Consideraes sobre o carter dos Conselhos e o princpio constitucional da soberania popular

CONSIDERAES SOBRE O CARTER DOS CONSELHOS E O

PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA SOBERANIA POPULAR

Ana Zaiczuk Raggio

Advogada, Especialista em Direito Constitucional e em Gesto Pblica.
E-mail: anazraggio@gmail.com

Resumo: Este trabalho pretende investigar quais formas podem assumir os Conselhos de Polticas
Pblicas e de Direitos, se consultivos ou deliberativos, para melhor atender ao princpio constitucional
da soberania popular. Para tanto, ser abordado o conceito de soberania popular, levando-se em conta
o contexto contemporneo da democracia liberal e de consolidao da democracia participativa, e as
formas de seu exerccio, previstas na Constituio brasileira de 1988 e na Constituio do Estado do
Paran de 1989. Em seguida, apresenta-se breve histrico da criao dos Conselhos, com foco no Brasil
contemporneo, bem como suas possibilidades e limitaes. Ainda, a ttulo ilustrativo, ser discutido o
carter vigente nos Conselhos Estaduais de Polticas Pblicas e de Direitos do Paran.

Palavras-chave: Conselhos. Carter deliberativo. Soberania popular. Conselhos Estaduais do Paran.

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INTRODUO

O Estado brasileiro contemporneo, inaugurado com a promulgao da Constituio da

Repblica Federativa do Brasil de 1988, instituiu-se como uma democracia por disposio do artigo 1.o
da mesma. A teoria poltica unssona em afirmar que esta forma de governo tem como princpio
basilar a soberania popular.
Entretanto, devido ao processo que tem se convencionado chamar de crise de representao
poltica, a democracia brasileira no tem proporcionado a representao dos interesses da totalidade
de sua populao. De acordo com Paulo Bonavides, a crise de representao poltica manifesta sua
decadncia irremedivel [] vista pelo divrcio consumado entre a vontade governada a vontade
passiva da cidadania e a vontade governante, ou seja, a vontade da elite hegemnica (BONAVIDES,
2008, p.270-278).
A nfase na participao poltica por meio de eleies peridicas de voto universal, obrigatrio,
direto e secreto tem assegurado a manuteno de uma elite economicamente abastada e no
representativa da diversidade sociocultural brasileira no poder. Assim, mantm-se um sistema poltico
que se caracteriza como autoritrio, excludente e antidemocrtico (WOLKMER, 2001).
Por sua vez, os Conselhos de Polticas Pblicas e de Direitos tm se mostrado como uma
forma de exerccio da soberania popular e um instrumento possvel de construo de polticas pblicas
e prticas polticas inovadoras em nosso contexto social. Conforme Maria da Glria Gohn:

[] em tese [os conselhos] so dotados de potencial de transformao poltica. Se efetivamente

representativos, podero imprimir um novo formato s polticas sociais pois relacionam-se ao
processo de formao das polticas e tomada de deciso (GOHN, 2015, p.178).

Ademais, para Gohn:

Apesar da legislao incluir os conselhos como parte do processo de gesto descentralizada

e participativa, e constitu-los como novos atores deliberativos e paritrios, vrios pareceres
oficiais tm assinalado e reafirmado o carter apenas consultivo dos conselhos, restringindo
suas aes ao campo da opinio, da consulta e do aconselhamento, sem poder de deciso ou
deliberao (GOHN, 2015, p.179).

O objetivo do presente estudo , exatamente, o enfrentamento desta problemtica: reafirmar

o necessrio carter deliberativo dos Conselhos, tendo em vista o princpio basilar da democracia, qual
seja, o da soberania popular.
Para tanto, ser adotada como metodologia a reviso bibliogrfica com vistas a conceituar a
democracia e a soberania popular, os Conselhos de Polticas Pblicas e de Direitos, bem como apresentar
breve histrico do surgimento dos Conselhos, passando para um olhar sobre seus limites e possibilidades.

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Ainda, pesquisa-se, por meio eletrnico, nos sites das Secretarias de Estado e no Sistema Estadual de
Legislao, a fim de ilustrar o tema e levantar as normativas de criao dos Conselhos Estaduais de
Polticas Pblicas e de Direitos do Paran para anlise de seu carter.
Assim, os dois primeiros pontos dedicam-se compreenso da democracia, em sua noo
contempornea, a partir da qual se examina o princpio da soberania popular presente na Constituio
da Repblica Federativa do Brasil de 1988.
Em seguida, sero analisadas as formas de manifestao da soberania, previstas na
Constituio brasileira e na Constituio do Estado do Paran, buscando-se o fundamento constitucional
para a existncia de Conselho de Direitos e Conselhos de Polticas Pblicas.
O tema dos Conselhos ser ento aprofundado, trazendo-se breve relato histrico do
surgimento desta instituio, com foco principal no contexto brasileiro. Neste ponto o objetivo
conhecer os principais atores que apresentaram a demanda pela criao dos Conselhos e suas formas
de institucionalizao ao longo do tempo.
Posteriormente, sero apontadas as limitaes e possibilidades dos Conselhos de Direitos e
de Polticas Pblicas, reconhecidas por alguns dos autores que se dedicam ao tema, levantadas por
meio da reviso bibliogrfica.
Para ilustrar este debate e conhecer a realidade dos Conselhos paranaenses, se seguir a
anlise da legislao dos diferentes Conselhos encontrados por meio da pesquisa acima descrita. Ser
dada nfase disposio legal que define o carter destes instrumentos de participao.
Por fim, apresentam-se as consideraes finais que podem ser extradas deste trabalho.

