El Proceso Legislativo Chileno

Anlisis del Proyecto de Ley de Rentas Vitalicias

1994 2004*

Cristbal Aninat,
Escuela de Gobierno
Universidad Adolfo Ibez

Enero, 2006

Resumen
Este artculo analiza las causas de la extensa tramitacin legislativa del proyecto de ley
que modifica al DL 3.500 en cuanto a la comercializacin de rentas vitalicias.
Basndose en un anlisis del proceso legislativo chileno, de los antecedentes oficiales
de la tramitacin legislativa del caso de rentas vitalicias y de entrevistas a los
principales actores del caso se argumenta lo siguiente. Que la principal caracterstica
del sistema legislativo chileno es que el Presidente de la Repblica es quien fija la
agenda legislativa, pero que el Congreso Nacional tiene considerable poder para
demorar y en ltimo caso bloquear la agenda del gobierno. Por consiguiente el proceso
legislativo obliga al Ejecutivo a priorizar sus proyectos de ley y a desplegar su
voluntad poltica para negociar con parlamentarios, tanto de gobierno como de
oposicin, para lograr la aprobacin de su agenda legislativa.
En la tramitacin legislativa de rentas vitalicias se distinguen dos grandes etapas.
Desde 1994 hasta el 2000 el proyecto de ley no avanza en su tramitacin legislativa
debido a la baja prioridad que ste tenia para el Ejecutivo. Durante el gobierno de
Lagos el proyecto avanza con cierta dificultad por la imposibilidad del gobierno de
desplegar su voluntad poltica como resultado de las divergencias entre la SAFP y la
SVS. Una vez que se alinean los intereses del gobierno y la conduccin del proceso
legislativo es asumida por el regulador de la industria en cuestin, el proyecto se
aprueba en unos pocos meses.

*
Documento realizado para la Superintendencia de AFP.
1. Introduccin

En enero de 1994, a solo das del fin del gobierno de Patricio Aylwin, se introdujo al
Congreso Nacional el proyecto de ley nmero 1.148-5 que modifica el Decreto Ley No
3.500 para establecer normas relativas al otorgamiento de pensiones en la modalidad de
rentas vitalicias. La tramitacin legislativa de dicho proyecto de ley es extensa y
compleja, por lo que nos permite analizar en un caso concreto el proceso legislativo
chileno, determinar los distintos factores que inciden en la aprobacin de una iniciativa
legislativa, los tiempos de tramitacin y las caractersticas del texto definitivo de la ley.

El sistema legislativo chileno se desarrolla a partir de la institucionalidad creada

por la Constitucin de 1980, con sus reformas posteriores, y fue puesto en ejercicio slo
desde el retorno a la democracia en marzo de 1990. Dada la juventud de nuestro sistema
poltico actual, el proceso legislativo slo ha comenzado a estudiarse sistemticamente
en los ltimos aos. Entre los primeros estudios acadmicos del funcionamiento del
proceso legislativo chileno destacan los trabajos de Siavelis, Baldez y Carey, y
Londregan.1 Recientemente se pblico un estudio que abarca el sistema de toma de
decisiones de polticas pblicas en su totalidad. Aninat el al. (2005) contribuye a
analizar en su conjunto el efecto de las distintas instituciones que determinan el
funcionamiento del sistema poltico chileno. El presente trabajo construye sobre los
distintos artculos mencionados, basndose principalmente en Londregan (2000) y
Aninat et al. (2005).

En la seccin dos presentamos una breve descripcin del proceso legislativo

chileno siguiendo la trayectoria cronolgica que debe seguir un proyecto de ley
estndar segn lo determina la Constitucin Poltica de Chile y los reglamentos de el
Senado y la Cmara de Diputados. Se hace alusin a las principales etapas del proceso,
a los actores involucrados y las atribuciones de stos. Para contextualizar el anlisis se
presentan estadsticas sobre los proyectos de ley tramitados desde el retorno de la
democracia. Posteriormente se analiza la distribucin del poder poltico entre los
distintos actores involucrados en el proceso legislativo ya descrito. En la seccin tres
analizamos la tramitacin del proyecto de ley de rentas vitalicias a la luz de los factores
antes mencionados. En la seccin cuatro concluimos.

1
Ver Baldez y Carey (1999), Siavelis (2000), Londregan (2000).

1
2. Distribucin del poder poltico en el sistema legislativo

2.1. El proceso legislativo

El proceso legislativo comienza formalmente al introducir un proyecto de ley al

Congreso Nacional. Los proyectos de ley se pueden originar por iniciativa del
Presidente de la Repblica, en cuyo caso se denominan mensajes, o por iniciativa de
senadores o diputados, los que se denominan mociones. Entre el 11 de marzo de 1990 y
el 26 de enero de 2006 se introdujeron 4.000 proyectos de ley2, de los cuales 1.433,
equivalente al 36%, se convirtieron en leyes. Del total de proyectos introducidos slo el
43% de ellos corresponde a mensajes del Presidente de la Repblica, aunque, por
razones que se explican ms abajo, los mensajes representan el 80% del total de leyes
promulgadas en este periodo.

El Presidente puede introducir sus mensajes ya sea por la Cmara o el Senado,

los parlamentarios deben introducir sus mociones por la Cmara a la cual pertenecen.
Durante el periodo bajo estudio la gran mayora de proyectos de ley, el 72% de las
mociones y el 80% de los mensajes, se iniciaron en la Cmara de Diputados. Si bien la
Constitucin establece ciertas restricciones sobre las materias que se pueden originar en
cada Cmara, estas restricciones afectan una pequea proporcin del espacio legislativo.
Segn la Constitucin, las leyes que afecten impuestos, el presupuesto de la nacin o el
reclutamiento de las fuerzas armadas deben iniciarse en la Cmara de Diputados, y las
que se relacionan con amnistas e indultos deben empezar su tramitacin legislativa en
el Senado. Desde 1990 se introdujeron menos de 100 proyectos de ley afectos a estas
restricciones. De esta manera, la eleccin por parte del Ejecutivo sobre la cmara por la
cual iniciar la tramitacin de un proyecto de ley obedece principalmente a
consideraciones de estrategia legislativa.

La Constitucin establece reas de iniciativa exclusiva de ley del Presidente de

la Repblica. Slo el Ejecutivo puede iniciar legislacin en materias relacionadas con
las divisiones polticas y administrativas del pas, y su administracin financiera,
presupuestaria y la contratacin de deuda pblica. Tambin sobre materias laborales, de

2
Al ingresar los proyectos de ley al Congreso Nacional se les asigna un nmero de boletn correlativo en
nmeros consecutivos. Sin embargo, debido a algunas excepciones en que el nmero de boletn otorgado
a un proyecto es dos o tres nmeros mayor que el precedente, el nmero de boletn del ltimo proyecto
ingresado en el periodo bajo estudio es 4.069.

2
seguridad social y de impuestos de cualquier naturaleza, asimismo como sobre el
tamao y la disposicin de las Fuerzas Armadas. En materias presupuestarias el
Congreso solo puede aceptar, disminuir o rechazar gastos. Estas disposiciones
significan una restriccin importante a la capacidad del Congreso para iniciar
legislacin, y dan iniciativa exclusiva al Presidente de la Repblica sobre la mayor parte
de la poltica econmica de la nacin. De esta manera si bien desde 1990 el 57% de los
proyectos de ley se originaron como mociones parlamentarias, el 70% de estas
mociones no registraron avance alguno en el proceso legislativo, y slo el 12% de ellas
se transformo en ley. En contraposicin, solo el 11% de los proyectos del ejecutivo no
registraron avance en su tramitacin y ms del 70% de ellos fueron promulgados como
leyes.

La Constitucin contempla cuatro qurum diferentes para la aprobacin de

proyectos de ley. Legislacin ordinaria necesita de mayora simple de los
parlamentarios presentes; las leyes de qurum calificado requieren de la mayora de los
parlamentarios en ejercicio; las leyes orgnicas constitucionales requieren de cuatro
sptimos para su aprobacin; y las leyes interpretativas de la constitucin deben ser
aprobadas por tres quintos de los parlamentarios en ejercicio3. Las votaciones de
materias de qurum especial deben realizarse artculo por artculo. Es pertinente
mencionar tambin que la clasificacin del qurum de aprobacin esta determinada por
la materia de ley del artculo en cuestin, por lo que un proyecto de ley puede requerir
de diferentes qurum para aprobar sus distintos artculos.

La cmara del Congreso por donde se introduce un proyecto de ley se denomina

cmara de origen, en ella el proyecto tiene dos lecturas, llamadas trmites legislativos,
en que se discuten y votan los proyectos en general y luego en particular. En cada
trmite los proyectos de ley se envan a una o ms comisiones para que los analicen y, a
travs de un informe, propongan un texto para ser considerado por la sala de la cmara.
Si un proyecto de ley implica gastos para el Estado, la comisin de hacienda debe
conocerlo necesariamente adems de la comisin temtica encargada de la materia de
ley en cuestin.

