XXXV ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS

GT 04 Controles democrticos e legitimidade

Sociedade civil e accountability societal

no controle da corrupo no Brasil

Fernando Filgueiras

Professor adjunto do Departamento de Cincia Poltica da UFMG

fernandofilgueiras@hotmail.com

Resumo:

A crise do Estado de bem-estar social proporcionou um processo de transformao das instituies

polticas da representao, em especial os partidos polticos, que desempenham cada vez menos a funo
de intermediao entre polticos e cidados. As experincias de gesto pblica nos Estados
contemporneos tm aberto para a sociedade civil um espao fundamental para influenciar e decidir sobre
polticas pblicas. Argumenta-se que a representao expandiu-se em direo sociedade civil, de modo
que as diferentes organizaes que a compem exercem uma atividade de intermediao de interesses.
Diferentes concepes de gesto pblica tm observado o papel da representao da sociedade civil em
rgos colegiados de deciso para contribuir no controle da corrupo. Por meio de anlise de dados
obtidos por pesquisa de survey com conselheiros nacionais de polticas pblicas, este paper pretende
analisar a efetividade do papel da sociedade civil no controle da corrupo.

Palavras-chave: sociedade civil, controle da corrupo, accountability, democracia.

Belo Horizonte, agosto de 2011.

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Introduo

Desde meados da dcada de 1980, a sociedade brasileira tem envidado esforos

para a constituio de um Estado democrtico, tendo em vista um conjunto de direitos
no mbito da ordem civil, econmica, poltica e social. Pode-se dizer que muito j foi
feito e uma tnica da democratizao brasileira tem sido uma permanente agenda de
reformas, a qual visa a adequar as instituies aos valores e s necessidades da
sociedade. Dessa forma, o processo de constituio da ordem poltica brasileira no se
encerrou em 1988 com a promulgao da Constituio. Ele tem sido um processo
constante de reviso e experimentao, permitindo afirmar que a democratizao ainda
est em curso.
Nesse perodo de transio para a democracia e experimentao, apesar de hoje
haver um sistema multipartidrio estvel, um sistema eleitoral que assegure eleies
limpas e regulares e um sistema poltico que tem condies de governabilidade, parece-
nos que as instituies ainda tm dificuldades para obter apoio na sociedade. A forte
desconfiana da cidadania brasileira em relao a polticos e a burocratas cria um forte
distanciamento entre o Estado e a sociedade. Apesar disso, as mudanas no sistema
poltico brasileiro, proporcionadas desde 1988, permitiram criar um significado para a
democracia brasileira em torno de liberdades fundamentais e da construo da
igualdade. E esse significado, de acordo com Moiss, pautado pela idia de que hoje
os brasileiros consideram a corrupo um problema srio, rejeitam o retorno dos
militares ao poder, interessam-se pela poltica e desconfiam dos polticos (Moiss,
2010). De fato, a corrupo tem sido objeto de bastante ateno dos brasileiros,
compondo um quadro de avaliao crtica de prticas que so realizadas no mbito do
Estado (Filgueiras, 2009). Mas o interessante desse processo que apesar da sociedade
hoje estar mais atenta corrupo e exigir dos governos maior probidade, isso no tem
sido um elemento de quebra do regime democrtico, como o foi no passado, quando
governos autoritrios conseguiam apoio da sociedade com a promessa de acabar com a
corrupo (Carvalho, 2008).
Importante observar o fato de a sociedade considerar a corrupo um problema
srio e isso representar um dos elementos mais importantes para a construo de uma
cultura poltica democrtica. A corrupo no Brasil tem sido cada vez mais desvelada ao
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pblico por meio de uma sucesso de escndalos que tm varrido os governos

brasileiros. O caso PC Farias, o caso Sudam e Sudene, os escndalo das privatizaes, o
mensalo e, agora, os escndalos que tm varrido o governo Dilma atestam para o fato
de que a corrupo est sendo desvelada e transparecida ao pblico, de maneira a
reforar, por um lado, a desconfiana dos cidados em relao s instituies
tradicionais da representao poltica, e, por outro lado, um processo errtico de
enfrentamento da corrupo.
Processo errtico porque o enfrentamento da corrupo no Brasil no passa pela
consecuo de uma estratgia de integrao das instituies de accountability, mas pelo
reforo ad hoc de processos e pelo fortalecimento de instituies de controle como
resposta a escndalos polticos (Filgueiras; Avritzer, 2010). Apesar disso, fato que,
apesar de errtico, tem havido no Brasil um desenvolvimento institucional das
instituies de controle pblico. O Ministrio Pblico tem autonomia para exercer o
papel de investigao e controle das instituies do Estado. O Tribunal de Contas da
Unio tambm tem autonomia para controlar a corrupo, exercendo papel relevante no
controle de contas. A Controladoria Geral da Unio tem contribudo para o
enfrentamento da corrupo por meio do controle das polticas pblicas mediante
processos de auditoria e fomento da participao da sociedade. A Advocacia Geral da
Unio tem se especializado na recuperao de ativos pblicos que se esvaram pela
corrupo. A Polcia Federal, cercada de enorme controvrsia, tem prendido e
desbaratado diferentes esquemas de corrupo. Apesar disso, ainda persiste forte
impunidade da corrupo e a onda de escndalos polticos parece no se distanciar do
Estado brasileiro, cobrindo os trs poderes da Repblica.
Em meio a esse processo de alargamento da corrupo, o processo de
democratizao no Brasil tem fomentado cada vez mais a participao da sociedade
civil na formulao e controle das polticas pblicas. A representao poltica no Brasil,
da mesma forma que na experincia de outras democracias, tem passado por
transformaes no que diz respeito aos processos de autorizao e de accountability que
decorrem da atividade de representar. A democratizao brasileira tem fomentado a
participao da sociedade civil por meio de instituies que assumem um carter hbrido
nas democracias. De um lado, a sociedade civil assume o papel de representao de
interesses, valores e percepes da cidadania e, de outro lado, assumem o papel de
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controladores das polticas pblicas. No que tange a esse ltimo aspecto, o discurso
pblico brasileiro tem discutido a possibilidade de a sociedade civil assumir o papel de
controladora da corrupo, cabendo s instituies nas quais ela se faa presente a
incumbncia de auxiliar no processo de desenvolvimento institucional e o papel de
fomentar a accountability por fora do Estado. O aprimoramento da accountability
societal tem se apresentado no discurso brasileiro como remdio para o aprofundamento
e desvelamento da corrupo no Brasil. Frente a isso, a hiptese de aprofundamento da
accountability societal afirma que a representao da sociedade civil em rgos
colegiados, conselhos e conferncias pode ser um remdio fundamental para o combate
corrupo.
O objetivo deste estudo avaliar esta hiptese de aprofundamento da
accountability societal para o controle da corrupo, tendo como foco o papel
deliberativo dos conselhos na formulao e avaliao das polticas pblicas. A partir de
uma pesquisa de survey com conselheiros nacionais de polticas pblicas realizada pelo
Centro de Referncia do Interesse Pblico da UFMG, em 2010, procuramos avaliar o
modo como eles percebem o seu papel no controle e a relao que isso guarda com a
construo das instituies de accountability no Brasil. Para tanto, o texto est dividido
em trs partes. Na primeira parte do texto, tratamos da relao entre representao e
sociedade civil, observando o problema da accountability. Na segunda parte, tratamos
do papel da sociedade civil no controle da corrupo. Na terceira parte, tratamos do
papel dos conselhos de polticas pblicas no Brasil para o controle da corrupo e
analisamos o modo como a accountability societal tem sido construda, tendo em vista
os seus desafios e as suas limitaes. Defendemos que a sociedade civil tem um papel
importante no controle da corrupo, mas tem limites intrnsecos que a impedem de
assumir um papel mais proeminente na construo da accountability e no enfrentamento
da corrupo.

Representao nas organizaes civis e accountability societal

A crise do Estado de bem-estar social promoveu um conjunto de transformaes

nas instituies tradicionais de representao poltica (Rosanvallon, 2009). Por um lado,
as instituies polticas passaram a encontrar dificuldades para exercer seu papel de
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representao dos interesses e intermediar a relao entre polticos e cidados. De outro

lado, tem sido comum nas democracias um processo de alargamento da corrupo e de
outras patologias institucionais que ampliaram a desconfiana dos cidados em relao
s instituies de representao, trazendo dficits e dificuldades em relao
legitimidade da democracia representativa. De forma geral, os partidos e os parlamentos
so instituies pelas quais os cidados nutrem profunda desconfiana. Nesse contexto,
formularam-se diferentes teorias sobre uma crise de legitimao que assolaria as
democracias contemporneas. A desconfiana ampliou-se medida que a corrupo se
tornou uma espcie de lugar comum nos Estados democrticos (Pharr, 2005).
Como resposta a esse processo de crise de legitimao das instituies tradicionais
de representao, expandiram-se os espaos de participao das diferentes organizaes
e associaes que compem a sociedade civil (Avritzer, 2007). A ampliao desses
espaos de participao, especialmente na dimenso do poder executivo, j permite falar
em novas modalidades de representao poltica, que ocorrem, de forma geral, em
rgos colegiados, em que as organizaes da sociedade civil e representantes dos
governos partilham o poder de forma que representem interesses e faam a
intermediao entre Estado e sociedade nos processos de deciso, implementao e
avaliao de polticas pblicas (Avritzer, 2007; Lavalle, Castello, 2008). A
reconfigurao da representao poltica, nesse sentido, procura ampliar a participao
da sociedade nos processos de deciso sobre as polticas pblicas e o papel delas no
controle dessas polticas. A reconfigurao da representao, portanto, passa pelo
aprofundamento da idia de accountability como regra fundamental da democracia e
princpio fundamental para a legitimidade.
O argumento o de que a crise do sistema tradicional de representao
possibilitou o empoderamento da sociedade civil e a constituio de novos desenhos
institucionais que permitam outras modalidades de representao poltica. Estas novas
instituies surgiriam de modelos institucionais hbridos, que absorveriam tanto a
representao realizada na esfera do Estado, quanto a representao exercida por
organizaes e grupos da sociedade civil que passariam a ter o papel de intermediao
de interesses na arena poltica. Nesse sentido, as democracias contemporneas estariam
constituindo novos modelos institucionais de partilha e de exerccio direto da
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representao, compondo um quadro mais alargado do processo democrtico em

