Derecho Administrativo

El derecho pblico se fue conformando en Mxico, de acuerdo con una directriz de

funcionalidad que resultaba propicia al ejercicio autoritario y discrecional del Ejecutivo, ms
que un modo de racionalizar el poder. El derecho jug un papel relevante que requera de
un Estado fuerte para superar el caudillismo posrevolucionario manifestado en un
presidencialismo casi omnipotente.

El ejecutivo y la administracin pblica fueron tambin los agentes para la instauracin de un

capitalismo nacional. Esta administracin nacional se ha construido bajo la influencia
europea, en especial del modelo napolenico, se inserta en una estructura presidencial
inspirada en el constitucionalismo estadounidense.

Se ha de tener presente que la administracin ha sido la institucin estatal que ha asumido

la funcin de construir las condiciones de viabilidad de la nacin y la construccin de las
mismas fuerzas productivas, o las condiciones del mercado. El Ejecutivo no solo ha sido el
ejecutor o aplicador de la ley, por el contrario ha desempeado la funcin de gobierno,
asumiendo la construccin del orden jurdico y de la realidad sobre la que operaria.

El nuevo derecho administrativo puede ser explicado a partir de los cambios de paradigma
en la poltica pblica, la globalizacin y la pluralidad poltico-social.

Ms mercado y menos Estado:

El cambio de un modelo intervencionista por otro de mercado, explica las transformaciones

fundamentales de la administracin pblica, de su actividad y del ordenamiento jurdico
administrativo. La idea de que el mercado es el mecanismo ms eficiente de asignacin de
recursos provoc el desmantelamiento de caractersticas que resultaban inoperantes
respecto del nuevo modelo de accin pblica:

- Aparato administrativo grande.

- Empresa pblica numerosa.
- Mercado nacional cerrado.
 - Monopolios estatales.

Ahora y afianzado en la dcada de los ochentas, las grandes lneas de privatizacin,

desregularizacin y liberalizacin, se convierten en los ejes de diseo de la regulacin en
aquellos sectores comprendidos por razones de inters pblico. Se crean condiciones de
mayor libertad de actuacin de los particulares para realizar sus actividades, abriendo la
competencia y disminuyendo los obstculos administrativos, retiran al estado de la titularidad
de la funcin y gestin directa. A la vez se precisan las funciones de regulacin, vigilancia y
control de la administracin y el modo de organizacin interna ms idneo para ello.

La privatizacin supone en su horizonte terico que el individuo es el sujeto dotado de

manera natural para la realizacin de la eficiencia econmica ya que al actuar en funcin de
su propio inters, decide de acuerdo con lo que le ofrece ms ventajas, es decir, movido por
la mano invisible, promueve fines que no consideraba intencionalmente. Lo anterior explica
el acotamiento de actividades econmicas de titularidad pblica y el modo de actuacin
administrativa en la economa as como el establecimiento del llamado captulo econmico
de la Constitucin que determin el modo de actuacin de aquellas reas prioritarias que
pudiendo ser de titularidad privada, por motivos de poltica econmica o social requirieran
de subsidios del Estado, se reafirm la exigencia de que solo por ley se estableciera el
rgimen del servicio pblico. Las actividades que antes eran de titularidad pblica pasaron a
la libre empresa: Banca, telecomunicaciones, puertos, etc. Entonces este proceso de
desincorporacin de entidades paraestatales es otro de los signos ms conocidos.

Otra manifestacin de la privatizacin es la asignacin de funciones pblicas a particulares,

actividades econmicas de produccin, distribucin de bienes, prestacin de servicios
pblicos o explotacin de bienes del Estado.

La liberalizacin est relacionada con un referente distinto: si en la privatizacin lo es el sujeto,

aquella toma en cuenta condiciones de su actividad, la competencia es un ambiente propicio
para la confluencia de oferta y demanda. Por otro lado la liberalizacin econmica tiene tanto
la dimensin externa como la nacional, se enlaza con la apertura del mercado nacional a la
competencia externa. En cuanto a la dimensin externa se incluye la adhesin de Mxico a
la Organizacin Mundial de Comercio y la celebracin de tratados de libre comercio (TLCAN),
que finalmente da como resultado, la terminacin de monopolios estatales.
La nueva regulacin del mercado, la privatizacin y competencia de sectores sumamente
dinmicos ha mostrado el incremento e institucionalizacin de las disputas econmicas de
derecho, ante rganos administrativos.

Se ha hecho entonces obvia la necesidad del mercado de rganos adecuados que lo

garanticen, asumiendo su regulacin, vigilancia y control. En este escenario el derecho
administrativo regula cometidos estatales con diversa orientacin, y tambin es el foro de
discrepancias del pluralismo social y poltico. As pues las normas de carcter social, cuya
ratio se localiza en la distribucin de la riqueza y asistencia social, tiene consideraciones de
equidad necesarias.

Por otro lado existe un cambio en la administracin, lo que se hace llamar la Nueva Gestin
Pblica, el managment que se traduce en tcnicas gerenciales privadas al interior de la
administracin; la idea de gobernanza constata la insuficiencia de la organizacin pblica
para enfrentar las necesidades sociales que requieren la colaboracin de la sociedad para
gestionar tambin el servicio pblico.

En este sentido y con el fin de lograr una mayor eficacia, se ha observado cambios de
estructura organizativa, donde se han creado una serie de rganos o entidades, modificando
las existentes para que sean dotados de mayores rangos de autonoma. Este fenmeno
fracciona la funcin administrativa en entidades distintas a la administracin pblica federal,
dejando ambigua la jerarqua que guardan con titular de la dependencia o con el Ejecutivo.
Esto produce una modificacin al principio de control y mando que edifica la relacin
orgnica de la administracin clsica.

La Globalizacin

La apertura del mercado nacional, que a la vez es una apertura del ordenamiento jurdico a
travs de tratados, acuerdos, costumbres e incluso derecho de otros pases, se convierten en
derecho interno. Los exportadores e inversionistas se convierten en titulares de una condicin
que los hace sujetos de reglas especiales previstas por los tratados, de una condicin que los
hace sujetos de reglas especiales previstas por los tratados. Las normas de derecho sustantivo
aplicables a hechos sujetos al derecho nacional (prima facie), se tornan ms complejas.
Pero el escenario mundial, en un encuentro entre sujetos, la intensidad del trfico econmico
se convierte tambin en un agente creador de instituciones. Al nacer de la necesidad de
otorgar seguridad y certidumbre a la inversin tiene como tendencia homogeneizar con
aquellas del lugar de donde proviene el capital predominante.

Pluralismo Poltico y Conflicto Jurdico

En Mxico la conflictividad social plantea nuevos retos al orden jurdico en tanto el escenario
de institucionalizacin de los conflictos, de establecimientos de reglas, restricciones y
espacios vlidos de actuacin es mucho ms diverso y complejo.

El derecho como receptculo de intereses busca incorporarlos como contenidos materiales

de sus diversas fuentes, sea por va de incorporacin legislativa o incluso por la presin social
o de cabildeo.

El derecho como institucionalizacin de las reglas sociales se formula pensando ms en cmo

tratar el conflicto que en cmo tratar la paz. El derecho establece pautas, orientaciones de
conducta debidas, obligaciones, sanciones asociadas a conductas indebidas, de las que se
derivan desde mensajes, prevenciones hasta la coaccin legtima de la autoridad, para evitar,
tratar o sancionar la conducta desviada.

El derecho en conclusin es un modo de tratar el conflicto. Conflicto es aquel que existe

cuando respecto de un bien o algo apto para satisfacer necesidades se encuentra posturas
entre s antagnicas o incompatibles, respeto de dos o ms sujetos.

