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Organizado por Jorge Ferreira e

Lucilia de Almeida Neves Delgado

O Brasil
Republicano
O tem po jda ditadura - regim e m ilitar e
movim entos sociais em fins do sculo X X

Livro 4

y edio

CIVILIZAO B R A S IL E IR A

R i o de Jan eiro
2009
O milagre brasileiro: crescimento
acelerado, integrao internacional e
concentrao de renda (1 9 6 7 -1 9 7 3 )
Luiz Carlos Delorme Prado e Fbio S Earp
P ro fessores A dju ntos do In stitu to de E co n o m ia da U F R J.
INTRODUO: O DEBATE SOBRE A CRISE ECON M ICA BRASILEIRA

NO INCIO DA DCADA DE 1960

Os primeiros anos da dcada de 1 9 6 0 marcaram o fim de um perodo de


crescimento acelerado na economia brasileira. Desde o fim da Segunda Guerra
M undial, por 15 anos, a taxa mdia anual de crescim ento do PIB do Brasil
foi uma das maiores do mundo. Esta econom ia expandia-se a um ritmo su
perior ao de qualquer outro pas latino-am ericano, sendia7superado no O ci
dente apenas pela Alemanha e no O riente pelo Japo e p elas ainda pequenas
econom ias da Coria do Sul e de Taiwan. A taxa mdia anual de crescim ento
da economia brasileira foi de 6 ,3 % entre 1 9 4 6 e 1 9 6 0 ; a da Alemanha, 10 ,5 % ;
a do Japo, 9 ,1 % ; a da Coria do Sul, 6 ,5 % , a de Taiwan, 7 ,6 % (Maddison,
19 9 7 ).
Entre 1963 e 1 9 6 7 o crescim ento econm ico brasileiro caiu metade
(ver Quadro 1), o que gerou um acirrado debate sobre a natureza das refor
mas econm icas necessrias para retom ar as taxas histricas de expanso da
econom ia. Esse debate tinha duas questes centrais. Por que o modelo de
desenvolvimento baseado na substituio de im portaes tinha perdido di
namismo? E que mudanas na poltica econmica e que reformas institucionais
seriam necessrias para viabilizar a continuidade do processo de desenvolvi
mento no Brasil? Em ambos os caos podem-se mencionar duas interpreta
es principais e em quase tudo antagnicas.
Os economistas chamados de estruturalistas, ou cepalinos, consideravam
que caractersticas herdadas da antiga insero brasileira na econom ia inter
nacional baseada na exportao de produtos primrios tropicais e os
mecanismos que promoviam a crescente concentrao de renda no Brasil
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em especial a estrutura fundiria estavam na origem da perda de dinamis


mo do desenvolvimento brasileiro. Ou seja, as economias de tipo perifrico
apresentavam caractersticas distintas daquelas dos pases centrais, o que
conduzia adoo de polticas econm icas especficas.
Entre os estruturalistas mais influentes encontravam -se Celso Furtado
e M aria da C onceio Tavares. O prim eiro participara da prim eira gerao
de pesquisadores da Cepal (Com isso E conm ica para Am rica Latina),
sendo um dos mais prxim os colaboradores de Ral Prebisch, secretrio-
geral dessa organizao e seu mais im portante terico. Em um conjunto de
obras escritas entre 1 9 5 9 e 1 9 6 6 , Furtado apresentou sua interpretao dos
problem as do desenvolvim ento econm ico brasileiro. Tavares era de uma
gerao mais jovem , mas pela sua personalidade carism tica e sua capaci
dade criativa foi tam bm uma das principais tericas da natureza da crise
brasileira.1
A tese estruturalista explicava o crescim ento industrial por substituio
de im portaes com o resposta a uma situao de desequilbrio externo du
radouro. Isto , com a grande depresso da dcada de 1 9 3 0 , a queda do va
lor das exportaes brasileiras reduziu a capacidade de importar do pas. O
problem a que se colocava era com o atender demanda de bens e servios
interna no afetada pela crise do setor exportador.
As possibilidades eram trs: aum entar a oferta interna pela m aior u ti
lizao da capacidade produtiva j instalada; aum entar a o ferta de bens e
servios relativam ente independentes do setor extern o (por exem plo, ser
vios governam entais); e instalar novas unidades produtivas para substi
tuir a oferta de bens anteriorm ente im portados. Uma vez que a prim eira
alternativa se esgotaria logo que as fbricas j instaladas no pas estives
sem produzindo com sua capacidade m xim a, o processo de substituio
de im portaes con sistiria fundam entalm ente no desenvolvim ento das
duas outras atividades. medida que se desenvolvia a oferta interna de
bens e servios de consum o, surgia uma demanda por novas im portaes,
agora bens interm ed irios e de capital. E a dificuldade em conseguir divi
sas para sustentar as novas im portaes levava a um novo estrangulam ento
extern o, que por sua vez induzia uma outra oiula de substituies (Tavares,
1 9 7 2 , p. I 1 7 ).
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Por sua vez, a demanda interna seria afetada por problemas estruturais
da econom ia brasileira. A medida que o processo de substituio de impor
taes avanava, os novos investimentos em atividades de maior sofisticai,ao
tecnolgica absorveriam relativamente menos m o-de-obra que os investi
mentos em indstrias mais leves e de m enor contedo tecnolgico, que se
riam mais intensivas em trabalho. Ou seja, seria preciso encontrar quem
proporcionasse empregos m o-de-obra para que esta pudesse consumir os
bens e servios que produzia.
O nde obter estes em pregos? C om o, neste nvel de desenvolvim ento
econ m ico, os setores dinm icos da econom ia no seriam capazes de ab
sorver as massas crescentes de populao em idade de trabalhar, esta m is
so ficaria para a agricultura. Caso o setor agrcola pudesse absorver grande
parte da populao e sua produtividade agrcola fosse idntica do setor
industrial, a renda resultante geraria uma demanda por produtos indus
triais que alavancaria o processo de crescim ento econ m ico. No entaulo,
a estrutura fundiria brasileira no gerava aum entos de produtividade,
pois a rem unerao do trabalhador rural era muito reduzida. Isto coulri
bua para agravar a con cen trao de renda e limitava o consum o dos p r o
d utos in d u striais. N essa situ a o , a con tin u id ad e da in d u strializao
dependia do aum ento da renda urbana, de form a que um percentual rela
tivam ente pequeno da populao mas em grande nm ero, cm (erm os
absolutos form asse um m ercado consum idor de produtos industriais
mais sofisticados.
Assim se instalaria a indstria m oderna, mas seu crescim ento acabaria no
m omento em que o mercado consum idor de alta renda parasse de crescer, A
partir da a econom ia entraria em estagnao, da qual s sairia se fosse pos
svel mudar o m odelo econm ico, implantando um m odelo auto-sustentado
de crescim ento no qual os trabalhadores pudessem consum ir aquilo que
produziam. Esta transio dependeria, por um lado, da ao do listado, isio
^ 6, de investimentos governamentais que pudessem exercer uma demanda
\ autnoma capaz de compensar a reduo do impulso gerado pela substitui
o de produtos importados; e, por outro, de mecanismos para superar a
deliciencia tia demanda iulcrna, com o, por exem plo, uma reorma u^nlria
que contribusse para a ampliao e a diversilicao do consumo domstico

A
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e para a melhor distribuio de renda. N o incio dos anos 1 9 6 0 , este conjun


to passou a ser chamado de reformas de base.
Em perspectiva diversa diante destes problemas estavam os economistas
liberais, como Eugnio Gudin e Octvio Gouveia de Bulhes.2 Estes autores
defendiam um modelo liberal de econom ia de mercado e consideravam que
no havia nenhuma caracterstica especial no Brasil que justificasse a ao
do Estado de form a distinta da realizada nos pases mais avanados. O papel
do Estado em qualquer circunstncia deveria ser o de garantir estabilidade
m onetria e um m odelo de tributao que incentivasse os investimentos. O
crescim ento econm ico viria como resultado da resposta da iniciativa priva
da s condies econm icas favorveis. Gudin, em especial, ressaltava a se
parao entre as esferas econm ica e poltica, acreditando que o mercado,
com seu sistema racional de preos, garantia o bom funcionamento da esfera
econm ica. A poltica era vista com o o espao das paixes. As aes do Es
tado seriam, na m elhor das hipteses, incuas, e na maioria dos casos preju
diciais economia. Bulhes, embora mais pragmtico que Gudin, tambm
considerava que as intervenes estatais (em particular a instabilidade m o
netria) estavam na raiz do atraso brasileiro.
Para os economistas liberais, portanto, a idia de reformas de base e de in
terveno do Estado para superar a crise do desenvolvimento era no apenas
equivocada, mas, ao contrrio, seriam justamente o excesso de interveno esta
tal e o descaso com a estabilidade econmica as principais razes da persistncia
do atraso econmico brasileiro. O argumento sustentado por esses economistas
era que na raiz do problema estava o populismo econmico, que gerava instabi
lidade monetria e um clima inadequado para a expanso do investimento pri
vado. O populismo produziria trs desequilbrios bsicos: o populismo fiscal,
que levava o Estado a gastar alm de sua capacidade de arrecadao tributria,
gerando presses inflacionrias; o populismo na poltica de crdito, que levava
a que o investimento fosse financiado no com crescimento da poupana do
mstica, mas com expanso da oferta monetria, gerando uma nova fonte de
presso inflacionria; finalmente o populismo salarial, que levaria a que o au
mento das folhas de pagamento superasse o crescimento da produtividade.
O d e b a t e e n t r e e s t ru t u r a l i s t a s c l i berai s loi r e s ol v i do c o m o g o l p e mi l i t a r

d e 1 9 6 4 , q u e d e t e r m i n o u a vi t r i a da ivstniltfgia e c o n m i c a d d e n d i d a p o r

/ i;
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estes ltimos. Castelo Branco, presidente de Repblica do primeiro governo


militar, nomeou notveis liberais para a direo da poltica econmica. O
novo governo garantiu o poder poltico necessrio para a realizao de re
formas conservadoras e de um plano de estabilizao econm ica que criaria
as bases de um novo modelo de crescim ento no Brasil.