La Constitucin slo establece la existencia de las comisiones de hacienda en

cada cmara. Sin embargo los reglamentos de las cmaras establecen la existencia de

3
Los proyectos de ley relativos a materias de seguridad social, como es el caso de rentas vitalicias,
requieren de qurum calificado para su aprobacin.

3
diez y nueve comisiones permanentes, y permiten el establecimiento de comisiones
especiales. Las comisiones en la Cmara de Diputados estn compuestas por 13
miembros y en la cmara alta por cinco senadores. Es en esta instancia donde los
ciudadanos afectados por la legislacin pueden representar sus intereses y puntos de
vista, y tambin donde el ejecutivo presenta la evidencia y argumentacin sobre para
respaldar sus proyectos de ley. Por lo tanto es aqu donde se producen las discusiones
tcnicas y donde se introducen la gran mayora de las indicaciones, tanto del ejecutivo
como de parlamentarios.

Una vez emitido el primer informe, la Cmara de origen hace una discusin y
votacin en general. El propsito de la discusin en general es admitir o desechar el
proyecto en su totalidad. Si la Cmara lo aprueba en general, y hay indicaciones al
proyecto, este se enva de vuelta a la(s) comisin(es) para una segunda lectura, si no hay
indicaciones, se da por aprobado y se enva a la cmara revisora. Los proyectos rara vez
se rechazan en general, lo que es ms frecuente es que un proyecto sin apoyo del
ejecutivo o de un nmero considerable de parlamentarios no sea visto por la comisin y
por lo tanto no se emita un primer informe, y el proyecto sea archivado sin que la sala
haya tenido la posibilidad de votarlo4. Es en esta instancia donde la mayora de las
mociones parlamentarias mueren y donde los mensajes del ejecutivo se transforman en
la gran mayora de los proyectos en tramitacin legislativa. Desde 1990 el 70% de las
mociones no ha recibido primer informe, en contraste con un 11% de los mensajes del
ejecutivo.

En esta segunda lectura el proyecto se analiza en particular, es decir artculo por

artculo, y se consideran todas las indicaciones presentadas. Durante la discusin en
particular se pueden introducir indicaciones casi en todo momento tanto por el
Presidente, como por todos los miembros de la Cmara en cuestin. Sin embargo, existe
la restriccin de que las indicaciones tienen que decir relacin directa con las ideas
matrices o fundamentales del proyecto (determinadas en el mensaje o mocin que
introdujo el proyecto), y observen las restricciones de materias que se pueden originar
en cada cmara, y de iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica. En esta materia
a veces se producen debates sobre la constitucionalidad de la indicacin, en cuanto a

4
Si un proyecto se rechazan en general, y su origen es una mocin, no hay ley, y el proyecto no puede ser
re introducido sino despus de un ao. Si en cambio el proyecto fue introducido por el Ejecutivo, el
Presidente tiene dos opciones. Puede reintroducirlo despus de un ao, o utilizar su poder de insistencia.
Para ms detalles ver www.bcn.cl

4
que ella pudiera no ser materia de ley, o pudiera ser de iniciativa exclusiva del
presidente, o podra no estar directamente relacionada con las ideas matrices del
proyecto. La aplicacin de esta norma le otorga un importante poder al presidente de la
comisin, aunque su decisin puede ser revisada por el pleno de la cmara
correspondiente, o llevada en ltima instancia al Tribunal Constitucional.

Las indicaciones pueden formularse desde la discusin en general en la sala

hasta el momento de cerrarse el debate respecto de cada uno de los artculos en la
discusin en particular en comisin. La introduccin de artculos nuevos puede hacerse
hasta la clausura del debate del ltimo artculo.

Despus de votar en particular, la comisin elabora un segundo informe en que

reporta a la sala el texto aprobado. La sala considera aprobadas todas las partes del
proyecto de ley que no fueron objeto de indicaciones despus de la primera lectura
(primer tramite legislativo). Los artculos sujetos a indicaciones son considerados por la
sala, y luego se vota la aprobacin de estas indicaciones. En la prctica sin embargo, las
indicaciones aprobadas por unanimidad en la comisin, se dan por aprobadas en la sala.
De esta manera la sala slo revisa las indicaciones aprobadas en comisin por una
votacin dividida. Esto le otorga un poder considerable a las comisiones y las
transforma en la instancia fundamental de negociacin poltica y de representacin de
intereses. Sin embargo, indicaciones que han sido rechazadas por la comisin pueden
ser reintroducidas por el Presidente de la repblica, o por dos jefes de bancadas en la
Cmara de Diputados, o con la firma de 10 senadores en la cmara alta. Lo que significa
que todas las indicaciones que gozan de un cierto apoyo pueden ser llevadas a
consideracin de la sala aunque la comisin se oponga. Nuevas indicaciones no son
permitidas en la discusin en particular a menos que tengan apoyo unnime por la sala.

Por consiguiente, si bien las comisiones son la instancia principal del proceso
legislativo en Chile, ellas no gozan del poder que el procedimiento llamado close rule
les otorga en Estados Unidos y otros pases. Este procedimiento de votacin obliga a la
sala a votar si acepta o no el texto propuesto por la comisin sin permitir que la sala
reverse las decisiones adoptadas en comisin. As, en Chile, todas las decisiones de las
comisiones pueden ser revisadas por la sala. Tambin, el hecho de que las votaciones de
las comisiones del Senado sean nominales implica los Senadores deben tomar
posiciones polticas en cada voto. No as en las comisiones de la Cmara de Diputados,
donde las votaciones son econmicas (se cuentan los resultados de las votaciones, pero

5
no se registra como voto cada diputado) a menos que dos diputados soliciten una
votacin nominal y la comisin lo apruebe por mayora.

Una vez que el proyecto de ley es aprobado en la cmara de origen, este pasa a
la cmara revisora. Desde el retorno de la democracia solo el 20% de los proyectos de
ley introducidos como mociones de parlamentarios han sido aprobados por su cmara
de origen. Los proyectos presentados por el ejecutivo avanzan a la cmara revisora en
una proporcin considerablemente ms alta de aproximadamente 83%.

En el segundo trmite constitucional tambin hay dos trmites legislativos, con

trabajo de comisiones y votaciones en general y en particular. Si esta cmara aprueba el
mismo texto aprobado por la cmara de origen, el proyecto se considera aprobado por el
Congreso Nacional, y se enva al Presidente de la Repblica para su aprobacin y
promulgacin, o para el ejercicio de varias alternativas de veto, como veremos ms
abajo. Sin embargo, es comn que proyectos de ley de trascendencia sean aprobados
con textos diferentes por ambas Cmaras, por lo que estos proyectos de ley deben
regresar a la cmara de origen para un tercer trmite constitucional.

En tercer trmite constitucional, la Cmara de origen enva el proyecto a la

comisin correspondiente para un nico informe y luego somete el proyecto a discusin
y votacin nica en que se vota el proyecto en particular. Si se aprueba el texto
presentado por la cmara revisora, el proyecto se considera aprobado por el Congreso
Nacional. Si se rechaza, se forma una comisin mixta para acordar un texto comn, el
cual debe ser votado en su conjunto por ambas cmaras. La comisin mixta ha sido una
instancia relevante desde el retorno de la democracia. Desde 1990 se han conformado
251 comisiones mixtas, lo que significa que ms del 14% de las leyes promulgadas en
este periodo han pasado por esta instancia.

La comisin mixta esta compuesta por cinco diputados y cinco Senadores, y est
siempre presidida por un senador. Los diputados y senadores que la componen casi
siempre pertenecen a las comisiones que originalmente conocieron el proyecto. Como
las comisiones del Senado tienen cinco miembros, a menos que el proyecto haya sido
considerado por ms de una comisin, es casi seguro que los miembros de la comisin
original entren a la comisin mixta. Como las comisiones de la Cmara tienen 13
miembros, solo algunos diputados de la comisin que originalmente conoci el proyecto
conforman la comisin mixta. La seleccin de los diputados que conforman las

6
comisiones mixtas es una instancia adicional de poder de la presidencia de la Cmara de
Diputados.