Sin embargo, ante las transformaciones del derecho, las teoras conocidas se vuelven viejas
porque cuando son incapaces de explicar, cuando dejan de cumplir su funcin social o no
estn en condiciones de hacerlo, pierden su capacidad de interlocucin. El derecho est
ligado a la incertidumbre, por lo que uno de sus papeles sociales es propiciar la seguridad
jurdica, en tal sentido, el cambio altera las condiciones de funcionamiento de lo dado, de la
va conocida para hacer frente a los problemas. La seguridad no reclama que el orden sea
intocable, bajo la idea de la seguridad se expresa la aspiracin a la razonable previsibilidad
de unos resultados: se trata de poder prever si una pretensin puede ser justamente
formulada y si existe probabilidad de que reciba satisfaccin.
Historicidad del Derecho Administrativo

Los antecedentes de la teora correspondiente al D. Administrativo se encuentran en la

ciencia de la polica: La polica que tena que ver con los asuntos de la polis desarrollada
en la segunda dcada del siglo XVII en Alemania y Francia tena como propsito:

Procurar el bienestar o felicidad de los sbditos como fin esencial, fruto de una accin
continuada desarrollada por el poder pblico. Refleja el proceso de reforma social asumido
por el moderno estado absoluto ilustrado, conforme a las ideas del siglo de las luces que
supera el viejo orden estamental, as como la tendencia a la racionalizacin, de sumisin a
reglas de Derecho y dirigida a la consecucin del progreso y del bienestar de los sbditos.

El derecho administrativo surge al lado del movimiento de racionalizacin del poder. Si bien
los principios liberales que legitimaron la Revolucin Francesa ayudaron a destruir estructuras
del viejo rgimen, los revolucionarios se enfrentaron tambin a la necesidad de conducir un
proceso de ingeniera social desde el poder, la cual hall su vehculo en la administracin.

La administracin como organizacin y fusin institucionalizada es el sitio de la continuidad

de la autoridad y de la conduccin, lo que evidentemente fue ms all de las ideas que
asignaban a la administracin una funcin de mera ejecucin subordinada a la ley.

El poder revolucionario se instauro en circunstancias en que los jueces estaban ligados a la

monarqua y a la accidentada relacin con la Asamblea Nacional, motivos que le dieron sus
caractersticas propias: La separacin de poderes y la creacin de un contencioso
administrativo.

Los franceses, temerosos de que su accin pudiera ser obstaculizada por el aparato judicial,
integrado todava por la nobleza, acudieron a la separacin de poderes para excluir al
Ejecutivo del control de los jueces. La idea se materializo con la ley que separa la
Administracin de la Justicia en 1790 y que proclamaba que los tribunales no podan molestar
de la manera que fuera a las operaciones del cuerpo administrativo. Esto es justamente lo
que determina la suerte del contencioso administrativo.
A diferencia del modelo anglosajn, el francs se distingui por la separacin de poderes, de
donde surgi un poder administrativo poderoso y autnomo, cuyas funciones
constitucionales eran la aplicacin de la ley y en la conduccin. Este modelo y con cierta
influencia alemana, como la idea de la doble legitimidad (Soberana de representacin y del
prncipe) ayudan a explicar por qu en Mxico la facultad reglamentaria se entiende como
atribucin originaria del Ejecutivo y no una delegada de las facultades legislativas como en
estados unidos.

Ahora bien, si la revolucin francesa finco la decisin de establecer la administracin, el

diseo de la misma estuvo a cargo de Napolen, que le impregno de los siguientes rasgos:

- Centralizacin estructurada en prefectos y subprefectos (Divisin territorial)

- Autonoma de la administracin y creacin del Consejo de Estado.
- Sistema Ministerial.
- Carreras civiles e institucionalizacin del funcionariado.
- Distincin de los rganos activos de composicin individual, de los consultivos y
deliberantes de composicin colegiada.
- Autonoma presupuestal.

Por otro lado encontramos como gran influencia en el desarrollo del derecho administrativo
a Alemania. A mediados del siglo XIX el alemn Von Mohl acuo la formula Estado de
Derecho (Rechstaat), figura crepuscular de la ciencia de la polica, pues acua las ideas de la
ilustracin liberal. La administracin que se desarroll en la construccin del moderno Estado
de derecho:

La entera actuacin pblica en materia del bien comn y orden pblico.

Sistematizacin de toda la accin estatal o pblica sobre la base del nuevo ideal del
desarrollo personal e individual. Al estado le corresponde nicamente la funcin de
subsidiariedad, sin poder conducir hacia el bienestar.
La colocacin de las bases del Derecho Administrativo en sentido actual, un Derecho
centrado en la idea de ejecucin de leyes, como sumisin a estas.
En el caso Alemn, el poder de creacin de la ley material dado al Parlamento, explica la
funcin que este tiene en la tutela de la libertad y propiedad. La reserva de ley se convirti
en una limitacin del poder del monarca. El monarca conservaba como herencia del
absolutismo la facultad reglamentaria originaria para los asuntos administrativos.

En las experiencias francesa y alemana se van dando semejanzas propiciadas por la necesidad
de establecer estructuras polticas y funcionales con el capitalismo aun cuando lo hacen con
sus peculiaridades: Proteccin a los derechos que hacen posible el mercado, limitar el poder
y sujetarlo a la ley. LA fuerza de la idea de representacin y si victoria como principal fuente
de legitimidad del poder llev a que el Estado Liberal se consolidara como Estado Legislador
en el que la administracin y la justicia tuvieron una funcin subordinada: la de ejecucin.

A manera de conclusin, puede decirse que la administracin del Estado Liberal denota sus
rasgos propios:

- Est sujeta a la Ley.

- Asume la ejecucin la ley y la procuracin del inters general.
- Est investida de imperium y por ello establece una relacin de supra a infra
ordenacin con el ciudadano. La actuacin es unilateral y se impone directamente.
- Existe un control de la jurisdiccin contenciosa que difiere de la judicial review
anglosajona.

Lo Social y la teora del Servicio Pblico

La urbanizacin, el surgimiento de los sindicatos y el movimiento que propiciaron este, las

necesidades de provisin de bienes pblicos necesarios para la economa y de servicios
sociales para el bienestar de la colectividad, se tradujeron en una transformacin de
organizacin administrativa. La idea tradicional del Estado liberal como Estado polica,
abstencionista, se troca en una actuacin positiva, de hacer.

Contra la idea de que la soberana se expresa como la imposicin de una voluntad a quienes
no la comparten, se plante un nuevo fundamento: El deber de gobernar al servicio de los
ciudadanos conforme a las reglas de lo que se domina solidaridad
El Estado es una cooperacin de servicios pblicos organizados y controlados por los
gobernantes, porque el cumplimiento de esta actividad es indispensable para la realizacin
y el desenvolvimiento de la interdependencia social.

El concepto de Servicio Pblico se convirti en el eje de construccin de una visin del Estado
en general y de la administracin en particular. El poder de ejecucin de oficio de la
administracin en el rgimen administrativo se caracteriza por posponer la decisin del juez
a su decisin y a la ejecucin, incluso cuando estas medidas pueden causar dao a terceros.
Al no requerir de la intervencin judicial, las condiciones de afectacin a los particulares son
definidas por la propia administracin.

El acto administrativo viene a ser la manifestacin del poder, de la prerrogativa de la

Administracin respecto de la situacin del resto de los sujetos de derecho.

El Servicio Pblico es un tipo de actividad de administracin y es tambin una expresin de

una nueva modalidad histrica de organizacin poltica: Estado Social. De manera que asume
nuevas funciones, los derechos fundamentales no se limitan a los derechos liberales, es decir,
se crean los Derechos sociales.

La exigencia de la legalidad de los actos administrativos postula nuevas garantas judiciales

respecto de la actividad de la administracin, que trata de deducir del principio de igualdad,
del derecho al libre desarrollo a la propia personalidad, y de todas aquellas garantas
constitucionales de los derechos fundamentales.

En esta etapa de lo social hay un proceso de agregacin de funciones a las que tena de por
s el Estado Liberal, su regulacin entonces tiene los siguientes rasgos:

- Nuevas actividades estatales reducidas por la administracin a la atencin de

necesidades sociales y de infraestructura.
- Una adecuacin de la organizacin administrativa que gestiona actividades
prestacionales.
- Relaciones jurdicas entre administracin y ciudadanos.

