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UNIVERSIDAD SAN PEDRO

FACULTAD DE CIENCIAS DE LA CONTABILIDAD

ESCUELA PROFESIONAL DE CONTABILIDAD

LA TRIBUTACIN MINERA EN EL PER

Monografa del curso de Doctrina Tributaria

Desarrollado por los alumnos:

CHANGANAQU ZIGA, PAUL

NICHO MARTINES, ASTRID

RUIZ NGELES, ANGIE

SOSA REYES, JOSELYN

TINOCO MORENO, GABRIELA

Ciclo:

Docente del curso:

VIR HERMENEGILDO, JAVIER ALEXANDER

HUACHO PER

2017
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DEDICATORIA

Al docente del curso por su gran apoyo y motivacin

en la instruccin de nuestros estudios profesionales y para

la elaboracin de este trabajo, por su tiempo compartido y

por impulsar el desarrollo de nuestra formacin

profesional.
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PRESENTACIN

En el Per existe un profundo desconocimiento de los aportes de la minera a la

economa y a la sociedad. La percepcin generalizada es que las empresas mineras pagan

pocos impuestos, que su relacin con otras actividades econmicas es muy baja o nula, y

que los daos que la actividad minera ocasiona son generalmente elevados y no son

adecuadamente regulados. Esta percepcin errada explica buena parte de la resistencia que

con frecuencia existe al desarrollo de actividades mineras en diversas regiones.

Esta monografa presenta informacin que demuestra la importante contribucin de

la minera al bienestar nacional, enfatizando su desproporcionado aporte en trminos de

impuestos y otros pagos al fisco.

La minera tambin contribuye directamente a la actividad econmica nacional

mediante pagos distintos a los que hace al fisco. Se estima que en el periodo en estudio los

pagos directos de las empresas mineras a sus trabajadores junto con los pagos a sus

proveedores nacionales de bienes y servicios ms que doblan los pagos hechos por

concepto de impuesto a la renta. A esto habra que agregarle el efecto indirecto que estos

pagos tienen sobre la actividad econmica y sobre los pagos de impuestos de otras

empresas y personas.
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INDICE GENERAL

DEDICATORIA.............................................................................................................. 3

PRESENTACION............................................................................................................ 4

INDICE GENERAL......................................................................................................... 5

INTRODUCCIN.............................................................................................................. 7

CAPTULO I

MINERA Y RECAUDACIN EN EL PER

1.1. CONTRIBUCIN DE LA MINERA A LA RECAUDACIN

TRIBUTARIA NACIONAL............................................................................ .......... 2

1.2. CARGA TRIBUTARIA DE LA M INERA COM PARADA CON LA DE OTROS

SECTORES................................................................................................................. 4

CAPTULO II

MARCO CONCEPTUAL DE LA TRIBUTACIN EN EL SECTOR MINERO

2.1. INTRODUCCIN...................................................................................................... 7

2.2. INSTRUMENTOS TRIBUTARIOS EN EL MUNDO.............................................. 9

2.2.1. REGALAS.............................................................................................................. 9
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2.2.1. IMPUESTO A LA RENTA...................................................................................... 11

2.2.2. IMPUESTOS A LOS DIVIDENDOS..................................................................... 13

2.2.3. IMPUESTOS A LAS SOBRE-GANANCIAS..................................................... 14

2.2.4. IMPUESTOS O APORTES VOLUNTARIOS........................................................ 15

2.2.5. IMPUESTOS O TASAS AMBIENTALES.............................................................. 15

CAPTULO III

USOS DE RECURSOS TRIBUTARIOS PROVENIENTES DEL SECTOR MINERO

3.1. PRINCIPALES APLICACIONES.............................................................................. 18

CAPTULO IV

EL SECTOR MINERO EN LA ECONOMA DEL PER

4.1. IMPORTANCIA......................................................................................................... 21

4.2. CARACTERSTICAS BSICAS DEL SISTEMA TRIBUTARIO MINERO

PERUANO................................................................................................................... 23

CONCLUSIONES........... 28

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS............................................................................... 31

ANEXOS........................ 33
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INTRODUCCIN

En el Per existe un profundo desconocimiento de los aportes de la minera a la

economa y a la sociedad. La percepcin generalizada es que las empresas mineras pagan

pocos impuestos, que su relacin con otras actividades econmicas es muy baja o nula, y

que los daos que la actividad minera ocasiona son generalmente elevados y no son

adecuadamente regulados. Esta percepcin errada explica buena parte de la resistencia que

con frecuencia existe al desarrollo de actividades mineras en diversas regiones.

Los errores de percepcin respecto de la minera explican tambin en buena parte

las presiones que existen para la creacin de impuestos a las llamadas sobre-ganancias

mineras, lo cual trataremos de aclarar en la presente monografa.

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CAPTULO I

MINERA Y RECAUDACIN EN EL PER

1.1. CONTRIBUCIN DE LA M INERA A LA RECAUDACIN

TRIBUTARIA NACIONAL

La minera contribuye de diversas e importantes maneras al bienestar de los

peruanos. Esto se puede medir de diversas maneras, incluyendo participacin en el

producto, el empleo, las ex- portaciones o la inversin, entre otras. Asimismo, las empresas

mineras con frecuencia proveen servicios bsicos (salud, educacin energa elctrica, agua

potable, comunicaciones, etc.) no slo a sus trabajadores sino tambin a la poblacin de las

zonas en que operan. Estos servicios, junto con los ingresos de los trabajadores de la mina

y de los proveedores locales de bienes y servicios usualmente elevan significativamente el

nivel de vida de la poblacin.

En los ltimos aos, la recaudacin minera ha representado un porcentaje muy

elevado de la recaudacin total de impuestos y contribuciones. As, en el periodo 1998-

2009, el sector minero particip con el 32.4% del total de la recaudacin de impuestos a la

renta (incluyendo tercera categora, impuestos a otras rentas, las regalas y el aporte

voluntario). Esta participacin tendi a crecer con el crecimiento del sector y en funcin

tambin del aumento de los precios de los minerales, como parte del ciclo normal de
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precios de los commodities. As, en el punto ms bajo del ciclo, hacia el 2001, la minera

contribuy con slo el 11.3% de las cargas a la renta, mientras que en el pico del 2007 esta

contribucin llego a alcanzar el 49% de las cargas a la renta, incluyendo en este concepto

el impuesto a la renta de tercera categora, impuestos a otras rentas, las regalas y el aporte

voluntario.

