Organizacin y

funcionamiento del MDULO 3

Estado
Gestin pblica

1
 CONTENIDO

RESUMEN .............................................................................................................................................. 3

1. GESTIN PBLICA Y NUEVA GESTIN PBLICA .................................................................................. 4

1.1. NATURALEZA Y ALCANCES DE LA GESTIN PBLICA ........................................................................................ 4

1.2. SEMEJANZAS ENTRE LA GESTIN PBLICA Y LA GESTIN PRIVADA ..................................................................... 5
1.3. DIFERENCIAS ENTRE LA GESTIN PBLICA Y LA GESTIN PRIVADA ..................................................................... 6
1.4. LOS PRINCIPIOS ORIENTADORES DE LA NUEVA GESTIN PBLICA ...................................................................... 7
1.5. LAS PREMISAS DE LA NUEVA GESTIN PBLICA Y SU IMPACTO EN LA RELACIN ENTRE POLTICA Y BUROCRACIA .......... 9
1.6 EL APORTE DE LA POLTICA PBLICA Y LA NUEVA GESTIN PBLICA .................................................................. 11

2. GOBERNANZA .................................................................................................................................. 15

2.1. GOBERNANZA Y GOBERNABILIDAD ........................................................................................................... 15

2.2. CONCEPTO DE GOBERNANZA .................................................................................................................. 17

3. GOBERNABILIDAD ............................................................................................................................ 19

3.1. ORGENES, TEORAS Y CONCEPTO DE GOBERNABILIDAD ................................................................................ 19

3.1.1. Orgenes de la palabra gobernabilidad ................................................................................... 19
3.1.2. Teoras sobre gobernabilidad .................................................................................................. 22
3.1.3. Concepto de gobernabilidad ................................................................................................... 29
3.1.3.1. Diferencia entre gobernabilidad y gobernanza ............................................................................... 31
3.2. EL SISTEMA Y LA GESTIN DE LA GOBERNABILIDAD ...................................................................................... 31
3.2.1. El sistema de gobernabilidad: democrtica, econmica y social ............................................ 31
3.2.2. Gestin para la gobernabilidad ............................................................................................... 35
3.2.3. Relacin entre gobernabilidad y democracia .......................................................................... 36
3.2.3.1. Las tensiones de la gobernabilidad democrtica............................................................................. 38
3.2.3.2. Las limitaciones externas de la gobernabilidad democrtica ...................................................... 39

4. MODERNIZACIN DEL ESTADO ........................................................................................................ 41

4.1. IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA ............................................. 41

4.2. PLAN DE IMPLEMENTACIN ................................................................................................................... 44
4.2.1. Visin ....................................................................................................................................... 44
4.2.2. Objetivo general ...................................................................................................................... 44
4.3. PRINCIPALES ACTORES Y SUS ROLES EN EL PROCESO DE IMPLEMENTACIN........................................................ 45
4.3.1. Los entes rectores de los sistemas administrativos ................................................................. 45
4.3.2. El Poder Ejecutivo y los entes rectores de los sistemas funcionales ........................................ 46
4.3.3. Las entidades pblicas del gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos
locales ............................................................................................................................................... 46
4.3.4. Los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil ........................................................ 47

5. GERENCIA PBLICA Y GESTIN POR RESULTADOS ........................................................................... 48

5.1. GESTIN PRESUPUESTARIA BASADA EN RESULTADOS ................................................................................... 50

5.2. VALOR PBLICO ................................................................................................................................... 51
5.2.1. Elementos para la construccin de la cadena de valor de servicios ........................................ 53

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................................................................ 56

2
 Resumen
En este tercer mdulo analizaremos las principales caractersticas, alcances y
limitaciones, as como el entorno poltico e institucional en el que se desarrolla
la gestin pblica, y las restricciones a las que el gestor pblico se enfrenta
para realizar sus tareas.

Para ello, desarrollaremos los aspectos bsicos para comprender qu debemos

entender por gestin pblica y lo que implica la nueva gestin pblica como un
camino necesario para mejorar la gobernanza.

Seguidamente, abordaremos a la gobernabilidad como concepto relacionado

con la gestin pblica y gobernanza, que en el caso de nuestro pas ostenta
caractersticas propias.

Finalmente, explicaremos con mayor detenimiento el proceso de modernizacin

de la gestin pblica, la gestin por resultados y la creacin de valor en la
prestacin de los servicios pblicos.

3
1. Gestin pblica y nueva gestin
pblica

1.1. Naturaleza y alcances de la gestin pblica

Entre las definiciones dadas sobre la gestin pblica tenemos:

Segn WEBSTER:

Sentido de organizacin y direccin de recursos para alcanzar el resultado deseado.

Segn Emilio ALBI:

Gestin es el conjunto de decisiones dirigidas a motivar y coordinar a las personas para

alcanzar metas individuales y colectivas. Y pblica por la naturaleza de sus fines y el marco
jurdico-poltico en el que se desenvuelve.

4
 Segn Blanca OLAS DE LIMA:

Es el conjunto de actividades conducentes a obtener bienes o productos pblicos que

engloban tanto las desarrolladas por la direccin como por los distintos niveles
administrativos.

Podemos sealar entonces que la gestin pblica se ocupa de la utilizacin de

los medios adecuados para alcanzar un fin colectivo. Se refiere a mecanismos
de decisin para la asignacin y distribucin de los recursos pblicos, y de la
coordinacin y estmulo de los agentes pblicos para lograr determinados
objetivos.

El informe de MUSHKIN define una lista de elementos de gestin pblica, los

cuales son:

Gestin de personal (aparte de planeacin de la fuerza de trabajo y

relaciones colectivas de negociacin y gestin laboral).
Planificacin de la fuerza de trabajo.
Relaciones colectivas de negociacin y gestin laboral.
Medicin de la productividad y el desempeo.
Organizacin y reorganizacin.
Gestin financiera (incluye la gestin de relaciones
intergubernamentales).
Investigacin de la evaluacin y auditora de programas y gestin.

1.2. Semejanzas entre la gestin pblica y la gestin

privada

Entre las semejanzas en las dos gestiones en mencin, tenemos:

Establecimiento de objetivos y prioridades.

Creacin de planes operativos.
Organizacin interna del personal.
Direccin de personal y sistema de gestin de personal.
Control de desempeo.
Trato con unidades externas.
Trato con organizaciones independientes.
Trato con la prensa y el pblico.

5
1.3. Diferencias entre la gestin pblica y la gestin privada

Entre las diferencias en las dos gestiones en mencin, tenemos:

La perspectiva del tiempo. Los gestores del gobierno tienden a

horizontes de tiempo relativamente breves, impuestos por las
necesidades y el calendario poltico (ciclo electoral).
Medicin del desempeo. Hay poco o ningn acuerdo sobre las
normas y mediciones para
evaluar a un gestor de
gobierno.
Limitaciones del personal.
En el gobierno hay dos capas
de funcionarios encargados de
la gestin. Complican el
reclutamiento: la contratacin,
la transferencia y la
disposicin o despido del
personal.
Igualdad y eficiencia. En la
gestin gubernamental se
suele hacer gran hincapi en
la creacin de condiciones de
igualdad entre diferentes
grupos; mientras que en las
empresas privadas, el nfasis
recae en la eficiencia y el
desempeo competitivo.
Procesos pblicos contra
procesos privados. La
gestin gubernamental suele
estar expuesta a la vista del
pblico y ser ms abierta.
Funcin de la prensa y de
los medios informativos. La
gestin gubernamental debe enfrentarse regularmente a la prensa y a
otros medios informativos.
Impacto legislativo y judicial. Los gestores gubernamentales se ven
sometidos a un minucioso escrutinio por grupos supervisores del
legislativo, o incluso a rdenes judiciales, que son totalmente inslitas en
la gestin de empresas privadas.

6
 Objetivo final. Los gestores gubernamentales rara vez tienen un
objetivo final claramente trazado; en cambio, los gestores de las
empresas privadas se proponen la ganancia, el desempeo en el
mercado y la supervivencia (su racionalidad est orientada a la
maximizacin de beneficios econmicos).

1.4. Los principios orientadores de la nueva gestin pblica

De acuerdo con LAWRENCE y THOMPSON, los principios que guiarn la accin

modernizadora son las denominadas Cinco R: reestructuracin, reingeniera,
reinvencin, realineacin y reconceptualizacin1. A continuacin veamos sus
detalles:

Reestructurar. Significa eliminar de la organizacin todo aquello que no

contribuye a aportar un valor al servicio o producto suministrado al
pblico.

La reestructuracin se efecta una vez que se haya identificado a las

competencias centrales de la organizacin, y las tareas cuyas
prestaciones podra ser contratadas externamente.

Reingeniera. Es un concepto de cambio organizacional que se ha

difundido con mucha fuerza en la dcada de 1990; propone, en esencia,
empezar de nuevo, ms que tratar de arreglar los problemas existentes
mediante soluciones parciales. Como tecnologa de gestin, sus
dispositivos estn orientados a los procesos, prescindiendo de las tareas
y las posiciones establecidas en las jerarquas organizacionales. La
reingeniera aprovecha las ventajas de la tecnologa informtica para
promover un trabajo ms inteligente, que elimine el papeleo innecesario
y redundante.

Reinventar. Es crear en el seno de la Administracin Pblica una

cultura de espritu empresarial que facilite la introduccin de mecanismos
de mercado y pensamiento estratgico en el sector pblico. Las
organizaciones pblicas tendrn que operar con una orientacin de
planificacin estratgica de largo plazo, centrndose en los resultados,
remitindose a los incentivos del contexto en el que brindan servicios,

1
LPEZ, Andrea (2003, pp. 9 y ss.).

7
 tomando en cuenta las actitudes y los comportamientos del usuario-
ciudadano para satisfacer plenamente sus demandas y expectativas.

Realinear. Implica el hecho de que los funcionarios gerencien el cambio

de las estructuras de forma coherente y articulada con lo planificado.
Realinear a la organizacin y al personal detrs de los objetivos
establecidos no es otra cosa que cumplir con el dictado segn el cual la
estructura sigue a la estrategia. La reinvencin es la implementacin de
la estrategia de reinvencin. Sin embargo, mientras que la reinvencin
tiene que ver con cambios en la forma de operar de la organizacin en
su entorno externo, la realineacin se centra en el cambio hacia el
interior de la organizacin.

Reconceptualizacin. Apunta bsicamente a mejorar, en todas sus

dimensiones, el ciclo de aprendizaje organizacional. Reconceptualizar es
desarrollar en el sector pblico una nueva manera de pensar el
fenmeno gerencial, promoviendo organizaciones con capacidad de
adaptacin y forjadoras de conocimiento. De este modo, se podr crear
una cultura diferente en la gestin pblica, que involucre a sus agentes
en lo que se denomina una visin compartida sobre el futuro. Para
alcanzar un proceso de reconceptualizacin exitoso, es imprescindible
reformular la poltica de gestin de los recursos humanos, que apunte a
la captacin de gerentes pblicos con capacidad de liderazgo y
empleados comprometidos con los objetivos de la agencia, de tal manera
que se pueda conferir mayor poder a estos ltimos para conseguir los
resultados propuestos.

La reconceptualizacin planteada podra explicar el progresivo

desplazamiento de los programas de modernizacin hacia un espectro
ms amplio de valores que los que dominaron en el comienzo de la
reforma (economa, eficiencia y eficacia), bajo el auge del neoliberalismo
y las sucesivas presiones por la reduccin del gasto pblico para resolver
la crisis fiscal.

Paulatinamente han cobrado sentido trminos como adaptabilidad, innovacin,

representacin y participacin como ideas fuerza para la configuracin de un
paradigma postburocrtico que no necesariamente podr escoger del mbito
privado todos los recursos convenientes para su alcance.

8
1.5. Las premisas de la nueva gestin pblica y su impacto
en la relacin entre poltica y burocracia

Uno de los principios sobre el que se ha trabajado con mayor insistencia en la

nueva gestin pblica puede sintetizarse en la frase de KETTL:

Dejar que los gestores gestionen.