1 O EXERCCIO DA SOBERANIA POPULAR NA DEMOCRACIA

A democracia no facilmente conceituada. Na compreenso de Jos Afonso da Silva,

seu conceito varia de acordo com o momento histrico [] mantido sempre o princpio bsico de que
ela revela um regime poltico em que o poder repousa na vontade do povo (SILVA, 2012, p.42).
Disto se extrai o princpio basilar da democracia: a soberania popular. Assim, para se definir a
democracia necessrio definir o que se entende por povo e como se determina sua vontade.
Nos diferentes momentos histricos em que a democracia foi adotada como forma de governo, o povo
e sua vontade tomou contedos diversos.
Para Norberto Bobbio (2000), a democracia no possui ideologia prpria, constituindo-se
somente como um conjunto de procedimentos de governana. Encontram-se na histria democracias
aristocrticas, republicanas, sociais, liberais, crists, burguesas, dos trabalhadores e socialistas.
Assim, a democracia moderna toma ares liberais, restringindo a soberania popular escolha
de representantes polticos em eleies peridicas de voto secreto. Para Bobbio (2000, p.30-31),

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Hans Kelsen e Joseph Shumpeter, a democracia constitui-se como um conjunto de regras que possibilita
definir quem est autorizado a decidir sobre as questes de interesse comum, estando esvaziada de
qualquer concepo substantiva (SANTOS, 2002, p.40). Portanto, a deciso poltica legtima se o
representante poltico que a tomou foi eleito segundo os procedimentos legais cabveis.
Esta compreenso de democracia tomada por Boaventura de Sousa Santos como uma
concepo hegemnica, adotada pela maioria dos Estados Democrticos contemporneos, visto o
cenrio mundial da globalizao neoliberal. Para o autor, por outro lado, possvel perceber um
movimento contra-hegemnico de escala mundial, que visa superar a baixa intensidade da democracia
representativa, complementando-a com a democracia participativa.

[] o modelo hegemnico de democracia (democracia liberal, representativa), apesar de

globalmente triunfante, no garante mais que uma democracia de baixa intensidade baseada
na privatizao do bem pblico por elites mais ou menos restritas, na distncia crescente
entre representantes e representados e em uma incluso poltica abstrata feita de excluso
social (SANTOS, 2002, p.31-32).

Vejamos o impacto dessa compreenso restritiva de democracia na concepo do princpio

basilar da soberania popular.

1.1 O CONCEITO DE SOBERANIA POPULAR

Na democracia, a soberania popular garante a legitimao do sistema jurdico-poltico

(SALGADO, 2005, p.16). Desse modo, a soberania consiste no poder de definir os rumos das atividades
do Poder Pblico, o qual, em ltima instncia, num Estado Democrtico, de titularidade do povo.
O que se questiona so as formas pelas quais se pode expressar a vontade geral. Como foi
exposto, a democracia contempornea marcada pela noo liberal que a limita a sua vertente
representativa. Em outras palavras: a soberania popular na democracia hegemnica se resume ao
processo de eleio.
Para Fbio Konder Comparato (1985, p.85-109), a soberania do monarca era exercida de
maneira pessoal e ativa. A soberania popular, por sua vez, caracteriza-se como expresso da maioria e
consentimento no exerccio do poder por terceira pessoal. Assim, o autor entende que o exerccio do
poder soberano do povo se esgota no processo eleitoral.
Amplamente difundida, essa afirmao encontra um de seus fundamentos na distorcida
noo de que as pessoas comuns no possuem capacidade ou interesse poltico (a chamada apatia das
massas) suficiente para intervir na poltica, seno para escolher seus representantes polticos e delegar
a eles a tomada de decises (SANTOS, 2002, p.41).

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Conforme Wolkmer, Edmund Burke e John Stuart Mill, os representantes seriam mais
capacitados para interveno poltica, possuindo tcnica, sendo sempre mais experientes e superiores
aos eleitores (WOLKMER, 2015, p.85). A teoria desses autores surge como resposta compreenso de
Rousseau (2014, p.55), defensor ltimo da democracia direta, de que a soberania no pode ser alienada
ou representada.
Dentre as crticas a essas afirmaes, destaca-se a compreenso de Celso Fernandes
Campilongo (1988, p.20-21), que reconhece a existncia de elites polticas mas enfatiza que a apatia
das massas decorrncia da falta de espaos de participao e da ausncia de responsividade dos
governantes em face das suas demandas.
Aps processo de luta social, como se ver mais frente, a Constituio de 1988 ampliou a
participao para alm do voto, uma vez que [] combina representao e participao direta,
tendendo, pois, para a democracia participativa (SILVA, 2012, p.42), trazendo uma inovao histria
constitucional brasileira (CRETELLA JNIOR, 1992, p.145).
Alexandre de Moraes apresenta o princpio da soberania popular como ligado ao processo
eleitoral, exprimindo que, em decorrncia deste princpio, os mandatos eletivos s sero legtimos na
medida em que puderem ser relacionados, de maneira mediata ou imediata, s eleies livres.
Por outro lado, o autor reconhece a expresso da soberania popular por meio de institutos de
democracia participativa.

O princpio democrtico exprime fundamentalmente a exigncia da integral participao de

todos e de cada uma das pessoas na vida pblica do pas, a fim de garantir-se o respeito
soberania popular (MORAES, 2007, p.64).