La muy elevada contribucin de la minera a la recaudacin se vuelve ms grfica

si se seala que en el 2007 los contribuyentes inscritos del sector minero solo

representaban 0.13% del total de contribuyentes inscritos en la SUNAT.

Si bien el ciclo de precios de los minerales explica parte importante del aumento de

la recaudacin minera en la dcada pasada, resulta fundamental resaltar que el aumento en

la recaudacin en el periodo indicado tambin se debe en gran parte al aumento de la

produccin minera ocurrida desde 1999 debido a la mejora en el clima de inversin minera

que se inici en los aos noventa.

Otro punto importante que debe ser reconocido es que los aumentos de precios de

los metales no slo llevan a que las empresas mineras tengan mayores ingresos sino que

hacen ms atractivo el explorar nuevas reservas y adems permiten ampliar los recursos

que son explotables. Con precios ms elevados se vuelven econmicamente viables

recursos minerales que antes no lo eran y las empresas empiezan a explotarlos. Por ello, el

aumento de precios incentiva tanto el aumento en la exploracin como en la produccin.

Esta produccin de menor ley tiene costos de explotacin ms elevados, por lo cual precios

ms altos de los metales llevan a mayor produccin que tiene costos tambin mayores. En

resumen, un aumento de precios no se traduce simplemente en mayores utilidades producto

de los mayores ingresos, sino que existen tambin efectos favorables sobre la exploracin y

la produccin as como presiones al aumento de los costos de produccin. Ntese adems,

que usualmente un contexto de altos precios de metales coincide con altos precios de los
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insumos y equipos usados por la minera, por lo cual usualmente los costos de produccin

tienden a aumentar tambin significativamente cuando aumentan los precios de los

productos mineros.

Adems de la participacin de la minera y de la produccin minera nueva en la

recaudacin total y en la recaudacin minera, tambin se debe examinar el monto absoluto

y el aumento absoluto en la recaudacin minera y cunto representa sta en trminos del

PBI peruano. Se debe recalcar que en el ao 2010 aument significativamente, tanto en

trminos absolutos como en porcentaje del PBI.

Asimismo, hay que recordar que la carga tributaria de la minera no incluye slo los

impuestos a la renta minera que se consideran en el anlisis y en las figuras anteriores. Las

empresas mineras tambin pagan tributos aduaneros, ISC, y otros (adems de derechos de

concesiones, alcabalas, etc.). Durante los periodos de elevados precios de los minerales

(como en los ltimos aos) la recaudacin se tiende a concentrar ms en el impuesto a la

renta, pero incluso en estos periodos otros impuestos son tambin importantes. Es

importante resaltar que las empresas mineras pagan impuestos que son significativamente

mayores que los impuestos asociados a la renta. Incluso entre 1998 y 2009 la carga

tributaria total de la minera fue ms que 25% mayor que la carga que representaron slo

los tributos y contribuciones asociados a la renta minera.

1.2. CARGA TRIBUTARIA DE LA M INERA COM PARADA CON LA DE

OTROS SECTORES

La minera es la fuente de gran parte de las transferencias que reciben muchas

regiones y que, eventualmente, servirn como parte del gasto regional y nacional. Sin

embargo, se cuestiona si la contribucin de la minera realmente corresponde con lo que la

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actividad genera. Para evaluar la contribucin que un sector hace a la recaudacin

tributaria se debe medir no slo el monto absoluto de dicha contribucin sino su dimensin

en relacin con el tamao del sector dentro de la economa nacional. En esta seccin se

realiza este ejercicio para la minera y para los principales sectores productivos del Per.

Un anlisis comparativo de la contribucin tributaria de cada sector y de su

participacin dentro del PBI muestra la contribucin relativa de cada sector. Haciendo este

ejercicio se puede apreciar que la minera contribuye ms que todos los sectores -salvo por

el sector hidrocarburos-. Si bien entre 1999 y el 2009, el sector otros servicios fue el sector

que ms contribuy al PBI, representando el 47.1% del total, en la recaudacin total de

tributos internos del mismo periodo el sector slo contribuy con 36.4% del total. As, su

contribucin a la recaudacin fue menor que su peso relativo en el producto, lo cual seala

una carga tributaria relativa menor a 1. Lo mismo sucede con los sectores construccin y

comercio.

En contraste, el sector minera contribuy con un porcentaje de 12.8% de la

recaudacin total de tributos internos (entre 1999 y el 2009); sin embargo, su participacin

en la actividad econmica en el mismo periodo fue de 7.7% del PBI total. El sector

hidrocarburos es el que presenta la mayor desproporcionalidad debido a su contribucin de

9.3% de la recaudacin total de tributos internos (entre 1999 y el 2009) lo cual contrasta

con su participacin en el PBI total de slo 1.3% en promedio en el mismo periodo. Sin

embargo, aun cuando el sector hidrocarburos en efecto tiene una elevada contribucin

tributaria relativa, las cifras se ven algo distorsionadas por tres factores. Primero, porque el

sector incluye las muy altas regalas (e impuestos) pagados por el proyecto Camisea a raz

de contratos firmados cuando el yacimiento ya se encontraba explorado y listo para

desarrollar. Sin el riesgo de exploracin la rentabilidad de Camisea es muy elevada y esto

se reflej en el concurso realizado para la concesin del ya- cimiento, el cual result en
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elevadas regalas. Hasta hace unos aos, Camisea representaba un tercio del PBI del sector

hidrocarburos. En segundo lugar, durante la ltima dcada, los impuestos a la renta y las

regalas pagados por el sector se han incrementado por un incremento de los precios del

petrleo que ha sido mucho mayor que el incremento de los precios de los minerales en

general. Por ltimo, se atribuyen al sector hidrocarburos los impuestos a los combustibles

(ISC) que paga por ley, a pesar de que stos son en realidad pagados por todos los

consumidores.
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CAPTULO II

MARCO CONCEPTUAL DE LA TRIBUTACIN EN EL SECTOR

MINERO

2.1. INTRODUCCIN

El desarrollo de la minera en los pases es una actividad de riesgo toda vez que

implica normalmente grandes inversiones en trminos de exploracin, con resultados

inciertos, aunque con el tiempo las empresas siguen perfeccionando mecanismos para

reducir dicha incertidumbre. De cualquier manera, la inversin necesaria para desarrollar el

sector depende de algunas variables clave, las cuales pueden sintetizarse en dos grandes

grupos: aquellas que tienen que ver con el potencial minero de un pas, y las vinculadas a

los factores de poltica.