Aludiendo as a la bsqueda del incremento de la responsabilidad de quienes

administran los servicios ante el pblico. Con base en el enfoque orientado al
cliente-usuario se propugna una mayor delegacin de poder hacia los gestores
para actuar con flexibilidad, y as mejorar el servicio, tomando en cuenta las
demandas y preferencias del usuario.

Desde esta ptica, se opera cambios sustanciales en la relacin entre los

funcionarios elegidos y los administradores, si es que estos ltimos quedan
sujetos, en primer lugar, al mandato de los clientes, a riesgo de afirmar su
autonoma de los que elaboran las polticas pblicas. En la prctica, podra
quedar abierto un alto margen de ambigedad entre las metas fijadas por parte
de los decisores polticos y la correspondiente libertad que se les otorga a los
administradores, sin olvidar que los objetivos de las agencias pblicas resultan
muchas veces poco precisos, o incluso contradictorios, como resultado del
juego de fuerzas y las negociaciones ente el Ejecutivo y el Congreso.

Otras visiones abogan por la reduccin del poder de la burocracia, reforzando la

incidencia de las autoridades electas no solo en el terreno de la formulacin,
sino en la implementacin de polticas, a travs de nuevos criterios de
centralizacin, coordinacin y control. En este caso, el problema es domar a la
burocracia. Por ende, la existencia de asesores y/o cargos de confianza, etc.,
estara ampliamente justificada por la necesidad de contar con aparatos
administrativos consustanciados con las polticas de gobierno.

De la mano de estos planteamientos se recicla una problemtica tradicional del

sector pblico: la frontera entre poltica y administracin. Tal como lo resaltan
una serie de autores, en los esquemas modernizadores pareciera haber tenido
una mayor gravitacin la percepcin del recelo poltico frente a las burocracias.

Sin embargo, antes de reeditar la antinomia entre tcnica y poltica, la literatura

actual seala, como sntesis para la resolucin de esta disyuntiva, la necesidad
de reconstruccin de un nuevo marco de responsabilidad que reordene la
vinculacin entre las funciones polticas y administrativas. Aunque, tomando
distancia de la visin racionalista y normativa que predomina en la

9
Administracin Pblica, tambin se intenta exponer los peligros de
desplazamiento de los mecanismos tradicionales de supervisin poltica y
burocrtica por la responsabilidad mercantil, como resultado de la transferencia
de actividades y funciones por
fuera de la rbita estatal.

El amplio abanico de posiciones

aqu mencionadas expresa gran
parte de los argumentos a favor
y en contra de la nueva
propuesta gerencial para la
Administracin Pblica. Ms all
de las valoraciones, en la
prctica la nueva gestin pblica
(NGP) se impuso como
tendencia quiz porque su
definicin ambigua, amplia y
desordenada hace de la visin
gerencial un paradigma ms
transferible.

No obstante, no puede soslayarse el necesario debate impuesto por esta oleada

reformadora en torno a los valores tradicionales del sector pblico y el
progresivo deterioro de los mismos. En rigor, la plena vigencia de los valores
fundamentales, tales como la imparcialidad, la justicia, la equidad y el derecho
de un procedimiento justo como tareas propias de toda Administracin
Pblica en una democracia ha sido objeto de profundos cuestionamientos,
acordes con las nuevas implicancias que el trmino inters pblico posee hoy
para la sociedad.

De la consideracin de estos propsitos se desprende que, adems de mayor

eficiencia y calidad de la gestin, la democratizacin de la administracin,
remarcando su carcter pblico y aumentando su responsabilidad frente a la
sociedad, constituye una tarea ineludible para la transformacin estatal en
Latinoamrica. En esta lnea, los arquetipos de reforma destinados a publificar2
la administracin deberan propender a enfrentar tres ejes:

La apropiacin privada del aparato pblico.

La actuacin autorreferenciada.

2
Entendido como asumir la propiedad de una empresa privada; o bien, trasladar la regulacin de una
determinada actividad desde el derecho privado al derecho pblico.

10
 La falta de responsabilidad pblica.

Tales emprendimientos no resultan sencillos, pues muchas de estas reformas

dependen de la creacin de nuevas instituciones, de cambios constitucionales o
de modificaciones profundas en el sistema administrativo, los que inciden en un
conjunto de intereses de diversos grupos con larga trayectoria en el sector
pblico.

Adems, la reestructuracin del Estado en Amrica Latina no puede soslayar las

cuestiones relativas con el desarrollo econmico y la desigualdad social, cuya
falta de resolucin contribuye a deslegitimar socialmente los diferentes
proyectos de transformacin.

Por lo tanto, segn LPEZ (2003):

La articulacin de coaliciones democrticas comprometidas con la superacin de los

problemas socioeconmicos ms graves de la regin se convierte en el soporte sustantivo de
los nuevos patrones institucionales que, ms all de reformar o reinventar, consoliden un
Estado utilizable para la sociedad.

1.6 El aporte de la poltica pblica y la nueva gestin pblica

En la actualidad, el sujeto gobierno ha dejado de ser el problema, al reunir

las caractersticas consideradas esenciales y correctas:

Elegido libremente entre opciones polticas en competencia.

Controlado por otros poderes pblicos.
Sujeto al escrutinio ciudadano.
Sometido al imperio de las leyes.
Respetuoso de los derechos humanos y de las libertades pblicas y
civiles de los ciudadanos.
Transparente.
Rendidor de cuentas.
Conocedor de los ingentes costos que acarrea a su legitimidad poltica la
inobservancia de la ley y el irrespeto a derechos humanos y ciudadanos.

Lo nuevo consiste en que los gobernantes legtimos no pueden gobernar. Sus

decisiones y acciones muchas veces pueden tener propsitos directivos, pero no
efectos directivos en campos cruciales de la convivencia y supervivencia social.
En ese sentido, lo que se discute en la actualidad es el proceso de gobierno, es
decir, el gobierno en s. Ello se debe, entre otras razones, a que la eficacia del

11
gobernar implica componentes cientfico-tcnicos y no solo los institucionales de
su cargo y actuacin; implica, adems, prcticas polticas de relacin con los
ciudadanos.

Entre los factores que explicaran dicho fenmeno, segn AGUILAR (2007),
tenemos:

La crisis y colapso fiscal, econmico o poltico de los Estados sociales (en

todas sus formas, socialistas, asistenciales, de bienestar,
desarrolladores), en las dcadas 1980 y 1990, exhibi al gobierno como
factor de desgobierno, como un agente que puede ocasionar daos y
costos sociales, y no solo impulsar y sostener los beneficios del
desarrollo, la seguridad y el bienestar social.

La percepcin social negativa de la Administracin Pblica por sus

servicios pblicos de calidad baja o variable, por sus regulaciones y
trmites excesivos e innecesarios que obstaculizan las iniciativas de la
sociedad econmica, civil y las del gobierno mismo, por polticas pblicas
desarticuladas e ineficaces y, en el fondo, por ser una organizacin
administrativa sin costo eficiente.

En las democracias emergentes latinoamericanas, la desilusin o el

descontento democrtico, en el sentido de que los gobiernos
democrticos elegidos, representativos y legales no estn acreditando
suficiente capacidad directiva, particularmente en lo que concierne a la
cuestin de la seguridad pblica y la cuestin social de la pobreza y la
desigualdad.

En conexin con este punto, la

constatacin de que la liberalizacin
de los mercados que puso fin a una
economa estatalmente intervenida, y
que fue considerada adems la
pareja de la democratizacin, no est
resolviendo los problemas cruciales
del crecimiento econmico, de
generacin de empleo, de ingresos
sostenidos, etc.

La globalizacin, que significa la

desterritorializacin de la economa,
ha provocado que las actividades de sectores econmicos nacionales

12
 clave, articulados con las cadenas de valor internacionales, se hayan
independizado bastante de los sistemas de regulacin de las instituciones
estatales, las cuales hasta la fecha son instituciones de alcance
territorial.

La diferenciacin funcional de la sociedad o la complejizacin del sistema

sociedad, lo cual significa que la sociedad contempornea se ha
convertido en un sistema de subsistemas altamente diferenciados,
autorreferidos, que interactan entre s siguiendo sus propios cdigos de
accin, de modo que la contempornea es estructuralmente una
sociedad descentrada: no existe el predominio de una funcin sobre las
otras ni la coordinacin general del sistema es la funcin especial de
algn subsistema, de modo que la coordinacin es ms bien el resultado
de los ajustes mutuos particulares entre los sistemas que un
acoplamiento integral llevado a cabo por una instancia superior del
sistema, la poltica o el gobierno.

La creciente independencia, autonoma y hasta autosuficiencia que

personas, familias, grupos sociales organizados y socialmente relevantes
han alcanzado en la
atencin de sus problemas
privados o asociados, de
modo que han dejado de
recurrir al poder pblico
para atenderlos, o recurren
a l solo para prestaciones
particulares y asuntos de la
seguridad pblica.

Estos factores han tenido por lo

menos dos efectos considerables
en lo que concierne a la
capacidad/eficacia directiva de los
gobiernos. La democratizacin del
rgimen poltico, que distribuy
entre varios actores el poder concentrado en la presidencia y en su coalicin
poltica de soporte, junto con la liberalizacin de la economa que de acuerdo
con la poltica de ajuste estructural incluy la privatizacin de empresas
pblicas y desregulaciones econmicas de varios tipos hicieron perder al
gobierno poderes, capacidades, facultades y alcances, particularmente en el
campo decisivo de la poltica econmica y, sobre todo, generaron demandas al
gobierno por un nuevo tipo de capacidades directivas que no exista en el

13
antiguo rgimen o no haban sido desarrolladas en grado suficiente, y en el
gobierno democrtico reciente, a pesar de sus reformas, no han podido ser
construidas en el grado requerido.

Las nuevas capacidades directivas que se demanda son las relacionadas con la
certidumbre jurdica:

Aplicacin imparcial de las leyes.

Seguridad pblica: polica honesta y eficiente.
Sistema hacendario equitativo y competitivo.
Administracin eficiente y de calidad.
Cero corrupcin, transparencia.
Espacio de deliberacin ciudadana.

Si el sistema de gobierno carece de incentivos para sostenerse y las iniciativas

de la sociedad civil estn destinadas a la improductividad en funcin de la
anomia, la infraccin y el delito destacarn sobre el control estatal defectuoso.

En suma, la cuestin sobre la capacidad-eficacia directiva de los gobiernos se

explica, en gran medida, porque el gobierno ha perdido capacidades,
facultades, poderes, alcances en asuntos centrales de inters general, como
consecuencia de las transformaciones polticas, econmicas y sociolgicas
ocurridas en el cambio de siglo y siguen en curso, en cuya orientacin y
dinmica el gobierno no tiene control total ni determinante.

Ms an, en muchos casos, el gobierno parece haber perdido tambin

capacidad cognoscitiva, al mostrarse confuso e indeciso con frecuencia respecto
a sus prejuicios ideolgicos que no puede o quiere revisar.

14
2. Gobernanza

2.1. Gobernanza y gobernabilidad

Como respuesta a los problemas de eficacia directiva de los gobiernos, y la

urgencia de restablecerla y asegurarla, dos han sido las lneas generales:

Gobernabilidad.
Gobernanza.

Son dos enfoques conceptuales y prcticos que se relacionan con la accin de

gobierno; hacen referencia al problema de la capacidad gubernativa o directiva
del gobierno, y buscan su solucin, pero tienen un diverso planteamiento del
problema y ofrecen una diversa respuesta, aunque los dos enfoques sean
complementarios.

Ms adelante haremos un mayor desarrollo de lo que implica la gobernabilidad,

por ahora podemos sealar que esta denota la posibilidad o probabilidad de
que el gobierno gobierne a su sociedad; su opuesto, ingobernabilidad, significa
la posibilidad o probabilidad de que el gobierno deje de gobernar a su sociedad
o no la gobierne; ambos elementos connotan la probabilidad o improbabilidad

15
de que gobernar se derive de la capacidad o incapacidad del gobierno de dirigir
a su sociedad, respectivamente.