Desse fragmento pode-se compreender que o princpio da soberania popular assegura que
todos os interesses estejam representados. Dessa forma, caso o intento de determinado grupo social
seja reiteradamente ignorado na agenda poltica dos governantes, dever constitucional a abertura de
espaos que permitam a participao desses mesmos grupos.
o que se verifica, contemporaneamente, perante determinados grupos sociais. Em estudo
recente, analisou-se a situao da Defensoria Pblica do Estado do Paran e buscou-se apontar que a
tardia implementao do rgo demonstra a limitao da representao poltica dos interesses da
populao de baixa renda (RAGGIO, 2014). Verificada a no representao dos interesses de parte da
populao, o estudo, aps entrevistas e reviso bibliogrfica, permitiu concluir pela necessidade de
garantir a participao da populao nos processos de tomada de deciso poltica.
Em tempo, destaca-se a compreenso de Carla Bronzo Ladeira Carneiro, que, ao afirmar os
Conselhos como mecanismos de accountability, ou seja, de responsabilizao dos agentes pblicos,
argumenta o que segue:

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[] o conceito de soberania popular, implcito na concepo de democracia, exige uma base

de legitimidade que vai alm da existncia de mecanismos de checks and balances entre os
rgos do governo e, tambm, dos tradicionais mecanismos de controle atravs das eleies
(CARNEIRO, 2006, p.152).

Vejamos o que dispe o artigo 1.o da Constituio de 1988:

Art. 1.o A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como
fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo poltico.
Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio (BRASIL, 1988).

Trs conceitos importantes se manifestam no pargrafo nico do artigo 1.o da Constituio:

soberania popular, democracia representativa e democracia participativa. Conforme os ensinamentos
de Silva, o incio do pargrafo nico, a saber, todo poder emana do povo, demonstra o respeito ao
princpio da soberania popular. Segundo o autor, aqui se consagra a regra de que o povo a fonte
primria de poder, que caracteriza o princpio da soberania popular, fundamento do regime
democrtico (SILVA, 2012, p.42), grifo no original).
Dando continuidade, o povo poder expressar sua vontade por meio de representantes
eleitos, o que configura a democracia representativa, que se manifesta como [] um conjunto de
instituies que disciplinam a participao popular no processo poltico, que vm a formar os direitos
polticos que qualificam a cidadania, tais como as eleies, o sistema eleitoral, os partidos polticos etc.
(SILVA, 2012, p.42-43).
Ainda, o povo poder exercer seu poder diretamente, expresso da democracia participativa
que [] caracteriza-se pela participao direta e pessoal da cidadania na formao dos atos de
governo (SILVA, 2012, p.43).
A parte final do pargrafo nico define que as formas de participao decorrem das previses
da Constituio, expressando que a soberania popular est sujeita s normas constitucionais (SILVA,
2012, p.44). Assim, a prxima seo dedicada anlise dos modos de participao presentes na
Constituio da Repblica e do Estado do Paran.

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1.2 AS FORMAS DE PARTICIPAO NA CONSTITUIO DA REPBLICA

E DO ESTADO DO PARAN

A Constituio da Repblica de 1988 enumera, em seu artigo 14, formas de exerccio da

soberania popular. Encontram-se neste artigo o direito ao voto, bem como o plebiscito, o referendo e
a iniciativa popular, institutos de democracia participativa, disciplinados pela Lei n.o 9.709/1998.1
No Brasil, a participao da populao na democracia se d, majoritariamente, durante o
processo eleitoral. A Constituio de 1988 prev o voto universal obrigatrio, sendo facultativo para os
analfabetos, pessoas com idade entre 16 e 18 anos e para aquelas com mais de 70 anos.
Ademais, tendo em vista que as formas de participao no so restritas aos espaos e meios
institucionalizados, entende-se que so formas de participao poltica os direitos fundamentais de
liberdade de conscincia, expresso, reunio2 e associao, disciplinados pelos incisos do artigo 5.o, VI,
VI, VIII, IX, XVI, XVII e LII da Constituio de 1988.3
Esse mesmo artigo traz tambm a previso do Tribunal do Jri, em seu inciso XXXVIII, que
se mostra como a expresso da soberania popular na administrao da justia. Nesta instituio, so
os representantes do povo que definem a condenao ou no dos acusados de crimes dolosos contra
a vida.
Tambm o artigo 5.o cria instrumento jurdico jurisdicional que permite o questionamento de
decises da administrao pblica direta e indireta, por meio da ao popular, conforme estabelece
seu inciso LXXIII. Disciplinado pela Lei n.o 4.717/1965, o instrumento destinado proteo de
interesses pblicos, quando atos ou contratos administrativos tragam leso ao patrimnio pblico.
Por fim, a Constituio de 1988 congrega diversas disposies destacadas como instrumentos
de democracia participativa. Os artigos 89, 103-B e 130-A trazem expressamente a participao de
representantes da sociedade civil em Conselhos relevantes para a administrao pblica e o sistema de
justia. So eles o Conselho da Repblica, o Conselho Nacional de Justia e o Conselho Nacional do
Ministrio Pblico.

1
O plebiscito e o referendo so instrumentos de consulta populao, de convocao exclusiva do Congresso Nacional (artigo 49,
Constituio de 1988). O primeiro realizado de maneira prvia ao debate legislativo acerca de decises polticas, e o segundo, posterior,
para atribuir ou retirar eficcia da medida normativa (MENDES, 2009, p.800-801).
H debates acerca da possibilidade de plebiscito ter carter vinculativo, constituindo-se, para parte da doutrina, como de carter
meramente consultivo. Em relao ao referendo, assente na doutrina que seu carter poder ser deliberativo ou consultivo, a depender
da convocao.
A iniciativa popular, por sua vez, permite a apresentao, por qualquer cidado interessado, de projetos de lei complementar e de lei
ordinria ao Congresso Nacional, desde que subscrito por ao menos 1% de todo o eleitorado nacional, distribudos em cinco estados, nos
quais no mnimo 0,03% do eleitorado dever consentir.
2
Nesse sentido tambm se coloca Gohn (2011, p.29). Conselhos gestores e participao sociopoltica. 4.ed. So Paulo: Cortez, 2011.
3
Para mais detalhes, ver Raggio (2012, p.111-112).