direo sociedade civil (Avritzer, 2008).
As organizaes da sociedade civil exercem um papel de representao medida
em que elas tornam presentes os interesses dos cidados nas diferentes arenas em que
eles se fazem ausentes. Representar, nesse sentido, o ato de se fazer presente, exercer
a autorizao concedida para perseguir os interesses daquele que representado (Pitkin,
1972). De acordo com Pitkin, o fundamental do conceito de representao conseguir
compreender, de um lado, o processo de autorizao dos representados para o
representante, para que ele possa agir no sentido de seus interesses. De outro lado, o
processo de representao se configura na capacidade dos representados exercerem
controle sobre a ao dos representantes (Pitkin, 1972). O fato que a crise do sistema
de representao por meio dos sistemas eleitorais deflagrou um processo de
modificao no sistema de legitimidade dos sistemas polticos democrticos, em que ela
pode ocorrer por diferentes gramticas que especificam processos distintos de
legitimao. Para Rosanvallon (2009), a legitimidade das democracias contemporneas
ocorre por processos de imparcialidade, reflexividade e proximidade. No caso das
organizaes civis, a legitimidade de sua atuao de representante dos interesses da
sociedade ocorre por conta de um suposto processo reflexivo dos interesses.
O processo de constituio da autorizao do representante tem sido objeto de
amplas pesquisas acadmicas no Brasil, suscitando um debate a respeito do papel da
sociedade civil na formao e acompanhamento das polticas pblicas. Esse debate tem
sido pautado por discusses acerca da legitimidade da representao exercida pela
sociedade civil. Crticos dessa idia apontam para o fato de que esse processo
representativo surge no interior das arenas tradicionais, tais como os partidos polticos.
O papel representativo exercido pela sociedade civil originado da posio,
principalmente, de partidos de esquerda, que fomentam estas organizaes em busca de
poder poltico. Nesse sentido, segundo Lavalle, Houtzager e Castello, o processo da
representao poltica, como no caso da cidade de So Paulo, seria subordinado aos
poderes executivos federal, estadual e municipal e estariam distante de um processo
autntico de autorizao por parte da sociedade (Lavalle, Houtzager, Castello, 2005).
Por outro lado, autores que defendem esse processo representativo da sociedade civil
apontam para o fato de que a representao exercida pelas diferentes organizaes no
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pode ser confundida com a idia de monoplio territorial da representao. A

representao proporcionada pela sociedade civil, como indica Avritzer (2007),
exercida por um processo de afinidade dos interesses, tendo em vista um processo de
advocacy que no se confunde e nem reclama monoplio territorial. Para Avritzer, a
representao exercida pela sociedade civil pauta-se em um processo virtual, em que a
afinidade no necessita um processo de autorizao pautado em procedimentos
especficos.
Independentemente do processo de autorizao, que no objeto desse estudo,
fundamental observar que do processo de representao, como notou Pitkin (1972),
decorre a necessidade de estabelecer mecanismos de accountability. Nesse sentido, o
papel de representao exercido pelas organizaes civis tem uma dupla face no que
tange a esse aspecto. De um lado, o papel que elas exercem de controle das polticas
pblicas; de outro lado, o fato de essas organizaes da sociedade civil ter o dever de
prestar contas aos cidados. O representante tem, por um lado, o papel de controlador
das polticas pblicas definidas pelo Estado; por outro lado, o dever de prestar contas
aos representados por suas aes. A dupla face da accountability, como notaram Lavalle
e Castelo (2008), aponta para o dilema de quem controla o controlador, sob o qual as
organizaes civis estariam envolvidas. Essa discusso, por conseguinte, demanda uma
elaborao do conceito de accountability.
No que tange a esse aspecto da accountability dos processos de representao
poltica, h um forte debate na literatura especializada. A propagao do conceito de
accountability deveu-se forte influncia da teoria da agncia. De acordo com essa
perspectiva, o conceito de accountability deve ser compreendido a partir dos processos
de delegao de autoridade, observando um sentido relacional, havendo o principal, que
delega poder a algum, e o agent, que age em nome do principal. Nos Estados
democrticos o principal a cidadania em sua concepo mais ampla e os agents so os
polticos e burocratas que devem perseguir o interesse do pblico (Williason, 1985). Por
esta concepo relacional, a questo essencial do processo de delegao do principal
para o agent a questo da informao. O principal delega poder ao agent para realizar
algo em seu interesse. O problema delimitar os incentivos seletivos para que o agent,
de fato, persiga o interesse do principal. Os incentivos seletivos devem ser compatveis
de maneira a reduzir os custos da delegao, que se expressam por formas de
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clientelismo, patronagem e corrupo. O problema do agent que ele no pode ter

certeza de que ser recompensado por bom desempenho. Como cabe ao agent
autonomia decisria que lhe d informao privilegiada e controle dos recursos, ele tem
um incentivo para perseguir rendas, observando ou no as regras do sistema (Tullock,
1967; Krueger, 1974), e ocultar a informao pblica sobre o processo de deciso,
implementao e avaliao do desempenho das polticas pblicas. Como a informao
no est disponvel publicamente, do fato de os agents perseguirem rendas resulta uma
srie de custos de delegao, que se expressam pela ineficincia da aplicao de
recursos pblicos e pela corrupo. A assimetria entre o principal e o agent estabelece
os custos de delegao e reduz a qualidade da representao poltica e da organizao
burocrtica. Por esta perspectiva, o conceito de accountability compreende que a
representao demanda um processo formal de prestao de contas e a consolidao de
mecanismos de transparncia (Przeworski, Cheibub, 1999).
Tendo em vista o problema da compatibilidade de incentivos e os custos da
delegao, o conceito de accountability refere-se ao processo de responsabilizao do
agent perante o principal por meio da abertura e a maior disponibilidade o possvel de
informaes pelo fortalecimento da transparncia do Estado diante da sociedade (Heald,
2006). Pela perspectiva da teoria da agncia, as reformas de Estado devem assegurar a
accountability mediante a reduo da assimetria de informao entre principal e agent,
bem como estabelecer uma compatibilidade de incentivos seletivos que evitem os custos
da delegao. De acordo com a teoria da agncia, a accountability se realiza por meio
de uma democracia eleitoral em que eleitores possam atribuir responsabilidade aos
polticos, destituir governos com desempenhos ruins e recompensar ou punir governos
pelos resultados que produzem nas polticas pblicas e pelo aprimoramento gerencial
da administrao pblica recompensando bons burocratas, avaliando desempenho e
tornando a administrao mais transparente (Islam, 2003). O principal investe seus
recursos na ao concretizada pelo agent, esperando retorno do investimento realizado.
O ponto de equilbrio s possvel mediante instituies mais transparentes, que sejam
capazes de reduzir as incertezas de investimento pela maior disponibilizao da
informao (Ferejohn, 1999).
Essa concepo da teoria da agncia fundamenta-se em uma teoria
microeconmica da firma, concebendo as reformas de Estado e os processos de
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fortalecimento da accountability por meio de uma perspectiva privada da gesto pblica

(Willianson, 1985). Essa concepo da accountability, associada constituio de um
mercado poltico, est sujeita a uma srie de objees. Uma primeira objeo possvel
o fato de concentrar o processo democrtico no processo eleitoral. Essa concepo
revela-se minimalista, exigindo apenas a instituio de regras processuais que dem aos
principals o poder de controlar retrospectivamente os agents. No h, nessa concepo
de accountability, uma perspectiva mais abrangente da publicidade que no se concentre
apenas nos momentos eleitorais. A accountability est centrada em uma concepo
restrita de Estado. O cerne dessa objeo diz respeito ao fato de que a responsabilizao
um processo mais amplo, que comunga no s o momento eleitoral, mas todo o
processo de constituio das leis e de polticas pblicas por parte do Estado e sua
implementao mediante a burocracia pblica. Alm disso, por se tratar de uma
concepo relacional entre indivduos, semelhante quelas realizadas na dimenso do
mercado, a teoria da agncia concebe uma viso estreita da noo de accountability,
sendo o cidado um mero consumidor de bens pblicos.
De acordo com Mark Philp, possvel formular ainda outras objees teoria da
agncia e sua perspectiva sobre o conceito de accountability (Philp, 2009). Essas
objees fundamentam-se, sobretudo, no fato de a publicidade ser vagamente
identificada nessa abordagem relacional da accountability. Em primeiro lugar, a
perspectiva relacional da accountability parte da premissa de que os interesses do
principal devem ser compatveis com os interesses do agent. O problema que nem
sempre o grupo ou grupos servidos pelos agents so idnticos aos principals. Os
principals compem uma condio plural da cidadania, baseada em interesses, valores e
percepes diferentes. Logo, no se pode pressupor o principal de forma unvoca, com
forte poder de sano. Em segundo lugar, o conceito de accountability da teoria da
agncia implica um tratamento de questes contingentes como condies necessrias
para sua efetivao. O conceito de accountability, por esta abordagem, demanda um
forte poder de sano dos principals, sendo que a accountability no se resume sano
do povo. Em terceiro lugar, as modelagens econmicas do conceito de accountability
carecem de uma compreenso mais ampla de processos normativos desencadeados na
sociedade civil, faltando a elas uma perspectiva de justificao e definio de
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parmetros de legitimidade para as agncias que tm a delegao de poder (Philp,

