Se agu la fiesta.

Comentario al proyecto de ley de

Participacin Ciudadana de Andaluca1.

Jos Antonio Castro Prez

josea_castro@hotmail.com

El pasado 2 de noviembre de 2016 el Consejo de Gobierno de la Junta de

Andaluca se desmarcaba con el anuncio de aprobacin del proyecto de Ley
de Participacin Ciudadana de Andaluca2.
Este proyecto hereda los trabajos realizados durante la pasada legislatura con
los que se elabor el Anteproyecto de Ley de Participacin Ciudadana de
Andaluca aprobado el 29 de julio de 20143.
Como ya coment en mi ltimo post4, ste fue uno de los proyectos
legislativos impulsados por IULV-CA en el seno del gobierno de coalicin
con el PSOE, y que fueron abortados por la ruptura unilateral del pacto de
gobierno por esta ltima fuerza poltica en enero de 2015.
La aprobacin del proyecto significa que la Junta de Andaluca ha retomado el
impulso legislativo para la regulacin de la participacin ciudadana en
Andaluca (y van cuatro intentos), llevando a trmino un proyecto que ahora
deber ser sometido a trmite parlamentario para su eventual aprobacin y
puesta en marcha en nuestra Comunidad.
Esto en s no es ni una buena ni una mala noticia. Todo va a depender del
contenido de la nueva norma. La participacin ciudadana ha ido reclamando
su espacio en Espaa desde los aos 90, para dar salida a la creciente

1
Elaborado a partir de Castro Prez, J. A. (2017) Proyecto de ley de Participacin Ciudadana de
Andaluca: se suspende la fiesta. Post de enelsanjuan.blogspot.com, publicado el 8 de enero de 2017
[disponible en http://enelsanjuan.blogspot.com.es/2017/01/proyecto-de-ley-de-participacion.html ].
2
La Junta de Andaluca proporciona el siguiente enlace para acceder al Proyecto de ley de Participacin
Ciudadana de Andaluca:
http://www.juntadeandalucia.es/export/drupaljda/Proyecto%20Ley%20Participaci%C3%B3n%20Ciudad
ana%20de%20Andaluc%C3%ADa.pdf.
3
Hasta la fecha, la Junta de Andaluca sigue manteniendo la web oficial en la que se daba cuenta de la
marcha del proceso de elaboracin del Anteproyecto de ley de Participacin Ciudadana de Andaluca en
la anterior legislatura:
http://www.juntadeandalucia.es/administracionlocalyrelacionesinstitucionales/ocms/ocms/anteproyect
oleyparticipacioncidudadana/portada.html.
A travs de esta web se puede acceder al texto del Anteproyecto, en el siguiente enlace:
http://www.juntadeandalucia.es/administracionlocalyrelacionesinstitucionales/cms/export/sites/defaul
t/portal/anteproyectoleyparticipacionciudadana.pdf.
4
Castro, J.A. (24 de abril de 2016). Proposicin de ley de Participacin Ciudadana de Andaluca: ms all
de consultas populares generales [Mensaje de blog]. En el sanjun, recuperado de
http://enelsanjuan.blogspot.com.es/search?updated-min=2016-01-01T00:00:00%2B01:00&updated-
max=2017-01-01T00:00:00%2B01:00&max-results=1

1
aspiracin de la ciudadana, de organizarse e influir en los asuntos pblicos,
de forma universal y sin tener que pagar los peajes del clientelismo al que se
vean sujetas las organizaciones representativas. Y lo ha hecho por medio de
toda una serie de experiencias, principalmente en el mbito local, donde
sobresalen los presupuestos participativos. No les ha ido mal del todo sin una
ley hasta el momento, pues la participacin ciudadana es uno de los campos
ms frtiles en eso que ahora llaman la innovacin social, es decir, un
espacio donde la falta de regulacin ha permitido la colaboracin de las
personas y colectivos con las administraciones en el desarrollo de formas
creativas de socialidad, donde la autonoma en la recreacin de las propias
necesidades y la construccin de satisfactores est siendo fundamental. Sin
embargo, hablamos de experiencias siempre precarias, condenadas a afrontar
una lucha demasiado desigual por hacerse escuchar, por no dejarse absorber,
cuando no, por ser simplemente vapuleadas por la actuacin arbitraria de las
administraciones. Las ms de las veces, las administraciones se muestran ms
interesadas en controlar y domesticar este tipo de procesos ciudadanos que en
efectivamente fomentarlos y avanzar en una gestin pblica ms
corresponsable. La regulacin de la participacin ciudadana tiene entonces
mucho que aportar, pero no se puede dejar de lado que el esfuerzo regulador
tiene tambin mucho margen para coartar nuevas experiencias, y hacer ms
dificultosas an si cabe las existentes, que no son pocas en todo el territorio
andaluz.

Proyecto de ley: adaptacin o mutilacin del anteproyecto?

Con el anuncio de la aprobacin de este proyecto de ley, la Junta de Andaluca
ha querido trasladar un mensaje de normalidad en la elaboracin normativa,
en el que, sin rendir huecos homenajes a las personas que nos vimos
involucradas en la redaccin del anteproyecto, se ha destacado la continuidad
del texto que ahora se nos presenta, con aquel trabajo anterior.
Ciertamente el nuevo proyecto es deudor del anteproyecto, ya que su
articulado es bsicamente el mismo, sometido a modificaciones puntuales5.
De esta forma, el proyecto se ha presentado textualmente como la
adaptacin de aquel otro texto a la reciente doctrina del Tribunal
Constitucional, arrogndose sus supuestas virtudes, pero sin mencionar sus
sustanciales recortes.
Lo que tratar de explicar con este artculo es que, a pesar de que el texto
mantiene la misma estructura y buena parte del articulado original, no es
defendible que los cambios introducidos respondan nicamente a una
5
Ntese en este sentido, que el actual proyecto de ley ha sido prcticamente impermeable a las
alegaciones realizadas en el trmite de informacin pblica del anteproyecto: 267 alegaciones de 28
organizaciones, colectivos y personas a ttulo particular, a las que hay que sumar las 273 alegaciones
recibidas del conjunto de centros directivos de la propia Junta de Andaluca.