AS ORIGENS DOM STICAS DO M ILAGRE ECON M ICO: AS REFORM AS


CONSERVADORAS DE CAM POS E BULHES

No dia 11 de abril de 1 9 6 4 o Congresso N acional, sob a tutela do Ato Instiiu


cional n 1, elegeu o chefe do Estado-M aior do Exrcito, general Humberto
de Alencar Castelo Branco, com o presidente da Repblica. Com a posse do
novo governo em 15 de abril, Octavio Gouva de Bulhes foi indicado para
m ontar a equipe econm ica e escolheu nomes que participavam de um gru
po que mantinha constantes contatos, atravs de conversas sistemticas so
bre a econom ia brasileira ou pela colaborao em outros governos cm cargos
tcnicos do Banco do Brasil.3 A equipe foi completada com a nomeao de
Roberto Campos para o M inistrio do Planejam ento; ainda que no perten
cesse ao grupo mais prxim o de Bulhes, Campos defendia idias similares
e viria a trabalhar com pletamente integrado equipe do M inistrio da l('a
zenda.
A nova equipe econm ica deu prioridade luta para reverter a tendeu
cia de contnuo aum ento da taxa de inflao que se vinha manifestando
desde o incio da dcada. A prim eira medida foi tentar reduzir o dclii.il
pblico, com o envio ao Congresso de um novo oram en to que entraria
em vigor im ediatam ente, redefinindo despesas para o ano corrente dc I % 4 .
Em agosto foi divulgado o principal docum ento de estratgia econm ica
do governo Castelo Branco: o Plano de Ao Econmica do (ioverno (laeg).
Este definia com o principal objetivo, para o binio 19 6 5 -6 6 , acelerar o rit mo
de desenvolvim ento econm ico do pas e conter progressivamente o prn
cesso inflacionrio para alcanar um razovel equilbrio de preos em I
-| O objetivo do Paeg de acelerar crescim ento e sim ultaneam ente reduzir a
iullao deve ser entendido no mbito do diagnstico que os autores do

; 11
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Plano faziam da crise brasileira. Estes entendiam que a causa maior da es


tagnao era o recrudescim ento do processo inflacionrio a partir de 1 9 5 9 ,
o qual, acelerando-se no perodo recente, ameaava levar o pas a uma
hiperinflao. Portanto, superando os problem as que levaram ao descon
trole dos preos, seria possvel criar as condies para a retom ada do de
senvolvim ento.
A equipe econm ica rejeitou a terapia de tratamento de choque para a
inflao, isto , a tentativa de controlar a elevao dos preos por meio de
uma contrao violenta da oferta monetria e da demanda agregada.4 Bulhes
interpretava que o com bate inflao implicava preliminarmente liberar os
preos reprimidos de tarifas pblicas, cmbio e produtos subsidiados pelo
governo, como trigo e gasolina. Isto geraria uma inflao corretiva. Estas
medidas permitiriam enfrentar o ncleo do problema inflacionrio, que ti
nha no dficit pblico um dos seus mais importantes componentes. Para re
solver em definitivo o dficit pblico, seriam necessrias reformas no sistema
tributrio e na poltica salarial. Finalm ente, deveriam ser redefinidas as pol
ticas de crdito (ao setor pblico e ao setor privado) e deveriam ser monta
dos mecanismos para o financiam ento no inflacionrio de algum dficit
pblico que ainda restasse.
Racionalizar a poltica de crdito ao governo significava no mais cobrir
dficits do oram ento federal com transferncias de recursos do Banco do
Brasil, prtica que gerava um aumento excessivo da demanda agregada e le
vava ao aumento dos preos. Isto exigia uma reforma fiscal. Com o se acredi
tava ser muito difcil reduzir os gastos pblicos, seja com o dispndio corrente
ou com os investimentos do setor pblico em reas essenciais, era indispen
svel elevar a disponibilidade de recursos para o governo. Seriam, portanto,
inadiveis uma reform a tributria para m elhorar a receita e reformas insti
tucionais para a criao de um mercado para os ttulos da dvida pblica fe
deral.5
O novo Cdigo Tributrio N acional (Lei n 5.172/66) substituiu os anti
gos impostos em cascata, tais com o o Imposto de Consumo e o Imposto de
Vendas e Consignaes, por impostos mais eficientes sobre o valor adiciona
do, com o o IPI e o ICM . A correo moncrria (l.ci n 4.357/64) c a criao
das Obrigaes Keajustveis do lesouro Nacional (OKTNs) permitiram su

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perar o antigo impasse para o financiam ento do governo a Lei dc Usura


que, desde 1 9 3 3 , limitava a taxa m xim a de juros a 1 2 % anuais. Com o ;i
inflao brasileira era superior aos juros mximos permitidos, quem aplicas
se em ttulos do governo receberia, descontada a inflao, um valor menor
do que tinha sido aplicado inviabilizando a colocao de ttulos da dvida
pblica para o pblico. Com as novas regras, as taxas de juros reais se torna
vam atraentes o bastante para perm itir que o dficit pblico brasileiro pas
sasse a ser financiado pelo setor privado de form a no inflacionria. Fm
paralelo reform a tributria, o governo criou diversos mecanismos dc in
centivo s exportaes, com o isenes do IPI e de Im posto de Renda sobre
os lucros obtidos com tais exportaes.
O sistema financeiro brasileiro foi reform ulado com a criao do Uanco
C en tral, que substituiu a Sum oc, passando a ser o rgo responsvel pela
execu o e fiscalizao da poltica fin an ceira determ inada pelo C onselho
M o n et rio N acion al. Foi adotado um novo perfil organizacional para os
bancos, separando as empresas por tipo de atividade criando empre
sas diferentes para a realizao de atividades de bancos de investim ento,
bancos com erciais, financeiras etc. Para o increm ento do credito ao setor
privado, seria necessrio criar novos m ecanism os para a form ao de pou
pana e realizar as reform as financeiras necessrias para aumentar os rc
cursos disponveis para investim ento no setor p rivad o , sem que fosse
necessrio reco rrer a fontes in flacion rias de criao de crdito. Fm pa
ralelo, deveriam ser criadas m elhores condies para atrair capital esiran
geiro, com o um elem ento adicional para atingir a taxa de investim ento
desejada.
Finalmente pretendia-se criar um mecanismo de reajuste dos salrios que
no mais gerasse presses inflacionrias. Isto implicaria dcspoliti/ar as
negociaes salariais, adotando uma frmula considerada neutra, baseada na
recom posio das perdas com a inflao e na incorporao aos salrios do
aumento da produtividade da econom ia.6 Alm disso, pretendia-se aumeii
tar a flexibilidade da contratao c demisso da m o-de-obra, substituindo
se as indenizaes pagas pelo em pregador pelo m ecanism o do Fmulo de
Garantia por lempo dc Servio (FG T S), qnc teria com o virtude adicional
ser uma fonte de poupana compulsria. Para com pletar a reforma tias rela

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es de trabalho, foi preciso intervir nos sindicatos mais ativos para evitar a
ecloso de movimentos grevistas.
O FG T S (criado pela Lei n 5.172/66) um mecanismo em que o empre
gador deposita, em nom e do empregado, uma percentagem da remunerao
paga para a form ao de um fundo que pode ser usado em caso de dispensa
sem justa causa ou por ocasio da aposentadoria. Como a remunerao des
se fundo e o destino de suas aplicaes so controlados pelo governo, este
funciona na prtica com o uma poupana privada forada.7 Por outro lado, a
criao das cadernetas de poupana permitiu que amplos setores da classe
mdia aplicassem suas poupanas com garantias do governo e taxas de juros
reais positivas. Os novos mecanismos de poupana forneceram recursos para
a viabilizao de programas como o Plano N acional de H abitao, executa
do pelo Banco N acional de Habitao.
Estas reformas das polticas fiscal, creditcia e trabalhista eram consideradas
necessrias para garantir a definitiva superao do problema inflacionrio e con
dies adequadas para que o setor privado promovesse a retomada do desen
volvimento econmico sob sua liderana. Assim, a estratgia de desenvolvimento
da equipe econmica pretendia acabar com os fatores que restringiam uma pos
tura ativa do empresariado, cujo dinamismo intrnseco era um postulado da vi
so que economistas do governo tinham de uma economia de mercado.
A poltica econm ica do governo Castelo Branco no foi bem-sucedida
no que se refere ao cumprimento dos objetivos de controle da inflao
pretendia-se alcanar uma taxa de inflao de 2 5 % , em 1 9 6 5 , e 10% , em
1 9 6 6 , e esta no caiu abaixo de 4 0 % . Entretanto, as reformas institucionais
realizadas nesse perodo criaram as bases para um novo modelo de cresci
m ento econm ico, cuja forma definitiva s viria a aparecer no governo se
guinte. A reform a fiscal criou uma base tributria consistente e eficiente para
o financiam ento do setor pblico e, ainda, com a adoo do estatuto da cor
reo monetria, surgiu um mercado para ttulos pblicos federais. A refor
ma financeira permitiu uma gesto mais eficiente da poltica monetria com
a criao do Banco Central e a reestruturao do mercado de capitais. A re
form a trabalhista, alm de reduzir custos de mo-de-obra, criou fundos de
poupana compulsria que contriburam para a ampliao dos investimen
tos pblicos c um Mano Nacional de I labilao,

