ADMINISTRAO PBLICA

1 As reformas administrativas e a redefinio do papel do Estado; reforma do servio civil

(mrito, flexibilidade e responsabilizao) e reforma do aparelho do Estado.

Tendo em vista as prticas patrimonialistas correntes na cultura brasileira, Vargas optou pela adoo de um
modelo que pautasse pelo controle minucioso das atividades-meio. Isso significa que, para colocar ordem na casa,
buscou referncias no modelo idealizado por Weber, acreditando que a burocracia, dado seu carter rgido e
hierarquizado, poderia ordenar a mquina administrativa no pas.
Para facilitar sua implementao, contou com o apoio do Departamento Administrativo do Setor Pblico
(Dasp), extinto h pouco tempo sem, infelizmente, ter logrado xito em sua misso (se a burocracia tivesse
funcionado, em tese, as prticas patrimonialistas teriam sido suprimidas, o que parece no ter ocorrido).
Com o passar do tempo, percebeu-se que a burocracia, se exacerbada em suas caractersticas, revela-se um
modelo pouco flexvel, inadequado em cenrios dinmicos, que exigem agilidade. A partir da, possvel identificar
diversas tentativas de desburocratizar a mquina: a criao do Comit de Simplificao da Burocracia (Cosb), da
Secretaria de Modernizao da Reforma Administrativa (Semor), o Decreto lei n. 200/67, o Programa Nacional de
Desburocratizao (PND) e ainda outros de menor vulto que, infelizmente, no tiveram o sucesso desejado. At que,
em 1995, com a edio do plano diretor, deu-se incio implantao do chamado modelo gerencial no Brasil.
O modelo gerencial, em fase inicial, implica administrar a res publica de forma semelhante ao setor privado,
de forma eficiente, com a utilizao de ferramentas que consigam maximizar a riqueza do acionista ou a satisfao do
usurio (considerando-se a realidade do servio pblico) nesse sentido, buscar-se- a adoo de uma postura mais
empresarial, empreendedora, aberta a novas ideias e voltada para o incremento na gerao de receitas e maior
controle dos gastos pblicos, dada a crise do petrleo na dcada de 1970, esgotaram-se as condies que viabilizavam
a manuteno do Welfare State (Estado de bem-estar social), no qual prevalecia o entendimento de que cabia ao
Estado proporcionar uma gama enorme de servios populao, respondendo esse por sade, educao, habitao
etc. A partir da, comeou a ser difundida a ideia de devoluo ao setor privado daqueles servios que o Poder Pblico
no tem condies de prestar com eficincia (privatizaes), devendo o Estado desenvolver aquilo que lhe cabe,
intrinsecamente, fazer (diplomacia, segurana, fiscalizao etc.)
O Estado mnimo volta a ganhar fora, ou seja, o que props, na verdade, foi a quebra de um paradigma, a
redefinio do que caberia efetivamente ao Estado fazer e o que deveria ser delegado ao setor privado. Assim, o
modelo gerencial (puro, inicial) buscou responder com maior agilidade de eficincia aos anseios da sociedade,
insatisfeita com os servios recebidos do setor pblico. Tal modelo, contudo, representou o incio do Managerialism,
que atualmente, congrega duas correntes ainda: o Consumerism e o Public Service Orientation (PSO).
 A preocupao primeira do modelo gerencial, conforme o quadro informa, foi o incremento da eficincia,
tendo vistas as disfunes do modelo burocrtico. Nessa fase o usurio do servio pblico visto to somente como
o financiador do sistema.
No Consumerism, h o incremento na busca pela qualidade, decorrente da mudana do modo de ver o usurio
do servio, de mero contribuinte para cliente consumidor de servios pblicos. Nesse momento, h uma alterao no
foco da organizao: a burocracia, que normalmente autorreferenciada, ou seja, voltada para si mesma, passa a
observar com maior cuidado a razo de sua existncia: a satisfao de seu consumidor.
Na fase mais recente, o entendimento de que o usurio do servio deve ser visto como cliente-consumidor
perdeu a fora, principalmente porque a ideia de consumidor poderia levar a um entendimento melhor para alguns e
pior para outros, em um universo em que todos tm os mesmos direitos. Por isso, nessa abordagem prefervel o uso
do conceito de cidado, que, em vez de buscar a sua satisfao, estaria voltado para a consecuo do bem comum.
Com isso, o que se busca a equidade, ou seja, o tratamento igual a todos os que se encontram em situaes
equivalentes.
