UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS

Controles no eleitorais e accountability: construindo lentes para

a anlise das interaes entre instncias de inovao democrtica

Trabalho preparado para apresenta-

o no VI Seminrio Discente da
Ps-Graduao em Cincia Poltica
da USP, de 02 a 06 de maio de
2016.

Bruno Grisotto Vello

Orientador: Prof. Dr. Adrian Gurza Lavalle

So Paulo, abril de 2016

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 Controles no eleitorais e accountability: construindo lentes para a anlise das in-
teraes entre instncias de inovao democrtica

Bruno Grisotto Vello1

Universidade de So Paulo

Abril de 2016

Resumo

Este texto busca desenvolver uma perspectiva analtica para pensar as interaes entre
instncias de inovao democrtica. Diferentes vertentes acadmicas tm trabalhado
para compreender o papel desempenhado pelas experincias de inovao democrtica.
No Brasil, elas tm sido tradicionalmente pensadas como instituies participativas.
Este texto, todavia, as compreende como instncias de controle democrtico no eleito-
ral orientadas accountability. Uma das implicaes desta escolha diz respeito rele-
vncia que ganha a dimenso das interaes entre as diferentes instncias. Mais especi-
ficamente, uma vez utilizado este registro analtico, ganha corpo a noo de que seria
insuficiente analisar essas experincias como se operassem de maneira isolada, e que
sua insero em redes de controle teria a potencialidade de constituir mecanismos capa-
zes de fortalecer os resultados de sua atividade. O cenrio brasileiro conforma um caso
propcio para explorar esta dimenso das interaes, dada a pluralidade de experincias,
sua densidade institucional e disseminao territorial. Assim, este texto procura constru-
ir lentes analticas que possibilitem a anlise sistemtica das interaes entre instncias
de controle democrtico no eleitoral. Mais especificamente, busca responder duas prin-
cipais perguntas: (i) qual instncia deve ser considerada como o ponto de partida da
anlise, a partir da qual as conexes sero procuradas? (ii) que tipos de conexes devem
ser procurados?

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Agradeo os comentrios e sugestes cuidadosos de Adrian Gurza Lavalle, Hellen Guicheney, Jessica
Voigt, Fernando Rodrigues e Augusto Salgado sobre verses preliminares deste texto.

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 Contextos polticos ao redor do mundo tm convivido, nas ltimas dcadas, com
o fenmeno da inovao democrtica, compreendido como experincias relativamente
recentes, mais ou menos institucionalizadas, localizadas no interior ou nas fronteiras
institucionais do Estado, as quais no correspondem ao canal eleitoral tradicional, mas
que tm chamado a ateno de analistas como experincias passveis de investigao
(Gurza Lavalle, Isunza, 2011). Diferentes vertentes acadmicas tm trabalhado para
compreender o papel desempenhado por essas experincias de inovao democrtica
sobre a democracia, bem como tm enfrentado desafios no sentido de analis-las de
forma proveitosa (Fung, Wright, 2003; Smith, 2009; Parkinson, Mansbridge, 2013). O
registro analtico mais utilizado pela literatura debruada sobre o tema no Brasil o da
participao (Tatagiba, 2002) e, mais recentemente, das instituies participativas
(Avritzer, 2008). Divergindo, em parte, desta escolha, este trabalho adere vertente que
tem utilizado, para pensar a inovao democrtica, o conceito de controle e, mais espe-
cificamente, de controles democrticos no eleitorais (CDNE) (Isunza, Gurza Lavalle,
2013).

A defesa desta escolha est pautada na compreenso de que analisar experincias

de inovao democrtica a partir do conceito de controle, ao mesmo tempo em que ad-
mite expectativas mais exigentes em relao a sua incidncia sobre a poltica, tambm
permite pensar de maneira mais clara suas atividades e efeitos. Em relao a compreen-
ses que depositam sobre essas experincias expectativas mais exigentes, a abordagem
dos CDNE permite pens-las como orientadas accountability, ou seja, ao horizonte de
imprimir sanes concretas sobre os atores polticos e suas decises uma concepo
forte de controle. Assim, parte importante dos requisitos das correntes participacionistas
em relao a estas instncias estaria preservada na ideia de que as mesmas possam ope-
rar como instncias voltadas accountability, tanto em termos reativos quanto proposi-
tivos (Gurza Lavalle, Isunza, 2010). J em relao anlise de suas atividades e efeitos
a utilizao dos conceitos de controle e accountability permitiriam pensar mecanismos
capazes de explicar como a atuao de instncias especficas e de conjuntos de instn-
cias levaria a um comportamento determinado de atores polticos no que tange sua
tomada de decises (Isunza, Gurza Lavalle, 2010, 2013).

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 A escolha de pensar a inovao democrtica nas chaves do CDNE e da accoun-
tability traz implicaes importantes. Entre elas, ganha relevncia o esforo de explorar
conexes entre diferentes instncias de CDNE que, apesar de desempenharem tarefas
distintas, podem operar de maneira no isolada entre si, compartilhar propsitos co-
muns, ou at mesmo estabelecer redes de controle. A esta dimenso, o presente trabalho
atribuir a denominao dimenso da interao.

Em termos empricos, o cenrio brasileiro de inovao democrtica um cenrio

propcio para analisar de maneira sistemtica a dimenso da interao, dada a grande
variedade de tipos de experincias e a grande disseminao territorial daquelas mais
institucionalizadas, tais como conselhos gestores e conferncias de polticas. A literatura
que se dedicou a explorar estas experincias nos ltimos anos, por sua vez, oferece al-
gumas distines relevantes para pensar essa dimenso, tais como a noo de que as
conexes acontecem principalmente em termos regimentais, mais precisamente nas atri-
buies que instncias podem ter sobre a organizao e operacionalizao umas das
outras (Crtes, 2009a, 2011). Ainda assim, uma vez que seu registro analtico no tende
a pensar a inovao democrtica em termos de controle e accountability, a dimenso da
interao de instncias de CDNE no Brasil persiste um campo passvel de explorao
sistemtica.

Pautando-se no registro do controle e da accountability o presente artigo objetiva

desenvolver lentes analticas para explorar a dimenso da interao entre instncias de
CDNE. Enquanto a literatura de instituies participativas no explora de maneira sis-
temtica tal dimenso, uma vertente mais recente da agenda da accountability a litera-
tura de web of accountability institutions tem se debruado com mais fora sobre a
questo, trazendo contribuies importantes para montar um quadro analtico que per-
mita orientar a pesquisa. Por essa razo, esta literatura tambm ser mobilizada para
faz-lo.