Dos son las crticas principales al enfoque de la gobernabilidad:

La primera crtica observa que es un enfoque centrado en las

capacidades del gobierno, las cuales no son ms que potencialidades de
accin, y no acciones de relacin del gobierno con la sociedad, que son
las que las hacen reales, manifiestas, efectivas.
Asimismo, se critica con mayor nfasis su enfoque gubernamentalista: la
perspectiva de la gobernabilidad sigue considerando que un gobierno
bien equipado con los recursos y poderes apropiados es suficiente para
dirigir a la sociedad, bajo el supuesto de la incompetencia directiva de la
sociedad o de su necesaria subordinacin al gobierno para poder
mantenerse como sociedad.

El enfoque de gobernanza es postgubernamental. El enfoque apunta a la

necesidad o conveniencia de un nuevo proceso directivo de la sociedad ms
que a la reproduccin del proceso directivo estructurado por la accin de
gobierno. Su supuesto bsico es la nocin de que en las actuales condiciones
sociales (nacionales e internacionales), el gobierno es un agente de direccin
necesario pero insuficiente, aun si est dotado con todas las capacidades
requeridas, incluso si sus acciones aprovechan a cabalidad las muchas
capacidades que le han sido otorgadas.

Gobernanza quiere decir, justamente, la existencia de un proceso de direccin de la sociedad

que ya no es equivalente a la sola accin directiva del gobierno y en el que toman parte otros
actores: un proceso directivo postgubernamental ms que antigubernamental.

Es un nuevo proceso directivo, una nueva relacin entre gobierno y sociedad,

que difcilmente puede ser ya un modo de mando y control, en virtud de la
independencia poltica de los actores sociales y de su fuerza relativa en virtud
de los recursos que poseen. Ms an, la gobernanza incluye a la
gobernabilidad, en tanto que requiere de la accin de un gobierno capaz y
eficaz, pues sin esta condicin cumplida no existira una condicin esencial para
que pueda haber direccin de la sociedad antes y ahora, pero el gobierno
competente es solo uno de los actores requeridos para una direccin exitosa de
la sociedad. En tal sentido, gobernanza significa el cambio de proceso-modo-
patrn de gobierno, en el que se requiere y activa los recursos del poder
pblico, de los mercados y de las redes sociales.

16
2.2. Concepto de gobernanza

El concepto terico de gobernanza contiene los siguientes aspectos3:

Es el proceso de direccin-gobernacin de la sociedad, proceso mediante

el cual los sectores, grupos, personalidades de la sociedad definen sus
objetivos de convivencia y supervivencia, las acciones especficas que los
grupos o sectores sociales habrn de llevar a cabo con el fin de realizar
los objetivos de inters social, y la forma en que coordinan sus acciones
y productos.

Es un proceso de direccin estructurado, institucional y tcnicamente, en

tanto:

La definicin de los objetivos que dan sentido a la accin de la

sociedad que deben
ser realizados implica
la referencia a un
sistema de valores, el
cual se plasma en
principios
constitucionales, normas
legales de relacin
social e instituciones
pblicas y sociales.
La realizacin de los
objetivos requiere
normas causales de
produccin, que derivan
de la ciencia, tecnologa y gerencia. Por su estructuracin
institucional y tcnica, es un proceso estable, un patrn de
comportamiento que se reproduce en el tiempo con los ajustes del
caso, y que es algo identificable como modo, estilo de
gobierno.

Es un proceso de direccin, una accin colectiva, pues participan

mltiples actores en su diseo y realizacin, y, por ende, requiere de una
instancia que tenga la funcin de resolver o facilitar la solucin de los

3
Ibdem(pp. 9 y 10).

17
 dos problemas centrales de toda accin colectiva: que haya cooperacin
y que sea eficaz.

Es un proceso de direccin que toma forma y contenido a partir de la

interlocucin entre grupos y sectores sociales, y entre estos y el gobierno
(incluyente, simtrico, racional y pacfico); aunque las fallas de direccin
que de l deriven suelen impulsar acciones para corregir y cambiar el
modo de relacionarse entre los grupos sociales, y entre estos y el
gobierno.

Es un proceso de direccin cuya estructura (intencional y tcnica) es

producto de la participacin de la sociedad y el gobierno, aunque es
cambiante el peso y las influencias que el gobierno o la sociedad tienen
en su definicin y su realizacin.

Se denomina gobernanza en sentido estricto o gobernanza moderna,

nueva, al proceso en el que la definicin del sentido de direccin de la
sociedad, de las formas de organizarse para realizar los objetivos y el
modo en el que sern distribuidos los costos y beneficios ya no pueden
ser obra exclusiva del gobierno, sino que es el resultado de la
deliberacin conjunta entre el gobierno y las organizaciones privadas y
sociales, en las que el gobierno y las organizaciones juegan un rol
cambiante con acoplamientos recprocos segn la naturaleza de los
problemas y las circunstancias sociales.

En sentido estricto, la gobernanza es un concepto que describe y explica

la descentralizacin que caracteriza al actual proceso de direccin de la
sociedad, su multipolaridad, su carcter de sistema, que ha dado pie al
concepto de metfora de gobernanza por redes o gobernanza
participativa.

18
3. Gobernabilidad

3.1. Orgenes, teoras y concepto de gobernabilidad

3.1.1. Orgenes de la palabra gobernabilidad

La aspiracin y el deseo de un buen gobierno, por gobernantes y gobernados,

debe tener antecedentes tan antiguos como las principales formas de autoridad
en las sociedades de jefatura y en los Estados prstinos. Aunque la
interpretacin de buen gobierno y su significado pueden haber diferido en cada
contexto histrico, acorde con criterios definidos por la ideologa, la cultura, lo
ritual-religioso u otras variantes que influan en cada tiempo histrico.

A partir de ello, el profesor TANTALEN (2007, p. 1) ha sostenido en diversos

trabajos que la voz gobernabilidad es un concepto ahistrico; es decir, que
puede aplicarse a cualquier momento histrico en el que haya existido un poder
como el Estado prstino o como la sociedad tnica de jefatura.

No obstante, los orgenes del trmino pueden situarse en el giro crtico sufrido
por la poltica occidental al iniciarse la dcada de 1970. Por un lado, una crisis
cultural protagonizada por los herederos de la primera generacin de

19
beneficiarios del Estado del bienestar, expresada en el movimiento estudiantil
caracterizado como mayo del 68. Por otro lado, el paulatino incremento de
los precios de las materias primas que condujo al boom energtico de 1973,
un reflujo conservador al que no fueron ajenos los fenmenos anteriores as
como la crisis de liderazgo poltico vivido en Francia y en Estados Unidos tras la
renuncia de Charles de Gaulle en 1969 y de Richard Nixon en 1973,
respectivamente, as como la derrota estadounidense en Vietnam. Finalmente,
cierto desgaste en el terreno de las ideas que hasta la fecha haba impulsado el
Estado del bienestar.

El diagnstico intelectual del momento tuvo dos aproximaciones muy diferentes

ideolgicamente. Desde el lado neomarxista, James OCONNOR (1973) se refiri
a la crisis fiscal del Estado resultante de las contradicciones (del Estado del
capitalismo avanzado) agravadas por el sistema democrtico, ambiente que
preludiaba la crisis de gobernabilidad. Esta lnea fue continuada por los
alemanes Jurgen HABERMAS y Klaus OFFE al referirse a los problemas de
legitimacin del capitalismo tardo.

Ideolgicamente en frente, y hacindose eco de las ideas del socilogo

estadounidense Daniel BELL, que se haba referido a la ingobernabilidad como
una consecuencia de la sobrecarga
de demandas a las que
inevitablemente el Estado
responda con su intervencionismo
expansivo, produciendo la crisis
fiscal, se encontraba el informe
elaborado para la Comisin
Trilateral en 1975 por el francs
Michel CROZIER, el estadounidense
Samuel J. HUNTINGTON y el japons
Joji WATANUKI4. En dicho informe,
los tres autores, al hacer un
diagnstico de la situacin poltica,
planteaban cuatro tendencias que
generaban disfunciones en el
sistema democrtico:

En primer lugar, apareca la deslegitimacin de la autoridad y la

prdida de confianza en el liderazgo como consecuencia de la

4
CROZIER, M. J.; HUNTINGTON, S. J. y WATANUKI, J. (1975). The crisis of democracy. New York University
Press.

20
 persecucin de la igualdad y del individualismo, virtudes preciadas del
credo democrtico.
En segundo trmino, se registraba un diagnstico de los efectos en la
actividad de gobierno en clave de sobrecarga de la misma a causa de
la expansin de la participacin poltica y del febril desarrollo de las
actividades estatales.
En tercer lugar, se detectaba la fragmentacin de los partidos polticos
y una suerte de prdida de identidad de los mismos, fruto de la
intensificacin de la competencia partidista. Finalmente, se denunciaba el
surgimiento de unas fuertes pautas localistas en la poltica exterior
debido a la presin de sociedades que se estaban volviendo
estrechamente nacionalistas.

La dcada de 1980 contempl la incorporacin al anlisis politolgico del

pensamiento neoliberal en la que los
economistas, polticamente conservadores,
arremetieron contra el keynesianismo por
su terica mala relacin con la democracia.
La situacin de ingobernabilidad suscitada
se deba a que se estimaba que se creaba
una mezcla inestable, generndose una
inflacin endmica al confrontar los
sindicatos y los votantes a los gobiernos
en un trasfondo en el que el Estado era
visto como un botn de servicios
inagotables. Para los pases menos
industrializados, esta visin termin
iluminando el denominado Consenso de
Washington que se basaba en lo siguiente:

En la disciplina fiscal.
En las nuevas prioridades en el gasto pblico.
En la reforma impositiva.
En la liberalizacin financiera.
En los tipos de cambios unificados y competitivos.
En la liberalizacin comercial y de las inversiones directas extranjeras.
En las privatizaciones, la desregulacin y la seguridad en los derechos de
propiedad.

En el transcurso de la dcada de 1990, el trmino se hizo un lugar en el acervo

comn de la clase poltica y de diferentes organismos multilaterales. Entre los

21
componentes de la primera, la bsqueda de la gobernabilidad sustituy pronto
las pretensiones de alcanzar la consolidacin democrtica, fase secuencial que
para muchos apareca mecnica e inevitablemente tras los procesos de
transicin a la democracia y cuyo entramado terico se vea ms sofisticado,
por lo cual era mucho ms complicada su operatividad. Mientras que las
variables explicativas de esta tenan un carcter ms complejo, se intentaba
que las de la gobernabilidad recayeran en un simple recetario de frmulas para
la cotidiana accin de gobierno que se resuman, muy significativamente, o en
un suficiente apoyo legislativo para la misma o en la ausencia de trabas
sistmicas que malograran la eficacia de las polticas pblicas.

Para los organismos multilaterales, el concepto de gobernabilidad comenz a

extenderse asociado a la segunda idea vertida, ligndose el inters por la
accin del gobierno en la medida en que tuviera implicaciones concretas en las
polticas de reforma estructural iniciadas. De esta forma, organismos como el
Banco Interamericano de Desarrollo o el Banco Mundial comenzaron a
preocuparse por variables institucionales que histricamente haban sido
desdeadas, abriendo la puerta, como ms adelante se ver, a formulaciones
relativas con el buen gobierno.

3.1.2. Teoras sobre gobernabilidad

Desde el punto de vista poltico, particularmente de la democracia, HIRST ve la

gobernabilidad como una alternativa para gobernar. A travs de esta
perspectiva, este autor seala cmo la nueva percepcin abre caminos
institucionales para la participacin de la sociedad civil, la defensa de sus
intereses y la responsabilidad pblica. Basado en esto, HIRST expresa que el
trmino gobernabilidad puede ser conectado con cinco diferentes campos:

Economa.
Instituciones internacionales.
Gobernabilidad corporativa.
Nuevas estrategias de manejo pblico y la accin de redes.
Asociaciones y foros deliberantes.