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Esse conju nto de reform as deu-se em um con texto de baixo cresci m m


to econm ico e de grande insatisfao popular com os rumos da ccouo
mia. Com o Castelo Branco entendia que no havia alternativa que no fosse
continuar o program a de estabilizao, este foi m antido, apesar da impo
pularidade que gerava para o governo. A justificativa im ediata para o le
cham ento do sistema poltico, que j se fazia sentir em meados de
foi a necessidade de dar continuidade ao programa econm ico. O com pro
misso com a poltica antiinflacionria foi o nico item que Castelo branco
exigiu de C osta e Silva para apoiar sua candidatura Presidncia da Kep
blica (Skidm ore, 1 9 9 6 , p. 3 8 6 ). A eleio do novo presidente, em outubro
de 1 9 6 6 , por um Congresso m anietado, deu-se em um con texto de conso
lidao das reform as econm icas conservadoras, e da inteno do redime
de continuar sua poltica econm ica, no obstante o p ou co apoio que des
frutava.

AS CONDIES EXTERNAS PARA O "M ILA GRE" ECONM ICO

A economia mundial cresceu aceleradamente durante a dcada de 1960. 1.n


tre 1961 e 1973 a economia norte-americana crescia a uma taxa mdia de 4 ,5 %
ao ano; o Japo a uma taxa de 9 ,4 % ; a Alemanha, 4 ,3 % ; e a Itlia a 4 ,9 %
(Argy, 19 8 1 , p. 69). N o entanto, desde do incio da dcada o dficit no balau
o de pagamentos dos EUA vinha se tornando um srio problema. A principal
causa deste dficit era o financiamento da poltica externa, com a guerra do
Vietn e a manuteno de um elevado nmero de foras militares na luropa e
em outras partes do mundo. Mas tambm contribuam para esse dficit os in
vestimentos externos das empresas transnacionais e os emprstimos interna
cionais norte-americanos.
A dcada de 19 6 0 foi tambm um perodo em que o mercado de opera
es cambiais deixou de ser uma atividade financeira de pequeno porte para
transformar-se em um imenso negcio de emprstimos bancrios in tern a
cionais em dlar para empresas transnacionais, governos c empresas publi
cas. C ham ava-se eurom oedas aos d epsitos em m oedas estrangeiras,
realizados nos grandes centros Imauceiros europeus. O principal centro liuau

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ceiro era o distrito bancrio (a City) de Londres e a principal moeda operada


era o dlar norte-am ericano: por isto, era conhecido com o mercado de euro-
dlar. A grande vantagem desses mercados europeus que no eram contro
lados por autoridade alguma, nem as dos pases em que estavam localizados
(j que os depsitos eram em moeda estrangeira), nem sequer pelos EUA, o
pas que emitia a m oeda mais negociada nesse mercado.
Entre 1964 e 1 9 7 3 , o mercado de euromoedas cresceu a uma taxa mdia
anual de 3 6 % , saltando de 12 bilhes de dlares, em 1 9 6 4 , para 191 bilhes
de dlares, em 1 9 7 3 . O mercado de eurodlar permaneceu fora de qualquer
controle durante toda a dcada no havia nenhuma regulamentao de
depsito com pulsrio, taxas de juros ou regras de segurana. A expanso dos
negcios com divisas causou um grande aumento dos fluxos internacionais
de capital, permitindo uma elevao dos investimentos diretos da empresas
transnacionais e facilitando a captao de emprstimos em dlar por pases
em desenvolvimento, para financiar crescim ento econm ico ou dficits na
balana de pagamentos.
Se o cenrio internacional era favorvel, no plano dom stico algumas
medidas foram tomadas para facilitar a atrao de investimentos. Ainda no
governo Castelo Branco foi reformulada a Lei de Remessa de Lucros, que
at ento considerava apenas o capital originalmente investido com o capital
estrangeiro para efeito de clculo de remessa de lucros. O novo sistema legal
(Lei n 4.390/64) reconhecia como investimento tanto o m ontante original
m ente aplicado com o os reinvestimentos dos lucros obtidos. M as as princi
pais medidas que estimularam a captao da poupana externa ocorreram j
nos governos Costa e Silva e M dici, quando a liberalizao dos fluxos de
capitais criou condies para que firmas brasileiras pudessem integrar-se ao
rpido crescim ento da oferta de crdito internacional.8 O aumento do finan
ciam ento externo e as condies favorveis ao aumento das exportaes (o
com rcio mundial cresceu 7 ,4 % ao ano entre 1961 e 1973) somaram-se para
criar condies externas extremamente favorveis retomada do crescimento
econm ico brasileiro.

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A NECESSIDADE POLTICA DO CRESCIM ENTO ECONM ICO

A expresso milagre econm ico foi usada pela primeira vez em relafu
Alemanha Ocidental. A rapidez da recuperao desse pas na dcada de 195 0
foi to inesperada que muitos analistas passaram a chamar o fenmeno dc
milagre alemo. A expresso foi posteriormente repetida para o crescimento
japons na dcada de 1 9 6 0 . Finalm ente, na dcada de 1 9 7 0 , a expresso mi
lagre brasileiro passou a ser usada com o sinnim o do boom econm ico
observado desde 1 9 6 8 e tambm com o instrumento de propaganda do
governo.
O novo presidente da Repblica, o general Arthur da Costa e Silva, assu
miu o governo em maro de 1 9 6 7 , nom eando Delfim N etto para ministro
da Fazenda e H lio Beltro para m inistro do Planejamento. O novo minist
rio assumiu em um quadro recessivo, fruto da poltica antiinflacionria do
governo anterior, e suas primeiras medidas pareciam ser uma continuidade'
das polticas anteriores, em que a reduo do papel do setor pblico e o nn
m ento da p articip ao do setor privado eram asp ecto s considerado*
prioritrios. N o entanto, as condies polticas internas em especial o cres
cim ento de m ovimentos de oposio no mbito interno recomendavam
uma maior preocupao com a retom ada do crescim ento. A existncia de
capacidade produtiva ociosa e o am plo espao ab erto pelas reform a*
institucionais e pelas condies internacionais para aumento do gasto pbli
co permitiram pensar em uma nova poltica econm ica que alterasse as prio
ridades com o reconhecido no Plano Estratgico de Desenvolvim ento
(PED), que previa um crescim ento da ordem de 6% ao ano.
A entrada em vigor da nova Constituio e a primeira sucesso do regi
me militar significavam a institucionalizao da nova ordem. No plano poli
tico buscava-se encontrar mecanismos de legitimao que ultrapassassem o
argumento, que se desgastava rapidamente, de que o regime era necessrio
para com pletar o processo de restabelecim ento da ordem econm ica e pol
tica ameaada. A manuteno da poltica de ajuste econm ico do governo
Castelo Branco no se coadunava com as expectativas de crescim ento e as
demandas pelo restabelecimento da ordem democrtica que comeavam a
ganhar fora na sociedade.

l 1 u
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Neste m omento dois livros tiveram ampla repercusso entre as elites bra
sileiras e foram ambos publicados pela Biblioteca do Exrcito. O primeiro,
O ano 2000, do am ericano Hermann Khan, fazia uma projeo do cresci
mento de todos os pases do mundo nos ltimos anos e conclua com a afir
mao de que, no final do milnio, o PIB brasileiro ficaria entre os menores
do mundo.9 O outro, O desafio americano, do francs Jean-Jacques Schervan-
Schreiber, acusava a infiltrao de firmas norte-americanas de estar estran
gulando as em presas europias e gerando um crescim en to econm ico
insuficiente, apontando para a necessidade de uma estratgia nacionalista.
Os membros da base do regime insatisfeitos com os resultados da poltica
econm ica brasileira pareciam estar inseridos em um contexto de insatisfa
o mais amplo.
Isto ficou claro em 1 9 6 7 atravs de movimentos de setores das Foras
Armadas e de polticos que tinham participado do golpe militar de 1964.
Nesse ano, um grupo de coronis, ligados a setores duros das Foras Ar
madas, decidiu determ inar se os objetivos do movimento teriam sofrido des
vios na prtica, chegando a fazer contatos com autoridades econm icas, que
eram apontadas com o fonte da im popularidade governam ental.10 N este
mesmo momento, o governador da Guanabara, Carlos Lacerda, apareceu lide
rando uma Frente Ampla, que inclua inclusive seus arquiinim igos Jo o
Goulart e Juscelino Kubitschek, para promover o retorno dos civis ao poder
pela via de eleies livres.
Portanto, nesse cenrio conturbado, seria extrem am ente recomendvel
alterar as prioridades da poltica econm ica, para obter o que Roberto Cam
pos chamou de legitim ao pela eficcia. Esta seria alcanada pela rever
so de uma situao catica, e depois pelo mpeto reform ista e, finalmente,
pelo sucesso desenvolvimentista (Campos, 1 9 7 6 , p. 2 2 7 ). Neste novo ce
nrio, deveriam ser alcanadas taxas mais altas de crescim ento econm ico,
induzidas principalmente pelo gasto pblico, articuladas com uma poltica
ainda mais gradual de controle da inflao.
A continuidade desta insatisfao poltica poderia ter sido diversa se a
situao no tivesse sado de controle. Em 1968, porm, irrompeu o movi
m ento estudantil, manifestao nativa dc uma exploso em escala interna
cional que guardava semelhanas com a Primavera dos Povos que sacudira