As lentes analticas desenvolvidas pelo artigo devero ser capazes de responder a

duas principais questes. Em primeiro lugar, uma vez que o cenrio de inovaes mui-
to variado, necessrio pensar critrios para delimitar as instncias a partir das quais as
conexes sero examinadas. A resposta a esta primeira questo deve ser capaz de in-
formar qual ou quais instncias devero ser o foco de anlise, e a partir de onde, ento,

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devem ser buscadas as conexes com outras instncias. Em segundo lugar, necessrio
saber que tipo de conexes procurar. Estas instncias podem estar conectadas de manei-
ras distintas, as quais, plausvel supor, trazem implicaes configurao do cenrio
de controle onde esto inseridas. Por exemplo, possvel, como sugerido acima, que
haja determinaes legais acerca de como devem se conectar duas ou mais instncias
em sua operao cotidiana. possvel, ainda, que operem de maneira conjunta por lgi-
cas outras que no aquelas decorrentes de suas determinaes regimentais. A conexo
tambm pode ocorrer no sentido de diviso de tarefas e compartilhamento de recursos,
ou de competio e disputa por recursos escassos. Esta segunda pergunta deve ser capaz
de responder que tipos de conexes possveis devem ser destacados como relevantes.

Os resultados das discusses analticas desenvolvidas neste trabalho apontam

para caminhos possveis, porm ainda pouco explorados, para a anlise sistemtica da
dimenso da interao entre instncias de CDNE, a qual se coloca como um aspecto
relevante do cenrio de inovao democrtica, uma vez que este seja pensado em termos
de controles orientados accountability. Em relao primeira pergunta, o registro da
accountability fornecer critrios que levam a considerar os conselhos gestores de pol-
ticas pblicas como a instncia de CDNE mais propensa a protagonizar conexes com
outras instncias. J em relao segunda, as distines analticas utilizadas pelas litera-
turas de instituies participativas e de web of accountability institutions destacaro dois
principais tipos de conexo. O primeiro diz respeito s atribuies regimentais, capazes
de determinar conexes de maneira explcita, bem como capazes de sugerir uma diviso
de tarefas entre instncias com funes complementares. No entanto, na eventual falta
de conexes regimentais claras, surge o segundo tipo de conexes, referente atuao
voluntria e autnoma dos atores no interior das instncias. Este um trabalho de cunho
analtico, que busca orientar futuras pesquisas empricas. A efetiva anlise emprica,
portanto, ficar de fora do escopo deste texto.

O artigo organizado em quatro sees. A primeira realiza e justifica a escolha

analtica de pensar experincias de inovao democrtica em termos de controle orien-
tado accountability e suas implicaes entre elas, a relevncia da dimenso da inte-
rao. A segunda seo explora as contribuies oferecidas pela literatura concentrada
nas instncias de inovao democrtica no Brasil para o desafio de pensar a dimenso

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da interao. A terceira busca construir as lentes analticas a partir das contribuies
oferecidas pelas literaturas instituies participativas e de accountability. Breve conclu-
so fecha o texto.

1. Inovaes democrticas, controle e accountability: a relevncia de pensar as

interaes entre instncias

Nas ltimas dcadas, uma variedade importante de experincias polticas tem

surgido no mundo. Essas experincias localizam-se do lado de fora dos circuitos tradi-
cionais eleitorais, e no dizem respeito a alteraes em macro instituies polticas que
costumam reger estes circuitos. Apresentam pluralidade considervel, compondo uma
relativamente nova e complexa camada da democracia. Ao conjunto de todas estas ex-
perincias, este artigo atribui a categoria "inovao democrtica. Para se ter uma noo
mais concreta de sua pluralidade, alguns exemplos envolvem

[...] instncias colegiadas para a definio e fiscalizao de

polticas, para a elaborao de prioridades no terreno do pla-
nejamento ou da atribuio de gasto pblico, comits partici-
pativos em diferentes instncias da administrao pblica,
ombudsman, leis de transparncia, instituies eleitorais de
carter civil, observatrios cidados, comisses de vigilncia,
ouvidorias, vedorias e comits cidados, painis cidados, ju-
rados cidados (Gurza Lavalle, Isunza Vera, 2011, p. 111).

O impacto dessas experincias de inovao democrtica sobre a vida poltica

democrtica so ainda pouco conhecidas, o que faz delas um objeto relevante de inves-
tigao. No entanto, dada sua pluralidade, sua compreenso exige, no apenas estudos
de casos ou instncias especficas, como tambm diagnsticos de nvel mais agregado,
capazes de produzir conhecimento acerca de diferentes conjuntos de instncias. Tal de-
safio, por sua vez, traz a necessidade de escolher o enfoque analtico que reger os estu-
dos das mesmas, e que determinar diferentes grupos de instncias passveis de serem
analisadas como parte de uma mesma famlia. Como de se esperar, essa escolha no
tarefa simples, nem consensual. Diversos enfoques tm sido mobilizados: participao
(Tatagiba, 2002), instituies participativas (Avritzer, 2008), governana participativa

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empoderada (Fung, Wright, 2003), sistemas deliberativos (Parkinson, Mansbridge,
2012), controles democrticos no eleitorais (Isunza, Gurza Lavalle, 2013), entre outros.
Esta seo tem como objetivo justificar sua escolha analtica e discutir suas implicaes,
entre elas a relevncia que ganha a dimenso da interao entre instncias de inovao
democrtica.

Inovao democrtica e controles

Dos enfoques possveis, este artigo adere ao dos controles democrticos no

eleitorais (CDNE). O interesse geral a partir do qual surge analtico. Em outras pala-
vras, seu ponto de partida necessidade de analisar este cenrio de maneira mais desco-
lada de expectativas terico-normativas, e ser capaz de compreender o que suas instn-
cias efetivamente realizam. Mais claramente, o enfoque surge como uma alternativa ao
conceito da participao, utilizado de maneira dominante na literatura. O conceito de
participao seria incompleto para desempenhar tal tarefa, uma vez que se concentra
apenas sobre cidados individuais, cuja legitimidade da ao poltica advm de sua pre-
sena direta como tais (Gurza Lavalle, Isunza, 2010, p. 21). J o conceito de controle
diz respeito a uma relao entre quaisquer atores, tal que as preferncias ou aes de um
sejam capazes de influenciar as decises ou inclinaes do outro (Dahl, 1982). O dilo-
go mais claro entre os conceitos de participao e controle ocorre nas qualificaes uti-
lizadas sobre este ltimo para pensar a inovao democrtica: so controles democrti-
cos e no eleitorais. Ou seja, so aquelas aes de controle do estado acionadas pelo
demos, seja enquanto cidado isolado, seja enquanto atores coletivos e seus representan-
tes, e so aes que correm do lado de fora da esfera eleitoral central da vida poltica
(Isunza, Gurza Lavalle, 2013).

