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1 Con este concepto se hace referencia al peso relativo que toma la sociedad civil en relacin con el Estado para la resolucin de los diversos problemas sociales. Ver Cavarozzi, M.
(1996). El capitalismo poltico tardo y su crisis en Amrica Latina. Rosario, Homo Sapiens; y Evans, P. (1996). El estado como problema y como solucin, Desarrollo Econmico, N
140, vol. 35.
2 El proyecto se enmarc en una lgica cualitativa de investigacin, basada en el estudio de casos institucionales. Desde esta perspectiva se ha centrado en dar cuenta de la
complejidad de las relaciones, privilegiando la calidad y ejemplaridad de los casos elegidos, ms que su cantidad o representatividad.
3 INET: Instituto Nacional de Educacin Tcnica, organismo descentralizado en el mbito del Ministerio de Educacin de la Nacin.
4 INFD: Instituto Nacional de Formacin Docente, organismo descentralizado en el mbito del Ministerio de Educacin de la Nacin.
Algunos elementos para una lectura comparativa del desempeo de los planes de mejora institucional
en educacin
En esta seccin se presentan algunos elementos que pueden servir como punto de
partida para avanzar en una primera mirada comparativa del funcionamiento de los pla-
nes o proyectos de mejora institucional (PMI) en los tres mbitos (INET, INFD y Media):
El reposicionamiento y la centralidad del nivel nacional en las funciones sensibles de
orientacin, evaluacin y financiamiento.
La coordinacin y articulacin de las funciones e intervenciones de los tres niveles de
gobierno a lo largo del ciclo de los planes.
La consideracin de la escuela como unidad de mejora del sistema y sus consecuen-
cias en trminos de autonoma y responsabilidad por los resultados.
La valoracin de la dimensin institucional como prioritaria y determinante del pro-
yecto pedaggico y de la calidad educativa.
En lo que sigue se sealan algunas apreciaciones que surgen de cotejar estos aspectos
comunes en el diseo de los planes de mejora en las tres variantes estudiadas, y la forma en
que estos elementos se terminaron resolviendo en la implementacin de los PMI, segn sur-
ge del anlisis realizado.
A lo largo de esta sntesis se podr advertir el modo en que estas dimensiones operan
en s mismas como mecanismos de regulacin o bien incluyen dispositivos de regulacin
especficos, que reemplazan el direccionamiento directo del comportamiento de los actores
institucionales tradicionalmente ejercido a travs del marco normativo, por una ms sutil
pero no por ello menos efectiva induccin indirecta de sus intervenciones.
Reflejando el giro posreforma de las polticas educativas y la mirada crtica sobre los
efectos de atomizacin del sistema derivados de la previa descentralizacin masiva de los ser-
vicios educativos, el diseo del programa de mejora institucional reserva al Estado nacional
la orientacin general del sistema. En un marco de distribucin federal de responsabilida-
des, el nivel central plantea la propuesta de los planes, activa su implementacin y define la
agenda, reflejando un nuevo tipo de regulacin que, no obstante, cede espacio a los niveles
locales, al mercado y a la sociedad civil y transfiere a las escuelas la responsabilidad princi-
pal por la calidad educativa. Los documentos del programa subrayan la necesidad de una
planificacin nacional que integre las estrategias jurisdiccionales, procurando recuperar la
A modo de conclusin
El modelo de gestin de poltica mediante los proyectos de mejora PMI supone cierto
espacio de autonoma en las escuelas y en los distintos niveles descentralizados. Al mismo
tiempo, la gestin por proyectos como el mismo proyecto educativo genera una ilusin de
autonoma en las instituciones. Pero el anlisis de la implementacin descubre, sin embargo,
que ese grado de autonoma es en verdad muy limitado.
Los actores del sistema educativo son responsables por llevar adelante las instancias de
los procesos de mejora evaluacin diagnstica-autoevaluacin, planificacin de las metas
y lneas de trabajo, gestin educativa y coordinacin de equipos, seguimiento y monitoreo
de los procesos y resultados programados. Si bien cada uno desde su especificidad y lugar
construye la poltica pblica de manera activa para institucionalizar los cambios canalizados
por los planes, la sostenibilidad del modelo descansa en la capacidad de gestin autnoma de
cada escuela para lograr los objetivos de fortalecimiento y mejora institucional propuestos. Y
esta condicin es en verdad el primer lmite que encuentran los establecimientos para poder
generar un verdadero proceso de mejora del sistema en su conjunto, debido a la dismil dis-
ponibilidad de recursos, tanto materiales y de conocimiento como humanos, con que cuen-
tan para elaborar y presentar sus proyectos de modo de acceder al financiamiento.