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Nos dois ltimos, inseridos na Constituio pela Emenda Constitucional n.o 45/2004,
a sociedade civil encontra-se representada por cidados de notvel saber jurdico e reputao ilibada,
indicados um deles pela Cmara dos Deputados e outro pelo Senado Federal. No primeiro so seis
cidados brasileiros natos, com mais de 35 anos de idade, sendo dois nomeados pelo presidente da
Repblica, dois eleitos pelo Senado Federal e dois eleitos pela Cmara dos Deputados.
Os artigos 77 e 79 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), inseridos por
meio das Emendas Constitucionais n.o 29/2000 e n.o 31/2000, respectivamente, trouxeram a previso
de Conselhos de Sade e de fiscalizao do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza. O segundo
previsto como instncia federal, enquanto o primeiro atrela criao de Conselhos de Sade o
recebimento de repasses federais, destinados sade, pelos municpios, estados e Distrito Federal.
Alm disso, assegurada a participao nas polticas de seguridade social, como disciplina o
artigo 194, in verbis:

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa

dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade,
previdncia e assistncia social.
Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social,
com base nos seguintes objetivos:
VII - carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite,
com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos
rgos colegiados (BRASIL, 1988).

Em sentido semelhante dispem os artigos 10 e 206, que, nesta ordem, garantem a

[] participao dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos rgos pblicos em que seus
interesses profissionais ou previdencirios sejam objeto de discusso e deliberao e a gesto
democrtica do ensino pblico como um dos princpios do ensino.
Enfim, merecem destaque as previses dos artigos 204 e 216-A. Aquele define que a poltica
pblica de assistncia social ter como diretrizes a participao da populao na formulao e controle
de suas polticas. Vejamos:

Art. 204. As aes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas com recursos
do oramento da seguridade social, previstos no art. 195, alm de outras fontes, e organizadas
com base nas seguintes diretrizes:
II - participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das
polticas e no controle das aes em todos os nveis (BRASIL, 1988).

Por sua vez, inserido pela Emenda Constitucional n.o 71/2012, o artigo 216-A prev a criao
de Conselhos de poltica cultural, enquanto democratizao dos processos decisrios no Sistema
Nacional de Cultura. Esta importante inovao no ordenamento jurdico brasileiro determina, inclusive,

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a criao de sistemas municipais, estaduais e distrital de cultura, que contem com participao e
controle social.
Assim, considerando a parte final do pargrafo nico do artigo 1.o da Constituio de 1988,
segundo o qual a soberania popular dever se dar na forma das disposies constitucionais, juntos
estes dois artigos (artigos 204 e 216-A) demonstram cabalmente que a soberania popular pode ser
manifestada na forma de Conselhos.
Por sua vez, a Constituio do Estado do Paran, de 1989, da mesma forma, atrela o exerccio
da soberania popular ao voto, plebiscito, referendo e iniciativa popular e demais disposies
constitucionais. Ao apontar para as demais disposies constitucionais, a Constituio do Estado do
Paran j abre espao para a compreenso de que a soberania popular pode ser exercida por meio
de Conselhos.
O diploma vai alm e cria o Conselho Estadual de Cultura, no artigo 194; o Conselho
Permanente dos Direitos Humanos, no artigo 227; o Conselho Estadual de Educao, no artigo 228, e o
Conselho Estadual do Meio Ambiente, no artigo 229, prevendo que esses sejam disciplinados por lei.
Afora isso, determina que sejam criados por lei o Conselho Estadual de Sade (artigo 169, III),
o Conselho Estadual de Defesa da Criana e do Adolescente (artigo 216, pargrafo nico) e o Conselho
Estadual da Condio Feminina (artigo 219).
Em derradeiro, define o reconhecimento dos Conselhos comunitrios que se encontrem
legalmente constitudos e sejam representativos da sociedade civil, buscando acompanhar e scalizar
o cumprimento dos dispositivos constitucionais afetos s reas de ensino e educao (artigo 247).
A Constituio paranaense, pelo exposto, tambm assegura amplamente a participao pela
via de Conselhos de Direitos e de Polticas Pblicas, acerca dos quais tratar o prximo ponto.

2 OS CONSELHOS DE DIREITOS E DE POLTICAS PBLICAS

Os Conselhos esto presentes nas instituies pblicas e privadas em diversos formatos.

O foco deste trabalho, como foi comentado, est nos Conselhos que permitem a participao da
populao nos processos de tomada de decises polticas. Estes podem ser separados entre Conselhos
de Notveis, Conselhos de Direitos e Conselhos de Polticas Pblicas.
Os Conselhos de Notveis so aqueles em que os representantes da sociedade civil devem ter
notvel saber em determinada matria, como o Conselho Nacional de Justia e o Conselho Nacional do
Ministrio Pblico, aqui referenciados.
A outra diviso mais tnue. Os Conselhos de Polticas Pblicas podem ser entendidos como
aqueles cujo tema central gira em torno de definies atreladas a uma poltica social especfica
(assistncia social, cultura, educao, sade, dentre outras).

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J os Conselhos de Direitos abarcariam aqueles que se dedicam garantia de direitos de

determinados grupos sociais em situao de vulnerabilidade social (crianas e adolescentes, idosos,
indgenas, lsbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais, migrantes e refugiados, mulheres, pessoas
negras, pessoas com deficincia, povos tradicionais e outros), bem como os Conselhos dedicados
temtica dos direitos humanos.4
Ainda assim, possvel vislumbrar a incluso dos Conselhos de Direitos no conceito amplo
de Conselhos de Polticas Pblicas, uma vez que para a garantia de direitos fazem-se necessrias
polticas estatais.
Enquanto para alguns os Conselhos so formas de modernizao do Estado e melhoramento
da democracia representativa, outros os definem como sementes para um novo Estado que permite a
negociao dos interesses para a formao de consensos, afastando a dominao hegemnica
(GOHN, 1990, p.76).
Como se ver em seguida, o surgimento desses instrumentos de democracia participativa
tem razes em formas no institucionalizadas de presso social.