Neoliberalismo y Globalizacin
El estado benefactor enfrenta crisis de eficacia de la administracin para dar respuesta a
exigencias de satisfaccin de fines y capacidades de conduccin social. Los nuevos modelos
de organizacin econmica, accin pblica, tamao del Estado, diseos institucionales y
regulatorios, se expandieron geomtricamente en una nueva expresin de imperialismo.

Con el patrocinio de los organismos financieros y econmicos internaciones como el Fondo

Monetario Internacional, la Organizacin Mundial de Comercio y la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico, se abri paso a una nueva ordenacin de las
economas nacionales como la nuestra.

Las transformaciones nacionales se configuran en un reordenamiento global. En esta

geoeconmica, las estrategias distaron de disearse de acuerdo a los intereses nacionales.
Ms bien se habla de que obedecieron a los intereses de grandes corporaciones financieras
y econmicas, as como a los gobiernos de los pases desarrollados.

Esta ola de transformaciones repercuti en el derecho administrativo mexicano:

1. Una razn econmica que gua el pensamiento y accin, provocando que el

ordenamiento y la organizacin administrativa fueran revisadas por criterios de
eficacia econmica: Esta transformacin se verific durante el sexenio de Salinas,
donde las acciones de desregularizacin, privatizacin y liberalizacin, provocaron
que se realineara la accin pblica alrededor del sujeto privado. Consecuentemente
se llega a un fenmeno de desmantelamiento del derecho administrativo.
2. Eficiencia como informador del ordenamiento y de la accin administrativa : La
eficiencia dej de ser un concepto econmico para pasar a uno jurdico, vindose
como un principio que orienta la accin pblica, coloca requerimientos econmicos
en la decisin y exige para ser verificada, de una mejor eleccin en cuanto a recursos
escasos.
3. Funciones del Estado en la economa; del Estado Propietario al Estado Regulador: Su
retraccin como agente econmico directo (productor, distribuidor de bienes y
prestador de servicios) provoc que ahora el Estado solo estuviera a cargo de
actividades reservadas (Estratgicas) o determinadas formas de participacin (reas
prioritarias, servicios pblicos). El Estado Empresario es superado por uno Regulador,
 donde sus funciones de imperium se realizan al garantizar las libertades y derechos
de propiedad.
4. La descentralizacin y desconcentracin administrativa: La gestin de los asuntos
pblicos se disea siguiendo criterios de eficacia y eficiencia, que se alejan de la
administracin centralizada. Las actividades econmicas requieren rganos
especializados que se disean autnomos de la administracin centralizada, y por
tanto estn alejados de la poltica. Algunos ejemplos son el Instituto Mexicano de
Propiedad Industrial (rgano descentralizado) o la Comisin Reguladora de Energa
(rgano desconcentrado).
5. Incorporacin de instituciones correspondientes a sistemas jurdicos extranjeros: Las
instituciones formas de interpretacin y sistemas jurdicos tienden a incorporarse en
el derecho mexicano: agencias administrativas, prcticas contractuales, etc.
6. Derecho internacional adquiere un mayor protagonismo.

La Ciencia del Derecho Administrativo

La teora del D. Administrativo ha sido una diversidad de teoras creadas a partir del examen
de ciertos momentos histricos; as encontramos teoras ligadas a las corrientes de
pensamiento.

Las ideas de limitacin del poder mediante su divisin crearon un sistema de frenos y
contrapesos, a la cual se relacion las funciones de la legislacin, de justicia y de la
administracin, con rganos estatales distintos. La idea fundamental era que el poder no
deba de concentrarse, no obstante, aun cuando en principio cada funcin debiera
corresponder con su rgano estatal, lo cierto es que esta correspondencia ocurre en grado.
De manera que el Legislativo no solo emite leyes, sino que juzga tambin y en algunos casos
administra.

Entonces la funcin y rgano no son trminos que se utilicen como sinnimos. Si se llevara
al extremo y atendiramos solo a la funcin, los criterios conduciran a un derecho
administrativo horizontal, que comprendera la funcin administrativa de los rganos
estatales, excluyendo las funciones de otro tipo (no administrativas); sin embargo, un criterio
orgnico se limitara a lo que concierne a la administracin, excluyendo a los otros rganos
estatales aun cuando realicen funciones administrativas.

Fraga elabor una construccin de lo que es la naturaleza de la funcin administrativa, de

modo que distingue la legislativa de la jurisdiccional, considerando que el Derecho
Administrativo regula la actividad del Estado que se realiza en forma de funcin
administrativa. Fraga acogi la idea de que el concepto de atribucin sirve como base para
la sistematizacin del derecho administrativo ya que compagina las nociones de Poder y de
Servicio Pblico, al ser propias de su competencia.

Sin embargo como la divisin de funciones no corresponde absolutamente con la divisin

de poderes, la clasificacin debe darse en dos categoras:

- Desde el punto de vista del rgano que las realiza: Adoptando un criterio formal,
subjetivo u orgnico que prescinda de la naturaleza de la actividad. Las funciones
pueden ser formalmente legislativas, administrativas o judiciales segn estn
atribuidas al Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
- Desde el punto de vista de la Naturaleza intrnseca de la funcin: Partiendo de un
criterio objetivo, material, que prescinde del rgano al cual estn atribuidas.

Empleando tales criterios es posible calificar dichas funciones, por ejemplo, un reglamento
expedido por el Ejecutivo ser formalmente administrativo y materialmente legislativo.

La va de caracterizacin de Fraga lo conduce a distinguir positivamente el tpico acto

administrativo ejecutivo, pero le impide comprender el resto de actuaciones administrativas
que no son actos administrativos.

Gobierno y Administracin

La funcin de gobierno da lugar a la existencia y tratamiento de un acto especfico: El Acto

Poltico.
En una primera etapa, se concibi la funcin de gobierno como ajena al control jurdico. El
funcionamiento del Estado no puede realizarse solamente por reglas rgidas de derecho
constitucional en las que se lleve a cabo una mera ejecucin, requiere previsiones flexibles
que posibiliten los juegos de reconstitucin del poder. Es necesario una multitud de
decisiones y de actos de gestin para poner en movimiento a la Constitucin y proveer a su
funcionamiento.

Merkl considera que la Administracin tiene como elemento positivo que se ejerce bajo la
autoridad del orden jurdico, el gobierno sale de la esfera del orden jurdico para cumplir con
sus fines. El gobierno es el sitio de las decisiones extremas: las relaciones diplomticas, la
guerra y el derecho de suprema necesidad. La identificacin del gobierno como funcin no
regulada por el ordenamiento adquiere su significado en su excepcionalidad al control. La
necesidad de excluir del centro a determinadas funciones estatales llev a construir la idea y
la doctrina de las funciones polticas y de gobierno.

En la doctrina mexicana, la idea de que el gobierno o la poltica son ajenos al control tuvo
acogida desde primeras elaboraciones tericas a finales del siglo XIX. Fraga considera que el
Ejecutivo puede apreciarse desde un doble sentido: como Poder Poltico y como Poder
Administrativo.

En su carcter de gobernante, al Ejecutivo como representante del Estado, corresponde

realizar actos de alta direccin y de impuso necesarios para asegurar la existencia y
mantenimiento del propio Estado, orientar su desarrollo con programas que tienda a la
consecucin de una finalidad determinada de orden poltico, econmico o en general, de
orden social.

Otra cuestin es la distincin entre rganos de gobierno y de administracin. En Mxico tiene

que ser abordada con cuidado. En nuestro sistema se concentra en el presidente la jefatura
del Estado, el gobierno y la administracin. La posicin del Ejecutivo como el rgano supremo
de la administracin hace imposible su diferenciacin orgnica. Sin embargo, no por eso
resulta infructuosa la distincin entre rganos de la administracin que realizan funciones de
gobern y otras que se encargan de las administrativas propiamente.
Constitucionalmente, el presidente tiene atribuciones para decidir, ejerciendo su atribucin
reglamentaria, el sentido que su administracin habr de dar al sentido de una ley, facultad
de nombramiento; obligacin de presentar el informe anual. Los Secretarios de estado son
tambin rganos con funciones de conduccin, el refrendo es una forma de
corresponsabilizarse con los actos de la direccin del Ejecutivo. Sucede algo distinto con los
rganos de la administracin paraestatal, cuya funcin es auxiliar.