Es, entonces, interesante explicar un poco estas reas reconocidas por HIRST,
en tanto que las mismas darn paso a la discusin sobre otras teoras de
inters sobre gobernabilidad:

Economa. El campo econmico est relacionado con el papel de las

agencias internacionales, tales como el Banco Mundial (BM) o el Fondo

22
 Monetario Internacional (FMI) en la promocin de buena gobernabilidad.
La idea se basa en el apoyo a una administracin eficiente del Estado, la
cual debera estar acompaada por un proceso de privatizacin,
cumplimiento de la ley y la presencia de una sociedad civil activa e
independiente. HIRST menciona que esta idea es principalmente
promocionada en pases en desarrollo, resaltando el papel importante
que juegan las instituciones en construir la capacidad del Estado para
adaptarse a los nuevos procesos de gobernabilidad.

El resultado de este proceso de adaptacin es el reconocimiento por el

mismo Estado o gobierno de la necesidad de limitar la extensin de sus
acciones a aquellas que el gobierno realmente pueda alcanzar. Un
aspecto significante en esta rea es el concepto de democracia bajo la
premisa de que esta provee un marco legal a la buena gobernabilidad.

Instituciones internacionales. Este segundo aspecto o rea est

relacionado al primero, ya que tambin refiere a las instituciones
internacionales, pero con una connotacin diferente. El principal
argumento de este segundo punto esgrime la influencia que los acuerdos
internacionales tienen sobres las polticas nacionales.

Gobernabilidad corporativa. Este punto, como forma de gobierno, se

refiere, bsicamente, a la forma en que una organizacin es manejada.
Tal concepto tambin ha sido reconocido por RHODES, aunque con
algunas diferencias con el concepto mencionado por HIRST. En este caso,
RHODES explica que existen tres valores fundamentales en una
organizacin pblica o privada, los cuales son:

Apertura de informacin.
Integridad.
Responsabilidad.

HIRST seala que, en una organizacin privada, los accionistas mantienen

una revisin bsica sobre conceptos y teoras de gobernabilidad fuera del
proceso de toma de decisiones, y la mayora de las veces los intereses
de la compaa tienen mayor relevancia.

Estrategias de manejo pblico. Este es un concepto identificado por

RHODES como nuevo manejo pblico, y hace referencia a la introduccin
de estilos de manejo del sector privado al sector pblico. Este concepto
involucra la introduccin de la competencia de mercado en la gestin

23
 pblica. Este autor afirma que la importancia de la nocin de las nuevas
estrategias de manejo pblico en gobernabilidad es debido a que
conduccin es central en el anlisis del manejo pblico, y conduccin es
un sinnimo de gobernabilidad.

Asociaciones y foros deliberantes. La ltima rea mencionada por

HIRST se refiere al cambio de una forma centralizada de gobierno a una
caracterizada por nuevas prcticas de coordinacin de actividades a
travs de redes, asociaciones y foros de deliberacin. Esta idea se
explica con mayor detalle a travs del concepto de gobernabilidad
expresado por RHODES, quien ha identificado seis usos o conceptos de
gobernabilidad, tres de ellos ya han sido explicados a travs de las reas
de gobernabilidad de HIRST, los cuales son:

Gobernabilidad corporativa.
Nuevo manejo pblico.
Buena gobernabilidad.

Los otros tres son:

Gobernabilidad como un Estado mnimo.

Gobernabilidad como un sistema sociociberntico.
Gobernabilidad como red autoorganizada.

RHODES, que ha concentrado su investigacin en la experiencia britnica,

expresa que el concepto de gobernabilidad le ha sido muy til para
identificar los cambios que han tenido lugar en el Estado britnico; en
este caso especfico, el gobierno britnico se puede explicar a travs de
estructuras de gobernabilidad, tales como jerarquas, mercados y redes.
Gobernabilidad como un Estado mnimo. A travs de la teora del
Estado mnimo, l explica cmo el gobierno britnico fue reducido por
la privatizacin, el uso de mercados y semimercados para llevar adelante
la gestin de servicios pblicos, y reducir la carga burocrtica.

Gobernabilidad como un sistema sociociberntico. Es un concepto

derivado de las teoras de KOOIMAN y Van VILET, y se refiere a la
interaccin entre actores pblicos y privados (autoorganizaciones
sociales) y su influencia en la formulacin de polticas pblicas. El punto
central en este argumento es que no hay un actor unitario, nadie por s
mismo tiene los recursos o los conocimientos para resolver los problemas

24
 pblicos, y el gobierno central por s mismo no tiene la supremaca de
manejar los asuntos pblicos.

El enfoque sociociberntico resalta los lmites del actor central y la

interdependencia entre los actores sociales-polticos-administrativos,
nuevas formas de acciones, intervencin y control. Gobernabilidad es el
resultado de la interaccin de formas sociopolticas de gobierno.

La teora de gobernabilidad como redes autoorganizadas. Esta

teora tiene mucho en comn con el concepto que acaba de ser
mencionado. En este sentido RHODES alega, en relacin con el rgimen
britnico, que este ha cambiado de un gobierno local a un sistema de
gobernabilidad local que involucra un complejo juego de organizaciones
tradas de sectores pblicos y privados.

Igualmente, RHODES menciona un elemento fundamental como son los

vnculos entre organizaciones y redes, esta ltima para referirse a la
interdependencia de los actores involucrados en la gestin pblica, y
afirma que esta clase de arreglos se ha vuelto bastante comn en las
estructuras del gobierno britnico. Tambin resalta que las redes son
autoorganizadas y autnomas. Haciendo referencia a KICKERT, expresa
que la idea de que el gobierno no es el nico actor en la construccin de
polticas pblicas refleja el concepto ya mencionado, la diferencia aqu es
que las redes no son especficas del sector pblico y pueden ser vistas
como resultado de la organizacin social.

Volviendo a la estructura del gobierno britnico, RHODES seala:

Esta clase de organizacin es una alternativa, pero no un hbrido de mercados y jerarquas,

y abarca las fronteras de los sectores pblico, privado y voluntarios.

Otra diferencia importante trada de KICKERT es que las redes son autnomas, y
de acuerdo con RHODES:

Se resisten a la conduccin del gobierno, desarrollan sus propias teoras y moldean sus
ambientes.

25
Otro enfoque importante sobre teoras de gobernabilidad es el expuesto por
KOOIMAN. Este autor basa su teora en la interaccin entre el gobierno y la
sociedad civil. Particularmente, resalta el rol que el desarrollo social tiene en
esta interaccin. Como RHODES, KOOIMAN tambin identifica un cambio, pero
esta vez de gobierno o camino de una va que traduce la relacin entre el
gobierno y aquellos que son gobernados, a gobernabilidad sociopoltica, un
sistema que refleja la interaccin que ya ha sido mencionada.

De acuerdo con esta premisa de KOOIMAN, la interaccin es un concepto muy

importante para explicar su teora sobre gobernabilidad; de hecho, l iguala la
definicin de interaccin con aquella de gobernabilidad, explicando que las
expresiones de gobernabilidad tienen su punto de comienzo en la interaccin
entre lo poltico y lo social, resaltando que estas interacciones ocurren entre
individuos, organizaciones e instituciones. La clase de interacciones
identificadas por el autor son: interferencias, interrelaciones e intervenciones.

Otro factor importante en la teora de KOOIMAN son las estructuras o contextos

donde las interacciones se desarrollan. Por estructuras, l se refiere a:

Las instituciones, estructuras sociales generales, reglas y normas de comportamiento,

patrones de comunicacin, posibilidades materiales y tecnolgicas y limitaciones con
condiciones de importancia.

Como resultado, KOOIMAN clasifica los modos de gobernabilidad de acuerdo con

las interacciones de gobierno de la siguiente manera:

Interferencias a la autogobernabilidad.
Relaciones de gobernabilidad.
Intervenciones a la gobernabilidad jerrquica.

Autogobernabilidad, como su nombre lo indica, es la capacidad de las

entidades sociales para proveer los medios necesarios para desarrollar y
mantener su propia identidad y mostrar un relativo alto grado de autonoma
sociopoltica. Sin embargo, este autor piensa que esta forma de gobernabilidad
es probablemente la ms desorganizada.

Hay algunos elementos importantes en el concepto que parece,

particularmente, una revisin bsica sobre conceptos y teoras de
gobernabilidad interesante mencionar para entender un poco ms esta teora.
Uno de los principales elementos es que esta clase de interaccin tiene que

26
mantener la capacidad de autogobernabilidad; de otra manera, esta interaccin
ser imposible de mantener.

Otro factor de dicha forma de gobierno es que no puede existir sin otra forma
de gobernabilidad, lo cual significa que las capacidades de gobierno o
gobernabilidad se encuentran en las instituciones de la sociedad, as como
tambin en las instituciones del Estado.

Por otra parte, cogobernabilidad traduce formas estructuradas de

interacciones, una forma horizontal de gobierno basada en la cooperacin, la
colaboracin, la coordinacin y la comunicacin, sin un actor dominante. Los
niveles de organizacin reflejan qu clase de colaboracin, cooperacin y
coordinacin refieren estos vnculos. Estos pueden ser mercados, redes o
jerarquas como una forma de mecanismos sociales.

En el nivel micro, el vnculo o forma de interaccin es la colaboracin, y tiene

efecto entre los individuos dentro de una organizacin. En el nivel medio, los
actores son organizaciones, y la clase de interaccin es la coordinacin, vista
como arreglo interorganizacional. En el ltimo nivel o nivel macro, el
mecanismo de interaccin es la cooperacin, que se efecta entre el Estado, el
mercado y las redes. El espectro aqu
no solo es nacional, tambin engloba
al contexto internacional.

Dentro del modo de cogobernabilidad,

KOOIMAN tambin identifica algunos
elementos estructurales que guan a
otra clase de cogobernabilidad
caracterizada de acuerdo con su
contexto social; estas son:

Redes como patrones de

interaccin.
Relaciones pblicas-privadas.
Gobierno de informacin y
regulacin.

La gobernabilidad jerrquica es aquella interaccin que describe los vnculos

que se desarrollan entre el Estado y sus ciudadanos a travs de leyes y
polticas.

NEWMAN tambin introduce un nuevo enfoque sobre gobernabilidad. Con el

objetivo de explicar los cambios experimentados en las relaciones entre

27
gobierno, servicios pblicos y los ciudadanos, esta autora ha propuesto otra
teora sobre gobernabilidad.

De alguna manera, en esta propuesta, la autora refleja los conceptos

empleados por otros investigadores, tales como globalizacin, redes y
sociedades complejas.

El resultado es el reconocimiento de tres clases de gobernabilidad:

Gobierno a la nacin. Globalizacin, el estado vaco y gobernabilidad

econmica. Esta teora implica el efecto que la globalizacin ha tenido
sobre la capacidad del Estado de desarrollar sus funciones. Siguiendo lo
expresado por RHODES, NEWMAN seala que el tamao del gobierno ha
sido reducido a favor de instituciones supranacionales y agencias locales.
Asimismo, mencionando a GAMBLE, NEWMAN apunta el efecto impuesto
por diferentes elementos, tales como polticas ineficientes, globalizacin
y cadas econmicas en la gestin gubernamental. En otras palabras, la
capacidad de la nacin-Estado para gobernar ha sido objetada por
factores nacionales e internacionales.

Coordinacin de actividades
econmicas. Mercados,
jerarquas y redes. Esta teora
est basada sobre los conceptos
ya mencionados por RHODES, y se
refiere a los cambios vistos en el
gobierno britnico como
proveedor directo a la estructura
jerrquica introducida en la
dcada de 1980, a travs de
estrategias de mercado, para
posteriormente llegar a la emergencia de redes como una nueva forma
de gobernabilidad.

Conduccin de lo social. Respondiendo a la complejidad, diversidad y

dinmica de cambio. De acuerdo con esta teora, gobernabilidad es el
reconocimiento por parte de las naciones-Estados de las fallas de su
gestin para resolver los problemas sociales, as que hay que involucrar a
otros actores en los procesos de gobernabilidad. Siguiendo a KOOIMAN y
Van VLIET, NEWMAN afirma que ninguna agencia, pblica o privada, tiene
todo el conocimiento e informacin requerida para resolver los complejos
problemas en una sociedad dinmica y diversa; las tareas de dirigir,

28
 manejar, controlar o guiar no son ya ms de dominio gubernamental,
sino que son llevados a cabo a travs de una gran variedad de agencias
en los sectores pblico, privado y voluntario, actuando en conjuncin o
en combinacin unos con otros.

