnculo
estatutrio, regido por lei municipal, qual seja, o
Estatuto dos Servidores Municipais ou Lei do Regime
Jurdico dos Servidores. Os empregos pblicos so
obrigatoriamente adotados pelas empresas pblicas e
sociedades de economia mista por fora do disposto no
art. 173, 1, da CF/88.
Nesse contexto, o provimento o ato administrativo
pelo qual se d o preenchimento de cargo ou
emprego pblico, designando-se seu ocupante
de titular, responsvel pelo exerccio das funes
pblicas relativas a esse cargo ou emprego. No regime
estatutrio, o provimento equivale nomeao
para cargo pblico; j no regime da CLT, refere-se
contratao de empregado pblico.
Na criao de cargos pblicos, a lei deve especificar a
forma de seu provimento, se efetivo ou em comisso,
assumindo cada um suas caractersticas. A nomeao
para cargos de provimento efetivo depende de prvia
aprovao em concurso pblico de provas ou de provas
e ttulos (CF, art. 37, II e 2). O desrespeito a essa norma
constitucional ocasiona a nulidade do ato de nomeao
e a punio da autoridade responsvel. Essa a regra
de ingresso nas Prefeituras, Cmaras Municipais,
autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades
de economia mista, exigindo-se o concurso pblico
tambm para a contratao de empregados pblicos.
Vale ressaltar que, de acordo com o art. 206, V da
Constituio Federal, para o preenchimento do cargo
de professor a prova de ttulos obrigatria.
O postulado da obrigatoriedade da realizao de
concurso pblico para o provimento dos cargos
e empregos pblicos atende aos comandos
constitucionais da eficincia e da isonomia, buscando
mo de obra qualificada para o desempenho das
funes pblicas ao mesmo tempo que assegura
igualdade de condies a todos aqueles interessados.
Exceo a essa regra a nomeao para cargo em
comisso, declarado em lei de livre nomeao e
exonerao, uma vez que o pressuposto principal para
que se estabelea essa forma de provimento o vnculo
de confiana que deve reger as relaes entre o servidor
e o agente poltico.

Aps a Emenda Constitucional n 19/98, a criao
dos cargos em comisso deve destinar-se apenas
s atribuies de direo, chefia e assessoramento,
proibindo-se o uso desses cargos para funes
burocrticas ou operacionais, destinadas aos cargos
efetivos. Isso porque as polticas pblicas no podem
ser passageiras como os mandatos polticos, exigindo-
se que sejam dotadas de sequncia, meta que no pode
ser alcanada sem estrutura permanente de servidores.
Alm disso, preciso respeitar o disposto no art. 37, V
da Constituio Federal que determina que percentual
dos cargos em comisso previstos nas estruturas
administrativas dos rgos da administrao direta
e indireta municipal devem ser reservados para o
preenchimento por servidores efetivos. Frise-se, por
oportuno, que a proporcionalidade referida deve ainda
ser observada com relao ao nmero de cargos efetivos
previstos no quadro de pessoal do rgo ou entidade.
Tambm pertinente ao tema, mencione-se que a lei
que cria cargos comissionados deve empregar ateno
especial na descrio das atribuies pertinentes
com o intuito de facilitar a verificao das funes
desempenhadas, que devem ser exclusivamente de
direo, chefia ou assessoramento.
Em qualquer hiptese de provimento efetivo ou
comissionado deve o servidor preencher os requisitos
necessrios ao pleno exerccio da funo pblica nos
termos prescritos em lei municipal, como escolaridade,
rea de formao acadmica correlata ao cargo a ser
exercido e outros, sendo vedada a adoo de critrios
discriminatrios, tais como idade, sexo, cor ou estado civil.
H que se lembrar ainda da funo de confiana,
tambm conhecida por funo gratificada, que
um conjunto de atribuies de direo, chefia
e assessoramento conferidas privativamente ao
servidor ocupante de cargo efetivo, sem prejuzo
das atribuies tpicas do cargo de origem, cujo
MANUAL DO PREFEITO | 163
desempenho enseja o pagamento de uma gratificao
ou vantagem pecuniria de carter transitrio (CF, art.
37, V). Na funo de confiana, pelo volume e grau das
atribuies, no se vislumbra a necessidade da criao
de um cargo, podendo as mesmas ser desempenhadas
por servidor efetivo sem prejuzo das atribuies
inerentes ao cargo que ele ocupe.
Relaes jurdicas com os
servidores
Na elaborao da legislao estatutria, o
administrador deve observar no s as normas
constitucionais, especialmente aquelas estabelecidas
nos arts. 37 a 41, mas tambm as peculiaridades locais,
os servios que presta e as condies financeiras
existentes, de modo a evitar que a despesa de pessoal
consuma parte substancial da receita e ultrapasse os
limites fixados para esse gasto na Lei Complementar n
101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Nessa tarefa, importante ter em mente que, no regime
estatutrio, a Administrao detm a prerrogativa
de modificar, unilateralmente, as normas regentes
da relao de trabalho, conforme sua convenincia e
oportunidade, o que significa dizer que o Municpio no
necessita da concordncia do servidor para, a qualquer
tempo, alterar as leis que lhes so endereadas, revendo
vantagens, obrigaes e condies de trabalho.
Observe-se que as modificaes unilaterais aqui
referidas dar-se-o por meio de lei formal, e no so
ilimitadas, pois devem obedincia aos princpios e
normas constitucionais, que sempre se sobrepem lei
ordinria de qualquer dos entes estatais, com especial
destaque para o respeito aos direitos j adquiridos
pelos servidores. De outro lado, os contratos de
trabalho firmados para os empregos pblicos somente
podem ser alterados mediante acordo de vontade
164 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
das partes. Vale destacar que no possvel a edio
de lei municipal alterando as normas da CLT para os
servidores pblicos, uma vez que pertence Unio a
competncia para legislar sobre Direito do Trabalho
(CF, art. 22, I).
Desde a promulgao da CF discute-se se a estabilidade
no servio pblico alcana, alm dos servidores
nomeados para cargo pblico efetivo (estatutrios),
tambm os empregados pblicos da administrao
direta e indireta (celetistas). Os precedentes apontam
a restrio do direito estabilidade para os detentores
de cargos efetivos (estatutrios), tendo por base a
redao do art. 41 da CF, sobretudo aps sua alterao
pela EC n 19/98 que utiliza a expresso servidores
nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude
de concurso pblico, e por se tratar a estabilidade
de regra especial de proteo ao servidor que
desempenha atividades tpicas de Estado, conferindo-
lhe a segurana necessria para o desempenho de suas
funes pblicas, livre de presses que possam advir de
eventuais interesses sectrios de grupos polticos.
Num primeiro momento, mesmo aps a edio da
EC n 19/98, o Tribunal Superior do Trabalho TST
manteve a posio de que a estabilidade tambm deve
ser conferida aos empregados pblicos pertencentes
administrao direta, autrquica e fundacional,
excluindo apenas os empregados pertencentes s
sociedades de economia mista e empresas pblicas,
tendo sido editada a Smula do TST n 390 nesse
sentido. Aps longa discusso, a jurisprudncia tem
afirmado que no faz sentido a regra da estabilidade
funcional para os empregados de entidades estatais
que no sejam integrantes da administrao direta,
autrquica e fundacional. Nesse sentido, tambm vem
se manifestando o STF (1 Turma. AgR no AI n 648.453.
DJ-e de 19/12/2007. Rel. Min. Ricardo Lewandowski
e AgR no AI n 387.498. DJ de 16/04/2004. Rel. Min.
Seplveda Pertence).
Lembre-se que o art. 19 do ADCT conferiu,
excepcionalmente, estabilidade anmala aos
servidores que ingressaram no servio pblico sem
aprovao em concurso pblico e contavam, na data
de promulgao da CF/88, cinco anos de exerccio
continuado. Tais servidores foram admitidos sem
concurso na poca da CF/67.
Cumpre registrar que no se confundem efetividade
e estabilidade. A estabilidade traduz-se na garantia
constitucional do servidor pblico permanncia no
servio pblico, enquanto a efetividade caracterstica
prpria dos cargos pblicos estatutrios em razo da
permanncia de suas funes e de seu vnculo. Como
j se apontou, o provimento de cargo efetivo, salvo
rarssimas excees constitucionalmente previstas,
somente se d por via de aprovao em concurso
pblico.
Direitos constitucionais
dos servidores
A Constituio Federal (art. 7) prev uma srie de
direitos aos trabalhadores. Mais adiante, o art. 39,
3, da CF, faz remisso ao art. 7 determinando quais
direitos assegurados aos trabalhadores em geral so
tambm conferidos aos servidores nomeados para
cargo pblico. Dentre eles, pode-se destacar o direito
s frias anuais, o 13 salrio e o adicional noturno.
Alm dos direitos concedidos pela combinao dos arts.
7 e 39, outros esto previstos no Texto Constitucional,
sobretudo no art. 37. A concesso da reviso geral anual
est disposta no art. 37, X, e visa recompor o valor das
remuneraes dos servidores e agentes polticos com
a aplicao de ndice nico sempre em uma mesma
data base. H que se distinguir o instituto da reviso
geral anual do aumento remuneratrio concedido
isoladamente para os cargos pblicos.

A irredutibilidade de vencimentos dos ocupantes
de cargos pblicos, disposta no art. 37, XV, da CF,
norma que visa garantir o desempenho das funes
segundo o interesse pblico. Alerte-se, contudo, que a
irredutibilidade alcana os vencimentos ou o subsdio,
no abarcando as vantagens de carter transitrio que
podem ser extintas pela lei municipal.
Observe-se, ainda, que o art. 37, XIV, da CF, determina
que as vantagens devem ter por base de clculo
exclusivamente o vencimento base do servidor, sendo
vedada a incidncia de vantagem sobre vantagem, o
que configura o chamado efeito repico. Dessa feita,
as vantagens devem ser concedidas isoladamente,
sendo descabida a soma de qualquer vantagem ao
vencimento base do cargo.
Contratao de servidores
temporrios
Embora a prvia aprovao em concurso pblico seja
a regra para ingresso na Administrao Pblica, a
Constituio Federal criou alternativa de atendimento
emergencial, objetivando suprir situaes
excepcionais, de prazo limitado, para cuja soluo no
se justificaria a admisso de servidores permanentes
ou no se poderia aguardar a execuo de concurso
pblico: a contratao por tempo determinado para
atender a necessidade temporria de excepcional
interesse pblico (art. 37, IX).
Desta forma, a contratao temporria por
excepcional interesse pblico, tal qual a criao de
cargos comissionados, constitui exceo ao postulado
constitucional da obrigatoriedade do concurso pblico
para provimento dos cargos e empregos pblicos.
Cumpre ao Municpio editar lei fixadora das hipteses
de excepcional interesse pblico, que possam levar
MANUAL DO PREFEITO | 165
utilizao do vnculo por tempo determinado e que
regule a forma de contratao e a relao jurdica
administrativa a ser estabelecida.
Certo que a contratao temporria de servidor,
por ter carter excepcional, deve ocorrer dentro dos
limites da razoabilidade administrativa, sob pena de
configurar-se burla regra da admisso via concurso
pblico, o que poderia ensejar a configurao de
crime de responsabilidade do Prefeito, sujeito ao
julgamento pelo Poder Judicirio, independentemente
do pronunciamento da Cmara Municipal (Decreto-lei
n 201/67, art. 1, XIII).
Embora o texto do inciso IX do art. 37 da CF no diga,
o desenvolvimento das contrataes temporrias, luz
dos princpios constitucionais, firmou a necessidade da
Administrao selecionar os servidores temporrios
por meio de processo seletivo. Esse procedimento
foi adotado com a edio da Emenda Constitucional
n 51/06, que estabeleceu o processo seletivo como
forma de admisso dos agentes comunitrios de
sade. Vale lembrar que esses servidores desenvolvem
suas atividades por fora de repasses da Unio aos
Municpios no mbito de programas federais, o que
justifica o vnculo temporrio.
Reitera-se, por relevante, que o regime das contrataes
temporrias o administrativo, eis que em funo do
julgamento da ADIN n 2135-4 o regime jurdico nico
, necessariamente, de ndole administrativa, no
existindo espao para o regime celetista. Assim, no se
admite contratao pela CLT posterior a 14/08/07. Ainda
de acordo com o citado precedente do STF, as regras da
contratao temporria sero aquelas estabelecidas
por lei municipal, tendo em vista a temporariedade
desses vnculos e observados os princpios, preceitos e
normas constitucionais.
166 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
Condies para ingresso
no servio pblico
Para o ingresso no servio pblico, existem condies
que os interessados devem atender e que so: idade,
sade e habilitao profissional.
Os menores de 16 anos, considerados absolutamente
incapazes (art. 3, I, do Cdigo Civil Lei n 10.406, de 10
de janeiro de 2002), esto impossibilitados de trabalhar
como servidores pblicos, pois a funo pblica implica
deveres da mais alta relevncia, incompatveis com a
incapacidade civil. Diversamente, menores entre 16 e 18
anos, considerados relativamente incapazes, podero
ser servidores pblicos, inclusive porque o exerccio da
funo pblica faz cessar a incapacidade civil (Cdigo
Civil, art. 5, pargrafo nico, III).
De modo geral, os Estatutos dos Servidores fazem
coincidir a idade mnima para a investidura em
cargo pblico com aquela a partir da qual cessa a
inimputabilidade penal, qual seja, a idade de 18 anos,
de modo a fazer com que o servidor pblico sujeite-
se s sanes decorrentes da prtica de ilcitos penais
contra a Administrao Pblica, caso os cometa.
Em face da aposentadoria compulsria prevista no art.
40, 1, II, da CF, quem tiver mais de 70 anos no poder
ocupar cargo ou emprego pblico, exceto se se tratar
de cargo em comisso. Acrescente-se que a Emenda
Constitucional n 88/2015 criou a possibilidade de
aposentadoria compulsria aos 75 anos de idade,
conforme explicado adiante.
Quem no tiver sido declarado apto fsica e
mentalmente, por meio de exame mdico oficial, no
poder ingressar no servio pblico ou nele permanecer,
ocorrendo nessa ltima hiptese a aposentadoria por
invalidez. Quando o Municpio no possuir servio
mdico prprio, dever credenciar alguma organizao
ou profissional conceituado para os exames de sade
nos candidatos ao ingresso no servio pblico.
Convm lembrar que no se deve confundir pessoa
incapaz para o servio pblico com pessoa portadora
de deficincia. A incapacidade motivadora de
modalidade de aposentadoria e pode decorrer de
acidente em servio, molstia profissional ou doena
grave, contagiosa ou incurvel especificadas em lei,
que inviabilizem o desempenho das funes relativas
ao cargo pblico. J a deficincia fsica, auditiva
ou visual no desabilita ao trabalho, garantindo a
Constituio Federal que a lei no caso, municipal
reserve percentual dos cargos e empregos pblicos
para as pessoas portadoras de deficincia, definindo os
critrios de sua admisso (art. 37, VIII).
Esse mandamento constitucional tem alcance social
abrangente e seu objetivo no outro seno demolir
preconceitos de vrios matizes em relao s pessoas
portadoras de deficincia. No representa privilgio ou
ato de benemerncia, e sim o combate ao estigma da
deficincia atribudo a essas pessoas.
H profisses regulamentadas pela legislao federal,
de tal sorte que, para o seu regular exerccio, inclusive
no servio pblico, o candidato deve apresentar o
respectivo ttulo de colao de grau ou de concluso
de curso, registrado na forma da lei federal, bem como
a devida inscrio no rgo de classe (Ordem dos
Advogados, Conselhos de Medicina, Administrao,
Engenharia, Contabilidade etc.). Para o magistrio, o
professor dever estar devidamente licenciado pelo
Ministrio da Educao para lecionar a disciplina na
qual est habilitado.
A lei municipal pode, ainda, determinar grau mnimo
de escolaridade para o desempenho do cargo,
conforme a natureza, o nvel de complexidade e o grau
de responsabilidade de suas funes. Para os trabalhos
de natureza braal ou que exijam o simples traquejo

de determinado ofcio, exigncias dessa natureza
constituiro abuso que deve ser afastado.
Recrutamento e seleo
de pessoal
Como j foi dito, o provimento dos cargos pblicos d-se
mediante aprovao em concurso pblico de provas ou
de provas e ttulos, sendo esta ltima obrigatria para
os cargos de magistrio (CF, art. 206, V), observados a
ordem de classificao dos candidatos e o prazo de
validade do concurso. Vale notar que, antes da abertura
do processo de recrutamento, cumpre elaborar estudo
que determine a quantidade de cargos necessrios,
bem como o perfil profissional desejado.
Todo processo de recrutamento e seleo deve
submeter-se a normas especficas que o orientem,
de modo a padronizar os procedimentos e garantir
a mesma oportunidade a todos os candidatos. O
Municpio deve, pois, elaborar seus instrumentos
normativos, que so o regulamento e o edital de
concurso, em verses para a Prefeitura e para a Cmara
Municipal, contendo as informaes necessrias:
nome, descrio, nmero de vagas, requisitos de
escolaridade e experincia para preenchimento dos
cargos; datas, horrios e documentos referentes
inscrio e realizao das provas; detalhamento
das fases e tipos de provas do concurso; prazo para
a interposio de recursos pelo candidato; prazo de
validade do concurso, entre outras.
O processo de recrutamento, em atendimento ao
postulado constitucional da eficincia, deve procurar
atrair para os quadros da Administrao as pessoas
que possuam as melhores qualificaes em face das
atribuies dos cargos. O edital e o regulamento devem
ser divulgados em tempo e amplitude convenientes,
de modo a atender ao princpio da publicidade e dar
MANUAL DO PREFEITO | 167
oportunidade aos cidados de se prepararem para as
provas.
O bom programa de recrutamento pressupe ampla
divulgao na imprensa, podendo estender-se a
outras jurisdies, com a publicao dos instrumentos
normativos no Dirio Oficial do Estado ou em
jornais de grande circulao, e sua comunicao s
escolas e associaes profissionais, onde provvel
encontrar pessoas qualificadas para os servios da
Municipalidade.
O conjunto de provas deve ser cuidadosamente
preparado para aferir o candidato, conforme natureza
das funes previstas para os cargos na lei municipal.
Para tanto, podero ser aplicadas provas escritas, orais,
tericas, prticas e de ttulos ou formas combinadas,
como para o cargo de fiscal, em que o concurso pode ser
dividido em duas fases, ambas eliminatrias, a primeira
consistindo na prova escrita de conhecimentos e a
segunda configurando-se em treinamento, em sala de
aula e prtico, sobre as disciplinas e o cumprimento dos
processos de trabalho especficos da rea de atuao.
Para aquelas ocupaes que exigem apenas
conhecimentos prticos da profisso, como acontece
com os cargos de jardineiro, auxiliar de servios gerais,
contnuo, entre outros, as provas podem consistir
somente em testes prticos, mediante os quais os
candidatos executem, na presena de examinadores,
as tarefas que lhes sero exigidas no exerccio do cargo
ou emprego.
Para alguns cargos ou empregos, necessrio que
antes da prova prtica se aplique prova escrita de
conhecimentos do nvel mnimo admissvel para o
desempenho da profisso. Para outros cargos, pode-se
aplicar somente provas escritas.
Para cargos onde a qualificao profissional requerida
no ocorre no mercado de trabalho, pode-se aplicar
168 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
o concurso em duas fases, semelhana do que se
exemplifica para o cargo de fiscal.
Esse tipo de prova utilizado especialmente para o
preenchimento de cargos que no tenham similar no
mercado de trabalho ou para os que exigem formao
especfica, de nvel superior ou tcnico especializado. O
reconhecimento das especificidades do cargo pblico,
no entanto, foi ampliado. Como consequncia, passou-
se a adotar essa estrutura de concurso como forma de
avaliar e tambm de qualificar os candidatos para o
exerccio de determinada profisso na rea pblica.
Cabe ressaltar que as provas devem ser elaboradas
por profissionais com reconhecida experincia e
devidamente habilitados na rea do conhecimento
correspondente. Os instrumentos de verificao
do conhecimento do candidato respeitaro,
rigorosamente, o sigilo quanto s perguntas e respostas
das provas, sob pena de nulidade de todo o processo
seletivo.
Importante destacar que, conforme a jurisprudncia
ptria atual, sobretudo dos Tribunais Superiores,
a aprovao em concurso pblico dentro do
nmero de vagas estabelecido no edital gera para
o candidato direito subjetivo nomeao e posse.
Excepcionalmente, pode a Administrao Pblica
deixar de nomear candidatos aprovados dentro do
nmero de vagas, desde que em circunstncias dotadas
das seguintes caractersticas: a) supervenincia; b)
imprevisibilidade; c) gravidade; d) necessidade.
Registre-se, de igual forma, que a aprovao do
candidato, ainda que fora do nmero de vagas
disponveis no edital do concurso, lhe confere direito
subjetivo nomeao para o respectivo cargo, se a
Administrao Pblica manifesta, por ato inequvoco, a
necessidade do preenchimento de novas vagas.
Treinamento, capacitao
e desenvolvimento
Deve existir em toda Prefeitura, independentemente
do seu porte, programa permanente de treinamento,
capacitao e desenvolvimento de servidores,
abrangendo todos os nveis hierrquicos.
Um programa desse tipo deve ter como objetivo criar
e desenvolver hbitos, valores e comportamentos
adequados ao digno exerccio da funo pblica;
capacitar o servidor para o desempenho de suas
atribuies especficas, orientando-o no sentido de
obter os resultados desejados pela Administrao;
estimular o desenvolvimento funcional, criando
condies propcias ao constante aperfeioamento
dos servidores; integrar os objetivos pessoais de cada
servidor, no exerccio de suas atribuies, s finalidades
da Administrao como um todo.
Vale lembrar que o resultado desse treinamento est
ligado ao da Avaliao Especial de Desempenho, a que
se refere o 4 do art. 41 da CF, que tem por objetivo
confirmar a permanncia do servidor na Administrao,
conferindo-lhe o atributo da estabilidade no servio
pblico, aps trs anos de servios prestados, bem
como aos resultados da Avaliao de Desempenho
destinada, normalmente, ao movimento das aes de
capacitao, qualificao, treinamento e sistemas de
promoo.
As atividades de treinamento e capacitao no se
encerram no perodo do estgio probatrio. Devem ter
carter permanente e ser processo contnuo para que os
servidores mantenham-se estimulados e atualizados
com os mtodos de trabalho e predispostos inovao
tecnolgica, bem como se mostrem aptos para o
desenvolvimento funcional, atravs das promoes