; ; o
j
0 " M I L A G R E " B R A S I L E I R O

a Europa 120 anos antes. A luta dos estudantes brasileiros catalisou a insatis
fao de outros segm entos da sociedade e chegou m esm o ao interior do
Congresso N acional, e isto no m om ento em que a sade do presidente da
Repblica apresentava sintomas preocupantes. Sucederam-se rapidamente a
represso ao movim ento oposicionista, com a deteno dos delegados ao
Congresso da UNE, o Ato Institucional n 5 , novas cassaes de adversrios,
a m orte de Costa e Silva, o incio da luta armada contra o regime, a posse de
uma junta militar provisria e a escolha do novo presidente, o general Emlio
Garrastazu M dici. O regime assumiu, ento, seu form ato mais autoritrio,
e derrotou seus adversrios para o que teve importncia decisiva o ento
inesperado sucesso no campo econm ico.
O novo governo manteve D elfim N etto frente da pasta da Fazenda e
colocou Jo o Paulo dos Reis Velloso no incio de seu decenato frente do
Planejam ento. Os objetivos da equipe econm ica foram apresentados em
dois planos. N o M etas e bases para a Ao do governo, de setembro de
1 9 7 0 , so definidos os objetivos nacionais e as metas estratgicas setoriais.
O principal problem a do governo era superar o subdesenvolvim ento de
form a a reduzir a distncia que separa o Brasil dos pases desenvolvidos.
Para alcan-los at o fim do sculo X X , precisaria crescer pelo menos 7%
ao ano, incorporar as tecnologias mais m odernas aos segm entos mais d in
micos da sociedade e integrar segm entos e regies atrasados ao ncleo mais
m oderno da econom ia. Fica clara, portanto, a preocupao em satisfazer
as demandas por crescim ento que tanta preocupao causaram ao governo
anterior.
O I Plano N acional de Desenvolvimento (1 PND) foi publicado em de
zembro de 1 9 7 1 e prometia transform ar o Brasil em nao desenvolvida"
dentro de uma gerao. Pretendia elevar a taxa de investimento bruto para
19% ao ano, dando prioridade a grandes programas de investimento: side
rrgico, petroqum ico, corredores de transportes, construo naval, energia
eltrica (inclusive nuclear), com unicaes e minerao. Para viabilizar estes
programas, so fundamentais tanto as grandes empresas estatais quanto os
crditos da rede de bancos oficiais e o conjunto de incentivos coordenados
pelo ( ionselho de Desenvolvimento Industrial (incluindo instrumentos como
isenes de impostos, crditos-prflmio, depreciao acelerada e tc .).11

) >t
0 B R A S I L R E P U B L I C A N O

Tanto o M etas e bases quanto o I PND acreditavam que o Brasil pode


ria alcanar taxas de crescim ento anuais da ordem de 9 % . Tratava-se de um
aumento considervel em relao aos 6 % do PED, mas curiosamente no
perceberam que a econom ia j havia ultrapassado este elevado patamar de
crescim ento. O m ilagre havia com eado.

0 BOOM

A principal marca do milagre foi, obviamente, o carter inesperado das


elevadas taxas de crescim ento. De incio, amplos setores da intelectualidade
e da opinio pblica receberam com desconfiana os anncios do crescimento
proclamados pelas autoridades do regime militar, ao mesmo tempo que o
movimento estudantil ganhava as m as e o movimento operrio ameaava
iniciar sua reorganizao. N a verdade, mesmo os planejadores do governo
pareciam duvidar do que se passava sob seus olhos, visto que no PED, no
M etas e bases e no I PND propunham taxas bem menores.
De fato, depois de apresentar um crescim ento pfio desde 1 9 6 2 , o PIB
brasileiro ficou na faixa dos dois dgitos entre 1968 e 1 9 7 3 .12 Ao mesmo
tem po, a taxa de inflao ficou entre 16 e 2 7 % , os menores ndices obtidos
no perodo entre 1 9 5 9 e 1 9 9 4 . E, para com plem entar o quadro milagroso, o
com rcio exterior mais do que triplicou. Estes resultados foram capitaliza
dos pelo ministro da Fazenda, Antnio Delfim N etto, que apareceu com o o
responsvel maior do que foi uma com binao virtuosa entre a poltica eco
nm ica e o substancial crescim ento da econom ia mundial. Na realidade, so
m ente aquela conjuntura especialssima permitiu que se fugisse ao quase
permanente dilema do policy-maker, forado a escolher entre crescer ou es
tabilizar. Isto foi pretexto para o com entrio cruel de alguns crticos, citan
do a Divina Comdia: qualquer um sabe navegar com bom v ento... (Bonelli
e M alan, 1977).

; j )
0 " M I L A G R E " B R A S I L E I R O

Q uadro 1

A no C re scim e n to In flao F o rm a o Dviiln


P IB (D eflato r b ru ta de E x p o rta e s Im p o rta e s lx lcm .i
(% ) im p lcito ca p ita l fixo U S$ U S$ l)S $
do P IB ( - % ) ( % d o P IB ) B ilhes B ilh es Uillics

1961 9 35 13 1 ,4 1 ,3 3,H
1962 7 50 16 1 ,2 1 ,3 4 ,0
1963 1 78 17 1 ,4 1 ,3 4 ,0
1964 3 90 15 1 ,4 1 ,1
1965 2 58 15 1 ,6 0 ,9 4 ,8
1966 7 38 16 1 ,7 1 ,3 5 ,2
1967 4 27 16 1 ,7 1 ,4 3 ,3
1968 10 27 19 1 ,9 1 ,9 3,H
1969 10 20 19 2 ,3 2 ,0 4 ,4
1970 10 16 19 2 ,7 2 ,5 5 ,3
1971 11 20 20 2 ,9 3 ,2 (i,(i
1972 12 20 20 4 ,0 4 ,2 1>,S
1973 14 23 21 6 ,2 6 ,2 12,(1
1974 8 35 23 8 ,0 1 2 ,6 17 ,2
1975 5 34 24 8 ,7 1 2 ,2 2 1 ,2
1976 10 48 23 1 0 ,1 1 2 ,4 2 (.,0
1977 5 46 21 1 2 ,1 1 2 ,0 3 2 ,0
1978 5 39 22 1 2 ,7 1 3 ,7 4 .1 ,.S

Fonte: Formao bruta de capital fixo: Baer (1 996). Demais dados: IB G E (1987).

O que ocorreu foi uma mudana de nfase da poltica econm ica. Sc no


governo C astelo B ranco era preciso com bater a inflao im ediatamente,
enquanto se iam implantando as reform as estruturais, agora a situao era
inversa. A taxa de inflao cara de 9 0 % , em 19 6 4 , para 3 8 % , cm 1966, e,
embora ainda elevada, mantinha-se em queda, o que indicava a existncia de
alguma margem para priorizar a retom ada do crescim ento econm ico. Mais
importante, era politicam ente inadivel crescer para esvaziar a oposio ao
regime, frustrada com a manuteno do poder militar.
C r e s c e r e x i g i a a a d o o d e d e t e r m i n a d a s l i nhas d e a o . N o c u r t o p r a z o ,

e r a p r e c i s o d e s a f o g a r a d e m a n d a a g r e g a d a ; n o l o n g o , a u m e n t a r o s investi

m e n t o s p b l i c o s e p r i v a d o s , de f o r m a q u e a f o r m a o b r u t a de c a pi t a l l i x o

pass ass e da l ai x a d o s 15 a I (>% d o |'IH p a r a a tios I 9 n 2 l % . Para a t i n gi r esia

;; i
O B R A S I L R E P U B L I C A N O

finalidade, foi aproveitado o mom ento favorvel da conjuntura internacio


nal e amplamente utilizado todo o arsenal de poltica econm ica disponvel.
Antes de mais nada, mudou a poltica antiinflacionria. A nova equipe
considerou que a inflao j tinha cado at onde poderia com uma poltica
de retrao da demanda. Agora os elem entos que levavam alta dos preos
estavam do lado dos custos, sobretudo decorrentes da ao dos preos admi
nistrados pelo governo, dos aumentos excessivos dos oligoplios privados e
das elevadas taxas de juros. Isto significava que a conteno salarial, to im
portante no governo anterior, poderia agora ser amenizada. E, embora o
salrio mnimo real tenha ficado constante (ou cado, em certas regies do
pas), o aumento da demanda por trabalho acabou por elevar o salrio m
dio e reduzir o nmero dos que ganhavam salrio m nim o.13
O governo percebia a existncia de uma presso inflacionria decorren
te do elevado dficit pblico, mas acreditava que esta era ainda uma herana
das dificuldades enfrentadas pelo governo anterior.14 O tem or do governo
era que o financiam ento do dficit mediante o aumento da dvida pblica
pudesse resultar em reduo da liquidez para o setor privado. Portanto, a
expanso do crdito a este setor seria uma resposta natural inteno de
aumentar o papel das empresas privadas em um novo ciclo de crescimento
da econom ia.15
O combate inflao deixou de ser feito atravs da conteno creditcia
e passou para a esfera do controle de preos dos segmentos no com petiti
vos da econom ia, de form a a lev-los a reduzir progressivamente suas mar
gens de lucro medida que aumentavam suas vendas. E a poltica creditcia
foi usada para increm entar estas vendas. Para tal, com o j visto, foi reorgani
zado o sistema financeiro, e as taxas pagas pelo tomador de emprstimos
foram reduzidas de diferentes formas, inclusive mediante o tabelamento tem
porrio dos juros.
Uma mudana importante deu-se na forma de organizao do sistema
financeiro. O sistema de especializao das atividades financeiras, que seguia
o modelo norte-am ericano, foi reform ulado, incentivando-se a centraliza
o dos capitais bancrios. Observe-se, contudo, que os maiores bancos j
tinham na prtica contornado o modelo de Hulhes, criando todos os ins
trumentos de crdito permitidos na lei. Mas, com o apoio da nova poltica
Na redao do Correio da Manh, comisso de mes e esposas de presos polticos
fazem apelo ao presidente Castelo Branco para libert-los.

j
do So de

Paseati nn Giionoliflin contra a carostla cm 19 de abril de 1966.