En contraste con la regla de votacin de las comisiones mixtas en Estados

Unidos, en que los representantes de cada Cmara votan en bloque, aqu cada miembro
tiene un voto, y las decisiones se toman por mayora. Esto abre la posibilidad para que
la negociacin y posterior votacin se alinee por partidos o bloques polticos ms que
por Cmaras. Si la comisin mixta acuerda un texto para el proyecto, la Cmara de
origen lo vota primero y luego la revisora. La votacin es bajo closed rule, o sea se
aprueba o rechaza en su conjunto, sin posibilidad de introducir indicaciones. Si las
cmaras aprueban el texto propuesto por la comisin mixta, se considera aprobado por
el Congreso Nacional y se enva al Presidente de la Repblica para su promulgacin. Si
la comisin mixta no llega a acuerdo, o alguna de las dos cmaras rechaza el texto
aprobado por ella, no habr ley a menos que el Presidente de la Repblica insista. Este
tiene distintos mecanismos de insistencia dependiendo de la situacin particular en que
se encuentre.

El Presidente de la Repblica tiene la facultad de determinar los tiempos en que

se deben considerar los proyectos de ley. Esta facultad se denomina Urgencia
Legislativa. Las urgencias pueden ser de tres tipossimple, suma o inmediata, y
ellas obligan a la Cmara en que se encuentra el proyecto a votar la iniciativa en 30 das,
10 das y 3 das respectivamente. Si el proyecto se encuentra en comisin mixta los
tiempos indicados para cada tipo de urgencia se deben repartir entre la votacin de la
comisin mixta y las votaciones posteriores en cada cmara. De esta manera, con
urgencia simple, la comisin mixta tiene 10 das para votar el proyecto, y luego cada
cmara tiene 10 das para despacharlo. Bajo urgencia suma la comisin mixta tiene
cuatro das, y cada Cmara tres das. Bajo urgencia inmediata tiene un da la comisin
mixta y cada una de las cmaras para despacharlo.

La facultad presidencial de imponer urgencias a la tramitacin legislativa de

proyectos de ley da un enorme poder al Presidente de la Repblica, dado que los
parlamentarios que introducen mociones no gozan de esta prerrogativa. Al contrario de
lo que ocurre en otros pases como Estados Unidos, donde las comisiones pueden
demorar proyectos de ley como tctica legislativa para evitar que estos sean votados en
la sala, esta facultad le permite al Ejecutivo manejar la tabla de discusin en sala, ya que
los proyectos con urgencia desplazan a proyectos que no gozan de sta en el Orden del

7
Da. Volveremos sobre el efecto de las urgencias ms abajo al analizar las principales
instituciones que determinan los poderes relativos de los distintos actores que
intervienen en el proceso legislativo.

Cuando el proyecto de ley ha sido despachado por el Congreso, el Presidente de

la Repblica puede firmarlo y enviarlo para su promulgacin, o intentar cambiarlo a
travs de las tres opciones de veto de que disponeveto supresivo, sustitutivo y
aditivolas que en definitiva le dan la posibilidad de vetar, enmendar o agregar
artculos especficos al proyecto de ley. Si el presidente veta parcialmente la iniciativa,
sta regresa al Congreso para su votacin bajo closed rule de ambas Cmaras, primero
la de origen y luego la revisora. Se deben realizar dos votaciones en cada Cmara. La
primera para decidir si se aprueban o rechazan las observaciones del Ejecutivo. Estas se
deciden por mayora de los miembros presentes. La segunda para decidir o no en la
insistencia del texto original del o los artculos observados. Para insistir se necesitan dos
tercios en ambas Cmaras. Si en alguna de ellas no se lograren los dos tercios, no se
legislar sobre la materia en que no hay acuerdo.

Si el Presidente veta en su totalidad un proyecto de ley, la Cmara de origen

debe votarlo bajo closed rule, y necesita la aprobacin de dos tercios de los miembros
presentes para anular el veto presidencial. Si no, se da por terminada la tramitacin del
proyecto.

Las votaciones sobre vetos presidenciales se deben realizar sobre la observacin

en su totalidad, y es el Presidente de la Repblica quien precisa a su voluntad qu es lo
que constituye una observacin. Es decir, el Ejecutivo determina si se entiende por una
observacin a la totalidad del proyecto, varios artculos, un artculo, un inciso o
cualquier parte del proyecto de ley. Esta facultad, nuevamente, refuerza la posicin del
Presidente de la Repblica frente al Congreso. Ms aun, los poderes de veto del
Ejecutivo permiten al Presidente hacer ofertas del todo o nada al Congreso, si es que
tiene el apoyo de un tercio ms un voto de una de las dos Cmaras. El costo de hacer
esto regularmente puede ser considerablemente alto. Sin embargo, la posibilidad de un
veto parcial o aditivo a algn artculo de proyectos de ley que el Ejecutivo considere
prioritarios, le dan al presidente un poder de negociacin considerable frente al

8
Congreso.5 En definitiva, la Constitucin Poltica actual le da al Presidente de la
Repblica la ltima palabra en materias legislativas.

2.2. Distribucin del poder en el proceso legislativo

En esta seccin argumentamos que la caracterstica central del proceso legislativo

chileno es que el Presidente de la Repblica es quien fija la agenda legislativa, y ste
enfrenta una serie de frenos y contrapesos con capacidad de veto, de modificacin o de
demora de los proyectos de ley propuestos o patrocinados por el Ejecutivo.

La Constitucin Poltica de Chile otorga una serie de facultades al Presidente de

la Repblica que en la prctica le dan el poder para fijar la agenda legislativa. Tiene
control sobre la mayor parte del espacio legislativo al estar las materias reglamentarias
bajo su control y tener iniciativa exclusiva en casi la totalidad de las materias
relacionadas con poltica econmica, materias laborales y de seguridad social.
Adicionalmente, hasta la reforma constitucional de 2005 el Presidente controlaba
directamente los proyectos de ley que poda considerar el Congreso durante la mitad del
ao legislativo a travs de la convocatoria de la Legislatura Extraordinaria, donde slo
se podan tratar los proyectos de ley establecidos por el Ejecutivo.

Adicionalmente, la facultad de determinar las urgencias legislativas le permite el

Presidente determinar la Orden del Da tanto para el trabajo de comisiones como para
las discusiones en sala. Esto le otorga la capacidad de determinar los ritmos de
tramitacin legislativa, al poder forzar la discusin de ciertos proyectos, y tambin
poder mantener proyectos fuera de discusin a travs de la congestin de la agenda con
otros proyectos. Las urgencias legislativas tambin sirven como un mecanismo para
obtener informacin sobre las posturas de los parlamentarios. Al poder introducir y
retirar las urgencias se pueden testear las posturas individuales de los parlamentarios,
sin la necesidad de realizar votaciones adversas. Por esta razn vemos que el ejecutivo
rara vez pierde una votacin. Cuando el gobierno no cuenta con los votos necesarios
para aprobar un proyecto simplemente lo retira de discusin. Por ultimo, las urgencias le
otorgan una herramienta de negociacin poltica adicional al permitirle sacar al
pizarrn a la oposicin. El ejecutivo puede evitar pronunciarse pblicamente en un
tema que le es adverso en la opinin pblica simplemente retirndolo de la agenda; por

5
Londregan, 2000, p. 99

9
el contrario puede exponer la postura de la oposicin en temas de baja popularidad en
momentos claves en la poltica nacional.

Los poderes de veto de que goza el presidente de la repblica son una

herramienta de negociacin adicional. Como vimos ms arriba el presidente puede vetar
un proyecto total o parcialmente, o incluso introducir nuevos artculos una vez
terminado el proceso legislativo, y el Congreso necesita un qurum de dos tercios para
insistir en el texto aprobado por los parlamentarios. Esto significa que el Presidente no
necesita utilizar efectivamente los vetos para beneficiarse polticamente de su
prerrogativa. La amenaza de vetos lleva a los parlamentarios a considerar las posiciones
del Ejecutivo en la aprobacin inicial de los proyectos de ley.

Por ltimo, pero fundamental para el poder legislativo del presidente es el efecto
del sistema electoral en el nmero de parlamentarios de gobierno en el Congreso
Nacional. El sistema binominal lleva a la conformacin de dos grandes coaliciones de
partidos polticos que alcanzan una representacin parlamentaria cercana al 50% de los
escaos del Congreso. Esto lleva a que los Presidentes de la Repblica cuenten con un
respaldo muy cercano al 50% de los parlamentarios en ejercicio en todos los congresos.
Esto difiere fuertemente de la situacin de la mayora de los presidentes
latinoamericanos y de la experiencia de Chile hasta 1973. De esta manera el Presidente
puede aprobar su agenda legislativa si es capaz de ordenar a los parlamentarios de
gobierno y de convencer slo a unos pocos parlamentarios de oposicin. Para estos
efectos su poder se ve reforzado por el hecho de que gracias a los poderes no
legislativos que le otorga la constitucin, desde 1990 el Presidente de la Repblica ha
sido el lder de facto de la coalicin de gobierno. Lo que redunda en un mayor poder
poltico al momento de negociar sus proyectos de ley en el Congreso.