3.1.3. Concepto de gobernabilidad

En cuanto a la concepcin que debemos tener por gobernabilidad, cabe sealar

lo siguiente (TANTALEN, 2000, p. 19):

La gobernabilidad se asocia histricamente al funcionamiento del poder y la organizacin

poltica, econmica y social en las costumbres, no necesariamente escritas, que se fijaban
(especialmente en el campo de la poltica) las autoridades o la autoridad como objetivos a
alcanzar desde el Estado o desde un poder central redistributivo.

A partir de ello, cabe indicar, segn AGUILAR (2007), que por gobernabilidad se
puede entender a:

La situacin en la que concurre un conjunto de condiciones favorables para la accin de

gobierno que se sitan en su entorno o que son intrnsecas a este.

De esta forma, este concepto se enmarca en el mbito de la capacidad de

gobierno. Esta se da siempre en un mbito social no asptico, en el que se
registra las demandas de los ciudadanos que son, en mayor o menor medida,
procesadas por el sistema poltico. Dichas demandas se articulan de acuerdo
con las necesidades surgidas, que estn pendientes de atender, y que son
consideradas ineludibles por los propios ciudadanos.

Paralelamente, la gobernabilidad viene condicionada por los mecanismos con

los que se produce la accin de gobierno, que tienen que ver con una
dimensin de carcter mltiple ms propia del mencionado gobierno: criterios
de representacin poltica, niveles de participacin poltica, sistemas de partidos
existentes, arreglos institucionales que regulan las relaciones entre los poderes
Legislativo y Ejecutivo. Veamos los detalles de lo enumerado en las lneas
siguientes:

Los criterios de representacin hacen alusin a los sistemas

electorales y a su capacidad de incidir en los sistemas de partidos, as
como a su posibilidad de incorporar las demandas de la sociedad.

29
 Los niveles de participacin se refieren al grado de abstencionismo
electoral, de volatilidad electoral y de movilizacin sociopoltica.

Representacin y participacin son, pues, variables que inciden en la

configuracin de los sistemas de partidos, y estos, a su vez,
condicionan la manera en que se lleva a cabo la accin de gobierno por
su capacidad de seleccionar al personal poltico, de formar coaliciones o
de expresar proyectos de mayor o menor polarizacin ideolgica.

Los arreglos respecto a las relaciones entre los poderes

Legislativo y Ejecutivo hacen referencia, fundamentalmente, a la
forma de gobierno que contrapone presidencialismo con
parlamentarismo; mientras que el primero alumbra un rgimen de difcil
cooperacin entre los poderes del Estado, al estar basado en la
separacin de los mismos, y en el principio de la doble legitimidad; el
segundo aboga por una mayor integracin, al tratarse de una legitimidad
nica, por la que el Ejecutivo emana del Legislativo, y por tener ms
flexibilidad a la hora de afrontar las crisis polticas mediante las mociones
de censura o las ratificaciones de confianza, y su traduccin en la
convocatoria anticipada de elecciones o en los cambios, en la mitad de la
legislatura, en la composicin del
Ejecutivo.

En este extremo cabe referirse a las

distintas maneras en que el
presidencialismo en Amrica Latina
se configura, maneras que vienen
definidas por la adopcin del
ballottage, la posibilidad de censurar
a los ministros o de disolver las
cmaras, la reeleccin presidencial,
el poder de las comisiones
legislativas de control y de la
legislacin delegada.

El concepto de gobernabilidad se relaciona

con el de consolidacin democrtica, al referirse a una necesaria
institucionalizacin de los mecanismos de gobierno; se relaciona, adems, con
el concepto de calidad de la democracia, en la medida en que conlleva un
inters evidente por el rendimiento del sistema poltico. Por todo ello, se trata
de un concepto de caractersticas polismicas que tiene un significado central

30
en la poltica en la medida en que relaciona partes sustantivas de la misma, lo
cual hace muy difcil su operatividad en trminos de desagregar sus variables
constitutivas, y hace estril todo anlisis poltico desde una concepcin
totalizadora.

3.1.3.1. Diferencia entre gobernabilidad y gobernanza

Gobernabilidad hace referencia, como ya lo hemos indicado, a la capacidad de

un gobierno para designar, formular e implementar polticas y ejercer sus
funciones. Mientras que gobernanza es una expresin referida a la manera de
dirigir en los niveles de la Administracin Pblica, de la economa
(concretamente las empresas privadas: gobernanza corporativa) y de la llamada
sociedad civil organizada.

Se asume que los gobernados anhelan una buena gobernanza; es decir, que se
tome decisiones en las que se aplique los principios de pluralismo, apertura,
participacin, responsabilidad, eficacia y coherencia. En todo caso, gobernanza
y gobernabilidad se han convertido en trminos muy populares, lo que no
significa que su uso intenso no haya conducido a abusos. El trmino
gobernanza tambin se aplica al manejo de las instituciones internacionales: se
estudia cmo crear las condiciones de una gobernanza global.

3.2. El sistema y la gestin de la gobernabilidad

3.2.1. El sistema de gobernabilidad: democrtica, econmica y social5

Es importante asumir el estudio de la gobernabilidad desde una aproximacin

sistemtica; es decir, como una organizacin jerarquizada de componentes
articulados e interrelacionados que operan en el tiempo y en el espacio,
interactuando entre s.

De ah que la gobernabilidad democrtica, econmica y social debe ser

entendida como un objetivo a alcanzar, como una condicin necesaria para el
adecuado funcionamiento del Estado y la sociedad, en el marco de los derechos
y obligaciones establecidos en la Constitucin y en las diferentes leyes que
regulan el funcionamiento interno y las relaciones del Estado con la sociedad y
de las relaciones infraestatales e intrasociales, y como circunstancia resultante

5
Este punto se sustenta en los trabajos realizados por el profesor Javier TANTALEN: Gobernabilidad
democrtica, econmica y social y La gobernabilidad en la historia y la condicin humana.

31
en un momento dado de las caractersticas y modo de funcionamiento de las
estructuras bsicas: institucionales, econmicas y sociodemogrficas.

Se entiende, adems, que uno de los factores ms significativos que forman

parte de la ecuacin o de la funcin de gobernabilidad es la existencia de un
determinado estado de la situacin de equilibrio dinmico en el funcionamiento
del sistema general, que implica dos condiciones:

Que los componentes estructurales y el sistema de relaciones existentes

entre estos se encuentren operando en condiciones de reproduccin. Un
sistema que no es capaz de reproducirse en el tiempo ingresa a una
crisis que puede ser un punto sin retorno: casos de decadencia de
sistemas sociales estatales y/o econmicos que se disgregan o que, en
situaciones lmite,
desaparecen por
diferentes causales y/o
por procesos
fenomenolgicos de la
realidad objetiva.

Que los diferentes

subsistemas (lo estatal,
lo econmico y lo
social) toleren, sin
entrar en situaciones
de crisis o de ruptura,
la puesta en marcha de
operaciones de
aquellas acciones pblicas y privadas que hacen posible el desarrollo y/o
evolucin de los diferentes subsistemas y/o permiten corregir o reducir
las imperfecciones econmicas sociales e institucionales que el sistema
tiene. Esto es lo que puede tipificarse como la transformacin de la
realidad en su forma o contenido.

En la prctica, estas dos condiciones que hacen a la gobernabilidad no siempre

existen, ya que en su funcionamiento los diferentes componentes del sistema
son sometidos a las acciones de los actores pblicos y privados (nacionales e
internacionales), las que por su naturaleza afectan o amenazan a alguno de los
elementos que hacen a su equilibrio. As, por ejemplo, sin el equilibrio y la
estabilidad bsica del sistema internacional, no sera posible el funcionamiento
del proceso de gobernabilidad, y se entrara a un proceso de estado de
ingobernabilidad o, lo que es lo mismo, a una situacin de crisis. Lo que s debe

32
quedar claro es que la gobernabilidad as conceptualizada sera un estado de
equilibrio dinmico bsico del conjunto del sistema socioeconmico-
institucional.

Por lo tanto, a la gobernabilidad no la concebimos solamente como lo

institucional-democrtico, sino tambin en las dimensiones econmica y social;
es decir, todo lo relacionado con la viabilidad econmica futura del pas, la
esfera de crecimiento sostenido y sostenible de la economa, el equilibrio bsico
de los indicadores macroeconmicos, la aspiracin permanente por la justicia
social y la lucha sin cuartel contra la pobreza y la exclusin social.

Un pas con un Estado democrtico de derecho que pervive con ms del 50 %

de las familias en situacin de pobreza, es no solo ticamente intolerable y
socialmente inaceptable, sino que adems pone en grave riesgo la ecuacin
bsica dinmica de equilibrio de la gobernabilidad. La ecuacin de
gobernabilidad, que supone estabilidad y
equilibrio dinmico, no debe confundirse
con la idea de un punto de equilibrio en
el tiempo y el espacio histrico, que es
una nocin simtricamente adaptada y
adoptada de la mecnica racional que se
quiere aplicar al comportamiento de los
sistemas sociales y polticos. La
mencionada ecuacin de gobernabilidad
es lo deseable, lo que no implica que no
existan, ms all de las apariencias,
procesos intensos de conflictos reales
entre fuerzas y actores sociales, ni
intereses antagnicos y dicotmicos que tienen sus actores (portadores de esos
intereses particulares).

Concebir a la gobernabilidad como un sistema supone diferenciar cinco

subsistemas y sus articulaciones operacionales:

El Estado, con sus caractersticas jurdico-normativas, las capacidades

operacionales del Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial,
gobiernos regionales y gobiernos municipales, diversas instituciones
pblicas y las formas de interaccin entre ellas.

La sociedad, el grado de diferenciacin y las capacidades representativas

y operacionales de las diferentes organizaciones, grupos y actores que la
conforman.

33
 El subsistema estructura nacional, en el que se considera a lo siguiente
como componentes interrelacionados:

La economa nacional y regional.

La sociodemografa nacional y regional.
El marco jurdico normativo de la estructura nacional.

El subsistema estructura internacional, en el que se considera a la lista

siguiente como componentes interrelacionados, y el grado y significacin
que tiene la articulacin externa en los subsistemas a, b y c:

Los tratados internacionales suscritos por el pas.

Los organismos internacionales.
Los pases que conforman la sociedad-planeta o aldea global.
La economa en los niveles macro y sectorial en el mbito
internacional.
La
sociodemografa
internacional.
Las relaciones
internacionales.

En este subsistema se
incluye a los efectos del
creciente proceso de
globalizacin o
mundializacin de los
subsistemas que
conforman una realidad
nacional.

El subsistema marco constitucional, la lex legum y norma hipottica

fundamental (KELSEN), que regula las relaciones jurdicas entre las
instituciones del Estado, su estructura, organizacin, as como sus
competencias. Considera la normatividad regulatoria de la sociedad.
Define los derechos fundamentales, el rgimen econmico y societario,
las garantas, los tratados internacionales, entre otros aspectos.

Las relaciones y las interacciones entre los cinco subsistemas sealados, es

decir, las articulaciones operacionales. El carcter y el resultado de las

34
interacciones entre los subsistemas determinan el funcionamiento y la
capacidad de reproduccin y desarrollo del sistema.

3.2.2. Gestin para la gobernabilidad

La propuesta para la gestin de los poderes del Estado tiene como objetivo
principal dar apoyo a la alta gerencia gubernamental. Por ejemplo, a la
Presidencia de la Repblica y el Poder Ejecutivo, tema que desarrollamos a
continuacin:

El cumplimiento de los derechos y obligaciones constitucionales del

presidente de la Repblica en su triple condicin de:

Jefe de Estado.
Jefe de la administracin.
Jefe de gobierno.