Arquivo Pblico do Estado do Rio de Janeiro
Arquivo Nacional
Convenlo dn Aronn smiilfl o* gonnrsl Co*l<t o Sllvn e Millcl.

G r.c c ae Ef-j a rq sccr t 2rcac*j3


Rodovia Transamaznica e projeto para abertura de novas estradas na Amaznia.
Abertura da estrada transamaznica.

Nota de 5 mil cruzeiros com o rosto do primeiro general-presldente Castelo Branco.


I
Construo da ponte Rio-Niteri.
IM M M i
W 8B*

Cr -
at
S '

/ "v
-v _ -

As presas polticas Jessie Jane


Vieira de Souza, frente,
Francisca Abgail Paranhos e
Zenaide Machado de Oliveira,
na penitenciria Talavera
Bruce, no Rio de Janeiro, se
encaminham para as celas
aps as visitas, 1972.

r.--
I-

Leta, filha da prisioneira


poltica Jessie Jane Vieira d#
Souza, na penitenciria
Irtlnvmti Hruco, Rio d
janeiro, 19//.
Libertados em troca do embaixador da Sua, 70 guerrilheiros brasileiros banidos fwln
ditadura militar chegam em Santiago do Chile em janeiro de 1971.

A
REPUDIEMOS A EMENDA ANISiO DE SOUZA!
TODOS A BRASLIA?
Abmbto a Dtouraf
N l Assemblia Constituinte U v , Democrtica 8 Soberanal
Campanha em defesa das eleies municipais

Cartaz da Unio Nacional dos Estudantes (UNE) contra a emenda


Ansio de Souza que adiou as eleies municipais de novembro de 1980
para novombro do 198?.
Cartaz da Campanha pela Anistia.

OROCIUO MARTINS
GONALVES,
*<awWnwJto eMk a ,

Gtrln/ (In propmj.mdfl peln nnltlln polllUn,


Miltnnhio (In 1)/H.
Ulisses Guimares e Leonel Brizola durante comcio pela
campanha das Diretas J.
Agncia O Globo

Morte acidental de agente do Exrcito quando manuseava uma bomba


planejando atentado contra multido quo assistia ao show de I o de Maio
no Rlocpiitro, Ulo de Jnnnlro.
Arquivo do Movimento Operrio do Rio de Janeiro

Manifestao de operrios partidrios da Central nica dos Trabalhadores.

1- DE MAIO DE OEOUTUBRO OE
R EW V C T

sW> 1 LUTA
SINDICATO DOS METALRGICOS DO RIO DE JANEIRO

Allvl<im l<n | i( i) lllin * n o S ln tllc iito d o s M l.iliiM | la ilo R io d* Jn n o lro .


Arquivo Pblico do Estado do Rio de

Lula e metalrgicos do ABC, So Paulo, 1978.


Tancredo Neves discursa nos funerais do ex-presidente Joo Goulart em
So Borja, dezembro de 1976.

TancrccJo Nevm vlilt.i llm i.i das G.irtm em 22 de J.molro d 198!),

*
Tancredo Neves visita Belo Horizonte aps a sua eleio presidncia da Repblica
em 17 de janeiro de 1985.
O M I L A G R E " B R A S I L E I R O

financeira de D elfim N etto, deu-se um rpido processo de co n cen tra d o


bancria com a form ao de grandes conglomerados financeiros. O mi m eio
de bancos com erciais no Brasil caiu de 3 1 3 , em 1 9 6 7 , para 195, em 1970.'"
Este conjunto de mudanas permitiu a ampliao do crdito, antes de
mais nada ao setor agrcola, fazendo-se uso de amplo leque de isenes lis
cais para reduzir seu custo. Assim se objetivava elevar a oferta de alimentos
para o mercado interno e aumentar as exportaes. Alis, a exportao de
manufaturados foi igualmente objeto de aumento de crdito, muitas vezes
subsidiado, e de polticas para a reduo de entraves burocrticos. Igualmente
foi elevado o crdito disposio dos consumidores em geral, para a aqusi
o dos bens de consumo durveis de elevado valor unitrio, com o automveis
e eletrodomsticos as sociedades de crdito, financiamento e investimentos
financiavam estas compras em prazos de 12 a 3 6 meses com recursos obtidos
atravs da colocao de letras de cmbio.
Outra poltica de grande alcance foi a alavancagem da construo civil.
Este setor o maior empregador de m o-de-obra de baixa qualificao pio
fissional, e divide-se em dois ramos, o da construo residencial e o da cons
truo pesada.17 O primeiro continuou a ser alimentado pelo Banco Nacional
da H abitao, com os recursos das cadernetas de poupana indexadas e, so
bretudo, com a poupana com pulsria reunida no F G T S .IH Assim Ioi poss
vel financiar no apenas o construtor civil mas tambm o comprador do
imvel; enquanto durou, o BN H foi o mais importante instrumento de p o
ltica que este pas conheceu capaz de enfrentar a demanda por moradias.
Por seu lado, o ramo da construo pesada foi bastante beneficiado pelo gran
de aumento da demanda estatal por obras de infra-estrutura. Aqui ganham
im portncia a ao de autarquias j existentes, como o DNKR, e as e n c o
mendas das empresas estatais. Estas foram criadas a partir da regulamenta
o expressa no D ecreto-Lei n 2 0 0 , de 1 9 6 7 , com vistas a produzir aquilo
que o setor privado no desejava ou que estava alm de sua capacidade L
nanceira, bem com o fornecer a este mesmo setor privado insumos essenciais
a baixo p re o .|i; Entre as estatais destacam -se, naturalm ente, as holdings
setoriais nas reas de energia e telecom unicaes.
Entre 1968 e 1973, o crescim ento do Produto Industrial foi sempre sti
perior ao do Produto Interno bruto, E, na composio tio Produto Industrial,

) i '<
0 B R A S I L R E P U B L I C A N O

destaca-se o com portam ento da Indstria de Transformao, que cresceu 13%


ao ano, tendo sido objeto de estudo clssico de Jos Serra (1 9 8 2 ). Este desa
grega as taxas de crescim ento desta indstria por categoria de uso e mostra
que o maior resultado o combinado da ampliao do crdito ao consumi
dor, da capacidade ociosa existente e do crdito fcil para capital de giro.
Em seguida vem o crescim ento da oferta de bens de capital (18% ao ano) e
bens interm edirios (1 4 % ao ano), puxados pelos gastos do governo em
energia, transporte e com unicaes.20 Finalmente vem o crescimento dos bens
de consumo no durveis, que foi de 9 % ao ano, puxado pelos gastos da
massa popular com alimentos e vesturio.
Este crescim ento acelerado rapidamente reduziu a capacidade ociosa da
indstria manufatureira caiu de 2 4 % , em 1 9 6 7 , para 7 % , em 1 9 7 1 , e prati
cam ente desapareceu em 1 9 7 2 (Bonelli e M alan, 1976). A partir de ento, a
continuidade do crescim ento ficou inteiramente dependente da ampliao
da capacidade produtiva da indstria, o que forou ao aumento da taxa de
investimento da econom ia. Foi em 1971 que o indicador Formao Bruta de
Capital Fixo ultrapassou os 2 0 % anuais, chegando a um mximo histrico
em 1 9 7 5 , com 2 4 % . Neste processo foram fundamentais as definies de
poltica industrial conduzidas pelo Conselho de Desenvolvimento Industrial
e financiadas sobretudo pelo BN DE.
M as os resultados mais exuberantes foram aqueles obtidos no com rcio
exterior, que cresceu muito mais rapidamente do que o PIB. As exportaes
e as importaes que em 1966 montava a respectivamente US$ 1,7 e 1,3 bilho
em 1973 saltaram ambas para US$ 6 ,2 bilhes. Estes resultados foram
fortem ente influenciados pelo crescim ento do com rcio mundial, pela evo
luo favorvel dos termos de troca e pelo aumento da liquidez internacio
nal, todos frutos do crescimento das principais economias industriais. M as
no se podem subestimar os fatores endgenos.
De fato, as medidas de poltica econm ica criaram um novo quadro para
o com rcio exterior. A poltica cambial foi radicalmente alterada com a in
troduo do regime de minidesvalorizaes cambiais, desaparecendo o risco
de uma alterao brusca no valor externo da moeda nacional e facilitando o
clculo econm ico de prazo mais longo,21 As exportaes foram objeto dc
subsdios fiscais e creditcios diversos, com destaque para aqueles concedi