possvel identificar que o escopo de experincias passveis de anlise pela uti-

lizao do conceito de CDNE bastante mais amplo que aquele prprio do conceito de
participao. Utiliz-lo permite dividir as experincias em trs tipos distintos. Em pri-
meiro lugar, esto os CDNE institucionais, que compreendem a prestao de contas
horizontal (dentro do prprio Estado), mas passvel de ativao por iniciativa da socie-
dade. Esses so os casos, por exemplo, das ouvidorias e controladorias pblicas. Em

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segundo lugar, encontram-se iniciativas institucionais mistas, ou hbridas, em que o
controle exercido por representantes da sociedade inseridos formalmente no Estado,
geralmente sob a mediao de atores estatais. Os casos emblemticos so os brasileiros
conselhos gestores e conferncias de polticas e os oramentos participativos. Por fim, o
conceito tambm permite trabalhar com experincias extra-institucionais que correm do
lado de fora, porm nas fronteiras do Estado, e exercem controle por meio de um canal
no pr-estabelecido ou regulado. So os casos de protestos, redes da sociedade civil, e
observatrios cidados, entre outros (Ibid.).

Ao mesmo tempo em que amplia o escopo de experincias passveis de anlise,

a escolha pelo conceito dos CDNE, amparada na concepo relacional causal de poder,
tambm permite pensar mais claramente os mecanismos capazes de explicar como as
instncias de CDNE produzem efeitos especficos sobre o estado. A ideia que estas
instncias permitem a seus membros imprimir diferentes tipos de incentivos s aes
dos atores estatais sobre os quais exercem controle, tais como custos de reputao e
coero institucional.

Em suma, a escolha do conceito de CDNE propcia queles que buscam analisar

estas instncias do ponto de vista daquilo que elas realizam, restringindo ao mnimo as
limitaes no que tange s instncias a serem analisadas, e permitindo esclarecer meca-
nismos explicativos do controle exercido pelos mesmos. No obstante estas vantagens,
o conceito de CDNE teoricamente neutro. Tem pressupostos importantes, tais como a
concepo relacional causal de poder, porm prescinde de uma carga mais especfica
capaz de hierarquizar os tipos mais relevantes de relaes de controle. Um registro pos-
svel, este trabalho advoga, o da accountability.

Controles democrticos no eleitorais orientados accountability

Accountability pode ser compreendida como uma modalidade mais forte de con-
trole. Para que haja accountability, necessrio haver possibilidade de acesso a infor-
mao, capacidade de imputar responsabilidade sobre um ator poltico e, em alguma
medida, uma consequente sano (Mainwaring, 2003; Gurza Lavalle, Isunza, 2010).
Esta maior circunscrio do conceito implica em que o mesmo se estabelea como uma

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modalidade mais exigente de controle. Desta maneira retornando discusso iniciada
acima quando exercida por cidados, accountability estaria mais prxima de expecta-
tivas mais exigentes da participao, a qual foi tradicionalmente utilizada como refern-
cia para pensar instncias de inovao democrtica. Enquanto o conceito de controle
admite aes com menor incidncia dos cidados sobre as decises estatais, tais como
aes de transparncia, em que se trocam apenas informaes, o conceito de accounta-
bility exige responsabilizao e sano, levando tomada de decises vinculantes so-
bre a operao poltico-administrativa de funes pblicas (Ibid., p. 32).

A despeito de sua maior circunscrio, as fronteiras do conceito de accountabi-

lity esto longe de ser consensuais. Por exemplo, atores voltados a estudar a relao de
accountability existente entre agncias estatais de controle e servidores pblicos e pol-
ticos (instituies de accountability mandatada, segundo ODonnell, 2003) tendero a
pensar o conceito como a designao formal do poder de sano a um conjunto de ato-
res (Mainwaring, 2003). J aqueles preocupados em pensar a accountability exercida
por atores no estatais nem sempre ocupantes de posies formais mas, nem por isso,
incapazes de imprimir sanes sobre atores polticos tendero a considerar vlidas,
tambm, relaes informais como parte do conceito (Smulovitz, Peruzzotti, 2003). As-
sim, para que seja possvel pensar as instncias de inovao democrtica a partir da ac-
countability, dois principais esclarecimentos so necessrios. O primeiro diz respeito ao
objeto do controle ou, mais especificamente, do tipo de atividade que pode ser alvo da
accountability. J o segundo est relacionado s aes que podem ser consideradas ac-
countability.

Quanto ao primeiro esclarecimento, o tipo de ao controlada pode ser uma po-

tencial ou j realizada ao irregular por parte do estado. Neste caso, a sano ganha
forma de preveno ou punio, em que se evita ou autua uma atividade potencialmente
ilcita por parte do estado, ou de agentes pblicos. A natureza deste tipo de ao ex-
post mesmo no caso da preveno, o objeto do controle a possibilidade de danos
pblicos causados aps uma atividade irregular por parte do estado. Tradicionalmente,
este o tipo presente na definio de accountability horizontal (ODonnell, 2003).

Mainwaring (2003) estende as fronteiras do conceito, afirmando que o objeto de

uma ao de accountability, mesmo se restrita dimenso horizontal, pode envolver no

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apenas irregularidades legais, mas tambm julgamentos polticos quanto a uma ao
realizada pelo agente estatal. O exemplo mais claro nesse sentido fornecido pelo sis-
tema parlamentarista, em que o Primeiro Ministro e seu gabinete devem ser accounta-
bles ao parlamento, sob um ponto de vista poltico, envolvendo a possibilidade institu-
cional de destituio do primeiro em casos de discordncia.

A concepo aplicada a instncias de inovao democrtica por Gurza Lavalle

e Isunza (2010), que pensam o conceito como uma forma de incidncia sobre e no de
reao ao estatal. Os autores concentram-se nas relaes de controle entre atores
sociais e estatais inseridas no que chamam de interfaces scio estatais. Para eles, ac-
countability tem como objeto aes irregulares, mas tambm realiza julgamentos polti-
cos, tal como colocado por Mainwaring (2003). Ademais, o conceito ganha carter tam-
bm propositivo e no apenas reativo , referente ao que espera o controlador em rela-
o ao dever ser da poltica pblica. Em termos temporais, fica clara a possibilidade de
que a accountability ocorra no apenas em uma lgica ex-post, mas tambm ex-ante.
Neste caso, a ideia da capacidade de sano, definidora de uma relao de accountabi-
lity, passa a abarcar no apenas aes punitivas ou preventivas, mas tambm propositi-
vas.