Dentro de este ltimo grupo, destacan las caractersticas y credibilidad en el sistema

tributario que se aplica a la minera en cada pas. Al respecto, un estudio del Instituto

Fraser de Canad en el que se entrevista a altos ejecutivos de las empresas mineras en el

mundo, revela que cuando se pregunta por la importancia del potencial minero versus los

factores de poltica, un 60% prioriza el primer grupo mientras que un 40% lo hace con el

segundo.
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Ms all de la relevancia del sistema tributario para la toma de decisiones sobre el

desarrollo minero, se destaca que dicho sistema, por lo general, difiere de los regmenes

tributarios aplicables a otros sectores en un mismo pas. En efecto, el sector minero cuenta

con algunas caractersticas especiales que llevan a que los Estados incluyan aspectos

particulares al momento de definir la manera como se grava al sector. Entre los factores

que justifican este tratamiento tributario diferenciado se encuentran los siguientes:

La minera implica la extraccin de recursos naturales no renovables que

pertenecen al Estado y se concesionan al sector privado o pblico. El hecho de que el stock

de reservas mineras sea finito y no renovable (hecho que afectara el bienestar de

generaciones futuras), lo distingue de otras industrias extractivas o de explotacin, y por

ello tiene sentido, conceptualmente, gravar este hecho particular.

Las inversiones en el sector minero son, generalmente, particulares en trminos de

plazos amplios con retornos no inmediatos (altos costos hundidos al inicio), elevados

montos de inversin y un potencial gran tamao de rentas. Todo ello lleva a que el sistema

tributario especfico al sector se adapte a esta realidad, definiendo cargas impositivas

adecuadas a la temporalidad, plazo y montos de esos flujos (en trminos de la aplicacin de

depreciacin acelerada, convenios de estabilidad, o impuestos a sobre-ganancias, por

ejemplo). Estas caractersticas tambin generan incentivos y riesgos morales a relevar:

mientras el proyecto se encuentra en sus inicios (exploracin), la percepcin del sistema

tributario es importante y relevante, ya que puede condicionar la continuidad de los

proyectos; sin embargo, cuando ya se realizaron las inversiones iniciales y hay grandes

costos hundidos, la decisin de continuidad considera la cobertura de los costos variables,

por lo que las variaciones en el sistema tributario, en cierta forma, pierden relevancia como

variable de decisin.
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2.2. INSTRUMENTOS TRIBUTARIOS EN EL MUNDO

Los instrumentos tributarios en el sector minera son diversos, en algunos casos se

emplean los instrumentos tpicos pero con especificaciones aplicadas al sector; en otros

casos, se utilizan tributos o pagos particulares a las actividades extractivas de recursos no

renovables. A continuacin se enumeran los instrumentos tributarios ms empleados en los

esquemas de tributacin minera en el mundo, definiendo sus caractersticas principales y

presentando casos de pases particulares.

2.2.1. REGALAS

Se trata de los pagos que realiza el concesionario de un proyecto minero (o de otro

recurso natural) por la explotacin de los recursos metlicos o no metlicos.

Conceptualmente, su justificacin radica en el hecho de que se trata de la explotacin de

recursos no-renovables y por lo tanto las generaciones futuras no veran los frutos o rentas

derivados de estas minas; por ello resulta razonable exigir un pago que de alguna manera

compense la no renovacin de estos recursos naturales.

La definicin tributaria de las regalas debe ser precisada para comprender sus

implicancias. Esta definicin bsicamente debe aclarar si la regala es una contraprestacin

o un impuesto. Si no se trata de un tributo per-se, sino ms bien de una contraprestacin

econmica, califica como un ingreso no-tributario en los registros fiscales. An ms,

legalmente la contraprestacin implica satisfacer los principios de irretroactividad,

inviolabilidad de la propiedad y reserva legal. Si se considera un tributo implica satisfacer

los principios de igualdad, de no confiscatoriedad y de reserva de ley.

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De cualquier forma, desde el punto de vista prctico de los concesionarios, esta

diferenciacin legal no es muy relevante para la toma de decisiones. Desde el punto de

vista del Estado, la diferenciacin podra afectar algunas medidas de poltica: por ejemplo,

si el Poder Ejecutivo solicita al Congreso poderes especiales para legislar en materia de

impuestos, podra argirse que esos poderes no alcanzaran a legislar en materia de

regalas, toda vez que no se tratara de un impuesto sino de una contraprestacin.

La base sobre la que se aplica la regala difiere entre pases. Tradicionalmente, la

regala representa un porcentaje relativamente bajo (entre 1%-4%) que se aplica al valor de

recurso extrado en boca o borde de mina, es decir, bsicamente una tasa aplicada al

valor de produccin. En ese sentido, es un pago que se hace por el hecho de extraer el

recurso (no renovable), sin considerar los balances financieros de la empresa minera. Una

ligera variacin de este concepto radica en la aplicacin de la tasa sobre el valor de ventas

neto, es decir, descontando los costos operativos (procesamiento, transporte) inherentes al

proceso de extraccin.