} I h
O " M I L A G R E " B R A S I L E I R O

dos pelo programa Befiex. A isto se acrescem melhorias na infra-estrutura dc


transportes e com ercializao, alm de medidas adm inistrativas, com o a
desburocratizao dos procedim entos de exportao e a promoo govcr
namental de produtos brasileiros no exterior. Alguns resultados se destacam.
Os manufaturados passaram de 2 0 % para 3 1 % da pauta de exportaes c,
no que diz respeito a produtos agrcolas, temos a reduo do peso rclalivo
do caf, que caiu de 4 2 % para 2 8 % , e a ascenso da soja, que passou dc 2%
para 15% do total (C orra do Lago, 1 9 8 9 ).
Nesse perodo, foi empreendida uma poltica de reduo de tarias do
im portao, que na mdia passam de 4 7 % para 2 0 % do valor do produto
(no caso dos manufaturados, a reduo foi ainda mais significativa, passa n
do de 5 8 % para 3 0 % ).22 Na prtica, contudo, as im portaes relevantes re
cebiam diversos tipos de isenes tarifrias e, por isso, o nvel das (arilas u.io
era um bom indicador do custo real dos produtos im portados no Hrasil,
M enores barreiras a im portaes por isenes fiscais ou tarifas mais bai
xas foram importantes devido s necessidades de im portao dc m.iqiii
nas e equipam entos (que mais que dobraram entre 1970 c 1973) par.i a
ampliao do parque industrial brasileiro, depois de esgotada a capacidade
ociosa.
O aumento de im portaes foi superior ao das exportaes, o que lez
com que a balana com ercial fosse levemente negativa em 1971 e l l>72; a
este dficit se somava o crnico dficit em servios. M as o financiamento do
dficit de transaes correntes era fcil naquela conjuntura. Por um lado, o
investimento externo triplicou no perodo (o que significou dobrar cm ter
mos reais); por outro, o pas no teve dificuldade em obter crdito tanto para
o setor pblico quanto para o privado. Isto implicou, naturalmente, o au
mento da dvida externa, que pulou de US$ 4,5 bilhes, em 1966, para US$
12,6 bilhes, em 1 9 7 3 .
O endividamento externo, no incio dos anos 1970, no era visto como
um problema, pois, segundo o governo, este se destinava m ajoritariam enic a
linanciar a expanso de negcios do setor privado. Observe-se, contudo, que
,i lacilidadc para a obteno de emprstimos levou a que parte desse losse
destinado apenas ao aumento das reservas dc divisas estrangeiras. Ningum
no llrasil esperava que se estivesse ;Ys vsperas de uma crise internacional dc

) i /
0 B R A S I L R E P U B L I C A N O

grandes propores, nem que as taxas de juros pudessem sofrer aumento


significativo. Nenhum economista poderia, naquela ocasio, fazer uma pre
viso to pessimista que sugerisse que, ao final de 19 7 8 , a dvida externa seria
mais do que o triplo daquela de 1 9 7 3 , com o de fato aconteceu.
Mas naquele mom ento as preocupaes com a nossa econom ia iam em
outra direo; se era inegvel que o Brasil crescia, estes benefcios no se
distribuam eqitativamente. O prprio presidente da Repblica chegou a
afirmar que o Brasil vai bem, mas o povo vai mal. Um certo mal-estar atingia
a todos, exatam ente no mom ento em que nossa econom ia se despedia das
maiores taxas de crescim ento de toda a sua histria.

CRESCIM ENTO ECONM ICO SEM EQIDADE

Durante o governo M dici, a busca de legitimidade deslocou-se definitiva


mente do plano poltico para o plano econm ico. A idia de que estava em
processo a construo de um Brasil Potncia passou a constituir a base da
propaganda do governo e o fundamento de sua legitimidade. Nas palavras
de Fernando H enrique Cardoso: O regime passou a desejar medir-se pela
eficincia mais do que por qualquer outro critrio e antes pela eficincia
econm ica do que por seus acertos em quaisquer outros terrenos (Cardoso,
19 7 5 , p. 2 9 1 ).
Portanto, crticas quanto estratgia de desenvolvimento econm ico ti
nham uma im portncia que transcendia o mero debate acadmico. Foi justa
mente a divulgao dos dados do censo de 1 970 que permitiu a constatao
de que a distribuio de renda tinha piorado no Brasil na dcada de 1 9 6 0 ,
mostrando um ponto fraco nos slidos resultados econmicos divulgados pelo
governo. Este ponto ser o principal elemento a partir do qual os econom is
tas de oposio fizeram a crtica do modelo econm ico brasileiro.
Este debate chegou ao Brasil vindo do exterior. Em uma reunio da Unctad
no C hile, em abril de 1 9 7 2 , o presidente do Banco M undial, R ob ert
M cN am ara, criticou o Brasil pelo seu desempenho no campo da distribuio
de renda. Esta avaliao baseava-se em um estudo realizado pelo professor
Albert Fislilow ( 19 7 2 ), apresentado cm uma reunio da American Kconomic

j ; it
O " M I L A G R E " B R A S I L E I R O

Association em Nova Orleans; um resumo foi publicado n o Jornal do linisil


em abril de 1 9 7 2 , dando incio a uma grande polmica. N a mesma poca, o
tambm produzindo no exterior, econom istas brasileiros reviam suas teses
anteriores para tentar explicar com o podia ocorrer um rpido crescimento
da econom ia brasileira sem reform as estruturais. Em novembro de 1970,
M aria da Conceio Tavares e Jos Serra apresentaram um trabalho intitulado
Alm da estagnao,23 contrapondo-se tese levantada por Celso furtado
no trabalho Desenvolvimento e estagnao na Amrica Latina: um enfoque
estruturalista.24
Furtado sustentava que a crise que acompanhou o esgotamento do pro
cesso de substituio de im portaes representava, em alguns pases, a tran
sio para um novo tipo de desenvolvimento capitalista, que poderia relorar
traos perversos do modelo de substituio de im portaes como excluso
social, concentrao espacial e baixa produtividade de certos setores. A es
tagnao econm ica resultaria da perda de dinamismo do processo do subs
tituio de im portaes, devido ao estrangulamento da demanda causado pela
concentrao de renda.25
A hiptese de Tavares e Serra que econom ias dependentes com grau
des m ercados in tern os, com o o Brasil e o M x ico , podiam transitar par.i
um m odelo baseado em estm ulos in tern os ao prprio sistem a som ou
fraquecer os laos de dependncia extern a. Para isto seria necessrio roa
lizar ajustes pelo lado da estrutura da dem anda, criar novos m ecanismos
para o financiam ento do investim ento, e novos p rojetos rentveis o com
plem entares capacidade produtiva preexisten te. Esse novo modelo do
penderia de uma reordenao da p oltica econm ica no que diz respeiio
ao fin an ciam en to, distribuio de renda, orien tao dos gastos pblicos
e, finalm ente, da rearticu lao do sistem a m on etrio -fin an ceiro em ou
tras bases.
Tavares e Serra argumentavam que nesse novo modelo a compresso sa
larial foi funcional ao sistema, e no uma barreira expanso tia demanda.
O aumento da concentrao de renda permitiu a expanso tio mercado polo
crescimento e diversificao do consum o de classes mdias e alias urbanas,
O relevante no seria a participao relativa tlosse segm ento no total da po
pulao, mas sou nmero absoluto diante da demanda de que o sislema uocos

i l u
0 B R A S I L R E P U B L I C A N O

sita. Por outro lado, o dinamismo do sistema podia estar tambm fortemente
calcado em investim ento e produo dos chamados setores estratgicos:
petroqumica, m inerao, siderurgia, energia eltrica, transportes e com uni
cao. Seria necessrio estabelecer nova diviso entre as tarefas do capital
estrangeiro e do Estado brasileiro, cabendo a este a responsabilidade mais
pesada de abastecer o mercado interno com insumos baratos e economias
externas que seriam aproveitadas pelas empresas internacionais para expan
dir-se. Alm do investim ento industrial, o novo modelo permitiria novas
oportunidades de acumulao de capital em setores com o o financeiro ou a
construo civil. Portanto, a sociedade brasileira poderia manter-se desigual,
com renda concentrada, injusta, mas dinmica.
Furtado (1 9 7 2 ) tambm reform ulou sua interpretao da econom ia bra
sileira. Nesse novo trabalho sustentava que, com as medidas introduzidas a
partir de 1 9 6 4 reorganizando o equilbrio financeiro do setor pblico, o Es
tado foi capaz de realizar reformas estruturais visando a eliminar os pontos
de estrangulamento responsveis pela perda de dinamismo do sistema. As
sim foram criadas condies para a retomada do processo de industrializa
o, tendo com o ponto de partida o uso da capacidade previamente instalada
que no estava sendo completamente utilizada. A estratgia consistiria em:
(a) reorientar o processo de concentrao de riqueza e da renda, para ampliar
a capacidade de investimento e o mercado de consumidores de bens dur
veis; (b) reduzir o salrio real bsico, gerando recursos que, investidos, am
pliariam o nmero de empregos da econom ia com o aumento da renda
familiar contrabalanando os efeitos negativos da baixa do salrio individual;
e (c) fom ento exportao de produtos industriais visando a minimizar in
suficincias de demanda.
Furtado afirmava ainda que este m odelo no beneficiava apenas a m ino
ria proprietria dos bens de capital, mas um grupo social mais amplo, capaz
de formar um mercado de bens durveis de consumo de dimenses adequa
das. No Brasil, na segunda metade dos anos 1 9 6 0 , o caminho consistira em
dinamizar a demanda da classe mdia alta mediante formas de financiam en
to que subsidiassem o consumo e a criao de mecanismos para ampliar o
acesso dessa classe a ttulos financeiros e propriedades, abrindo perspectivas
de maior renda futura. Portanto, era possvel ampliar certas faixas do consu

; i o
0 " M I L A G R E " B R A S I L E I R O

mo sem alterar a poltica salarial, form ando um mercado capaz de superar a


tendncia estagnao resultante do baixo crescim ento da demanda da mas
sa de trabalhadores.
Assim, segundo dois dos mais influentes econom istas de oposio no
Brasil, Celso Furtado e M aria da Conceio Tavares, a m distribuio ilc
renda era uma caracterstica estrutural do sistema, sem a qual o dinamismo
econm ico desse perodo no seria possvel. Por outro lado, o modelo de
desenvolvimento brasileiro, em bora dinmico, no superaria os problemas
estruturais que caracterizariam a econom ia brasileira com o subdesenvolvida.