2.1 O HISTRICO DE SURGIMENTO DOS CONSELHOS DE DIREITOS

E DE POLTICAS PBLICAS

Maria da Glria Gohn destaca-se na atualidade por sua dedicao temtica dos Conselhos.
Em diversas obras vem tratando do tema, trazendo diversos elementos sobre as razes histricas dos
Conselhos, como experincias de pases europeus e dos Estados Unidos da Amrica, consideradas
revolucionrias (GOHN, 1990, p.71).
Ao passar para a anlise da realidade brasileira, Gohn aponta que ainda durante o perodo
da Ditadura Militar, nos anos 1970, que movimentos sociais urbanos iniciam um processo de
reivindicao e comeam a se organizar em Conselhos populares e comunitrios para negociao com
o poder pblico, como os Conselhos Populares de Sade.
interessante observar que isto se d num momento em que o controle social era entendido
como aquele exercido pelo Estado autoritrio sobre a sociedade. Nesse contexto, os movimentos
iniciavam o processo de construo do controle social democrtico. Ou seja, buscavam a consolidao
de meios para o controle da sociedade sobre o Estado, em uma verdadeira inverso de papis
(CORREIA, 2002).
Entre 1968 e 1984 a Prefeitura de So Paulo cria os primeiros Conselhos, com diversas
temticas, como menor, habitao, trabalho, assistncia pblica, educao de adultos, condio
feminina, coordenao das sociedades de amigos de bairro e sade. No entanto, segundo Gohn,

4
Esta separao pode ser vista em Gohn (2011, p.90-91).

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O que se fez foi criar mais uma parafernlia de rgos e atribuies onde se facilitava o acesso
da populao administrao pblica, mas no a incorporava efetivamente. Atribua-se-lhe
exclusivamente deveres e responsabilidades, consultivas e opinativas, mas nada no campo
deliberativo (GOHN, 1990, p.80).

Em 1985 surgem iniciativas como o Movimento Nacional pela Participao Popular na

Constituinte e o Plenrio Educao Popular Constituinte, os quais, antes da abertura da Assembleia
Nacional Constituinte, em 1987, buscavam garantir a participao da populao no processo de
elaborao da Constituio de 1988. Contudo, definiu-se a Constituinte como de modelo congressual
exclusivo, determinando que apenas parlamentares poderiam participar. Ainda assim, 122 emendas
populares foram apresentadas durante o processo (SZWAKO, 2012, p.20).
Na VIII Conferncia Nacional de Sade, em 1986, pelo relato de Leonardo Avritzer, da
combinao de demandas do movimento sanitarista, com os movimentos populares de sade surge

[] a proposta de um sistema unificado de sade, descentralizado e com participao

popular [que] foi apresentada sob forma de uma emenda popular durante a Assemblia
Nacional Constituinte e aprovada com algumas modificaes propostas pelos movimentos
conservadores (AVRITZER, 2008, p.53).

De toda forma, a aprovao da proposta uma conquista para os movimentos sanitarista e

de sade, e para a sociedade como um todo. Com a promulgao da Constituio de 1988, aqueles
movimentos do continuidade luta pela sua regulamentao, por meio da Lei Orgnica da Sade.
Publicada em 1990, a Lei cria os Conselhos na rea da sade e, para assegurar o funcionamento dos
mesmos, exige sua existncia para a transferncia de recursos da federao para os demais entes.
A partir do Sistema de Sade, as polticas de assistncia social e urbanismo constituem-se
tambm participativas por disposio constitucional. Com o impulso gerado por essas reas, o Brasil
se transformou ao longo do sculo XX de um pas de baixa propenso associativa e poucas formas de
participao da populao de baixa renda, em um dos pases com o maior nmero de prticas
participativas (AVRITZER, 2008, p.43). A questo que permanece, portanto, se refere efetividade
desses espaos, especificamente dos Conselhos, como ser discutido em seguida.

2.2 LIMITES E POSSIBILIDADES DOS CONSELHOS DE DIREITOS

E DE POLTICAS PBLICAS

Dentre as diversas obras consultadas sobre a temtica da participao nos Conselhos

destacam-se, para este ponto, duas pesquisas realizadas diretamente com conselheiros. Mrio Fuks e
Renato Perissinotto (2006) estudaram conselhos gestores de Curitiba, somando-se a isto a pesquisa de
Szwako (2012) junto a Conselhos Nacionais.

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No estudo de Fuks e Perissinotto ressalta-se a identificao do predomnio dos gestores em

todos os momentos do processo decisrio (FUKS; PERISSINOTTO, 2006, p.70), que, para os autores,
constitudo por quatro etapas: apresentao da iniciativa, debate da mesma, encaminhamento para
deliberao, e deliberao.
A principal razo para tal situao, segundo os autores, a diferena de recursos de renda e
escolaridade existente entre os conselheiros governamentais e/ou conselheiros da sociedade civil.
Ademais, a vontade de agir daqueles est atrelada diretamente a sua responsabilidade profissional,
enquanto a destes uma vontade voluntria.
Esta disparidade qualitativa, por assim dizer, mesmo perante a paridade quantitativa,
amplamente abordada nas demais obras pesquisadas. Ressalta-se a diferena de recursos materiais,
de tempo e, sobretudo, de acesso a informaes qualificadas.
Nesse sentido, Carneiro aponta a falta de recursos financeiros de algumas entidades da
sociedade civil, o que dificulta a participao de seus representantes, questo que no atinge os
representantes governamentais. De acordo com a autora, a falta de acesso a informaes a respeito
dos problemas, aes e financiamento das polticas sociais (CARNEIRO, 2006, p.158-159) impede,
inclusive, o cumprimento das competncias deliberativas dos Conselhos.
Para Carneiro (2006, p.154), o fato de o Estado concentrar os recursos necessrios tomada
de deciso demonstra que o sucesso dos Conselhos depende do compromisso do mesmo com a
abertura dos espaos e com a prpria democracia participativa. Assim, a efetividade do Conselho
tambm pode depender da influncia e fora da sociedade civil (CARNEIRO, 2006, p.160-161).
Ainda, Fucks e Perissinotto mencionam a baixa ocorrncia de debates, apontada como
passividade ou absteno, que pode estar relacionada com