Nesse diapaso, os cidados teriam, alm de direitos, obrigaes perante sociedade, tais como a fiscalizao da res
publica, vindo a cobrar, inclusive, que os maus gestores sejam responsabilizados (accountability) por atos praticados
com inobservncia da Legislao ou interesse pblico.

Estrutura organizacional do estado: trs podres

Entende-se por aparelho do Estado a administrao pblica em sentido amplo, ou seja, a estrutura
organizacional do Estado, em trs Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio) e trs nveis (unio, estados-membros
e municpios). O aparelho do Estado constitudo pelo governo, isto , pela cpula dirigente nos trs Poderes, por
um corpo de funcionrios e pela fora militar. O Estado, por sua vez, mais abrangente que o aparelho, porque
compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a populao nos limites de um territrio. O
Estado a organizao burocrtica que tem o monoplio da violncia legal, o aparelho que tem o poder de legislar
e tributar a populao de um de terminado territrio.
 Esses conceitos permitem distinguir a reforma do Estado da reforma do aparelho do Estado. A reforma do
Estado um projeto amplo que diz respeito s vrias reas do governo e, ainda, ao conjunto da sociedade brasileira,
enquanto a reforma do aparelho do Estado tem um escopo mais restrito: est orientada para tornar a administrao
pblica mais eficiente e mais voltada para cidadania.
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinio do papel do Estado, que deixa de
ser o responsvel diretor pelo desenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens e servios, para
fortalecer-se na funo de promotor e regulador desse desenvolvimento. No plano econmico, o Estado
essencialmente um instrumento de transferncias de renda, que se torna necessrio dada a existncia de bens
pblicos e de economias externas, que limitam a capacidade de alocao de recursos do mercado.
2 Administrao Pblica: do modelo racionallegal ao paradigma psburocrtico; o
Estado oligrquico e patrimonial, o Estado autoritrio e burocrtico, o Estado do bemestar, o
Estado regulador.

Vrios conceitos so utilizados para definir a Administrao Pblica. Numa primeira diviso encontram-se os
conceitos relacionados cincia administrativa e cincia jurdica.
Quanto cincia da Administrao: Administrao Pblica o ramo da Administrao aplicada nas
Administraes direta e indireta das trs esferas (ou nveis) de Governo: Federal, Estadual e Municipal.
Quanto cincia jurdica: corresponde s atividades desenvolvidas pelos entes pblicos, dentro dos limites
legais, com o fim de prestar servios ao Estado e sociedade em prol do bem comum.
Caractersticas da Administrao Pblica
A Administrao Pblica possui as seguintes caractersticas principais:
A atividade da Administrao Pblica de execuo: presta servios pblicos e pratica atos administrativos
atravs de seus rgos e agentes. Ela no pratica atos polticos nem atos de governo.
instrumental a Administrao Pblica no um fim em si mesma, mas um instrumento do Estado para a
promoo do desenvolvimento do pas e do bem comum da sociedade. o meio de que se valem o Estado e o Governo
para realizao de seus fins.
hierarquizada a estrutura da Administrao Pblica obedece a uma hierarquia, em que h subordinao
dos rgos inferiores aos superiores.
Possui competncia limitada a Administrao Pblica s possui poder para decidir e comandar a rea de sua
competncia (competncia especfica). A competncia, por sua vez, estabelecida por lei e fixa os limites da atuao
administrativa, de seus rgos e agentes.
Tem responsabilidade tcnica ao prestar servios pblicos e praticar atos administrativos, a Administrao
Pblica obedece a normas jurdicas e tcnicas. Os agentes pblicos so responsveis pelos atos que praticam, e esto
sujeitos prestao de contas perante a prpria Administrao, os rgos de controle e a sociedade.
 Tem apenas poder administrativo a Administrao no tem poder poltico, mas apenas administrativo: suas
decises se restringem a assuntos tcnicos, financeiros e jurdicos, e todas as atividades administrativas submetem-
se aos princpios e normas vigentes no ordenamento jurdico.
dependente a funo administrativa consiste em implementar as decises tomadas pelo Governo, pelo
Legislativo ou pelo Judicirio (quando submetidas a sua apreciao). A Administrao Pblica, portanto, uma
atividade dependente e vinculada s decises/opes do Governo, dos poderes e dos demais rgos que detm
competncia legal para fiscalizao e controle de sua atuao.
neutra a Administrao Pblica deve tratar a todos igualmente. No pode, pois, a Administrao
favorecer/discriminar pessoas, polticos, determinada categoria ou regio, em detrimento dos demais, sob pena de
desvio de finalidade e ofensa ao ordenamento jurdico vigente.