2
adaptacin a la doctrina del Tribunal Constitucional (que como ya explicamos
en su da, afecta nicamente a la regulacin de las consultas destinadas a la
poblacin en general). Muy al contrario, el nuevo texto se afronta desde el
miedo a la participacin, ms con intencin de acotarla que de desarrollarla
como un derecho de las personas en su relacin con las administraciones
pblicas. Cabe decir sin temor a errar, que el nuevo proyecto de ley de
participacin ciudadana de Andaluca significa un claro retroceso en la
disposicin de desarrollar la participacin ciudadana en nuestra Comunidad.
La Junta de Andaluca se ha visto en el compromiso de sacar un texto sin la
intencin real de fomentar la participacin, generar procesos participativos o
tener un mnimo impacto en el funcionamiento de las instituciones pues, en la
prctica, es un texto que no regula nada.
Para hacer esta afirmacin, es oportuno hacer una revisin pormenorizada de
los principales cambios que se han introducido, que es a lo que dedicar los
siguientes puntos:

1. El proyecto de ley es menos ley

Aunque el nmero de disposiciones sea una unidad de medida bastante remota
para explicar los cambios que se han producido, nos da una primera idea de lo
que se ha operado en el texto. El proyecto de ley de participacin ciudadana
ha perdido aproximadamente el 25% de sus disposiciones. Ha pasado de tener
setenta y nueve artculos (distribuidos en seis ttulos), tres disposiciones
adicionales, una derogatoria y tres finales, a tener cincuenta y ocho artculos
(distribuidos en cinco ttulos), una disposicin adicional, una derogatoria y
tres finales.
La prdida del articulado se corresponde, en su mayor parte, con la
eliminacin de todo lo precisado para el ejercicio de la iniciativa ciudadana en
los procesos participativos, as como el desarrollo de algunos derechos. Las
consultas participativas tambin pierden jerarqua, y pasan, de tener dedicadas
un ttulo propio, a tener slo un captulo.

2. El proyecto de ley desvirta el derecho de participacin ciudadana

El proyecto pasa, de ser una ley para el desarrollo de derechos de las personas,
a ser una ley enfocada a crear mecanismos para las administraciones pblicas,
lo que en otras palabras sera una ley convencional de gobierno abierto (y
bastante escasa, por cierto). Con ello, la Junta de Andaluca adopta claramente
una postura inmovilista de la gestin pblica, desde la cual la participacin de
la ciudadana es poco ms que un engorro. Desde el punto de vista del
gobierno abierto, la participacin ciudadana consiste slo en la apertura de
cauces fijados por las administraciones (una serie de medidas de gracia),

3
que la ciudadana (en general) tiene la opcin de utilizar o no. Esto va a
explicar toda una serie de cambios sustanciales respecto al anteproyecto, que
se resumiran en una deformacin del derecho de participacin que ahora se
quiere reconocer.
En primer lugar, el derecho de participacin ciudadana recibe ahora un
tratamiento ambiguo, en el que cohabitan dos planteamientos diferentes. As,
por ejemplo, en su definicin (art.5) el derecho de participacin ciudadana
sigue siendo reconocido como un derecho de las personas (derecho subjetivo),
de acuerdo con la formulacin inicial del anteproyecto. Pero justo a
continuacin, el derecho de participacin se considera un derecho de las
personas fsicas y de las entidades de participacin ciudadana (art.6), en uno
de los artculos que ha sido reelaborado. En el nuevo proyecto se confunden
de esta forma titularesdel derecho y formas de ejercicio del derecho, y el
motivo de la confusin no es otro que haber refundido en un solo texto dos
visiones opuestas de la participacin ciudadana (y no ser conscientes de la
radical diferencia entre ambas, cabra tambin decir). De esta forma, con el
texto actual, las personas no sabrn a qu atenerse en el desarrollo de los
procesos participativos, si estarn ejerciendo un derecho o participando de un
procedimiento donde son las normas establecidas por la administracin en
cada caso las que lo habilitarn para actuar o no de una determinada forma.
Otros derechos reconocidos en el anteproyecto son tambin menoscabados en
su nueva versin. As, el derecho a la iniciativa para promover procesos de
participacin ciudadana ha sido una de los grandes perjudicados del proyecto.
ste sigue siendo reconocido (Art.6.1.a), si no propiamente como un derecho,
al menos como otros derechos en los procesos de participacin ciudadana.
Sin embargo, en el proyecto se han visto sistemticamente eliminados todos
los aspectos que se haban concretado en el articulado sobre la forma de
ejercer la iniciativa ciudadana en cada uno de los procesos participativos.
Adems, el artculo 10 establece que el silencio administrativo se entender
como negativo para la iniciativa ciudadana en todos los casos, de forma
contraria al espritu de la iniciativa ciudadana en el anteproyecto, que no se
pronunciaba expresamente, haciendo entender este silencio como estimatorio,
adems de contemplar en cada proceso la necesidad de ofrecer una respuesta
motivada (hasta el punto de elevarla a la categora de obligacin de las
administraciones pblicas), y que ahora se ve suprimido. La desaparicin en el
proyecto de todo lo concretado para ejercer la iniciativa ciudadana en los
procesos de participacin podra ser considerada una oportunidad, porque la
iniciativa ciudadana tena unos efectos muy limitados ya en el anteproyecto
(en la prctica se pedan firmas para instar el inicio de procesos, y las
administraciones podan no iniciarlos, motivando su decisin). Lo nico es
que el efecto ahora de la iniciativa ciudadana se decidir reglamentariamente.
Es una incgnita y la regular el gobierno de la Junta de Andaluca, no el
Parlamento, por lo que se queda en un pseudo-derecho reconocido cuyo

4
contenido est a merced del gobierno de turno. Lo que constituye a priori un
no-derecho.
El proyecto de ley tambin elimina el tratamiento especial del derecho a la
informacin para la participacin, que queda en una mera remisin a la ley de
transparencia, como si la informacin para los procesos de participacin
ciudadana fuese meramente "informacin pblica". Se pierde toda la
proteccin y promocin especial de la informacin para los procesos de
participacin ciudadana, sometidas en el anteproyecto anterior al rgimen de
publicidad activa (que las administraciones deban proporcionar por propia
iniciativa), con carcter previo, con tiempo suficiente, de manera accesible,
comprensible, con garantas para colectivos en condiciones desfavorables o
especialmente vulnerables, y mediante las nuevas tecnologas con el soporte y
la asistencia tcnica que procediera. (Art.6.2 que sustituye al antiguo Art. 7).
Una prdida, por tanto, muy reseable en un aspecto clave para favorecer la
participacin, sobre todo a iniciativa de la ciudadana.