A CONTROVRSIA SOBRE A DISTRIBUIO DE RENDA

A constatao de que a distribuio de renda tinha piorado no Brasil na d


cada de 1 9 6 0 e as denncias dos econom istas da oposio mostraram que
este era o calcanhar-de-aquiles do governo. M as, enquanto a discusso per
manecesse restrita a especialistas, seus efeitos polticos seriam mnimos, No
entanto, esta controvrsia, chegada ao Brasil a partir das afirmaes j meu
cionadas de Robert M cN am ara, um ex-secretrio de Estado dos EUA, c dos
mais influentes burocratas internacionais, difundiu-se pela imprensa e gerou
um debate pblico com a participao de jornalistas, ministros, parlamema
res, economistas e socilogos.
O trabalho de Albert Fishlow argumentava que, se as taxas de crcscimcn
to do PIB brasileiro vinham se m ostrando auspiciosas, no front da distribui
iU) de renda o cenrio parecia bem menos promissor, visto que a desigualdade
teria crescido sistematicamente durante a dcada. Ts resultados seriam pm
(.1nto das polticas econm icas dos governos militares, que tanto na eslraic
|j;ia antiinflacionria como nas reformas estruturais tinha montado um sistema
que no beneficiava os setores mais vulnerveis, e, ao contrrio, fendia a con
centrar renda.26
Esse e s t u d o c o n f i r m a v a , a g o r a de f o r m a i ns u s p e i t a , as i n t c r p r e i a c s ilr
l a v a r e s e d e F u r t a d o . A q u e s t o foi a m p l i a d a c o m d i v e r s o s a r t i g o s na im

p r e n s a e u m g r a n d e n m e r o de p u b l i c a e s a c a d m i c a s c r i t i c a n d o a pol t i ca
H o v e m a m e u i a l . U m d o s mai s i n s t i g a m o s e p r o v o c a t i v o s a r t i g o s p u b l i c a d o s

j i 1
0 B R A S I L R E P U B L I C A N O

na poca foi a stira de Edmar Bacha, intitulada O rei da Belndia Uma


fbula para tecnocratas, em que apresentava de maneira criativa e irnica
as implicaes das formas de se medir o crescimento econm ico para avaliar
a melhoria da renda de todos os segmentos sociais.27
O governo, no entanto, no deixou esta questo sem resposta. Um tra
balho foi encom endado a Carlos Geraldo Langoni, professor da Fundao
Getlio Vargas, que, depois de circular de maneira restrita durante cerca de
um ano, foi divulgado ao grande pblico em 1 9 7 3 , atravs de um livro intitu
lado Distribuio de renda e desenvolvimento econm ico no Brasil. O livro
consiste em detalhada anlise do Censo Demogrfico de 1 9 7 0 do qual o
autor teve acesso a dados individuais, no disponveis para outros pesquisa
dores , descrevendo o perfil da distribuio pessoal da renda em 1 9 7 0 , e
apresentando interpretaes para a natureza das mudanas durante a dca
da. Os dados m ostraram que a desigualdade da distribuio foi a com bina
o de ganhos relativamente pequenos (inferiores a 10% ) nos grupos de renda
prxim os ao salrio mnimo, e de ganhos extremamente elevados nos gru
pos de renda alta.
A explicao do fenm eno por Langoni pode ser resumida na seguinte
proposio: o aumento da desigualdade resultaria das mudanas qualitati
vas (nvel de educao, idade e sexo) e alocativas (setorial e regional) da
fora de trabalho ocorridas no Brasil. Nas comunidades rurais, a renda mdia
seria m enor do que no setor urbano, mas a distribuio de renda seria
melhor. Entre pessoas de baixo nvel educacional, a renda mdia seria menor
do que entre as pessoas mais educadas, mas a distribuio de renda tam
bm seria melhor. Portanto, seguindo modelos clssicos, a distribuio de
renda teria piorado porque, com as transferncias de pessoas das regies
de baixa para as de alta produtividade e com o aumento da demanda por
pessoas educadas, haveria um aum ento provisrio da desigualdade. Com a
continuidade do crescim ento, e a m aior oferta de m o-de-obra qualificada
e educada, a distribuio de renda tenderia a m elhorar, com o ocorreu nos
casos clssicos.28
Em especial, Langoni enfatiza o aspecto da educao com o varivel
explicativa do nvel de renda. As alteraes na com posio educacional na
fora de trabalho e a disperso das rendas associadas a dados nveis dc etlu-

j i )
O " M I L A G R E " B R A S I L E I R O

cao resultariam do aumento da demanda por m o-de-obra qualificada,


derivado do crescim ento econm ico. A reduo dos nveis de pobre/,a impli
caria um aumento dos nveis de desigualdade, at que, num determinado nvel
de renda, fosse possvel compatibilizar reduo da pobreza com melhor ds
tribuio de renda. Seria necessrio prim eiro aumentar o nvel dc renda (isio
, o bolo) e depois a distribuio surgiria em conseqncia. Embora a parti
cipao dos mais pobres no bolo fosse relativamente menor, como este teria
crescido muito, a fatia de cada um era maior, em term os absolutos, do que
seria na situao anterior.
O trabalho de Langoni foi a principal defesa do governo crtica qtiaiim
concentrao de renda no Brasil. O prprio Delfim N etto escreve o preL
cio do livro, afirmando que Langoni prova que o aumento observado de
desigualdade conseqncia direta dos desequilbrios de mercado caracte
rsticos do processo de desenvolvimento (Langoni, 1 9 7 3 , p. 13-14). () li
vro recebeu duras crticas dos econom istas da oposio, que afirmaram que
o trabalho ignorava os efeitos da conduo da poltica econmica na tlisli i
buio de renda e tinha uma viso panglossiana do futuro, ao post ular que o
desequilbrio en tre oferta e dem anda de m o-de-obra qualificada seria
autocorrigvel pelo simples aumento da oferta de trabalhadores com maior
escolaridade.
A controvrsia sobre distribuio de renda no teve e no poderia ter
uma concluso. Os economistas do governo e da oposio mantiveram seus
argumentos, que implicavam tambm uma postura de apoio ou oposio ao
regime. De qualquer form a, com o distanciam ento de trs dcadas desse
debate, pode-se afirmar que o m odelo brasileiro tinha a caracterstica de sei
lortem ente concentrador de renda. Essa seria uma das mais pesadas lierau
ns que o perodo do milagre deixou para o futuro.

t ONCLUSO

A identificao tio sucesso econm ico com a aprovao tio regime militar
ri a to grande que, na dcada tle 19 7 0 , dificilmente um economista poderia
Iii/.er uma anlise serena tias condies econmicas tio pas, Escrever trinta

) i i
O B R A S I L R E P U B L I C A N O

m an d a ag reg ad a. C aso a m esm a o p e ra o fosse feita m ed iante crd ito de u m a a u to