El cumplimiento por parte del Poder Ejecutivo de las obligaciones de

gobierno:

Programa electoral.
Compromisos internacionales.
Acuerdos polticos.

Para ello, es necesario enfoques conceptuales, metodologas de trabajo,

tecnologas de la informacin y especializacin de recursos humanos de la alta
gerencia gubernamental.

Cumplir con el objetivo general, exige considerar las siguientes reas de

trabajo:

Gestin estratgica de la accin de gobierno.

Centro de gestin interinstitucional del presidente.
Gestin por objetivos del programa de gobierno.
Anlisis de las relaciones gobierno-sociedad.
Gestin de accin jurdica del presidente: decretos y leyes.
Gestin de trmites documentarios y archivos.
Servicios de informacin en lnea.

35
De acuerdo con los grados actuales de desarrollo de las capacidades de gestin
de las presidencias, se puede poner en operacin la totalidad de los
componentes o algunos de ellos.

Lo que s se hace necesario es la elaboracin de una agenda nacional de

gobernabilidad que acte como cuadro estratgico y prospectivo de los asuntos
y las fechas claves en que se presentan, o puede existir hechos, situaciones o
acciones pblicas y privadas, provinciales, nacionales o internacionales que
afecten aspectos significativos de la gobernabilidad poltica, econmica y/o
social del pas.

Por sus caractersticas metodolgicas e instrumentales, la agenda estratgica

de gobernabilidad no es un cuadro o calendario anual pasivo, sino que permite,
respecto de cada hecho o acontecimiento incorporado en ella, la programacin,
gestin y control de acciones poltico-institucionales preventivas y/o proactivas
a ser desarrolladas por diferentes mbitos de gobierno.

3.2.3. Relacin entre gobernabilidad y democracia

Gobernabilidad y democracia son dos mbitos que no necesariamente

concurren; de hecho, las reflexiones sobre una y otra tienen trayectorias que
solo en ciertos casos han coincidido, revelando as las tensiones que rodean su
relacin. No obstante, pensar en la gobernabilidad al margen de la democracia
estimula el germen del
autoritarismo en aras, en el
mejor de los casos, del gobierno
eficiente, pero sin legitimidad
ciudadana. De la misma manera,
postular la democracia sin
considerar la gobernabilidad
puede derivar en situaciones de
inestabilidad poltica. Por estas
razones, es pertinente la reflexin
simultnea en torno a la
gobernabilidad democrtica y a la
democracia gobernable. Con ello
se alude a dos niveles
fundamentales de la poltica:

Los procesos democrticos

para la conformacin de gobiernos legtimos.
El ejercicio gubernamental eficiente con vocacin de servicio ciudadano.

36
En las sociedades contemporneas, el vnculo entre gobernabilidad y
democracia radica en el principio de la soberana popular y en sus
manifestaciones concretas, como son las elecciones peridicas y la participacin
ciudadana. En una democracia consolidada, se cuenta con un buen nmero de
recursos institucionales para prevenir y, de ser el caso, enfrentar los problemas
de gobernabilidad. El federalismo, la separacin de poderes, el sistema de
partidos, la correlacin entre mayora y minoras, las elecciones peridicas, las
posibilidades de la alternancia y las mltiples formas de participacin ciudadana
hacen de la democracia el espacio institucional idneo para dirimir
pacficamente la confrontacin de programas y proyectos polticos.

Sin embargo, es preciso reconocer que aun en ese contexto, los sistemas
democrticos enfrentan, en mayor o menor grado, problemas de
gobernabilidad, ya sea por la escasez de recursos, por la multiplicacin de
demandas o por otros factores. La resolucin plena de los problemas de
gobernabilidad puede rebasar el mbito propio de la democracia poltica.

Se trata, entonces, de que gobernabilidad y

democracia se influyan provechosamente para
propiciar gobiernos democrticos, y a la vez legtimos,
eficientes y responsables. No deja de ser curioso que
el trmino gobernabilidad, que hasta hace algunos
aos solo apareca en tratados acadmicos
especializados, se haya vuelto hoy casi una palabra de
uso comn. En la actualidad, los estudiosos de la
poltica, los dirigentes polticos y sociales, los
funcionarios gubernamentales y los medios masivos de
comunicacin hablan cotidianamente de los problemas
de gobernabilidad en las sociedades contemporneas.

De este modo, segn PASQUINO6:

El manejo ineficaz de los asuntos econmicos, la incapacidad o la desatencin para responder

a elementales necesidades sociales, las tensiones institucionales en el interior de los poderes de
la democracia, la irrupcin de la violencia (ya sea social y desorganizada, con base en
estructurados movimientos rebeldes, o animada por los poderes invisibles del crimen
organizado) y la erosin de la legitimidad democrtica, debida a episodios reiterados y
manifiestos de corrupcin poltica y enriquecimiento ilcito de funcionarios gubernamentales,
han sido algunos factores tpicos que provocaron situaciones de ingobernabilidad en los
pases latinoamericanos durante los ltimos aos.

6
PASQUINO, Gianfranco. Gobernabilidad. En BOBBIO, Norberto (1988). Diccionario de poltica. (2.a ed.).
Mxico, Siglo XXI, Suplemento, pp. 192-199.

37
En la actualidad, la balanza se est acercando a un saludable punto de
equilibrio, en el que estabilidad y cambio, libertad y orden, expansin de la
participacin poltica y eficacia en la toma de decisiones, obligaciones
gubernamentales y responsabilidad ciudadana, entre otros factores, no son
vistos como trminos excluyentes, sino como elementos que deben ser
conjugados en justa medida.

En este sentido, en la actualidad goza de amplio consenso la idea de que un

problema fundamental que ha aquejado a Amrica Latina ha sido construir un
orden poltico que concebimos como un orden democrtico a la vez legtimo y
eficaz. Sin entrar en mayores detalles, podramos decir que este viejo problema
es abordado en la actualidad con una frmula compleja pero llamativamente
imprecisa: la de la ecuacin que combina gobernabilidad y democracia.

A nuestro juicio, existen tres aspectos claves que deben ser estudiados para
alcanzar una comprensin sistemtica de los problemas de la gobernabilidad
democrtica:

En primer lugar, nos encontramos con el problema de la delimitacin

conceptual del trmino; es decir, nos preguntamos a qu cosa hace
referencia el problema de la gobernabilidad.

En segundo trmino, requerimos de la formulacin de un modelo

analtico para el estudio de los problemas de gobernabilidad; en otras
palabras, nos preguntamos cmo (y eventualmente por qu) surgen
problemas en el ejercicio del gobierno que pueden desembocar en
autnticas crisis de ingobernabilidad.

En tercer lugar, ser preciso esclarecer las complejas relaciones entre

el ejercicio del gobierno democrtico y el logro de adecuados niveles de
gobernabilidad.

3.2.3.1. Las tensiones de la gobernabilidad democrtica

Norberto BOBBIO7 ha resumido el argumento bsico de quienes subrayan las

tensiones internas entre gobernabilidad y democracia. Segn l, el fenmeno
de la sobrecarga (ms demandas al gobierno que respuestas) sera el caso

7
BOBBIO, Norberto (1985). Democracia e ingobernabilidad. En Liberalismo y democracia. Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, p. 104.

38
caracterstico de las democracias por dos razones distintas, pero convergentes
en el mismo resultado.

Por un lado, los institutos que el rgimen democrtico hered del Estado liberal
(libertad de reunin, de opinin, de organizacin de grupos, etc.) facilitan a los
individuos y grupos peticiones a los poderes pblicos, las que pretenden ser
satisfechas en el menor tiempo posible, bajo la amenaza de disminuir el
consenso.

Por otro lado, los procedimientos dispuestos por un sistema democrtico para
tomar decisiones colectivas que debera dar respuestas a las demandas
generadas por la sociedad civil son tales que frenan y a veces hacen intiles
mediante el juego de vetos cruzados la toma de decisiones.

La segunda parte del argumento est vinculada con el problema de la

distribucin del poder en los regmenes democrticos, en un doble sentido. El
poder se encuentra distribuido en diversos mbitos (Ejecutivo, Parlamento,
organizaciones polticas y sociales, etc.) que deben ser adecuadamente
coordinados en el momento de la toma de decisiones. Adems, el uso de las
atribuciones y facultades de cada mbito de poder se halla regulado por
procedimientos que incluyen la participacin, en algn grado, de los
interesados, la deliberacin, el disentimiento y el veto a las decisiones.

De este modo, cuando se presentan demandas al poder poltico democrtico,

las decisiones deben recorrer un camino ms largo que en el caso de los
regmenes autoritarios, tanto porque es preciso respetar el proceso de
deliberaciones en el interior de los mbitos colegiados de poder (Congreso),
como porque es necesario hacer coincidir en una misma lnea de accin a las
distintas instancias gubernamentales (poderes Ejecutivo y Legislativo, por
ejemplo).

3.2.3.2. Las limitaciones externas de la gobernabilidad democrtica

Si las tensiones internas de la gobernabilidad democrtica se alimentan del

funcionamiento de las propias instituciones de la democracia, las limitaciones
externas, en cambio, se originan en las dificultades de esta ltima para integrar
los diferentes centros de inters y de poder en una sociedad compleja.

La democracia decimonnica, nacida del contractualismo de los siglos XVII y

XVIII, de la economa poltica y de la filosofa utilitarista, consider siempre que
las unidades ltimas de la sociedad poltica eran los individuos, formalmente
libres e iguales, y que entre estos y el Estado ningn grupo, clase, etnia o
corporacin poda sobreponerse, salvo los partidos polticos. Norberto BOBBIO ha

39
llamado a este principio la promesa incumplida del gobierno de los
ciudadanos.

Se trata de una promesa incumplida en la medida en que el ideal del gobierno

de los ciudadanos ha debido enfrentarse con el dato obvio de la creciente
diferenciacin y complejidad social, esto es, con el surgimiento de intereses
organizados en estructuras de representacin autnomas, con la emergencia de
nuevos movimientos sociales reacios a quedar encuadrados en los lmites de las
representaciones partidarias, e incluso con un renovado perfil de ciudadanos
independientes que oscilan entre la participacin activa y el desencanto por la
poltica.

De este modo, el rgimen democrtico se ha encontrado tanto con la dificultad

de unificar la diversidad de intereses sociales con base en el inters pblico
de la ciudadana (en rigor, no hay una nica ciudadana, sino mltiples
ciudadanos), como con el desafo de articular las diferentes modalidades de
representacin de intereses con los cauces de las organizaciones y mecanismos
polticos tradicionales. En esta misma lnea de reflexin, PALACIOS, X. y JARAUTA,
F. (1989, pp. 60, 61) afirma:

El sistema democrtico no solo tendra limitaciones serias para integrar en sus estructuras
tradicionales la dinmica clsica del conflicto en las sociedades industriales, es decir, la
confrontacin de intereses entre el capital y el trabajo. Para algunos autores, adems, la
democracia moderna tampoco estara representando fielmente la proliferacin de nuevas y
viejas diferencias sociales (tnicas o sexuales, por ejemplo) que en los ltimos aos han
emergido.

En virtud de estas limitaciones externas, las democracias se enfrentaran al reto

de integrar nuevas formas de organizacin ciudadana, sin las cuales las
sociedades complejas seran difcilmente gobernables, en un marco institucional
estable y previsible legitimado por la luz pblica.

40
4. Modernizacin del Estado

4.1. Implementacin de la Poltica de Modernizacin de la

Gestin Pblica8

La Poltica de Modernizacin de la Gestin Pblica establece la visin, los

objetivos, los principios y los lineamientos para mejorar la gestin institucional y
lograr un coherente accionar de las entidades del sector pblico, de tal manera
que los ciudadanos tengan la oportunidad de acceder a bienes y servicios
pblicos que satisfacen sus necesidades y mejoran su bienestar al menor costo
posible.