La funcin de gobierno tiene un espacio en lo administrativo, en tanto el orden constitucional

asigne a los rganos una actividad de direccin, conduccin de asuntos pblicos, oponible a
los rganos legislativos y jurisdiccionales, y ejercitable hacia la propia administracin.

El gobierno consiste en decidir la conduccin de los asuntos pblicos. Un gobern no

democrtico supone un origen basado en las preferencias del electorado. La opcin
triunfadora sustenta una legitimidad que le permite dirigir los asuntos pblicos en la direccin
de su programa poltico. Si el acto de gobierno expresa una decisin de conduccin hacia
una opcin ideolgica constitucionalmente valida, la misma no puede ser susceptible de
control judicial, pues el juez realiza un control jurdico, no poltico (Minutti: ha afirmado que
el poder judicial puede influir en la poltica pblica, como ha sucedido en Estados Unidos).

Los actos de gobierno deben distinguirse de las actuaciones administrativas en circunstancias

excepcionales, estas ltimas han sido consideradas como autorizaciones a la administracin
para infringir las leyes a las que se encuentran sometidas, es decir que las leyes son
sustituidas por una regla especial que surge de una situacin extraordinaria. En nuestro pas,
ms all de la suspensin de garantas (Artculo 29 de la CPEUM) encontramos el caso de
medidas urgentes a cargo del Consejo de Salubridad General.

Xopa: Lo que encontramos en la actuacin administrativa son casos de notoria urgencia, no

autorizaciones para infringir la ley, sino excepciones a las reglas generales previstas en la
propia ley.

Derecho Administrativo como Derecho Estatutario

Fraga afirma que el D. Administrativo regula la estructura y organizacin de la administracin;

los medios patrimoniales y financieros que la administracin necesita para su sostenimiento;
el ejercicio de facultades a cargo de la administracin y la situacin de los particulares
respecto de la administracin.

Humberto Delgadillo Gutirrez: Es la rama de la ciencia del derecho que estudia los principios
y las normas que regulan la organizacin y la actividad de la Administracin Publica, los
medios para realizarla y las relaciones que generan.

La teora Estatutaria (procedente de Espaa) considera que el D. Administrativo es un derecho

de las administraciones pblicas, ya que sus normas presuponen que en las relaciones que
regulan intervendr necesariamente esa categora de sujetos. Es decir, se dirige a la
regulacin de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de
Administraciones Pblicas.

Las consecuencias que derivan del concepto estatutario son:

- El D. Administrativo es parte del derecho pblico subordinado al derecho

constitucional.
- La presencia de una administracin pblica es necesaria para que exista una relacin
jurdico-administrativa.
- Incluye a los particulares cuando actan como delegados, agentes o mandatarios.
- Comprende relaciones jurdicas entre administracin y administrado.

Por otro lado, el criterio estatutario se enfrenta a cuestionamientos con el proceso creciente
de integracin econmica, se presenta un encuentro entre sistemas y culturas jurdicas que
son procesados por una lgica econmica, ms que una lgica del Estado. Es entonces el
mercado el nuevo articulador de la regulacin de las actividades pblicas y privadas.

El D. Administrativo frente a otras ramas jurdicas

La relacin entre el D. Administrativo y otros derechos no es una cuestin de

compartimientos estticos correspondientes a cada rama de derecho, ni una relacin que
pueda resultar pacifica ya que ni los ordenamientos ni mucho menos las relaciones jurdicas
se presentan como absolutamente civiles o absolutamente administrativas.
El Cdigo Civil, por citar un ordenamiento, contiene regulaciones de derecho administrativo
al referirse al Registro Pblico de la Propiedad o al Registro Civil, los cuales son rganos
administrativos y realizan actuaciones de este tipo. As tambin las relaciones jurdicas
pueden tener aspectos de derecho civil, administrativo o internacional a la vez.

Otro problema relacionado con la aplicacin de cierto tipo de derecho es la supletoriedad

del derecho privado, respecto del administrativo. A su vez se emparenta con otro problema,
que es la utilizacin de tcnicas de derecho privado en la administracin.

Fuentes del D. Administrativo

Se analizan como un conjunto de normas que se distinguen entre s, por su posicin dentro
de un orden jerarquizado o por su origen.

A los problemas de conocimiento o de explicacin de las fuentes del derecho o del

ordenamiento que se presentan considerando un tpico ordenamiento nacional, se agrega la
complejidad de transformaciones de la sociedad globalizada y en el que se descentralizan
las formas de produccin jurdica.

Santamara Pastor seala que en la actualidad el ordenamiento normativo atraviesa por una
serie de crisis:

- Crisis de Estatalidad: otorgando potestades pblicas a privados.

- Crisis de Generalidad y Permanencia: perdida de perspectiva temporal de las normas
que ya pretenden atender a la resolucin de problemas concretos y singulares.
- Crisis de la Unidad Formal: produccin normativa de mltiples centros.
- Crisis de la Unilateralidad: normatividad pactada.
- Crisis de Imperatividad: Normas que no imponen sino recomendaciones y sealan
metas.
 - Crisis del carcter Lingstico: Normas con contenido descriptivo, definitorio, procesos
tcnicos, mtodos de anlisis, frmulas matemticas, etc.

Considerando lo anterior se entrar al anlisis de los tipos de normas que componen el

ordenamiento. Considerando que el ordenamiento es un orden jerarquizado, el estudio
partir de la norma superior, continuando con la norma de menor jerarqua.

Constitucin: Estructura la organizacin fundamental del Estado como la divisin de

poderes, el sistema democrtico, el federalismo, los derechos fundamentales y las formas de

produccin del ordenamiento jurdico. De manera que la Constitucin establece los
fundamentos del D. Administrativo y define el modelo de administracin pblica.

La Constitucin es el conjunto de normas que establecen los rganos del Estado, las
relaciones entre stos, los procesos fundamentales de creacin de las normas que integran
el orden jurdico y los contenidos necesarios, excluidos o potestativos de esas normas.

Divisin de Poderes: Los aos recientes se han caracterizado por la marcacin de los
territorios de cada uno de los poderes y por ello, la relacin entre estos. La previsin
de la controversia constitucional y la accin de inconstitucionalidad como
mecanismos para resolver controversias entre rganos del Estado y rdenes de
gobierno, han sido cauce para institucionalizar los conflictos. De manera que el Poder
Judicial ha adquirido protagonismo al ser el intrprete Constitucional.
Por otro lado en la actualidad nos encontramos con rganos constitucionalmente
autnomos que no son poderes estatales en sentido constitucional, pero su jerarqua
toma relevancia al ser rganos especializados para tareas de suma importancia
nacional.

Presidencialismo: La Constitucin define la organizacin del Ejecutivo como un

sistema presidencialista. Nuestro arreglo constitucional brinda al Presidente y a la
administracin pblica, una posicin frente a los dems poderes. Las principales
definiciones del sistema presidencialista son:
- Identidad entre el poder Ejecutivo y el Presidente.
- La legitimidad electoral mayoritaria directa.
- Ejecutivo con el doble carcter de jefe de Estado y jefe de Gobierno.
- Ejecutivo con carcter de jefe de la Administracin Pblica.
- Facultad reglamentaria originaria.
- Organizacin de la administracin pblica en centralizada y paraestatal.
- La responsabilidad de los secretarios de Estado y jefes de departamento en la
conduccin de sus ramos, as como sus obligaciones ante el Congreso.

Gobierno Representativo, Democrtico y Republicano: El ejecutivo y el legislativo

comparten la legitimidad democrtica mayoritaria, elegidos por el voto universal. El
poder judicial es contra mayoritario, su legitimidad no es electoral sino funcional, ya
que ha de ser imparcial y poseer la capacidad para racionalizar el conflicto.

El Federalismo: La regla del 124 Constitucional, que divide las facultades de la

Federacin y las entidades en expresas y reservados, se complica con las facultades
concurrentes y coincidentes, siendo estas, las relaciones de comunicacin entre los
ordenamientos.