O segundo esclarecimento est relacionado s aes passveis de ser considera-

das accountability. Por ser mais laxa, a ideia de controle admite categorias s quais
guarda pouco apreo a teoria mais conectada ao iderio participativo, tais como forne-
cimento de informaes. Todavia, isso no significa que as outras modalidades de con-
trole que no se enquadram especificamente no conceito de accountability, no ofere-
am insumos para este tipo de ao. Ao se considerar a interconexo entre essas moda-
lidades, possvel conceber relaes institucionais de tipo rede, que configuram uma
relao de controle orientada accountability. Nas palavras de Gurza Lavalle e Isunza,

Deve-se considerar com cautela a gradao pressuposta neste

continuum [entre formas pontuas e institucionalizadas de par-
ticipao], pois, ainda que formas mais complexas e estveis
de controle social sejam preferveis do ponto de vista da de-
mocracia participativa, seria um equvoco supor que formas
mais pontuais de controle sejam desnecessrias ou suprfluas.
O quid reside nos efeitos esperados de cada forma e nas

10
 combinaes de repertrios permitidos por andaimes institu-
cionais complexos (2010, p. 32, traduo livre, ver tambm
nota de rodap 17).

Pensar essas instncias como instncias de controle envolveria, assim, uma ideia
complexa de accountability que depende no apenas do papel desempenhado por ins-
tncias isoladas, mas por sua insero em redes institucionais de controle democrtico.
De fato, est pressuposta na ideia de CDNE, a existncia de mecanismos especificamen-
te voltados a esta dimenso. Alguns exemplos so a sinergia, compreendida como a
cooperao de agentes de controle por meio de compartilhamento de projetos e alinha-
mento de afinidades, e o equilbrio entre intencionalidades, considerada a interao de
foras no sinrgicas em condies institucionais cujos contrapesos desempenhem um
trabalho relevante (Isunza, 2011).

Como ser visto adiante, esta noo complexa da accountability coloca a dimen-
so da interao entre instncias como uma questo cara no apenas queles que pen-
sam a accountability exercida por atores sociais individuais e coletivos, mas tambm
para aqueles pertencentes a vertentes mais tradicionais dos estudos de accountability.

A noo complexa de accountability: redes de controles

Inserido no conjunto de autores que pensam a accountability horizontal, ou in-

traestatal aquela em que agncias estatais fiscalizam e sancionam governantes,
Mainwaring (2003) expressa essa dimenso naquilo que chama de relationship of ac-
countability (relao de accountability). Para o autor, em uma relao de accountability,
no seria necessrio que todas as instncias especficas tivessem a capacidade de sanci-
onar atores que agem de maneira irregular, mas sim uma relao entre instncias tal que,
consideradas em conjunto, produzam a sano.

Accountability cannot exist with no sanctioning power; some

capacity to redress wrongdoing by referring a case to other
venues (especially the justice system) is critical to systems of
accountability. As denned here, however, accountability does
not require direct, legally ascribed sanctioning power. Agen-
cies of oversight are expected to refer possible wrongdoings

11
 to actors that can impose sanctions; this indirect sanctioning
power suffices to characterize a relationship of accountability
(Mainwaring, 2003, p. 13, nfase no original).

De fato, uma vertente mais recente dos estudos de accountability tem aplicado
esta noo de relationship of accountability em suas anlises. Para a literatura de web of
accountability institutions, a interao entre instncias de accountability tem sido consi-
derada um dos mecanismos causais conectando democracia ao sucesso do combate
corrupo. Segundo Blake e Morris (2009), o tempo de exposio de um pas demo-
cracia estaria relado diminuio da corrupo. Por trs deste tempo de exposio, esta-
ria justamente o amadurecimento de redes de accountability entre diferentes instncias.

[] the emergence of democracy by itself does not ensure a

reduction in corruption. Instead, as we will explore, the role
of de-mocracy as a check on corruption centers on its ability
to foster a network of governmental and nongovernmental
accountability mechanisms that take time to develop (Blake,
Morris 2009, p. 9, nfase adicionada).

De maneira mais especfica, no Brasil, autores tm analisado a efetividade de

aes administrativas e criminais sobre servidores pblicos e atores polticos luz da
capacidade de cooperao institucional entre diferentes instituies estatais de controle.
Estes autores tm apontado para a falta de coordenao entre estas instituies como um
fator de sua baixa efetividade no combate corrupo, identificando problemas tais
como sobreposio de responsabilidades, ausncia de rgos dedicados coordenao,
e concorrncia entre as prprias instncias (Taylor, Buranelli, 2007; Filgueiras, 2015).

Esta seo buscou justificar a relevncia da escolha dos registros dos controles
democrticos no eleitorais e da accountability para pensar experincias de inovao
democrtica. Em relao ao primeiro registro, considerar a inovao democrtica como
controle em oposio ao conceito de participao permite pensar de forma mais cla-
ra o papel desempenhado por estas instncias, bem como estende consideravelmente o
escopo de possveis instncias a serem analisadas. Em relao ao segundo registro, da
accountability, possvel organizar estas instncias de consoante sua capacidade de
incidncia sobre os rumos da poltica, permitindo uma espcie de hierarquizao em
relao aos tipos mais fortes de controle. Ao conceber estas experincias de CDNE co-

12
mo voltadas accountability, a dimenso da interao entre as instncias surge como
um aspecto importante, apontado tanto por aqueles que estudam as experincias de ino-
vao democrtica, quanto pelos pertencentes s vertentes mais tradicionais da accoun-
tability. Ganha corpo a noo de que seria insuficiente analisar instncias como se ope-
rassem de maneira isolada, e que sua insero em redes de controle teria a potencialida-
de de constituir mecanismos capazes de fortalecer os resultados de sua atividade.

A prxima seo discutir como a dimenso da interao entre instncias de

CDNE pensada no Brasil. Por um lado, o fato de que a literatura que olhou para expe-
rincias de inovao democrtica neste pas no tenha utilizado o registro analtico dos
CDNE e da accountability permite entender porque esta dimenso no tem sido alvo de
investigao sistemtica. Por outro lado, a riqueza do cenrio brasileiro de inovao
democrtica, sua densidade e pluralidade, fazem deste um cenrio propcio para a exis-
tncia de interaes entre diferentes instncias. Assim, de se esperar que esta dimen-
so tenha eventualmente surgido nos interesses da literatura.

2. A dimenso da interao na literatura brasileira

O cenrio brasileiro constitui um caso propcio para a anlise do CDNE a partir

da dimenso da interao entre diferentes instncias, devido sua pluralidade, dissemi-
nao territorial, e tambm graas caracterstica institucionalizada de algumas de suas
instncias mais importantes. Quanto pluralidade, uma sistematizao das experincias
brasileiras realizada por Gurza Lavalle, Carlos, Guicheney e Dowbor (2013, pp. 74-5)
indica a existncia de mais de 26 tipos de experincias, tais como conselhos e confern-
cias de polticas pblicas, oramentos participativos, planos diretores participativos,
ouvidorias, termos de ajustamento de conduta, ao civil pblica, fruns societais, co-
misses de legislao participativa, leis de iniciativa popular, entre outros. No que tange
densidade institucional, 73% das 26 experincias apontadas pelos autores so classifi-
cadas como CDNE institucionais ou institucionais mistos, ou seja, encontram-se inseri-
das no arcabouo institucional do estado, sendo, respectivamente, passveis de ativao
pela sociedade, ou compostas por membros estatais e societais.