(CF, art. 39, 2) e progresses ou pela designao para
funes de chefia, direo e assessoramento.
Essas atividades so de interesse da Prefeitura, como
tambm do servidor, que deve ser estimulado a se
autoaperfeioar. Para que se chegue a resultado
de atitudes positivas, necessrio que a Prefeitura
crie ambiente favorvel criatividade, inovao e
ao incentivo ao aperfeioamento profissional, nem
sempre atrelado a recompensas financeiras, mas
comprometido com a motivao do indivduo.
A Municipalidade deve procurar desenvolver nos
servidores habilidades para o trabalho em equipe,
com ateno aos programas de relaes interpessoais
e trato com o pblico, e criar ambiente de cooperao,
de compromisso com a divulgao da informao,
encorajando-os a tomar decises e propor solues,
bem como envolvendo-os na definio da forma de
execuo de programas, projetos, atividades e tarefas.
Todas as chefias, independentemente do nvel
hierrquico que representam, devem participar
dos programas de capacitao, treinamento e
desenvolvimento gerencial a fim de obter, junto com o
servidor, os objetivos almejados.
Os Municpios devem aproveitar todas as oportunidades
que os rgos e as instituies de assistncia tcnica
oferecem para o aperfeioamento dos servidores e
gerentes municipais.
H numerosos mtodos de treinamento,
aperfeioamento e capacitao que podem ser
colocados em prtica pelos Municpios com pequenos
recursos financeiros e tcnicos: rodzio, estgios,
visitas tcnicas a organizaes, formao de grupos
multiprofissionais para discusso de assuntos tcnicos,
leitura de documentao e leis referentes ao servio
orientada por servidor mais experiente, reunies
peridicas dos chefes com suas equipes para discusso
MANUAL DO PREFEITO | 169
e soluo de problemas, realizao de cursos internos
e envio de funcionrios a instituies de ensino
para frequentarem cursos intensivos ou palestras,
contratao de instituies que ofeream cursos a
distncia.
Pode-se tambm contratar especialistas ou instituies
especializadas para realizao de palestras, cursos ou
seminrios in loco ou via internet, o que representa
maior nmero de servidores participantes, sem
exigir gastos com deslocamento e hospedagem;
dependendo da estrutura do evento, pode no ocorrer
o afastamento total dos servidores de suas funes,
permitindo a sua participao e garantindo a prestao
dos servios populao. O importante considerar
sempre a possibilidade da utilizao da tecnologia da
informao como aliada no processo de disseminao
da informao e da ampliao da capacitao e
desenvolvimento dos servidores.
Ao final de cada atividade ou programa, e durante
determinado espao de tempo, deve-se proceder
avaliao do evento tendo como referncia a atitude
e os procedimentos antes adotados frente aos novos
resultados obtidos, para que se possa avaliar seus
impactos negativos e positivos e assim adotar medidas
de manuteno, redirecionamento ou correo dos
programas.
Escolas de Governo ou
Escolas de Gesto Pblica
Muitos Municpios tm examinado a possibilidade da
criao de Escolas de Governo ou a criao de espaos
organizacionais voltados para o desenvolvimento
e qualificao dos servidores, com a finalidade de
planejar as aes de capacitao e qualificao e
oferecer cursos, nos mais diferentes formatos, reas e
nfases profissionais voltados para o desenvolvimento
170 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
e aperfeioamento de competncias dos servidores
para que esses possam efetivamente contribuir para
o cumprimento e alcance de metas previstas nos
planos, programas e projetos de Governo. Na lgica da
competncia humana, deve ir alm da mera transmisso
de informaes, mas fundamentalmente produzir e
disseminar conhecimento, desenvolver habilidades e
atitudes que estejam em consonncia com os valores e
princpios norteadores da Administrao Pblica.
Nesse sentido o 2 do art. 39 da Constituio
Federal fortalece a implementao das escolas de
governo prevendo a sua criao para a formao e
aperfeioamento dos servidores pblicos, constituindo
a participao em cursos em uma das exigncias para
o desenvolvimento na carreira atravs do instituto da
promoo, da seguinte forma:
A Unio, os Estados e o Distrito Federal
mantero escolas de governo para a formao
e o aperfeioamento dos servidores pblicos,
constituindo-se a participao nos cursos um
dos requisitos para a promoo na carreira,
facultada, para isso, a celebrao de convnios
ou contratos entre os entes federados.
Quanto ao seu financiamento, se a Escola financiada
majoritariamente por recursos oramentrios
pblicos, sua misso deve ser voltada melhoria do
desempenho dos agentes e das organizaes pblicas.
Deve equilibrar o fomento a valores permanentes (e
renovados) do setor pblico com o apoio s prioridades
de governo.
Embora os resultados dessas iniciativas sejam
identificados normalmente em Municpios maiores,
os resultados positivos podem estimular outros a
seguir caminhos semelhantes capazes de coordenar
os esforos das aes de capacitao por vezes as tarefas so combinadas em mdulos maiores
pulverizados dentro da organizao.
Assim, o desafio para as Escolas de Governo ou
semelhantes que se dedicam a essas atividades parece
ser o de constituir e manter oferta de programas e
cursos de capacitao que estejam alinhados aos
objetivos de Governo e a manuteno dessas aes no
tempo atravessando as administraes.
Estrutura de cargos e
carreiras
A lei municipal deve conter descrio dos cargos
e empregos pblicos onde esto elencadas suas
atribuies e definidos os requisitos mnimos
necessrios ao seu provimento (grau de instruo
e experincia). Ser com base no contedo dessa
descrio que iro se alicerar os processos de
recrutamento e seleo concurso pblico ,
treinamento e capacitao, avaliao de desempenho,
estruturao de carreiras, avaliao de cargos, dentre
outros institutos.
O critrio mais utilizado nos ltimos anos nos
Municpios para a definio do contedo dos cargos
o dos cargos amplos, que permite maior mobilidade
de lotao para o gerente e para o servidor, com a
adequao permanente do cargo ao crescimento
profissional do ocupante sem representar desvio
de funo, alm de evitar a fragmentao excessiva
do trabalho. Bom exemplo o cargo de agente
administrativo. No passado se tinha o digitador, o
auxiliar de almoxarifado e o apontador de frequncia
dos funcionrios, porque se tinha viso fragmentada
do trabalho refletindo a fragmentao do cargo; hoje,
dentro da viso de processo de trabalho, essas tarefas
formam um nico cargo, estruturado de acordo com
o grau de complexidade e responsabilidade, onde
de trabalho integrado e podem ser atendidas por

um s servidor, importando apenas o seu grau de
discernimento para a execuo das tarefas.
O conjunto de cargos isolados ou em carreiras, de
provimento em comisso e funes gratificadas, com a
carga horria, os quantitativos e nveis de vencimentos,
a definio das perspectivas de desenvolvimento
funcional, normas quanto ao provimento dos cargos,
dentre outros aspectos, formam o Plano de Cargos e
Carreiras.
Todo Quadro de Pessoal ou Plano de Cargos e Carreiras,
para que possa gerar os efeitos jurdicos pretendidos pela
Municipalidade, deve ser aprovado por lei. No mbito
do Poder Legislativo municipal, factvel a instituio do
Plano de Cargos e Carreiras por intermdio de resoluo,
porm a fixao das respectivas remuneraes somente
pode estar prevista em lei.
importante propiciar ao servidor oportunidade
de crescimento funcional na organizao. Uma das
formas por meio da carreira, que a srie de cargos
do mesmo grupo ocupacional, semelhantes quanto
natureza do trabalho e organizadas segundo o grau
de complexidade e responsabilidade de suas tarefas.
Cargo isolado, por sua vez, aquele que por sua
natureza funcional no forma carreira, como o caso
do cargo de telefonista.
A estruturao de carreiras, minimamente, comporta
dois institutos que permitem avanos funcionais: (I) a
progresso, que a passagem do servidor de seu padro
de vencimento para outro, imediatamente superior,
dentro da faixa de vencimentos a que pertence, pelo
critrio de merecimento, ou seja, o servidor tem avanos
funcionais sem que haja enriquecimento ou ampliao
de suas atribuies e (II) a promoo, que a passagem
do servidor para a faixa imediatamente superior quela
que pertence, dentro da mesma carreira, observadas as
perspectivas definidas em lei, onde h enriquecimento
do seu cargo, ampliao do grau de complexidade
MANUAL DO PREFEITO | 171
das tarefas e consequentemente a exigncia de maior
maturidade do servidor no seu desempenho.
Importante ressaltar que o instituto da promoo s
possvel quando se tratar de provimento de cargo
intermedirio e final de carreira. Quando se trata de
cargo isolado ou inicial de carreira, o provimento s
poder se dar por meio de nomeao precedida de
concurso pblico, nos termos do inciso II do art. 37 da
Constituio Federal.
Muitos Municpios tm incorporado ao seu sistema
de carreira, conjugado com o instituto da promoo,
o avano por meio da aquisio pelo servidor de
habilitao escolar superior quela exigida para
preenchimento do cargo. Esse fator de desenvolvimento
no novo no servio pblico. Talvez seja nova a forma
como esse fator tem sido tratado. Sua concesso tem
sido entendida como maneira do servidor se manter
atualizado, estimulado a aprender e a desenvolver de
modo mais crtico e melhor suas tarefas. Os sistemas de
carreira que consideram esse fator adotam medidas de
precauo na sua concesso para evitar as desmedidas
do passado. Em primeiro lugar, a habilitao s
considerada se o servidor tiver seu desempenho
funcional considerado acima da mdia; se o curso
guardar estreita correlao com o da rea de atuao
do servidor e o cargo por ele ocupado. Neste toar, em
observncia ao princpio constitucional da eficincia,
a progresso funcional deve conjugar a titulao com
outros critrios, principalmente com os resultados
apresentados nas avaliaes de desempenho. Por
fim, o reconhecimento de sua habilitao escolar no
confere ao servidor o direito de ocupar cargo diferente
daquele para o qual prestou concurso.
Numa perspectiva contempornea, as carreiras
tm sido estruturadas com base no conceito de
competncias, onde o servidor tem a sua perspectiva
de desenvolvimento funcional individualizada
172 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
e estabelecida diante dos seus conhecimentos,
habilidades e atitudes demonstrados no exerccio do
cargo. Assim, h modificaes no perfil e nas relaes
de trabalho, fazendo surgir novas exigncias pessoais
e profissionais. Atualmente, alm dos conhecimentos
tcnico-cientficos dos cargos, so valorizadas as
pessoas com capacidade de agir de forma mais
abrangente, possuidoras de qualidades humanas
to bem cuidadas quanto as qualidades acadmicas
e profissionais. Conhecimento importante, mas
apenas uma das partes que compem a competncia.
Sistemas de avaliao de
desempenho
A Avaliao de Desempenho o conjunto de tcnicas
que permite conhecer e acompanhar o desempenho
do servidor no exerccio do seu cargo. o subsistema
da rea de gesto de pessoas mais complexo de ser
tratado e implantado, principalmente em organizaes
pblicas onde os aspectos da poltica podem intervir
nos resultados da avaliao.
No servio pblico o assunto tratado pelo art. 41 da
Constituio Federal, que indica a existncia de dois
tipos de avalio de desempenho: uma chamada de
especial pelo 4, que se caracteriza como condio
para o alcance da estabilidade, e a outra, prevista
no inciso III do 1, que trata da avaliao peridica
de desempenho com a finalidade de acompanhar o
exerccio do cargo pelo servidor, promovendo os avanos
funcionais, a concesso de gratificaes e, se for o caso,
fundamentando a sua exonerao do cargo caso fique
caracterizado o mau desempenho do servidor.
Os sistemas de avaliao de desempenho tm como
finalidade:
estimular o autoaperfeiamento e a produtividade
dos servidores;
tornar claros os padres de desempenho esperados
pela Prefeitura;
conceder os avanos funcionais e as movimentaes
nas carreiras, atravs dos resultados de
desempenho dos servidores;
estabelecer os programas de capacitao de acordo
com os resultados das avaliaes.
Existem vrios mtodos de avaliao, uns mais
participativos, que estimulam o dilogo e consenso
sobre metas futuras entre servidores e chefias, outros
mais individualizados, mas o mais importante de
qualquer sistema de avaliao de desempenho que
todos estejam cientes de que sero avaliados, que
saibam quais mtricas de avaliao sero aplicadas e
que os resultados obtidos sejam apresentados e que
deles sejam estabelecidas as metas a serem alcanadas
no perodo seguinte. As metas de desempenho futuras
devem ser estabelecidas tanto para o servidor quanto
para a Administrao, que dever somar esforos
financeiros e organizacionais para compartilhar com o
servidor o alcance do desempenho desejado.
A simplicidade do mtodo tambm deve ser levada
em considerao na hora de se escolher o sistema de
avaliao de desempenho. Organizaes pblicas
normalmente tm dificuldade com a implantao e
o gerenciamento de sistemas complexos, ento, se o
sistema for simples e os objetivos bem definidos, se
alcanar os mesmos resultados evitando interrupes
ou falhas na conduo do processo.
Os fatores de avaliao do desempenho para o perodo
de estgio probatrio devem ser os fixados no Estatuto
dos Servidores Pblicos Municipais. Se a organizao
desejar e houver autorizao legal para tal, podero ser
incorporados mais fatores avaliativos. Para as demais
avaliaes cada uma das organizaes pblicas poder
escolher o seu sistema e os fatores adequados s suas
realidades, misso e objetivos organizacionais.

Os ocupantes de funo gratificada e cargos
comissionados tambm merecem ter um olhar diferente
do avaliador no processo avaliativo. Como as funes
gratificadas representam a extenso de atividades
do cargo efetivo, o servidor poder ter sua avaliao
realizada sem problemas, cabendo ao avaliador
apenas a capacidade de separar quais so as tarefas e
responsabilidades inerentes ao cargo efetivo, objeto
da avaliao, e quais so as de coordenao, superviso
etc. No exerccio de cargos comissionados, a separao
das atividades inerentes ao cargo efetivo e as de cunho
gerencial no to simples e, dependendo da rea onde
exercido, h o afastamento completo do servidor do
exerccio das atividades do seu cargo de origem.
Nos diversos projetos de Planos de Cargos e Carreiras e
Sistemas de Avaliao de Desempenho desenvolvidos
pelo IBAM comum a criao de uma comisso
destinada ao acompanhamento da aplicao do
sistema de avalio de desempenho. Essa comisso
normalmente tem composio paritria, garantindo
a participao de representantes dos servidores e
da Administrao. Alm de acompanhar a correta
aplicao de todo o processo de avaliao, a comisso
participa ativamente dos recursos administrativos
apresentados pelos servidores quanto aos resultados
avaliativos. Um segundo papel importante da comisso
o de intervir nas avaliaes em que as chefias
no conhecem ou no acompanharam de maneira
satisfatria o desempenho do servidor.
Estatuto e plano de
carreiras do magistrio
pblico municipal
A Constituio Federal, em seu art. 206, V, e a Lei n 9.394,
de 20 de dezembro de 1996, esta com as alteraes que
recebeu, asseguram a valorizao dos profissionais do
MANUAL DO PREFEITO | 173
ensino, pela garantia da institucionalizao de plano
de carreira prprio, com piso salarial profissional e
ingresso exclusivamente por concurso pblico de
provas e ttulos.
Para a elaborao do plano de carreira e remunerao
do magistrio pblico, as Administraes Municipais
devem considerar os seguintes documentos legais:
Constituio Federal de 1988, em especial suas
Emendas n 14/96, 19/98, 20/98 e 41/03 e legislao
complementar; Lei n 9.394/96, Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional, especialmente o Ttulo
VI Dos Profissionais da Educao, arts. 61 a 67; e Lei n
11.494/07, que regulamenta o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Bsico FUNDEB, que veio
substituir o FUNDEF, alm das respectivas alteraes
que receberam desde a sua promulgao.
Os planos de carreira do magistrio devem abranger
apenas os docentes e os profissionais que exercem
atividades de suporte pedaggico direto docncia
atividades de administrao, superviso, inspeo e
orientao educacional. Portanto, o pessoal de apoio
tcnico-administrativo, como secretrios de escola e
auxiliares de biblioteca, no pode ser includo no plano
de carreira do magistrio, devendo ter sua situao
funcional cuidada em planos de carreiras especficos.
Quanto formao continuada do magistrio, a LDB,
em seu art. 67, II e V, avana em relao legislao
anterior. A concepo de carreira deve articular
valorizao e profissionalizao do magistrio com
melhoria da qualidade da educao.
O plano de carreira do magistrio no deve conter
dispositivos com matria estatutria, a no ser quando
caractersticas dessa atividade profissional exigirem
tratamento especfico de certos contedos de estatuto,
tais como frias, cedncia ou cesso, substituies
temporrias, gratificaes especiais, licenas para
qualificao profissional, limite de carga horria.
174 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
As demais normas estatutrias devem estar em lei
prpria, aplicvel a todos os servidores do Municpio.
Conceitos remuneratrios
O vencimento, ou vencimento base, a retribuio
pecuniria pelo exerccio de cargo pblico, com valor
fixado em lei, nunca inferior a um salrio mnimo, sendo
vedada a sua vinculao ou equiparao, conforme o
disposto no inciso XIII do art. 37 da Constituio Federal.
J remunerao o vencimento do cargo, acrescido das
vantagens pecunirias permanentes ou temporrias
estabelecidas em lei.
Alguns autores referem-se, ainda, expresso
vencimentos, no plural, para indicar a soma do
vencimento base s vantagens pecunirias de carter
permanente. Vale lembrar que os empregados pblicos
so remunerados por salrio na forma da legislao
trabalhista.
Os cargos devem ser avaliados com mtodos que
permitam estabelecer o valor relativo a cada cargo,
para construir a hierarquia entre eles. Portanto, pelo
processo de avaliao, os cargos devem ser analisados
e comparados de forma a coloc-los em ordem de
importncia para a consecuo dos objetivos e metas
a serem alcanados pela Prefeitura. Alm de ordenar
os cargos, a avaliao determina a estrutura de
vencimentos a serem pagos tabela de vencimentos.
Na tabela de vencimentos, os nveis representam o
smbolo atribudo ao conjunto de cargos equivalentes.
Em conformidade com a boa tcnica e em respeito
ao disposto no art. 39, 1 da Constituio Federal,
o nvel de vencimento dos cargos deve ser definido
pela avaliao dos seguintes fatores: (I) grau de
complexidade e responsabilidade das atribuies
descritas para os cargos; (II) requisitos para a
investidura; (III) peculiaridades do cargo.
No se pode deixar de mencionar as limitaes
relativas a gastos com pessoal, especialmente as que
constam da Lei Complementar n 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal). O Municpio deve estar atento
para manter-se nos limites impostos pela referida lei,
que considera como gastos com pessoal numerosas
formas de remunerao, inclusive subsdios, proventos
e vantagens funcionais.
Nepotismo
O nepotismo prtica que vem sendo reiteradamente
coibida pela doutrina e pela jurisprudncia, que a
considera agresso aos princpios da moralidade, da
impessoalidade e da eficincia, insculpidos no caput
do art. 37 da Constituio Federal, aos quais deve
obedincia a Administrao Pblica de qualquer dos
poderes dos entes federativos.
Nesse diapaso, importante salientar que o ato
administrativo que consubstancie prtica de
nepotismo invlido, uma vez que, mesmo que no
haja proibio expressa em lei, o contedo normativo
dos referidos princpios constitucionais impede que a
coisa pblica seja utilizada em favor dos familiares dos
que so incumbidos de a administrar e a gerir.
No af de coibir a prtica do nepotismo, nos idos do
ano de 2008, o STF editou a Smula Vinculante n 13,
cujo teor reproduzido a seguir:
A nomeao de cnjuge, companheiro
ou parente em linha reta, colateral ou por
afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da
autoridade nomeante ou de servidor da mesma
pessoa jurdica, investido em cargo de direo,
chefia ou assessoramento, para o exerccio de
cargo em comisso ou de confiana, ou, ainda,
de funo gratificada na Administrao Pblica
direta e indireta, em qualquer dos Poderes da

Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, compreendido o ajuste mediante
designaes recprocas, viola a Constituio
Federal.
O indigitado verbete veda o nepotismo nos trs
Poderes, no mbito da Unio, dos Estados e dos
Municpios, devendo ser seguido por todos os rgos
pblicos e, na prtica, probe a contratao de parentes
de autoridades e de funcionrios para cargos de
confiana, de comisso e de funo gratificada no
servio pblico.
A smula tambm veda o nepotismo cruzado, que
ocorre quando dois agentes pblicos empregam
familiares um do outro como troca de favor. Ficam de
fora do alcance da smula os cargos de carter poltico,
exercido por agentes polticos.
Destacamos, por oportuno, que, com a edio da
referida smula vinculante, possvel contestar
perante o prprio STF, por intermdio do instituto da
reclamao, a admisso de parentes para os cargos
mencionados da Administrao Pblica direta e
indireta no Judicirio, no Executivo e no Legislativo de
todos os nveis da Federao.
Alm disso, consigna-se que, sendo a vedao ao
nepotismo corolrio principalmente dos princpios
constitucionais da impessoalidade e da moralidade,
ainda que determinada situao concreta no se
amolde perfeitamente ao teor da Smula Vinculante
n 13, se detectada violao aos referidos postulados
dever ela ser rechaada.
Gesto por competncias
A fase estratgica, percebida no Brasil em meados da
dcada de 1980, configura nova orientao para a rea
de recursos humanos nas organizaes, que requer
reviso das prticas e responsabilidades de RH, bem
MANUAL DO PREFEITO | 175
como seu relacionamento e interdependncia com as
demais reas. Nesse perodo, ficou evidenciado o incio
da mudana de paradigma em relao participao
de recursos humanos no planejamento estratgico das
organizaes pblicas e privadas, que impe gesto
de recursos humanos o desafio de atuao estratgica,
como rea de consultoria interna que contribui para o
alcance dos objetivos organizacionais.
A gesto de pessoas baseada em competncias permite
diminuir a lacuna existente entre o comportamento
desejado e o comportamento atual dos servidores
pblicos, mediante mapeamento, desenvolvimento e
aprimoramento das competncias individuais destes
em conformidade com as demandas organizacionais.
H tambm a necessidade de reviso dos principais
processos e polticas de gesto de pessoas, as quais
devem apoiar o aprimoramento das competncias
individuais.
As principais mudanas que se pode citar so as polticas
de movimentao de pessoal nas carreiras baseadas
em critrios de competncia. Esses pontos de mudana
mostram, antes de tudo, clara preocupao da rea de
recursos humanos em apoiar direta e indiretamente
a estratgia organizacional, atravs do foco nos
processos de atrao, movimentao de pessoas,
dimensionamento de pessoal, alocao e remunerao,
capacitao e monitorao do desempenho. Esse
novo posicionamento marca a mudana de estratgia
da rea de recursos humanos, que muda o foco de
sua atuao do controle para o desenvolvimento do
comprometimento organizacional.
O primeiro passo para a definio do perfil de
competncias dos servidores conhecimentos,
habilidades e atitudes a realizao de mapeamento
que compreende a identificao e o detalhamento
das competncias necessrias ao pleno desempenho
dos cargos e das atuais e a identificao das
176 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
lacunas de desenvolvimento do pessoal. Tambm
devem ser identificadas as aes de treinamento
e desenvolvimento necessrias ao exerccio pleno
das competncias identificadas como necessrias
para os cargos, permitindo que a organizao possa
estabelecer o seu planejamento de forma eficaz.
Aposentadoria
compulsria
At o advento da EC n 88/2015, ao completar 70 anos
de idade o servidor pblico deveria ser aposentado
compulsoriamente.
Com a entrada em vigor da referida emenda, de 7 de
maio de 2015, originria da at ento denominada PEC
da Bengala, o inciso II do 1 do art. 40 da Constituio
Federal vem estabelecer que a aposentadoria se d,
compulsoriamente, com proventos proporcionais ao
tempo de contribuio, aos 70 (setenta) anos de idade,
ou aos 75 (setenta e cinco) anos de idade, na forma de
lei complementar.
Para dar efetividade parte final da novel redao
ao citado dispositivo, aos 4 de dezembro de 2015
foi editada a LC n 152/2015 sobre a aposentadoria
compulsria por idade com proventos proporcionais,
aplicvel a todos os entes da federao.
Previdncia dos
servidores municipais
O art. 149, 1, da Constituio Federal conferiu
aos Municpios, seguindo o rastro do princpio da
autonomia municipal, a prerrogativa de institurem
regimes prprios de previdncia social, cuja
organizao e funcionamento seguem as diretrizes
traadas pela prpria Constituio Federal e pela Lei
n 9.717, de 27/11/98.
Por fora das Emendas Constitucionais n 3/93 e
20/98, a contribuio dos servidores para o custeio de
aposentadoria e penso deixou de ser facultativa para
tornar-se obrigatria, impossibilitando o pagamento
dos benefcios previdencirios pelo regime de caixa. Em
dezembro de 2003, a Emenda Constitucional n 41 trouxe
novas regras, com destaque para a contribuio sobre
proventos e penses. Desse modo, os sistemas pblicos
de previdncia devem ser financiados mediante recursos
de cada ente estatal e das contribuies do pessoal civil,
ativo e inativo, e pensionistas, vedada a utilizao desses
recursos para outros fins.
Nos idos de 2005, foi editada a EC n 47, cujo teor
vedou a adoo de requisitos e critrios diferenciados
para a concesso de aposentadoria no Regime Prprio
de Previdncia, ressalvados os casos de servidores
portadores de deficincia, que exeram atividades de
risco ou cujas atividades sejam exercidas sob condies
especiais que prejudiquem a sade ou a integridade
fsica. Foi tambm por intermdio desta emenda
constitucional que se estabeleceu que a contribuio
encartada pela EC n 41/ 2003 sobre os proventos de
aposentadorias e penses concedidas pelo regime
prprio que superem o limite mximo estabelecido
para os benefcios do regime geral de previdncia social
incidir apenas sobre as parcelas que superem o dobro
desse limite de que trata o art. 201 da Constituio,
quando o beneficirio, na forma da lei, for portador de
doena incapacitante.
A EC n 47/05 gerou, ainda, uma nova regra de
transio para as aposentadorias daqueles que tenham
ingressado no servio pblico at 16/12/98. Ela propicia
uma aposentadoria integral, com garantia de paridade
plena, antes do servidor completar a idade considerada
normal, requerida na regra de transio da EC n 41/03.
Nesse contexto, para assegurar o pagamento dos
benefcios previdencirios, abre-se ao Municpio a

seguinte alternativa: institui regime de previdncia
prprio de carter contributivo ou se filia ao Regime
Geral de Previdncia Social administrado pelo Instituto
Nacional de Seguro Social INSS.
Os regimes prprios de previdncia devem ter
sua organizao baseada em normas gerais de
contabilidade e aturia, visando ao seu equilbrio
financeiro e atuarial. A implantao de sistema
sem estudo de natureza atuarial para definio dos
percentuais de contribuio, a serem pagos pelos
segurados e pelos rgos pblicos, pode comprometer
seu futuro. Nesse sentido, imprescindvel a adoo
de critrios que garantam a constituio de reservas
computadas tecnicamente, capazes de assegurar a
concesso dos benefcios previdencirios das geraes
futuras.
Segundo as regras constitucionais, so destinatrios
dos regimes prprios de previdncia os servidores
pblicos nomeados para cargos efetivos, os militares
e seus respectivos dependentes, excluindo-se os
ocupantes exclusivamente de cargos em comisso e os
contratados temporariamente, segurados obrigatrios
do Regime Geral de Previdncia Social, tal como os
empregados pblicos.
Para a concesso de aposentadorias voluntrias,
adotam-se os critrios conjugados de idade e tempo
de contribuio e o cumprimento de perodo de
carncia de 10 (dez) anos de efetivo exerccio no servio
pblico e 5 (cinco) anos no cargo efetivo em que se
dar a aposentadoria. vedada a contagem de tempo
fictcio de contribuio e restringe-se a acumulao
de aposentadorias aos casos previstos na Constituio
para a acumulao de cargos pblicos.
Cabe realar as mudanas advindas da edio da
Emenda Constitucional n 41: fim da integralidade dos
proventos (art. 40, 3) os proventos de aposentadoria
MANUAL DO PREFEITO | 177
no correspondem mais totalidade da remunerao
do cargo; sero calculados a partir das remuneraes de
contribuio; fim da paridade (art. 40, 8) o reajuste
dos benefcios previdencirios observar os parmetros
fixados em lei, no mais assegurada a paridade entre
ativos e inativos; penso reduzida (art. 40, 7) as
penses no correspondem mais totalidade do que
percebia o servidor ou o aposentado, limitadas ao teto
do regime geral, acrescidas de 70% do que exceder ao
teto; contribuio de inativos (art. 40, 18) incidncia de
contribuio previdenciria sobre proventos e penses
que ultrapassem o limite mximo do regime geral;
teto para os benefcios (art. 37, XI) a remunerao, os
subsdios, proventos e penses dos servidores sofrem
limitaes; unicidade de regime e gesto (art. 40, 20)
vedao da existncia de mais de um regime prprio
de previdncia e de mais de uma unidade gestora por
entidade da Federao; e previdncia complementar
(art. 40, 15) previso da instituio de regime de
previdncia complementar, por intermdio de entidades
fechadas e de natureza pblica.
Especificamente com relao ao regime de previdncia
complementar trazido pela EC n 41/2003, vale
salientar que dever o mesmo ser institudo por lei de
iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o
disposto no art. 202 e seus pargrafos, no que couber, e
somente mediante sua prvia e expressa opo poder
ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no servio
pblico at a data da publicao do ato de instituio do
correspondente regime de previdncia complementar.
Cabe lembrar que, tal como a reforma anterior, a EC
n 41/03 preservou a situao j desfrutada pelos
servidores aposentados e pensionistas, assegurando
a concesso de benefcios, com base nos critrios da
legislao ento vigentes, para os servidores que,
na data de sua publicao, reuniam os requisitos
necessrios sua obteno.
178 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL

Alm disso, deu-se continuidade ao regime especial de

transio, criado pela EC n 20/98, para os servidores
que ingressaram em cargo efetivo at a data de
publicao da EC n 41/03 e que no haviam completado
os requisitos para a obteno da aposentadoria (art. 2
da EC n 41/03).
Essas so as atuais diretrizes gerais relativas
aos regimes prprios de previdncia social e
aos benefcios previdencirios dos servidores
pblicos e seus dependentes, devendo o Municpio
legislar suplementarmente naquilo que for de sua
competncia.

Captulo 3
Gesto financeira*
Receitas municipais
A receita das entidades governamentais, no caso
dos Municpios, deve ser estudada sob os seguintes
enfoques:
amplo, como conjunto de entradas de valores
amoedados em caixa, sobre os quais podero
existir reivindicaes de terceiros (passivos);
estrito, rigorosamente tcnico, como conjunto de
entradas de valores amoedados, sobre os quais no
existem reivindicaes de terceiros, constituindo-
se, neste caso, acrscimo de valor novo ao
patrimnio da entidade governamental.
O Municpio brasileiro dispe de vrias fontes de
receitas, onde busca captar os recursos financeiros
necessrios realizao de seus servios e obras:
tributos definidos na Constituio Federal;
participao no produto de receitas federais e
estaduais, objeto de discriminao constitucional;
compensao financeira pela explorao de
petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para
gerao de energia eltrica e de outros recursos
minerais no respectivo territrio, plataforma
continental, mar territorial ou zona exclusiva;
* Revisto e atualizado por Heraldo da Costa Reis, contador e professor do IBAM e da UFRJ, Patrcia Arajo Santos,
advogada e assessora jurdica do IBAM, e Marcus Alonso Ribeiro Neves, advogado e consultor jurdico do IBAM.
MANUAL DO PREFEITO | 179
explorao de certas atividades econmicas;
prprio patrimnio municipal;
relaes jurdicas com terceiros (entidades
governamentais ou privadas), qualquer que seja
sua finalidade ou natureza jurdica.
Receita tributria
A principal fonte das receitas municipais que se refere
aos tributos de sua competncia, quais sejam:
impostos, que no possuem vinculao com
qualquer atividade municipal;
taxas, a serem cobradas em razo do exerccio
do poder de polcia e pela prestao de servios
sociedade;
contribuies de melhoria, previdenciria e de
manuteno de iluminao pblica, conforme
disposto respectivamente nos arts. 145, III, 149, 1 e
149-A, todos da Constituio da Repblica.
Destaque-se o mandamento contido no art. 11 e
respectivo pargrafo nico da LC n 101/2000 (LRF),
sobre os requisitos essenciais da responsabilidade
na gesto fiscal, quais sejam a instituio, previso
e efetiva arrecadao de todos os tributos de
180 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
competncia do ente da federao e a proibio de
realizao de transferncias voluntrias para o ente
que no observe o disposto nesse dispositivo.
As receitas de natureza tributria, fiscal e extrafiscal
so estudadas com mais detalhes em outro item, por
isso, so tratadas aqui apenas as no tributrias.
Transferncias constitucionais
Enquanto nas receitas tributrias o Municpio exerce
o poder de tributar, nas receitas de transferncias
constitucionais o que ocorre a participao do
Municpio, por determinao constitucional, no
produto da arrecadao de tributos de competncia
exclusiva da Unio e do Estado, quais sejam:
Estado Imposto sobre Circulao de Mercadorias
e Servios ICMS e Imposto sobre a Propriedade de
Veculos Automotores IPVA;
Unio Imposto sobre a Propriedade Territorial
Rural ITR, Imposto sobre a Renda e Proventos de
Qualquer Natureza IR e Imposto sobre Produtos
Industrializados IPI.
A distribuio desses recursos ao Municpio feita por
meio de normas e critrios prprios, estabelecidos
na Constituio Federal ou em leis especficas, por
mandamento da mesma Constituio. Assim, da
arrecadao do ICMS, 75% (setenta e cinco por
cento) constituem receita do Estado e 25% (vinte e
cinco por cento), receita do Municpio. Tais recursos
so creditados em contas especiais, abertas em
estabelecimentos oficiais de crdito, de acordo com os
seguintes critrios:
no mnimo (trs quartos), na proporo do valor seguinte:
adicionado nas operaes relativas circulao
de mercadorias e nas prestaes de servios,
realizadas em seus territrios;
no mximo (um quarto), de acordo com o que
dispuser a lei estadual.
O Estado obrigado a publicar mensalmente a
arrecadao do ICMS. A cada 15 dias, o estabelecimento
oficial de crdito deposita na conta especial do
Municpio a parcela que lhe pertencer. O Municpio,
por sua vez, pode acompanhar junto ao rgo estadual
responsvel pela arrecadao o comportamento
do ICMS em seu territrio. Deve inclusive lanar ou
apoiar campanhas que objetivem criar na populao
a conscincia cvica contra a sonegao do ICMS,
fazendo com que cada um exija sempre a extrao da
respectiva nota fiscal, ou equivalente, em toda compra
que realizar.
A Constituio estabelece ainda que, da arrecadao do
IPVA, 50% (cinquenta por cento) constituiro receita
do Estado e 50% (cinquenta por cento) do Municpio
onde for licenciado o veculo sobre o qual incide o
tributo. As parcelas pertencentes ao Municpio sero
creditadas em contas especiais, abertas tambm em
estabelecimentos oficiais de crdito.
H que se registrar, ainda, a obrigatoriedade de o
Estado transferir ao Municpio 25% (vinte e cinco por
cento) dos 10% (dez por cento) da arrecadao do IPI
que receber da Unio. Esses recursos sero distribudos
ao Estado proporcionalmente ao valor das respectivas
exportaes de produtos industrializados. O critrio de
entrega desses recursos pelo Estado ao Municpio o
mesmo adotado para o ICMS, ou seja, trs quartos em
razo do valor adicionado e um quarto de acordo com
o que dispuser lei estadual.
A participao do Municpio nos tributos federais a
arrecadao do IR, incidente na fonte, sobre
rendimentos pagos a qualquer ttulo pelo
Municpio, suas autarquias e fundaes. A

legislao desse imposto obriga a fonte pagadora
a reter o tributo nas hipteses que especifica; o
Municpio deve incorpor-lo sua receita, to
logo realize o desconto na fonte. A Secretaria do
Tesouro Nacional STN estabelece, inclusive, que a
receita do IR retido na fonte seja classificada, pelo
Municpio que a retm, como receita tributria;
50% (cinquenta por cento) do produto da
arrecadao do ITR arrecadado pela Unio no
Municpio. Em relao a esse imposto, cumpre
lembrar que a Emenda Constitucional n 42/03
permitiu que sua receita total seja do Municpio
arrecadador, quando este optar por assumi-lo (ver
arts. 153, 4, III e 158, II);
Fundo de Participao dos Municpios FPM.
Esta ltima a transferncia mais expressiva da Unio
para o Municpio. Do produto da arrecadao do IR e do
IPI, a Unio distribui 22,5% (vinte e dois vrgula cinco
por cento) aos Municpios por meio do FPM. Esse Fundo
possui os seguintes aspectos fundamentais:
a receita proveniente do FPM contnua, isto
, entra para os cofres municipais em prazo
determinado, permitindo o planejamento racional
das despesas municipais e dos desembolsos, ou
seja, da programao oramentria e financeira;
o Fundo tem suas cotas calculadas pelo Tribunal
de Contas da Unio TCU, funcionando o Banco do
Brasil como agente repassador;
o Fundo fiscalizado pelo Legislativo Municipal e
pelo TCU;
a participao de cada Municpio determinada
pela aplicao de coeficientes variveis de acordo
com o nmero de habitantes, reajustados sempre
que, por meio de recenseamento demogrfico
geral, seja conhecida oficialmente a populao total
MANUAL DO PREFEITO | 181
do pas. Atualmente os coeficientes so distribudos
por categorias de Municpios, segundo o nmero de
habitantes, conforme estipulado pelo TCU;
o FPM poderoso instrumento para a convergncia
dos esforos federais e municipais em prol do
desenvolvimento nacional.
O recebimento dos recursos do FPM independe da
aprovao de planos de aplicao. A liberao da
parte que lhe cabe fica, no entanto, a depender da
liquidao das dvidas do Governo local ou de seus
rgos da administrao indireta para com a Unio ou
suas autarquias, inclusive as oriundas de prestao de
garantias.
Ressalvada a obrigatoriedade de aplicar 25% (vinte e
cinco por cento) na manuteno e no desenvolvimento
do ensino e 15% (quinze por cento) para o mesmo fim
na rea de sade, o Municpio livre para utilizar os
recursos transferidos pelo Estado e pela Unio.
De acordo com o que estabelece a CF, a Unio deve
entregar aos Estados o correspondente a 25% do valor
arrecadado com a Contribuio de Interveno no
Domnio Econmico CIDE. Os Estados, por sua vez,
devero repassar, aos Municpios localizados em seu
territrio, 25% (vinte e cinco por cento) da quantia
arrecadada. A cota parte da CIDE foi instituda pela
Emenda Constitucional n 42.
Transferncias voluntrias
O Municpio pode obter receitas de transferncias
voluntrias, classificadas como correntes ou de capital,
de outra esfera da Federao, a ttulo de cooperao,
auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de
determinao constitucional, legal ou os destinados
ao Sistema nico de Sade, observadas as exigncias
constantes do art. 25, pargrafos e incisos da Lei
Complementar n 101/2000.
182 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL

No mbito da Unio, as transferncias voluntrias Receita patrimonial

sujeitam-se s regras especficas estabelecidas no
Decreto n 6.170/07 e sua legislao complementar
(para detalhes, acessar www.convenios.gov.br e www.
portaltransparncia.gov.br).
Transferncias negociadas
Outra fonte de recursos financeiros que o Municpio
pode utilizar so as transferncias negociadas com
outras entidades governamentais ou privadas,
mediante convnios, cuja aplicao e classificao
dependero exclusivamente do que estiver
estabelecido como objeto conveniado.
Compensao financeira
O patrimnio pblico do Municpio constitudo de
bens mveis e imveis, podendo, quando explorado
economicamente, gerar receitas patrimoniais
mobilirias e imobilirias. A receita patrimonial pode
provir de participao societria, de aplicaes do
excesso de caixa no mercado financeiro, em ttulos da
dvida pblica, aluguis e arrendamentos de imveis e
outros.
Mquinas, veculos, utenslios, animais e aparelhos, por
serem bens mveis, podero produzir alguma receita,
quando alugados ou arrendados. O Municpio poder,
por exemplo, alugar caminho, barco, tratores etc., para
atender a servios particulares.

A compensao financeira tem, para o Municpio, Entre os bens imveis, contam-se os chamados
carter indenizatrio pela explorao de recursos prprios municipais, isto , propriedades imobilirias
naturais em seu territrio, adjacncias e plataforma pertencentes ao Municpio, quer utilizados por
continental. Os recursos provm da explorao do reparties pblicas ou no. Assim, a receita
petrleo ou gs natural, de recursos hdricos e de decorrente de aluguel ou arrendamento de prdios
recursos minerais e a parcela de cada Municpio varia ou outras propriedades imobilirias do Municpio
na razo direta da rea inundada de seu territrio, no tambm constitui receita patrimonial. Os terrenos de
caso da gerao de energia eltrica; da explorao propriedade do Municpio, sob o regime de enfiteuse
de minerais dentro dos seus limites territoriais; do ou aforamento, propiciam as receitas chamadas de foro
petrleo produzido em seu territrio, ou proximidade e de laudmio, tambm consideradas patrimoniais,
das reas de produo, quando o petrleo extrado da independentemente dos impostos lanados pelo
plataforma submarina, e ainda da localizao em seu Municpio, cobrados dos seus respectivos enfiteutas ou
territrio de instalaes petrolferas. foreiros.

A compensao financeira est regulada, at o Receitas caractersticas seriam as de zoolgicos,

momento em que este texto era escrito, na Lei n
7.990 de 28/12/89, na Lei n 8.001, de 13/03/90, com
as alteraes trazidas pela Lei n 9.984/2000 e pela
Lei n 12.087/2009, entre outras, e em decretos
regulamentadores.
parques florestais, jardins botnicos, museus, arquivos,
observatrios, fontes e recantos, auditrios e reas de
recreao e lazer, todas classificadas sob a denominao
econmica geral de receitas patrimoniais cobrveis por
ingresso ou bilhete de participao.

As participaes em sociedades de economia mista
ou, ainda, as atividades de empresa pblica municipal,
podem resultar em receitas de dividendos e/ou lucros,
as quais se classificam neste grupo de receitas.
Receita agropecuria
A receita agropecuria aquela que provm das vendas
de produo vegetal, ou seja, extrao, sementes,
adubos, mudas; da produo animal e derivados, como
laticnios, e de outras relacionadas com atividades
agropastoris que porventura o Municpio tenha.
Receita industrial
As receitas industriais so valores de que o Municpio
pode usufruir quando agir de maneira semelhante
das empresas privadas de produo, comrcio ou
indstria, oferecendo coletividade bens e mercadorias
calculados com base nos custos, em regime econmico
de mercado, monopolisticamente ou no.
Os exemplos mais frequentes desse tipo de receita so
os originrios da extrao mineral, beneficiamento ou
venda de produtos de madeira, tijolos, manilhas etc.
Receita de servios
Os preos ou tarifas cobrados pela prestao de
servios comunidade constituem a receita de servios
do Municpio. Tais formas de cobrana representam
modalidade especial de remunerao porque no
dependem de lei prvia para autorizar cada reviso,
que oscilar em funo dos custos ou dos preos de
mercado. Basta que haja lei geral de preos autorizando
o Prefeito a efetuar as alteraes advindas do processo
econmico de produo para que os reajustes possam
ser periodicamente realizados. O Prefeito poder,
pois, baixar decreto, portaria ou qualquer outro ato
administrativo todas as vezes que os custos se elevarem.
MANUAL DO PREFEITO | 183
O Municpio no objetiva lucro atravs das receitas
de servios, mas no deve suportar dficits. Uma boa
estrutura contbil dessas atividades, que dimensione,
apure ou aproprie convenientemente os custos, evitar
perdas e dispndios acima do que a sua capacidade
pode suportar. A busca de melhor produtividade no
deve ser esquecida. consentido o estabelecimento
de preos remuneratrios, que recuperem os custos
e contenham tambm percentagens destinadas
amortizao do desgaste das imobilizaes ou
expanso e melhoria dos servios.
Quando esses servios se tornarem complexos,
de todo recomendvel autarquiz-los ou dar-
lhes tratamento de empresa, isto , outorgar-lhes
personalidade jurdica, com autonomia administrativa
e financeira. Outra alternativa, melhor tratada em
outro captulo deste Manual, a privatizao do
servio, mediante concesso ou permisso, ou, ainda,
a celebrao de termo de parceria ou de contrato de
gesto com instituies privadas, conforme a atividade
exercida, para permitir que o Municpio dedique-se a
servios que lhe so originrios ou prprios.
So exemplos tpicos dessas receitas o transporte coletivo,
luz, mercados, feiras, matadouros, cemitrios etc.
Outras receitas correntes
Constituem as receitas em epgrafe as multas e outras
penalidades no tributrias, isto , as administrativas
ou decorrentes dos cdigos de licenciamento e
fiscalizao, obras e outros regulamentos municipais,
a atualizao monetria e a cobrana da dvida ativa
tributria e no tributria.
Finalmente, como eventuais sero classificados e
registrados os demais valores no especificados
neste captulo, ou aqueles em tratamento especfico
pela classificao das rendas, segundo as categorias
econmicas expressas atravs da Lei n 4.320/64.
184 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
Crdito
Em realidade, o crdito no fonte de receita, mas,
simplesmente, de recursos financeiros que o Municpio
poder utilizar para financiar os seus gastos, sejam
correntes, sejam de capital.
Aquisies de bens e servios, ou ainda a execuo
de obras, a prazo, independentemente do tempo,
bem como de emprstimos para atendimento de
insuficincias de Tesouraria, mais conhecidos como
ARO (emprstimos por antecipao da receita),
constituem-se em utilizao de capitais de terceiros
nas suas atividades que, geralmente, so classificadas
como dvida flutuante.
Emprstimos ou financiamentos obtidos de bancos
nacionais ou estrangeiros destinam-se a aes
especficas de longa maturao ou de prazo longo
de execuo. So classificados como dvida fundada
interna ou externa ou como dvida consolidada.
A emisso de ttulos da dvida pblica tambm possibilita
os recursos financeiros que o Municpio necessita para
financiar os gastos com as suas atividades.
Sistema tributrio municipal
A Constituio de 1988 dispe, no inciso III do seu art.
30, que compete ao Municpio instituir e arrecadar os
tributos de sua competncia, bem como aplicar suas
rendas, e no art. 150 enumera limitaes ao poder
de tributar, vedando-lhe diversas iniciativas que no
estejam em consonncia com o ali disposto.
O Sistema Tributrio Municipal deve estar em perfeita
consonncia com a lei a que se refere o art.146 da Carta
Magna Lei n 5.172, de 25/10/66, que instituiu o Cdigo
Tributrio Nacional CTN, e suas alteraes.
No CTN esto includos dispositivos que regulam
conflitos de competncia, em matria tributria, entre
as entidades federativas, as limitaes constitucionais
ao poder de tributar e estabelecem normas gerais da
legislao tributria, especialmente sobre definio
de tributos e de suas espcies, fatos geradores, bases
de clculo e contribuintes, obrigao tributria,
lanamento, crdito, prescrio e decadncia.
Poltica tributria
O Cdigo Tributrio Municipal CTM o instrumento
segundo o qual a populao do Municpio, atravs
dos seus representantes legais agentes polticos
integrantes dos Poderes Executivo e Legislativo ,
explicita a natureza e o montante dos recursos de
origem tributria que cada muncipe ir desembolsar
para, juntamente com as demais fontes institucionais
de receita, financiar a ao do Governo local.
Sob o aspecto formal, o CTM deve ser o instrumento
legal editado com base nos princpios da boa tcnica
legislativa, embasado na CF, no CTN, na LOM, na
doutrina e nos costumes locais, enfim, na sua moldura
institucional.
O aspecto impositivo do CTM est diretamente
vinculado graduao do nus tributrio. Por isso,
o Municpio deve dar nfase especial aos impostos
obrigao pecuniria independente de qualquer
atividade estatal especfica relativa ao contribuinte ,
mesmo porque a Constituio (art. 145, 1) preceitua
que, sempre que possvel, os impostos tero carter
pessoal e sero graduados segundo a capacidade
econmica do contribuinte.
As taxas, por sua vez, somente podem ser cobradas
por servios prestados pelo Municpio que forem
utilizados, individualmente, pelos interessados, ou
pela realizao de atividade que configura o exerccio
regular do poder de polcia municipal. Para a cobrana
da contribuio de melhoria, exigida a realizao
de obra pblica, enquanto para a contribuio de

custeio de iluminao pblica imprescindvel a poder provocar a prtica conhecida como evaso fiscal,
disponibilizao dos respectivos servios.
Imposto predial e territorial
urbano IPTU
O IPTU tem como fato gerador a propriedade, o
domnio til ou a posse de bem imvel situado na zona
urbana do Municpio, segundo determinao expressa
no CTN. Trata-se de imposto de natureza patrimonial,
cujo montante deve estar diretamente relacionado
com o valor venal do imvel que lhe d origem, o qual
constitui sua base de clculo.
Dada a situao de fato decorrente da Emenda
Constitucional n 29/2000, os Municpios podero dar
ao IPTU os seguintes tratamentos:
ser progressivo em razo do valor do imvel;
ter alquotas diferenciadas de acordo com a
localizao e o uso do imvel;
aplicar a extrafiscalidade se a propriedade urbana
no cumprir sua funo social.
Para que a tributao do IPTU se enquadre nas duas
primeiras hipteses, basta ser editado um elenco de
alquotas expressas sob a forma de percentuais ,
fixadas pelo Cdigo Tributrio Municipal, no sujeitas
a limitao alguma, que, quando aplicveis sobre o
valor venal do imvel respectivo, propiciem os efeitos
desejados, enquanto a aplicao da terceira no
prescinde da subordinao lei federal, ou seja, Lei
n 10.257, de 10/07/01, denominada Estatuto da Cidade,
que regulamenta os arts. 182 e 183 da CF, caso em que o
valor do IPTU progressivo no tempo assume carter de
penalidade.
De qualquer forma, ao estabelecer as regras sobre
o IPTU, o Governo local deve estar ciente de que ele
constituir nus intransfervel (imposto direto), que
MANUAL DO PREFEITO | 185
se no for bem dimensionado, isto , se no for levado
em considerao o nvel de renda dos contribuintes.
Impostos sobre servios ISS
O ISS uma importante fonte de receitas do Municpio,
incidindo sobre a prestao de servios (setor tercirio
da economia), principalmente atravs de empresas
que exploram atividades ligadas a hotis, informtica,
bancos, diverses pblicas, construo civil, consertos
e manuteno de veculos e de eletrodomsticos,
hospitais, ensino, limpeza e transporte urbanos etc. O
ISS incide sobre obrigaes de fazer (servios) contidas
na Lei Complementar n 116/03, que tambm define as
diretrizes gerais do imposto municipal.
Deve ser convenientemente explorado porque, sendo
o seu valor parcela do preo do servio, a exemplo do
que ocorre com o ICMS (Imposto Sobre Circulao de
Mercadorias e Servios), de competncia estadual,
confere-lhe o status de imposto indireto, isto , o
contribuinte de direito empresa prestadora de servio
transfere o seu nus financeiro ao contribuinte de
fato o usurio de servio.
Cumprindo determinao constitucional, a Lei
Complementar n 116/03 estabeleceu em 5% as
alquotas mximas. As mnimas 2% foram fixadas
pelo art. 88 do ADCT, por disposio expressa da EC n.
37/02, exceto quanto aos servios relacionados com a
construo civil.
Imposto sobre a transmisso
de bens imveis ITBI
O imposto de transmisso inter vivos incide sobre a
transmisso de bens imveis ou direitos a eles relativos
localizados no territrio do Municpio. A base de
clculo do imposto o valor venal do imvel, podendo
186 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
ser nomeado contribuinte tanto o vendedor, quanto o
comprador. As alquotas so fixadas por lei municipal,
sem limitao.
Importante mencionar que o imposto incide sobre a
transmisso de propriedade inter vivos, ou seja, entre
vivos, no alcanando os direitos sucessrios e deve ser
ato oneroso, no alcanando tambm as doaes (estas
duas outras formas de transmisso de propriedade
de bens imveis so tributadas pelo imposto sobre
heranas e doaes de competncia estadual).
Taxas
A taxa tem seu fato gerador vinculado a atividade
estatal especfica relativa ao contribuinte, sendo,
portanto, tributo vinculado. As taxas que o Municpio
pode instituir pertencem a duas classes:
remuneratrias, que tm como fato gerador a
utilizao dos servios pblicos prestados pelo
Municpio, especficos, divisveis e, vale dizer,
suscetveis de utilizao, separadamente;
regulatrias, que tm como fato gerador o exerccio
regular do poder de polcia (ver, neste Manual, o
captulo sobre poder de polcia).
O valor a ser cobrado a ttulo de qualquer das taxas deve
ser suficiente para cobrir os custos com a prestao do
servio ou com a ao para o exerccio regular do poder
de polcia.
Contribuio de melhoria
A Constituio de 1988 ofereceu facilidade nunca
dada cobrana desse tributo, porque dispe apenas
que decorre de obras pblicas, deixando o legislador
ordinrio livre para regular sua instituio e cobrana,
embora a doutrina e a jurisprudncia afirmem
reiteradamente que somente poder ser exigida se tiver
havido valorizao do imvel beneficiado pela obra.
A despeito do entendimento acima, a contribuio de
melhoria espcie tributria cujo lanamento exige
firme vontade poltica e mecanismos operacionais com
elevado grau de dificuldade, mormente a definio
do quantum correspondente ao benefcio resultante
da obra para cada imvel. Este um dos motivos
que levaram a Unio, os Estados e grande parte dos
Municpios a abandonar esse tributo.
Contribuio para custeio da
iluminao pblica
A Emenda Constitucional n 39/02 ampliou a
competncia municipal pela insero do art. 149-A, que
autoriza os Municpios e o Distrito Federal a institurem
a contribuio para o custeio do servio de iluminao
pblica, na forma das respectivas leis e, com tal
providncia, no caso daqueles que a mantinham,
substituir a Taxa de Iluminao Pblica tributo
reconhecidamente inconstitucional.
Contribuio previdenciria
Ao tratar das contribuies sociais, a Constituio
Federal subdividiu-as em duas categorias: as gerais
(art. 149, caput) e as destinadas ao financiamento da
seguridade social (art.149, 1 e art. 195). Dessa forma,
aos Estados, Distrito Federal e Municpios outorgada
competncia para instituio de contribuio social
sobre a remunerao de seus servidores, para o custeio
de seus sistemas previdencirios.
Renncia fiscal
A concesso de qualquer forma de renncia fiscal, por
qualquer das esferas de Governo, deve subordinar-se a
trs princpios em vigor desde a promulgao da atual
Constituio. So eles:
s poder ser concedida mediante lei especfica,