MODELOS TERICOS DE ADMINISTRAO PBLICA: PATRIMONIALISTA, BUROCRTICO E GERENCIAL

Dentro de uma perspectiva histrico-evolutiva, possvel distinguir trs modelos diferentes de Administrao
Pblica: patrimonialista, burocrtico e gerencial.

MODELO PATRIMONIALISTA
Mesmo de forma desorganizada, o patrimonialismo foi o primeiro modelo de administrao do Estado. Nele
no havia distino entre a administrao de bens pblicos e bens particulares: tudo que existia nos limites territoriais
de seu reinado era tido como domnio do soberano, que podia utilizar livremente os bens sem qualquer prestao
de contas sociedade.
No patrimonialismo no existiam carreiras organizadas no servio pblico e nem se estabeleceu a diviso do
trabalho. Os cargos eram todos de livre nomeao do soberano, que os direcionava a parentes diretos e demais
amigos da famlia, concedendo-lhes parcelas de poder diferenciadas, de acordo com os seus critrios pessoais de
confiana. Prtica frequente era a troca de favores por cargos pblicos (neste caso no se tratava de parentes e
amigos, mas de interesses polticos ou econmicos). Regra geral, quem detinha um cargo pblico o considerava como
um bem prprio de carter hereditrio (passava de gerao para gerao). No havia diviso do trabalho; os cargos
denominavam-se prebendas ou sinecuras, e quem os exercia gozava de status da nobreza real.
 O Estado era tido como propriedade do soberano, e o aparelho do Estado (a administrao) funcionava como
uma extenso de seu poder. Em face da no distino entre o pblico e o privado, a corrupo e o nepotismo foram
traos marcantes desse tipo de administrao.
Nesse perodo histrico, o Estado-Administrao no pensava de forma coletiva e no procurava prestar
servios populao, que era relegada ao descaso, os benefcios oriundos do Estado e da Administrao no eram
destinados ao povo, mas para um pequeno grupo encabeado pelo chefe do Executivo (o soberano).
Os servios pblicos (se que podemos cham-los assim) consistiam, basicamente, na segurana (proteo e
defesa contra invasores) e na justia exercida pelo soberano (ou algum por ele designado) de forma discricionria,
mas com respeito a certas tradies, principalmente as de carter religioso. Eventualmente, os bons sditos contavam
com auxlio econmico em casos de necessidade.
Pode-se resumir as principais caractersticas da administrao patrimonialista:
confuso entre a propriedade privada e a propriedade pblica;
impermeabilidade participao social-privada;
endeusamento do soberano;
corrupo e nepotismo;
carter discricionrio e arbitrrio das decises;
ausncia de carreiras administrativas;
desorganizao do Estado e da Administrao;
cargos denominados prebendas ou sinecuras;
descaso pelo cidado e pelas demandas sociais;
poder oriundo da tradio/hereditariedade.
Essa forma de administrao patrimonialista vigorou nos Estados, de forma predominante, at a segunda
metade do sculo XIX, quando o surgimento de organizaes de grande porte, o processo de industrializao e as
demandas sociais emergentes foraram os governos adotar um novo modelo de administrao capaz de responder
tanto aos anseios dos comerciantes e industriais, quanto aos da sociedade em geral. Em pases como o Brasil, o Estado-
Administrao ainda teria a misso de alavancar o processo de desenvolvimento nacional.
MODELO BUROCRTICO
Em face da desorganizao do Estado em termos de prestao de servios pblicos e da ausncia de um
projeto de desenvolvimento para a nao, aliadas corrupo e ao nepotismo comuns na rea pblica, um novo
modelo de administrao se fazia necessrio. Era preciso reestruturar e fortalecer a Administrao Pblica para que
pudesse cumprir suas novas funes. O surgimento das organizaes de grande porte, a presso pelo atendimento
de demandas sociais, o crescimento da burguesia comercial e industrial indicavam que o Estado liberal deveria ceder
seu espao a um Estado mais organizado e de cunho econmico.
A Administrao Pblica burocrtica surge na segunda metade do sculo XIX, na poca do Estado liberal, como
forma de combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista. Constituem princpios orientadores do seu
desenvolvimento a profissionalizao, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em
sntese: o poder racional legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupo e o nepotismo so sempre
a priori.
 PROBLEMAS
Por outro lado, o controle a garantia do poder do Estado transforma-se na prpria razo de ser do
funcionrio. Em consequncia, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noo de sua misso bsica, que servir
sociedade. A qualidade fundamental da Administrao Pblica burocrtica a efetividade no controle dos abusos;
seu defeito, a ineficincia, a autorreferncia e a incapacidade de voltar-se para o servio aos cidados.