Los Derechos Fundamentales: La Constitucin precisa derechos individuales y

sociales, seala lmites y deberes a los rganos del Estado, adems de establecer
modos de afectacin de aquellos derechos. El D. Administrativo garantiza por su lado
derechos, pero tambin los afecta. La discusin de la gobernabilidad y del mbito de
los derechos es un debate constitucional, en el que trminos como rectora del
Estado, inters pblico, dignidad de las personas, etc., adquieren una importancia
primaria.

La posibilidad de conflictos intraconstitucionales hace necesaria la presencia de un

conjunto de criterios para su tratamiento.
 Principio de unidad de la Constitucin: El texto constitucional debe ser entendido como
un sistema dotado de unidad de significado.

Principio de la armonizacin prctica: Los bienes jurdicos que cada precepto

constitucional protege deben ser coordinados y armonizados, de tal forma que, en caso
de conflicto, slo resulte menoscabados de modo proporcional, en la medida
indispensable para que todos ellos conserven su ncleo esencial.

Principio de correccin funcional: El intrprete debe respetar el esquema de estructuras

de poder y de distribucin de funciones.

Principio de eficacia integradora: Debe interpretarse en la forma que mejor sirva a la

consolidacin de dicha unidad.

Principio de eficacia normativa: La interpretacin debe tender a maximizar la eficacia de

las normas constitucionales que permitan extraer de ella consecuencias de aplicacin
inmediata.

Tratados Internacionales: El derecho internacional conecta en mayor medida diversos

espacios normativos nacionales y altera los esquemas clsicos de funcionamiento del sistema
de fuentes.

La creacin normativa, los criterios de aplicacin e interpretacin, los mecanismos de control,

sus actos de aplicacin son alterados y reexaminados bajo este enfoque.

El proceso de globalizacin hace surgir una nueva modificacin del principio liberal de
igualdad formal ante la ley, ya no por las razones de igualdad material de Estado Social, sino
por las necesidades de la competencia mundial y de posicionamiento del Estado nacional en
el mercado internacional de las regulaciones.

El establecimiento de instancias de solucin de conflictos tales como los paneles diversos a

la jurisdiccin ordinaria nacional y con la pretensin de no estar sujetos a la revisin
constitucional da a los tratados su propia justicia.
Ley: Es la norma eje en el desarrollo del derecho administrativo, desempea una funcin

central para la administracin y la funcin administrativa, tiene un significado estimativo en

la formacin del Estado democrtico.

Se entiende por ley como el ordenamiento emitidos ordinariamente por el rgano

Legislativo, que sean de carcter general y abstracto, sin exclusin de su posible
particularidad y concrecin.

El principio ms importante que devine de esta fuente del derecho, es el de la Legalidad, que
opera como un principio que difumina sus caractersticas al ordenamiento, la generalidad, la
abstraccin, la imperatividad, la vinculacin positiva y negativa de la administracin, la fuera
de ley, etc.

Principio de legalidad: El necesario apoderamiento legal para la actuacin de la autoridad, el

faculta miento previo, es una de las principales expresiones de este principio. En el caso
alemn la ley no surgi como fundamento del apoderamiento del monarca, sino como una
limitacin a su ejercicio. En el estado de derecho liberal el principio expresa la distinta
posicin de la administracin y de los particulares frente a la ley. La formulacin del principio
plantea dos cuestiones: su extensin no solamente a la ley y la sujecin frente a tal legalidad.
La primera comprende el principio de legalidad, donde la administracin est sujeta a la ley
y por otro lado, el principio de juridicidad, entendido con referencia al ordenamiento jurdico.
La segunda cuestin expresa la vinculacin negativa sobre los particulares, donde pueden
estos actuar si no hallan lmite en la ley y por otro lado, la vinculacin positiva, donde hay
una comprensin de la actividad administrativa en la propia ley, siendo esta quien crea a los
rganos, los faculta, establece sus lmites, etc.

La jerarqua adquiere sentido jurdico en tanto la norma superior es el referente para

determinar la validez de la inferior. Sucede con la ley respecto del reglamento, lo que da
lugar a los efectos que se explican con los trminos autoridad formal de la ley, primaca
de la ley o fuerza de ley

La Primaca de Ley: Es la eficacia derogatoria de todos los actos del Estado revestidos
de la forma de la ley frente a todos los actos situados en un escaln ms debajo de
la jerarqua normativa.
 Artculo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolucin no sea exclusiva de alguna de
las Cmaras, se discutir sucesivamente en ambas, observndose la Ley del Congreso y
sus reglamentos respectivos, sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las
discusiones y votaciones:
F. En la interpretacin, reforma o derogacin de las leyes o decretos, se observarn los
mismos trmites establecidos para su formacin.

Fuerza Activa de ley: Existe un poder de creacin o de modificacin del ordenamiento

ante normas de igual o inferior jerarqua.

Fuerza Pasiva de la ley: Hay una resistencia de la ley a ser modificada por normas
inferiores o emitidas a travs de otro procedimiento de creacin.

La Reserva de Ley: El concepto se origina ante la necesidad de limitar al monarca. La

proteccin de la libertad y de la propiedad frente a las intromisiones del monarca se traduce
como una tcnica constitucional en la reserva, la cual significa que ciertos actos estales de
determinado contenido, sujetos a la ley, solo son conformes a derecho cuando se dictan
sobre la base de una ley.

Fraga seala que conforme a la Constitucin hay materias que solo pueden ser reguladas
por la ley. Debe entenderse por ley en el sentido formal, aquella expedida por el poder
legislativo.

La reserva supone que se faculta al legislador sobre una materia, se ve como obligacin en
que la materia sea decidida por el atraves de una ley y existe por el otro lado, una
prohibicin de que la delegue. La transgresin a la reserva por otros rganos y
ordenamientos, es causa de inconstitucionalidad.

Rubio Llorente: La finalidad de la reserva de Ley no es en nuestro sistema, la de sustraer

ciertas materias a la potestad reglamentaria, el ejercicio de sta requiere siempre un
apoderamiento legal; con la reserva se trata de imponer al legislador el deber de regular por
s mismo, determinadas materias. El reglamento que sin apoderamiento legal se inmiscuye
en el mbito reservado, es ilegal. Si se otorga en virtud de una habilitacin amplia, mas all
de lo que la reserva tolera, no podr ser tachado de ilegal, su invalidez ser una nulidad en
cuanto infringe la Constitucin y afecta la ley que la otorg.
Reserva material de la ley: La reserva se ha llegado a entender por los tribunales como la
necesidad de una ley especial, porque no en cualquier ley puede contenerse la materia. Esta
reserva exige que la decisin normativa sea tomada en una ley de su materia.

La Crisis de la Reserva de Ley: La reserva de ley es central para la explicacin de la funcin

de la ley, su aplicacin y su explicacin han observado cambios. La dificultad para decidir en
la ley los contenidos de la metera en cuestin han llevado a relativizar la reserva. Se observa
en la legislacin una tendencia a remitir o bien a dejar que los reglamentos decidan algunos
aspectos de materias propias de la ley. Esto provoca que los tribunales hayan reconocido la
existencia de reservas absolutas y relativas.

La relativizacin de la reserva provoca que la ley ceda ante el reglamento, que la decisin del
rgano de la representacin decline a favor de la administracin. No obstante, al estar la
metera en un terreno en el que la decisin es reivindicable por la ley, se crean situaciones
confusas, afectndose en ltima instancia el principio de seguridad jurdica.

Es correcta la afirmacin de que la ley al preceder al reglamento puede regular

originariamente cualquier materia, en ese sentido, toda decisin regulatoria hecha en la ley
tiene una relacin inversamente proporcional respecto al reglamento: a mayor regulacin
legislativa, menor ser la necesidad del reglamento.

Xopa: Esto plantea un tema de densidad en la regulacin. Si una ley es detallada diciendo
incluso aquellos aspectos considerados como propios de la reserva, convierte innecesario
recurrir a sta. Se torna necesario por el contrario, cuando la regulacin es mnima y la tcnica
de la reserva es til para configurar sus lmites. En consecuencia, la reserva en sistemas de
precedencia de ley conserva sus funciones de garantizar que la materia sea decidida por el
rgano de representacin y es una modalidad del principio de legalidad.