Asimismo, en ocasiones la tasa de la regala, as como la base de aplicacin (valor

de venta bruto o neto, tipo de precio que se utiliza para el clculo, etc.) vara dependiendo

del tipo de mineral o metal explotado, como en el caso de Colombia y Brasil. Adems,

muchas veces la tasa tambin depende de la escala de valores de venta o produccin,

aumentando dicha tasa conforme esos valores se incrementan (i.e. las minas ms grandes

enfrentan mayores tasas de regalas). Este tipo de regala es utilizada en pases como

Colombia o Per.

Otra acepcin de las regalas se basa en su aplicacin a las utilidades operativas o

netas de la concesin. En este caso, el pago se realiza nicamente si existen esas utilidades,

tal como se utiliza en Chile, por ejemplo. Desde el punto de vista empresarial, este tipo de

regala resulta conveniente porque su pago se exonera al inicio de las concesiones, cuando
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generalmente no hay utilidades, slo costos, reduciendo las necesidades de liquidez

empresarial.

En el caso de Argentina, existe un tope del 3% para la aplicacin de las regalas, la

cual depende de las provincias. Sin embargo, se cre un impuesto del 10% a las

exportaciones mineras, lo cual tiene un efecto similar a un incremento en el pago de

regalas. En otros pases federales, como Australia o Canad, la tasa de regalas tambin

depende del estado o provincia, aunque se aplican a las utilidades y no a las ventas.

Otros pases, como Ghana por ejemplo, combinaban ambas acepciones aplicando

una tasa fija sobre las ventas a la que se adiciona otra tasa de regala variable en funcin de

las utilidades; sin embargo, desde mayo de 2011 este pas opt por aplicar una tasa fija de

5%. Por su lado, en Sudfrica los clculos son algo ms complejos, toda vez que si bien la

base para aplicar las regalas son las ventas, la tasa se calcula en funcin del porcentaje de

utilidades sobre ventas que obtengan los proyectos mineros.

Si se considera el valor presente de la recaudacin de las regalas, es posible

encontrar niveles de equilibrio en los que ambos tipos de regala sean equivalentes, bajo

determinadas tasas de descuento. La mayor diferencia radica en el momento en que se

recauda. Como se mencion, a la empresa le puede convenir pagarla cuando presenta

utilidades, pero el Estado puede no estar dispuesto a esperar ese momento y exigir el pago

desde el principio.

2.2.1. IMPUESTO A LA RENTA

Este impuesto es el que todas las empresas pagan y representa un porcentaje de sus

utilidades al final del ao fiscal. En ese sentido, las empresas y proyectos mineros deben

abonar este impuesto regularmente, siempre y cuando muestren ganancias o utilidades al

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final del ao fiscal; por eso, es comn que los proyectos mineros pasan algunos aos sin

pagar este impuesto al inicio de sus operaciones.

Por lo general, las tasas de impuesto a la renta de las empresas mineras son las

mismas que las del resto de empresas de la economa. Sin embargo, en ocasiones se

negocia una tasa mayor a la del promedio nacional a cambio de un convenio de estabilidad

tributaria. Bajo este tipo de convenio, se acuerda que los pagos y tributos efectivos al

momento de la firma de los convenios no se variarn por un perodo. A cambio de esta

seguridad, las empresas pagaran una mayor tasa del impuesto a la renta. La racionalidad

detrs de estos convenios tiene que ver, en parte, con el plazo de los proyectos mineros,

toda vez que al tratarse de iniciativas que normalmente duran varias dcadas, la

probabilidad de cambios en la legislacin es ms alta. No obstante, lo normal no es firmar

convenios de estabilidad por la vida til del proyecto minero, sino por un plazo largo pero

finito, como unos diez aos por ejemplo.

Este tipo de convenio, por ejemplo, es comn en el caso peruano y se aplica a las

empresas que comprometen niveles mnimos de inversin de US$ 10 millones en un

perodo de dos aos. En el cuadro siguiente se muestra un resumen de las empresas que

han suscrito convenios de estabilidad con el Estado peruano, sealando el ao en que

caducan dichos contratos.

Colombia es posible suscribir contratos de estabilidad jurdica a cambio de una

contraprestacin econmica equivalente al 1% del valor de la inversin que se realice en

un ao. Para el caso de la industria minera, este contrato se suscribir con el Ministerio de

Minas y Energa por un lapso mnimo de tres aos y mximo de 20 aos.

En otros pases, la estabilidad ocurre de manera generalizada, es decir, mediante

leyes que estabilizan los tributos para todas las empresas por plazos determinados,

herramienta que es utilizada por ejemplo en Chile (leyes de invariabilidad tributaria

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minera). La demanda por convenios de estabilidad estara, tericamente, vinculada a la

debilidad institucional de los pases productores de minerales. Ese pudo ser el

razonamiento principal para suscribir convenios hace algunas dcadas. Sin embargo, se

observa que estos convenios son cada vez ms frecuentes y, adems, son suscritos en

pases relativamente desarrollados. En ese sentido, pareciera que la coyuntura de precios

altos y ganancias significativas en el sector minero en todo el mundo, estn generando la

posibilidad de la creacin de nuevos impuestos (windfall taxes) en la mayora de pases,

por lo que la demanda por los convenios estara, en esta coyuntura, ms relacionada a

protegerse del deseo estatal de captar ms recursos debido a un entorno favorable, y no

necesariamente a la debilidad institucional de los Estados.

Por otra parte, en ciertos pases se ha decidido cobrar un impuesto minero, similar a

la aplicacin de las regalas (aplicable a recursos naturales no renovables) pero basados en

el concepto del impuesto a la renta. Por ejemplo, en Ontario, Canad, existe dicho

impuesto (mining tax) aplicable a las utilidades producto de la extraccin de sustancias

minerales.

2.2.2. IMPUESTOS A LOS DIVIDENDOS

En algunos pases, como Per y Bolivia, se aplica un impuesto a la distribucin de

los dividendos provenientes de la actividad minera. Este tributo se aplica en la medida en

que existan dividendos y stos se distribuyan a sus socios. Asimismo, y de manera

particular en el caso peruano, a las empresas se les obliga a distribuir un porcentaje de sus

utilidades (8%) a los trabajadores. Si bien en este ltimo caso no se trata de un impuesto

nuevo o adicional, desde el punto de vista de los dueos de las empresas esa distribucin a

los trabajadores simula el efecto de un impuesto adicional a las utilidades.