2009).
Com relao a esse ltimo ponto destacado por Philp, importante frisar que o
conceito de accountability refere-se a uma concepo poltica de responsabilizao por
parte de governos e de burocracias. Nesse sentido, a natureza poltica do conceito de
accountability est relacionada compreenso mais ampla das relaes de poder no
interior dos sistemas representativos e na relao entre o Estado e a sociedade. A
accountability, se pensada como um problema poltico que , demanda a consolidao
de arquiteturas institucionais propcias para a construo da responsabilidade poltica.
Ou seja, a accountability , de uma perspectiva poltica, um princpio de legitimidade
democrtica, tendo em vista decises sobre leis e polticas definidas em um Estado
democrtico. Portanto, a accountability s pode ser pensada em um Estado democrtico,
sendo ela uma condio precpua para a legitimidade dos sistemas polticos
representativos (Barnard, 2001). De alguma forma, o problema poltico da
accountability e o uso de seu conceito na esfera pblica surgiram como respostas s
crises de legitimao que assolam as democracias liberais do mundo anglo-saxo
(Dowdle, 2006).
Sobre esses pontos, vale lembrar, em primeiro lugar, que a accountability refere-se
a processos de controle da discricionariedade dos agentes polticos e dos burocratas. Em
segundo lugar, este controle do poder deve estar relacionado a concepes pblicas
mais amplas de cidadania, que no se restrinjam a uma mera viso do cidado como
consumidor de bens pblicos. Dessa perspectiva poltica, a accountability deve ser
pensada como elemento fundamental da arquitetura institucional do Estado
democrtico, sobretudo na dimenso do controle do poder. dessa maneira que a
reflexo poltica sobre o conceito de accountability procura por direes do controle
institucional dentro do Estado democrtico de Direito (ODonnell, 1999).
Assim, a accountability pode assumir um sentido vertical, sobretudo, aos
processos eleitorais e ao controle eleitoral exercido pelos cidados. Essa concepo de
accountability vertical trata da relao entre o Estado e a sociedade, em que o controle
ocorra, principalmente, pela via de eleies limpas, regulares e balizadas no princpio da
regra da maioria. Essa concepo de accountability vertical parte da premissa que o
Estado em uma democracia deve ser controlado pela sociedade, de maneira a se
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responsabilizar perante o pblico. Todavia, uma concepo de accountability vertical

pode se revelar restrita, se partirmos da premissa de que a sano deve ocorrer por meio
de uma participao ativa da sociedade na verificao do desempenho de polticos e
burocratas. A accountability vertical deve ser associada, ento, a uma concepo
horizontal de accountability, que seja capaz de fazer com que o controle do exerccio do
poder e a responsabilizao dos agentes pblicos ocorram por um sistema que impea a
discricionariedade abusiva de polticos e de burocratas.
A accountability horizontal est relacionada, precipuamente, regra democrtica
de tripartio do poder do Estado e o exerccio do controle de um poder sobre outro.
Nesse caso, a accountability horizontal est referida ao controle que um poder estatal
exerce sobre outro, de acordo com os parmetros constitucionais estabelecidos. No que
respeita ao processo de deciso sobre leis e polticas pblicas, fundamental que um
poder seja capaz de controlar o outro, de maneira a tornar legtimas estas leis e polticas
e assegurar mecanismos de responsabilizao (ODonnell, 2003). Nesse sentido, de
acordo com ODonnell, o fortalecimento da accountability depende, sobretudo, do
fortalecimento do Estado de Direito.
De outra perspectiva, essa concepo do desenho institucional da accountability
revela-se, erroneamente, centrada na questo do Estado (Smulovitz; Peruzzotti, 2003).
As democracias devem dar conta no apenas do controle exercido na dimenso do
Estado, mas tambm por meio de formas institucionais hbridas, que sejam capazes de
empoderar a sociedade civil. Uma vez que o processo de representao tem se dirigido
s organizaes da sociedade civil, fundamental que elas se envolvam no processo da
accountability. No que diz respeito accountability vertical, parte-se de uma concepo
ampla de sociedade, sem observar os processos de institucionalizao que ocorrem em
formatos participativos presentes na sociedade civil. Dessa forma, h outra concepo
de accountability, cuja premissa est no fato de no se centrar exclusivamente no
Estado, mas tambm em reconhecer o papel da sociedade civil no exerccio do controle.
A accountability societal pretende ser uma forma de controle e responsabilizao dos
agentes pblicos realizadas em contextos de instituies pblicas, mas de carter no-
estatal.
Se a questo dos desenhos institucionais importa, fundamental perceber a
relao entre accountability, democracia e sociedade civil. Nesse caso, podemos
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conceituar, de uma perspectiva poltica, a accountability como o conjunto de processos,

procedimentos e valores atrelados a um ideal de responsabilizao e controle de
governos realizado nas condies da publicidade de regimes polticos democrticos.
Portanto, a accountability um princpio de legitimao, que demanda dos
representantes o papel de exerccio do controle pblico e o dever de prestar contas
sociedade de sua ao.
De um lado, a participao da sociedade civil reforou a prtica da accountability
vertical. Nesse caso, a ampliao da participao e a reconfigurao da representao
dando poder sociedade civil aumentaram o processo de vigilncia sobre os governos e
sobre as instituies do Estado. A recomposio da representao poltica fortaleceu a
vigilncia dos cidados em relao s instituies estatais. Contudo, o conceito de
accountability no pode ser um conceito vinculado apenas s instituies do Estado. A
reflexo sobre o conceito de accountability proporcionou uma perspectiva mais
inclusiva e menos centrada nas instituies estatais. O exerccio do controle pblico
no-estatal demanda uma estrutura de direitos assentada, precipuamente, na
personalidade poltica do cidado, tendo em vista liberdades polticas fundamentais, tais
como liberdade de imprensa, liberdade de opinio, direito de votar e de ser votado e
liberdade de associao. O controle pblico no-estatal deve ser exercido
institucionalmente. Tal como mostram Peruzzotti e Smulovitz (2003), freqentemente
necessrio ampliar a dimenso institucional da accountability na direo de
organizaes da sociedade civil, com o objetivo de garantir a capacidade do pblico de
controlar as aes do governo e poder determinar o contedo das decises polticas.
Assim, importante que a accountability vertical tenha tambm uma forte dimenso
social, associada, precipuamente, ao princpio da publicidade.
Especula-se, dessa maneira, que as organizaes da sociedade civil tm um papel
fundamental no controle das polticas pblicas. As organizaes da sociedade civil
representam politicamente medida que so rgos colegiados de deciso e instncias
de controle. A crise das instituies tradicionais de representao poltica, tais como os
legislativos e os partidos polticos, tem sido explicada por uma percepo cada vez mais
forte da corrupo. Se a sociedade civil tem assumido esse papel de representao
poltica, fundamental que sua ao paute-se pelo problema do fortalecimento da
accountability, com o objetivo de rever e impedir os custos relacionados ao processo de
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delegao. Quanto ao problema da corrupo, portanto, a sociedade civil, por meio de

suas organizaes, teria um papel crucial para o seu controle e para a diminuio de sua
incidncia. Isto demanda que o conceito de accountability seja revisto de modo a
reconsiderar uma perspectiva centrada no mercado poltico em direo a processos mais
amplos que incluam o papel da sociedade civil no controle da corrupo (Warren,
2006).

O papel da sociedade civil no controle da corrupo

As democracias contemporneas tm experimentado uma recorrncia de

escndalos de corrupo e ela tem sido analisada, precipuamente, em torno de trs
enfoques principais: (1) a corrupo realizada pelos polticos profissionais, na dimenso
da representao, envolvendo, especialmente, governantes e parlamentares; (2) a
corrupo de funcionrios pblicos, que usam seu poder e prestgio para auferir
vantagens indevidas. a corrupo da burocracia e do aparato administrativo do
Estado; (3) a corrupo de membros de instituies centrais do Estado, como a polcia e
o Judicirio. Estes trs enfoques distintos de anlise da corrupo partem de uma
mesma premissa: ela ocorre principalmente na dimenso do Estado, que percebido
como o espao dos vcios polticos (Filgueiras, 2008).
De acordo com Rose-Ackerman (1999), a corrupo ocorre na interface dos
setores pblico e privado, de acordo com sistemas de incentivo que permitem aos
agentes polticos maximizarem utilidade mediante suborno e propina. A corrupo est
correlacionada ao comportamento rent-seeking, mediante o qual os agentes polticos
tendem a maximizar sua renda privada. Essa maximizao de bem-estar est inserida
dentro de um contexto de regras determinadas e de uma renda fixada de acordo com as
preferncias individuais. A anlise da corrupo, nesse sentido, demanda o
entendimento da organizao institucional e das possveis falhas decorridas da ao do
Estado. A emergncia dessa concepo do conceito da corrupo decorre do contexto
das reformas de Estado dos anos de 1980 e 1990, em que o seu combate ocorreria pela
diminuio do papel das burocracias e pela introduo das reformas gerenciais. Nesse
sentido, o conceito de corrupo est relacionado a uma concepo de reforma balizada
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na reduo dos pontos de veto, na descentralizao administrativa e no aprofundamento