AVANOS
A administrao burocrtica trouxe novos conceitos Administrao Pblica: a separao entre a coisa pblica
e a privada, regras legais e operacionais previamente definidas, reestruturao e reorientao da administrao para
atender ao crescimento das demandas sociais e aos papis econmicos da sociedade da poca, juntamente com o
conceito de racionalidade e eficincia administrativa no atendimento s demandas da sociedade. Weber descreveu a
burocracia como um tipo de poder ou dominao baseado na lei, no Direito, em que a diviso do trabalho realizada
de forma racional e de acordo com as normas preestabelecidas. A burocracia de Weber uma organizao em que
as consequncias desejadas so completamente previsveis. Para Max Weber a burocracia era a organizao por
excelncia.
Na teoria de Max originava-se a definio de sociedade legal, racional ou burocrtica, fundamentada em
regras impessoais; no formalismo, na racionalidade, na definio dos meios e dos fins; na profissionalizao do
servidor pblico com carreira e hierarquia funcional. A garantia de que as normas seriam cumpridas provinha da
autoridade institucionalizada pela lei, visto que o poder legal permite impor obrigaes e normas de conduta s
pessoas, pois quem governa/administra detm o poder legtimo sobre seus subordinados. Assim, o comando derivado
das normas legais tido como legtimo pelos subalternos.
A burocracia apresenta as seguintes caractersticas principais:
Carter legal das normas: nas organizaes burocrticas, o poder decorre da norma legal. As normas e regulamentos
escritos de forma exaustiva definem, antecipadamente, o seu funcionamento padronizado.
Carter formal das comunicaes: nas organizaes burocrticas, a comunicao realizada por escrito e de forma
exaustiva: ao mesmo tempo em que os textos formais escritos asseguram a interpretao unvoca das comunicaes,
a forma exaustiva compreende todas as reas da organizao.
Carter racional e diviso do trabalho: nas organizaes burocrticas, a diviso do trabalho horizontal e feita de
forma racional, com vistas a assegurar a eficincia e o alcance dos objetivos; cada componente tem atuao restrita
s tarefas vinculadas ao seu cargo, que, por sua vez, encontram-se descritas de forma clara, precisa e exaustiva.
Hierarquia da autoridade: nas organizaes burocrticas, a estrutura vertical e com muitos nveis hierrquicos; as
chefias das reas/departamentos/sees seguem uma escala em que a autoridade de cargo inferior obedece
autoridade de cargo superior. As regras definem a forma de contato entre a autoridade inferior e a superior, a fim de
garantir a unidade de comando e evitar atritos de autoridade.
Rotinas e procedimentos padronizados: nas organizaes burocrticas, o ocupante de cargo guia-se por regras e
normas tcnicas claras e exaustivas, com vistas ao alcance dos objetivos definidos pela organizao.
Impessoalidade nas relaes: nas organizaes burocrticas, a contratao de servidores e a distribuio de tarefas
feita de forma impessoal; as pessoas so consideradas apenas pelos cargos ou funes que exercem, e os
subordinados no obedecem a uma determinada pessoa, mas ao ocupante do cargo.
 Competncia tcnica e meritocracia: nas organizaes burocrticas, a contratao de pessoal se d mediante
critrios racionais de competncia ou classificao em concursos (e no segundo critrios pessoais), e a promoo
por mrito e baseada no desempenho.
Especializao da administrao: nas organizaes burocrticas, h uma clara distino entre o pblico e o privado;
entre o poltico e o administrativo; entre a propriedade pblica e a propriedade pessoal. Os dirigentes no so os
donos do negcio, e o funcionrio no pode se apossar do cargo, nem t-lo como sua propriedade.
Profissionalizao dos funcionrios: nas organizaes burocrticas, a administrao profissional. O funcionrio
burocrata um especialista, e administrar sua profisso. Os membros da organizao so profissionais especializados
nas atividades que exercem; recebem salrios e constroem sua carreira ao longo dos anos.
Previsibilidade de funcionamento: nas organizaes burocrticas, as normas e os regulamentos escritos e exaustivos
preveem antecipadamente as possveis ocorrncias e padronizam a execuo das atividades o que assegura a
completa previsibilidade de comportamento de seus membros.
A administrao burocrtica era considerada superior s demais formas de administrar. A fonte principal da
superioridade da administrao burocrtica reside no papel do conhecimento tcnico que, atravs do
desenvolvimento da moderna tecnologia e dos mtodos econmicos na produo de bens, tornou- se totalmente
indispensvel, indiferente que o sistema seja capitalista ou socialista.