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2.2.3. IMPUESTOS A LAS SOBRE-GANANCIAS

Los grandes montos involucrados en el negocio minero y la gran variabilidad en los

precios internacionales, lleva a que en coyunturas determinadas los ingresos y utilidades de

las empresas mineras sean significativos. En tal sentido, los Estados pueden verse tentados

a extraer una renta mayor de las empresas mineras en tales escenarios. Ello es evidente, por

ejemplo, en el escenario actual de precios internacionales elevados para los estndares

histricos.

De este modo, los pases pueden introducir impuestos determinados (nuevos) o, en

su defecto, varan algunas de las condiciones de los impuestos existentes para maximizar la

carga tributaria de las empresas mineras. Un impuesto a las sobre-ganancias podra

tomar la forma de un ajuste a las regalas, de modo tal que las empresas pagaran ms

regalas cuando los precios internacionales o las utilidades superan determinado monto o

cifra de referencia.

En suma, el impuesto a las sobre-ganancias puede ser un impuesto nuevo

aplicado en los casos de ganancias que superan un punto referencial, o una variacin o

adaptacin del sistema tributario existente para captar mayores tributos o pagos cuando la

situacin empresarial es considerada boyante, muy por encima de los promedios histricos

de precios o de rentas.

2.2.4. IMPUESTOS O APORTES VOLUNTARIOS

La bsqueda de no alterar la estructura tributaria general de las actividades mineras,

puede llevar a concebir algn tipo de pago o aporte voluntario que se negocia con las

empresas con el fin, precisamente, de asegurar que la estructura de pagos e impuestos no se

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va a variar. En la prctica, el aporte voluntario funciona como un impuesto y se aplica, al

igual que el caso de las sobre-ganancias, en perodos en los cuales las utilidades de las

empresas mineras superan los promedios histricos. La base para la definicin del aporte

voluntario es generalmente las utilidades, dado que esta variable es la que mejor refleja la

coyuntura favorable que justifica este tipo de contribucin.

En el caso peruano, en diciembre de 2006 se cre el Programa Minero de

Solidaridad con el Pueblo, bajo el cual se crea un fondo financiado con un aporte

voluntario de las empresas mineras para contribuir a la lucha contra la pobreza. Los

recursos son manejados por las mismas empresas en proyectos de inversin a nivel

regional y a nivel local (cada uno con un fondo especfico), impactando sobre las zonas de

influencia de las mineras (zonas definidas por las mismas empresas y especificadas en cada

contrato). Los aportes se hacen sobre la base de convenios firmados con el Estado, y all se

precisa que se realizarn siempre y cuando la empresa haya registrado utilidades.

2.2.5. IMPUESTOS O TASAS AMBIENTALES

La generacin de externalidades negativas de la actividad minera puede ser

minimizada y, en todo caso, castigada monetariamente, si es que se impone algn tipo de

tributo o tasa a las empresas mineras. A pesar de los avances tecnolgicos, la actividad

minera an es susceptible de generar impactos negativos sobre la calidad del aire o del

agua, en las zonas de extraccin. En tal sentido, se justifica la aplicacin de pagos

adicionales a las empresas que muestran este comportamiento.

No obstante, los pagos ambientales se justifican en la medida en que las empresas o

proyectos generan esas externalidades negativas. En otras palabras, debe pagar ms quien

ms contamina. Por ello es ms comn la aplicacin de tasas o incluso de multas a las

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empresas que superan ciertos lmites ambientales permitidos. La aplicacin de un impuesto

plano para todas las empresas generara claras ineficiencias, puesto que pagaran tanto los

contaminadores como los de tecnologa limpia.

En la prctica, los pases utilizan una combinacin de estas herramientas tributarias,

cada una con particularidades, lo cual hace difcil la comparacin de las cargas tributarias

efectivas entre pases. La comparacin de tasas de determinados tributos entre pases puede

llevar a conclusiones erradas en la medida en que la aplicacin especfica de un tributo

puede ser el reflejo de la aplicacin particular de otro. Por ello, lo que suele compararse es

la tasa efectiva de toda la carga tributaria.

Sin embargo, este tipo de anlisis tambin cuenta con limitaciones debido a

caractersticas particulares de cada tributo. Por ejemplo, es difcil calcular cargas efectivas

cuando existen tasas de regalas diferentes para cada tipo de recurso no renovable, como en

Colombia, o cuando depende del tamao de ventas de las empresas. En otros casos, las

especificadas pueden ser menos visibles; por ejemplo, el pago de regalas puede o no

incluirse en el clculo de la utilidad operativa; la depreciacin puede ser ms o menos

acelerada, etc. An ms, para sumarse a la complejidad de las comparaciones, debe

sealarse que un anlisis entre pases tendra que considerar la calidad (o ley) de los

recursos extrados: financieramente no es lo mismo aplicar una regala de x% a un mineral

de baja ley en determinado pas, que a uno de muy buena ley en otra nacin. Estos temas

son difciles de captar en las comparaciones entre pases, por lo que cualquier ejercicio

debe ser tomado con cuidado.

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CAPTULO III

USOS DE RECURSOS TRIBUTARIOS PROVENIENTES DEL

SECTOR MINERO

3.1. PRINCIPALES APLICACIONES

En muchas ocasiones, una parte de los recursos tributarios provenientes del sector

minero tiene un uso o distribucin predeterminada. Ello en razn de su caracterstica de

recurso no renovable y del impacto ambiental-social que se tiene en las zonas de influencia

minera. Por ello, tanto las regalas como los tributos provenientes del impuesto a la renta o

de otro tipo de carga o impuesto, se destinan a las zonas de influencia de las actividades

mineras. La definicin de lo que representa una zona de influencia se especifica en la

legislacin del caso, y por lo general incluye a los distritos donde se localiza la mina, y a

los niveles de gobierno intermedio (provincia, departamento, regin) bajo el cual se

encuentran esos distritos.