Delegacin legislativa y las Normas con rango de Ley: El dogma del legislador como creador
nico de la ley, cede en ciertos casos. Hay tres casos en los que los rganos administrativos
pueden llegar a dictar normas:

1. Facultades extraordinarias para legislar:

Artculo 29. En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica, o de cualquier otro
que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, con la aprobacin del Congreso de la Unin o de la Comisin Permanente cuando aquel
no estuviere reunido, podr restringir o suspender en todo el pas o en lugar determinado el ejercicio
de los derechos y las garantas que fuesen obstculo para hacer frente, rpida y fcilmente a la
situacin; pero deber hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin
que la restriccin o suspensin se contraiga a determinada persona. Si la restriccin o suspensin
tuviese lugar hallndose el Congreso reunido, ste conceder las autorizaciones que estime
necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situacin; pero si se verificase en tiempo de receso,
se convocar de inmediato al Congreso para que las acuerde.

En los decretos que se expidan, no podr restringirse ni suspenderse el ejercicio de los derechos a
la no discriminacin, al reconocimiento de la personalidad jurdica, a la vida, a la integridad personal,
a la proteccin a la familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niez; los derechos
polticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el
principio de legalidad y retroactividad; la prohibicin de la pena de muerte; la prohibicin de la
esclavitud y la servidumbre; la prohibicin de la desaparicin forzada y la tortura; ni las garantas
judiciales indispensables para la proteccin de tales derechos.

La restriccin o suspensin del ejercicio de los derechos y garantas debe estar fundada y motivada
en los trminos establecidos por esta Constitucin y ser proporcional al peligro a que se hace frente,
observando en todo momento los principios de legalidad, racionalidad, proclamacin, publicidad y
no discriminacin.

Cuando se ponga fin a la restriccin o suspensin del ejercicio de los derechos y garantas, bien sea
por cumplirse el plazo o porque as lo decrete el Congreso, todas las medidas legales y
administrativas adoptadas durante su vigencia quedarn sin efecto de forma inmediata. El Ejecutivo
no podr hacer observaciones al decreto mediante el cual el Congreso revoque la restriccin o
suspensin.

Los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restriccin o suspensin, sern revisados de oficio
e inmediatamente por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, la que deber pronunciarse con la
mayor prontitud sobre su constitucionalidad y validez.

2. Las normas emitidas por el presidente de la Repblica en materia de comercio

exterior:

Artculo 131. Es facultad privativa de la Federacin gravar las mercancas que se importen
o exporten, o que pasen de trnsito por el territorio nacional, as como reglamentar en todo
tiempo y an prohibir, por motivos de seguridad o de polica, la circulacin en el interior de
la Repblica de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia.

El Ejecutivo podr ser facultado por el Congreso de la Unin para aumentar, disminuir o
suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin, expedidas por el propio
Congreso, y para crear otras; as como para restringir y para prohibir las importaciones, las
exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin
de regular el comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de la produccin
nacional, o de realizar cualquiera otro propsito, en beneficio del pas. El propio Ejecutivo al
enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada ao, someter a su aprobacin el uso que
hubiese hecho de la facultad concedida.

3. Disposiciones federales que dite el Consejo de Salubridad General en los casos de

enfermedades contagiosas epidmicas:
 Artculo 73. El Congreso tiene facultad:

XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condicin jurdica de los extranjeros, ciudadana,
naturalizacin, colonizacin, emigracin e inmigracin y salubridad general de la Repblica.

1a. El Consejo de Salubridad General depender directamente del Presidente de la

Repblica, sin intervencin de ninguna Secretara de Estado, y sus disposiciones
generales sern obligatorias en el pas.

2a. En caso de epidemias de carcter grave o peligro de invasin de enfermedades

exticas en el pas, la Secretara de Salud tendr obligacin de dictar inmediatamente
las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser despus sancionadas por el
Presidente de la Repblica.

3a. La autoridad sanitaria ser ejecutiva y sus disposiciones sern obedecidas por las
autoridades administrativas del Pas.

4a. Las medidas que el Consejo haya puesto en vigor en la Campaa contra el
alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie
humana, as como las adoptadas para prevenir y combatir la contaminacin ambiental,
sern despus revisadas por el Congreso de la Unin en los casos que le competan.

En los dos primeros casos la se da el fenmeno de la Delegacin Legislativa, mientras que en

el tercero, no requiere autorizacin previa del Congreso, se activa directamente como
Potestad Constitucional.

Leyes Reglamentarias y Leyes Ordinarias

Ley Reglamentaria: Desarrolla una materia o institucin con relevancia constitucional. La ley
reglamentaria parte de la regulacin fundamental que el Constituyente establece

Ley Ordinaria: se ocupa de una potestad o competencia del legislador ordinario.

Adems de la distincin que se puede realizar por su fundamentalidad en la materia a

desarrollar, la distincin plantea una cuestin de jerarqua o prevalencia. La Corte se ha
inclinado por la idea de que entre ambas hay una superioridad de la ley reglamentaria.

La jerarqua entre leyes determina la prevalencia de las superiores en caso de contradiccin.

En caso de normas de la misma jerarqua, la prevalencia puede ser determinada aplicando el
criterio de especialidad o de reserva de la materia: lo concerniente a la materia debe ser
regulado por su ley.

Leyes en materia de facultades concurrentes: A diferencia de las facultades reservadas, en las

concurrentes el desarrollo del ordenamiento estatal se encuentra determinado por la
Constitucin federal y las leyes federales emitidas por el Congreso de la Unin, que
determinan las competencias federales y locales.

Los casos que mejor determinan esto son: Educacin, Salud, Asentamientos Humanos,
Seguridad Pblica, Proteccin Civil.

Leyes de Coordinacin: Estas presuponen que cada uno de los rdenes de gobierno acta
en ejercicio de facultades propias. La coordinacin requiere la celebracin de un convenio
entre la Federacin y las entidades federativas.

Leyes Municipales: El tercer orden jurdico es el municipal y se constituye por leyes que
regulan este mbito, sin embargo, puede estar constituido por leyes especiales referidas al
municipio o bien, por leyes que contengan normas comunes al Estado y sus municipios. Las
leyes municipales presentan otra caracterstica derivada de manera directa con la
Constitucin federal: su densidad normativa. El artculo 15 de la Constitucin seala que el
objeto de las leyes es:

establecer las bases generales de la administracin pblica municipal y del procedimiento

administrativo, incluyendo los medios de impugnacin y los rganos para dirimir las
controversias entre dicha administracin y los particulares.

La funcin jurdica del concepto bases es relevante por encontrarse en relacin con las leyes
y los ordenamientos municipales y en consecuencia por el grado de decisin de las
instituciones involucradas en la emisin de tales normas. Si las leyes municipales tienen como
funcin establecer las bases, con ello tambin se predetermina un mximo a la ley; la
densidad de la ley municipal ser menor a la de una ley estatal o una federal.
Reglamento Administrativo: El Estado administrativo y la ley que de este emanan,

present una crisis como ordenadora total, la facultad reglamentaria se convirti entonces
en la protagonista de las normas de primera mano de los operadores jurdicos,
conformando un ordenamiento cada vez ms voluminoso. La facultad reglamentaria ha sido
considerada como originaria del Ejecutivo y a la vez indelegable.

El orden constitucional mexicano atribuye al Ejecutivo facultades regulativas aunque

subordinadas a la ley. La atribucin reglamentaria tiene una mayor influencia del derecho
pblico europeo, la idea alemana de que el Ejecutivo tiene atribuciones reglamentarias
propias, se separa de la concepcin estadounidense de que cualquier facultad normativa de
la administracin, se sustenta en los poderes delegados del Congreso.

REGLAMENTOS, FACULTAD PARA EXPEDIRLOS.1

La facultad reglamentaria constituye una facultad normal del Poder Ejecutivo, que no deriva
de ninguna delegacin legislativa, sino que la tiene directamente, porque se la otorga
el artculo 89, fraccin I, de la Constitucin Federal.