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 A relevncia destas experincias tambm pode ser atestada pela disseminao
territorial de algumas instncias institucionais mistas de CDNE, principalmente aquelas
consideradas instituies participativas. No caso dos conselhos gestores de polticas
pblicas, so aproximadamente 30 mil instncias municipais (Munic, 2009), 541 na
esfera estadual (Almeida, Tatagiba, 2012), e 31 conselhos nacionais sediados no Distri-
to Federal (Ipea, 2013). Em relao s conferncias, apenas entre 2003 e 2011, foram
realizadas 82 conferncias nacionais, com suas respectivas etapas estaduais, municipais
e intermunicipais. O nmero mdio de participantes em todas as etapas de uma confe-
rncia foi de aproximadamente 117 mil (Souza, Cruxn, Alencar, et al., 2013).

Como a literatura brasileira de instituies participativas considerou em seus

estudos a dimenso da interao entre seus objetos e outras instncias de CDNE? Como
ser possvel constatar, esta no lhe uma questo totalmente desconhecida.

Considerando os conselhos, autoras tm apontado para o cenrio hipertrfico de

mecanismos de controle social em que esto imersos seus objetos de estudo (Almeida,
Tatagiba, 2012). As atribuies especficas destas instncias, em relao umas s outras,
conformariam fronteiras nebulosas e as relaes entre eles ocorreriam no apenas no
registro da diferenciao e complementao, mas principalmente, no da superposio e
conflito. Considerando este cenrio, estas autoras argumentam ser insuficiente analisar
estas instncias com base apenas em suas dinmicas internas, sendo necessrio ampliar
o horizonte de problemas a considerar (Ibid., p. 72). Sua anlise toma forma de um
manifesto a favor de que conselhos assumam um papel poltico mais claro, tornando-se
capazes de estabelecer ns pelos quais passam as decises polticas que influenciam
as vidas dos cidados (Ibid., p. 83).

Para outros autores, as conexes entre instncias de inovao assumem carter

relevante para a compreenso do comportamento dos atores com elas envolvidos. Um
exemplo pertinente deste caso fornecido por Soraya Crtes. Concentrada principal-
mente na rea da sade, a autora considera as conexes institucionais entre conselhos e
conferncias de polticas uma das dimenses cruciais para pensar a capacidade de atores
de inserir suas pautas na poltica pblica (Crtes, 2002). Mais especificamente, a atua-
o do conselho nacional de sade, ao definir o tema central e a dinmica de trabalho
das conferncias nos trs nveis federativos, teria sido um dos fatores determinantes

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para que uma comunidade de polticas reformadora transbordasse sua influncia do con-
selho conferncia (Idem, 2009a, 2011). A autora tambm destaca reiteradamente o
poder de influncia, ou o carter central, dos conselhos nacionais sobre os estaduais e
municipais. Segundo ela, as instncias nacionais, constitud[a]s a partir de cima, inte-
gram o nvel superior de um grande arranjo interorganizacional de organizaes inter-
medirias, que interagem com organizaes intermedirias pertencentes ao nvel inferi-
or, formad[a]s a partir de baixo (Idem, 2015, p. 129; ver tambm 2009b, p. 68).

As referncias apresentadas acima ajudam a colocar o tema sugerido por este

trabalho como algo relevante para parte dos estudos de instituies participativas, seja
do ponto de vista do fortalecimento poltico destas prprias instncias, seja da compre-
enso da luta poltica travada pelos atores nelas inseridos. As contribuies de Crtes
oferecem um primeiro indcio sobre como podem estar conectadas as instncias por
meio de atribuies legais que estabelecem sua operao cotidiana. No entanto, a autora
restringe sua anlise ao caso de conselhos e conferncias na rea da sade. possvel
que conselhos e conferncias em outras reas de poltica se conectem de formas distin-
tas, ou mesmo com outros tipos de instncias. Mais ainda, como o foco da autora es-
pecfico sobre determinados processos decisrios, possvel que, em outros momentos
no observados por ela, os prprios conselhos e conferncias de sade conectem-se de
maneiras distintas e com outras instncias de inovao2.

A dimenso da interao tambm identificada, ainda que de maneira implcita,

em estudos brasileiros inseridos na agenda da chamada efetividade das instituies par-
ticipativas, voltada a aferir o impacto dessas instncias sobre as polticas pblicas
(Avritzer, 2010; Pires, 2011). Em um claro movimento de agregao de unidades de
anlise, tal agenda tem buscado conectar variveis referentes existncia de instituies
participativas em municpios, ao comportamento de variveis que aferem a qualidade de
polticas pblicas (Pires, Vaz, 2010). Este campo tem produzido avanos importantes
nos ltimos anos, contribuindo para desenhar um panorama mais amplo da inovao no
pas. Neste processo, a ideia de que uma rede mais densa de instituies participativas

2
preciso ressaltar que o enfoque beneficiado por este trabalho (pensar a dimenso da interao entre
instncias de CDNE) no o mesmo do da autora, que tem produzido contribuies importantes para
compreender o papel de atores inseridos em comunidades de polticas, os quais, para fazer valer seus
interesses sobre decises de poltica pblica, apostaram na ocupao de espaos nas instituies participa-
tivas.

15
possa potencializar seus efeitos sobre a qualidade das polticas pblicas tem figurado em
alguns argumentos. Um exemplo interessante fornecido por Pires e Vaz. Ao apresentar
um de seus estudos, o autor afirma:

o presente estudo pretende abordar as seguintes questes:

existe alguma diferena em termos de gesto pblica e resul-
tados de polticas pblicas entre municpios que possuem
uma rede de instituies participativas mais densa, duradou-
ra, diversificada e deliberativa e municpios que no possuem
tais caractersticas? (2010, p. 255, nfase adicionada).

Em sua pesquisa, a densidade e a diversidade dessa rede de instituies participativas

so medidas, respectivamente, pela quantidade, e evoluo temporal, de instncias exis-
tentes em um municpio, e pela variedade de tipos distintos de instncias e pelo nmero
de reas de polticas pblicas abrangido. Assim, possvel identificar, implcita na an-
lise dos autores, uma pressuposio de que a existncia de grande nmero e variabilida-
de de instncias indicaria que estas no operam de maneira isolada, e seriam capazes de
render maior impacto s instituies participativas de um municpio.