Asimismo, define las caractersticas del Estado moderno, al servicio de las

personas que demandan los ciudadanos: un Estado orientado al ciudadano
eficiente, unitario y descentralizado, inclusivo y abierto (transparente y que
rinde cuentas). Adems, la Poltica de Modernizacin toma como base el
enfoque de gestin pblica orientada a resultados al servicio del ciudadano.
Esto es, una gestin en la que funcionarios pblicos calificados y motivados se

8
Resolucin Ministerial N. 125-2013-PCM. Aprobacin del Plan de Implementacin de la Poltica Nacional
de Modernizacin de la Gestin Pblica 2013-2016.

41
preocupan en el marco de polticas pblicas de Estado, nacionales, regionales
y locales, segn las competencias que correspondan a cada nivel de gobierno
por entender las necesidades de los ciudadanos, y organizan tanto los procesos
de produccin o actividades como los de soporte con el fin de transformar los
insumos en productos que arrojen como resultado la mayor satisfaccin de los
ciudadanos, garantizando sus derechos, y al menor costo posible.

En ese sentido, la Poltica de Modernizacin alcanza a todas las entidades

pblicas que conforman al Estado peruano y compromete al Poder Ejecutivo a
los organismos autnomos, a los gobiernos descentralizados, a las instituciones
polticas y a la sociedad civil, a travs de sus distintas organizaciones. La
poltica de modernizacin contiene lineamientos dirigidos a:

Todos los ministerios y entes rectores responsables de las polticas

pblicas y de los
sistemas funcionales.
Los entes rectores de
los sistemas
administrativos.
Las entidades
pblicas en general,
las cuales deben
formular planes y
emprender acciones
de modernizacin de
su gestin.

Todo ello es posible en

tanto el Estado peruano es
unitario y descentralizado.
Es un Estado que promueve
la articulacin intergubernamental e intersectorial. El Estado, a travs del Poder
Ejecutivo, incluyendo los entes rectores de los sistemas funcionales y los
sistemas administrativos, dicta las polticas, normas y lineamientos que son de
cumplimiento obligatorio en los tres niveles de gobierno y en todas las
entidades pblicas.

Los ministerios responsables de los sistemas funcionales son

responsables de analizar, disear, debatir, aprobar, difundir, implementar,
monitorear, supervisar, controlar y evaluar las polticas nacionales y sectoriales,
las cuales son de cumplimiento obligatorio por parte de todas las entidades del
Estado en todos los niveles de gobierno.

42
Los sistemas administrativos por su parte, regulan la utilizacin de los
recursos en las entidades de la Administracin Pblica, promoviendo la eficacia
y eficiencia en su uso, y son responsables de asegurar y promover el equilibrio
entre la autonoma y el control necesarios para la adecuada gestin de sus
recursos humanos, sus procesos de abastecimiento, su presupuesto, tesorera,
endeudamiento y contabilidad, sus inversiones, su planeamiento, su defensa
judicial, sus mecanismos control y de la modernizacin de su gestin. Todo ello
se realiza tomando en cuenta la heterogeneidad de las entidades y los niveles
de gobierno.

Finalmente, los gobiernos regionales y locales, as como todas las

entidades pblicas de los tres niveles de gobierno ejercen las competencias y
cumplen las funciones que les son asignadas por la normativa, alineando su
actuacin a las polticas, normas y
lineamientos dictados por los sistemas
funcionales y los sistemas
administrativos, y desarrollan en el
marco de las potestades que les
otorgan sus leyes orgnicas las
polticas, normas y lineamientos
especficos para su mbito de
intervencin. Adems, en lo que
compete a la modernizacin de la
gestin pblica, las entidades pblicas
y los gobiernos descentralizados
deben modernizar su gestin segn
los lineamientos establecidos en la Poltica de Modernizacin y el presente plan
de implementacin, y deben identificar y sistematizar las lecciones aprendidas
para lograr que la modernizacin sea un proceso de mejora continua.

Asimismo, el Estado unitario y descentralizado, en el marco del proceso de

modernizacin de la gestin pblica, acta acompaado de tres ejes
transversales: el gobierno electrnico, el gobierno abierto y la articulacin
interinstitucional. Se espera, por tanto, que los sistemas funcionales, los
sistemas administrativos y las entidades pblicas de los tres niveles de gobierno
cumplan con sus competencias y funciones, haciendo uso de las tecnologas de
informacin y comunicacin (TIC) para optimizar su gestin interna y su red de
difusin, y tambin promuevan la rendicin de cuentas, la transparencia y la
participacin ciudadana para modernizar su gestin y brindar ms y
mejores servicios para todos los ciudadanos.

En este proceso, la articulacin entre los tres niveles de gobierno y entre los
sistemas funcionales, los sistemas administrativos y las entidades pblicas, es

43
esencial para que el planeamiento estratgico institucional, el establecimiento
del presupuesto y la gestin por procesos a lo largo de la cadena de valor
se realice acorde con las polticas nacionales y sectoriales, y de acuerdo con la
normativa y requerimientos dictados por los sistemas administrativos.

De esta manera, se lograr tener un Estado Moderno que transforme los

servicios o intervenciones en expresiones de derechos de los ciudadanos a
acceder a bienes y servicios de calidad.

4.2. Plan de Implementacin

4.2.1. Visin

El Estado peruano se caracteriza por ser un Estado moderno, al servicio de las

personas, que ha transformado sus enfoques y prcticas de gestin,
concibiendo sus servicios o intervenciones como expresiones de derechos de los
ciudadanos. Un Estado moderno es aquel orientado al ciudadano, eficiente,
unitario y descentralizado, inclusivo y abierto (transparente y que rinde
cuentas).

4.2.2. Objetivo general

El objetivo general de la Poltica de Modernizacin es orientar, articular e

impulsar en todas las entidades pblicas, el proceso de modernizacin hacia
una gestin pblica para resultados que impacte positivamente en el bienestar
del ciudadano y el desarrollo del pas.

Tomando en cuenta ello, el Plan de Implementacin busca desarrollar las

acciones y los indicadores con sus respectivas metas, plazos y entidades lderes
encargadas de impulsar la implementacin de la Poltica de Modernizacin,
monitorear los avances y evaluar los resultados e impactos en la sociedad.
Asimismo, el Plan de Implementacin busca definir la estrategia general que los
entes rectores de los sistemas administrativos, funcionales y todas las
instituciones pblicas en los tres niveles de gobierno deben seguir para
impulsar el proceso de modernizacin.

44
4.3. Principales actores y sus roles en el proceso de
implementacin

Como ya se dijo anteriormente, la modernizacin de la gestin pblica debe

entenderse como un proceso de mejora continua que se alcanza por medio de
una construccin colectiva que involucra a todos y cada uno de los servidores
pblicos de los tres niveles de gobierno. El xito de este proceso depende,
adems, de la reunin de un conjunto de actores. A continuacin se presenta
una sntesis de los actores involucrados en la implementacin de la PNMGP y
sus roles:

4.3.1. Los entes rectores de los sistemas administrativos

Los entes rectores de los sistemas administrativos son aquel conjunto de

actores cuya misin es dictar las normas, establecer los procedimientos de
aplicacin general a todas las instituciones pblicas, coordinar la operacin
tcnica y procurar el correcto funcionamiento de los sistemas administrativos
con el fin de asegurar el uso eficiente y eficaz de los recursos pblicos.

Los entes rectores tienen un rol fundamental en la implementacin de la Poltica

Nacional de Modernizacin, mediante el cumplimiento de los lineamientos de la
Poltica, as como de las acciones, metas, indicadores y plazos del Plan de
Implementacin. Dichas entidades rectoras deben modernizar su gestin y
buscar un nuevo equilibrio que asegure los niveles de autonoma que requiere
una gestin descentralizada y orientada a resultados al servicio del ciudadano,
sin descuidar los niveles de control necesarios para garantizar la legalidad de
los actos de la Administracin Pblica.

La Secretara de Gestin Pblica es el ente rector del Sistema Administrativo de

Modernizacin, y como tal, debe ser la institucin promotora de la cultura de
servicio al ciudadano y de procesos de innovacin de gestin en las entidades;
debe liderar la generacin, acopio y difusin de informacin sobre la materia y
el fortalecimiento de capacidades; debe ser la institucin gestora y facilitadora
de las reformas legislativas e institucionales necesarias para implementar la
gestin por resultados en todos los niveles de gobierno; y debe desarrollar
instrumentos que incentiven y apoyen los esfuerzos de modernizacin de la
gestin en todos los organismos pblicos y niveles de gobierno.

La Poltica de Modernizacin establece las acciones a ser desarrolladas por el

ente rector en el mbito de cada uno de los pilares de la modernizacin de la
gestin pblica.

45
4.3.2. El Poder Ejecutivo y los entes rectores de los sistemas
funcionales

Los entes rectores de los sistemas funcionales son aquel conjunto de

instituciones cuya misin es el anlisis, diseo, debate, aprobacin, difusin,
implementacin, monitoreo, supervisin, control, evaluacin y mejora de las
Polticas Pblicas Nacionales y Sectoriales, las cuales son de cumplimiento
obligatorio por parte de todas las entidades pblicas del Estado en todos los
niveles de gobierno. Mediante los sistemas funcionales se articulan los objetivos
de los tres niveles de gobierno.

Para el logro de los objetivos de la Poltica de Modernizacin, dichas entidades

deben modernizar su gestin y cumplir con los lineamientos especficos que tal
instrumento contempla, as como con las acciones, metas, indicadores y plazos
establecidos en el Plan de Implementacin.

4.3.3. Las entidades pblicas del gobierno nacional, los gobiernos

regionales y los gobiernos locales

Tal como se seala en la Poltica, modernizar la gestin pblica es una

responsabilidad de todas las autoridades, funcionarios y servidores del Estado
en cada uno de sus organismos y niveles de gobierno. En ese sentido, cualquier
esfuerzo que apunte a elevar los niveles de desempeo de las entidades del
Estado a favor de los ciudadanos, debe involucrar a los diversos sectores y
niveles de gobierno.

Tomando en cuenta ello, la Poltica contempla lineamientos para las entidades

pblicas del gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales,
los cuales se traducen en acciones, metas, indicadores y plazos en el Plan de
Implementacin.

As, resulta fundamental para alcanzar el xito en la implementacin de la

Poltica de Modernizacin que las entidades pblicas de los tres niveles de
gobierno modernicen su gestin en el marco de los lineamientos de la Poltica y
cumplan con las acciones, metas e indicadores previstos en el Plan de
Implementacin para proporcionar ms y mejores servicios, garantizando el
ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de los
ciudadanos, de acuerdo con los planes y programas nacionales, regionales y
locales de desarrollo.

46
4.3.4. Los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil

De acuerdo con los principios que orientan la Poltica Nacional de Modernizacin

Estado, sus autoridades y servidores deben rendir oportunamente cuentas a la
ciudadana, garantizar la transparencia en la actuacin de las entidades pblicas
y generar canales adecuados para permitir el acceso ciudadano permanente a
la informacin pblica. Asimismo, deben promover la participacin ciudadana
en la toma de decisiones sobre los asuntos de inters pblico.

Los ciudadanos cumplen un rol protagnico en el proceso de modernizacin ya

que estos son la razn de ser de la gestin pblica. Tomando en cuenta ello, los
ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil incluyendo a las
universidades, los colegios profesionales y los gremios empresariales deben
asumir un rol activo en la implementacin de la Poltica, fiscalizando el
cumplimiento de las acciones y metas definidas en tal Poltica, participando
activamente en los debates de formulacin de polticas pblicas, y, colaborando
con las iniciativas de modernizacin propuestas por las entidades pblicas.

47
5. Gerencia pblica y gestin por
resultados
Varios pases de Amrica Latina (Ecuador, Bolivia, Chile, Venezuela, Brasil,
Colombia, Mxico y Uruguay) han venido implementando, durante los ltimos
aos, cambios sustanciales en los modelos de gestin, orientando el
desempeo de la Administracin Pblica en funcin de resultados, y
fortaleciendo sistemas de seguimiento y evaluacin, con el fin de aumentar la
calidad del gasto pblico, el desempeo de las instituciones y el impacto de las
polticas pblicas.

Segn CRDOVA (2007, pp. 2 y ss.):

La gestin por resultados constituye una respuesta a la preocupacin por encontrar la clave
para liberar los procesos de desarrollo econmico y social. Se busca, de alguna manera, el
diseo y/o perfeccionamiento de mecanismos para optimizar el proceso de asignacin de
recursos y crear mayor valor pblico.