que regule exclusivamente as matrias acima
enumeradas ou o correspondente tributo ou
contribuio (CF, art. 150, 6);
a lei de diretrizes oramentrias dever dispor
sobre as alteraes na legislao tributria que
estabeleam renncia fiscal (CF, art. 165, 2);
a demonstrao dos seus efeitos, sobre as receitas
e despesas, dever acompanhar o projeto de lei
oramentria (CF, art. 165, 6).
A Lei Complementar n 101/2000 determina que, para
que se conceda ou amplie incentivo ou benefcio de
natureza fiscal, ser necessrio que fique demonstrado,
pelo proponente, que:
a renncia foi considerada na estimativa de receita
da lei oramentria e que no afetar as metas de
resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei
de diretrizes oramentrias; ou
h previso de medidas de compensao, no
perodo que se inicia no exerccio em que a renncia
for concedida e que cobre os dois exerccios
seguintes, por meio do aumento de receita,
proveniente da elevao das alquotas, ampliao
da base de clculo, majorao ou criao de tributo
ou contribuio.
Ante essas restries, imprescindvel, quanto ao
mrito, analisar as repercusses da concesso de
renncia fiscal na programao dos investimentos e
da prestao dos servios pblicos que podero sofrer
soluo de continuidade ou perda de qualidade por
reduo de recursos financeiros, causando prejuzo
comunidade que os demanda, comparativamente com
o benefcio a ser concedido.
difcil garantir, por exemplo, que determinada
empresa industrial, comercial ou prestadora de
servios decida instalar-se em determinado Municpio
MANUAL DO PREFEITO | 187
porque ir gozar de reduo ou iseno do IPTU ou
ISS durante certo perodo de tempo. bem provvel
que essa premissa sequer seja considerada nos
estudos de viabilidade que antecedem decises como
essa. Primeiro, porque o valor do tributo, isento ou
reduzido, pequeno em relao aos demais custos, e
segundo, porque essas empresas no s diluem o valor
do imposto entre seus custos operacionais, como o
incluem como parcela dedutvel do seu lucro, base de
clculo do imposto de renda.
Por outro lado, a prorrogao de prazos de pagamento,
a dispensa de penalidades (anistia fiscal) etc., salvo
motivos de fora maior, somente beneficiam os
maus contribuintes; ao mesmo tempo, alimentam os
bons contribuintes de argumentos para postergar o
pagamento de seus dbitos tributrios.
Conforme tem evidenciado a observao, propostas
de concesso de remisso e anistia de penalidades
moratrias atuam, em mdio e longo prazos, como
golpe mortal nos esforos da mquina arrecadadora,
na medida em que deseducam os contribuintes, ao
tempo em que cometem tremenda injustia com os
que cumpriram suas obrigaes tributrias na poca
determinada pelo Poder Pblico.
Administrao tributria
Com a edio do Cdigo Tributrio Municipal, est
cumprida a determinao constitucional de instituir
os tributos de competncia do Municpio. A outra
arrecadar incumbe ao Poder Executivo. Da decorre
a expressividade dos que consideram as principais
funes do Fisco, a serem implementadas pelo rgo
executor da poltica tributria, as que se seguem:
constituir o crdito tributrio correspondente aos
tributos elencados no Cdigo Tributrio Municipal;
188 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
envidar esforos para que o seu produto seja
materializado, sob a forma de recursos financeiros,
nos cofres municipais.
A constituio do crdito tributrio (art. 142 do CTN)
se d mediante atividade administrativa legalmente
denominada lanamento, cuja execuo exige
metodologias, tcnicas e procedimentos especficos,
fatores suficientes para indicar a instituio de
unidades funcionais especializadas para gerir as
aes indispensveis ao cumprimento das atribuies
respectivas.
So evidentes vrias deficincias nos aspectos
operacionais dos fiscos municipais, cujas consequncias
so responsveis por diversas iniquidades na formao da
carga tributria e no tratamento dado aos contribuintes,
com reflexos negativos na receita produzida.
O lanamento do IPTU, por exemplo, exige contnuo
esforo da Administrao para verificar quais imveis
esto sujeitos a ele, definir as caractersticas fsicas e
jurdicas necessrias para avali-los, calcular o montante
do imposto, identificar os contribuintes e promover a
cobrana, tarefas que se repetiro a cada ano.
Outro exemplo diz respeito ao ISS, cujos contribuintes
(empresas) obrigados ao lanamento por
homologao so forados a antecipar o valor do
imposto, calculado com base nos valores expressos em
seus documentos fiscais, cabendo ao fisco a tarefa de,
verificado que o montante declarado das transaes
est correlacionado, ou no, com o porte econmico e
operacional do prestador, homolog-lo ou no.
So poucas as municipalidades que podem garantir
que tais tarefas so desenvolvidas a contento. A prova
reside na prpria regressividade da carga tributria,
aliada a altos ndices de inadimplncia, no caso
do IPTU, e na ausncia de indicadores do nvel de
sonegao do ISS.
Tais performances, alm de contrariar os princpios de
legalidade e eficincia (art. 37 da CF), levam seus agentes
a cometer infraes, sem contar que prejudicam a
efetiva arrecadao de todos os tributos municipais,
destacado requisito essencial da responsabilidade na
gesto fiscal, nos termos do art. 11 da LRF.
Para modificar esse status quo, so imprescindveis, na
maioria das vezes, intervenes na legislao tributria,
na estrutura administrativa do rgo incumbido da
administrao tributria, na capacitao dos gestores e
dos operadores e na reformulao dos procedimentos
visando ao fortalecimento permanente do sistema
tributrio municipal.
Deve orientar o processo de reformulao da
administrao tributria a natureza de cada tributo,
porque a constituio do crdito exige o conhecimento
de pressupostos inerentes a cada espcie tributria
(fato gerador, matria tributria, sujeito passivo,
clculo, cobrana, fiscalizao etc.), circunstncia
que indica estar no sistema tributrio a fonte de sua
institucionalizao.
Estrategicamente, visa-se inverter tendncia histrica
no pas, buscando extirpar ou, ao menos, atenuar,
em mdio prazo, toda uma cultura poltica, centrada
na imposio do nus tributrio divorciado da
realidade econmica e organizacional, baseada na
marginalizao da atividade tributria. Para tanto,
so imprescindveis, alm da imperiosa necessidade
de conscientizao dos agentes polticos Prefeito
e Vereadores , recursos humanos, tecnolgicos e
operacionais.
Sendo a atividade tributria permanente, o suprimento
desses recursos dever igualmente ocorrer em carter
permanente, com montante financeiro suficiente para
garantir a existncia contnua de:
servidores capacitados e motivados;

recursos materiais e operacionais adequados;
prticas gerenciais que atestem a qualidade dos
servios e dos resultados da ao tributria, a fim
de propor sugestes para alterar ou modificar a
poltica vigente e corrigir os desvios ou defeitos
administrativos, assim como inserir mecanismos
de aperfeioamento.
Refora essas sugestes a contribuio da EC n 42/03
para os fiscos de todas as esferas governamentais
com a introduo do inciso XXII ao art. 37 da CF, cuja
importncia recomenda sua transcrio, verbis:
XXII as administraes tributrias da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
atividades essenciais ao funcionamento do
Estado, exercidas por servidores de carreiras
especficas, tero recursos prioritrios para a
realizao de suas atividades e atuaro de forma
integrada, inclusive com o compartilhamento
de cadastros e de informaes fiscais, na forma
da lei ou convnio.
A prtica indica que o nvel da administrao tributria,
nos Municpios onde essas propostas tm sido
implantadas, exibe resultados bem mais palpveis, em
termos de justia fiscal e de produtividade financeira
dos tributos, do que naqueles onde o processo
conduzido de modo discricionrio ou aleatrio.
Tambm se tem observado que o desenvolvimento
do processo de aperfeioamento da administrao
tributria, nesses moldes, somente se tem tornado
possvel e vivel quando o Prefeito, em contrapartida
aos resultados positivos na rea tributria, apoia seus
responsveis e no lhes nega os recursos humanos e
materiais requeridos.
Outras consideraes
Todo o exposto somente ser concretizado se
for editado o Cdigo Tributrio Municipal e
MANUAL DO PREFEITO | 189
institucionalizado o processo de administrao
tributria. Como se pode depreender, os dois passos
so interdependentes. Um no floresce sem o outro. A
ausncia de qualquer um deles, ou de ambos, resulta
em Municpio despersonalizado, pois que um dos
principais pressupostos da autonomia municipal reside
na faculdade que a Constituio Federal lhe outorgou
de instituir e arrecadar seus tributos.
Embora se tenha procurado deixar evidente que a
tributao no um fim em si mesmo, vale destacar
que, dentre as fontes de receita que constituem os
mais regulares fluxos de ingresso financeiro nos
cofres dos Municpios (cotas-partes do FPM, do ICMS
etc.), somente as decorrentes dos seus tributos so
susceptveis de incremento por conta de suas aes.
Patrimnio municipal
O patrimnio pblico constitudo de bens que,
segundo sua destinao, classificam-se em:
bens de uso especial, que se destinam ao uso
especfico da Administrao, como o prdio
da Prefeitura, os prdios escolares, a estao
rodoviria, terrenos, mveis e utenslios utilizados
no servio pblico;
bens dominicais, que, embora pertencentes ao
Poder Pblico, no so utilizados para fins do
servio pblico; destinam-se, na sua maioria, a
produzir renda (terreno ou prdio de propriedade
do Municpio cedido a terceiros);
bens de uso comum do povo, que so de domnio
pblico, ou seja, de uso da coletividade (logradouros
pblicos em geral etc.).
A classificao dos bens pblicos fornecida pelo art. 99
do Cdigo Civil. Os bens de uso especial, assim como os
bens dominicais, constituem o patrimnio econmico
ou administrativo do Municpio. Devem, portanto, ser
190 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
evidenciados no balano patrimonial do Municpio e
incorporados ao seu patrimnio.
Os bens de uso comum do povo constituem
o patrimnio de domnio pblico, no sendo
demonstrados no balano patrimonial, pois, em
princpio, no se destinam a servir Administrao e a
produzir renda, mas sim coletividade.
A administrao patrimonial um ramo especializado,
que trata de um conjunto de normas relacionado
ao controle e ao registro dos bens que constituem o
patrimnio econmico ou administrativo do Municpio.
O Municpio deve proteger e cuidar das obras e dos locais de
valor histrico e artstico, dos monumentos, das paisagens
naturais notveis e dos stios arqueolgicos, quer sejam de
propriedade particular ou no (Constituio Federal, arts.
23, III e IV e 30, IX). Se, por conseguinte, o bem em questo
tiver valor artstico, histrico ou de beleza natural, deve ser
tombado, isto , ser inscrito e incorporado ao patrimnio
histrico da Municipalidade. O tombamento no impe,
por si s, indenizao nem prvia desapropriao, caso
seja o bem de propriedade particular, a no ser que haja
restrio ou limitao de seu uso.
Existem seis formas de incorporao de um bem
ao patrimnio municipal: compra, desapropriao,
doao, dao em pagamento, herana jacente e bens
de ausentes. O processo normal de compra por meio
de licitao, estudada mais adiante. A desapropriao
uma das formas de interveno na propriedade privada
e analisada, tambm, em captulo prprio.
A doao uma transferncia voluntria de bens, por
parte de particulares, ao Poder Pblico. A doao pode
ser gratuita ou onerosa. A doao, tal como a compra,
est sujeita a alguns procedimentos formais que
devem ser obedecidos para sua efetivao.
Em se tratando de doao com encargos (doao
onerosa), indispensvel lei especfica que autorize o
recebimento. O objetivo fazer com que a doao no
constitua nus injustificvel ao patrimnio pblico. A
doao, quando no onerosa, dispensa lei autorizativa.
A dao em pagamento a incorporao de um bem
mvel ou imvel ao patrimnio pblico, extinguindo
dbito para com a Fazenda Pblica.
A incorporao por herana jacente uma possibilidade
prevista no art. 1.844 do Cdigo Civil. Ela se d quando
algum muncipe falece e no deixa herdeiros legtimos
e o Municpio chamado como sucessor do falecido.
Passaro tambm ao domnio do Municpio os bens
das pessoas consideradas ausentes, nos termos do art.
39 do Cdigo Civil.
As formas de alienao dos bens pblicos so as
comuns no direito civil, ou seja, a venda, a dao em
pagamento, a doao, a permuta e a investidura,
acrescidas da modalidade administrativa da concesso
de domnio, praticada entre entidades estatais na
transferncia de terras devolutas.
Venda toda venda de bens pblicos imveis deve ser
precedida de autorizao legislativa e de concorrncia,
modalidade de licitao fixada pelo Lei n 8.666/93 para
esse caso. O no cumprimento desses requisitos poder
causar a nulidade do ato alienatrio. Antes, porm, de se
efetivar a venda do bem, necessrio que se proceda a sua
avaliao, evitando-se que o Poder Pblico Municipal seja
lesado por desdia ou m-f. Trata-se de determinao
legal e de princpio de moralidade administrativa que
deve ser observado. A venda de bens mveis depender
de avaliao prvia e de licitao na modalidade indicada
na Lei n 8.666/93. A receita originria da alienao de
bens e direitos classificada como de capital, e dever
ser, em princpio, aplicada em despesa de capital, vedada

sua aplicao no financiamento de despesa corrente,
salvo se destinada por lei ao regime de previdncia social,
geral e prprio dos servidores pblicos (art. 44 da Lei
Complementar n 101/2000).
Dao em pagamento, doao, permuta e investidura
essas modalidades de alienao de bens imveis
dependem de autorizao legislativa e de avaliao
prvia, dispensada a concorrncia. No caso de permuta,
a par da alienao mediante troca de um bem pblico,
h a incorporao do bem particular permutado ao
patrimnio pblico.
Entende-se por investidura a alienao aos proprietrios
de imveis lindeiros, por preo nunca inferior ao da
avaliao, de rea remanescente ou resultante de
obra pblica, desde que a rea se torne inaproveitvel
isoladamente.
No caso de bens imveis, haver sempre a avaliao
prvia para alienao por meio dos institutos j
mencionados. A licitao, no entanto, dispensada
quando se tratar de doao (permitida somente para
fins de interesse social), permuta, venda de aes que
podero ser negociadas em bolsa e venda de ttulos,
observada a legislao pertinente.
Os procedimentos administrativos que devem ser
observados na alienao dos bens pblicos envolvem
uma etapa inicial a autorizao legislativa e uma
etapa final, representada pela baixa do bem no rgo
de patrimnio e pela transferncia de seu domnio,
mediante transcrio, se for o caso.
Quanto aos bens de uso comum do povo e aos bens
de uso especial, vedada sua alienao enquanto
guardarem essa qualidade. Para que sejam alienados,
necessria lei desafetando-os, quer dizer, retirando
deles essa qualidade e transformando-os em bens
dominicais.
MANUAL DO PREFEITO | 191
Inalienabilidade,
imprescritibilidade e
impenhorabilidade dos bens
pblicos
Os bens pblicos, quaisquer que sejam, so inalienveis,
impenhorveis e imprescritveis por natureza esta
a regra. A inalienabilidade a impossibilidade de
transferncia de propriedade do bem. No , porm,
absoluta, porquanto a lei pode autoriz-la e, neste caso,
h a desafetao.
Os bens pblicos so imprescritveis, ou seja, contra
eles no ocorre a prescrio aquisitiva. A Constituio
Federal dispe expressamente que os bens pblicos
no sero adquiridos por usucapio urbano e rural
(arts. 183, 3, e 191, pargrafo nico).
A imprescritibilidade resulta da inalienabilidade. Se
os bens pblicos so inalienveis, por natureza, so
tambm imprescritveis.
Impenhorveis so tambm os bens pblicos, e no
apenas isso: tais bens esto impossibilitados de
qualquer nus. A impenhorabilidade dos bens pblicos
decorre da Constituio, que a consagra no seu art. 100.
Sendo impenhorveis, os bens pblicos no podem ser
objeto de execuo direta; da porque tais bens no
devem ser onerados, porquanto no sero executados.
Assim, o penhor ou a hipoteca constituda sobre bens
ou rendas pblicas no oferece a efetiva garantia
pretendida pelo credor. No tem fundamento e eficcia
jurdica a aceitao de duplicatas ou promissrias
emitidas pelo Prefeito, como garantia de dvida, ou as
procuraes passadas pelo Prefeito a terceiros para
receber diretamente rendas municipais vinculadas
a contratos. Isto representaria, em ltima anlise,
192 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
onerao do bem pblico, o que vedado, exceo acesso fsica artificial, tudo quanto for incorporado
das hipteses legalmente previstas no inciso IV do
art. 167 da Constituio e no 4 do mesmo artigo.
Promissrias e duplicatas no do cobertura legal
execuo direta (penhora), podendo servir como mero
documento comprobatrio. A Nota de Empenho o
documento legal, eficaz garantia da dvida.
Bens mveis e imveis
Os bens, em relao sua prpria natureza, podem
ser mveis ou imveis. Essa distino da maior
relevncia, pois o ordenamento jurdico disciplina de
maneira distinta as relaes jurdicas que os envolvem,
em funo de sua natureza mvel ou imvel.
O tratamento dado aquisio e transferncia do
bem imvel especial, solene e pblico. Certos direitos
somente se constituem sobre imveis (hipoteca, p.
ex.); outros incidem apenas sobre mveis, como o
caso do penhor. Assim a distino juridicamente
fundamentada.
Bens mveis so os que podem ser transportados de um
lugar para outro, seja por movimento prprio ou no.
Os animais, que podem locomover-se por si prprios,
so considerados mveis; as coisas inanimadas, que
podem ser transportadas, so mveis. Assim, animais e
coisas transportveis so bens mveis por natureza. H,
ainda, os bens mveis por equiparao legal, ou seja,
aqueles aos quais a lei atribui essa qualidade, como
o caso dos direitos creditrios, direitos intelectuais e
aes que lhes correspondem.
Bens imveis, em relao sua natureza, so os
que no podem ser transportados de um lugar para
outro sem que sofram alterao de substncia. A
legislao civil considera imvel, por natureza, o solo
com sua superfcie, seus acessrios e suas adjacncias
naturais, compreendendo as rvores e os frutos
pendentes, o espao e o subsolo. Considera imvel, por
permanentemente ao solo, como a semente lanada
terra, os edifcios e as construes, de modo que
se no possa retir-los sem destruio, modificao,
fratura ou dano. Considera, por acesso intelectual,
tudo quanto no imvel o proprietrio mantiver
intencionalmente empregado em sua explorao
industrial, aformoseamento ou comodidade.
As funes da administrao
patrimonial
As funes da administrao patrimonial so
basicamente controlar a existncia e manter e
conservar em perfeitas condies de funcionamento
e utilizao os bens mveis e imveis. Quanto a
esta ltima categoria, so objeto da administrao
patrimonial os bens imveis classificados como de uso
especial e dominical.
O controle da existncia, exercido pela administrao
patrimonial, repartido com o exercido pela
contabilidade. Esta mantm controles sintticos
da existncia de determinado bem, uma vez que as
mutaes patrimoniais devero integrar o balano
patrimonial do Municpio ao final de cada exerccio.
O controle exercido pela administrao patrimonial
, ao contrrio do contbil, analtico. Esse tipo
de controle deve registrar todos os detalhes que
caracterizam e identificam o bem no rgo que possui
a responsabilidade de mant-lo.
Em relao aos bens mveis, convm haver cadastro
que os identifique, caracterize, informe onde esto
localizados e aponte o responsvel por sua guarda
e utilizao. Quanto aos bens imveis, no se faz
necessria a organizao de cadastro especial. As
escrituras dos imveis e os registros do Cadastro
Imobilirio do Municpio suprem tal necessidade.