En este contexto de dominio del Presidente de la Repblica de la agenda

legislativa, el Congreso Nacional tiene diversas atribuciones y caractersticas que le
permiten jugar un rol clave en el proceso legislativo. El sistema legislativo basado en un
congreso bicameral, con dos o tres trmites legislativos, con uso extensivo de
comisiones, con la existencia de qurum especiales para legislar sobre ciertas materias
de ley, ms la existencia de un Tribunal Constitucional independiente y libre de
corrupcin, dan al Congreso un poder efectivo de gate keeper. En este contexto, el
Presidente es quien fija la agenda, pero el Congreso puede negociar fuertemente al tener

10
la capacidad de demorar y en ltimo trmino evitar legislacin de materias que no
cuentan con su apoyo.

Para estndares latinoamericanos el congreso chileno tiene alta capacidad

legislativa. A diferencia de pases como Mxico en que los legisladores tienen que dejar
el congreso despus de un periodo, o Argentina en que el futuro de un legislador est en
manos de los jefes de partidos a nivel provincial, en Chile los legisladores hacen carrera
en el Congreso. Esto lleva a que los parlamentarios dominen los intrincados
procedimientos legislativos, permitindoles mayor poder de negociacin con el
Ejecutivo y capacidad de aprobar legislacin de mejor calidad. A esto contribuye
sustancialmente el uso extensivo de comisiones. En ellas se produce el trabajo
legislativo de mayor importancia. Es ah donde se presentan los intereses afectados por
legislacin y ah donde el Ejecutivo presenta los aspectos tcnicos de los proyectos de
ley que en definitiva definen el carcter del texto aprobado. En consecuencia es aqu
donde se expresan en detalle las distintas posturas, donde ocurren las verdaderas
negociaciones polticas. En el Senado esto es especialmente cierto ya que al no existir
votaciones econmicas, los miembros de comisin dejan constancia expresa de sus
posturas polticas, y de la cercana de sus posturas, o falta de ella, de los intereses
afectados por la legislacin en cuestin. En este contexto, los presidentes de comisiones
tienen poder considerable para afectar la legislacin a travs de diversas facultades
administrativas e interpretativas como la determinacin de la admisibilidad de las
indicaciones introducidas.

La existencia de qurum especiales es otro obstculo al poder del Ejecutivo.

Como indicamos ms arriba, la constitucin contempla cuatro qurum diferentes, los
que exigen al gobierno alcanzar acuerdos ms amplios para la aprobacin de proyectos
de ley en materias afectas a qurum especiales. Es as como en materias de seguridad
social se necesita no solo la mayora de los parlamentarios presentes, sino la mayora de
todos los parlamentarios en ejercicio. Esto abre la posibilidad para que parlamentarios
que no quieren hacer pblica su postura de oposicin a un proyecto de ley, simplemente
no asistan a su votacin y con esto limiten sus posibilidades de aprobacin. Desde 1990
la inasistencia de parlamentarios ha sido una causa importante de derrota en votaciones
en sala.

Por otra parte, el Tribunal Constitucional se ha transformado en un contrapeso

real al poder legislativo del Ejecutivo. El Tribunal revisa por oficio la constitucionalidad

11
proyectos de ley aprobados por el Congreso y que estn afectos a qurum especiales
para su aprobacin. Tambin puede conocer proyectos de ley en cualquier momento de
su tramitacin legislativa, y decretos ley, por requerimiento de un grupo no menor a 5
legisladores. En la prctica se presentan alrededor de 40 requerimientos anuales al
tribunal constitucional, en que la mitad corresponde a decretos ley y el resto a proyectos
de ley en tramitacin legislativa. Desde 1990 el gobierno ha ganado en promedio el
70% de estos requerimientos6. Los principales motivos de requerimientos al tribunal
constitucional son en materias con connotaciones ideolgicas y en materias con
considerable impacto econmico en industrias especificas. Esta facultadal igual que
el poder de veto del Presidente de la Repblica analizado ms arribano necesita ser
utilizada para otorgarle poder poltico al Congreso. La sola existencia de ella restringe el
poder legislativo del Presidente, quien debe negociar ms celosamente con la oposicin
cuando existe la posibilidad de impugnar un proyecto de ley en el Tribunal
Constitucional. Como veremos ms adelante en el anlisis del caso del proyecto de ley
de rentas vitalicias, el Tribunal Constitucional puede ser una instancia decisiva en la
tramitacin de un proyecto de ley.

En un contexto institucional como el aqu descrito en que el Presidente tiene el

control de la agenda legislativa, pero en que necesita la adhesin no solo de sus
parlamentarios sino adems de algunos miembros de la oposicin, el trabajo
prelegislativo desarrollado por el Ejecutivo antes de enviar un proyecto de ley al
Congreso juega un rol fundamental en las posibilidades de aprobacin de un proyecto
de ley. El trabajo de socializacin y negociacin interno en el Ejecutivo, y con los
parlamentarios, gremios y grupos de inters afines a la concertacin durante la
elaboracin de un proyecto de ley es determinante en la acogida que los proyectos de
ley tienen en el Congreso. El trabajo prelegislativo afecta la acogida de los proyectos de
ley a travs de dos mecanismos: aumenta el conocimiento del Ejecutivo de las distintas
posturas en el mundo concertacionista, contribuyendo a la elaboracin de un texto que
evite los conflictos que nos son imprescindibles con la base poltica del gobierno. Al
miso tiempo, al dar oportunidades de participacin a la Concertacin en la elaboracin
del proyecto, disminuye la frustracin de los parlamentarios de gobierno en cuanto a su
rol de buzn en los proyectos de ley que enva el Ejecutivo al Congreso7. Como
veremos ms abajo, en el caso de rentas vitalicias la falta de apoyo de los propios
6
Carlos Carmona 2006
7
Carlos Carmona (2006.)

12
parlamentarios de la Concertacin durante los primeros aos de tramitacin legislativa
significo la paralizacin del proyecto hasta que un nuevo gobierno relanzo la
tramitacin del proyecto cuatro aos ms tarde.

Por ultimo, es importante resaltar que la extensin y complejidad mismas del

proceso legislativo chileno le otorgan al Congreso un poder considerable de contrapeso
a la voluntad del poder Ejecutivo. La existencia de un proceso legislativo que consta de
dos trmites constitucionales, con dos trmites legislativos cada uno, que requieren a su
vez un informe de comisiones temticas (ms la Comisin de Hacienda en la mayora de
los proyectos de ley en materias de poltica econmica), y con la facultad de los
parlamentarios de solicitar informes especiales, ms la posibilidad del tercer trmite
constitucional y de la comisin mixta, hacen que para avanzar en la tramitacin de
proyectos de ley el ejecutivo debe cultivar una negociacin constante con los
parlamentarios tanto de oposicin como de gobierno. El desgaste poltico que esto
implica, fuerza al Ejecutivo a priorizar sus proyectos de ley debiendo abandonar la
tramitacin de iniciativas que no se consideran fundamentales. En consecuencia, es
difcil que un ministerio pueda tramitar simultneamente ms de un proyecto de ley de
alta relevancia.8 La existencia de qurum especiales y la posibilidad de enfrentar
requerimientos al Tribunal Constitucional hacen ms compleja aun la tramitacin de
algunas materias de ley, como es el caso de la seguridad social.

En la prxima seccin analizamos la tramitacin legislativa del proyecto de ley

nmero 1.148-5 que modifica el Decreto Ley No 3.500 para establecer normas relativas
al otorgamiento de pensiones en la modalidad de rentas vitalicias. Este proyecto se
inicia como un mensaje del Presidente de la Repblica con fecha 26 de enero de 1994,
es introducido al Congreso Nacional por el Senado, corporacin que lo enva a la
Comisin de Trabajo y Previsin Social. La tramitacin legislativa de dicho proyecto de
ley es extensa y compleja, por lo que nos permite analizar en un caso concreto los
distintos factores que determinan la aprobacin de una iniciativa legislativa, los tiempos
de tramitacin y las caractersticas del texto definitivo de la ley.

Los principales elementos de este caso que nos parece relevante destacar son los
siguientes. El primer informe de la Comisin de Trabajo se produce a los dos aos de
tramitacin del proyecto, y se aprueba en su primer trmite constitucional slo cinco
aos y medio despus. El proyecto requiere de varios informes complementarios de las
8
Carlos Carmona (2006.)

13
comisiones de Trabajo y de Hacienda, recae sobre l un fallo adverso del Tribunal
Constitucional, y requiere de comisin mixta para conciliar las diferencias en los textos
aprobados por el Senado y la Cmara. Adems para frenar el avance del proyecto, y
posteriormente para modificar su texto, los intereses econmicos afectados realizan un
fuerte lobby ante los parlamentarios, miembros del Ejecutivo y opinin pblica. Por otra
parte, la voluntad poltica del Ejecutivo se despliega con diversas intensidades a lo largo
de su tramitacin: la prioridad poltica del proyecto para los distintos gobiernos
involucrados sucesivamente varia en el tiempo, y los intereses del gobierno estn
desalineados por la mayor parte de su tramitacin.