das reformas polticas (Rose-Ackerman, 1999).
Esta concepo analtica da corrupo fortemente centrada no problema da
eficincia das polticas pblicas realizadas pelo Estado. Nesse sentido, esta conceituao
da corrupo conduz a uma excessiva centralizao na questo estatal econmica e no
permite absorver o problema mais amplo dos processos democrticos. Esta concepo
da corrupo centra-se em uma especulao em torno do problema da eficincia,
resultando em uma concepo segundo a qual a conseqncia da corrupo o aumento
dos custos econmicos do Estado para os negcios privados (Mauro, 2002). Deste
modo, os modelos analticos, seguindo uma abordagem econmica, devem buscar um
ponto de equilbrio possvel para o controle da corrupo, o qual a construo de
instituies competitivas atravs de reformas que mantenham a liberalizao do
mercado intacta. Apesar de a corrupo representar custos para o prprio mercado, a
adoo de uma estratgia corruptora por parte dos atores preferida em relao a
estratgias conducentes obedincia das normas. Neste sentido, as reformas devem
optar pela construo de instituies competitivas, que trabalhem com a idia de
controle externo, sobreposio de jurisdies, ombudsman e mltiplos veto powers,
tendo em vista uma pressuposta ineficincia do Estado como produtor de bens pblicos
(Bardhan, 2006). As estratgias de controle da corrupo consistem, basicamente, em
reduzir o domnio do Estado no controle de recursos, fomentando a accountability por
meio da ao do mercado (Warren, 2006; Filgueiras, 2008).
A nosso ver, o conceito de corrupo no pode ser compreendido apenas na chave
dos custos econmicos, porquanto ele esteja atrelado a uma polissemia de sentidos que
se fazem presentes no cotidiano da poltica. O conceito de corrupo no se reduz
apenas a seus aspectos econmicos, uma vez que deve ser analisado como um fenmeno
poltico. Como fenmeno poltico, o conceito de corrupo tem uma natureza flexvel e
plstica, porque um conceito normativamente dependente (Filgueiras, 2008). Por ser
um conceito normativamente dependente, ele est relacionado disputa sobre a
interpretao das regras e princpios que estruturam a vida pblica e, por conseqncia,
apontam o que e o que no corrupo. Essa disputa ocorre em diferentes campos
discursivos, como o caso do campo da representao poltica, o campo jurdico, o
mercado e a mdia. Estes campos absorvem perspectivas sociais, culturais, polticas e
 14

econmicas para o entendimento das regras e dos princpios e promovem uma

compreenso da corrupo conforme essa disputa por valores. Essa disputa ocorre,
sobretudo, em torno dos sentidos e dos significados da ao poltica e o modo como se
pode enquadrar diferentes casos como corrupo. Dessa maneira, a corrupo no
representa apenas custo econmico, mas tambm a degenerao de regras e
procedimentos fundamentais da democracia. No que tange representao poltica,
nesse sentido, a corrupo ocorre no apenas pela malversao de recursos econmicos
pblicos, mas tambm pela degenerao institucional e pelo desrespeito a regras
estruturadoras da vida pblica (Filgueiras, 2008).
Uma abordagem poltica ao conceito de corrupo deve dar conta de pensar uma
abordagem normativa do interesse pblico, no sentido de configurar uma amplitude de
problemas envolvidos na malversao de recursos pblicos e na degenerao
institucional da representao. O conceito de corrupo expressa uma polissemia de
sentidos e tipos de ao poltica, cujo critrio para se definir se essa ao corrupta ou
no o da sua ilegitimidade frente aos valores e normas expressos em uma concepo
de interesse pblico (Filgueiras, 2008). Dessa forma, prticas como clientelismo,
patronagem, nepotismo, malversao de recursos pblicos, extorso, concusso,
suborno, prevaricao e outras prticas mais podem ter um sentido de corrupo
medida que seja considerada pelos cidados como uma ao ilegtima em contraposio
ao interesse pblico.
A introduo da categoria pblico permite, dessa forma, uma abordagem mais
abrangente em relao aos diferentes problemas que configuram a prtica da corrupo
nas sociedades democrticas. Em primeiro lugar, porque estabelece uma tenso entre o
conceito de corrupo e os valores polticos fundamentais de uma ordem democrtica.
Em segundo lugar, porque permite transcender a idia, por si restrita, de que a
corrupo esteja referida apenas ao uso indevido de dinheiro pblico ou ao suborno. Em
terceiro lugar, porque assume que o efeito da corrupo esteja no apenas no aspecto
gerencial do Estado, mas no problema da legitimao da ordem democrtica como um
todo. Em quarto lugar, porque permite absorver a idia de que o controle da corrupo
envolve uma concepo mais ampla, assentada em uma concepo aberta de cidadania e
de accountability. Em quinto lugar, porque permite perceber que o enfrentamento da
corrupo no envolve apenas o ajuste das instituies a sistemas de incentivo, mas
 15

compromissos de sociedades inteiras, tendo em vista aspectos que so sociais,

econmicos, culturais e polticos.
Para Warren, a corrupo poltica significa a existncia de falhas do sistema de
representao, tendo em vista uma concepo pouco inclusiva da cidadania como ator
poltico relevante (Warren, 2004). A corrupo representaria, nesse sentido, uma falha
das instituies para incluir os cidados nos processos decisrios das polticas pblicas.
Para Warren, a incluso o indivduo ter o poder atravs do voto e utiliz-lo com o
objetivo de assegurar que seus interesses e valores sejam fundamentais sua relao
com os seus representantes. A corrupo, dessa forma, ocorre na dimenso da
representao e tem como sentido a idia de que existe um fosso entre representante e
representado. O representado no consegue incluir seus interesses para o representante
quando o seu voto ineficaz, quando ele no tem conhecimento suficiente para reforar
sua relao com seu representante ou quando os interesses presentes na esfera pblica
relacionam-se com os problemas de ao coletiva (Warren, 2004).
Segundo Warren, as reformas contra a corrupo devem estar voltadas para o
aumento do processo de participao poltica e para o aprimoramento institucional da
representao. Com a finalidade de fortalecer a representao e criar um sistema de
controle da corrupo, o ideal reconfigurar o sistema de representao de forma a
absorver a participao da sociedade civil. Uma concepo poltica do conceito de
corrupo demanda o fato de que ela deve ser pensada a partir do sistema de controle,
tendo em vista um desenho institucional adequado da accountability. O aprimoramento
da accountability exige o alargamento do conceito de representao em direo a uma
concepo no-territorial. Warren e Urbinati (2008) partem da premissa que as
demandas de representao so segmentadas e que o julgamento poltico da derivado se
encontra mais disperso em espaos sociais mais amplos. Existe, segundo os autores,
uma variedade de bens e interesses representados e de mecanismos de autorizao e
accountability. A autorizao no se circunscreve ao processo eleitoral e a
accountability no est centrada apenas na dimenso do Estado.
A representao no depende da existncia de representantes eleitos. Ela pode
ocorrer alm da arena eleitoral por meio de agentes que se auto-autorizam por meio da
advocacy via discurso pblico e em organizaes responsveis pela tomada de deciso
coletiva (Avritzer, 2007). Portanto, organizaes no-governamentais, comits e
 16

conselhos representam diferentes preferncias, identidades e valores que se estabelecem

em uma relao entre representante e representado. Uma vez que exercem a
representao, cabe a estes representantes o papel de organizaes voltadas para a
implementao da accountability. Uma concepo de accountability societal, nesse
sentido, informada por uma concepo mais aberta e ampla do conceito de
representao, tendo em vista uma esfera pblica plural, composta por associaes,
movimentos polticos e opinies.
No que tange corrupo, uma concepo poltica de seu conceito deve dar conta
do fato de que ela representa uma ao no pblica, que fere o princpio da
representao (Warren, 2005). Assim, o segredo caracterstica fundamental da
corrupo e promove o processo de excluso da cidadania em relao s decises
pblicas. Porm, as democracias contemporneas tm promovido um processo de maior
combate corrupo associado a uma crescente disponibilidade de informaes ao
pblico por meio de instituies como controladorias, auditorias e governo eletrnico.
Essa maior disponibilidade de informaes ao pblico empodera os cidados e
proporciona elementos concretos para um maior enfrentamento da corrupo. Quando
Warren (2005) afirma que o problema do controle circunscreve-se maior transparncia
e abertura, o controle da corrupo se torna uma questo de incluso da cidadania,
favorecendo a confiana pblica. As tcnicas horizontais do controle pblico so
fundamentais para o fortalecimento das instituies de accountability. Mas
fundamental que os cidados possam participar em p de igualdade nos processos de
deciso e avaliao de polticas pblicas.
Assim, segundo Warren (2005), o enfrentamento da corrupo exige o
aprimoramento das instituies de controle, o qual exige, por sua vez, o aprimoramento
da representao. Nesta assertiva, a sociedade civil, por meio das organizaes e
associaes, teria um papel fundamental no controle da corrupo por meio de uma
concepo de accountability societal. O papel da sociedade civil fundamental para a
maior disponibilidade de informao pblica que permita, por conseguinte, o
desenvolvimento dos indivduos, a constituio de esferas pblicas de julgamento
poltico e a influncia nas decises governamentais. A representao exercida pela
sociedade civil, segundo Warren, tem um papel preponderante no fortalecimento das
 17

instituies de accountability, com o objetivo de diminuir a incidncia da corrupo nas

instituies democrticas.
Contudo, no se deve depositar uma confiana excessiva nas associaes e
organizaes da sociedade civil, porque elas entrecruzam diferentes interesses e
concepes de valores que nem sempre so democrticos e inclusivos. A sociedade civil
tem um limite para exercer adequadamente a representao e, por sua vez, a
accountability quando ela est comprometida com interesses no pblicos e interessadas
no bem pblico. A atividade de representao pode fazer com que a organizao
retenha, em primeiro lugar, recursos que incentivam transaes corruptas, tais a
representao da sociedade civil que ocorre em conselhos que tm competncias
oramentrias. Em segundo lugar, a organizao pode estar comprometida com
interesses relacionados sua reproduo, como sindicatos. E, em terceiro lugar, que os
propsitos das organizaes civis podem ser privados. Quando isso observado nas
organizaes da sociedade civil, h um potencial de influncia corrupta nas polticas
pblicas (Warren, 2005). Para Warren, a sociedade civil pode ajudar a combater a
corrupo quando suas associaes e organizaes civis esto imbudas de um esprito
de enfrentamento das falhas da representao e quando elas tm incentivos para usar
recursos democrticos.
Por conseqncia, segundo Warren, a sociedade civil tem um papel fundamental
no enfrentamento da corrupo, desde que ela tenha disponvel recursos democrticos
fundamentais que permitam o seu empoderamento e tambm um processo de maior
incluso capaz de transformar a cultura poltica. Para isso, no necessrio que a
sociedade civil tenha uma misso institucional de enfrentamento da corrupo,
envolvida em uma tcnica ou conhecimento especializado. fundamental que ela saiba
utilizar os recursos democrticos disponveis para concretizar a publicidade das polticas
pblicas.
No caso brasileiro, o discurso pblico tem fomentado a idia de que a sociedade
civil tem um papel primordial no controle da corrupo por meio da sua participao em
arenas de deciso sobre as polticas pblicas. A prxima seo cuida de analisar essa
questo voltada para os limites da atuao da sociedade civil no controle da corrupo.
 18