Da reviso realizada at aqui, pode-se sugerir que a operao conjunta de instn-

cias de CDNE colocada como uma dimenso relevante por uma parte da literatura
brasileira concentrada em instituies participativas. Questes que aludem de maneira
mais ou menos explcita a esta dimenso tm sido levantadas como pertinentes para
uma atuao mais poltica destas prprias instncias, para os atores que delas partici-
pam, e para sua capacidade de produzir impactos sobre as polticas pblicas. Alm dis-
so, a literatura tambm apresenta indcios de que esta conexo acontece principalmente
em termos regimentais, mais precisamente nas atribuies que conselhos tm sobre a
organizao e operacionalizao das conferncias. No caso dos conselhos, h tambm a
aluso a alguma espcie de influncia que aqueles situados no nvel federal (conselhos
nacionais, em termos empricos) teriam em relao aos estaduais e municipais. No en-
tanto, tambm fica claro que a dimenso no tem sido alvo de pesquisas voltadas a ex-
plorar de maneira sistemtica. Ainda assim, notvel que uma literatura no diretamen-
te centrada na dimenso proposta por este artigo tenha oferecido indcios empricos e
contribuies suficientes para imaginar um primeiro caminho no sentido de pensar os
tipos de conexes realizadas entre estas instncias. De qualquer forma, as lentes analti-

16
cas que este artigo procura construir para pensar de maneira sistemtica a interao en-
tre instncias de CDNE pedem um maior nmero de distines analticas no que diz
respeito aos tipos de conexo a ser consideradas, bem como necessitam de maiores es-
clarecimentos quanto escolha de uma instncia que sirva como ponto de partida para
as conexes a serem pesquisadas. A prxima seo buscar construir algumas destas
lentes, buscando referncias no apenas da literatura de instituies participativas, como
tambm de vertentes da literatura de accountability que se concentraram mais fortemen-
te nesta dimenso.

3. A construo das lentes analticas: instncias e tipos de conexo

O enquadramento analtico proposto neste artigo faz mais que apontar a relevn-
cia de se considerar o papel exercido pelas experincias de inovao democrtica e, no
caso brasileiro, as instituies participativas a partir das interaes entre elas. Ele
tambm fornece critrios e distines voltadas a orientar a anlise sistemtica desta di-
menso das interaes. Esta seo tem por objetivo construir, a partir desses critrios, as
lentes para a realizao desta anlise. Para fazer isso, responder s duas questes apre-
sentadas na introduo do artigo: (i) qual instncia deve ser considerada como o ponto
de partida da anlise, a partir da qual as conexes sero procuradas? (ii) que tipos de
conexes devem ser procurados?

Qual instncia utilizar como ponto de partida?

Das discusses apresentadas ao longo do artigo, possvel concluir que o regis-

tro na accountability fornece alguns dos critrios para realizar a escolha da instncia de
CDNE que deve servir de ponto de partida para uma anlise sistemtica das interaes.
Ele informa que o que importa a operao em rede de instncias de controle e hierar-
quiza as mesmas consoante sua capacidade de sancionar o poder pblico. Assim, a
escolha mais correta do ponto de vista deste registro seria a de utilizar, como ponto de
partida, a instncia que consiga congregar estas duas caractersticas centralidade em
relao a outras instncias e capacidade institucional de sano. No caso brasileiro, a

17
instncia que atende a estes dois critrios so os conselhos gestores de polticas pbli-
cas.

J foram apresentados acima alguns dados indicando a disseminao territorial

dos conselhos gestores de polticas pblicas. Esta instncia tm sido objeto privilegiado
de estudos da literatura brasileira de instituies participativas pelo menos desde incio
dos anos 2000 (Tatagiba, 2002; Almeida, Cayres, Tatagiba, 2015). Parte do alto grau de
institucionalizao dos conselhos pode ser observada na conexo que guardam com as
caractersticas de suas respectivas reas de polticas pblicas. As atividades dessas ins-
tncias tm sido vistas como fortemente determinadas por variveis setoriais, tais como
a estrutura institucional de cada setor, a constelao de atores associados ao setor, e o
posicionamento dos gestores pblicos do setor em relao aos conselhos e participa-
o (Crtes, 2002, 2011). Ademais, sua insero no arcabouo institucional das polticas
pblicas tambm pode ser constatada pelo mecanismo da induo federal. Por meio de
legislao especfica, o governo federal condicionou repasses de recursos federais aos
municpios criao desses conselhos em algumas reas estratgicas das polticas soci-
ais principalmente sade, educao e assistncia social. Os conselhos que receberam
alta dose de induo federal exercem controle sobre fundos pblicos, tm funes mais
bem definidas no interior da rea de poltica a que pertencem, e esto presentes no
apenas em municpios, como tambm em estados e em nvel federal (Gurza Lavalle e
Barone, 2015). Pesquisas mais recentes, ademais, tambm tm apontado para o perfil
das decises tomadas pelos conselhos, apontando a maior pujana dos conselhos mais
institucionalizados em termos do nmero de decises tomadas e do seu grau de incidn-
cia sobre a poltica pblica (Gurza Lavalle, Voigt, Serafim, no prelo).

Dadas estas caractersticas, de se esperar que, se h conexo entre instncias de

CDNE, os conselhos ocupem posio central. De fato, a breve reviso da literatura bra-
sileira de instituies participativas realizada acima j permite constatar que os conse-
lhos so considerados centrais no que tange sua interao com conferncias, definindo
as regras de funcionamento das ltimas. Isunza e Gurza Lavalle (2012) tambm trazem
uma contribuio para pensar a centralidade dos conselhos em relao a outras instn-
cias. Os autores descrevem diferentes padres arquitetnicos apresentados no Brasil e
no Mxico pelas instncias de inovao democrtica. A ideia que estes diferentes pa-

18
dres conduziriam ao que chamam de regimes de controle social democrtico. Na des-
crio dos padres arquitetnicos brasileiros, os autores atentam para a arquitetura
conselhista. Segundo eles, os conselhos seriam um ponto de conexo entre, de um la-
do, instncias de adensamento de consensos formadas por subpblicos da sociedade e
por comunidades de polticas ocupantes, respectivamente, de fruns setoriais e confe-
rncias de polticas , as quais orientariam as decises dos conselheiros da sociedade
civil, e, de outro, funcionrios pblicos responsveis pela implementao das polticas.
Esta arquitetura, afirmam os autores, estaria replicada nos diferentes nveis federativos
(Ibid., p. 113). Assim, o regime brasileiro seria no apenas caracterizado pela variedade
de dispositivos sociais e transversais simultaneamente articulados entre si, como tam-
bm pelo fato de que estes dispositivos se articulam em torno de uma instncia os
conselhos (Ibid., p. 120).

Que tipos de conexo procurar?