El caso de rentas vitalicias ejemplifica la importancia de que la tramitacin

legislativa de proyectos regulatorios sea dirigida por el propio regulador de los intereses
econmicos afectados, y no por otras reparticiones del ejecutivo. Adicionalmente, este
caso refleja la relevancia de la habilidad poltica del Ejecutivo para desarrollar
instancias polticas y/o tcnicas informales que anen voluntades entre el legislador y
los intereses afectados por la legislacin para disminuir la oposicin a ste y para
mejorar la calidad del texto definitivo del proyecto.

3. El Caso del Proyecto de Ley de Rentas Vitalicias.

3.1 Historia del proyecto de ley

El proyecto de ley de rentas vitalicias se introduce al Congreso Nacional por el Senado

en enero de 1994, a pocos das del trmino del gobierno de Aylwin. Este proyecto forma
parte de una agenda amplia de reformas al sistema de pensiones de capitalizacin
individual establecido durante el gobierno militar. Estas reformas apuntaron a la
consolidacin del sistema de pensiones tanto desde el punto de vista financiero como de
su legitimidad social y poltica. El gobierno de Aylwin deba enviar una potente seal
poltica en dos direcciones; primero deba dar confianzas al sistema financiero de que
mantendra el sistema de capitalizacin individual y no se volvera al sistema de reparto
existente hasta 1980. Pero a la vez se deba demostrar a los trabajadores y a la base
electoral de la Concertacin que el nuevo sistema de pensiones era bueno para ellos.

De esta manera, la agenda de reformas estaba dividida en tres ejes: primero

ampliar las alternativas de inversin de las AFP, estableciendo la estructura financiera

14
que hoy da tiene el sistema. En segundo lugar, aumentar los beneficios sociales que
ofreca el sistema. Por ultimo, esta agenda estableca las llamadas reformas de futuro,
que consistan en perfeccionamientos al sistema de pensiones que no se presentaban
como urgentes en ese momento pero que serian importantes para el funcionamiento del
sistema en el largo plazo. El proyecto de ley de rentas vitalicias era parte de esta ltima
categora de reformas9.

En este contexto, al momento de su introduccin al Congreso, el proyecto de

rentas vitalicias no era una prioridad para el Ejecutivo. En ese entonces el Comit de
Mercado de Capitales coordinaba el desarrollo del mercado de capitales del pas y fijaba
la agenda legislativa del gobierno en materias financieras. El comit se reuna
semanalmente y en l participaban los superintendentes de Valores y Seguros, de
Bancos e Instituciones Financieras, y de AFP, junto al Subsecretario de Hacienda, el
Gerente de Estudios del Banco Central y otros miembros del Ejecutivo. Si bien, para la
divisin de estudios de la SAFP este proyecto siempre fue importante, el proyecto no
fue una prioridad del Ejecutivo hasta que se aprobaron las reformas relativas a los dos
primeros puntos de la agenda de reforma al mercado de capitales, y las otras grandes
reformas regulatorias de los dos primeros gobiernos de la Concertacin.10

La propuesta original del gobierno se basa en estudios acadmicos del mercado

de corretaje de rentas vitalicias que entre 1991 y 1993 analizaron los problemas de este
mercado. Estos estudios determinaron la existencia de altos costos de comercializacin
de rentas vitalicias debido principalmente a los bajos niveles de informacin tanto para
los afiliados como para las compaas de seguros11. En su exposicin frente a la sala del
senado el senador Piera declaraba en 1996 que a pesar del buen funcionamiento del
sistema de AFP durante el periodo de cotizacin del trabajador, en el momento que las
personas toman la decisin econmica ms importante de su existencia, que es
transformar el ahorro de toda una vida de trabajo en una pensin, la persona queda
absolutamente al descubierto, sin ninguna proteccin, con muy pocos antecedentes y, en
consecuencia, tremendamente vulnerable a ser sorprendida, engaada y mal informada
por los distintos agentes que operan en ese mercado. Ms adelante especifica que las

9
Bustamante 2005
10
Cisternas (2005)
11
Ver, por ejemplo, Snchez y Rojas (1992)

15
comisiones que pagan ascienden a 4, 5 6 por ciento del monto acumulado en toda
una vida12.

El proyecto inicial del Ejecutivo propona la creacin de entidades

especializadas para la licitacin de rentas vitalicias, donde la Compaa de Seguros que
presentaba la mayor renta vitalicia se quedaba con el contrato. La Secretaria General de
la Presidencia (SEGPRES) decide introducir el mensaje del Ejecutivo por el Senado por
tres razones estratgicas: porque la menor carga relativa de trabajo del senado en ese
momento, por considerar que la disposicin favorable del Senador Piera podra
contribuir a alcanzar acuerdos en una cmara en que la Concertacin tenia minora, y
porque en proyectos legislativos complicados, por lo general, el Ejecutivo prefiere
comenzar la tramitacin por la cmara alta para determinar desde un principio cuales
son las posturas de los distintos sectores13.

Al ser la seguridad social una materia de ley de qurum calificado, para la

aprobacin de todos los artculos del proyecto de ley de rentas vitalicias se requera la
mayora absoluta de los miembros en ejercicio de ambas cmaras.14 Debido a que la
Concertacin no alcanzaba al 50% de la cmara alta en esos aos, era fundamental
lograr el voto favorable de todos los senadores de gobierno ms los de algunos
senadores institucionales o de la Alianza por Chile.

El proyecto encuentra fuerte oposicin de las compaas de seguro y de los

parlamentarios de la Alianza. El Ejecutivo decide modificar significativamente el
proyecto, por lo que en julio de 1995 se introduce un nuevo mensaje en el que propone
crear un sistema electrnico de transmisin de informacin de consultas y ofertas de
pensin. En 1996 el proyecto comenzaba a avanzar su tramitacin legislativa en el
Sendo a pesar de fuertes reservas de algunos senadores de derecha, cuando el gobierno
introdujo una indicacin subiendo los requisitos para acceder a una pensin de vejez
anticipada. Esto llev a la fuerte oposicin de senadores de la Concertacin. El senador
Hormazbal fue ms all e insisti que la indicacin se declarara inconstitucional, y a
peticin del senador Hormazbal el presidente del Senado, Serio Diez, deicidio solicitar
un nuevo informe de la Comisin de Trabajo y Previsin Social. Con oposicin
proveniente desde ambos flancos, y con la necesidad de consensuar acuerdos sobre

12
Congreso Nacional. Diario de sesiones del senado, 18 de julio de 1996.
13
Carlos Carmona 2006.
14
Con la sola excepcin de un artculo que modificaba las facultades del Banco Central que requera de
qurum de ley orgnica constitucional de cuatro sptimos de los miembros en ejercicio.

16
otros proyectos de mayor prioridad, el Ejecutivo retira la urgencia de este proyecto. Lo
que lleva a la detencin total de su tramitacin legislativa en enero de 1997. El nuevo
informe de la Comisin de Trabajo slo se presenta a la sala del Senado cuatro aos
ms tarde, una vez que el gobierno de Lagos reinicia la tramitacin del proyecto de ley.

Durante la segunda mitad de los 1990s se aprueba gran parte de la agenda de

reforma de mercados de capitales de la Concertacin. En el 2000 el gobierno de Lagos
determina nuevas prioridades legislativas y nombra a Alejandro Ferreiro como
superintendente de AFP. Los principales proyectos legislativos que encuentra en carpeta
el nuevo superintendente son el proyecto de reforma a la comercializacin de rentas
vitalicias, la apertura de nuevos fondos de inversin, y el proyecto sobre ahorro
previsional voluntario. Hacia fines de los 1990s el cobro de comisiones por
comercializacin de rentas vitalicias era cada vez ms irregular, alcanzando su nivel
mximo el ao 1999 cuando llegan a un 5,9% en promedio (con niveles de hasta 12%)
lo que haca evidente la necesidad de reformar el sistema. Ferreiro decide impulsar con
mucha fuerza el proyecto de rentas vitalicias.

Entre junio del 2000 y junio del 2001 se logra la aprobacin del proyecto en el
Senado. Durante este periodo el Ejecutivo introdujo una serie de indicaciones para
perfeccionar el proyecto, las que en la prctica lo hacan sustancialmente ms
restrictivo. Se redujo la libertad de eleccin de los afiliados, se aumento la clasificacin
de riesgo necesaria para participar del mercado de rentas vitalicias, la competencia de
las compaas de seguros se redujo casi exclusivamente a precios, se prohibi el pago
de comisiones de intermediacin, y nuevamente se aumentaron los requisitos para
acceder a una pensin de vejez anticipada15. Esto llevo a un fuerte lobby por parte de las
compaas de seguros y la Asociacin de Corredores de Seguros de Chile. El lobby se
expreso a todo nivel, con propaganda en los medios de comunicacin, reclamos al
Ejecutivo en varias instancias, e intentos de persuasin constantes a los parlamentarios
tanto de gobierno como de oposicin. Los senadores Foxley y Gazmuri se quejaron
abiertamente en la sala del Senado de esta situacin.