Los planes de mejora responden a la lgica de desarrollo de las capacidades autnomas
de las escuelas y, en este sentido, pueden verse como un instrumento para instaurar una ma-
yor autonoma institucional. No obstante, el predominio del concepto de gestin ms que el
pedaggico que prevalece en ellos acota el alcance de la autonoma a los aspectos operativos,
en detrimento de los ms integrales que hacen al proyecto pedaggico y, en definitiva, a la
calidad educativa de las que por otro lado las escuelas terminan siendo nicas responsables.
De ello da cuenta la evaluacin del PMI desde el nivel nacional, que prioriza el rendimiento
del programa en la captacin de recursos dejando en un segundo plano el anlisis de su efi-
cacia en la obtencin de resultados.
En cualquier caso (y con la salvedad de su equvoco carcter de poltica focalizada), los
PMI quedan incluidos dentro de las modalidades de gestin que reflejan el abandono por
parte del Estado de las polticas universales dirigidas a satisfacer necesidades que se suponen
homogneas. Por el contrario, el financiamiento a demanda supone que los propios interesa-
dos tienen una percepcin adecuada de cul es la mejor manera de solucionar determinados
problemas o carencias que los afectan. Subyace a esto a su vez, la idea de que la capacidad de
innovacin est diseminada en la sociedad y no necesariamente concentrada en el Estado,
y que esta capacidad debe aprovecharse. En consecuencia, los planes de mejora acuerdan a
las escuelas la autonoma para hacer su propio diagnstico. Pero, tal como sealaron varios
entrevistados, el encuadre del financiamiento en lneas elegibles a las que no siempre se pue-
den acomodar las necesidades identificadas termina haciendo estril esta autonoma dada a
los actores institucionales para decidir las mejores soluciones a las debilidades y carencias de
las escuelas.
De igual modo, la decisin de postularse o no al financiamiento es una decisin au-
tnoma de la escuela que se recorta sobre un acceso que se pretende abierto a todas las
instituciones: todos los establecimientos registrados pueden presentar proyectos y todos los
proyectos son potencialmente financiables. En la prctica, se financian nicamente aquellos
Sin duda uno de los problemas a la hora de hacer polticas pblicas es el financiamiento
y la asignacin de fondos. Dadas las caractersticas del federalismo argentino y la dinmica
del aparato administrativo del Estado, el circuito desde que una accin es presupuestada
hasta que se concreta y ejecuta est lejos de ser sencillo o expeditivo y puede estar minado de
mltiples puntos de veto, sobre todo si los fondos no provienen del mismo nivel de gobierno
en el cual sern utilizados. Este es un elemento que debera considerarse ms a menudo,
dadas sus implicancias para la ejecucin de las polticas, e incluso, para su factibilidad. En
contraste, la gestin de los recursos financieros en el marco de la implementacin por proyec-
tos como es el caso de los planes de mejora parece reforzar los dispositivos de flexibilidad.
Sin embargo, la modalidad de financiamiento que se establece en los PMI para acceder
a los recursos est basada en la demanda de las escuelas y genera todo un procedimiento bu-
rocrtico en el cual la institucin debe fundamentar su necesidad para poder acceder a los
fondos. A lo largo de este circuito, diferentes instancias administrativas evalan la suficiencia
o no de esta justificacin y consideran adems factores de calidad del proyecto, viabilidad
institucional, sostenibilidad de los resultados, etc. Al igual que en el sendero burocrtico
habitual, el inicio del trmite por los fondos depara una serie de potenciales instancias de
objecin que complican y en muchos casos demoran o direccionan la gestin del expediente
y anulan, en la prctica, cualquier forma de flexibilidad.
Las formas implementadas para financiar la innovacin educativa constituyen un me-
canismo regulador importante, en cuanto son performativas de un modelo institucional.
Si bien la porcin del presupuesto global asignada al financiamiento de iniciativas como
los planes de mejora en educacin es pequea (considerando el total destinado al mante-
nimiento operativo del sistema), el efecto demostrativo de los proyectos produce un efecto
orientador importante y tracciona el inters de los actores por este modo de gestin. Esto es
particularmente visible en el caso de proyectos cuya modalidad de financiamiento est atada
a la evaluacin, de los que son ejemplos los PMI analizados.
Hay otro aspecto importante que interesa sealar, y es la general visualizacin del fondo
para la mejora institucional como el nico medio disponible para la adquisicin de recursos
y mantenimiento edilicio. Esto introduce cierta distorsin en la naturaleza de los objetivos
del proyecto, por cuanto el equipamiento informtico y mobiliario o el acondicionamiento
de la infraestructura fsica, que en la lgica del plan son insumos de la mejora institucional
perseguida, terminan siendo un fin en s mismos para las escuelas, debido al desfinancia-
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