No Brasil, a Administrao Pblica burocrtica contemplou duas fases: a primeira, denominada modelo
clssico, corresponde ao perodo 1930-1945. Foram caractersticas marcantes desse perodo: a nfase na reforma dos
meios e o autoritarismo. Foi um modelo de administrao fechado e autorreferido, em que os fins no eram
relevantes. O fim do Estado Novo marca o fim dessa fase. No perodo de transio j era objeto de debate a excessiva
centralizao da Administrao Pblica brasileira. No entanto, esses questionamentos somente levaram a aes
concretas a partir do Governo JK (1956-1961), com a denominada administrao para o desenvolvimento. A segunda
fase estendeu-se at as vsperas da reforma gerencial, com nfase no desenvolvimento da nao.
Na medida em que as organizaes
burocrticas ganham importncia e seus
administradores se fortalecem, eles
tendem a retirar parte do poder dos
polticos, o que em termos de democracia
poderia se tornar um grave problema.

Dois termos ainda merecem destaque quanto burocracia: insulamento burocrtico e engolfamento social:
no primeiro caso a burocracia se isola, se autoprotege, e no permite influncias polticas ou sociais em suas decises
(a burocracia realiza seu trabalho tcnico, sem interferncias); no segundo, a burocracia extrapola sua rea de atuao
e adentra o mundo poltico e social.
MODELO GERENCIAL

A competitividade das naes, a eficincia na administrao e a busca por resultados se tornaram palavras de
ordem. O Estado poltico estava em crise e procurava redefinir seu papel. Era necessrio que a Administrao Pblica
tambm mudasse para dar conta de atender s exigncias da nova ordem mundial, e expanso das funes
econmicas e sociais do Estado.
A principal fonte desse item o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado de 1995 PDRAE. A
Administrao Pblica gerencial emerge na segunda metade do sculo XX, como resposta, de um lado, expanso das
funes econmicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao da economia
mundial, uma vez que ambos deixaram mostra os problemas associados adoo do modelo anterior. A eficincia
da Administrao Pblica a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos servios, tendo o cidado
como beneficirio torna-se ento essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada
predominantemente pelos valores da eficincia e qualidade na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento
de uma cultura gerencial nas organizaes.
O Pdrae afirma que a administrao gerencial: at certo ponto um rompimento com a administrao
burocrtica, e afirma tambm que, em muitos pontos, no se diferencia da administrao burocrtica. Claro! Rompe
com o que contrrio nova forma de administrar e no se diferencia dos pontos com os quais concorda!
A Administrao Pblica gerencial constitui um avano, e, at certo ponto, um rompimento com a
Administrao Pblica burocrtica. Isso no significa, entretanto, que negue todos os seus princpios. Pelo contrrio,
a Administrao Pblica gerencial est apoiada na anterior, da qual conserva alguns de seus princpios fundamentais,
como a admisso segundo rgidos critrios de mrito, a existncia de um sistema estruturado e universal de
remunerao, as carreiras, a avaliao constante de desempenho, o treinamento sistemtico. A diferena
fundamental est na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados.
Na Administrao Pblica gerencial a estratgia volta-se: para a definio precisa dos objetivos que o
administrador pblico dever atingir em sua unidade; para a garantia de autonomia do administrador na gesto dos
recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados disposio para que possa atingir os objetivos
contratados; para o controle ou cobrana a posteriori dos resultados.
No plano da estrutura organizacional, a descentralizao e a reduo dos nveis hierrquicos tornam-se
essenciais.

Na burocracia pblica clssica existe uma noo muito clara e forte do interesse pblico. A diferena, porm,
est no entendimento do significado do interesse pblico, que no pode ser confundido com o interesse do prprio
Estado. Para a Administrao Pblica burocrtica, o interesse pblico frequentemente identificado com a afirmao
do poder do Estado. Ao atuarem sob este princpio, os administradores pblicos terminam por direcionar uma parte
substancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da prpria burocracia. O
contedo das polticas pblicas relegado a um segundo plano. A Administrao Pblica gerencial nega essa viso do
interesse pblico, relacionando-o com o interesse da coletividade e no com o do aparato do Estado.
A Administrao Pblica gerencial v o cidado como contribuinte de impostos e como cliente dos seus
servios. Os resultados das aes do Estado so considerados bons no porque os processos administrativos esto
sob controle e so seguros, como quer a Administrao Pblica burocrtica, mas porque as necessidades do cidado-
cliente esto sendo atendidas.