3. El proyecto de ley abandona el intento de avanzar en una nueva cultura

poltica
La ambigedad demostrada en la definicin del derecho apunta a un cambio
en la propia orientacin de la norma. As, se eliminan, como finalidades de la
ley, la corresponsabilidad en la toma de decisiones, la presencia de canales
permanentes de interrelacin entre la accin de gobierno y la ciudadana, y
articular sistemas de rendicin de cuentas (Art. 2). Tambin se eliminan, como
principios, la rendicin de cuentas, el control y seguimiento de las
Administraciones pblicas y entidades responsables de la gestin pblica, as
como el principio de relevancia (por el cual las conclusiones de los procesos
de participacin ciudadana deban tomarse en consideracin en la gestin
pblica) (Art .4). Como se puede comprobar, no se trata de finalidades y
principios escogidos al azar para aligerar el articulado, sino aspectos
cargados de significado, que en el anteproyecto avanzaban en la introduccin
de una nueva cultura poltica, por la que las administraciones deban entrar en
un nuevo contrato con la ciudadana sobre la legitimidad de su actuacin para
la gestin de lo pblico. El proyecto de ley abandona este intento de cambio
de cultura poltica, y se orienta ahora a apuntalar el amplio margen de
arbitrariedad del que gozan las administraciones pblicas, convirtindose en
este sentido en un proyecto continuista e innecesario.

4. El proyecto de ley neutraliza la participacin ciudadana como herramienta

para la igualdad: una ley para menos personas
El nuevo proyecto omite afrontar una realidad ampliamente contrastada, que
tambin ha sido motivo de reivindicacin social en el proceso de elaboracin

5
del anteproyecto: participar es difcil para la ciudadana, y ms an para
determinadas personas y colectivos, bien sea por la accin disuasoria de las
propias administraciones, bien sea por la mera dificultad de conciliar la
participacin con la vida laboral, familiar y personal. Todo esto sin hablar de
las graves diferencias sociales existentes que provocan que no todo el mundo
pueda acceder en igualdad de condiciones a los medios de participacin
proporcionados. El proyecto de ley ha perdido su compromiso por la igualdad
en la participacin, y por hacer de la participacin una herramienta de
igualdad. Esto tiene mltiples manifestaciones a lo largo de todo el texto.
Por un lado, hay un grave recorte en el alcance del derecho de participacin
ciudadana, que se ve ahora reconocido tan slo a personas mayores de edad y
con residencia legal en Andaluca, excluyendo con esto a menores (ojo,
tambin en las consultas participativas: a pesar de que se hable en el art.29 de
derecho de participar a mayores de 16 aos, se les exige capacidad de obrar, y
por tanto, la autorizacin de los padres si son menores de edad), y a sectores
de inmigrantes, que eran titulares del derecho en el anteproyecto anterior
(art.5).
De forma significativa, pasa a tratar a las mujeres como "colectivo",
contraviniendo las indicaciones de juristas y colectivos feministas, tenidas en
consideracin desde el comienzo de la elaboracin del anteproyecto (art. 2.f),
y elimina la obligacin a los poderes pblicos de establecer medidas para el
fomento de la participacin de las mujeres (antiguo art.9).

5. El proyecto de ley deja sin desarrollo (e incluso sin contenido) los

principales procesos participativos que plantea
Con el proyecto de ley se ha perdido gran nivel de concrecin en la regulacin
de los distintos tipos de procesos participativos contemplados.
En el caso de los procesos de deliberacin participativa, aparecen totalmente
desdibujados. Las escasas aportaciones a la definicin del proceso original son
restrictivas de la participacin (la publicacin en boletn oficial del inicio del
proceso, por ejemplo, que suele ser un coste adicional y un trmite innecesario
en el caso de las administraciones locales); y lo eliminado, coincide con la
concrecin de las garantas para su ejercicio por parte de la ciudadana: el
establecimiento de unas normas iniciales del proceso Acuerdo bsico- que
fije aspectos metodolgicos y de presentacin de los resultados; la
negociacin del acuerdo bsico en caso de iniciativa ciudadana, la inscripcin
proporcionando cauces adecuados, la mxima difusin de la informacin, la
obligacin de contar con mecanismos presenciales, la previsin de suspensin
de las actuaciones para tener en cuenta los resultados de los procesos, la
notificacin de las conclusiones, etc. La eliminacin de todos estos aspectos
pervierte el sentido original de este proceso, que ha quedado convertido en

6
algo no slo irreconocible y procedimentalizado, sino de muy dudosa utilidad
social.
Sucede lo mismo con las consultas participativas. Ms all de la necesaria
adaptacin a la nueva doctrina del Tribunal Constitucional, el proyecto de ley
limita el derecho a la iniciativa de las consultas y vuelve a recurrir a la
ambigua expresin de personas "con inters directo" (Art.37, antiguo 42). De
nuevo deja sin el menor desarrollo todo lo relacionado con el ejercicio de la
iniciativa ciudadana (Comisin promotora, documentacin necesaria, forma
de presentacin, periodo de subsanacin, causas tipificadas de la inadmisin,
periodo de informacin pblica y periodo de alegaciones a la propuesta), la
regulacin de la formulacin de la pregunta/s, la regulacin de la organizacin
de la consulta (responsabilidades de la administracin convocante y contenido
del desarrollo reglamentario), la regulacin de la votacin y el recuento (y sus
garantas, como listados, previsin del voto electrnico, uso de papeletas
oficiales), la regulacin del resultado general y su proclamacin, la regulacin
de las campaas informativa e institucional, la regulacin de las consultas
autonmicas a iniciativa de la presidencia, y en ltimo lugar y no menos
importante, de las comisiones de control. Adems en el caso de la iniciativa
institucional, reduce el poder de los ayuntamientos para iniciar consultas,
hacindolo depender no de su poblacin de derecho, sino de su poblacin
mayor de 16 aos. Adems desoye voces (como la de la Consejera de
Presidencia, expresada en el periodo de informacin pblica) a favor de
eliminar la limitacin de que la iniciativa procediera de al menos un
ayuntamiento de cada provincia (Art.38, antiguo art.54).
Otro caso significativo es el ocurrido con la participacin en los procesos de
elaboracin de disposiciones generales en la Administracin de la Junta de
Andaluca a travs de sugerencias (Art.22, antiguo 26). Este proceso, bastante
humilde en sus pretensiones y fcil de desarrollar, se ha quedado tocado de
muerte al menos por dos motivos. Uno es la prdida de una proteccin
especial de los derechos a la informacin para facilitar la participacin
ciudadana. Sin ellos, sin la previsin de plazos en el procedimiento, sin
anuncios previos, pasar simplemente desapercibido. El segundo motivo es el
efecto del proceso. El proyecto de ley no prev que produzca ningn efecto, ni
que cuente con ninguna garanta. El anteproyecto hablaba de un humilde
informe general y de respuestas individuales. Pero ahora ni siquiera eso.