Si bien, se logra la aprobacin en el Senado, con los votos favorables de la

Concertacin, de los senadores Urenda y Horvath y de algunos senadores
institucionales, un grupo de 14 senadores, principalmente de la UDI, presentan un
requerimiento de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional en contra de dos
15
Para una exposicin ms detallada de la evolucin del articulado del proyecto de ley ver Apndice.

17
artculos claves del proyecto. En agosto de 2001 un estrecho fallo del Tribunal
Constitucional, por cuatro votos contra tres, acoge el requerimiento y declara que dichos
artculos deben eliminarse del texto del proyecto.

El Ejecutivo no se esperaba un fallo adverso, por considerar que la restriccin de

la libertad en un cierto grado es parte esencial de la seguridad social, a la vez que el
objetivo del proyecto era la proteccin del afiliado y la mayor competencia entre las
compaas de seguros16. El Ejecutivo debe buscar una formula para mantener los
objetivos del proyecto salvando la constitucionalidad de ste. Esto retrasa la tramitacin
del proyecto en casi un ao, pero a mediados del ao siguiente el Ejecutivo retoma con
fuerza su tramitacin. En junio y septiembre del 2002 introduce sendas indicaciones al
proyecto en la Comisin de Trabajo de la Cmara de Diputados y se hace presente
urgencia simple para su tramitacin. Las nuevas indicaciones introducidas por el
Ejecutivo no slo pretenden salvar la constitucionalidad del proyecto sino tambin
buscan concitar un mayor apoyo poltico. Las indicaciones aumentan las alternativas de
seleccin del afiliado, al permitir que ste pueda solicitar ofertas fuera del sistema de
consultas y ofertas de pensiones que se pretende crear; adems permiten el pago de
comisiones por intermediacin, reincorporando a los corredores de seguros al mercado
de rentas vitalicias; y flexibilizan los requisitos para acceder a una pensin de vejes
anticipada.

A partir de este periodo, en que se inicia un intenso proceso de negociacin

poltica, queda de manifiesto la divisin existente dentro del Ejecutivo. Por un lado se
encuentra la SAFP con una posicin ms cercana a los afiliados y al perfeccionamiento
del mercado, y por el otro la SVS que por su labor es naturalmente ms cercana a las
compaas de seguro y que consideraba que los problemas se podan solucionar con
autorregulacin de parte de las compaas. Esto permite que las compaas de seguros
puedan presionar al Ejecutivo y hacer lobby frente a parlamentarios sin pagar el costo
poltico de enemistarse con su regulador.

En mayo del 2003, el caso CORFO-Inverlink tiene in efecto inesperado en la

tramitacin del proyecto de rentas vitalicias. A raz de este caso, el Ejecutivo reemplaza
al Superintendente de Valores y Seguros, por el hasta entonces Superintendente de AFP,
Alejando Ferreiro. Esto cambia sustancialmente la situacin poltica para las compaas
de seguros. Ya no es posible mantener una oposicin frrea al proyecto sin daar las
16
Ferreiro 2005

18
relaciones con su regulador. Ferreiro, quien llevaba tres aos trabajando para la
aprobacin del proyecto de ley, no pierde tiempo y de inmediato establece comisiones
de trabajo con las compaas de seguros para acercar posiciones en materias tcnicas. Se
realizan ms de 20 reuniones, las que dan como resultado la incorporacin al proyecto
de ciertas indicaciones propuestas por las aseguradoras17. Se elimina el tope de 40 UF
de comisin mxima por intermediacin y se disminuye la clasificacin de riesgo
exigida para ofrecer rentas vitalicias de AA a BB. Esto disminuye la oposicin de las
compaas al proyecto y permite avanzar hacia la aprobacin en general del proyecto en
la cmara de diputados a inicio de octubre de ese ao.

De ah en adelante el Ejecutivo hace presente urgencia suma, y logra la

aprobacin final del proyecto de ley en slo tres meses. Algunos diputados de la
Alianza intentan boicotear la aprobacin en particular del proyecto en la Cmara de
Diputados abandonando la sala al momento de votacin de dos artculos centrales del
proyecto, para que estos no alcanzaran el qurum necesario para su aprobacin. Sin
embargo, el Ejecutivo logra que el Senado, en tercer trmite constitucional, rechace las
modificaciones introducidas por la Cmara para forzar la formacin de una comisin
mixta. En esa instancia se acuerda el texto definitivo del proyecto. El acuerdo de la
comisin mixta fue aprobado por ambas cmaras entre el 20 y 21 de enero del 2004. El
26 de enero se enva un oficio al Ejecutivo para su probacin y promulgacin de la ley
de rentas vitalicias. El Ejecutivo no ejerce ninguna de sus opciones de veto, y el
proyecto es promulgado el 21 de Febrero de 2004, ms de diez aos despus del inicio
de su tramitacin legislativa.

3.2 Factores determinantes de la tramitacin legislativa del proyecto de rentas

vitalicias.

A pesar de una tramitacin legislativa de 10 aos, el caso del proyecto de ley de rentas
vitalicias es menos extraordinario de lo que pudiera parecer. Es un proyecto
complicado al ser un tema regulatorio y tratarse de materias de ley de qurum
calificado. El inicio de su tramitacin es muy lento debido a falta de prioridad para el
Ejecutivo, y a errores estratgicos de ste. Al cobrar importancia en la agenda
legislativa del gobierno de Lagos, el proyecto avanza normalmenteconsiderando la

17
Macas (2005)

19
complejidad del proyectocon excepcin de dos episodios que vale la pena analizar,
pero que no dejan de ser parte normal de la tramitacin legislativa de un proyecto.
Primero, una vez que el proyecto es aprobado en general por la cmara de origen, el
senado en este caso, se presenta un requerimiento al tribunal constitucional para
impugnar dos artculos que son esenciales en el proyecto. Luego, cuando se introducen
las modificaciones para salvar su constitucionalidad, la divisin al interior del Ejecutivo
permite una oposicin ms efectiva por parte de las compaas de seguros. Esto se
soluciona al nombrar al lder de la tramitacin del proyecto como regulador de las
compaas. Despus de esto, el proyecto se aprueba sin grandes contratiempos.

Los primeros seis aos de tramitacin del proyecto de ley se explican

principalmente porque ste no fue prioritario para el Ejecutivo, y en el caso de
proyectos regulatorios y de qurum calificado el despliegue de la voluntad poltica del
gobierno es determinante para su avance en el proceso legislativo. Adicionalmente el
gobierno comete un error estratgico que termina por detener completamente la
tramitacin del proyecto de ley. Como sealamos en la seccin anterior, los gobiernos
de Aylwin y de Frei introdujeron al Congreso Nacional una nutrida agenda de reformas
regulatorias que era necesario aprobar tanto por sus consecuencias econmicas como
polticas. Adems es importante recordar que durante los dos primeros gobiernos de la
Concertacin, esta fue minora en el Senado, por lo que para lograr la aprobacin de
proyectos de ley era necesario contar con el apoyo completo de la bancada de gobierno
y con el concurso de algunos senadores institucionales o de oposicin. En ese contexto
el Ejecutivo deba utilizar su capital poltico selectivamente para lograr la aprobacin
legislativa de sus principales proyectos de ley. El proyecto de rentas vitalicias era un
proyecto particularmente complejo, al requerir de qurum calificado para la aprobacin
de su articulado, al ser un proyecto regulatorio de la influyente industria de compaas
de seguros y al intentar consolidar un sistema de pensiones que generaba divisiones
dentro de la Concertacin.

Los proyectos regulatorios son de mayor complejidad en su negociacin poltica

ya que por su naturaleza afectan tanto a aspectos ideolgicos relacionados con la
libertad individual, como aspectos econmicos de los sectores involucrados. Por lo
tanto, los intereses afectados tienden a desarrollar una fuerte oposicin organizada, y
con recursos econmicos suficientes para orquestar una campaa opositora en diversos
niveles. En el caso de rentas vitalicias esto se expres en un fuerte lobby a

20
parlamentarios y miembros del gobierno, campaas publicitarias, y manifestaciones
pblicas. Por otra parte, los beneficiarios de proyectos regulatorios tienden a ser ms
numerosos que los intereses afectados negativamente, pero con menor capacidad
organizativa, y por lo tanto sin recursos para apoyar la tramitacin legislativa del
proyecto.