En el caso peruano, adems de las regalas que se distribuyen mayormente a los

gobiernos regionales y locales, existe el canon minero, mediante el cual se distribuye el

50% de lo recaudado por impuesto a la renta pagado por las empresas mineras a los

gobiernos regionales y locales, as como a las universidades. Al igual que en el caso

colombiano, la utilizacin del canon y las regalas es predominantemente para la

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financiacin de proyectos de desarrollo. En el cuadro siguiente se resume las transferencias

realizadas por concepto de regalas y canon.

En el caso colombiano, una parte de lo recaudado por concepto de las regalas se

destina al Fondo Nacional de Regalas, cuya finalidad es financiar proyectos de desarrollo

priorizados en los planes regionales y locales a lo largo del pas. El resto se distribuye entre

las entidades territoriales bajo el rea de influencia de la actividad minera, y se pueden

utilizar slo en proyectos de inversin (90%), interventoras tcnicas de los proyectos (5%)

y gastos de mantenimiento (5%).

En otras naciones el uso de los recursos recaudados provenientes de las actividades

mineras no es transparente. Por ejemplo, en Zambia la recaudacin minera proveniente de

nuevos impuestos creados en 2008, estara siendo empleada en la rehabilitacin de

caminos rurales, de acuerdo a lo expresado por el Ministerio de Finanzas. Sin embargo,

estos montos no fueron incluidos en el presupuesto y ha generado suspicacias de parte de

la oposicin.

Al respecto, debe sealarse que existe la Iniciativa para la Transparencia de las

Industrias Extractivas (ITIE), bajo la cual se busca fortalecer la gobernabilidad mediante el

apoyo a la transparencia y la rendicin de cuentas. En particular, tanto los pases como las

empresas extractivas se comprometen a publicar los pagos recibidos y efectuados como

resultado de las actividades de extraccin. Actualmente, existen 35 pases que

implementan los preceptos de la ITIE, de los cuales 11 (ningn latinoamericano) se

encuentran en la etapa de cumplimiento total, mientras que los otros 24 (entre ellos

Guatemala, Per y Trinidad y Tobago) estn en proceso de cumplimiento. Por el lado de

las empresas, hay ms de 50 que se adhieren a la ITIE, adems de numerosas

organizaciones de la sociedad civil y de organismos internacionales como el BID y el

Banco Mundial.
 25

Una variacin interesante del uso de los recursos mineros tiene que ver con los

Fondos de Estabilizacin. Bajo esta modalidad, cuando los precios de los minerales estn

por encima de cierto lmite, se definen reglas para que parte del exceso cobrado se destine

a un fondo particular. En su defecto, cuando el precio disminuye por debajo de cierto

lmite, el fondo reintegra parte de esa prdida a las empresas productoras.

 26

CAPTULO IV

EL SECTOR MINERO EN LA ECONOMA DEL PER

4.1. IMPORTANCIA

La minera metlica y no metlica representa entre 4%-5% del PBI real, su

participacin en las exportaciones lleg al 61% en 2010 y, a su vez, aporta la tercera parte

del impuesto a la renta (y un 15% de los impuestos totales).

Esta importancia se refleja tambin en la posicin mundial de la minera peruana: el

Per es primer productor mundial de plata, segundo productor de cobre y zinc, cuarto de

plomo y sexto productor de oro.

Aun as, existira margen para seguir creciendo. Por un lado, del rea total del pas

de 128 millones de hectreas, de las cuales aproximadamente el 15% se encuentra

protegida, hacia 2008 se haban concedido a la minera unas 13,45 millones de hectreas.

No obstante, slo 715 mil hectreas se encontraban en etapa de explotacin (0,56% del

territorio nacional) y otras 858 mil hectreas estaban en fase de exploracin. As, existe

una vasta y variada riqueza geolgica reconocida por la comunidad internacional, la mayor

parte an por explorar y explotar.

Por otra parte, si bien el volumen de inversiones extranjeras que vinieron al sector

minera se increment en los ltimos aos, el Per slo capta un 5% del presupuesto

mundial en exploracin minera.

 27

El nivel de competitividad internacional del sector y por lo tanto la posibilidad de

atraer inversin ha disminuido en los ltimos aos. De acuerdo al Instituto Fraser, el Per

se encuentra en la posicin 31 en relacin al rgimen fiscal minero, lejos de Canad (4) y

Chile (8). De acuerdo al sistema de evaluacin Behre Dolbear, el Per es menos atractivo

para la inversin minera que pases como Australia, Canad, Mxico y Chile.

En lo concerniente al uso de los recursos mineros, se transfirieron alrededor de S/.

24 mil millones por canon, regala y aporte voluntario minero a los gobiernos

subnacionales, para representar en aos recientes ms del 15% de los ingresos de los

gobiernos regionales y ms de una cuarta parte de los ingresos de los gobiernos locales.

Los departamentos que recibieron las mayores transferencias fueron Ancash, Tacna,

Cajamarca, Moquegua y Arequipa (69% del total de estas transferencias), que no son

histricamente los ms pobres del pas.

Segn los clculos realizados en un informe de la GIZ sobre transferencias fiscales,

se observa que no existe una relacin entre la distribucin del Canon Minero y los niveles

de pobreza existentes, con lo cual se comprueba que esta herramienta de transferencia no

ha sido diseada para reducir las desigualdades existentes. Incluso en algunos casos es

posible afirmar que la distribucin del Canon Minero profundiza las desigualdades en

trminos de pobreza. Los datos muestran que una regin como Tacna, que recibe el

segundo monto ms importante por concepto de canon minero, es a su vez la regin que

muestra los menores ndices de pobreza. En el otro extremo, la regin ms pobre del pas

(Huancavelica) recibe slo el 1,1% del total de recursos del Canon Minero.