Constatada a robustez institucional dos conselhos e sua posio central no que

tange a outras instncias, tais como conferncias e fruns da sociedade civil, no restam
dvidas de que estes devem ser o ponto de partida para buscar, de maneira sistemtica,
interaes entre instncias de CDNE. A resposta segunda questo, referente aos tipos
de conexo a ser procurados exige movimento mais complexo. Uma vez que a relevn-
cia da dimenso da interao entre instncias de controle constatada principalmente
por estudos de accountability, as contribuies mais desenvolvidas neste quesito so
oferecidas por autores no debruados sobre instncias de inovao democrtica, mas
sobre agncias estatais de controle. A vertente da literatura de accountability que mais
desenvolveu distines a respeito de interaes entre instncias a da web of accounta-
bility institutions.

Esta literatura constituda por estudos que analisam a efetividade de aes ad-
ministrativas e criminais sobre servidores pblicos e atores polticos luz da capacidade
de cooperao institucional entre diferentes instituies de controle. O primeiro movi-
mento importante desta literatura organizar o processo de accountability em diferentes
etapas, indicando que cada uma delas marcada por diferentes padres de ao e por

19
diferentes atores e procedimentos (Taylor, Buranelli, 2007, traduo livre). Trs seriam
as principais etapas: monitoramento, investigao e sano. Monitoramento diz respeito
coleta de informaes, com o objetivo de identificar irregularidades. Um momento
posterior, de investigao, consistiria em analisar a extenso de profundidade das aes
irregulares encontradas na etapa anterior. Finalmente, uma vez investigadas as irregula-
ridades, iniciar-se-ia um processo de sano dos responsveis (Ibid.).

Como nenhuma das agncias de controle tm o combate corrupo como sua

nica responsabilidade, e como nenhuma tem jurisdio sobre todas as etapas do pro-
cesso de accountability, elas deveriam interagir entre si para garantir a efetividade de
sua atuao em relao corrupo. Esta interao ocorreria pelo que Filgueiras (2015)
chama de ecologia processual, entendida como a relao interdependente do sistema de
instituies, em que as aes realizadas por uma instituio dependem das aes de ou-
tras instituies (p. 10). Tal interdependncia, por sua vez, estaria fixada em regras e
procedimentos definidores de uma relao de cooperao e coordenao entre as dife-
rentes instituies.

Aranha (2014) e Filgueiras (2015) analisam as interaes realizadas entre quatro

instncias: Controladoria Geral da Unio (CGU), Tribunal de Contas da Unio (TCU),
Ministrio Pblico (MP) e Polcia Federal (PF). CGU cabe coletar e produzir infor-
maes capazes de identificar aes ilcitas. O TCU, por sua vez, responsvel por im-
primir penalidades administrativas envolvendo m utilizao de recursos pblicos. J o
MP apresenta queixas que marcam o incio de processos civis e criminais (Aranha,
2014, p. 14). Finalmente, PF cabe a investigao criminal frente a infraes penais
contra a ordem pblica e social (Filgueiras, 2015, p. 7).

As pesquisas dos dois autores contam com o mesmo ponto de partida: relatrios
de auditoria de um programa de fiscalizao da CGU, contendo a notificao de uma
grande quantidade de irregularidades, repassadas s outras instituies. Aranha (2014)
compara a continuidade dada a essas notificaes por parte do MP e do TCU. O diag-
nstico da autora aponta que parte considervel das irregularidades apontadas pela CGU
aproveitada pelo MP para abrir processos de investigao, ao passo que, em relao ao
TCU, cada instituio tem concepes diferentes sobre quais casos mereceriam investi-
gao mais detida. J Filgueiras (2015) busca seguir o processamento das irregularida-

20
des apontadas pela CGU nas outras instituies (TCU, MP, PF) bem como identificar a
porcentagem dos gestores efetivamente condenados pela Justia Federal. O autor diag-
nostica um fraco desempenho conjunto das instituies, destacando a falta de coordena-
o entre elas. Assim como no caso de Aranha (2015), a nica instituio a abrir um
nmero considervel de investigaes a partir das irregularidades apontadas pela CGU
o MP. Quanto s outras agncias, o que se observa o baixo aproveitamento destas ir-
regularidades, e um baixo nmero de sanes efetivas por parte do TCU e da Justia
Federal.

Ao discutir a razo deste fraco desempenho, Filgueiras (2015) afirma que inter-
viria sobre a ecologia processual, uma organizao autnoma das instituies, a qual
leva a que a coordenao de suas atividades dependa, no apenas regras e procedimen-
tos, mas tambm do estabelecimento de laos polticos entre os atores, tal que com-
preendam eles prprios a relevncia da cooperao de suas atividades (p. 10). No que
tange a esses laos polticos, Filgueiras (2015) identifica principalmente a disputa,
entre os membros das instituies, por obter o reconhecimento da opinio pblica como
a instituio capaz de combater efetivamente a corrupo.

As anlises de ambos os autores chamam ateno para dois tipos de interao

entre instncias ainda no apontados na discusso com a literatura brasileira de institui-
es participativas, e que podem oferecer caminhos para uma anlise mais sistemtica
das interaes entre instncias de CDNE. Da discusso da seo anterior, foi possvel
identificar uma conexo entre conselhos e conferncias de tipo institucional (presente
nas regras que regem a atuao destas instncias). Em comparao ao caso das institui-
es de controle apresentado nesta seo, as conexes institucionais apontadas na seo
anterior entre conselhos e conferncias so expressas, ou seja, indicam claramente que
conselhos instituem as regras das conferncias, havendo um papel preponderante, por-
tanto, do primeiro sobre a organizao das ltimas. O tipo de conexo encontrado por
Aranha (2014) e Filgueiras (2015), por sua vez, tambm institucional, ou seja, concer-
ne s regras que determinam as aes dessas instncias. No entanto, como aponta Ara-
nha (2014), tais instncias so autnomas entre si, de maneira que o tipo de conexo
passvel de ser encontrada entre elas nas regras menos explcito. Os autores levam em
considerao a maneira como as determinaes regimentais constituem diferentes estru-

21
turas de atuao por parte de cada instituio, levando a um incentivo (ou falta dele)
diviso de tarefas entre instituies com atribuies distintas. Taylor e Buranelli (2007)
analisam a falta de coordenao entre PF e MP tambm deste ponto de vista. Para os
autores, no apenas a PF depende do MP para levar suas investigaes s instncias
com possibilidade efetiva de sano, como tambm as estruturas de incentivos no inte-
rior de cada instituio levam a que seus membros se relacionem de maneiras opostas
com seus investigados, o que acabaria impedindo a continuidade do processo:

The federal police, moreover, have no direct influence in the

final stage of the accountability process, as they do not take
cases to the courts and must rely on the MPF for prosecution,
in a relationship that is less formalized and more conflictual
than otherwise might be desirable. The different incentive
structures in the two institutions also play a role, leading the
MPF to focus more on executive malfeasance while the fed-
eral police seeks to avoid conflict with the executive branch,
its principal overseer (p. 67, nfase adicionada).