Esto lleva a un lento inicio de su tramitacin, tomando ms de dos aos a la

Comisin de Trabajo para producir su primer informe. El avance del proyecto de ley,
sin embargo se ve truncado cuando el ejecutivo introduce una indicacin que produce
rechazo amplios sectores tanto de gobierno como de oposicin. El senador Piera que
hasta el momento haba sido, en sus propias palabras, un aliado ferviente del proyecto,
manifiesta pblicamente su oposicin la indicacin del ejecutivo de aumentar los
requisitos para la pensin anticipada. El mayor error estratgico del gobierno es, sin
embargo, introducir una indicacin potencialmente conflictiva sin hacer una
socializacin previa de la indicacin entre los senadores de la Concertacin. Esto lleva
al quiebre de la unidad de la bancada de gobierno, y al rechazo de algunos de sus
senadorescomo los senadores Hormazbal, Caldern, o Ruiz di Giorgioque sin
estar de acuerdo con el sistema de capitalizacin individual estaban apoyando el
proyecto, pero que frente a dicha indicacin rompieron con la postura del Ejecutivo.
Frente a este complejo escenario poltico, el gobierno retira definitivamente la urgencia
al proyecto dejndolo languidecer en la comisin de trabajo y previsin social.

La duracin de la segunda etapa de la tramitacin del proyecto, una vez que el

gobierno de Lagos lo revive a mediados del 2000, es adecuada para proyectos de alta
complejidad. Los cuatro aos que demora su tramitacin se explican principalmente por
tres factores. Primero, a travs de indicaciones sucesivas el Ejecutivo aumenta
considerablemente el nivel de ambicin del proyecto, hacindolo muy restrictivo para
las compaas de seguros, los corredores de seguros y los afiliados. Esto lleva a una
oposicin frrea de parte de los intereses afectados, y a una fuerte campaa en contra
del proyecto. En segundo trmino, y a consecuencia de lo anterior, el Tribunal
Constitucional falla en contra de dos artculos claves del proyecto, obligando al
gobierno a reformularlo por completo para salvar su constitucionalidad. Por ltimo, la
divisin de los intereses del gobierno entre la SAFP y la SVS durante este periodo es
determinante tanto para la oposicin que desarrollan las compaas de seguros, como
para la capacidad de negociacin poltico-legislativa del gobierno.

21
 Como se dijo en la seccin anterior, a medida que el proyecto avanzaba en su
tramitacin legislativa, el Ejecutivo fue modificando el texto hacindolo cada vez ms
restrictivo para los diversos actores involucrados y por consiguiente desarrollando un
fuerte rechazo al proyecto. Entre estas restricciones e encuentra el aumento de la
clasificacin de riesgo exigida a las compaas de seguros para participar en el mercado
de rentas vitalicias, lo que implica en la prctica la marginacin de un sector importante
de la industria. En segundo trmino el ejecutivo propone la prohibicin del pago de
comisiones por intermediacin, eliminando de hecho a los corredores de seguros de este
mercado. Por otra parte, el aumento de los requisitos para acceder a la pensin de vejez
anticipada, en un momento de alta cesanta, deja en una situacin polticamente
compleja a los parlamentarios de la Concertacin que tienen su base de votacin en
sectores sindicales y de trabajadores de escasos recursos.

El fallo del tribunal constitucional significa un fuerte revs para el Ejecutivo,

retrazando la tramitacin del proyecto en casi un ao, periodo en el cual la SAFP
reformula el proyecto con la intencin de salvar su constitucionalidad a la vez de
mantener sus objetivos principales. Esto marca el inicio de una nueva etapa en la
tramitacin del proyecto en que el gobierno busca finalmente flexibilizar el texto para
disminuir la oposicin a este. Se comienza a negociar polticamente aspectos perifricos
del proyecto a cambio de mantener los aspectos que el gobierno considera
fundamentales. Entre septiembre de 2002 en que se introducen las indicaciones para
salvar la constitucionalidad del proyecto y mayo de 2003 en que Ferreiro pasa a ser el
regulador de las compaas de seguros, la divisin al interior del gobierno hace que el
avance de las negociaciones sea ms bien limitado. Si bien, se introducen indicaciones
para flexibilizar el proyecto, las compaas de seguros mantienen un fuerte lobby en su
contra. Eso cambia radicalmente con la llegada de Ferreiro a la SVS por dos razones.
Primero, para las compaas es muy costoso tener una mala relacin con su regulador, y
en segundo lugar, se crea una instancia informal de negociacin tcnico-poltica que
permite aunan criterios, crear confianzas y desarrollar soluciones ms sofisticadas a
problemas que hasta el momento haban trabado el perfeccionamiento del proyecto.

Dos meses ms tarde, y con posiciones ms cercanas entre el Ejecutivo y las

compaas de seguros, el gobierno reintroduce la urgencia simple al proyecto. Tres
meses despus se introduce urgencia suma y en solo cuatro meses se logra la aprobacin
en particular en la cmara de diputados, la aprobacin en tercer trmite constitucional en

22
el Senado y la ratificacin por ambas cmaras del acuerdo de la comisin mixta. Pese a
diversas maniobras polticas de parlamentarios de oposicin, una vez desplegada
totalmente la voluntad poltica del ejecutivo, con la utilizacin de negociacin poltica
en varios niveles, el liderazgo de la tramitacin en manos del propio regulador de la
industria, la creacin de instancias informales de negociacin y la utilizacin estratgica
de las urgencias, se logr la aprobacin expedita del proyecto de ley.

4. Conclusiones

A partir del anlisis desarrollado en este trabajo sobre las disposiciones constitucionales
y de reglamentarias que determinan el proceso legislativo chileno, de las estadsticas de
los proyectos de ley tramitados desde 1990 y del caso de la tramitacin legislativa del
proyecto de rentas vitalicias el presente trabajo nos permite proponer las siguientes
conclusiones preliminares. La principal caracterstica del sistema legislativo chileno es
que el presidente de la repblica es el quien tiene el poder de fijar la agenda legislativa.
Si bien la constitucin otorga la facultad de introducir iniciativas de ley a los
parlamentarios, en los hechos, solo en 12% de las mociones se convierten en ley, en
contraposicin con el 80% de los mensajes del Ejecutivo. Ms aun, el 70% de las
iniciativas parlamentarias no logran siquiera un primer informe de comisin en su
primer trmite constitucional.

Sin embargo, la potestad legislativa del Ejecutivo se ve fuertemente

contrapesada por la capacidad del Congreso de demorar y en ltima instancia bloquear,
la aprobacin legislativa de los proyectos de ley del gobierno. El extenso y complejo
proceso legislativo, junto a la alta capacidad legislativa de los parlamentarios chilenos
para estndares latinoamericanos, a los qurum especiales para ciertas materias de ley, y
al rol que juega el Tribunal Constitucional, obliga al Ejecutivo a un constante proceso
de negociacin parlamentaria. En este contexto, las principales variables que determinan
el xito de la tramitacin legislativa de un proyecto de ley son la prioridad poltica para
el gobierno, la capacidad de desarrollar un proceso prelegislativo de socializacin del
proyecto de ley, y de crear instancias informales de negociacin que permitan aunar
posiciones con los intereses afectados por la legislacin en cuestin. En los proyectos de
reformas regulatorias, es fundamental que el proceso legislativo sea conducido por el
propio regulador de la industria afectada.

23
 En cuanto al caso de rentas vitalicias podemos concluir que su proceso
legislativo se divide en dos etapas principales. La primera desde 1994 hasta el fin del
gobierno de Frei, en que la tramitacin del proyecto no avanza principalmente por la
baja prioridad que tena el proyecto de ley para el Ejecutivo. Durante el gobierno de
Lagos, la tramitacin legislativa del proyecto esta determinada principalmente por un
fallo adverso del Tribunal Constitucional y por la desalineacin de los intereses del
gobierno. Las superintendencias de AFP y de Valores y Seguros tienen posiciones
dismiles frente al proyecto, lo que permite una fuerte oposicin al proyecto por parte de
las compaas de seguros. Una vez que el propio regulador de las compaas toma la
conduccin del proceso, el proyecto de ley se aprueba en pocos meses.

24
Referencias

Aninat, Cristobal, John Londregan, Patricio Navia y Joaqun Vial. Political

Institutions, Policymaking Processes, and Policy Outcomes in Chile.
Documento de trabajo, Departamento de investigacin, Banco Interamericano de
Desarrollo, Washington, DC. Mayo 2005.

Bustamante, Julio. Entrevista en enero de 2005.

Baldez, Lisa and John M. Carey. Presidential Agenda Control and Spending Policy:
Lessons from General Pinochets Constitution, en American Journal of
Political Science, Vol. 43, (1, 1999).

Carmona, Carlos. Entrevista en enero de 2006.