algo produzido por relaes regulares, as quais, por meio de produo de derrotas
permanentes, incutiram nos dominados a sensao de que no haveria nada a fazer para
mudar a situao em que se encontravam. Criar-se-ia, assim, uma adaptao psicolgica
que produziria um sentimento de estar desprovido de poder (sense of powerless), cuja
perpetuao poderia levar os membros do grupo autodepreciao e ao fatalismo, gerando
absteno em vez de resistncia (FUKS; PERISSINOTTO, 2006, p.77).

Para Carlos R. S. Milani (2008, p.555), efeito semelhante tm as supostas parcerias entre
governo e sociedade civil, por meio das quais os atores no governamentais no participam da tomada
de deciso em si, mas somente de momentos anteriores ou posteriores.
Aquela constatao, ainda, se relaciona diretamente com a compreenso de Campilongo,
citada anteriormente, que defende que a apatia das massas seria derivada da falta de encaminhamento
s demandas apresentadas por certos setores da sociedade. Um dos entrevistados por Szwako chega a
afirmar o que segue:

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Consideraes sobre o carter dos Conselhos e o princpio constitucional da soberania popular

Aqui [nos Conselhos Nacionais] ns no temos participao popular ns somos levados a

dizer que estamos numa participao popular porque no conseguimos fazer avanar as
nossas lutas (SZWAKO, 2012, p.22).

A fim de evitar essas situaes que se acredita na relevncia do carter deliberativo.

Contudo, o carter, isoladamente, sem a presso social e a vontade poltica de compartilhamento de
recursos, como visto, no suficiente (AVRITZER, 2008, p.47). De qualquer forma, a necessidade de
aprofundamento e maior institucionalizao dos espaos de participao aparece tambm nas
entrevistas de Szwako (2012, p.36, 38-39).
A maior institucionalizao, com garantia de respeito s decises dos Conselhos, por meio do
carter deliberativo, pode afastar crticas como as que colocam os Conselhos como mera ferramenta
de governabilidade, para silenciamento dos conflitos, a fim de projetar a iluso da alterao da realidade
ftica (SZWAKO, 2012, p.22; CALVI, 2008, p.17), ou de espao de cooptao dos movimentos sociais
(BRAVO; CORREIA, 2012, p.136).
Ademais, a maior institucionalizao poderia evitar a reiterada ausncia dos conselheiros
governamentais e a indicao de representantes desprovidos de poder de deciso no mbito das
Secretarias, observadas por Carneiro (2006, p.156-157). Ambos os pontos parecem decorrentes no
apenas da desvalorizao da instncia, mas da certeza de que suas decises no sero vinculativas.
Outra passagem interessante trazida por Szwako (2012, p.33, 36-37) expe a autocrtica de
uma liderana social que entende que se apostou demais nas formas institucionalizadas de participao,
deixando-se de lado as formas de presso tradicionais: as manifestaes de rua e a educao popular.
Aqui se retoma a importncia das liberdades de reunio e de pensamento, apontadas anteriormente.
A falta de presso por parte da sociedade civil, outrossim, pode ser vista por outro lado.
Conforme Calvi (2008, p.17), a imposio de criao de Conselhos para garantia de recebimento de
recursos tem gerado a institucionalizao de Conselhos de cima para baixo, sem que haja demanda da
sociedade civil, o que esvazia os espaos ou os torna instituies fantasmas.
A maior crtica apresentada por esta mesma autora est em que os Conselhos no so capazes
de democratizar o controle social exercido pelo capital, sendo incapazes de promover a mudana nas
estruturas decorrentes do modo de produo capitalista, no democratizando a relao capital-
trabalho. Para a autora,

[] preciso ressalvar que reconhecemos e acreditamos no potencial do controle social

democrtico conquistado constitucionalmente, pois ele fruto de lutas e demandas
populares e presses da sociedade civil pela redemocratizao da sociedade, mostrando que
a capacidade de resistncia democrtica ainda est viva (CALVI, 2008, p.16).

O ltimo limite aqui abordado o da participao das entidades da sociedade civil nos
Conselhos visando arrecadao de recursos para a continuidade de suas atividades, fato comentado

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brevemente por Carneiro (2006, p.157). Compreende-se, no entanto, que acima de um desvalor em
face das instituies, situaes como esta demonstram o avano do neoliberalismo e a passagem das
responsabilidades do Estado para a sociedade civil.
Atentando-se s possibilidades, em suma, salienta-se o entendimento que perpassa todas as
obras utilizadas neste ponto:

Pela sua composio paritria entre representantes da sociedade civil e do governo, pela
natureza deliberativa de suas funes e como mecanismo de controle social sobre as aes
estatais, pode-se considerar que os Conselhos aparecem como um constructo institucional
que se ope histrica tendncia clientelista, patrimonialista e autoritria do Estado brasileiro
(RAICHELIS, 2015, p.6).

Para enfrentar as caractersticas culturais da poltica brasileira, os Conselhos so

compreendidos como capazes de inserir [] determinados atores polticos no processo de tomada de
deciso pblica, antes monopolizado pela burocracia estatal (FUCKS; PERISSINOTTO, 2006, p.7) e,
inclusive, de atuar como instrumento de accountability societal (CARNEIRO, 2006, p.164).
Com a finalidade de trazer elementos sobre a realidade ftica dos Conselhos, vejamos a seguir
o desenho institucional dos Conselhos de Direitos e de Polticas Pblicas do Estado do Paran.