6. El proyecto de ley restringe los mbitos de aplicacin de la participacin

ciudadana
La relacin de asuntos o materias sobre las que se podrn desarrollar procesos
de participacin ciudadana es bastante ms restrictiva que la del anterior
anteproyecto (Art.9.2. antiguo Art.11.2).

7
 Limita la participacin en la elaboracin de instrumentos de
planificacin y polticas pblicas, a aqullas "con singular impacto o
relevancia". Limita igualmente la elaboracin de los presupuestos
pblicos de la Comunidad Autnoma y entidades locales a "la
priorizacin sobre aspectos puntuales del gasto".
Tambin limita la elaboracin de normas a la elaboracin de leyes y
reglamentos (lo que excluye significativamente la participacin en la
elaboracin de disposiciones en el mbito local).
Como caso paradigmtico (Art.32, antiguo art. 38) el proyecto excluye
la posibilidad de celebrar consultas participativas sobre los asuntos
pblicos (que ah es nada).

7. El proyecto de ley no obliga a las administraciones pblicas

El nuevo proyecto de ley elude establecer obligaciones a las administraciones
pblicas. Aunque en una ley que se dice de participacin ciudadana esto
debera resultar paradjico, no lo es si atendemos a los cambios en la
orientacin de la norma que venimos sealando. Las obligaciones recogidas
en el anteproyecto se ven drsticamente reducidas, y completamente
eliminadas, en el caso concreto de la Administracin de la Junta de Andaluca,
que por ejemplo, ya no deber planificar su poltica de participacin
ciudadana ni introducir la participacin ciudadana en la elaboracin de sus
presupuestos, como se exiga en el anteproyecto.
El proyecto actual repele particularmente los cambios de carcter organizativo
previstos en la anterior propuesta normativa, sobre todo en la organizacin de
la participacin ciudadana en la Junta de Andaluca (y en este sentido no
convendra olvidar que los cambios organizativos propuestos en el
anteproyecto anterior no eran nada descabellados, sino que copiaban
literalmente los cambios aprobados para la puesta en marcha de la ley de
transparencia de Andaluca, un proyecto legislativo que temtica y
temporalmente ha corrido de la mano de ste mismo). Se elimina la estructura
prevista para la coordinacin de la poltica de participacin ciudadana entre
Consejeras, as como las principales funciones de las unidades encargadas de
la coordinacin de procesos participativos en las distintas Consejeras, y se
cede todo el protagonismo a un portal de gobierno abierto, del que nada se
dice (!). La Junta de Andaluca saca as adelante una ley que no logra permear
su estructura, de forma que los eventuales procesos participativos que puedan
darse (de celebrarse alguno), sern episdicos y virtuales, menos orgnicos y
ms proclives a la externalizacin. En definitiva, prev para s misma una
participacin anecdtica, con procesos "florero".
De forma detallada, los recortes de obligaciones a las administraciones han
sido los siguientes:

8
 Se elimina la obligacin general a los poderes pblicos de realizar medidas
de carcter estructural como adaptaciones organizativas, o introducir la
participacin ciudadana en los rganos colegiados de participacin (Art.7,
antiguo art.9).
Se elimina la obligatoriedad de introducir la participacin ciudadana en la
elaboracin de los presupuestos de la Junta de Andaluca (Art. 17, que
sustituye al antiguo art.21).
Se deja sin efectos de la participacin en los procesos de elaboracin de
disposiciones generales en la Administracin de la Junta de Andaluca a
travs de sugerencias (Art.22, antiguo art.26).
Se elimina la creacin de Comisiones de participacin ciudadana en las
Consejeras (que contaban con el aval de la Consejera de Presidencia o la
DG de Planificacin, por ejemplo), sin las cuales la aplicacin de la ley de
participacin ciudadana de Andaluca se queda sin rganos para su
aplicacin coordinada en las distintas Consejeras (Art.54, antiguo 73).
Se deja de prever que el rgano directivo competente en materia de
participacin ciudadana de la Junta de Andaluca se coordine con las
"entidades y plataformas que estn involucradas en los procesos de
participacin ciudadana", para pasar a coordinarse exclusivamente con las
"entidades de participacin ciudadana" (Art.55.2b, antiguo 74). Trasluce
aqu el proyecto el paso de una visin transversal de la participacin a su
guetificacin (el trato de cada departamento administrativo con sus
asociaciones), reproduciendo as los esquemas que han hecho de la
participacin ciudadana un vehculo del clientelismo. Cabe la pregunta de
si sabe el PSOE hacer otra cosas que crear chiringuitos.
El proyecto priva tambin a las Unidades de participacin ciudadana,
responsables de la aplicacin operativa de la ley en cada Consejera de la
Junta de Andaluca, de sus principales funciones, que eran bien concretas y
detalladas en el anteproyecto (Art.56, antiguo 75). En particular, pierden la
funcin de coordinar procesos participativos (!). Se desoyen as
alegaciones como la de DG Planificacin o la de la Consejera de
Presidencia, preocupadas de la composicin de estas unidades, o de la
EAPN-A, preocupada por los plazos de su constitucin. Pero en cualquier
caso, todas avalaban que alguien en la Junta de Andaluca se debiera
encargar de ejecutar lo que la ley dijera que tena que hacer, o al menos
hacer "algo", bsicamente.
El proyecto acaba tambin con la obligacin de la Junta de Andaluca de
planificar su poltica de participacin ciudadana (antiguo art.77) y deja de
contemplar a los rganos colegiados de participacin ciudadana como
parte de esta ley (art.78), si bien esta ltima supresin fue argumentada por
la DG de Planificacin y es menos grave que la anterior, no opinaba igual
la Consejera de Presidencia, por ejemplo, y no dejaba de ser un gesto de
inclusin de todos los espacios de participacin bajo el paraguas de una
misma ley, bajo unos mismos objetivos y principios.