Aplicado s instncias de CDNE, esse tipo de interao pode apontar conexes

ainda no identificadas pela literatura. No caso das interaes ente conselhos e confe-
rncias, no apenas os primeiros tm atribuies sobre a organizao das ltimas, como
tambm possvel levantar a hiptese de que informaes produzidas pelas confern-
cias possam influenciar a atuao dos conselhos em relao ao poder pblico. Como
Isunza Vera e Gurza Lavalle (2012) apontam, conferncias funcionam como instncias
de adensamento de consensos entre membros da sociedade civil. Estes consensos, por
sua vez, podem informar os conselhos, os quais podem atuar em relao ao poder pbli-
co pautados em questes trazidas pelas conferncias. Tambm possvel que este tipo
de interao ocorra entre conselhos municipais, estaduais e nacionais. Uma vez que es-
to presentes em diferentes nveis federativos, no de se esperar que estes conselhos
contem com atribuies formais que indiquem claramente sua interao. Ainda assim,
possvel imaginar que decises mais gerais estabelecidas pelos conselhos nacionais so-
bre uma determinada poltica, por exemplo, possam servir de insumo para a atuao de
conselhos em nvel municipal.

22
 Um segundo tipo de interao diz respeito ao que Filgueiras identifica como a
organizao autnoma dos atores. Pela explicao do autor, no caso das instituies
estatais de controle, possvel identificar que esta organizao autnoma ocorreria em
detrimento da cooperao e seria uma decorrncia da falta de regras e procedimentos
suficientes de coordenao entre as instituies, no plano regimental. Alguns fatores so
elencados pelo autor: a ausncia de um procedimento comum e padres de avaliao e
auditoria entre as instituies, [...] inconsistncia processual, implicada, sobretudo, em
divergncias quanto aos procedimentos e normas envolvidos nos processos de auditoria
e de persecuo cvel e criminal, [... e a falta de] o compartilhamento coordenado de
informaes entre as instituies de accountability (2015, p. 26-7).

possvel sugerir que este tambm possa ser um tipo de conexo no caso ins-
tncias de CDNE, principalmente se levado em conta o fato de que nem todas elas so
institucionalizadas tais quais os conselhos e conferncias, havendo uma gama de instn-
cias extra-institucionais de CDNE. Assim, como so espaos com forte presena de ato-
res societais, possvel que outras instncias acessem conselhos de maneira mais espo-
rdica, em funo de necessidades e interesses de ambas as partes. Nesse sentido, dife-
rentemente da competio identificada por Filgueiras (2015) entre as instituies de
controle no combate corrupo, possvel que a organizao autnoma das instncias
de CDNE menos institucionalizadas ocorra em direo tambm de cooperao, e no
competio. Desta forma, uma anlise que busque sistematizar interaes entre instn-
cias de CDNE no pode considerar apenas as conexes de tipo institucional tanto
aquela que envolve atribuies formais mais explcitas quanto aquelas que envolvem a
constituio de estruturas de atuao conjunta. Deve tambm atentar para a existncia
de conexes menos padronizadas, entre conselhos e instncias extra-institucionais de
CDNE, que, possvel supor, ocorram de forma mais espordica, e no rotineira.

4. Consideraes finais

Este artigo objetivou oferecer uma contribuio para pensar instncias de inova-
o democrtica em termos agregados. Em outras palavras, buscou atentar para a rele-

23
vncia de pensar instncias de inovao para alm de experincias especficas, atentan-
do principalmente dimenso da interao entre elas.

Dois principais registros analticos foram escolhidos para realizar este movimen-
to. Em primeiro lugar, defendeu-se considerar a inovao democrtica na chave dos
controles democrticos no eleitorais (CDNE). Em segundo, uma categoria mais forte
de controle, o conceito de accountability foi aplicado a este cenrio. De maneira mais
complexa, possvel considerar as instncias de CDNE como orientadas accountabi-
lity, no sentido de que, mesmo que no produzam sanes efetivas, possam oferecer
insumos para aquelas capazes de faz-lo. Assim, da escolha destes registros, a dimenso
da interao entre instncias de controle surge como um aspecto relevante de anlise,
apontado, tanto por aqueles que pensam a accountability na inovao democrtica,
quanto por aqueles inseridos em agendas mais tradicionais dos estudos de accountabi-
lity.

Pensar o cenrio brasileiro de inovao democrtica um caso propcio, graas

pluralidade, densidade institucional e disseminao territorial de suas experincias a
partir da dimenso da interao entre instncias de CDNE exige, todavia, a construo
de lentes analticas mais depuradas. Este artigo deu um primeiro passo em direo
construo destas lentes, a partir da conjuno de contribuies oferecidas pela literatu-
ra de instituies participativas quelas oferecidas pela literatura de web of accountabi-
lity institutions.

Agncias estatais de controle, todavia, no so o mesmo que instncias instituci-

onalizadas de controle democrtico no eleitoral. Nesse sentido, necessrio fazer res-
salvas quanto possibilidade de importar os tipos de interaes apresentados pelas pri-
meiras s segundas. Ainda assim, algumas caractersticas compartilhadas por ambas
permitem aproveitar as distines encontradas. Como afirmado acima, apesar de no se
constiturem como burocracias estatais, algumas instncias de CDNE possuem ancora-
gem institucional robusta, estando inseridas no arcabouo institucional das polticas
pblicas a que pertencem. Ademais, ainda que no sejam voltadas ao combate corrup-
o, tal como as agncias de controle, tambm j foi discutido acima sua orientao
accountability, de forma que possvel considerar a atuao dessas instncias como

24
parte de um processo mais complexo de incidncia sobre o poder pblico ou sobre a
poltica pblica.

Quanto primeira pergunta que rege o artigo, os conselhos gestores de polticas

pblicas colocam-se como a instncia ideal de CDNE para servir de ponto de partida
para uma anlise sistemtica das interaes com outras instncias. Isso ocorre graas
sua robustez institucional e sua posio plausivelmente central na arquitetura de con-
trole de que fazem parte. Quanto segunda pergunta, dois principais tipos de interao
so apontados. O primeiro deles, institucional, diz respeito s regras que definem os
procedimentos destas instncias. Elas podem instituir a conexo entre instncias de
forma expressa, assim como podem, de maneira menos direta formatar suas estruturas
de atuao, incentivando ou no a interao. Por fim, o segundo tipo de interao en-
contrado surge onde esto ausentes os incentivos institucionais, ou seja, na organizao
autnoma das instncias, que pode ocorrer de maneira mais espordica, a depender de
seus interesses e necessidades especficos.

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