rid ad e m o n e t ria , c o m o era o B an co do B rasil, criar-se-ia um p o d e r de co m p ra ad i
cio n al, elevan d o a d em an d a ag reg ad a acim a da o ferta, o que cau saria o au m en to dos
p reo s.
6 . O m ecan ism o d o ajuste p reten d ia re c o m p o r o salrio real pela m d ia, e n o pelo
p ico . E ste m o d e lo p ressu pu nh a u m a p reviso da inflao p ara o an o seguinte. C o m o
esta foi sistem aticam en te su bestim ad a, o resultad o foi que os au m en to s salariais fi
ca ra m sem p re a b a ix o da inflao d o p ero d o . Segundo os clculos de L a ra R esende
( 1 9 9 0 , p. 2 2 9 ) , a ap licao desta f rm u la levou red u o d o salrio m n im o real
en tre 1 9 6 5 e 1 9 7 4 , e queda do salrio real m d io ind ustrial, de 1 0 a 1 5 % , en tre
1 9 6 5 e 1 9 6 7 . P o rta n to , os resu ltad o s estav am m u ito d istantes da n eu tralid ad e a p re
g o a d a pelo g o v e rn o .
7 . O u tras fo n tes de p o u p a n a co m p u ls ria fo ram os n ovos p ro g ram as de segu ro so
cial, c o m o o PIS e o Pasep.
8 . A travs d a R e so lu o 6 3 d o B a n co C e n tral, de 2 1 / 8 / 6 7 , os b ancos co m erciais fo ram
a u to rizad o s a in term ed iarem a c o n tr a ta o d ireta de em p rstim o s ex te rn o s p ara fi
n a n cia m e n to de cap ital de g iro e cap ital fixo das em p resas instaladas no pas. E sta
veio a se so m ar L ei n 4 .1 3 1 / 6 2 , a lterad a pela Lei n 4 .3 9 0 / 6 4 , que j au to rizav a
o fin an ciam en to d ireto de em p resas estran g eiras a suas subsidirias, e reg u lav a os
em p rstim o s d ire to s de B an co s In tern acio n ais a em presas n o Brasil.
9 . O p rim arism o da t cn ica e co n o m trica b vio: to m a ra m -se d ad os de u m p ero d o
cu rto , em que a e co n o m ia brasileira patinava no baixo crescim en to . E sta tecnicalid ade,
p o r m , escap a co m p reen so d o leito r leigo e g era u m resu ltad o t o ap av o ran te
que os d efeitos d a arg u m en tao so aten u ad o s.
1 0 . E ste fato c o n ta d o em detalhes n a Sntese P oltica da A p ec de 1 9 6 8 . N essa p u b lica
o , v o lta d a p a ra o seto r em p resarial, in fo rm ad o que estes co ro n is ch eg aram a
reu n ir-se c o m D elfim N e tto . Segundo esta fo n te, C o sta e Silva te ria p o sterio rm en te
d em itido dois co ro n is que teriam um p apel de lid eran a nesse m o v im en to do p o s
to que o cu p a v a m .
1 1 . Para a v alia es d etalh ad as, ver Suzigan ( 1 9 7 8 ) , C o rr a d o L ag o ( 1 9 9 0 ) , G rem au d e
Pires ( 1 9 9 9 ) .
1 2 . P ara que se te n h a idia da e x ce p cio n a lid a d e d este resu ltad o , este s o co rre u n os
anos de 1 9 0 1 , 1 9 0 7 , 1 9 0 9 , 1 9 1 2 , 1 9 2 7 , 1 9 2 8 , 1 9 3 6 , 1 9 4 6 , 1 9 5 8 , nestes 1 9 6 8 - 7 3 e
em 1 9 7 6 .
1 3 . O em p reg o cre sceu c e rca de 4 ,3 % ao an o , en q u an to a p o p u lao au m en to u apenas
2 ,9 % . P ara u m a viso co m p a cta d a p o ltica e co n m ic a d o p e ro d o , ver C o rr a do
L ag o ( 1 9 8 9 ) .
1 4 . D e fa to , a m a io r p arte do d ficit p b lico do an o de 1 9 6 7 v erifico u -se no p rim eiro
trim e stre do an o N C r $ 5 9 1 m ilh es, que rep resen to u 4 8 % do d ficit anual. M as
este e ra fin an ciad o p rincipalm ente ( 5 7 ,1 % ) de form a n o inflacionria.
1 5 . S im on sen , e scre v e n d o em defesa d o que ch am av a de m o d e lo b rasileiro de d esen
v o lv im e n to , d escrev eu este d ilem a co m precisflo q u a n d o a lirm o u : Ao lad o do

1 I Ci
0 " M I L A G R E " B R A S I L E I R O

elevad o nvel de in v ers es p b licas, a p o ltic a m o n e t ria te m sid o co n d u zid a soli o


p rin c p io de que o s e to r p riv a d o n o d ev e se r a fe ta d o p o r q u alq u er crise de
liq u id e z . A rg u m e n ta v a que p o r ta n to , as ta x a s de e x p a n s o dos m eios d c paga
m e n to s t m sido su p e rio re s ao que seria ju stificv el p ela te o r ia q u an titativ a d,i
m o e d a . N o e n ta n to , a e x p a n s o d o s e m p r stim o s b a n c rio s ao seto r p rivad o
to rn o u -s e o p rin cip a l co m p o n e n te a u t n o m o d a e x p a n s o d o s m eios d c p agam en
to s . A im p lica o deste d ia g n stico e ra que p a ra co n cilia r a e x p a n s o do cre d ito
co m a q u ed a da in fla o foi n e ce ss ria u m a c e r ta d ose de c o n tr o le de p reo s. Vn
Sim on sen ( 1 9 7 6 , p. 1 1 - 1 4 ) .
1 6 . D ados de T av ares ( 1 9 7 2 , p. 1 3 0 - 1 3 1 e 2 2 3 ) .
1 7 . A lm disso, o se to r de co n stru o te m efeito s de a rra sto (lin k a ges) sobre as inds
trias do cim e n to , m ateriais de c o n s tru o , a o , eq u ip am en to s e tc.
1 8 . N o se deve su bestim ar o papel das cad ern etas de p o u p an a, q u e p erm itiam ao pe
quen o a p lica d o r b rasileiro au ferir u m a re m u n e ra o de 6 % a o ano protegida da
in flao , o que n o m e rca d o fin an ceiro m undial era privilgio de grandes corporaorm
co m im ensas equipes de esp ecialistas. M as os recu rso s do F G T S foram decisivos lulo
ap enas p o r seu vo lu m e m as p o r sua p resivibilidade.
19. E m b o ra m u itas em p resas estatais fossem lu crativ as, p arte delas fr eqentemente api e
sen tou prejuzos, te n d o ch eg ad o a co n trib u ir p ara um dficit p blic o equivale nte ti
1 ou 2 % d o PIB. O b serv e-se, n o e n ta n to , que n a gran de m a io r ia dos casos rM r*
prejuzos in d icam n o u m a falta de eficcia o p eracio n al e sim , a o conlr;1rio, mui cli
c cia em servir so cied ad e bens e servio s ab aixo de seu c u s io , em b e n e l ii o do
se to r privad o.
2 0 . O bservand o o crescim en to da ind stria de tran sfo rm ao atrav s de sua seumentaln
p o r ram o s, v e m o s que aqueles que m ais cre sce ra m fo ram os de m aterial de tran sp o r
te (2 1 % a n u ais), m ecn ica (1 7 % anuais) e m aterial eltrico e de co m u n ica es ( I ( i 'Mi
ao an o).
2 1 . O sistem a de m in id esv alo rizao cam b ial, co n h ecid o no jarg o tios eco n om istas pelo
n om e ingls de c r a w lin g p e g , d esvin cu lava a p oltica cam bial d o sislema de taxas de
cm bios fixas, estab elecid o nos A co rd o s de B retto n W o o d s, que passavam ,i ser ujut
tadas em p e ro d o s freq en tes sem p razo s fixos.
2 2 . Q u an d o se leva em c o n ta a ta x a de p ro te o efetiva, incluindo tarifas sobre instintos,
a red u o m d ia cai de 7 2 % p ara 3 1 % . A red u o aplicvel a n um ulaliirados, po
rm , m u ito m en o s exp ressiv a, p assand o de 9 8 % para 5 2 % . A indstria, po rta nto ,
no que havia de m ais im p o rtan te, co n tin u o u p rotegida.
2 1 . liste sem in rio foi p ro m o v id o pela U n esco e 1'lacso. O e stu d o foi pub licado em
Ihvares ( 1 9 7 2 ) .
<H. liste trab alh o foi pub licado em Bianchi ( 1 9 6 9 ) .
,'S , I''urrado su sten tava que nesras co n d i e s a ind ustrializao seria orientad a para a
satisfao tia d cm am lu diversificada d os g ru p o s de m u la s m ais altas. As stibsiitui

t es possveis se d ariam em um p equ eno n m ero de bens de co n su m o d u n lv rh de


m aior valor e de bens de cap ital; a d em an d a de cad a item a ser su bstitu d o seria cada
O B R A S I L R E P U B L I C A N O

vez m e n o r, o que cria ria p rob lem as de escala. A a lo c a o de recu rso s p ara esses se
to re s red u ziria o d in am ism o d a e co n o m ia , p orq u e seria n ecessrio um investim ento
m ais elevad o p a ra um m esm o nvel de crescim en to d o p ro d u to e tam b m p o rq u e a
d em an da p o r m o -d e -o b ra seria restrita (j que esses seto res n o so intensivos em
tra b a lh o ), re d u zin d o os salrios reais. A lim itao d o m e rca d o co n trib u iria p a ra um
b a ix o d in am ism o na d em an da de bens de cap ital e p ara a falta de m eios ad eq u ad o s
de fin an ciam en to.
2 6 . Segundo Fishlow , a faixa de ren d a m ais elevad a, que rep resen tav a 3 ,2 % d o m e rca
d o de tra b a lh o , au m en to u sua p a rticip a o na ren d a de 2 7 % , em 1 9 6 0 , p ara 3 3 ,1 %
da re n d a em 1 9 7 0 . V er Fishlow ( 1 9 7 5 , p. 1 8 3 ).
2 7 . O te rm o Belnd ia a co m b in ao dos n om es da B lgica e nd ia. A sugesto que o
Brasil seria u m a n d ia, pas su p erp o p u lo so e p o b re, que co n tin h a um a B lg ica, u m
pas p eq u en o e ric o , em seu in terio r. Esse artig o foi orig in alm en te p ub licado n o E l
T rim estre E c o n m ic o do M x ic o , e p o sterio rm en te foi p ub licada n o Brasil pelo se
m an rio de o p o si o O p in i o . E n co n tra -se em B ach a ( 1 9 7 8 ) .
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