9
 Finalmente, con el art.57 de nueva factura sustituye toda la organizacin
de la participacin ciudadana de la Junta de Andaluca por una
infraestructura tecnolgica (!). Elimina los rganos directivos para el
fomento de la participacin ciudadana de la Junta de Andaluca, por el
portal de gobierno abierto, nica va (telemtica) prevista para la
realizacin de procesos "participativos" por parte de la Junta de Andaluca.
A este artculo debemos la antolgica aseveracin por la cual slo se
contemplan como instrumento para la participacin ciudadana las "TIC
necesarias para la materializacin del derecho a la participacin ciudadana,
en el marco de lo establecido en la presente Ley".

8. El proyecto de ley suprime los recursos para la participacin ciudadana

Otra de las obsesiones del nuevo texto ha sido perseguir todo atisbo de
argumento o medida que pudiera llegar a traducirse en un apoyo financiero de
las administraciones para favorecer el ejercicio de la participacin ciudadana.
Con ello, el ejercicio de la participacin ciudadana en Andaluca se ver
ahogado por partida doble: primero por dejarlo sin garantas, y segundo por
dejarlo sin recursos. El proyecto de ley consagra un modelo de participacin
ciudadana voluntarista y an ms precario.
El derecho a recabar la colaboracin de las Administraciones Pblicas
(Art.6.1.b que sustituye al antiguo art.8), para el cual el anteproyecto
prevea (quizs de forma impropia para una ley) un procedimiento de
solicitud, ahora ha quedado convertido en una pura generalidad. Este
derecho, que se reconoca a las personas y entidades participantes en un
proceso participativo, y que estaba orientado a "la realizacin de
actividades sin nimo de lucro que fomenten la participacin ciudadana en
dicho proceso" ha perdido toda concrecin, y con ello todo su sentido.
El proyecto de ley elimina la colaboracin de la Junta de Andaluca en el
sostenimiento de los presupuestos participativos desarrollados por las
entidades locales (Art 18.4. antiguo art.22.4). La Junta de Andaluca slo
colaborar ahora en su impulso y promocin. Es decir, La Junta de
Andaluca pone en marcha una ley a priori ms barata, y consecuentemente
elimina los antiguos apartados 5 y 6, donde se prevean los medios de esa
colaboracin, y la obligatoriedad de realizar las convocatorias de
subvenciones a entidades locales para estos menesteres (que, por otra
parte, en la prctica, ya haba suprimido desde la salida de IULV-CA del
gobierno.
Excluye de entre las medidas de fomento previstas para la participacin
ciudadana, las subvenciones y ayudas (Art.45, antiguo art. 62).
Se cambia "pondrn en marcha" por promovern... medidas de
sensibilizacin y difusin (art.49, antiguo 67). Se pasa as de la obligacin
a la indeterminacin, en una frmula que repetir en varios artculos

10
 destinados a las medidas de fomento de la ley. Se pierde adems todo el
apartado 2 de este mismo artculo donde se recoga la obligacin de la
Junta de Andaluca de apoyar a los medios de comunicacin comunitarios
como herramienta de participacin. Tampoco hay rastro de lo aportado por
el Consejo de las Personas Consumidoras y Usuarias de Andaluca, la Red
Estatal de Medios Comunitarios u Onda Color, en la fase de informacin
pblica del anteproyecto, quienes reclamaban la mencin explcita al
derecho de acceso a los medios pblicos, o eliminar la circunscripcin del
fomento de la participacin en los medios pblicos de mbito autonmico,
porque excluye a los medios pblicos de mbito local, de los que nada se
dice en este proyecto.
Ms balones fuera con las medidas de apoyo a la participacin (art.50,
antiguo art.68). Como en el artculo anterior se repite la frmula, de
sustituir "pondrn en marcha" por "promovern". Adems, se elimina la
referencia a la presencia de personal tcnico para el apoyo y la
dinamizacin de los procesos de participacin ciudadana, que se queda en
mero "apoyo y asesoramiento", que se sobreentiende, deber ser "externo".
As, esta ley no slo no obliga a las administraciones a prestar recursos
para la participacin ciudadana, sino que adems indica el camino de la
externalizacin y la prestacin precaria de los servicios de asesoramiento,
de forma contraria al cambio estructural al que se apuntaba (con una
participacin transversal y continua).
Frmula parecida de nuevo cuando sustituyen "pondrn en marcha" por
"procurarn" medidas de apoyo para la promocin, difusin, formacin y
aprendizaje en temas de participacin (art.52, antiguo 70). Tambin se
elimina la indicacin de que estas medidas pudieran ser "cesin temporal u
ocasional de medios pblicos, apoyo tcnico u otras medidas similares".
Pudisemos dejar una resquicio a una mayor colaboracin entre ciudadana
y administraciones (quin dijo cogestin). Y puestos a tener en cuenta
alegaciones, se hace caso omiso de la presentada por la DG Planificacin,
donde se adverta de la necesidad de garantizar la debida concurrencia
entre entidades para el acceso a estas medidas.
Tambin se ha eliminado el antiguo art.72 de subvenciones y ayudas
pblicas, donde se instituan subvenciones de la Junta de Andaluca tanto
para la promocin de la participacin ciudadana en general, como para
apoyar la promocin de la participacin ciudadana en el mbito local.
Debe constar tambin que la ltima revisin incorporaba un nuevo
apartado en el que se prevea la introduccin de la Junta de Andaluca de
criterios que primaran o incentivaran el desempeo de las entidades locales
en materia de participacin ciudadana en la regulacin de la concesin de
subvenciones y ayudas. Todo qued en agua de borrajas.