Amparo administrativo en revisin 6294/42. Barragn Zaldvar Fernando. 11 de noviembre de 1942. Unanimidad
de cinco votos. Relator: Gabino Fraga.

La consideracin de que el Ejecutivo goza de facultad originaria adquiere mltiples

implicaciones: su ejercicio depende de la necesidad de proveer la ejecucin de la ley. Tiene
un ncleo no disponible para el legislador ya que la ley carece del poder para privar o prohibir
la potestad reglamentaria del Ejecutivo. La ley seala lmites al reglamento, en tales lmites la
potestad reglamentaria es amplia y en ella se expresa tanto el mandato de ejecucin de la
ley como la expansividad de creacin normativa necesaria para cumplir los fines de la ley. El
reglamento, tambin expresa una funcin de conduccin de Ejecutivo, siendo la ley, aquella
que fija los objetivos sociales a lograr y con ello establece el fundamento de accin.

1
poca: Quinta poca/ Registro: 325823 / Instancia: Segunda Sala / Tipo de Tesis: Aislada / Fuente: Semanario Judicial de
la Federacin / Tomo LXXIV / Materia(s): Constitucional, Administrativa
Relaciones entre Reglamento y Ley: Si bien la ley puede establecer instrucciones que debe
ejecutar la administracin, tambin seala cuales son los fines y objetivos sociales que sta
debe conseguir. As, cuando la administracin despliega su potestad reglamentaria, asume
con perspectiva de ejecucin la instruccin, pero tambin toma en cuenta el cumplimiento
de los objetivos constitucionales de gobierno.

Al tratar la autoridad formal de la ley se afirma que esta solo puede ser modificada por otra
que siga el mismo procedimiento de creacin. Lo cual significa que el reglamento carece de
la fuerza para abrogar, derogar o reformar una ley; en cambio, la ley si tiene poder de innovar
en el reglamento, ese efecto deriva de su naturaleza y de su jerarqua. Esta cuestin solo
presenta una salvedad: el caso en que la Constitucin establezca lmites de la ley, frente al
reglamento.

Deslegalizacin: Es una tcnica por la cual la ley, sin entrar en la regulacin material de un
tema, abre dicho tema a la disponibilidad de la potestad reglamentaria de la Administracin.
La reserva de ley material funciona como mnimo al que el legislador no puede renunciar,
todo aquello que el legislador decida incluir en la ley, le confiere un estatus que slo puede
cambiar otra ley. La deslegalizacin opera en sentido contrario, una ley posterior decide la
degradacin de la materia para que pueda ser regulada por un reglamento. Este tcnica no
sera una operacin vlida en los casos de reserva material de ley, pero s en casos de
congelacin de rango donde el legislador se auto restringe.

Lmites de la facultad reglamentaria: El reglamento debe incluir todo lo indispensable para

asegurar la correcta aplicacin y plena efectividad de la ley que desarrolla. Por otro lado, no
puede incluir ms que lo estrictamente indispensable para garantizar estos fines. La cuestin
ms inmediata es la subordinacin material que coloca a la ley en una posicin de primaca.

Corts Campos: La ley como fundamento de validez del reglamento establece una serie de
modalidades al ejercicio originario de la facultad reglamentaria: elimina la discrecionalidad
del Ejecutivo para decidir si dicta o no un reglamento, y establece en cambio un deber de
consecuencias variables; tal subordinacin funcionalmente proviene de lo siguiente: primero,
porque la ley es el lmite del reglamento, segundo, porque determina los mbitos materiales
a regular perfilando en mayor medida los contenidos reglamentarios.

Tratados Internacionales y Reglamentacin: El incremento de los tratados internacionales ha

trado la necesidad de una normatividad administrativa para aplicarlos. Esto ha trado la
discusin acerca de la constitucionalidad de los reglamentos, que carecen de fundamento
constitucional. Sin embargo, es un falso problema: el fundamento de la facultad para emitir
normas reglamentarias del tratado, es el propio instrumento internacional, por lo que al ser
normas con fuerza de ley (segn el artculo 133 constitucional), resultan idneas para crear
competencias a la administracin.

Inelegibilidad de la Facultad Reglamentaria: Si el Ejecutivo cuenta con la facultad originaria,

nicamente l la ejerce en exclusiva. El aspecto medular de la originalidad de la funcin y de
la inderogabilidad es la afirmacin de que slo el presidente tiene la facultad de emitir
reglamentos con las caractersticas del poder presidencial. Tal caracterstica no est
disponible para el legislador ni para el resto de la administracin. La reserva del presidente
consiste en eso.

REGLAMENTOS. EL ARTICULO 89 CONSTITUCIONAL NO OTORGA COMPETENCIA A LOS

SECRETARIOS DE ESTADO PARA EXPEDIRLOS. DISTINCION ENTRE LEYES Y REGLAMENTOS.2

En la Constitucin Mexicana, como sucede en otros sistemas jurdicos, se reconocen dos

niveles de actuacin normativa de alcance general: la facultad de legislar propia del Congreso
de la Unin (en materia federal) y la facultad de reglamentar exclusiva del presidente de la
Repblica. Al Congreso de la Unin corresponde innovar el ordenamiento jurdico (novum
normativo), es decir, crear nuevas reglas de derecho general, abstracto e impersonal, cuya
eficacia jurdica es absoluta e incondicionada. Al presidente de la Repblica -titular nico del
Poder Ejecutivo Federal- corresponde la potestad reglamentaria por virtud del artculo 89,
fraccin I, de la Carta Fundamental, para proveer en la esfera administrativa a la exacta
observancia de las leyes. Su funcin es desarrollar, particularizar y complementar las leyes

2
poca: Sptima poca / Registro: 248080 / Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito / Tipo de Tesis:
Aislada / Fuente: Semanario Judicial de la Federacin / Volumen 205-216, Sexta Parte /Materia(s):
Constitucional, Administrativa
administrativas, pero no suplirlas, limitarlas o rectificarlas. La distincin entre las normas
producto de una y otra potestades atiende tanto a su fuente de legitimacin como a su
eficacia normativa: mientras la ley constituye la manifestacin de la voluntad soberana de la
comunidad que dispone sobre s misma por conducto de sus representantes en la Cmara,
el Reglamento slo expresa la intencin no de la colectividad sino de un ente singular a su
servicio, quien tiene la necesidad constante de explicar su actuacin, y cuyas normas hallan
su medida y justificacin en la ley, segn criterio sostenido por la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin en repetidas ocasiones, de all que la norma reglamentaria sea
calificada frecuentemente como secundaria y subordinada. Esta clsica distribucin de
funciones entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo encuentra pocas excepciones en nuestro
rgimen fundamental. Advirtase, al respecto, que ninguna de estas dos potestades es
conferida por la Constitucin a otros rganos estatales distintos de los nombrados, como
sera los secretarios de Estado, de quienes ni siquiera es predicable la facultad reglamentaria
dado que est reservada en exclusiva al presidente de la Repblica, como nico titular del
Poder Ejecutivo Federal con arreglo al artculo 80 de la propia Constitucin; en realidad, los
encargados de despacho son auxiliares del presidente en el ejercicio de sus atribuciones, a
la vez que integrantes de la administracin pblica federal conforme a lo preceptuado por el
artculo 90 del Ordenamiento Fundamental. Sin embargo, lo anterior no significa que se
niegue a los secretarios de Estado todo gnero de facultades normativas puesto que en su
carcter de titulares de ramo y superiores jerrquicos, gozan de un poder de mando natural
sobre de sus inferiores y de organizacin en el mbito interno de sus dependencias; desde
luego, los efectos del ejercicio de ese poder no pueden trascender a los gobernados, en
virtud de que estos funcionarios son simplemente servidores pblicos no dotados de
supremaca general sobre el pueblo.

TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo en revisin 167/86. Upjohn, S. A. de C. V. 14 de octubre de 1986. Unanimidad de votos. Ponente: Genaro
David Gngora Pimentel.