Os conselhos de polticas pblicas e o controle da corrupo no Brasil

Desde a redemocratizao, o Estado brasileiro tem patrocinado e proporcionado

elementos de ampliao da participao poltica da sociedade civil. Os processos de
mobilizao social na Constituinte e o associativismo comunitrio nas esferas locais
propiciaram o surgimento das organizaes civis como um ator poltico novo, que se
organizaram para demandar junto ao Estado polticas, servios e direitos que viessem a
atender os pleitos relacionados ao processo de urbanizao e desenvolvimento na
dcada de 1970 (Doimo, 1995). A articulao desses movimentos no Brasil, durante a
Constituinte, proporcionou a incluso da sociedade civil como um ator poltico
relevante, medida que se mobilizavam para prover a descentralizao das polticas
pblicas e a constitucionalizao mais forte dos direitos no processo de engenharia
constitucional no Brasil (Avritzer, 1994).
Frente centralizao do Estado autoritrio, que concentrava o processo de
formulao de polticas pblicas, os movimentos sociais entraram com a agenda da
descentralizao e uma maior proximidade das polticas junto sociedade, com o
objetivo de ampliar os fruns participativos que canalizassem e legitimassem os
interesses em jogo. Nesse sentido, o processo de mobilizao poltica dos movimentos
sociais resultou na institucionalizao da participao por meio de diferentes formatos.
J em meados dos anos de 1980, a rea de sade, com ampla trajetria de participao
poltica, organizava a Conferncia Nacional de Sade, de composio mista, com
membros do Estado e da sociedade civil. Na Conferncia Nacional de Sade de 1986
deliberou-se que seria necessrio recriar o Conselho Nacional de Sade, com formato
misto e competncias para a definio das finalidades e modos de implementao das
polticas de sade.
O pioneirismo da rea de sade irradiou os movimentos sociais, a comunidade de
especialistas e os membros de organizaes no-governamentais a adotarem a estratgia
de influenciar a Assemblia Constituinte, com o objetivo de introduzir na Constituio
de 1988 o princpio da participao poltica na formulao das diferentes polticas
pblicas. O princpio da participao foi reconhecido em quase todas as polticas
pblicas, especialmente aquelas que dizem respeito aos direitos sociais, como sade,
assistncia social, educao, direitos da criana e do adolescente, dentre outras. A
 19

participao democrtica, no Brasil, tem ocorrido em um formato fortemente

institucionalizado, por meio de conferncias nacionais e conselhos de polticas pblicas.
As conferncias nacionais tm sido largamente aplicadas na construo de pactos
polticos capazes de definir uma agenda e os objetivos gerais das polticas pblicas. As
conferncias tm adotado um modelo descentralizado, comeando em rodadas locais ou
regionais, at chegar esfera federal. As conferncias adotam modelos mistos de
participao e contam com representantes dos governos locais, estaduais e federal e
representantes da sociedade civil, envolvendo as organizaes e as associaes que
renem os afetados e interessados pelas polticas. O modelo das conferncias no Brasil,
desde a redemocratizao, iniciou-se nos anos de 1980, foram aprimorados durante os
dois mandatos do governo de Fernando Henrique Cardoso e aprofundados durante os
dois mandatos do governo de Lula. O modelo das conferncias tem sido bem sucedido e
capaz de influenciar a agenda do Congresso Nacional, no sentido de aprovar leis que
assegurem condies oramentrias e estruturais para a consecuo das polticas
pblicas e instituam leis capazes de criar condies para a eficcia dos direitos civis e
sociais (Pogrebisnchi e Santos, 2010).
Os conselhos de polticas pblicas so instncias deliberativas ou consultivas
estabelecidas para auxiliar a fomentar as polticas pblicas. No Brasil, a presena dos
conselhos de polticas pblicas j ocupa uma longa trajetria. Os conselhos tm existido
na estrutura do Estado brasileiro desde 1920, por meio das Caixas de Aposentadorias e
Penses, que se constituam em rgos colegiados que reuniam representantes de
trabalhadores e do Estado. Durante o Estado Novo, no governo Getlio Vargas, foram
criados o Conselho Nacional de Educao (1930), o Conselho Nacional de Sade
(1937), o Conselho Nacional do Petrleo (1938), o Conselho Nacional do Servio
Social (1938) e o Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial (1944). Estes
conselhos, no interior do estado autoritrio, tinham funo consultiva e tinham uma
atuao restrita, medida que estavam submetidos a rigoroso controle governamental.
Estes conselhos no reuniam a sociedade civil, mas especialistas que pautavam as
polticas pblicas. Com o fim do Estado Novo, os conselhos foram mantidos na
Constituio de 1946 e, mais tarde, durante o regime militar, inaugurado em 1964. No
regime militar, foi ampliado o nmero de conselhos para 30, at 1984 (Cunha, 2009).
 20

A partir da Constituio de 1988, o perfil dos conselhos foi modificado. A maior

parte deles adotou um formato deliberativo sobre a gesto das polticas, tendo em vista a
um formato institucional hbrido que congrega a representao do governo e a
representao da sociedade civil. Este novo formato institucional deu aos conselhos
capacidade para produzir decises vinculantes sobre os objetivos e as estratgias a
serem adotadas para a formulao das polticas pblicas. Em alguns casos, como no
Conselho Nacional de Sade, os conselhos passaram a ter competncia para aprovar o
oramento Federal da rea da poltica, e competncia para exercer controle pblico
sobre a ao do Estado. A Constituio de 1988 proporcionou a emergncia dos
conselhos de polticas pblicas como espaos pblicos para o debate de temas de
interesse da sociedade, como para a ampliao e democratizao da gesto do Estado
(Dagnino, 2002).
Desde 1988 os conselhos tm assumido um importante papel para o
aprimoramento da accountability societal. Como instncias deliberativas das polticas
pblicas, os conselhos tm assumido a competncia legal para exercer o papel de
controle pblico, seja na aplicao de recursos para a efetivao das polticas, seja por
meio do controle a posteriori das polticas, por meio de processos de avaliao
balizados em resultados e na obedincia aos procedimentos estabelecidos. Dessa forma,
os conselhos assumiram um papel fundamental no controle pblico das polticas, sendo,
alm de frum deliberativo, frum de accountability. O papel dos representantes do
governo e dos representantes da sociedade civil nos conselhos garantir que as polticas
atendam aos objetivos estipulados e que os recursos destinados sejam de fato
empregados. Os conselhos de polticas pblicas assumiram um papel central de
representao poltica, tendo em vista as suas duas faces: o processo de autorizao e o
fomento da accountability.
Contudo, ao mesmo tempo em que a democratizao do Estado brasileiro
modificou e ampliou as bases da representao poltica, ele comeou a conviver com a
presena constante da corrupo. O Brasil tem convivido com uma seqncia de
escndalos polticos que tm assolado os poderes da Repblica, tendo em vista
esquemas de corrupo que envolvem polticos, burocratas, membros do Judicirio e
empresrios. Esta sucesso de escndalos no Brasil tem minado a legitimidade da
representao por meio de instituies como os partidos polticos e o Congresso
 21

Nacional. Em pesquisa de opinio pblica realizada em 2009, os brasileiros tendem a

identificar a corrupo nos partidos, nas instituies do Poder Legislativo e no Poder
Executivo (Filgueiras, 2009).
O Estado brasileiro, ao mesmo tempo em que assegurou o desenvolvimento das
instituies de representao da sociedade civil, incrementou o papel das instituies de
controle da corrupo. Aprimorou-se, no Brasil democrtico, as instituies de controle
da corrupo, melhorando as bases da transparncia pblica e da accountability. No
caso brasileiro, o aprimoramento de instituies tais como o Tribunal de Contas da
Unio (TCU), a Controladoria Geral da Unio (CGU), a Advocacia Geral da Unio, a
Comisso de tica Pblica, a atuao da Polcia Federal e a maior autonomia do
Ministrio Pblico possibilitaram desvelar a corrupo que se ocultava no Estado.
Iniciativas como a construo do Portal da Transparncia e a divulgao pblica da
prestao de contas e as operaes da Polcia Federal, associadas com o Ministrio
Pblico, tm proporcionado maior desvelo da corrupo. No entanto, a ampliao da
transparncia no Brasil, paradoxalmente, no significou uma melhoria do controle da
corrupo, nem mesmo um aprimoramento da accountability.
A falta de integrao entre as instituies de controle no Brasil faz com que a
transparncia no represente ganhos de eficincia na gesto pblica, mas alimente uma
poltica do escndalo que vitimiza as instituies democrticas, em especial os partidos
e o Congresso Nacional. A razo principal para isto o fato de a lentido do Judicirio
produzir um sentimento de impunidade que impera no Brasil democrtico, em particular
em casos que envolvam a grande corrupo. Como destaca Taylor, o problema que a
construo da accountability no Brasil ps-1988 depende de um monoplio da
burocracia sobre as polticas pblicas, o que torna questes centrais, como a atuao do
Judicirio e da sociedade civil no controle da corrupo, de pouca eficcia (Taylor,
2009). Ou seja, as inovaes do controle da corrupo continuaram sob domnio do
monoplio burocrtico sobre a gesto pblica, o que dificulta inovaes institucionais
que estejam para alm do ajuste fiscal. Como apontam Taylor e Buranelli, a disjuno
das instituies de controle no Brasil provoca um baixo desempenho das instituies
responsveis pela accountability. O resultado que no h sano eficiente corrupo,
apesar da maior transparncia hoje vigente no Brasil. A sano, no mximo,
reputacional (Taylor, Buranelli, 2007).
 22