Cisternas, Eliana. Entrevista en enero de 2005.

Congreso Nacional. Diario de sesiones del senado, 18 de julio de 1996.

Ferreiro, Alejandro. Entrevista en enero de 2005.

Londregan, John. Legislative Institutions and Ideology in Chile. Cambridge: Cambridge

University Press. 2000.

Macias, Osvaldo. Entrevista en enero de 2005

Snchez y Rojas (1992)

Siavelis, Peter. The President and Congress in Post-Authoritarian Chile: Institutional

Constraints to Democratic Consolidation. University Park: Pennsylvania State
University Press. 2000.

25
Apndice: Evolucin esquemtica del articulado del proyecto de ley de rentas
vitalicias

1. Enero de 1994. Se introduce el proyecto de ley que modifica el decreto ley 3.500
a. se crean entidades especializadas para la licitacin de rentas vitalicias
b. participan las compaas de seguros que el afiliado elija
c. el afiliado puede aceptar o rechazar las ofertas. Si acepta, debe ser la
ms alta.
2. Julio de 1995. Se reemplaza el proyecto de ley con un nuevo mensaje del
presidente de la Repblica.
a. Se cambia por un sistema de transmisin electrnica de datos de
consultas y ofertas de pensin.
b. AFP hace una solicitud de ofertas de pensiones a travs de la modalidad
de rentas vitalicias a las compaas de seguros y estas envan la oferta
electrnicamente.
c. El afiliado debe seleccionar una oferta, solicitar un remate entre las
compaas que participaron, o pensionarse con posterioridad.
3. julio de 1996. El Ejecutivo introduce indicaciones al proyecto de ley durante el
anlisis en general de la Comisin de Hacienda del Senado.
a. Se aumentan los requisitos de la pensin anticipada en dos aspectos.
Originalmente para acceder a la pensin de vejez anticipada, la renta
vitalicia resultante debe ser superior al 110% de la pensin mnima y
superior al 50% del promedio de los sueldos obtenidos en los ltimos 10
aos. Se propone:
i. Que la renta vitalicia resultante sea superior al 150% de la
pensin mnima. Esto con el objetivo de evitar que el Estado deba
subsidiar al pensionado en el futuro por no alcanzar a la pensin
mnima si esta se reajusta.
ii. Que la pensin resultante sea superior al 50% del promedio de los
sueldos obtenidos en los ltimos 120 meses efectivamente
trabajados.
4. julio de 2000, al retomar la tramitacin del proyecto, se presentan indicaciones
en la Comisin de Trabajo y Previsin social del Senado que prepara un nuevo
primer informe.
a. Se restringe la posibilidad de eleccin del afiliado.
i. Se propone que el afiliado pueda seleccionar slo una de las tres
mayores ofertas de montos de pensin u otra que no sea inferior
en ms de 1% al promedio de las tres mayores.
ii. Si no acepta ninguna oferta puede pedir que se haga un remate
entre las compaas que participaron del sistema, el cual es
vinculante.
b. Se aumentan los requisitos para pensionarse anticipadamente:

26
 i. Se aumenta el requisito de 50% a 70% del promedio de los
sueldos obtenidos en los ltimos 120 meses efectivamente
trabajados.
5. enero de 2001, despus de la aprobacin del proyecto en general por el Senado,
se introducen nuevas indicaciones que hacen el proyecto ms ambicioso.
a. Se aumenta la clasificacin de riesgo exigida a las compaas de seguros,
para ofrecer rentas vitalicias, a al menos AA.
b. Se prohbe el pago de comisiones por intermediacin en la
comercializacin de rentas vitalicias.
6. Julio de 2001. Requerimiento al Tribunal Constitucional. Se pide que se
declaren inconstitucionales los siguientes puntos. En agosto de 2001 el fallo del
Tribunal Constitucional acoge el requerimiento y establece que los artculos en
cuestin deben eliminarse del texto del proyecto.
a. Los afiliados slo podrn pensionarse de acuerdo al sistema de
consultas y ofertas establecidos en ellos, no pudiendo as negociar
libremente sus fondos provisionales.
b. Las Compaas de Seguros de Vida slo podrn ofrecer pensiones sin
condiciones especiales de cobertura, circunstancia que impide que el
afiliado pueda solicitar elementos personales a considerar. Forzando a la
competencia exclusivamente por precios.
c. Cuando los afiliados no eligen una oferta a las que se refiere el inciso
sexto del proyecto, tienen que requerir la realizacin de un remate
vinculante con aquellas Compaas de Seguros que hubieren participado
en el sistema de consultas.
7. En junio y septiembre de 2002, el Ejecutivo formulo sendas indicaciones al texto
aprobado por el Senado, con el objeto de subsanar sus defectos de
constitucionalidad decretados por el Tribunal Constitucional en agosto de 2001.
a. Se aumentan las alternativas de seleccin del afiliado.
i. Se establece la obligatoriedad de realizar una consulta en el
sistema para cada afiliado que desee pensionarse (o cambiarse de
modalidad de pensin).
ii. El afiliado puede elegir cualquier modalidad de pensin, y
cualquier oferta presentada dentro del sistema,
iii. o pedir un remate (en cuyo caso este es vinculante y se debe
elegir la mayor oferta, si es que hay ms de una oferta)
iv. o puede solicitar ofertas fuera del sistema, siempre y cuando el
monto de la oferta sea superior al ofertado por la misma
compaa dentro del sistema,
v. o postergar su decisin de pensin.
b. Permite el pago de comisiones por intermediacin por un mximo de
2,5% del total de fondos del afiliado traspasados a la Ca. de seguros, con
un tope de 40 UF.

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 c. Se permite la participacin de los bancos en la comercializacin de
rentas vitalicias a travs de filiales especializadas.
d. Se flexibiliza uno de los requisitos para acceder a una pensin de vejez
anticipada. Se propone modificar el clculo del promedio de las
remuneraciones de los ltimos 10 aos para permitir un mximo de 16
meses sin cotizar. Ms all de esto, se propone una formula de descuento
que hace que el requisito de ingreso promedio aumente.
8. Octubre de 2002. Modificaciones (adicionales) introducidas en el Primer
Informe de la Comisin de Trabajo de la Cmara, que flexibilizan el proyecto.
a. Se agrega nueva modalidad de pensin: renta vitalicia inmediata con
retiro programado.
9. Agosto de 2003. Comisin de Hacienda de la Cmara, en su primer informe
propone nuevas modificaciones que flexibilizan aun ms el proyecto.
a. Se elimina el tope de 40 UF de comisin mxima por intermediacin en
la comercializacin de rentas vitalicias.
b. Se reduce el requisito de clasificacin de riesgo de la compaa
seleccionada para entregar la renta vitalicia de AA a BB.
10. Octubre de 2003. Modificaciones introducidas en la Comisin de Trabajo, y
presentadas en su segundo informe.
a. Se establece una comisin de referencia para que las compaas de
seguros presenten sus ofertas de renta vitalicia. La que no puede ser
mayor a la comisin mxima permitida de 2.5%.
b. Se establece que la pensin ofrecida debe incrementarse cuando la
comisin pagada efectivamente por la compaa de seguros sea menor a
la comisin de referencia, o cuando no se pague comisin (esto se
establece como resultado de que las ofertas de pensin se hacen en base a
la comisin de referencia establecida).
11. 29 de Octubre de 2003. Modificaciones introducidas en la discusin en
particular por la sala de la Cmara de Diputados.
a. En dicha discusin, diputados de la Alianza abandonaron la sala para as
evitar que la votacin del proyecto alcanzara el qurum necesario en dos
artculos claves.
i. Se rechaza el artculo que establece la obligatoriedad del sistema
de consultas y ofertas de pensin.
ii. Se rechaza el artculo que establece la comisin mxima por
intermediacin o venta de una renta vitalicia.
12. 11 de noviembre de 2003. Comisin de trabajo del senado, propone en su primer
informe que:
a. Se rechace la modificacin efectuada por la cmara de diputados para
forzar la comisin mixta y que ah se repongan los artculos eliminados
por ella.

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13. 12 de noviembre. El senado en discusin nica rechaza la modificacin de la
cmara de diputados con respecto a la eliminacin de la obligatoriedad del
sistema de consultas y ofertas de pensin.
14. 15 de enero de 2004. comisin mixta acuerda reponer los artculos rechazados
por la cmara de diputados. El 20 y el 21 de enero las dos cmaras del Congreso
aprueban los acuerdos alcanzados en la comisin mixta.
a. El acuerdo establece:
i. Se establece el carcter vinculante del sistema de consultas y
ofertas de pensin.
ii. Se establece una comisin mxima por intermediacin que ser
de 2,5% fijada por 24 meses, para luego ser revisada
conjuntamente por la SAFP y la SVS.

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