11
9. El proyecto de ley hace ms difcil ejercer la participacin ciudadana
Como se va desgranado, las modificaciones introducidas en el texto dibujan
un derecho a la participacin ciudadana con menos contenido que el previsto
en el anteproyecto. Pero se trata tambin de un derecho ms difcil de ejercer:
A pesar de la proclamacin del principio de universalidad, se siguen
manteniendo cotos cerrados de participacin, de los que es excluida la
ciudadana en general, como son los rganos colegiados sectoriales de
participacin (que, recordemos, no cumplen con los principios rectores de
esta ley), a quienes se reserva el seguimiento de las polticas pblicas de la
Junta de Andaluca (art.25, antiguo 29). Esta exclusividad hace adems
odos sordos a las alegaciones expresas presentadas en periodo de
informacin pblica, de organizaciones como EAPN-A, que reclamaban
mayor concrecin en este sentido, para que la Administracin de la Junta
de Andaluca estableciera los mecanismos adecuados para facilitar la
participacin ciudadana en el seguimiento de las polticas pblicas de la
Junta de Andaluca. Tampoco hay que dejar de resear que el proyecto de
ley elimina la obligacin de inventariar y evaluar dichos rganos
colegiados, que tan slo en la administracin de la Junta de Andaluca se
cuentan por cientos, sin que exista ningn control de su existencia,
funcionamiento y eficacia hasta la fecha.
La eliminacin de la finalidad de rendicin de cuentas, o el vaciado de
contenido del derecho a la informacin para la participacin harn muy
difcil a la ciudadana acceder a la informacin necesaria para participar o
ejercer el derecho de iniciativa de procesos participativos.
Mientras se sigue manteniendo como principio la no discriminacin
tecnolgica, como ya hemos visto, el proyecto de ley elimina los procesos
participativos presenciales, y se establece la va telemtica como nica va
para la materializacin del derecho a la participacin ciudadana con la
Junta de Andaluca (Art. 57).
Aunque sigue sin establecerse la obligacin general de inscribirse en
ningn registro para ejercer la participacin ciudadana, la ley prepara el
terreno para que los registros sirvan como filtro efectivo de la participacin
de organizaciones y colectivos, ya que incluye la clusula de que, para el
ejercicio del derecho de participacin, las entidades deben estar
constituidas "para la participacin ciudadana"(art. 5). Adems, se eliminan
de la ley la previsin de otros instrumentos menos restrictivos (como la
inscripcin, regulada en el eliminado artculo 13 del anteproyecto). Todo
ello apunta a que la figura de los registros aparecer en posteriores
desarrollos de la norma.
Los colectivos y plataformas sin personalidad jurdica siguen siendo
reconocidas como entidades de participacin ciudadana (art. 5), pero deben
ser autorizadas para participar en los procesos, siendo obligadas a acreditar
un inters en los mismos. Este inters es un concepto jurdico

12
 indeterminado (distinto del concepto de interesado del derecho
administrativo), del que nada se establece en esta ley, y que se deja a
expensas del desarrollo reglamentario. En todo caso, hace recaer la carga
de la prueba de su inters al colectivo o plataforma en cuestin, y es una
puerta abierta a que cada administracin establezca un filtro extrajurdico
para decidir qu colectivos pueden o no pueden participar en un proceso
sobre una determinada cuestin. Adems, la ley les impone requisitos que
pueden ser considerados una intromisin en su organizacin interna.
En el caso de las consultas participativas (Art.29) se incluye como
condicin para participar que las personas tengan capacidad de obrar
(segn el art.5.1), lo que limita la posibilidad de participar a los menores
de 16 aos a menos que cuenten con la autorizacin expresa de sus padres;
y "tengan inters directo en el tema objeto de consulta", lo que traslada la
cuestin a un terreno extrajurdico que no se ha previsto cmo articular. De
esta forma el (supuesto) pretendido efecto publicitario de la reduccin del
nmero de firmas para el ejercicio de la iniciativa ciudadana de consultas
participativas (de 40.000 firmas pasan a 30.000 firmas), se ve
contrarrestado por la dificultad prctica de determinar el universo de
personas con derecho a participar en una consulta (y cuyas firmas son las
nicas vlidas para ejercer la iniciativa en la misma). El art.43.3 abrevia
los plazos para la celebracin de las consultas, pero se eliminan garantas
(cmo se va a determinar qu personas pueden o no participar? Y lo que
es ms importante cmo se puede saber de antemano y con qu
procedimientos de reclamacin?) y se dificulta la realizacin efectiva de
las consultas.

10. El proyecto de ley pierde su carcter innovador

Por ltimo, puede observarse una prdida en trminos de innovacin respecto
a otras leyes autonmicas de participacin, producida tras la pretendida
adaptacin del anteproyecto perpetrada por el gobierno andaluz. stos
seran los principales elementos innovadores identificados, antes y despus de
su aprobacin como proyecto de ley:

13
Tabla 1 Comparativa de elementos de carcter pionero en la regulacin de la participacin
ciudadana
Anteproyecto de ley
(29 de julio 2015)
No se excluyen formas de
participacin. Se consagra la
complementariedad entre en todas
sus formas: individual y colectiva,
de forma presencial y telemtica
(art. 9.1.).
El derecho de participacin no est
limitado por razn de la edad (art. 5),
lo que facilita la realizacin de
procesos de participacin infantil y
juvenil. Tan slo se restringe por
razn de la edad la participacin en
consultas participativas, si bien slo
a menores de 16 aos (art. 36).
Los colectivos y plataformas sin
personalidad jurdica son
reconocidas como entidades de
participacin ciudadana (art. 5.2. b).
Proyecto de ley
(2 de noviembre de 2016)
Se mantiene la misma frmula para no excluir formas de
participacin: individual y colectiva, de forma presencial y
telemtica (art. 7.a). Sin embargo el texto entra en
un contradiccin interna con esta afirmacin, por ejemplo
cuando establece la va telemtica como nica forma de
ejercicio del derecho de participacin con la Junta de
Andaluca (Art.57).
Se reconoce el derecho de participacin ciudadana nicamente
a las personas con capacidad de obrar, capacidad que segn
nuestro ordenamiento jurdico, no se alcanza de forma plena
hasta la mayora de edad (18 aos). nicamente se prev la
participacin de los menores de edad con ms de 16 aos en
consultas participativas, pero de acuerdo con la definicin del
derecho, en nuestro ordenamiento esto deber ser con la
autorizacin expresa de sus padres. Adems se ha eliminado
toda la regulacin de los instrumentos que permitan garantizar
el ejercicio del voto en las consultas participativas, lo que deja
pendiente de desarrollo reglamentario cmo articular ese voto
y dirimir los posibles conflictos que se produzcan (y que en
todo caso, se har con menos garantas).
Los colectivos y plataformas sin personalidad jurdica siguen
siendo reconocidas como entidades de participacin ciudadana
(art. 5), pero deben ser autorizadas para participar en los
procesos, siendo obligadas a acreditar un inters en los
mismos. Este inters es un concepto jurdico indeterminado
(distinto del concepto de interesado del derecho
administrativo), del que nada se establece en esta ley, y que se
deja a expensas del desarrollo reglamentario. En todo caso,
hace recaer la carga de la prueba de su inters al colectivo o
plataforma en cuestin, y es una puerta abierta a que cada
administracin establezca un filtro extrajurdico para decidir
qu colectivos pueden o no pueden participar en un proceso
sobre una determinada cuestin. Adems, la ley les impone
requisitos que pueden ser considerados una intromisin en su
organizacin interna.
14
 Anteproyecto de ley
(29 de julio 2015)
La ley es de aplicacin en el mbito
local (ayuntamientos y diputaciones,
art. 1.2.), y no nicamente en el
mbito autonmico o de la respectiva
competencia de la Administracin
que la dicta (Diputacin foral, etc.).
El mbito de aplicacin se extiende a
los entes instrumentales de estas
Administraciones (art. 3).
Algunos de sus principios (art. 4) son
novedosos: universalidad, facilidad
y comprensin, no discriminacin
tecnolgica, reconocimiento de
saberes y culturas populares.
El desarrollo del derecho de
informacin para la participacin
tambin es avanzado, principalmente
al apoyarse en la Ley de
Transparencia para que todos los
actos de los procesos participativos
se acojan al rgimen de publicidad
activa (art. 7.3.).
Proyecto de ley
(2 de noviembre de 2016)
La ley sigue siendo de aplicacin en el mbito
local (ayuntamientos y diputaciones, art. 3), y no nicamente
en el mbito autonmico o de la respectiva competencia de la
Administracin que la dicta (Diputacin foral, etc.). El mbito
de aplicacin se extiende a los entes instrumentales de estas
Administraciones (art. 3). Sin embargo, donde se produce una
verdadera merma en la posibilidad de aplicacin de esta ley es
en el mbito autonmico, donde la ley deja de establecer
obligaciones, elimina su organizacin y su planificacin.
Elimina algunos de sus principios novedosos y sigue
manteniendo otros, pero el desarrollo de los que mantiene en
el articulado se ha difuminado, si no totalmente desvanecido.
Por tanto su valor es estrictamente declarativo, por cuanto
el texto es contradictorio sobre su verdadera
consideracin. Por ejemplo, se mantiene el principio de
universalidad. Sin embargo se han creado graves restricciones
a la misma, tanto para su ejercicio individual (exclusin de
menores e inmigrantes no residentes) como colectivo (las
entidades y plataformas deban someterse a los filtros de los
registros de entidades correspondientes, o a la necesidad de
acreditar "la determinacin del inters en el proceso
participativo" que se establezca reglamentariamente. Sin
embergo, se da va libre a la participacin nata de entidades
"representativas de intereses colectivos" (art.5). Tambin se ha
eliminado la obligacin de introducir la participacin
ciudadana en el seguimiento de las polticas pblicas y en los
rganos colegiados de participacin de la Junta de Andaluca.
Tambin se mantiene el principio de facilidad y comprensin,
y el principio de no discriminacin tecnolgica. Sin embargo
desaparecen los procesos de deliberacin participativa como
procesos presenciales, y se establece la va telemtica como
nica va para la materializacin del derecho a la
participacin ciudadana con la Junta de Andaluca (Art. 57).
Desaparece el reconocimiento de saberes y culturas populares.
Finalmente, cabe apuntar en este apartado el grave recorte en
la previsin de recursos de apoyo a la participacin ciudadana,
sin los cuales la proclamacin de estos principios puede llegar
a ser bastante gratuita.
Ya no existe una proteccin ni unos requisitos especiales a la
informacin para la participacin ciudadana. Todo es
informacin pblica, sometida a los distintos regmenes
previstos por la ley de transparencia.
15
 Anteproyecto de ley
(29 de julio 2015)
El desarrollo del derecho de
iniciativa: concrecin en los
diferentes procesos, facilitando su
ejercicio (reduccin de tramos de
nmero de firmas y flexibilizacin de
las exigencias para quienes lo
ejerzan).
Se reconoce y promueve el uso de
las nuevas tecnologas para la
participacin ciudadana, incluido el
voto electrnico (art. 9.2.).
No establece la obligacin general de
inscribirse en ningn registro para
ejercer la participacin ciudadana
(art. 13).
Novedad de algunos instrumentos
previstos: procesos de propuesta de
polticas pblicas, de propuesta de
ordenanzas locales o presupuestos
participativos (Ttulo III).
Introduce los procesos de
deliberacin participativa como
procesos que deben contar
obligatoriamente con momentos,
fases o instrumentos de carcter
presencial (art. 19.2).
Introduce procesos participativos en
el presupuesto de la Comunidad
Autnoma con carcter obligatorio
(art. 21).
Proyecto de ley
(2 de noviembre de 2016)
Se ha borrado de todo el texto.
Se mantiene la promocin del ejercicio efectivo del derecho a
la participacin ciudadana a travs de las TICs (Art.7) si bien
se ha eliminado la referencia al voto electrnico para el
ejercicio del voto en consultas participativas (Art.30). S se
establece desarrollo de plataformas de participacin ciudadana
basadas en el uso de las TIC como nica va prevista para la
materializacin del derecho a la participacin ciudadana con
la Junta de Andaluca (Art.57).
Aunque sigue sin establecerse la obligacin general de
inscribirse en ningn registro para ejercer la participacin
ciudadana, la ley prepara el terreno para que los registros
sirvan como filtro efectivo de la participacin de
organizaciones y colectivos, ya que incluye la clusula de que,
para el ejercicio del derecho de participacin, las entidades
deben estar constituidas "para la participacin ciudadana"(art.
5). Adems, se eliminan de la ley la previsin de otros
instrumentos menos restrictivos (como la inscripcin, regulada
en el eliminado artculo 13 del anteproyecto). Todo ello apunta
a que la figura de los registros aparecer en posteriores
desarrollos de la norma.
Se mantiene la previsin.
Se mantiene un proceso con el mismo nombre, pero se
desvirta al eliminarse la obligacin de sus instrumentos de
carcter presencial y la atencin a la metodologa en su
desarrollo (a travs de la determinacin previa de un Acuerdo
Bsico en el que deban establecerse la metodologa del
proceso y el contenido mnimo del informe final (art.15).
Se elimina la obligatoriedad (Art.17).
16
 Anteproyecto de ley Proyecto de ley
(29 de julio 2015) (2 de noviembre de 2016)

Visibiliza y potencia Se mantiene la visibilidad (Art 18.4. Antiguo Art.22.4.), pero

los presupuestos elimina la colaboracin para su sostenimiento (la Junta de
participativos autorreglamentados Andaluca slo colaborar en su impulso y promocin).
en el mbito local, en una
Comunidad con una gran tradicin en
este tipo de procesos (art. 22).