As principais caractersticas da Administrao Pblica gerencial (tambm chamada de nova Adm. Pblica):
orientao da ao do Estado para o cidado-usurio ou cidado-cliente;
nfase no controle dos resultados atravs dos contratos de gesto;
fortalecimento e aumento da autonomia da burocracia estatal, organizada em carreiras de Estado, e valorizao do
seu trabalho tcnico e poltico de participar, juntamente com os polticos e a sociedade, da formulao e gesto das
polticas pblicas;
separao entre as secretarias formuladoras de polticas pblicas, de carter centralizado, e as unidades
descentralizadas, executoras dessas mesmas polticas;
distino de dois tipos de unidades descentralizadas: as Agncias Executivas, que realizam atividades exclusivas de
Estado, por definio monopolistas, e os servios sociais e cientficos de carter competitivo, em que o poder de
Estado no est envolvido;
transferncia para o setor pblico no estatal dos servios sociais e cientficos competitivos;
adoo cumulativa dos mecanismos de controle social direto para controlar as unidades descentralizadas: do
contrato de gesto em que os indicadores de desempenho sejam claramente definidos e os resultados medidos; e da
formao de quase mercados em que ocorre a competio administrada;
terceirizao das atividades auxiliares ou de apoio, que passam a ser licitadas competitivamente no mercado.
Certamente importante destacar quais so as caractersticas da administrao gerencial, porm mais importante
ainda compar-las com as caractersticas da administrao burocrtica, colocando-as lado a lado, e analisando suas
diferenas.
A EVOLUO DA ADMINISTRAO PBLICA
Repblica Velha (1889-1930)
Durante todo o perodo colonial at o governo de Getlio Vargas, a administrao pblica era dominada pelo
patrimonialismo e pelo clientelismo. A poca conhecida como Repblica Velha iniciou-se com a proclamao da
Repblica e terminou com a revoluo de 1930. Neste perodo, a poltica do pas foi controlada por grupos
oligrquicos, principalmente de Minas Gerais e So Paulo, que se revezavam no poder atravs da conhecida poltica
do Caf com Leite. Ocorreu um enfraquecimento do Estado Brasileiro nesta poca, com uma perda de capacidade
de organizao do poder central, que contava com os melhores quadros3. De acordo com Leal.
Desta maneira, o Estado brasileiro era dominado por uma elite que garantia privilgios indevidos dentro da
mquina do governo para seus amigos e aliados. A maior parte da populao era excluda e no tinha participao na
poltica do pas. At a revoluo de 1930, a oligarquia agrria dominava o cenrio poltico.
Getlio Vargas e a criao do DASP
Com a tomada do governo aps o golpe revolucionrio de 1930, outras classes se apoderaram do governo
federal, sendo dominantes alguns setores das foras armadas6. Na esteira deste movimento, o Estado Novo buscou
centralizar o poder no governo federal, tirando poder e autonomia dos estados.
Na poca da revoluo de 1930, o cenrio nacional era de grande crise econmica, pois o carro chefe da
economia brasileira no momento era a cultura do Caf e o mercado para o produto tinha despencado aps a crise da
Bolsa de Nova York. Sem as divisas do Caf, a economia brasileira no tinha como pagar as importaes de produtos
que a sociedade demandava. Os recursos da venda do caf no mercado exterior chegaram a representar mais de
sessenta por cento das divisas que entravam no pas.
Alguma resposta teria de ser dada pelo novo governo. Getlio Vargas ento procurou fechar a economia e
buscar alternativas econmicas, voltando-se ento para o mercado interno atravs de incentivos industrializao e
da modernizao da mquina estatal.
Alm disso, com a acelerao da industrializao, comea tambm a ocorrer um crescimento da massa urbana
de trabalhadores, introduzindo outros atores no processo poltico. Com a queda dos preos agrcolas, a economia
rural perdeu fora e seus trabalhadores passaram a ver as cidades como um local mais atraente e com melhores e
maiores oportunidades.
Portanto, as sadas para a crise foram o protecionismo e o intervencionismo econmico. O Estado teve de se
estruturar para exercer estas funes, principalmente a segunda. O velho modelo patrimonialista da administrao
pblica no era mais adequado a uma economia industrial cada vez mais complexa e competitiva! Foi nesse
contexto que se criou o Conselho Federal do Servio Pblico Civil em 1936, depois transformado em 1938 no
Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP.