No puede dejar de mencionarse el impacto negativo de la minera informal en la

economa, la calidad de vida y el ambiente. Esta actividad ilegal ofrece trabajo a unas

300.000 personas y se concentra principalmente en la extraccin de oro en los lechos de los

ros, siendo particularmente preocupante en el departamento de Madre de Dios. El sector

 28

de minera artesanal informal podra estar generando unos US$ 850 millones al ao segn

comentarios del ministro del Ambiente, pero no tributa por lo que, adems, ocasiona

prdidas por canon para las regiones involucradas. Se estima, por ejemplo, que Madre de

Dios podra recibir unos S/. 50 millones en canon, pero slo recibe S/. 42 mil. Adems, el

impacto ambiental es desastroso debido al uso indiscriminado del mercurio y cianuro, con

graves consecuencias sobre el suelo causando deforestacin.

4.2. CARACTERSTICAS BSICAS DEL SISTEMA TRIBUTARIO

MINERO PERUANO

Los pagos aplicables a las empresas mineras en el Per utilizan casi todos los

instrumentos identificados en el captulo anterior. En primer lugar, existe una tasa de

impuesto a la renta de 30%, que aumenta 2 puntos porcentuales si se ha suscrito convenios

de estabilidad jurdica y, un impuesto a la distribucin de dividendos de 4,1%, retenido

generalmente en la fuente. Adems, se obliga a pagar el 8% de utilidades a sus

trabajadores.

Segn la Ley General de Minera (Decreto Legislativo 109) y el Texto nico

Modificado del Impuesto a la Renta (Decreto Supremo 179-2004-EF, con sus

modificatorias), las deducciones para determinar la base imponible se resumen en:

Estudios de factibilidad: se les puede considerar como costos de desarrollo o como

gasto pre-operativo.

Gastos de desarrollo: los costos pueden ser considerados como gasto en el ao en

que son incurridos, o pueden ser amortizados hasta en un plazo de tres aos.
 29

Gastos de exploracin en pre-produccin: los costos pueden ser considerados como

gasto del ao en que son incurridos o ser amortizados desde el ao de inicio de produccin,

en un perodo determinado en base a la vida de la mina.

Costos de capital: construcciones y edificios 5%; el contribuyente puede

seleccionar una tasa de depreciacin en lnea recta hasta el mximo permitido; la mayora

de equipos mineros, de procesamiento y de generacin, mximo 20% por ao; los costos

aprobados por el gobierno tales como infraestructura, escuelas, hospitales o centros de

recreacin pueden ser considerados como gasto cuando se incurren.

Costos administrativos: considerados como gasto cuando se incurren.

Los bienes de capital no pagan aranceles.

Para el clculo de la renta neta imponible se considera como deduccin: gastos de

exploracin en pre-produccin, costos de desarrollo de minas, costos de estudios de

factibilidad, costos de operacin, costos de capital, gastos por intereses provenientes de

prstamos, retencin del Impuesto a la Renta sobre intereses, Impuesto a la Propiedad,

Derechos de Vigencia, tributos a la planilla, participacin de trabajadores en las utilidades

como parte del costo de los bienes vendidos, regalas, Impuesto General a las Ventas

(cuando el IGV no es usado como crdito), costos administrativos cuando son incurridos.

El sector paga tambin una regala minera aplicada a las ventas (el valor comercial

se ajusta deduciendo costos de tratamiento, transporte y costos relacionados) con tasas de

1% a 3% en caso de no tener suscrito contratos de estabilidad jurdica o haberlo firmado

con posterioridad al ao 2005.

La aplicacin de las tasas depende del volumen de ventas: 1% a los primeros US$

60 millones del valor comercial de las ventas; 2% a los siguientes US$ 60 millones hasta

US$ 120 millones; 3% sobre las ventas que superan US$ 120 millones.
 30

Adicionalmente existe un aporte voluntario equivalente a 3.5% de la utilidad neta

para las empresas que no pagan regalas mineras (2,75% se asigna a un fondo local y 1% a

un fondo regional) y de 1.25% para las que si lo hacen. En este caso, y a diferencia de los

impuestos, el manejo de los fondos3 de los aportes voluntarios recae en las mismas

empresas.

En cuanto al Impuesto General a las Ventas (IGV), su importe pagado durante la

exploracin es reembolsable. Los exportadores pueden recuperar cualquier IGV pagado en

la adquisicin de bienes y servicios. Adems, los exportadores pueden solicitar el

reembolso como un crdito para compensar el IGV o las obligaciones por Impuesto a la

Renta. Tambin existe un rgimen de recuperacin anticipada del IGV para las empresas

que suscriban contratos de inversin con el gobierno peruano, con un compromiso mnimo

de inversin de US$ 5 millones en proyectos con fases pre-operativas no menores a dos

aos.

Por su lado, los convenios de estabilidad son un elemento importante del rgimen

tributario peruano. Segn la Ley General de Minera, un inversionista puede suscribir un

contrato de estabilidad jurdica (contrato minero). Los contratos pueden ser por un

perodo de 10 o 15 aos. Si es a 10 aos, la inversin debe ser de US$ 2 millones como

mnimo y debe contener una capacidad de produccin inicial de 350 a 5000 Tm/da. Si es a

15 aos, se debe producir ms de 5.000 Tm/da con una inversin mnima de US$ 20

millones para el inicio de operaciones, o de US$ 50 millones para ampliar la operacin

existente.

Un contrato minero garantiza: la libre comercializacin de los productos minerales

para la exportacin o venta interna; la libre disposicin dentro y fuera del pas de divisas

generadas por las exportaciones; la libre convertibilidad en divisas de la moneda local

generada por la venta de minerales; tasas de depreciacin de 20% para equipos de minera
 31

y procesamiento y de 5% para edificios (contratos a 15 aos); la opcin de elegir llevar los

libros contables en Dlares Americanos (contratos a 15 aos); estabilidad tributaria en

general, incluyendo el impuesto a la renta, regmenes tributarios de compensacin y/o

devolucin, derechos aduaneros, tributos municipales, derecho de vigencia; no

discriminacin para temas vinculados al cambio de moneda extranjera; libertad para

remesar utilidades, dividendos y recursos financieros.