Em resposta a esse problema da falta de eficcia do controle no Brasil, tem sido

esperado que a sociedade civil possa contribuir no controle direto da corrupo. Por
meio dos conselhos de polticas pblicas, tem sido atribudo sociedade civil um papel
fiscalizador, capaz de impedir a alta incidncia de corrupo nas polticas pblicas. O
objetivo ampliar as bases de eficincia na aplicao dos recursos por meio de uma
ao fiscalizadora que os conselhos podem exercer nas polticas. Nas polticas sociais,
por exemplo, o Conselho Nacional de Assistncia Social assumiu um papel fiscalizador
sobre as entidades filantrpicas de assistncia por meio da certificao delas, o que as
possibilita ou no receber recursos pblicos. O Ministrio da Educao, por meio do
Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica, instituiu que os municpios brasileiros,
para receberem recursos para a merenda escolar, deveriam criar um Conselho Municipal
da Merenda Escolar, com o objetivo de assegurar que a merenda tenha qualidade
nutricional e que os recursos no sejam desviados para outras finalidades. Da mesma
forma, os Conselhos Municipais do Bolsa Famlia devem assegurar que os recursos
sejam destinados s famlias carentes e que sejam bem empregados.
O Estado brasileiro, principalmente no governo Lula, tem fomentado essa
participao da sociedade civil, por meio dos conselhos, no controle da corrupo. A
idia de reforar o controle da corrupo com a maior participao da sociedade tem se
mostrado uma posio ideolgica importante. Est previsto para o ano de 2012 a
primeira Conferncia Nacional sobre Transparncia e Controle Social Consocial ,
que ter rodadas nos estados e reunir, no mbito federal, diversas entidades
representantes da sociedade civil e membros do governo para debater diretrizes e
programas para fomentar a accountability societal. O importante nesta conferncia que
ela ser a primeira experincia de constituio de um frum para debater o papel da
sociedade civil no controle da corrupo. Ela tem os seguintes objetivos, expressos em
seu documento de origem:
1 - debater e propor aes da sociedade civil no acompanhamento e controle
da gesto pblica e o fortalecimento da interao entre sociedade e governo;
2 - promover, incentivar e divulgar o debate e o desenvolvimento de novas
ideias e conceitos sobre a participao social no acompanhamento e controle
da gesto pblica;
3 - propor mecanismos de transparncia e acesso a informaes e dados
pblicos a ser implementados pelos rgos e entidades pblicas e fomentar o
uso dessas informaes e dados pela sociedade;
 23

4 - debater e propor mecanismos de sensibilizao e mobilizao da

sociedade em prol da participao no acompanhamento e controle da gesto
pblica;
5 - discutir e propor aes de capacitao e qualificao da sociedade para o
acompanhamento e controle da gesto pblica, que utilizem, inclusive,
ferramentas e tecnologias de informao;
6 - desenvolver e fortalecer redes de interao dos diversos atores da
sociedade para o acompanhamento da gesto pblica; e
7 - debater e propor medidas de preveno e combate corrupo que
envolvam o trabalho de governos, empresas e sociedade civil1.

Frente a estes objetivos, sero realizadas rodadas preparatrias nos estados da

Federao e a reunio em 2012 para estabelecer as diretrizes relacionadas
transparncia e ao combate corrupo. Importante observar que esta conferncia no
partiu da sociedade civil, mas do Estado, especialmente com a organizao e atuao da
Controladoria Geral da Unio (CGU).
Tendo em vista esse papel fiscalizador dos conselhos de polticas pblicas,
procuramos avaliar e testar sua atuao quanto ao enfrentamento da corrupo,
pensando o papel da sociedade civil no controle da corrupo. Para tanto, foi realizada
uma pesquisa de survey com conselheiros nacionais de polticas pblicas, em 2010, com
o objetivo de avaliar o papel desses conselhos no controle da corrupo e na promoo
da accountability societal. Foi feito, previamente, um levantamento dos conselhos e do
quantitativo de conselheiros, partindo-se da premissa que a questo do controle pblico
no-estatal demanda o fato de haver, na estrutura do conselho, a representao da
sociedade civil e uma estrutura deliberativa da aplicao dos recursos e do controle
sobre eles. A seleo dos conselhos obedeceu a esse primeiro critrio: os conselhos tm
que ter uma natureza deliberativa e no apenas consultiva. O levantamento realizado na
pesquisa chegou seguinte lista de conselhos:

1
Informaes extradas do site da 1 Conferncia Nacional Sobre Transparncia e Controle Social
(Consocial), organizada pela Controladoria Geral da Unio. Ver
http://www.cgu.gov.br/consocial/conferencia/objetivos.asp
 24

Tabela 1. Conselhos e representao da sociedade civil

Conselhos Representante Represen- Total de Competncia
s dos governos tantes da membros oramentria
sociedade civil
e dos usurios
Conselho Nacional do Meio 203 81 284 No
Ambiente (71,5%) (28,5%) (100%)
Conselho das Cidades - 87 101 188 No
CONCIDADES (46,3%) (53,7%) (100%)
Conselho Nacional de Polticas 20 25 45 No
Sobre Drogas (44,5%) (55,5%) (100%)
Conselho Nacional da Previdncia 12 17 29 Sim
Social (41,4%) (58,6%) (100%)
Conselho Nacional de Aquicultura e 58 49 107 No
Pesca (54,2%) (45,8%) (100%)
Conselho Nacional dos Direitos do 27 28 55 Sim
Idoso (49%) (51%) (100%)
Conselho Deliberativo do Fundo de 11 23 34 Sim
Amparo ao Trabalhador (32,3%) (67,7%) (100%)
Conselho Nacional dos Recursos 76 34 110 No
Hdricos (69%) (31%) (100%)
Conselho Nacional de Turismo 56 77 133 No
(42%) (58%) (100%)
Conselho Nacional de Sade 18 126 144 Sim
(12,5%) (87,5%) (100%)
Conselho Nacional dos Direitos da 32 24 56 No
Mulher (57,1%) (42,9%) (100%)
Conselho Nacional da Juventude 32 85 117 No
(27,3%) (72,7%) (100%)
Conselho Nacional de Assistncia 14 18 32 Sim
Social (43,7%) (56,3%) (100%)
Conselho Nacional de 46 39 85 No
Desenvolvimento Rural Sustentvel (54,1%) (45,9%) (100%)
Conselho Nacional dos Direitos da 28 25 53 Sim
Criana e do Adolescente (53%) (47%) (100%)
Conselho Nacional de Segurana 38 76 114 No
Alimentar e Nutricional - CONSEA (33.3%) (66,7%) (100%)
Conselho Nacional de Economia 5 14 19 No
Solidria (25%) (75%) (100%)
Conselho Nacional de Direitos da 38 38 76 No
Pessoa Portadora de Deficincia (50%) (50%) (100%)
Conselho Nacional de Poltica 1 12 13 Sim
Criminal e Penitenciria (7,6%) (92,4%) (100%)
Conselho Nacional de Segurana 24 42 66 No
Pblica (36,4%) (64,6%) (100%)
Conselho Nacional de Poltica 42 76 118 No
Indigenista (35,6%) (64,4%) (100%)
Total 868 1010 1878
(46,2%) (53,8%) (100%)
Fonte: elaborao prpria

A partir dessa tabela, foi composta uma amostra estratificada dos conselheiros. Os
critrios de estratificao obedeceram ao estabelecimento de cotas proporcionais a cada
 25

conselho no total de conselheiros, e a cotas proporcionais, em cada conselho, da

representao dos governos e da representao da sociedade civil. Totalizamos,
portanto, no levantamento, 21 conselhos nacionais de polticas pblicas, para um total
de 1878 conselheiros, divididos entre 868 representantes do Estado e 1010
representantes da sociedade civil. O clculo da amostra, seguindo a tcnica da
populao finita, resultou em uma amostra de 335 conselheiros, para um nvel de
confiana de 95,5%, com uma margem de erro de +/- 4,5%. No questionrio, foram
perguntadas questes a respeito da percepo dos conselheiros sobre a corrupo no
Brasil, questes relativas cultura poltica e questes relacionadas ao desempenho dos
conselhos no controle da corrupo e de outras instituies de controle da corrupo. A
amostra foi composta, no que diz respeito forma da representao, por 48,7% de
representantes dos governos e 51,3% de representantes da sociedade civil. A amostra
apresentou um nvel alto de escolaridade, uma vez que 25,1% relataram ter mestrado ou
doutorado, 25,7% relataram ter especializao e 37,3% apontaram ter o ensino superior
completo.
No que diz respeito ao deliberativa dos conselhos nacionais de polticas
pblicas, foi questionado quais so os temas abordados nas deliberaes internas.
Majoritariamente, o principal tema de deliberao trata dos objetivos das polticas
pblicas. Para 65,9% da amostra os principais temas das deliberaes dos conselhos so
os objetivos das polticas pblicas; para 19,9% da amostra os principais temas de
deliberao correspondem queles relacionados ao controle das polticas. Para 7,3% da
amostra os temas referem-se aos procedimentos operacionais do prprio conselho,
enquanto que para 3,9% trata dos temas relacionados estrutura do conselho e,
finalmente, para 3% trata de temas relacionados administrao pblica. Percebe-se,
nesse sentido, uma disposio quanto aos objetivos das polticas nos processos
deliberativos.
No que diz respeito percepo dos conselheiros sobre a corrupo no Brasil,
depreende-se do grfico 1 que a percepo dos representantes da sociedade civil mais
crtica do que a dos representantes do governo. Os representantes da sociedade civil
tendem a afirmar mais do que os representantes do governo que a corrupo aumentou
ou aumentou muito, permitindo inferir uma posio mais crtica da sociedade frente ao
Estado.
 26

Grfico 1. Percepo sobre a corrupo no Brasil nos ltimos 5 anos x tipo de

representao (%)

No que diz respeito atuao dos conselhos para a diminuio da incidncia de

corrupo, os conselheiros tendem a ter uma percepo positiva dessa atuao e sem
diferenas significantes no que diz respeito representao do governo e a
representao da sociedade civil. Os dois tipos de representantes endossam um papel
positivo dos conselhos para ajudar a diminuir a incidncia da corrupo, de forma que
eles teriam um papel fiscalizador principal.