Algumas Prefeituras cometem o equvoco de no
implantar no Cadastro Imobilirio os imveis
pertencentes ao Poder Pblico Unio, Estado e
Municpio , criando vazios no espao fsico territorial.
Embora as propriedades imobilirias pertencentes a
esses entes estejam imunes da cobrana de impostos,
essa omisso faz com que o Municpio ignore o que lhe
pertence em termos de propriedade imobiliria.
A administrao patrimonial deve dedicar grande
parte de sua ateno s atividades de manuteno e
conservao de bens mveis e imveis. Os Prefeitos
devem estar sensibilizados para tal, exigindo a
elaborao de planos de manuteno e conservao e
liberando as dotaes necessrias para que os mesmos
sejam executados. Essa uma atividade que s vezes
recebe pouca ateno dos Executivos Municipais. Antes
de se adquirir bem mvel ou de se edificar em qualquer
imvel, necessrio perguntar quanto custaro
sua operao e sua manuteno. As despesas com a
conservao do patrimnio pblico so consideradas
prioritrias pelo art. 45 da LC n 101/2000.
O inventrio dos bens patrimoniais exigncia da Lei n
4.320/64. O inventrio deve ser feito pelo menos uma
vez por ano, a fim de que os balanos no apresentem
distores da realidade.
de boa norma administrativa que se faa um inventrio
na unidade administrativa ou de trabalho, sempre que
houver mudana de chefia. Deve-se tambm adotar a
norma de que nenhum servidor poder ser dispensado
da Prefeitura, a pedido ou no, sem que ocorra verificao
do material que est sob sua guarda.
A avaliao dos bens patrimoniais est regulada no
art. 106 da Lei n 4.320/64 e se resume nos seguintes
procedimentos:
valor nominal dos crditos, dbitos e ttulos de
renda, feita a converso, quando em moeda
MANUAL DO PREFEITO | 193
estrangeira, taxa de cmbio vigente na data do
balano;
os bens mveis e imveis pelo valor de aquisio ou
pelo custo de produo ou de construo;
os bens de almoxarifado, pelo preo mdio
ponderado das compras.
A reavaliao dos bens mveis e imveis no uma
obrigao e sim uma faculdade, enunciada no 3 do
art. 106 da Lei n 4.320/64. A lei foi sbia em no impor a
reavaliao do ativo pertencente ao Poder Pblico, pelo
fato de esse procedimento no ter o mesmo significado
que tem para a atividade empresarial. Os bens pblicos
so impenhorveis e imprescritveis, porm devero
ser avaliados sempre que se pensar em alien-los.
Depreciaes
Existem servios remunerados a cargo do Municpio,
como a iluminao pblica, a limpeza urbana e outros,
postos disposio do cidado usurio, atravs dos
quais so obtidas receitas classificadas como taxas pela
prestao de servios, contribuies para iluminao
pblica, tarifas. Nesses servios so empregados vrios
equipamentos, como caminhes e ferramentas, que
sofrem desgastes pelo uso contnuo e pela ao do
tempo ou se tornam obsoletos.
As depreciaes, entretanto, no devem incidir apenas
sobre os bens alocados s atividades que geram receitas,
mas estender-se s demais, cujo sentido de saber o
seu custo real de manuteno e funcionamento. Assim,
aqueles bens sujeitos a desgastes, obsolescncias
e outros fenmenos, a servio de reas como a
administrao, educao, sade, cultura etc., devem ser
depreciados.
De uma forma ou de outra, a administrao da entidade
governamental deve preparar-se para o futuro, com a
194 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
constituio de fundo de reposio desses bens, a fim
de garantir novas aquisies, ou at mesmo construo,
como procedem as empresas privadas, que aplicam
os valores constituintes desses fundos em mercado
financeiro ou adquirem outros tipos de ativos de alta
liquidez, a fim de obter os resultados planejados.
Licitaes e contrataes
pblicas
Para o regular desempenho de suas funes, a
Administrao Pblica necessita recorrer ao mercado
para aquisio de bens e servios e, para tanto, se vale
do contrato administrativo.
Em virtude do disposto no art. 37, inciso XXI, da
Constituio, como regra toda contratao realizada
pelo Poder Pblico encontra-se condicionada
realizao de prvia licitao para selecionar
interessados, ressalvados os casos especificados na
legislao infraconstitucional.
As excees ao mandamento constitucional acima
referido encontram-se na Lei Federal n 8.666/93
Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, de
observncia obrigatria pela administrao direta e
indireta de todas as esferas de Governo, pois expedida
com fundamento no art. 22, XXVII da CF, combinado
com o art. 37, XXI, que outorga competncia privativa
Unio para legislar sobre normas gerais.
O termo licitao designa o procedimento
administrativo mediante o qual a Administrao,
quando interessada em firmar contrato com terceiros,
seleciona a proposta mais vantajosa, por meio de
competio entre os interessados. Os procedimentos
adotados para a contratao so variados e vo desde
a informalidade que reveste as pequenas compras
de pronto pagamento at a forma mais solene das
modalidades de licitao, a concorrncia pblica.
Cumpre registrar que a formalizao por meio de
processo administrativo sempre obrigatria. Assim,
toda e qualquer contratao pblica, seja para
aquisio de merenda escolar, seja para contratao
de servios de limpeza ou de obra de engenharia, deve
se dar por meio de procedimento administrativo que
se inicia com a requisio do objeto e encerra com a
satisfao das obrigaes assumidas pelas partes.
Qualquer que seja o procedimento adotado para
a contratao, devem ser adotadas, no mnimo, as
seguintes cautelas:
demonstrar de forma inequvoca a necessidade e o
interesse pblico na desejada contratao. De fato,
no se pode conceber contrato administrativo sem
ser condicionado ao interesse pblico, razo pela
qual a sua demonstrao fator condicionante
para a validade do ajuste;
verificar a existncia de previso oramentria
e o atendimento aos ditames da Lei de
Responsabilidade Fiscal LRF. A regra decorre do
comando constante dos incisos I e II do art. 167 da
Constituio, tendo como base legal o inciso IV do
art. 37 da Lei Complementar n 101/2000 LRF, que
veda a assuno de obrigao com fornecedores
para pagamento a posteriori de bens e servios,
sem autorizao oramentria. A Lei n 8.666/93
tambm faz referncia exigncia no inciso III do
2 de seu art. 7. A exigncia se aplica a qualquer
contratao que importe em dispndio de recursos
financeiros pelo Errio. Ademais, a validade da
futura contratao depende no apenas das
exigncias da Lei de Licitaes, mas tambm das
disposies contidas na LRF, em especial aquelas
relacionadas com a gerao de despesa, art. 15 e
seguintes e, ainda, art. 37, III e 42, todos da LRF;
demonstrar a vantagem do negcio que se pretende
celebrar, para atender ao princpio constitucional

da eficincia, regedor de toda atividade
administrativa por fora do disposto no caput do
art. 37 da Constituio. Deve-se demonstrar, de
forma inequvoca, a adequao entre a escolha
administrativa e a necessidade a ser satisfeita;
averiguar se o futuro contratado encontra-se
em condies de contratar com a Administrao
Pblica. Tal providncia tambm decorre de
imperativo constitucional, conforme se observa na
parte final do inciso XXI do art. 37 e no 3 do art.
195 da Constituio, no que se refere verificao
da condio de regularidade com o sistema da
seguridade social.
Feitas essas consideraes, passa-se anlise de
procedimentos de que o Administrador pode se valer
para celebrar contratos, lembrando que a estrita
observncia dos ditames da Lei n 8.666/93 e dos
princpios constitucionais da legalidade, moralidade,
impessoalidade, publicidade e eficincia tambm
obrigatria em qualquer hiptese.
Nos termos que estabelece o pargrafo nico do art.
60 da Lei n 8.666/93, pequenas compras de pronto
pagamento so aquelas de valor no superior a 5%
(cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23,
inciso II, alnea a da mesma lei, feitas em regime de
adiantamento.
Embora esta seja a nica hiptese em que a lei no
condiciona a validade do contrato forma escrita, de
se esclarecer que devem ser observadas, dentre outras
formalidades, a devida prestao de contas do valor
despendido pelo servidor.
de se destacar que em todos os casos estabelecidos
na Lei n 8.666/93 onde a regra geral de licitar foi
excepcionada, seja por dispensa ou inexigibilidade
de licitao, o foi sob a justificativa de que o princpio
da licitao encontrava-se em confronto com outros
MANUAL DO PREFEITO | 195
valores igualmente tutelados pela ordem jurdica,
tendo sido o primeiro subjugado por um desses.
Por fora do que estabelece o art. 26 da Lei n 8.666/93,
o processo de dispensa deve ser instrudo com os
seguintes elementos, no que couber:
caracterizao da situao emergencial ou
calamitosa que justifique a dispensa, exigvel
somente na hiptese de contratao emergencial;
razo da escolha do fornecedor ou executante,
que se torna imprescindvel em virtude de toda
contratao direta pressupor o cumprimento dos
requisitos dos arts. 7, 14 ou 17, conforme o caso,
devendo, portanto, ser objeto de justificativa tanto a
presena dos pressupostos que autorizam a adoo
de procedimento simplificado de seleo, quanto
o prprio fundamento da escolha de determinado
contratante e de determinada proposta luz
do princpio da proporcionalidade; ou seja, no
se pode escolher um particular destitudo das
condies especficas, necessrias e suficientes,
para satisfao do interesse pblico envolvido;
justificativa do preo, eis que, em face do
princpio da economicidade, preciso sempre
ficar demonstrado que o preo vantajoso para
a Administrao, ou seja, compatvel com os
de mercado. Essa demonstrao pode ser feita
tanto atravs de oramentos colhidos na praa,
como tambm por meio da verificao dos
preos praticados no mbito dos demais rgos e
entidades da Administrao Pblica (inciso V do
art. 15 da Lei n 8.666/93);
documento de aprovao dos projetos de pesquisa
aos quais os bens sero alocados.
Alerte-se, por fim, que o mesmo art. 26 da Lei n
8.666/93 condiciona a eficcia dos atos de dispensa
196 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
e inexigibilidade sua publicao, devendo o ato de
dispensa ser submetido ratificao da autoridade
superior quando a contratao no for produzida pela
prpria autoridade de mais alta hierarquia.
Dispensa de licitao
As hipteses de dispensa de licitao encontram-se
arroladas taxativamente nos arts. 17 e 24 da Lei n
8.666/93. A seguir, comentam-se as mais utilizadas
pelo Municpio.
A dispensa pelo valor encontra previso nos incisos I
e II do art. 24 da Lei n 8.666/93 e se justifica em razo
do valor do objeto a ser contratado, que coloca em
conflito os princpios da licitao e da economicidade,
ensejando um gasto para realizar a licitao superior
prpria vantagem direta afervel pela Administrao
com a realizao do certame, decidindo o legislador,
vista do interesse pblico, pela prevalncia do segundo.
Pela Lei n 9.648/98, o limite de dispensa em funo
de valor, hoje, se encontra em R$ 15.000,00 (quinze
mil reais) para obras e servios de engenharia e em
R$ 8.000,00 (oito mil reais) para aquisio de bens e
outros servios que no sejam de engenharia.
importante ressaltar que servio de engenharia
todo aquele que a lei regulamentadora da profisso
de engenheiro considera como de execuo privativa
ou sujeito superviso por engenheiro regularmente
habilitado.
O inciso IV do art. 24 da Lei n 8.666/93 trata da
contratao emergencial, espcie de dispensa que
se justifica em razo da absoluta impossibilidade
de atender ao interesse pblico se adotado fosse o
procedimento licitatrio, com os prazos e formalidades
que exige. A demora no atendimento do reclame
pblico poderia causar prejuzos relevantes ou
comprometer a segurana de pessoas, obras, servios
ou bens, ou ainda provocar a paralisao ou prejudicar
a regularidade das atividades administrativas.
Poder a Administrao valer-se do permissivo, desde
que atendidos os pressupostos da no realizao da
licitao, o que deve ser devidamente justificado nos
autos pela autoridade superior, cabendo ao rgo
jurdico de controle da legalidade verificar, luz dos
princpios de direito, especialmente o da razoabilidade,
a existncia dos elementos exigidos pelo pargrafo
nico do art. 26 da Lei n 8.666/93, a saber: caracterizao
da situao emergencial ou calamitosa que justifique a
dispensa, razo da escolha do executante, justificativa
do preo.
O inciso V do art. 24 da Lei de Licitaes e Contratos
autoriza a contratao direta quando no
acudirem interessados licitao anterior e esta,
justificadamente, no puder ser repetida sem prejuzo
para a Administrao, o que denominado licitao
deserta. Neste caso, alerte-se que a contratao
dever se dar nos estritos moldes daqueles exigidos
na licitao deserta, inclusive no que diz respeito s
condies de habilitao.
A dispensa de licitao para aquisio de bens
produzidos ou servios prestados por rgo ou
entidade que integre a Administrao Pblica tem
previso no inciso VIII do art. 24 da Lei n 8.666/93,
contudo, segundo entendimento de parte da doutrina
e do prprio Tribunal de Contas da Unio, o dispositivo
no se aplica s entidades exercentes de atividade
econmica, tais como empresas pblicas e sociedades
de economia mista.
O permissivo referente compra ou locao de
imvel destinado ao atendimento das finalidades da
Administrao encontra abrigo no inciso X do art. 24
do Estatuto Licitatrio. O dispositivo exige, ainda, que
o procedimento contenha estudos ou justificativas que
indiquem o imvel, por suas caractersticas (rea til,

arquitetura e localizao), como sendo o mais adequado
para satisfazer o interesse da Administrao. Deve,
ainda, ser demonstrado que o preo exigido compatvel
com o valor de mercado, mediante prvia avaliao. Na
hiptese de aquisio do bem, imprescindvel haver
recursos oramentrios para esse fim.
Alerte-se que na hiptese de aquisio de terrenos ou
imveis inacabados, o Administrador no pode se valer
desta espcie de dispensa, que se aplica to somente a
prdios concludos, conforme vem decidindo o Tribunal
de Contas da Unio.
A contratao de remanescente de obra ou servio
em consequncia de resciso contratual tem como
fundamento o comando inserto no inciso XI do
art. 24 da Lei de Licitaes e ser cabvel somente
na hiptese de resciso contratual, ou seja, no se
aplica s contrataes extintas por decurso do prazo
de vigncia. Exige-se, ainda, a estrita observncia
ordem de classificao da licitao que deu origem ao
contrato, mantidas as mesmas condies oferecidas
pelo licitante vencedor.
A dispensa de licitao para aquisio de
hortifrutigranjeiros, po e outros gneros perecveis
encontra previso no inciso XII do art. 24 da Lei n
8.666/93; contudo, somente autorizada no tempo
necessrio para a realizao dos respectivos processos
licitatrios.
O inciso XIII do art. 24 da Lei n 8.666/93 permite
a contratao direta com entidades particulares
nacionais, sem fins lucrativos, dedicadas a atividades
de pesquisa, ensino ou desenvolvimento institucional,
cientfico ou tecnolgico, de inquestionvel reputao
tico-profissional.
Embora a Lei de Licitaes expressamente no o exija,
indispensvel demonstrar que o objeto do contrato se
correlacione com as atividades finalsticas da contratada.
MANUAL DO PREFEITO | 197
Inexigibilidade de licitao
As hipteses de contratao direta por inexigibilidade
de licitao, consoante os incisos do art. 25 da Lei n
8.666/93, tm natureza meramente exemplificativa, ou
seja, sempre que houver inviabilidade de competio
estar o administrador autorizado a contratar
diretamente com base no caput do mencionado artigo.
Isso decorre da inviabilidade de se instaurar competio
para escolha do futuro contratado, eis que, se fosse
realizado o certame, este apresentar-se-ia como um
ritual intil e at mesmo ilgico, porque incapaz de se
desenvolver de modo racional e, consequentemente,
incapaz de atender ao resultado a que toda licitao se
prope, qual seja: selecionar a proposta adequada ao
preenchimento da necessidade administrativa.
A execuo da licitao
O primeiro passo a ser dado para que as licitaes
sejam processadas e julgadas regularmente a escolha
dos membros da Comisso de Licitao. De acordo com
o art. 51 da Lei n 8.666/93, a Comisso de Licitao deve
ser composta de, no mnimo, trs membros. Do total,
dois teros devem ser devidamente qualificados e
pertencer ao quadro permanente do rgo ou entidade
responsvel pela licitao.
Ao exigir que dois teros dos membros das comisses
de licitao sejam servidores efetivos, pretende-se
resguardar a mais absoluta independncia do membro
da comisso, garantindo, assim, a sua imparcialidade.
A norma determina, ainda, que os servidores efetivos
indicados para compor o colegiado tenham formao
adequada funo para a qual so indicados.
Quanto s suas fases, o procedimento pode ser
dividido em duas, interna e externa. A fase interna
caracterizada por sequncia de atos preparatrios
198 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
indispensveis realizao da licitao. de todo Licitao na modalidade
aconselhvel que se mantenha um calendrio anual
e se edite um regimento interno de licitaes para
padronizar os procedimentos dessa fase.
Em linhas gerais, a sequncia deve observar o seguinte:
(1) requisio do objeto; (2) estimativa do valor; (3)
autorizao da despesa ato praticado pelo ordenador
de despesas; (4) elaborao do ato convocatrio; (5)
anlise jurdica do instrumento pela assessoria jurdica
do rgo licitante; (6) publicao na imprensa oficial.
A fase externa tem incio com a convocao dos
interessados e nela so praticados todos os atos
referentes ao exame e julgamento das condies
de habilitao e das propostas tcnicas e de preo,
conforme o caso. A relao de documentos que devem
constar dos autos do processo encontra-se nos incisos
do art. 38 do Estatuto Licitatrio.
Nessa fase so ainda praticados os seguintes atos
pela autoridade superior: (1) julgamento dos recursos
interpostos contra deciso da Comisso de Licitao; (2)
homologao do resultado da licitao; (3) adjudicao
do objeto ao licitante vencedor; (4) assinatura do
contrato; (5) despacho de anulao ou de revogao da
licitao, quando for o caso. A resposta s impugnaes
ao ato convocatrio, em princpio, deve ser concedida
por quem o expediu. De qualquer sorte, pode o
regulamento interno de licitaes atribuir tal tarefa a
outra autoridade do rgo licitante.
Licitao na modalidade
convite
Convite uma espcie simples e sumria de licitao,
adotada em funo do valor do contrato (art. 23 da Lei
n 8.666/93). Os licitantes podem ser escolhidos entre
os inscritos em cadastro de fornecedores ou no. A
exigncia legal a de que seja convocado por escrito
um mnimo de trs interessados.
tomada de preos
A tomada de preos tambm modalidade de
licitao adotada em funo do valor. S participam
os fornecedores, prestadores de servios ou executores
de obras inscritos no cadastro da Administrao. A
Lei n 8.666/93, entretanto, autoriza a participao
dos interessados no cadastrados que demonstrem
atender s condies de cadastramento.
Licitao na modalidade
concorrncia
A concorrncia a mais solene e ampla das
modalidades de licitao. utilizada na contratao
de fornecimentos, servios e obras de grande vulto. Na
concorrncia, admite-se a participao de qualquer
licitante, observada a habilitao preliminar.
A concorrncia deve ser utilizada na alienao de bens
imveis, nas concesses de direito real de uso, nas
permisses e concesses de servios pblicos e nas
licitaes internacionais, qualquer que seja o valor
do objeto. Nas duas primeiras hipteses exige-se
que o procedimento seja praticado com autorizao
legislativa especfica.
As permisses e concesses de servios pblicos
devem observar, ainda, os ditames das Leis n 8.987/95,
9.074/95 e 11.079/2004.
Licitao na modalidade leilo
Leilo a modalidade de licitao entre quaisquer
interessados, adequada para a venda de bens mveis
inservveis para a Administrao ou de produtos
legalmente apreendidos ou penhorados, ou para
a alienao de bens imveis prevista no art. 19 do
Estatuto Licitatrio, a quem oferecer o maior lance,
igual ou superior ao valor da avaliao.