O DASP introduziu um movimento de profissionalizao do funcionalismo pblico, por meio da criao de um
sistema de ingresso competitivo e de critrios de promoo por merecimento para seus servidores. Esta foi uma
reforma ambiciosa, que tinha como modelo a Burocracia profissional de Weber. Segundo Lustosa da Costa, foi a
primeira tentativa sistemtica de superar o modelo patrimonialista que tivemos na administrao pblica brasileira:
A reforma administrativa do Estado Novo foi, portanto, o primeiro esforo sistemtico de superao do
patrimonialismo. Foi uma ao deliberada e ambiciosa no sentido da burocratizao do Estado brasileiro, que buscava
introduzir no aparelho administrativo do pas a centralizao, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mrito, a
separao entre o pblico e o privado. Visava constituir uma administrao pblica mais racional e eficiente, que
pudesse assumir seu papel na conduo do processo de desenvolvimento...
Desta forma, os principais objetivos do DASP eram: A racionalizao de mtodos, processos e
procedimentos; a definio da poltica de recursos humanos, de compra de materiais e finanas e a centralizao e
reorganizao da administrao pblica federal. Com a introduo do modelo burocrtico na administrao pblica
brasileira, promovida pelo DASP, fortaleceu-se o princpio da meritocracia, em que os servidores passaram a ser
selecionados mediante concurso pblico e promoo baseada em avaliaes de desempenho.

A atuao do DASP ocorreu em trs dimenses diferentes:

Criao de rgos formuladores de polticas pblicas, como os conselhos, que seriam responsveis por formar
consensos dentro da sociedade sobre diversos temas;
 Expanso de rgos da administrao direta, como ministrios e agncias de fiscalizao (neste governo foram
criados diversos ministrios, como o do Trabalho);
Expanso das atividades empresariais do Estado, com a criao de empresas estatais, fundaes pblicas,
sociedades de economia mista e autarquias (a Companhia Vale do Rio Doce e a CSN Companhia Siderrgica Nacional
foram criadas nesta poca!).
Dentro deste cenrio, o DASP foi o rgo que formulou e executou as mudanas na administrao pblica no
perodo Vargas. De certo modo, o DASP foi utilizado como instrumento poltico-administrativo (pois ocorreu uma
grande centralizao administrativa e poltica), de forma que a administrao pblica se tornasse capaz de dar
sustentao ao regime ditatorial.
Naturalmente, o DASP perdeu muito de sua fora modernizadora com a sada de Vargas do poder em 1945.
Aps esse momento, o departamento perdeu muitas de suas funes e passou a fazer um trabalho mais rotineiro.
Com a volta do regime democrtico, muitas das prticas patrimonialistas ganharam fora com a barganha poltica
entre o presidente e o novo congresso. Ao final, o resultado da reforma foi o seguinte: a reforma no se completou,
nem tampouco foi revertida.
Administrao para o Desenvolvimento Governo JK e a administrao paralela.
O perodo que se iniciou com a redemocratizao em 1946 e terminou com o golpe militar de 1964 se
caracterizou pela preocupao dos governantes com o desenvolvimento nacional. Nesta fase ocorreu um grande
crescimento econmico, com a instalao de grandes multinacionais no pas e a construo de Braslia, inserida no
plano de metas do governo JK.
Os principais fatores deste perodo foram: o aumento da interveno do Estado e uma descentralizao do
setor pblico atravs da criao de vrias autarquias e sociedades de economia mista (que teriam mais autonomia e
flexibilidade do que a Administrao Direta). O governo Juscelino Kubitschek ficou marcado pelo que se chamou de
Administrao Paralela15. Seu estilo era voltado a evitar ao mximo os conflitos, portanto quando tinha um problema
a resolver ele preferia criar outra estrutura estatal (normalmente uma autarquia) do que reformar ou extinguir alguma
j existente.
Com isso ele contornava a administrao direta, evitando ter de lidar com a ineficincia gerada pelas
prticas patrimonialistas e clientelistas, bem como as disfunes da Burocracia que j se mostravam presentes, como
o excesso de papelada e lentido. Os rgos existentes no eram adequados aos desafios de seu governo. Em vez
de reform-los, ele preferiu criar novos rgos (paralelos aos existentes) para resolver os problemas.
O modelo burocrtico, que nem tinha sido completamente instalado em toda a administrao pblica,
mostrava-se ento inadequado para uma sociedade cada vez mais complexa e para um pas imenso, com realidades
muito diferentes e distncias continentais. Desta forma, comeou a se formar um consenso de que o modelo
burocrtico deveria ser reformado.