Grfico 2. A atuao dos conselhos ajuda a combater a corrupo x tipo de

representao (%)
 27

O grfico acima aponta para uma defesa do papel dos conselhos no controle da
corrupo. Todavia, quando contrastado com a percepo dos conselheiros a respeito da
capacidade do conselho identificar e debater a corrupo em suas deliberaes, eles
revelam que a freqncia com que ela identificada baixa. Para os conselheiros, de
acordo com o grfico 3, nada freqente a deteco de corrupo nas atividades de
deliberao. Quando essa varivel cruzada com a questo da competncia
oramentria, no h diferenas significativas no que tange a esta opinio. de se notar
que essa opinio a respeito da capacidade do conselho de identificar a corrupo mais
forte entre os representantes do governo comparados com a opinio dos representantes
da sociedade civil, que tendem a apontar um papel mais efetivo dos conselhos na
deteco da corrupo.

Grfico 3. Freqncia com que o conselho detecta a corrupo, em suas

deliberaes x tipo de representao (%)

Da mesma forma em que foi perguntada a freqncia com que a corrupo

detectada pelos conselhos em suas deliberaes, foi questionado, tambm, qual a
posio do conselho diante de casos de suspeita de corrupo. Majoritariamente, a
amostra indicou que os conselheiros optam por informar as instituies de controle
burocrtico, ou ao gestor da poltica para que sejam tomadas providncias. No grfico 4,
abaixo, interessante notar como os conselheiros apontam uma noo de competncia e
 28

jurisdio nas polticas. Isso pode ocorrer pelo fato de os conselheiros terem uma viso
estratgica voltada para os problemas inerentes poltica pblica por ele representada.
No processo de recodificao dessa varivel, a palavra jurisdio apareceu fortemente,
fazendo com que optssemos por criar essa categoria, que apesar de no representar a
resposta majoritria da amostra, mostrou-se bastante relevante.

Grfico 4. Aes do conselho diante da corrupo identificada nas deliberaes x

tipo de representao (%)

Outra questo apresentada aos entrevistados diz respeito ao fato de haver no

conselho a preocupao com o risco de corrupo quando regras e procedimentos so
estruturados para as polticas pblicas. Os conselheiros tendem a apontar, como no
grfico 5 abaixo, que esta preocupao existe, tanto na dimenso da representao da
sociedade civil quanto na representao do governo. O risco de corrupo depende do
fato que alguns conselhos tm competncia oramentria e estruturam regras e
procedimentos para a alocao de recursos pblicos. Nesse sentido, a amostra aponta
que os conselheiros observam o risco de corrupo como algo fundamental no processo
de deliberao sobre as polticas.
 29

Grfico 5. Existncia da preocupao com o risco de corrupo x tipo de

representao (%)

Alm de questes que dizem respeito atuao dos conselhos, foram perguntadas
questes relativas aos problemas internos relacionados corrupo. Apenas 4,2% da
amostra de conselheiros relataram j ter sido vtima de suborno para favorecer algum
em deliberaes do conselho. Do mesmo modo, para 79,7% da amostra de conselheiros,
a tentativa de suborno nada freqente. Alm do suborno, foi questionado aos
conselheiros a presena do jogo de influncia nas deliberaes do conselho. Para 40,7%
da amostra, o jogo de influncia para estabelecer as decises ou evitar o controle sobre a
poltica existe, sem diferenas significativas entre os representantes do governo e os
representantes da sociedade civil.
Por fim, tambm foi feito aos conselheiros questionamentos a respeito de variveis
ligadas cultura poltica. De forma geral, os conselheiros tendem a afirmar que o
interesse pblico corresponde ao interesse da sociedade. Isto representa um valor
importante e correspondente ao processo de democratizao do Estado brasileiro. Para
80% da amostra, o interesse pblico corresponde ao interesse da sociedade. Tambm
perguntamos a respeito de onde se encontraria o problema da corrupo no Brasil. Para
32,2% da amostra, a corrupo se encontra no Estado e em suas instituies; para 24,7%
da amostra a corrupo se encontra no carter do brasileiro; para 43.1% da amostra a
corrupo se encontra em ambos. De uma forma geral, no h diferena significativa
entre representantes do governo e representantes da sociedade civil.
 30

Em vista destes dados apresentados, procuramos compreender a interao entre as

variveis, com o objetivo de estabelecer melhor a dimensionalidade dos dados. Para
tanto, construimos um modelo de anlise fatorial com extrao dos componentes
principais, conforme tabela 2, propondo um modelo com as 13 variveis descritas
acima. Essa tcnica possibilita identificar fatores latentes que representam as interaes
no conjunto das variveis. Por esta tcnica no possvel determinar causalidade e nem
percentuais de chances de resposta, mas combinaes lineares. Os dados expostos na
tabela 2 mostram o quanto cada varivel relaciona-se com o fator latente.

Tabela 2. Matriz de componentes principais

Variveis Componentes
1 2 3 4 5 6
Competncia sobre oramento

Forma de participao: representante do ,686

governo ou da sociedade civil
Percepo sobre a corrupo nos ltimos ,508
cinco anos
A atuao do conselho ajuda a coibir a ,702
corrupo nas polticas pblicas?
Freqncia de deteco de corrupo no
mbito das deliberaes do conselho
Aes do conselho diante da corrupo ,743
identificada nas deliberaes
Existe preocupao com o risco de ,694
corrupo quando procedimento e regras de
controle so estruturados no conselho
O conselheiro j foi vtima de tentativa de ,739
suborno?
comum, nos mbito das deliberaes do
conselho, algum usar de sua influncia ou
posio na sociedade para estabelecer as
decises ou evitar o controle sobre
determinada poltica?
O interesse pblico corresponde ao interesse ,679
do Estado ou ao interesse da sociedade?
O problema da corrupo no Brasil se ,613
encontra no estado ou no carter do
brasileiro?
Principais temas abordados nas deliberaes ,528
dos conselhos
Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico, 2010.
Nota: Anlise fatorial com extrao dos componentes principais, com rotao Varimax com normalizao
Kaiser. Total da varincia explicada: 55,8%.

O modelo retornou seis fatores, com relaes muito dispersas entre si. Cada um
desses seis fatores pode representar um constructo abstrato, em que valores menores que
 31

0,5 devem ser desconsiderados. O fator 1 mostra que as variveis sobre percepo da
corrupo dos conselheiros, nos ltimos cinco anos, a opinio deles sobre o fato de o
conselho ajudar ou no a coibir a corrupo e a existncia da preocupao com o risco
de corrupo quando regras e procedimentos so estruturados formam um fator
especfico na pesquisa. Quanto a este primeiro fator, percebe-se que a preocupao com
as regras e procedimentos delimitados nos processos deliberativos dos conselhos e a
posio acerca do papel do conselho no combate corrupo est relacionada e compe
uma dimenso latente com a percepo geral sobre a corrupo. Nesse sentido, a
posio dos conselheiros a respeito do seu papel no controle da corrupo est
relacionado e interage diretamente com a percepo que eles formam a respeito da
corrupo, de maneira geral. No caso brasileiro, portanto, depreende-se desse primeiro
fator que a posio dos conselheiros decorre de uma percepo geral da corrupo cada
vez mais agravada, tendo em vista um contexto de sucesso de escndalos de corrupo
que afeta o Estado brasileiro. Portanto, a posio dos conselheiros reflete uma posio
ideolgica e no concreta a respeito do seu papel no enfrentamento da corrupo.
Os demais fatores retornaram questes isoladas, constituindo fatores latentes
parte, que no se relacionam diretamente. A disperso dos fatores indica que estas
opinies no esto correlacionadas. O fator 2 isolou a questo da vitimizao dos
conselheiros por tentativa de suborno. Ou seja, a vitimizao por suborno, dos
conselheiros, condicionada a questes externas aos conselhos, no se relacionando a
procedimentos e aes tomadas em seu interior. Da mesma maneira, o fator 3 retornou a
opinio dos conselheiros sobre onde se encontra a corrupo no Brasil no Estado ou
no carter do brasileiro , sendo essa opinio no relacionada com as demais variveis,
mas uma ordem de valores externa aos conselhos. A interao entre as variveis permite
afirmar que o tipo de representao representao do governo ou representao da
sociedade civil no influi na percepo dos conselheiros em relao s demais
questes. O fator 4 isolou a varivel relacionada forma de participao, de modo que
ela constitui um fator parte, que no interage com as demais variveis. Da mesma
forma o quinto fator isolou a questo dos temas abordados nas deliberaes dos
conselhos. Por fim, o fator 6 relacionou, com cargas elevadas, as variveis que dizem
respeito ao do conselho diante da corrupo identificada em suas deliberaes e a
concepo de interesse pblico apontada. Nesse ltimo fator, fica claro que a concepo
 32

de interesse pblico relaciona-se com a ao dos conselhos diante da corrupo

identificada. Interessante observar que o fato de o conselho ter ou no competncia
oramentria no influencia e no interage com nenhuma das outras variveis, assim
como a possibilidade de haver jogo de influncia nas deliberaes dos conselhos.
Com o objetivo de aprimorar o estudo e testar a percepo da representao da
sociedade civil acerca do papel dos conselhos no controle da corrupo, o mesmo
modelo fatorial foi rodado apenas para os indivduos que representam esse extrato da
amostra. Os representantes da sociedade civil foram isolados e o mesmo teste, com as
mesmas variveis, foi rodado para verificar a interao entre elas. Como mostra a tabela
3 abaixo, houve diferena nos resultados, em comparao com a tabela 2.