Obliga a integrar procesos de Se eliminan sus garantas y quedan sin efecto.

sugerencia en la elaboracin de
disposiciones de carcter
general de la Junta de Andaluca
(art. 26).

Visibiliza y potencia los medios de Pierden relevancia. Se pierde la obligacin de la Junta de

comunicacin comunitarios como
instrumentos de participacin
ciudadana (art. 67.2.).
Andaluca de apoyo a los medios de comunicacin
comunitarios como herramienta de participacin (antiguo
art.67.2). Adems, no hay ni rastro de lo aportado en el
proceso de informacin pblica por el Consejo de las Personas
Consumidoras y Usuarias de Andaluca, la Red Estatal de
Medios Comunitarios u Onda Color, quienes reclamaban la
mencin explcita al derecho de acceso a los medios pblicos,
o eliminar la circunscripcin del fomento de la participacin
en los medios pblicos de mbito autonmico, que excluye a
los medios pblicos de mbito local.

Establece la organizacin de la Se traslada a la mera gestin por parte del portal de gobierno
participacin ciudadana en abierto.
la estructura de la Junta de
Andaluca (Ttulo VI).

Plantea la obligacin de realizar Eliminada.

una evaluacin participativa (art.
9.5.) de los rganos colegiados de
participacin ciudadana existentes,
en un plazo de seis meses tras la
aprobacin de la norma (Disposicin
adicional primera).

Plantea a los municipios la Se mantiene, pero teniendo en cuenta que la ley establece un
obligacin de aprobar reglamentos plazo de cadencia en su aplicacin de 18 meses, la obligacin
de participacin ciudadana, y la de adaptar los reglamentos locales no se har afectiva hasta
adaptacin de los reglamentos dos aos despus de la aprobacin de la norma.
locales de participacin existentes, en
un plazo de seis meses tras la
aprobacin de la norma (Disposicin
final segunda).

Conclusiones
17
Haciendo balance de lo dicho, el proyecto de ley de Participacin Ciudadana
de Andaluca que ahora se nos presenta es un texto que:
1. Es menos ley que el anteproyecto del que surge. Tiene menos
articulado, elude regular aspectos concretos (principalmente los que
permitan el ejercicio de la iniciativa ciudadana) y por tanto, devala el
ejercicio de los derechos en l reconocidos.
2. Desvirta el derecho de participacin ciudadana, que pierde su carcter
de derecho de las personas (derecho subjetivo) y es gravemente
menoscabado (principalmente a travs del vaciado de contenido de los
derechos a la iniciativa ciudadana y a la informacin para la
participacin).
3. Abandona el intento de avanzar en una nueva cultura poltica, para
apuntalar las prerrogativas de las administraciones pblicas en su
relacin con las personas administradas.
4. Neutraliza la participacin ciudadana como herramienta para la
igualdad. Elimina todos los principios reconocidos en este sentido y
restringe drsticamente la participacin de menores e inmigrantes
como titulares de derechos.
5. Deja sin desarrollo (e incluso sin contenido) los principales procesos
participativos que plantea. nicamente mutila texto del anterior
anteproyecto. No aclara algunos aspectos dudosos surgidos de la
reciente doctrina del Tribunal Constitucional, como en qu lugar
quedara la aplicacin de la ley 2/2001, de 3 de mayo, de regulacin de
las consultas populares locales en Andaluca (que el proyecto no
deroga). Adems, en el estado en que son presentados, los procesos
participativos reconocidos son herramientas inviables o intiles para
que la ciudadana pueda ejercer una participacin ciudadana real y
efectiva en la toma de decisiones de los asuntos pblicos.
6. Restringe los mbitos de aplicacin de la participacin ciudadana muy
por debajo de lo que le permite el marco jurdico.
7. No obliga a las administraciones pblicas. La norma es de aplicacin
para las administraciones, pero stas no se ven comprometidas en
prcticamente ningn aspecto de su actuacin. Las obligaciones
contempladas en el anteproyecto han sido selectivamente eliminadas,
para quedar como un (pretendidamente) vistoso brindis al sol.
8. Suprime los recursos para la participacin ciudadana. Otra de las
eliminaciones selectivas de contenido la han sufrido sistemticamente
las cuestiones o medidas que pudieran llegar a traducirse en un apoyo
financiero de las administraciones para favorecer el ejercicio de la
participacin ciudadana.
9. Hace ms difcil ejercer la participacin ciudadana. Dejan de preverse
instrumentos de participacin presencial, y al eliminar la rendicin de
cuentas como principio de la ley, se impide a la ciudadana ejercer un

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 control de las administraciones, as como participar en el seguimiento
de las polticas pblicas.
10. Pierde su carcter innovador. La mayora de los elementos que hacan
del anteproyecto una ley avanzada entre las normas autonmicas de
participacin ciudadana, han desaparecido del proyecto.
Como conclusin puede decirse que el resultado de la adaptacin del
anteproyecto es un proyecto de ley meramente decorativo, fiel a esa mxima
en la que parece haberse instalado la Junta de Andaluca del PSOE, de
trabajar para que todo siga igual, a travs del secuestro de todo lo que pueda
convertirse en un smbolo de lucha por una vida mejor.
El impulso inicial de esta norma fue una llamada a mejorar la participacin
ciudadana en Andaluca, capaz de aglutinar el trabajo de miles de personas,
cuyas ilusiones fueron torpe pero honestamente volcadas en un anteproyecto
de ley. Sin embargo, el texto al que ahora nos enfrentamos representa justo lo
contrario. Como ciudadana ya no estamos convocados, se ha suspendido la
fiesta. Queda rendirse a la realidad del espectculo onanista de las
administraciones pblicas, sancionado formalmente en una ley vaca que nos
privar de otro vehculo ms, la participacin ciudadana esta vez, para
enunciar nuestras legtimas aspiraciones.

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