O leilo realizado pela Administrao segue os
mesmos fundamentos do leilo realizado entre
particulares, com a diferena de poder ser realizado
por leiloeiro oficial ou por servidor designado para
tanto pela Administrao (art. 53 da Lei n 8.666/93). No
mais, segue os procedimentos tradicionais previstos na
legislao pertinente, comercial e processual.
Licitao na modalidade
prego
O prego a modalidade de licitao regulada pela
Lei n 10.520/02, aplicvel na hiptese de aquisio de
bens e servios comuns, qualquer que seja o valor.
O que caracteriza um objeto como comum a
padronizao de sua configurao, que viabilizada
pela ausncia de necessidade especial a ser atendida e
pela experincia e tradio do mercado.
Dentre as inovaes trazidas pelo prego, podem-
se citar: (1) a inverso das fases de habilitao e
julgamento das propostas; (2) a possibilidade de
ofertar lances verbais e sucessivos; (3) processamento
e julgamento por pregoeiro especialmente designado
e no por comisso de licitao.
Do acesso das microempresas
e empresas de pequeno porte
aos mercados
A Lei Complementar n 123/2006, popularmente
conhecida como Lei Geral da Microempresa, contm
conjunto de regras destinadas a assegurar s
microempresas e empresas de pequeno porte tratamento
diferenciado e favorecido no mbito dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Em sede de licitaes e contrataes pblicas, a
referida lei reservou os arts. 42 a 49 de seu captulo
MANUAL DO PREFEITO | 199
V para tratar do tema. O entendimento do IBAM
no sentido de que as regras insertas nesses artigos
aplicam-se independentemente de transcrio nos
editais de licitao ou de previso na legislao local,
na medida em que se trata de explicitao de direito j
consagrado pela Constituio e no est ao arbtrio do
administrador e do edital assegurar ou no tais direitos
s micro e pequenas empresas.
Nada obstante, de se considerar que a realizao
de procedimentos licitatrios de que trata o seu art.
48 est condicionada previso e regulamentao
pela legislao local, por imposio da prpria Lei
Complementar n 123/2006.
Das licitaes sustentveis
Doutrina e jurisprudncia tm inserido a questo
da sustentabilidade como valor a ser defendido e
tutelado pelo ordenamento. E as contrataes pblicas
no ficam de fora de processo, tendo gradativamente
demonstrado maior importncia para o tema. o que
se denomina de licitao sustentvel.
Embora no haja consenso na doutrina sobre os
limites das medidas a serem adotadas, como exemplo
possvel recomendar a interpretao sistemtica do
microssistema das normas de contratao pblica,
aplicando-se Lei de Licitaes hermenutica
compatvel as obras realizadas pelo Regime
Diferenciado de Contrataes RDC institudo pela Lei
n 12.462/11.
Nesse sentido, de se entender que quando a Lei de
Licitaes estabelece em seu art. 3 que a licitao
se destina a garantir a observncia do princpio
constitucional da isonomia, a seleo da proposta
mais vantajosa para a Administrao e a promoo
do desenvolvimento nacional sustentvel, essa leitura
deve ser feita luz do sentido dado pelo art. 4, III do
RDC de forma a considerar no s custos e benefcios,
200 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
diretos e indiretos, de natureza econmica, mas
tambm aqueles de cunho social e ambiental, inclusive
os relativos manuteno, ao desfazimento de bens e
resduos, ao ndice de depreciao econmica e outros
fatores de igual relevncia.
Contratos administrativos
Os contratos administrativos no se distinguem
dos contratos comuns, a no ser pela presena da
Administrao Pblica, a qual derroga normas de
direito privado. Em virtude disso, suas clusulas e as
normas de direito pblico regem-no diretamente,
aplicando-se-lhe, supletivamente, os princpios da
teoria geral dos contratos e as disposies de direito
privado.
A formalizao dos contratos administrativos exige
a forma escrita. Devem ser redigidos com clareza
e preciso, expressando em suas clusulas as
condies que definam os direitos, as obrigaes e as
responsabilidades das partes, respeitados os termos da
licitao que os precedeu. O art. 55 da Lei n 8.666/93
contm rol das chamadas clusulas essenciais, que
devem por isso ser includas nos contratos.
Em face da supremacia do interesse pblico sobre
o particular e da indisponibilidade do interesse
pblico pela Administrao, surgem nos contratos
administrativos as chamadas clusulas exorbitantes,
que colocam a Administrao em posio privilegiada
em relao ao particular para proteo do interesse da
coletividade.
Como exemplo, podem-se citar as prerrogativas
conferidas Administrao pela Lei n 8.666/93: (1)
alterao unilateral dos contratos (art. 65, inc. I e 1 e
2); (2) resciso unilateral, como forma excepcional de
extino do contrato (art. 58, inc. II, combinado com o
art. 79, inc. I e incs. I a XII e XVII do art. 78); (3) ocupao
provisria de bens e servios (art. 58, inc. V); (4) aplicao
de sanes administrativas (art. 86 e seguintes); (5)
garantia contratual (art. 56); (6) retomada do objeto
(art. 80, inc. I); (7) reteno dos crditos decorrentes do
contrato (art. 80, inc. IV); (8) exceo de contrato no
cumprido em face ao art. 78, inc. XV.
Como regra, a durao dos contratos administrativos
deve se limitar vigncia dos respectivos crditos
oramentrios. As excees encontram previso nos
incisos do art. 57 da Lei de Licitaes e se referem aos
projetos cujos produtos estejam contemplados no
Plano Plurianual; prestao de servios de natureza
continuada, limitada a sua durao a 60 meses; e ao
aluguel de equipamentos e programas de informtica,
cujo prazo mximo de 48 meses.
Quando a Constituio e a Lei n 8.666/93 mencionam
as contrataes administrativas, fazem referncia a
espcie de avena de natureza comutativa, em que
os interesses so contrapostos. Aqui, sero tratados
outros acordos de que o Municpio pode se valer
para persecuo de seus interesses, como os de
natureza cooperativa, que se traduzem em meio de
aproveitamento conjunto e simultneo de bens e
recursos humanos na consecuo de um objetivo
comum.
de se observar, por sua pertinncia, que, por fora
do disposto no art. 116 da Lei de Licitaes, os pactos
de natureza cooperativa sujeitam-se, no que couber,
s disposies da referida lei, razo porque, em regra,
deveriam ser precedidos de procedimento licitatrio.
entendimento pacfico na doutrina, todavia, que
na maioria dos casos torna-se invivel a adoo do
mencionado procedimento, uma vez que no se abre
competio para a escolha de interesses convergentes.

Convnios
O convnio o instrumento jurdico adequado para
formalizar pactos com particulares ou com outras
pessoas jurdicas de direito pblico, em que ambos os
partcipes tenham interesses convergentes.
No mbito da Unio, a matria encontra-se
regulamentada pelo Decreto n 6.170/07 e pela
Portaria Interministerial n 127/2008, e suas alteraes.
A grande inovao trazida pela nova regulamentao
o gerenciamento dos pactos celebrados por meio de
um portal mantido pelo Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto na rede mundial de computadores
no endereo www.convenios.gov.br.
J a Lei n 13.019/2014 dirige-se s organizaes da
sociedade civil que colaborem com a Administrao
Pblica na promoo de servios de interesse pblico, e
introduz o conceito de parcerias voluntrias.
Essa lei tem trazido muitas dvidas e interpretaes
dspares, e a par das dificuldades enfrentadas, sua
vigncia vem sendo prorrogada. Para os Municpios, s
entrar em vigor em 1 de janeiro de 2017, nos termos
da Lei n 13.204/15. Vem sendo, tambm, bastante
alterada, em face das dvidas dela decorrentes.
Sobre esse tema, leia tambm o captulo sobre
parcerias governamentais.
Consrcios
administrativos
O consrcio administrativo, a exemplo dos convnios,
tambm adequado para formalizar pactos em que os
interesses sejam comuns. O que essencialmente difere
esse instrumento do convnio que no consrcio os
partcipes so entes pblicos.
So usuais os consrcios que se realizam entre
Municpios, com o objetivo de reunir esforos tcnicos,
MANUAL DO PREFEITO | 201
humanos e financeiros, de que um s Municpio no
dispe, para a realizao de obras, servios e atividades
de competncia local, mas de interesse comum de toda
uma regio.
Segundo a Lei de Consrcios Pblicos (Lei n 11.107/05),
a Unio somente pode participar de consrcios em
que tambm faam parte todos os Estados em cujos
territrios estejam situados os Municpios consorciados.
De igual forma, na hiptese de consrcio de Municpios
localizados em Estados-membros distintos, devero os
respectivos Estados figurar no pacto.
Quando o pacto envolver a disponibilizao de bens
pblicos, cesso de servidores ou aporte de recursos
mediante a abertura de crdito especial, deve ser
precedido de autorizao legislativa.
Para mais informaes a respeito desse assunto,
recomenda-se, mais uma vez, a leitura do captulo
deste livro que trata das parcerias governamentais.
Contabilidade
A contabilidade a cincia que estuda, analisa e
avalia os efeitos de natureza financeira ou econmica,
resultantes dos atos de gesto, que se produzem
sobre o patrimnio de qualquer entidade jurdica,
independentemente da natureza da sua atividade.
A contabilidade deve ser organizada no sentido de
gerar informaes teis e confiveis, que possam
auxiliar a administrao de uma entidade, qualquer
que seja, a tomar decises e, desta forma, contribuir
para que os objetivos sejam alcanados.
Nunca demais afirmar que uma das matrias-primas
da Administrao para a tomada de decises, controle
e avaliao de desempenho da organizao e de suas
atividades nos aspectos econmico e financeiro a
informao, com as caractersticas de utilidade e de
confiabilidade, a ser gerada pela contabilidade, onde
202 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
ser encontrado o processo gerador de que necessita
para os mencionados fins. Para que isso seja realidade,
necessrio que a contabilidade seja planejada de tal
forma que a Administrao possa ser atendida nas suas
pretenses a tempo e a hora.
Desse modo, o papel da contabilidade na administrao
de uma organizao o de fornecer as informaes
sobre o desempenho de seus setores, a fim de que se
possa verificar se os resultados planejados esto se
concretizando.
A contabilidade municipal tem por objetivo a
evidenciao, isto , o fornecimento de informaes
claras e precisas:
dos fatos ligados administrao oramentria,
financeira, patrimonial e industrial;
dos recursos oramentrios vigentes consignados
aos vrios programas governamentais;
da despesa empenhada conta desses recursos e
das respectivas disponibilidades oramentrias;
das alteraes da situao lquida patrimonial,
resultantes ou no da execuo do oramento;
da situao, perante a Fazenda Pblica, de todos
(pessoas fsicas e pessoas jurdicas de direito
privado e pblico) que, de qualquer forma,
administrem valores de qualquer natureza, que a
ela pertenam ou lhes tenham sido confiados, bem
como da situao dos que efetuem ou ordenem
gastos (ver art. 83 da Lei n 4.320/64, pargrafo
nico do art. 70 e art. 74 e incisos respectivos, ambos
da Constituio Federal).
A contabilidade entendida hoje como processo
gerador de informaes, para controle e avaliao de
desempenho:
da situao patrimonial da entidade
governamental;
dos resultados obtidos pelas unidades de servios;
dos direitos e obrigaes de qualquer natureza,
resultantes de leis, contratos, convnios, ajustes e
outros;
dos bens e valores de qualquer natureza,
pertencentes ou confiados guarda ou custdia
do Municpio;
dos custos dos servios de qualquer natureza
mantidos pelo Municpio;
da gesto dos fundos de qualquer natureza;
das operaes de natureza financeira ou no,
resultantes ou independentes da execuo do
oramento.
Esse processo gerador de informaes dever permitir
o levantamento, a consolidao e a avaliao das contas
do Municpio e de suas entidades de administrao
indireta.
Princpios contbeis
A informao contbil dever atender a dois tipos de
usurios: o interno e o externo. O usurio externo
o contribuinte ou o usurio do servio municipal, o
Tribunal de Contas do Estado ou da Unio, o Conselho ou
Tribunal de Contas dos Municpios e demais entidades
ou pessoas que transacionam com o Municpio. A
informao, nesse contexto, obedecer rigidamente
aos princpios que orientam os procedimentos
de contabilidade, inclusive para a elaborao das
demonstraes que so exigidas pela lei.
Alguns desses princpios foram incorporados pela
legislao em vigor, tais como os de entidade, caixa
e competncia. Outros, entretanto, como o registro
pelo valor original e a evidenciao, por tradio e por
estarem implcitos na tcnica contbil, sempre foram
adotados pela Contabilidade Pblica.

Em realidade, o objetivo da legislao o de proteger
no apenas as caractersticas da informao a
confiabilidade e a utilidade , mas tambm a clareza, a
preciso e, portanto, a evidenciao das transaes nas
demonstraes.
Cumpre destacar que essas demonstraes incluiro, de
um lado, informaes das entidades descentralizadas,
autarquias e fundaes e, de outro, das empresas
pblicas e sociedades de economia mista, caso existam
no Municpio. Significa afirmar que o cumprimento ou
a concretizao da evidenciao, nessa situao, se dar
com a consolidao das demonstraes, que indicar o
volume de recursos movimentados.
O usurio interno o prprio administrador da
entidade ou o agente da organizao, o qual se servir
tambm das demonstraes exigidas pela lei e de
outras para as suas decises, controles e avaliaes de
desempenho, conforme segue:
as exigidas por lei, que se destinam a informar
o usurio externo e so fruto de procedimentos
MANUAL DO PREFEITO | 203
utilizados com respaldo nos princpios contbeis
amplamente aceitos;
as que, por necessidade da Administrao, so
elaboradas para o acompanhamento da execuo
de alguma ao. Neste caso, o procedimento de
gerao da informao no precisa considerar
os princpios contbeis j mencionados. So os
chamados relatrios gerenciais, elaborados a
tempo e a hora, utilizados para decises corretivas
de desvios detectados na execuo de programas
ao longo de determinado perodo.
No sentido de sedimentar e concretizar a aplicao dos
princpios contbeis, dentre os quais o da evidenciao
e o da competncia integral para o reconhecimento das
receitas e despesas governamentais, j estabelecidos
na Lei n 4.320/64, existe movimento entre tcnicos
de todas as esferas governamentais com esse objetivo,
estando frente a Secretaria do Tesouro Nacional
do Ministrio da Fazenda e o Conselho Federal de
Contabilidade.
204 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
Captulo 4
Controle da Administrao*
Introduo
A Administrao Pblica deve atuar sempre com
legitimidade, ou seja, de acordo com as normas
pertinentes para cada ato e com a finalidade de atender
ao interesse pblico. Mesmo nos atos discricionrios
h necessidade de atender legitimidade. Quando as
normas legais so desatendidas, ou os princpios da
Administrao no so respeitados, ou ainda quando
h desvio de finalidade, o ato torna-se ilegtimo, o
que pode levar anulao por iniciativa da prpria
Administrao ou do Judicirio.
O Estado de Direito fixa a competncia dos rgos e
agentes demarcando os tipos e formas de controle
da atuao da Administrao, para defesa desta e dos
administrados.
Assim, controle, quando se fala de Administrao Pblica,
no dizer de Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo
brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 598) a faculdade
de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo
ou autoridade impe sobre a conduta funcional de outro
Poder, outro rgo ou outra autoridade.
O controle na administrao direta decorre da
subordinao hierrquica. Na administrao indireta,
decorre da vinculao, nos termos da lei que criou a
entidade.
* Revisto e atualizado por Marcos Flvio R. Gonalves, advogado e consultor do IBAM.
O controle hierrquico pleno e ilimitado, enquanto o
controle da administrao indireta finalstico, ou seja, nos
limites da lei. No primeiro caso, h subordinao; no
segundo, os rgos so autnomos e vinculados.
O rgo superior, portanto, controla o inferior em todas
as atividades, ao passo que as entidades indiretas so
controladas apenas nos aspectos determinados por
lei, especialmente quanto ao alcance dos objetivos
estatutrios ou legais.
Tipos de controle
O controle varia segundo o Poder, rgo ou autoridade
que o exerce e pode ser dividido em duas grandes
categorias:
controle interno, que ocorre no mbito de cada
Poder, ou seja, exercido pelo prprio Poder;
controle externo, realizado por rgo estranho ao
controlado. Assim, o Legislativo examina as contas
do Executivo e do Judicirio; este, por sua vez,
exerce controle, sempre mediante provocao, a
respeito da legalidade do ato praticado pelos dois
outros Poderes. O Executivo no exerce controle
externo, porm o recebe.
H ainda o controle externo exercido pela populao,
nos termos do art. 31, 3 da Constituio e da Lei

de Responsabilidade Fiscal, conforme comentrios
adiante.
O exerccio do controle pode ser discriminado como segue:
controle da Administrao: trata-se de controle
interno, exercido pela prpria Administrao
sobre seus rgos e agentes. Como esse controle
envolve legalidade e mrito, pode a Administrao,
conforme consagrado na Smula 473 do Supremo
Tribunal Federal, anular seus prprios atos, quando
eivados de vcio que os tornem ilegais, ou revog-
los, por motivo de convenincia ou oportunidade,
neste caso respeitados os direitos adquiridos;
controle do Poder Judicirio: quando esse Poder
provocado por algum em razo de supostos
atos ilegais ou lesivos ao direito individual ou
ao patrimnio pblico. tambm denominado
controle da legalidade;
controle hierrquico: decorre do escalonamento
vertical. Os rgos inferiores subordinam-se
aos superiores, e estes exercem a superviso,
coordenao, orientao, fiscalizao, aprovao, que ensejam dvidas.
reviso e avocao das atividades, todas inerentes
atividade de controle;
controle finalstico: decorre da norma legal;
limitado pela lei e exercido externamente.
O controle pode ser prvio, concomitante ao ato ou
corretivo (a posteriori). No primeiro, a autoridade ou
rgo encarregado do controle toma conhecimento,
analisa e autoriza o ato; no segundo, a realizao do ato
acompanhada; e no terceiro, a efetivao se d aps oramentria do Municpio.
o ato, para corrigir defeitos, declarar sua nulidade ou
dar-lhe eficcia, ocorrendo assim o chamado controle
ex post facto.
A legalidade e o mrito so aspectos do controle,
quando: (i) verifica-se a conformao do ato frente
s normas legais; e (ii) comprova-se a eficincia, o
MANUAL DO PREFEITO | 205
resultado, a convenincia e a oportunidade do ato.
O Executivo pode exercer o controle da legalidade
por ofcio ou por provocao recursal, ao passo que o
Legislativo o faz nos casos previstos na CF. O Judicirio,
como j dito, deve ser provocado para controlar a
legalidade de atos dos outros Poderes.
Os diferentes tipos de controle podem ser aplicados
de forma combinada, com o objetivo de obter melhor
resultado.
O controle exercido pela
Cmara Municipal
A funo fiscalizadora da Cmara Municipal diz
respeito ao acompanhamento regular e permanente
dos atos da Administrao. Para isso, podem os
Vereadores solicitar informaes ao Chefe do Executivo
e aos seus principais auxiliares, convocar estes ltimos
para esclarecer dvidas ou relatar fatos que meream
apurao, e solicitar, mesmo, o depoimento de pessoas
estranhas ao Governo Municipal para aclarar situaes
A fiscalizao comporta ainda o controle dos gastos
municipais, para verificar sua adequao s leis e,
especialmente, com as normas oramentrias. Essa
forma de acompanhamento tem seu ponto crucial no
exame das contas prestadas pelo Executivo, momento
em que a Cmara recebe o auxlio do Tribunal ou do
Conselho de Contas, a cujo cargo est o exame dos
documentos que refletem a situao financeira e
A expedio da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF
(Lei Complementar n 101, de 4/5/2000) trouxe novos
encargos para a Cmara Municipal quanto ao exerccio
da fiscalizao. Seu controle sobre a Administrao
encontra limites na prpria Constituio da Repblica e
implica interferncia daquele Poder sobre o Executivo.
206 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
A legislao infraconstitucional, como o caso da
LRF, no pode prever outras formas de controle alm
das que estejam contidas na CF, para no ofender
o princpio da separao dos Poderes, sobre o qual
se discorreu em outro captulo deste trabalho. Nem
mesmo a Constituio Estadual pode admitir aquilo
que a CF no previu; se o fizesse, estaria cometendo
inconstitucionalidade.
O controle legislativo manifesta-se de duas formas:
o controle poltico que abrange aspectos de
mrito e de legalidade, e de natureza poltica,
pois aprecia as decises administrativas, inclusive
sob o aspecto da discricionariedade esta relativa
oportunidade e convenincia do ato frente ao
interesse pblico;
o controle financeiro que se exerce pelo exame
de informaes da Administrao sobre operaes
que produziram efeitos sobre o fluxo de caixa e
sobre o patrimnio da entidade, conforme exposto
no item seguinte.
So exemplos do controle poltico previstos na CF e
aplicveis ao Municpio por fora da chamada simetria
de formas, que permite sua incluso na Lei Orgnica
Municipal:
apreciao pelo Legislativo dos atos do Executivo
(CF, arts. 49, III, V, IX, X e XI e 52, I e V, por analogia);
convocao de autoridades (Secretrios Municipais
e outras, como dirigentes das entidades de
administrao indireta) para prestar informaes,
sob pena de crime de responsabilidade (CF, art. 50);
solicitao de informaes quelas autoridades
acima elencadas, cujo no atendimento tambm
provoca a pena por crime de responsabilidade (CF,
art. 50, 2);
formao de Comisses de Inqurito para apurar
determinados fatos (CF, art. 58, 3).
O rgo de contas responsvel pela emisso do
chamado parecer prvio, no qual recomenda ao
Legislativo a aprovao ou a rejeio das contas
apresentadas pelo Prefeito, com fundamento em
premissas tcnicas. Esse parecer prvio somente deixa
de prevalecer, nos termos constitucionais, se dois teros
dos membros da Cmara decidirem em contrrio, isto
, votarem de forma diferente da recomendada pelo
Tribunal ou pelo Conselho de Contas.
A Constituio prev no 3 de seu art. 31 que as
contas permanecero durante 60 dias, anualmente,
disposio de qualquer contribuinte para que as
examine e aprecie, podendo inclusive questionar-
lhes a legitimidade, de acordo com o que prescreve a
legislao pertinente.
A Lei Orgnica Municipal deve discriminar o assunto,
regulando a interveno dos contribuintes e as
consequncias que dela advierem, ante a importncia
que tm no controle dos gastos pblicos por parte da
sociedade.
A funo fiscalizadora tambm se manifesta, em
determinadas ocasies, pela constituio de Comisso
Especial de Inqurito para examinar assunto que
contenha indcios de irregularidade. A formao e
as atividades da Comisso de Inqurito se do de
conformidade com o que dispem a Lei Orgnica e,
principalmente, o Regimento Interno do Legislativo.
A funo julgadora decorre, para muitos autores,
da funo fiscalizadora, consistindo no julgamento
do Prefeito Municipal, quando do cometimento de
infraes poltico-administrativas. Ressalte-se que
o art. 29, X, da Constituio, expressamente prev
o julgamento do Prefeito pelo Tribunal de Justia,
excetuando-se dessa regra a competncia da Cmara
para examinar os casos antes mencionados. Completa-
se a funo julgadora pelo que alguns doutrinadores
denominam de julgamento das contas municipais.