La instrumentacin de la gestin por resultados plantea la utilizacin en los

gobiernos de un nuevo modelo administrativo que modifica sustancialmente los

48
criterios tradicionales de funcionamiento de las instituciones pblicas y de la
administracin de los recursos. Implica pasar de una administracin en la que
se privilegia exclusivamente el control en la aplicacin de normas y
procedimientos a una administracin que se comprometa ante los ciudadanos a
la obtencin de resultados y a rendir cuentas de la ejecucin de los mismos.

La dispersin de los esfuerzos, el crecimiento de la burocracia y la corrupcin,

aunados a los escasos impactos sociales, han dado lugar a la preocupacin de
que las instituciones gubernamentales (centrales, sectoriales o subnacionales)
tienen que buscar una mayor concentracin, claridad y precisin en la
consecucin de los objetivos del desarrollo.

Actualmente se considera que la gestin pblica efectiva es aquella que obtiene

logros tangibles para la sociedad, que van ms all de simples insumos o
productos, o que producen efectos transitorios en la gente, y ms bien tienen
impactos duraderos en la calidad de vida de la poblacin, produciendo
gradualmente una transformacin de la sociedad.

Por lo tanto, la gestin del desarrollo no puede limitarse al mbito tcnico y

administrativo; necesariamente debe tener un importante contenido social.
Depender, entonces, de las capacidades para aprovechar los espacios polticos
de dilogo, deliberacin y determinar lo que es de valor para la sociedad.

Un interesante estudio de Marianela ARMIJO (2005) informa:

Las iniciativas de gestin por resultados en el Per son, en general, de carcter incipiente,
dispersas y con escasa coordinacin entre las instituciones que tienen competencias
transversales a la Administracin Pblica, con el riesgo de superponer iniciativas y/o
desarrollar acciones carentes de la consistencia y coherencia necesaria.

El estudio identifica cuatro iniciativas aisladas de instrumentos de gestin como

son los convenios de gestin de la PCM, los convenios de administracin por
resultados del MEF, los convenios de gestin del FONAFE y, por ltimo, los
acuerdos de gestin en el sector salud; todos ellos con escasa articulacin y
coordinacin para la planificacin y evaluacin de la gestin pblica.

El diagnstico de ARMIJO concluye que el contexto organizacional de la

Administracin Pblica peruana no favorece la orientacin de la gestin hacia
resultados; por tal razn, entre otras, hay mucha precariedad en las reas de
planificacin, evaluacin de la gestin y rendicin de cuentas con informacin
del desempeo del gasto pblico.

49
Como seala CRDOVA (2007, p. 4):

La institucionalidad peruana con competencias en las temticas de evaluacin,

planificacin, etc., no cuenta con instancias de coordinacin sistemtica, lo que dificulta la
articulacin entre los diferentes instrumentos, tales como los planes estratgicos sectoriales
y territoriales, la programacin multianual y los planes estratgicos institucionales, facilitando
adems la existencia de un conjunto de instrumentos dirigidos hacia los mismos fines y
competencias que se duplican o no estn claramente definidos.

5.1. Gestin presupuestaria basada en resultados

El presupuesto pblico, en el marco de sus funciones polticas, institucionales,

econmicas y de gestin, constituye un proceso concertado de decisin entre
los niveles Ejecutivo y Legislativo, orientado al cumplimiento de la funcin
suprema del Estado, que consiste en promover el bienestar general fundado en
la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la nacin. David ARELLANO
(2001), exdirector de la Divisin de Administracin Pblica del CIDE (Mxico),
sostiene:

Los gestores pblicos latinoamericanos ven limitado su trabajo debido a que existe
demasiada interferencia poltica, extensa y abundante normatividad, escaso apoyo a la
innovacin y muy poca capacidad de responder con inteligencia a situaciones cambiantes.

Prosigue ARELLANO:

La perspectiva que busca que las burocracias obtengan mayor flexibilidad e inteligencia
para actuar, pero que al mismo tiempo asegura que su comportamiento sea legal y que la
rendicin de cuentas a la sociedad no se vea afectada por tal flexibilidad, es la de los
presupuestos dirigidos a resultados. Cambiando el criterio tradicional de control de los
recursos de los procesos al nuevo criterio de control a travs de la evaluacin de resultados,
es posible de manera ms slida no solo planear el uso de los recursos, sino entender y
dirigir el gasto de los mismos para obtener determinados resultados orientados al desarrollo
de los pueblos.

La concepcin de la gestin presupuestaria basada en resultados no es nueva.

Sin embargo, es justo decir que la propuesta actual trae importantes
innovaciones. Los resultados buscan dar sentido y congruencia a la integracin
de las diversas instituciones y organismos pblicos, ligndolos con los impactos
que el Estado, en conjunto, pretende alcanzar. El presupuesto, en este sentido,

50
adquiere una nueva dimensin: el gasto debe generar resultados e impacto, y
estos deben definir el gasto.

La implementacin del presupuesto por resultados en diversos pases ha

generado resultados diversos. Reconocidos investigadores, como David
ARELLANO han observado algunos beneficios potenciales en experiencias como
las del Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia.

En Amrica Latina, la experiencia de Chile puede dar luces sobre la

implementacin exitosa de un sistema de control de gestin y presupuesto por
resultados. Segn da cuenta Marcela GUZMN (2004), jefa de la Divisin de
Control de Gestin de la Direccin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda de
Chile:

Este sistema, iniciado desde 1994, comprende algunos instrumentos sustanciales como
indicadores de desempeo, evaluaciones de programas y evaluaciones institucionales, fondo
concursable, programas de mejoramiento de la gestin y balances de gestin integral, entre
otros.

Cabe destacar que estos instrumentos, adems de estar todos ellos integrados al proceso
presupuestario, generan una sinergia derivada de los elementos conceptuales de sus diseos
y de los procedimientos que ordenan su implementacin [].

El avance en el desarrollo y consolidacin de cada uno de los instrumentos

mencionados en la cita previa ha logrado fomentar e impulsar el mejoramiento
de la gestin en los programas e instituciones pblicas chilenas. A su vez, ha
permitido, de un modo creciente, que el ciclo del presupuesto y el trabajo en el
nivel Legislativo dispongan de ms informacin y mejor para su anlisis,
contribuyendo a la transparencia de la gestin presupuestaria.

La implementacin del modelo de presupuesto por resultados en Chile ha

permitido, adems, que los objetivos y elementos que lo componen sean cada
vez ms comprendidos y apoyados por los diferentes actores de los que
depende y se relaciona, generando vnculos ms fuertes entre planeacin,
presupuestacin y evaluacin, obligando a una discusin de poltica pblica ms
integral y coordinada.

5.2. Valor pblico

El concepto de valor pblico es reciente en trminos acadmicos. Mark MOORE

introdujo el enfoque de valor pblico en 1995 para cambiar el enfoque
tradicional de la gestin pblica que intentaba ser eficaz y eficiente de acuerdo

51
con mandatos polticos, lo que se traduca en gestores pblicos que actuaban
con la mentalidad de administradores y no de directivos, originando una
ausencia de liderazgo en la prestacin de servicios pblicos.

La propuesta central de MOORE es que el valor pblico debe ir ms all de un

enfoque de impactos monetarios, y debe incluir beneficios sociales percibidos
por los ciudadanos.

La idea de valor pblico remite al valor creado por el Estado a travs de

servicios, leyes, regulaciones y otras acciones. Pero tambin se crea valor,
sobre todo, a travs de
transacciones individuales con los
ciudadanos, garantizando sus
derechos, satisfaciendo sus
demandas y, prestndoles servicios
de calidad.

La perspectiva de valor pblico

desde la perspectiva de mandato,
misin y visin se explica de la
siguiente forma:

Una gerencia o una

administracin de servicios que no
se caracteriza por ser estratgica
podra centrar su enfoque ms
exclusivamente en los mandatos
formales e informales, lo que, a su
vez, permitira centrarse ms en lo que se hace, perdiendo de vista para qu se
hace.

En las organizaciones o iniciativas que promueven el desarrollo, la misin y la

visin necesariamente se refieren al valor que se genera para la sociedad, o
sea, los beneficios que se proponen generar sobre las condiciones de vida de
diversos segmentos de la poblacin. Por tanto, la misin y la visin expresan el
para qu.

Es importante puntualizar que ambos conceptos, la misin y la visin, forman

un conjunto, y que el poder del marco para la gestin estratgica radica en
tenerlos juntos.

52
5.2.1. Elementos para la construccin de la cadena de valor de
servicios

De acuerdo con MOORE (1998)9, la cadena de valor de un servicio o producto

que se provee a los ciudadanos se puede graficar de la siguiente forma:

Organizacin

Inputs Actividades Outputs

Procesos
Procedimientos
Programas

Socios y coproductores

La cadena de valor contiene los siguientes elementos:

Inputs. Para la entrega de un servicio se requiere insumos. Ejemplo:

recursos humanos, materiales, infraestructura. Esos insumos en el
interior de la entidad ejecutan actividades, desarrollan procesos,
procedimientos.

Outputs. Constituye el producto o servicio que se entrega a los

ciudadanos.

Socios y coproductores. Constituyen aquellos actores con lo que la

entidad debe o puede trabajar de manera colaborativa para que el
servicio llegue a los ciudadanos.

A diferencia de las empresas privadas, cuya capacidad operacional es

igual a su capacidad organizacional, en el sector pblico la capacidad
operacional tambin considera otros actores pblicos o privados con los
que la entidad debe trabajar de manera articulada para que el servicio

9
MOORE, Mark (1998). Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico.

53
 llegue al ciudadano. Son parte integrante de los procesos y
procedimientos ligados al servicio.

Es importante tomar en consideracin que hay una serie de actores

relevantes para el cumplimiento de los roles de la municipalidad, que
adems de emitir normas que pudieran afectar la forma en que se presta
servicios, tambin constituyen socios o coproductores para la prestacin
de los servicios que provee la municipalidad. Ejemplo: el MIDIS es el
ente rector del Sistema Nacional de Desarrollo Social, y tiene a su cargo
una serie de programas sociales. Al ser ente rector, emite normas y tiene
a su cargo polticas nacionales y sectoriales a las que la municipalidad
debe alinearse (Estado unitario), pero tambin hay partes de los
procesos asociados con los servicios que da la municipalidad que pasan
por la revisin, autorizacin o validacin de unidades u rganos del
MIDIS que afectan la oportunidad del servicio (constituye un socio).

Capacidad operacional Capacidad organizacional

Capacidad operacional Capacidad organizacional

Socios y coproductores

Satisfaccin del cliente. Mide el nivel de satisfaccin de los

beneficiarios directos del servicio. El valor se genera en la medida en que
un pblico reconozca el bien o el servicio como respuesta a una
necesidad o preferencia, y aprecie la calidad del bien o servicio como
respuesta adecuada a la misma.

Outcomes. Corresponde a un cambio en las condiciones econmicas o

sociales. Es el resultado.

En el Per, este enfoque de construccin de modelos, en el cual el eje

son los resultados, se utiliza para la construccin de los programas
presupuestales10:

10
Directiva 001-2015-EF.

54
 Lo que para MOORE son outcomes, en el programa presupuestal
son los resultados finales, que son los cambios en las
condiciones, cualidades o caractersticas inherentes a una
poblacin identificada, en el entorno en el que se desenvuelve o
en las organizaciones que sirven. Puede existir ms de un
programa o producto que comparta un mismo resultado final.
Se introduce el concepto de resultado especfico, que corresponde
al cambio que se busca alcanzar para resolver el problema
identificado sobre una poblacin objetivo. Solo puede haber un
resultado especfico por cada programa presupuestal.
Los productos son los bienes o servicios que recibe la poblacin
beneficiaria (outputs).
Las actividades son una lista de insumos que, en conjunto con
otras actividades, garantizan la provisin del producto.
El nivel de logro de resultado se mide a travs de indicadores.

55
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