A Reforma de 1967 DL n200/67
Ainda no governo de Joo Goulart, formou-se a Comisso Amaral Peixoto, com o objetivo de coordenar
estudos para uma reforma do modelo administrativo no Brasil. O golpe militar de 1964 abortou essa iniciativa. Todavia,
algumas ideias foram aproveitadas na reforma de 1967, atravs do Decreto-Lei n200 do mesmo ano.
 Antes de iniciar uma anlise mais profunda da reforma em si, temos de entender o contexto que existia na
poca. O governo militar assumiu com uma proposta modernizadora do Estado. A economia estava desequilibrada e
a inflao estava aumentando. Existia uma anlise de que a inflao era causada pelos aumentos salariais acima do
aumento da produtividade e por gastos excessivos do governo. Desta forma, uma srie de iniciativas modernizadoras
foram implementadas buscando criar um ambiente mais propcio ao crescimento econmico e a uma administrao
pblica mais moderna e eficiente.
O plano econmico que buscava estabilizar a economia foi chamado de Programa de Ao Econmica do
Governo (PAEG). Dentre outras medidas, destacamos: a restrio do crdito e dos aumentos salariais, uma reforma
tributria (que reduziu impostos em cascata), a instituio da correo monetria nos contratos, a criao do Banco
Central (para administrar a emisso de moeda), a criao do Sistema Nacional da Habitao e do Fundo de Garantia
por Tempo de Servio (FGTS).
Desta forma, os proponentes da reforma se baseavam em uma noo de que haveria uma defasagem cada
vez maior entre as demandas de um pas em desenvolvimento e as capacidades da mquina pblica. O
planejamento passou a ser encarado como uma condio imprescindvel para que a Administrao Pblica
alcanasse uma maior racionalidade em seus programas e aes. Assim, o diagnstico era de que as aes do Estado
no eram planejadas.
Dentre os gargalos que tinham de ser solucionados para que este planejamento pudesse ocorrer, podemos
incluir: a falta de profissionais capacitados no governo, um sistema de controle insuficiente e a falta de superviso das
atividades do governo. Desta maneira, buscou-se uma maior descentralizao das aes governamentais.
De acordo com o DL200, a descentralizao ocorreria em trs planos principais:
a) dentro dos quadros da Administrao Federal, distinguindo-se claramente o nvel de direo do de execuo;
b) da Administrao Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante
convnio;
c) da Administrao Federal para a rbita privada, mediante contratos ou concesses.
Portanto, a descentralizao envolveria a transferncia de atribuies dentro da prpria administrao
direta (mediante a delegao de poderes e responsabilidades para os nveis inferiores nvel operacional), a
transferncia de atividades para os estados e municpios e at mesmo da Administrao Pblica para a iniciativa
privada (atravs de concesses e contratos).
Dentre algumas mudanas includas na reforma, foi permitido que os rgos da Administrao Indireta
contratassem por meio da CLT. Portanto, no existiria mais a estabilidade no emprego para os empregados das
empresas e rgos da administrao indireta, possibilitando assim uma maior flexibilidade na contratao temporria
e na gesto de pessoal. Outro aspecto importante foi a incluso da descentralizao e do planejamento como
princpios da Administrao Pblica. De acordo com o Decreto Lei n 20022:
Art. 6 As atividades da Administrao Federal obedecero aos seguintes princpios fundamentais:
I - Planejamento.
II - Coordenao.
III - Descentralizao.
IV - Delegao de Competncia.
V - Controle.
 Portanto, esta reforma foi uma tentativa de se superar a rigidez do modelo burocrtico e considerada por
algumas bancas como a primeira iniciativa da administrao gerencial no Brasil. Foi sem dvida uma reforma pioneira,
que trazia aspectos ligados descentralizao administrativa (apesar da forte centralizao poltica que ocorreu), ao
planejamento e autonomia, buscando mais agilidade e eficincia da mquina pblica.

Entretanto, a reforma no alterou os procedimentos bsicos da administrao direta, criando cada vez mais
um fosso que separou a administrao indireta mais capacitada, mais gil e flexvel da administrao direta, que
continuava com prticas clientelistas aliadas a um modelo rgido da burocracia que se somava a baixos salrios.
Esta realidade levou a um enfraquecimento do ncleo estratgico do Estado e a uma constante tenso entre
os rgos centrais e as empresas e autarquias da administrao indireta. Isto ocorria porque a administrao direta
pagava menos e oferecia menos oportunidades aos seus servidores. Logo, acabava gerando uma situao de conflito
com os empregados das autarquias e fundaes, que estavam ligados a estes mesmos rgos pblicos (onde eram
mal pagos e tinham diversas amarras em sua gesto).