Tabela 3. Extrao dos componentes principais para os representantes da

sociedade civil
Variveis Componentes
1 2 3 4
Competncia sobre oramento

Forma de participao: representante do

governo ou da sociedade civil
Percepo sobre a corrupo nos ltimos
cinco anos
A atuao do conselho ajuda a coibir a ,609
corrupo nas polticas pblicas?
Freqncia de deteco de corrupo no
mbito das deliberaes do conselho
Aes do conselho diante da corrupo ,744
identificada nas deliberaes
Existe preocupao com o risco de ,703
corrupo quando procedimento e regras de
controle so estruturados no conselho
O conselheiro j foi vtima de tentativa de ,706
suborno?
comum, nos mbito das deliberaes do ,820
conselho, algum usar de sua influncia ou
posio na sociedade para estabelecer as
decises ou evitar o controle sobre
determinada poltica?
O interesse pblico corresponde ao interesse ,644
do Estado ou ao interesse da sociedade?
O problema da corrupo no Brasil se ,628
encontra no estado ou no carter do
brasileiro?
Principais temas abordados nas deliberaes
dos conselhos
Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico, 2010.
Nota: Anlise fatorial com extrao dos componentes principais, com rotao Varimax com normalizao
Kaiser. Total da varincia explicada: 59,9%.
 33

A tabela 3 retornou, em alguns fatores, resultados semelhantes tabela 2. Quando

se isola a representao da sociedade civil na estrutura dos conselhos nacionais de
polticas pblicas, o modelo retorna apenas quatro fatores, tambm dispersos. No que
diz respeito ao fator 1, comparando as tabelas 2 e 3 percebe-se que a percepo dos
representantes da sociedade civil, no que diz respeito sua posio sobre a atuao dos
conselhos para coibir a corrupo e a existncia de preocupao com o risco de
corrupo quando regras e procedimentos de controle so estruturados pelo conselho,
menos relacionada com a percepo sobre a corrupo. Pelo fator 2, a vitimizao por
suborno dos representantes da sociedade civil relaciona-se com a percepo deles se o
problema da corrupo no Brasil encontra-se no Estado ou no carter do brasileiro.
Diferentemente da tabela 2, quando se isola os representantes da sociedade civil, a
percepo sobre o uso de influncia ou da posio na sociedade para estabelecer
decises ou evitar controle sobre as polticas aparece como o terceiro fator. Por fim, A
percepo dos representantes da sociedade civil das aes do conselho diante da
corrupo identificada em suas deliberaes est relacionada com a percepo sobre o
interesse pblico.
Depreende-se dessa anlise que a posio dos conselheiros, em geral, no
informada por uma tcnica ou um compromisso interno com o combate corrupo,
tanto no que diz respeito representao do governo, quanto representao da
sociedade civil. Os conselheiros reagem a uma percepo geral da corrupo que no se
relaciona diretamente com o objeto do controle. Para os representantes da sociedade
civil, a atuao do conselho no enfrentamento da corrupo menos condicionada pela
percepo que eles tm dela. Portanto, o esforo desprendido nos conselhos contra a
corrupo no decorre de uma identidade voltada para isso, mas do empoderamento da
sociedade civil que permite uma ateno mais aguda com relao ao problema da
corrupo. Por conseqncia, os conselhos de polticas pblicas propiciam um recurso
democrtico importante para que a sociedade civil contribua para o enfrentamento da
corrupo no Brasil. Seguindo a tese de Warren (2005), os conselhos de polticas
pblicas resultaram, na experincia democrtica brasileira, em um recurso democrtico
importante e na maior incluso da sociedade civil. Mas no se pode esperar que a
sociedade civil e, mais especificamente, os conselhos tenham uma misso institucional
de coibir e enfrentar a corrupo. Primeiro porque a representao estabelecida nos
 34

conselhos no tem um conhecimento especializado em processos de auditoria e gesto

capazes de coibir eficazmente a corrupo. Eles podem contribuir para o controle da
corrupo desde que sejam instituies voltadas para o fomento da publicidade das
polticas, no instituies empoderadas para exercer diretamente o controle da
corrupo.
fundamental que os conselhos se posicionem contra a corrupo, especialmente
no controle por meio do estabelecimento de objetivos e estratgias e no controle a
posteriori das polticas pblicas. O aprofundamento da accountability societal pode
contribuir muito para o enfrentamento da corrupo, desde que se perceba que ela deva
ser integrada s outras instituies de controle, responsveis por auditorias e pela sano
corrupo. Ademais, os conselhos deveriam priorizar uma mudana da cultura
poltica, contribuindo com informaes e parmetros que permitam aos cidados
enfrentar e avaliar a corrupo existente na democracia brasileira. No caso brasileiro,
essa deveria ser a tnica do formato participativo da sociedade civil por meio dos
conselhos de polticas pblicas, sem que disso resulte um compromisso formal, mas
experimental e prtico de enfrentamento da corrupo, que deve ocorrer no pela
restrio da democracia, mas por seu aprofundamento.

Consideraes finais

Este estudo procurou testar, a partir de pesquisa de survey com os conselheiros

nacionais de polticas pblicas, o papel dos conselhos no controle da corrupo no
Brasil. O atual contexto de agravamento e rotinizao de escndalos de corrupo no
Brasil tem suscitado esse papel para a sociedade civil, o qual, por meio de instituies
que assegurem sua representao no Estado, poderia diminuir a incidncia da
malversao de recursos pblicos e o descumprimento de normas fundamentais do
ordenamento democrtico. No caso brasileiro, forte o discurso de que o
empoderamento da sociedade civil poderia diminuir a incidncia da corrupo nas
instituies representativas. Contudo, este estudo permitiu descortinar pistas de que a
percepo dos conselheiros sobre a corrupo e o modo como encaram o seu papel para
o enfrentamento dela ainda no claro. Os conselheiros priorizam o controle sobre as
polticas pblicas de maneira a estabelecer estratgias para o seu fomento e processos
 35

mais slidos de avaliao dos seus resultados. O controle da corrupo no um

horizonte efetivo do controle exercido pelos conselhos de polticas pblicas, porquanto
sua posio sobre esse tema no alimentada por uma prtica interna voltada para esse
papel, mas para o fato de ser uma instituio deliberativa voltada para o estabelecimento
das finalidades e objetivos das polticas pblicas, bem como de avaliao de seus
resultados frente ao pblico-alvo das polticas e no dos processos contbeis e jurdicos,
normalmente envolvidos no controle da corrupo.
Este estudo no permite inferir causalidades, mas representa uma anlise
exploratria importante, da qual se pode concluir que a representao da sociedade civil
para o fortalecimento da accountability e para o enfrentamento da corrupo tem limites
considerveis. O debate sobre o controle da corrupo no Brasil no pode querer delegar
representao da sociedade civil o papel de controle da corrupo. Essa estratgia
pode incorrer em erro se no perceber que a representao da sociedade civil tem limites
estruturais importantes e que isso fugiria do propsito original para o qual os conselhos
foram criados. A constituio de um compromisso formal de combate corrupo por
parte dos conselhos pode contribuir fortemente para a sua burocratizao, desvirtuando
a finalidade para a qual eles foram constitudos e, tambm, criando os mesmos dilemas
da representao poltica por meio de partidos e sistemas eleitorais, tendo em vista os
limites da atividade de representao e o modo como ela exercida no Brasil. A
accountability societal apenas uma das faces do controle por meio das instituies
polticas. A estratgia de fortalec-la importante no Brasil, mas precisa estar associada
a uma estratgia maior de aprimoramento das demais instituies de controle, tanto na
dimenso burocrtica, quanto na dimenso judicial (Filgueiras, Avritzer, 2010). Nesse
sentido, o fomento da accountability na democracia brasileira, com o objetivo de
diminuir a incidncia da corrupo nas instituies polticas, passa pela incluso e
criao de instncias deliberativas das polticas pblicas as quais os conselhos
cumprem bem , pelo aprofundamento da reforma do Estado e pela reforma do
Judicirio. necessrio, na experincia democrtica brasileira, partir da idia que as
instituies de controle devem ser integradas em torno de uma estratgia de reforo e
instrumentalizao do Estado para enfrentar a corrupo e puni-la. Para tanto,
necessrio rever o fluxo dos processos das instituies de accountability com a
 36

finalidade de estabelecer dentro do aparelho estatal uma cultura pblica mais eficiente e
pautada no valor do interesse pblico.
A importncia da integrao das instituies de controle est em perceber que a
accountability societal um aspecto importante, mas no suficiente para enfrentar a
corrupo. Da mesma forma, a transparncia, por si, no uma condio suficiente para
diminuir a incidncia da corrupo (Filgueiras, 2012). A importncia da integrao das
instituies de accountability para o enfrentamento da corrupo est em perceber que
elas so necessrias s condies de legitimidade do regime democrtico. Os esforos
para fomentar as instituies de accountability devem estar circunscritos idia de que
ela um princpio que procura assegurar a publicidade de polticas e decises do
governo democrtico, sem o que no possvel consolidar as bases para a legitimidade
do Estado e de uma sociedade democrtica no Brasil.

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