La estructura impositiva peruana no difiere mucho de las adoptadas por otros

pases. En las encuestas de percepcin ms recientes del Instituto Fraser (2010- 2011), un

58% de los encuestados seala que el rgimen impositivo peruano es neutro respecto de las

inversiones, al tiempo que un 8% manifiesta que dicho rgimen es promotor de las

inversiones y un 31% expresa que ste es ligeramente perjudicial para las inversiones en el

sector.

Debe tenerse en cuenta que no existe un rgimen tributario minero ptimo. Hoy en

da, la mayora de pases mineros imponen regalas (bajo diversas modalidades) y el pago

del impuesto a la renta. Muchos tambin adoptan convenios de estabilidad o invariabilidad

tributaria, y otros estn implantando medidas impositivas para gravar las ganancias

extraordinarias que se estn generando producto del auge de los precios internacionales de

los minerales.

Las diferencias, en todo caso, se circunscriben a las tasas vigentes y,

particularmente, a la manera en que se aplica la regala minera. Si bien como se ha

comentado, existe un punto de equilibrio entre las distintas maneras de aplicar las regalas,

para las empresas tiene ms sentido gravar las utilidades operativas antes que las ventas.

En pocas favorables, tanto el Estado como las empresas pueden beneficiarse de un

esquema as, dentro de tasas razonables internacionalmente. En tiempos difciles, la regala

basada en ventas ser difcil de absorber por las empresas, pero asegura al Estado un flujo
 32

de dinero que ayuda a contrarrestar la disminucin en la riqueza del pas, en beneficio de

generaciones futuras. Adems, la regala basada en ventas garantiza ingresos al Estado

desde el inicio de la explotacin, mientras que la regala basada en utilidades puede tomar

algunos aos en materializarse. Nuevamente, con la adecuada tasa de descuento y de

riesgo, es posible calcular un punto de equilibrio entre ambas modalidades, en valor

presente.
 33

CONCLUSIONES

El sector minero tiene en casi todos los pases un rgimen tributario que los

distingue de los otros sectores de la economa. Esta discriminacin se justifica con diversos

argumentos. Uno de los principales es que, debido a su naturaleza de explotacin de

recursos no renovables, resultara razonable gravar el hecho de que se est disminuyendo la

riqueza (endowment) del pas y que las futuras generaciones se veran perjudicadas por la

explotacin presente de dichos recursos sociales.

Debido a sus caractersticas particulares, el sistema tributario o de pagos inherente a

la minera incluye a las regalas (una contraprestacin), que puede aplicarse sobre las

ventas (Per, Colombia) o sobre las utilidades (Chile), adems del impuesto a la renta, el

cual puede ser incluso distinto (mayor) al de otros sectores. Ms all del nombre de los

pagos o tributos, existe una maraa de particularidades que diferencian al esquema

tributario minero y que tiene que ver con las deducciones para el impuesto a la renta, la

manera en que se aplica la depreciacin, o la forma en que se procesa el impuesto al valor

agregado dado que por lo general la mayor parte de lo producido se exporta.

Adicionalmente, los impuestos tpicos que se aplican a las ventas o utilidades se

operativizan con otras herramientas como los convenios de estabilidad, que incluyen una

prima de seguridad por el hecho de garantizar que no se cambiar el rgimen tributario, o

 34

los aportes voluntarios que en la prctica son acuerdos para tributar ms pero de manera

transitoria (y no obligatoria).

La conclusin principal acerca de las herramientas y los sistemas tributarios

mineros en el mundo es que no existe un sistema ptimo ni perfecto. Cada pas intenta

balancear una carga tributaria justa para sus intereses, sin perder la competitividad del

sector. Esta tarea no es fcil en la medida en que se combinan aspectos tcnicos con los

polticos en las tomas de decisiones.

Otro elemento a destacar es que, ms all de las herramientas utilizadas, lo que le

importa a los inversionistas es tanto la carga tributaria total efectiva, como el momento en

el que sta se materializa. En cuanto a la carga tributaria, es posible llegar tericamente a

una misma cifra empleando distintas combinaciones de herramientas; sin embargo, la cifra

de la carga total est sujeta a variaciones dependiendo del entorno mundial y de las

herramientas utilizadas. Por ejemplo, sera posible en teora equiparar la carga de un

sistema que slo cobre regalas sobre las ventas, con uno que slo cobre impuesto a la

renta; pero bastara que la situacin de precios internacionales, por ejemplo, empeore para

que el primer esquema sea perjudicial para las empresas, aunque no necesariamente para el

Estado. En tal sentido, el anlisis de la conveniencia de determinado sistema debe

evaluarse desde un punto de vista dinmico.

En trminos generales, las empresas mineras siempre preferirn pagar impuestos o

regalas en funcin a sus utilidades. Tambin existe cierto incentivo para suscribir

convenios de estabilidad, no slo debido a la eventual debilidad institucional del pas

donde se ubican los proyectos, sino adems porque incluso en pases desarrollados existe la

posibilidad de alterar el sistema tributario en pocas de bonanza. En tal sentido, tambin

existe un equilibrio, desde el punto de vista financiero empresarial, entre la decisin de

pagar una prima de seguridad y la posibilidad de que cambien las reglas de juego.
 35

Las mayores utilidades que estn generando las empresas mineras en la coyuntura

actual han llevado a discutir acerca de la necesidad de aumentar la carga efectiva de la

tributacin minera. Desde los ltimos aos se discute acerca del aumento en las tasas de

regalas, la creacin de nuevas regalas en funcin de las utilidades o del precio

internacional de los minerales, o el aumento de la prima de seguridad de los convenios de

estabilidad y el incremento del aporte voluntario.

El Estado debe ser capaz de balancear la necesidad de recaudar ms recursos hoy

sin perjudicar el flujo de recursos futuros. Existe un gran riesgo moral para extraer la

mayor cantidad de recursos a las empresas en operacin, toda vez que stas ya invirtieron

grandes sumas al inicio de operaciones y bajo ese punto de vista resultara difcil detener

operaciones. Sin embargo, cualquier esquema que sea percibido como confiscatorio o

abusivo tendr un efecto negativo en las inversiones por venir, afectando los flujos futuros

de recaudacin.
 36

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ANEXOS

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