2.3 O CARTER DOS CONSELHOS DE DIREITOS E DE POLTICAS PBLICAS

DO PARAN

Aps pesquisa realizada no stio eletrnico de todas as Secretarias de Estado do Paran e no

Sistema Estadual de Legislao,5 bem como atravs de ferramenta de pesquisa disponvel na internet,
pde-se levantar a existncia de 43 Conselhos Estaduais de Direitos e de Polticas Pblicas com
participao da sociedade civil organizada.
A pesquisa teve incio com a busca pelas Secretarias que formam o Governo do Estado do
Paran. A partir disso, visitaram-se os stios eletrnicos de todas elas, com vistas a encontrar na pgina
os Conselhos ligados s mesmas. Para tanto, foram utilizadas as ferramentas de pesquisa internas dos
stios visitados e, principalmente, a anlise das normativas que definem a estrutura das Secretarias de
Estado, quando disponveis.
Em alguns casos, foi possvel encontrar a normativa de criao dos Conselhos no stio
eletrnico da Secretaria de Estado a que a instncia se vincula. Em outras situaes, o stio da Secretaria
mencionava os Conselhos a ela vinculados, mas no trazia a respectiva legislao. Nestes casos
utilizou-se ferramenta de pesquisa da internet, quando desconhecido o nmero da legislao, e o
Sistema de Legislao Estadual, para pesquisa pela nomenclatura do Conselho ou pelo nmero da
legislao, quando conhecido.

5
Disponvel no stio eletrnico: <http://www.legislacao.pr.gov.br/legislacao/entradaSite.do?action=iniciarProcesso>.

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Por fim, neste Sistema tambm fez-se uso da ferramenta de pesquisa com a chave conselho
levantando-se toda a legislao estadual que trazia referncia ao termo.
A Secretaria de Administrao e Previdncia, assim como a Secretaria de Infraestrutura e
Logstica, foram as nicas a no apresentar quaisquer Conselhos ligados a suas estruturas. Por sua vez,
a Secretaria de Comunicao Social teve o respectivo Conselho extinto pelo Decreto n.o 424/1999,
motivo pelo qual ele no foi contabilizado. De outra sorte, a Secretaria da Justia, Cidadania e Direitos
Humanos tem o maior nmero de Conselhos, totalizando sete, seguida da Secretaria do Trabalho e
Desenvolvimento Social, que possui seis.
Por meio da pesquisa verificou-se que na maior parte das legislaes o carter do Conselho
j definido nos primeiros artigos. Para alm de deliberativo e consultivo, tambm foram encontradas
definies como fiscalizador, controlador, normativo, propositivo, articulador e coordenador.
Contudo, no se pode afirmar que o carter seja estabelecido somente pela disposio inicial.
Tambm possvel encontrar o carter vigente mediante a anlise das competncias e atribuies
dispostas, da mesma forma, nos artigos iniciais. Nesse sentido, espera-se que Conselhos com carter
deliberativo, ou mesmo normativo, possuam competncias qualificadas por verbos como definir,
aprovar poltica, estabelecer, formular, implantar poltica e julgar recursos. Ou seja, estas competncias
fazem com que a manifestao do Conselho seja vinculativa, obrigando o rgo gestor, pois ltima,
independente e suficiente para a definio dos rumos daquela poltica.
Por sua vez, para os Conselhos com carter consultivo, ou at propositivo, a expectativa de
que sejam encontradas competncias como apresentar propostas, contribuir para a definio,
assessorar, fornecer subsdios, participar da formulao.
Ainda, entende-se que a competncia de estabelecer diretrizes e princpios no pode, por si
s, ser considerada como indicativo de carter deliberativo. Isto pois, mesmo que o verbo estabelecer
esteja a indicar que a manifestao do Conselho ser a ltima sobre aquele assunto, os princpios e
diretrizes apenas guiam a formulao de uma poltica, mas no representam seu contedo final. Assim,
a definio de princpios e diretrizes, desacompanhada da competncia de aprovao da respectiva
poltica, foi considerada aqui como indicativo da adoo do carter consultivo.
Em ltima instncia, para a atribuio de carter deliberativo no presente trabalho, focou-se
na existncia de atribuio para deliberar acerca da poltica estadual a que se refere o Conselho.
A partir desses parmetros, pde-se identificar 20 Conselhos que no possuem o carter
definido expressamente na respectiva legislao. Com isto, passou-se leitura de suas competncias,
sendo possvel encontrar sete Conselhos desprovidos de carter deliberativo. Os outros treze6 tinham
atribuies normativas ou deliberativas, verificadas pela identificao dos verbos apontados acima.

6
A ttulo de curiosidade, dentre estes encontra-se o Conselho Estadual de Distribuio de Cadveres, que tem como finalidade distribuir
cadveres no identificados, no reclamados ou doados.