Controle da gesto financeira
O controle, como funo da Administrao, est
presente em todas as suas atividades. A CF informa os
conceitos relativos ao controle:
controle interno, conjunto de atividades
organizadas a partir de normas gerais e especficas
que devem estar estabelecidas em lei municipal;
sistema de controle interno, conjunto de elementos
das mais variadas naturezas que atuam de modo
integrado na busca de fim comum e que devem ser
organizados e mantidos no mbito de cada Poder;
sistema de controle integrado, o qual, a partir da
unicidade do patrimnio governamental, reflete
a integrao dos relatrios e demonstraes
preparados por ambos os Poderes.
Dentre as atividades governamentais sujeitas ao
controle interno de cada um dos Poderes, destaca-
se a que se refere gesto oramentria e financeira,
cujo ponto central o oramento do Municpio, pea
elaborada com o objetivo de operacionalizar as receitas
e despesas nele autorizadas. Paralelamente, a entidade
governamental executa outras atividades, tambm de
ordem exclusivamente financeira, as quais da mesma
forma se submetem ao controle.
Assim, cabe responsabilidade aos dois Poderes pelo
zelo da integridade do patrimnio municipal. De
acordo com a CF, entretanto, cabe ao Legislativo
exercer, com o auxlio do Tribunal de Contas respectivo,
a funo de controle externo, da qual se destaca a
fiscalizao contbil, financeira e oramentria da
administrao direta e indireta, quanto legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicao de subvenes
e renncia de receitas.
MANUAL DO PREFEITO | 207
Outras formas de controle
Outro exemplo de controle externo ocorre por
iniciativa do Ministrio Pblico, geralmente utilizando
a ao civil pblica, destinada a sanar irregularidades,
podendo tambm estar vinculada a danos ao meio
ambiente, ordem urbanstica e a outros interesses
difusos e coletivos.
O controle social, por fim, se d pela utilizao de
medidas de proteo do patrimnio pblico, inclusive
ambiental, ou de direitos de cidadania, que podem
ser iniciadas pelo cidado, conforme previsto no art.
5, incisos LXIX, LXX e LXXIII, da CF, e dizem respeito
ao mandado de segurana individual, ao mandado de
segurana coletivo e ao popular.
Esta ltima permite que qualquer cidado tenha
a iniciativa de procurar obter a invalidao de atos
ou contratos ilegais e lesivos ao patrimnio pblico,
moralidade administrativa, ao meio ambiente e
ao patrimnio histrico-cultural. O mandado de
segurana, individual ou coletivo, instrumento pelo
qual a pessoa fsica ou jurdica faz valer seus direitos
individuais ou coletivos, que possam ser lesados ou
ameaados de leso pela autoridade, em decorrncia
de prtica ilegal ou abuso de poder.
Instrumento importante que contribui para o exerccio
do controle da Administrao consiste na Lei n 12.527,
de 18/11/2011, conhecida como Lei da Transparncia,
que dispe sobre os procedimentos a serem observados
pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, com
o fim de garantir o acesso a informaes previsto no
inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do 3 do art. 37 e no
2 do art. 216 da Constituio Federal.
Essa lei contm normas a respeito da obrigatoriedade
de informao, pela Administrao, de vrios dados,
208 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
que podem ser conhecidos por todos e que permitem
verificar situaes e, inclusive, identificar possveis
irregularidades.
Em 23 de junho do corrente ano foi sancionada a Lei n
13.300, que disciplina o processo e o julgamento dos
mandados de injuno individual e coletivo, previstos
na Constituio e at ento dependentes desse
tratamento.
, em certo sentido, mais uma forma de controle da
Administrao, pois os que se sentirem prejudicados
pela falta de norma regulamentadora de algum direito
e de prerrogativas relacionadas nacionalidade,
soberania e cidadania podero peticionar
judicialmente para que sejam adotadas providncias
a fim de suprir a falta que resulta em prejuzo para o
cidado ou para a pessoa jurdica.
O mandado de injuno coletivo deve ser proposto pelo
Ministrio Pblico, por partido poltico representado
no Congresso Nacional, por organizao sindical ou
pela Defensoria Pblica, conforme o teor do pedido.
Outra lei importante, tambm recente, j que foi
sancionada em 30 de junho, a Lei n 13.303, que
dispe sobre o estatuto jurdico da empresa pblica,
da sociedade de economia mista e de suas subsidirias,
aplicando-se, como informa seu texto, Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios, e visando ao controle
dessas entidades.
Esse diploma contm vasto nmero de normas
a serem seguidas pelas organizaes antes
relacionadas, prevendo inclusive punies pelo seu
no cumprimento. Registre-se que algumas obrigaes
so de responsabilidade da pessoa jurdica qual a
empresa est vinculada, o que significa dizer que o
Poder Executivo tem tambm que adotar medidas.
A prestao de contas
De acordo com a Constituio Federal, fica obrigada
a prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica,
pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre dinheiro, bens e valores
pblicos ou pelos quais a entidade governamental
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes
de natureza pecuniria.
O tema prestao de contas est diretamente
relacionado ao controle na Administrao Pblica.
A prestao de contas a finalizao do processo de
controle interno constituindo-se em material para
o controle externo. Conceitualmente, a prestao
de contas o ato pelo qual uma pessoa de direito
privado ou de direito pblico, ou o agente responsvel
pelos negcios da entidade, ou, ainda, pela guarda ou
custdia de bens e valores pertencentes ou confiados
fazenda pblica, toma a iniciativa de relatar ao rgo
ou pessoa competente, em face de dispositivo legal,
os fatos ocorridos em relao sua gesto.
A prestao de contas, conforme dispe a LRF, toma
outro sentido ao evidenciar o desempenho da gesto
oramentria e financeira em relao s providncias
adotadas no mbito da fiscalizao das receitas
e combate sonegao, s aes de cobrana ou
recuperao de crditos nas instncias administrativa
e judicial, bem como as demais medidas para
incrementar as receitas tributrias e de restringir as
despesas, quando as receitas no atingem as metas
previstas.
Embora no seja o objetivo da contabilidade, em
realidade cabe-lhe a responsabilidade pelo preparo e
encaminhamento da prestao de contas das entidades
governamentais, conforme determina a legislao.

O planejamento contbil, entre outros pontos a serem
abordados quando da organizao da contabilidade,
destacar a prestao de contas do Municpio e do
agente responsvel pela gesto de bens pertencentes
ou confiados fazenda pblica, para sua elaborao
e encaminhamento ao Tribunal de Contas ou ao
Conselho de Contas.
Quanto ao tempo, as prestaes de contas podero ser:
anuais as que se realizam ao encerramento do
exerccio financeiro;
por fim de gesto na transmisso de cargo de
Prefeito, Governador ou de outra autoridade,
dever haver prestao de contas;
em outros perodos sempre que a autoridade
responsvel julgue necessrio.
A LRF dispe no seu art. 56, ainda, que os chefes dos
Poderes e de todos os demais rgos da administrao
direta e indireta que integram o Municpio, inclusive os
gestores de fundos especiais, devero preparar as suas
respectivas prestaes de contas, passando a integrar
aquela que elaborada pelo Chefe do Executivo. Isto se
far mediante consolidao.
Deste modo, a prestao de contas pode relatar fatos
relacionados:
MANUAL DO PREFEITO | 209
aos agentes da administrao, de onde surge o
conceito das contas de gesto;
aos Poderes de Estado, de onde surge o conceito
das contas de entidade;
s entidades governamentais (entes da federao),
de onde surge o conceito de contas da entidade.
As contas de gesto so apresentadas, de acordo com
os arts. 54 e 55 da LRF, pelo relatrio de gesto fiscal,
que deve ser emitido ao final de cada quadrimestre,
pelos titulares dos Poderes e rgos e assinado, no
caso da Prefeitura, pelo Chefe do Poder Executivo e
pelas autoridades responsveis pela administrao
financeira e pelo controle interno. A Secretaria do
Tesouro Nacional tem editado manuais pelos quais
orienta a elaborao das prestaes de contas, de
acordo com a LRF. Alm desse relatrio, as contas de
gesto podem apresentar outros relatrios gerenciais,
prprios de cada gestor, com informaes julgadas
importantes para conferir transparncia a seus atos.
As demonstraes contbeis (balanos e anexos
oramentrios) exigidas pela Lei n 4.320/64 e o
relatrio resumido da execuo oramentria,
estabelecido pelo art. 52 da LRF, constituem o contedo
das contas de Governo e das contas de entidade.
Caber ao Prefeito, ainda, a remessa ao Tribunal
de Contas respectivo, no prazo determinado na Lei
Orgnica Municipal, do relatrio de prestao de
contas do Municpio, referente ao exerccio anterior.
210 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
Captulo 5
Tecnologia da informao e
comunicao*
Introduo
As Tecnologias da Informao e Comunicao TICs
correspondem a todas as tecnologias que interferem
nos processos de informao e comunicao e podem
ser entendidas como conjunto de recursos tecnolgicos
integrados entre si, com o objetivo de reunir, distribuir
e compartilhar informaes.
De alguns anos para c o uso da internet por todos
os segmentos da sociedade est fazendo com que
inmeras reas sofram mudanas radicais em
termos de inovao, criatividade, produtividade e
conhecimento, forando a procura de novas formas
para aplicaes tradicionais.
A tecnologia no setor
pblico brasileiro
A Era da Informao caracterizada por transio
que parece no ter fim e, nesse cenrio, as tecnologias
cumprem papel fundamental na modernizao da
Administrao Pblica e em sua insero nos tempos
modernos.
* Revisto e atualizado por Leonardo Mello, cientista poltico e assessor tcnico do IBAM.
O uso das Tecnologias da Informao e Comunicao
pelos gestores pblicos nos processos administrativos
permite transparncia e beneficia toda a sociedade.
o surgimento do Governo Eletrnico e-gov, que nada
mais do que o uso das TICs aliadas ao conhecimento
nos processos internos de governo.
As diferentes ferramentas usadas podem ser portais
de internet com fruns, bancos de dados, aplicativos
para telefonia mvel e telefones de servio (call center).
Essas ferramentas tambm podem ser usadas entre
governos e entre governo e organizaes privadas,
pblicas ou do terceiro setor. Muitas das tecnologias
envolvidas e suas implementaes so as mesmas ou
similares quelas correspondentes ao setor privado do
comrcio eletrnico (e-business), enquanto que outras
so especficas ou nicas em relao s necessidades
governamentais.
Deve-se considerar que o desenvolvimento de sistemas
e aplicativos, dependendo de sua abrangncia e
complexidade, pode envolver investimentos e prazos
significativos, alm de pessoal especializado. A
aquisio de software pronto pode ser conveniente
para algumas situaes, mas convm ressaltar que

solues padronizadas nem sempre atendero s
particularidades de determinado processo de trabalho,
alm de inibirem a inovao dos mtodos e prticas
administrativas.
Incluso digital e cidades
virtuais
Se as formas de interao esto se modificando
com o uso das TICs, no ter acesso a estas forma
de acentuar as diferenas sociais e econmicas.
Para reduzir a excluso digital, no basta espalhar
microcomputadores conectados internet para livre
acesso ao pblico, embora esta j seja ao bsica e
positiva. Existem problemas de linguagem, operao
e informao que remetem s aes de educao e de
desenvolvimento social e que precisam ser tratadas.
A incluso digital deve ser objeto de ao de polticas
pblicas que busquem reduzir as desigualdades sociais,
democratizar a informao e ampliar e melhorar os
servios prestados por rgos pblicos.
Da mesma forma, os governos devem estar equipados
e capacitados para fornecer informaes e servios.
Como a internet um espao interativo, que instiga
participao, manifestao e ao posicionamento,
os governos devem saber tirar proveito disso, no
somente mostrando eficincia e transparncia, mas
tambm tomando a iniciativa do dilogo poltico na
rede, criando fruns de debates, abrindo espaos para
consultas populao sobre assuntos de interesse
local, denncias de irregularidades e sugestes.
A cidade virtual um complexo de imagens, nmeros,
textos e mapas, convertidos para meio digital, e deve
responder a questes variadas, como, por exemplo,
onde instalar uma fbrica? Onde matricular um aluno?
Onde vacinar a criana ou o idoso? Onde hospedar?
Onde sacar dinheiro? Onde adquirir um imvel? Onde
MANUAL DO PREFEITO | 211
h infraestrutura adequada? Onde h rea disponvel?
Onde construir edifcios com mais de cinco pavimentos?
Onde realizar compras de artesanato popular? Onde
acontecer a festa ou o congresso? No se trata apenas
de divulgar a cidade na grande rede, mas de fortalecer
os laos entre o lugar e seus habitantes.
O mapeamento de informaes para construo da
cidade virtual pode variar bastante, dependendo
dos recursos das Prefeituras. Podem ser usados, por
exemplo, sistemas de informaes geogrficas para
integrar base de dados a mapas digitais.
O Governo local tem a responsabilidade de assumir
seu papel na valorizao da cidade na rede, seja para
atrair investimentos, prestar servios populao ou
para educar suas crianas e jovens. A cidade virtual
um complexo de imagens, nmeros, textos e mapas,
convertidos para meio digital e, em todos os casos, deve
ser o suporte para a construo da identidade local.
A TIC e o atendimento ao
cidado
A prestao de servios pblicos vem sofrendo
profundas mudanas que tm afetado positivamente
a relao com os muncipes. Entretanto, ainda h
um longo caminho a ser percorrido para atender
s demandas dos cidados com maior agilidade e
menores custos.
A criao de Centrais de Atendimento, que oferecem
vrios servios no mesmo local, exemplo que vem
sendo adotado com xito por vrias Prefeituras, e
pressupe a identificao de tecnologias existentes no
mercado capazes de dar suporte introduo desse
novo modelo de gesto.
A implantao dessas Centrais pode ser gradativa,
comeando pelos servios que j so apoiados por
212 | IBAM INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
sistemas informatizados. Na maioria das Prefeituras, as
iniciativas de informatizao sempre comearam pela
rea de finanas pblicas, em particular a tributria.
Dessa forma, em praticamente todos os Municpios,
dos mais variados portes, observa-se razovel aporte
de tecnologia nos servios e informaes prestados
por essa rea e, por isso, podem ser considerados
os embries para a instalao das Centrais de
Atendimento.
Alterao de dados cadastrais de imveis, alterao
de dados cadastrais de empresas e prestadores de
servios, certido negativa de dbitos de IPTU ou ISS,
emisso de segunda via de IPTU ou ISS, parcelamento
de dbitos fiscais, certido de habite-se, alterao
de uso do imvel, emisso de alvar de localizao
e funcionamento, entre outros, so exemplos de
servios que podem ser oferecidos pelas Centrais de
Atendimento.
A oferta de servios pode ser ampliada aos poucos,
desde que os processos da organizao estejam bem
orquestrados e que a tecnologia adotada permita
a incluso, no futuro, de mdulos que integrem
informaes de outras reas.
As TICs permitem que os Municpios deem saltos
na qualidade da administrao, mas esta depende
tambm de outros fatores, o mais evidente a
qualificao dos recursos humanos e seu envolvimento
na implementao das solues desde seu comeo at
a oferta ao usurio final, que o muncipe. Dentre as
vrias oportunidades que a adoo das TICs oferece,
indica-se as que a seguir so comentadas.
Planejamento: maior capacidade do poder pblico
produzir snteses com os conjuntos de informaes
disponveis nas diferentes secretarias, combinao
das informaes superando o antigo paradigma
de compartimentao dos dados e integrao a
sistemas de espacializao da informao para o
reconhecimento da sociedade com o mximo de
acuidade e rapidez. O resultado a produo de
cenrios, sua confrontao com planos de diferentes
reas e previso do impacto especfico nas diferentes
reas de atuao do Municpio.
Transparncia: difuso de informaes para melhor
conhecimento da realidade local pelos prprios
cidados, derrubando velhos mitos e lugares-comuns
e com isso permitindo que cada um se reconhea na
qualidade de sujeito de seu prprio futuro, protagonista
e responsvel por aquilo que acontece ao seu redor.
Servidores pblicos: melhor alocao dos recursos
humanos, construo de planos de cargos e carreiras
com base em cenrios mais slidos, com clculo
mais realista do impacto do mesmo sobre a sade
financeira do Municpio e portanto da necessidade de
recursos que a sociedade contribuir para ter bens e
servios. Adicionalmente, gera enorme oportunidade
para a adequada e eficiente alocao dos recursos
humanos segundo as reas de atuao do governo
mais carentes, diminuindo a procura por trabalhos
repetitivos, voltando-se para a qualidade de analistas
a chance de alcanar melhores resultados para a vida
dos muncipes.
Indicadores: com a maior sistematizao dos dados das
Prefeituras, sua integrao em sistemas que permitem
a combinao das informaes e sua localizao
geogrfica, pode-se acompanhar a quantidade e a
qualidade da oferta de bens e servios pblicos aos
cidados segundo a localizao de sua residncia,
apontando as transformaes nos prprios pblicos
disponveis a cada regio, permitindo uma excelente
pista sobre a qualidade de vida das pessoas.

Consideraes finais
Vive-se momento de grandes transformaes em
que os recursos de Tecnologia da Informao e
Comunicao tornam vivel a construo de novo de trabalho rena apenas profissionais de Tecnologia
modelo de participao da sociedade na gesto
pblica.
A esfera pblica municipal pode se configurar como
ponto de partida importante para o desenvolvimento
de cultura participativa e de transparncia em que
todos passam a se beneficiar, trazendo a percepo
ao cidado de que seu envolvimento realmente pode
fazer diferena.
Para imprimir qualidade na prestao de servios
populao, necessrio mudar a cultura das
organizaes pblicas, que ao longo dos anos
sofreu processo de informatizao desordenado
para atender s necessidades setoriais especficas,
constituindo universo extremamente fragmentado e
com enorme quantidade de informaes que no so
compartilhadas.
MANUAL DO PREFEITO | 213
Algumas Prefeituras vm optando pela criao de
ncleos ou clulas de TI, ligadas s unidades de
planejamento estratgico, administrao ou mesmo
independentes. Nesse caso, convm evitar que o grupo
da Informao, buscando multidisciplinaridade nas
diversas reas, onde tcnica, experincia e intuio se
complementam, e onde o conhecimento cientfico
apenas mais uma argumentao na elaborao das
propostas e aes, podendo no ser o fator decisivo na
tomada de deciso.
Seja qual for a alternativa adotada na Prefeitura,
no se deve relegar a Tecnologia da Informao e
Comunicao a segundo plano, tampouco entend-
la apenas como ferramenta de apoio tributao ou
administrao. Pelo contrrio, deve-se traz-la para
o jogo poltico, conferindo-lhe visibilidade e espao,
como qualquer outra poltica pblica. E isto deve ser
feito o mais rpido possvel, pois se o momento de
transio, tal transio tende a ser permanente, em
funo do constante desenvolvimento tecnolgico e
da dinmica da internet. A mesma dinmica que no
permite concluso ou parecer definitivo sobre o tema
apenas a certeza de seguir adiante.
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