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Dos 23 Conselhos que apresentavam disposio expressa acerca do carter em suas

legislaes, seis so consultivos. Portanto, a pesquisa permitiu concluir que aproximadamente 39% dos
Conselhos de Direitos e de Polticas Pblicas do Paran, 17 possuem, formalmente, carter deliberativo.
Ou seja, em seus artigos iniciais a legislao nomeia o Conselho como rgo de carter deliberativo.
Entretanto, pela anlise das competncias desses, verificou-se que somente 11 efetivamente
possuem competncias deliberativas. Foram trs os que, definidos como de carter deliberativo, no
apresentaram atribuies nesse mesmo sentido. o caso do Conselho Estadual de Cultura (CONSEC),
Conselho Estadual de Povos Indgenas e Comunidades Tradicionais do Estado do Paran (CPICT/PR)
e Conselho Estadual do Trabalho.7
O CONSEC tem como competncia a participao na formulao de polticas pblicas e na
elaborao e acompanhamento da execuo do Plano Estadual de Cultura. Dessa forma, o Conselho
participa da elaborao, mas no se constitui como rgo final de deliberao da mesma.
No mesmo sentido o CPICT/PR. Apesar de definido como deliberativo, dentre suas
atribuies a nica que apresenta verbo que indica a definio final do assunto pelo Conselho a que
traz a atribuio de estabelecer os princpios e as diretrizes da Poltica Estadual de Povos Indgenas e
Comunidades Tradicionais do Estado do Paran. Porm, quando trata da Poltica Estadual de
Desenvolvimento Sustentvel dos Povos Indgenas e Comunidades Tradicionais do Estado do Paran,
a legislao indica como atribuio do Conselho somente propor a mesma.
Em relao ao Conselho Estadual do Trabalho, suas competncias so marcadas por verbos
como propor, sugerir, apreciar e avaliar; aprovar utilizado somente em referncia a seu Regimento
Interno. Assim, a despeito da previso do carter deliberativo, as atribuies esto a indicar somente
carter consultivo.
Por fim, os outros trs Conselhos que foram definidos como deliberativos, mas foram retirados
dessa classificao no presente trabalho, so o Conselho Estadual de Tecnologia da Informao e
Comunicao - Paran (CETIC-PR), o Conselho Estadual de Defesa do Meio Ambiente e o Conselho
Estadual de Esporte.
O CETIC-PR possui carter deliberativo e suas atribuies vo no mesmo sentido. No entanto,
este encontra-se, por disposio legal, subordinado Casa Civil. Semelhante o Conselho Estadual de
Defesa do Meio Ambiente, tambm subordinado Secretaria a que se encontra vinculado (Secretaria
de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hdricos - SEMA). Fica aqui o questionamento sobre se a
subordinao a que se refere a lei implica intervenes na autonomia deliberativa destas duas
instncias. Em caso positivo, no se pode afirmar que o Conselho tenha a autonomia necessria para

7
Ressalta-se que estas concluses foram retiradas da leitura e interpretao da legislao disponvel e encontrada acerca destas instncias
de participao. Dessa forma, h que se considerar a possibilidade de haver elementos no apreciados, ou mesmo de a realidade do
funcionamento ser diversa.

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emisso de decises definitivas perante a poltica a que est atrelado. Por esta razo, no foi possvel
estabelecer, com segurana, o carter do Conselho.
O Conselho Estadual de Esporte, definido como de carter deliberativo, tem por competncia
a aprovao dos Cdigos de Justia Desportiva e, de outro lado, restrito ao oferecimento de subsdios
tcnicos elaborao do Plano Estadual de Esporte e Lazer. Ou seja, este ltimo estabelece normativas,
mas no delibera acerca da poltica estadual de esporte e lazer. Assim sendo, este tambm no pde
ser encarado como deliberativo ou mesmo somente consultivo.
Enfim, foram identificados 43 Conselhos na estrutura do Estado, sendo 24 de carter
deliberativo, seja por disposio expressa, seja por conta das atribuies estabelecidas por lei, e 16
desprovidos de carter deliberativo. Outros trs Conselhos no foram classificados em razo do conflito
de atribuies ou em face da subordinao s respectivas Secretarias de Estado.8

CONSIDERAES FINAIS

Como exposto no incio deste texto, a democracia se altera de acordo com o momento
histrico em que analisada. Assim, entende-se que o Brasil encontra-se em um processo, iniciado
ainda em 1980, conforme o que foi apresentado na passagem acerca do histrico de surgimento dos
Conselhos de Direitos e de Polticas Pblicas, de aperfeioamento de suas instituies democrticas.
Os institutos de participao vm se consolidando, uma vez que sua garantia surge somente com a
Constituio de 1988.
Por este motivo, compreende-se que a atual conceituao do princpio da soberania popular
est lentamente evoluindo para alm do voto, no sentido de incluir as formas de democracia
participativa. Esta evoluo aponta para a garantia de carter deliberativo aos Conselhos de Direitos e
de Polticas Pblicas.
Conclui-se, em sntese, que o princpio da soberania popular pressupe a promoo da
democracia participativa de carter deliberativo, especialmente no mbito dos Conselhos de Direitos e
de Polticas Pblicas. Primeiramente, em face da necessidade de insero de novos atores polticos que
no so contemplados nos processos eleitorais.
Ainda, o carter deliberativo dos Conselhos encontra fundamento na possibilidade
constitucionalmente assegurada de participao da sociedade na definio de polticas pblicas atravs
de Conselhos, decorrente da soma do disposto no artigo 1.o, pargrafo nico, com os artigos 204 e
216-A da Constituio de 1988 e com os artigos 169, III, 216, 219, 227, 228 e 229 da Constituio do
Estado do Paran de 1989.

8
Para mais detalhes, ver quadro no Apndice.

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O carter deliberativo, como visto, j se encontra presente na maior parte dos Conselhos
do Estado do Paran. Todavia, pelo que se extrai do tpico dedicado aos limites e possibilidades dos
Conselhos, apenas a previso legal de carter deliberativo no suficiente para assegurar
sua realizao.
Para alm da criao desses instrumentos, para o Estado fica o dever de proporcionar os
recursos adequados para que a atuao dos Conselheiros seja qualificada, respeitando, assim,
a soberania popular, princpio basilar da democracia e, por consequncia, do Estado brasileiro. De
outro lado, cabe sociedade civil a mobilizao e apresentao de demandas aos entes governamentais,
pressionando-os.

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