Cuando se reprueba la delegacin de la facultad reglamentaria, se tienen presentes los casos

en que la ley o un reglamento del Ejecutivo faculta a un rgano administrativo para emitir
disposiciones generales. Cuando una ley faculta a un rgano distinto al presidente para emitir
normas generales, lo hace a partir de su propia fuerza creadora de competencia, pero como
fuente distinta a la Constitucin. Tales normas administrativas generales, carecen de poder
presidencial, pues tienen un rango inferior al de los reglamentos del Ejecutivo.

SECRETARIOS DE ESTADO. SUS FACULTADES NORMATIVAS CUANDO SON AUTORIZADOS

POR EL LEGISLADOR PARA CREAR NUEVAS REGLAS DE DERECHO. CLAUSULAS
HABILITANTES Y LOS LMITES DE SU EJERCICIO.3

En trminos del artculo 89, fraccin I, de la Constitucin, los secretarios de Estado no

participan de la facultad reglamentaria. Sin embargo, el gran desarrollo de la actividad
administrativa en los ltimos aos ha provocado una transformacin de este estado de cosas
debido a la insercin en algunos cuerpos legales de clusulas delegatorias de facultades
normativas generales en favor de quienes hasta entonces no estaban dotados de ellas, en
particular, de los secretarios de Estado. Se estn en presencia de una clusula de este gnero
cuando a travs de una norma formalmente legislativa o reglamentaria, el Congreso de la
Unin o el presidente de la Repblica, respectivamente, habilitan a un rgano de la
administracin para regular una materia concreta y especfica, sea que sta haya sido objeto
de regulacin con anterioridad o que no lo haya sido, de acuerdo con los principios y
lineamientos contenidos en la propia norma habilitante. Sin prejuzgar sobre la
constitucionalidad de tales clusulas habilitantes (asunto ajeno a este fallo), parece claro que
su adopcin por parte del legislador ordinario tiene por efecto esencial y primario un
fenmeno de ampliacin de las atribuciones conferidas a la administracin en sus relaciones
con los gobernados, al permitirle actuar en materias que antes le estaban vedadas, con el
consecuente quebrantamiento del principio clsico de divisin de poderes. Por este motivo,
adquiere especial relevancia el control jurisdiccional sobre las normas producidas en
ejecucin de dichas autorizaciones, control que puede realizarse atendiendo a los lmites

3
poca: Sptima poca / Registro: 248139 / Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito / Tipo de Tesis: Aislada
/ Fuente: Semanario Judicial de la Federacin /Volumen 205-216, Sexta Parte / Materia(s): Administrativa
formales (competencia, procedimiento y jerarqua) o materiales (principios generales de
derechos, reserva de ley y garantas individuales) de la propia habilitacin.

TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo en revisin 167/86. Upjohn, S. A. de C. V. 14 de octubre de 1986. Unanimidad de votos. Ponente: Genaro
David Gngora Pimentel. Secretaria: Adriana Leticia Campuzano Gallegos.

Xopa: La interpretacin transcrita utiliza el trmino delegacin como sinnimo de

competencia, lo que conduce a un equvoco conceptual, ya que no es lo mismo facultar a
un rgano para emitir reglamentos presidenciales, que facultar para emitir normas generales.

Tipos de Reglamentos:

Reglamentos Normativos: Aquel cuyo objeto es un mbito material determinado, un

sentido de conductas, definido por el ordenamiento.
Reglamentos Orgnicos: Aquellos que organizan determinado rgano o entidad
administrativa, as como la potestad de auto organizacin.
Reglamentos de Ejecucin: Su funcin es proveer a la ejecucin de la ley, pero sin
que a ttulo de su ejercicio, pueda excederse el alcance de sus mandatos o contrariar
o alterar sus disposiciones.
Reglamentos Autnomos: Los que el Ejecutivo pueda emitir no ya en ejecucin de
una ley, sino en ausencia de ella y en ejercicio de una atribucin constitucional. El
fundamento no parte del artculo 89, pero es posible localizar casos especficos, como
lo es la reglamentacin de afloramiento de aguas del subsuelo (artculo 27 prrafo
5to). En su sentido ms fuerte, operara en ausencia de ley y el rgano emisor contara
con facultades plenas para desarrollar normativamente los elementos necesarios para
la regulacin de la materia y para su eficaz aplicacin. Finalmente, debe mencionarse
que si el Congreso cuenta con facultades para emitir leyes en esa materia especfica
y las ejerce, el reglamento se convertira en una facultad de ejecucin de la ley.
En el caso de los municipios, la cuestin es compleja, ya que las leyes de bases
establecen el fundamento para su desarrollo reglamentario dndoles una funcin
 ejecutiva; pero que se trate de facultades originarias del municipio y que se conjunte
con casos de omisin legislativa, puede dar lugar a reglamentos autnomos. Cuando
un reglamento autnomo tiene un contenido normativo, contiene restricciones a la
conducta que requieren ser controladas eficazmente y por ello, para evitar
inconsistencias en el ordenamiento, tiene que administre junto con la existencia de
los reglamentos autnomos que para su eficacia es vlido que desempee ciertas
funciones de la ley.4
La expresin ms clara de los reglamentos autnomos son los orgnicos, en los que
el ejecutivo cuenta con una habilitacin genrica, para crear organismos
descentralizados en los que no se requiera de la ley previa en la materia.
Reglamentos de urgencia: Un sector de la doctrina coloca dentro de este tipo las
normas del Ejecutivo para legislar conforme al artculo 29 constitucional. Pero bajo la
opinin de Xopa, tales disposiciones deben ser analizadas como leyes no como
reglamentos.

Fernndez Ruiz: Detalla la distincin genrica entre Reglamento Heternomo y Autnomo:

Reglamento Heternomo: Es el cuerpo normativo, expedido por el titular del Poder

Ejecutivo, en ejercicio de la facultad reglamentaria, para proveer en la esfera
administrativa, a la exacta observancia de una ley, a la cual no debe contrariar,
exceder o rebasar, ni tampoco desvirtuar en su contenido, sino solo desarrollar y
complementar para su aplicabilidad.
La Heteronoma implica su validez jurdico-constitucional en cuanto no debe
contrariar su mbito de regulacin. Al igual que una ley secundaria no debe
oponerse a la Constitucin, tampoco el reglamento puede infringir una ley pues esta
condicin es la fuente de su validez.

4
El Poder Judicial ha sustentado que: La materia del Reglamento s puede dar lugar a un mero reglamento
autnomo de buen gobierno cuando no regula ni afecta en forma sustancial los derechos antes sealados
sino que se limita a dar disposiciones sobre cuestiones secundarias que no lo vienen a coartar.
Xopa: LA interpretacin citada no es consistente, ya que reconoce que la hiptesis de existencia
constitucional de reglamentos autnomos, por lo que debera reconocer que su eficacia exige cubrir en su
regulacin materias que en otros casos son propias de la ley.
 Conviene hacer hincapi en que la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal se
circunscribe a las leyes que expida el Congreso de la Unin; la del jefe de Gobierno
del D.F se limita a las leyes expedidas por la Asamblea Legislativa; la de los
Gobernadores de los Estados, se reduce a las leyes emitidas por las Legislaturas
Locales; en tanto que la de los ayuntamientos queda acotada por las leyes en materia
municipal que debern expedir dichas legislaturas.
Reglamentos Autnomos: A diferencia del heternomo, este no desarrolla, explica,
detalla ni complementa ninguna ley, sino que deriva de precepto constitucional,
precisamente por la falta de ley.
Son todos aquellos que no tratan de ejecutar una ley concreta sino regular materias
en las que no exista una ley que permita dictar un reglamento de ejecucin, pero
que la administracin puede dictar en mrito a facultades que surgen implcitamente
de la Constitucin o en el ejercicio de poderes de los que dispone. Los reglamentos
autnomos tienen carcter de norma primaria donde hay laguna legal.
En Mxico, un sector importante de la doctrina reconoce la existencia de este tipo
de reglamento, por estar previsto en la Constitucin, a saber:

Artculo 21. La investigacin de los delitos corresponde al Ministerio Pblico y a las policas, las
cuales actuarn bajo la conduccin y mando de aqul en el ejercicio de esta funcin.

El ejercicio de la accin penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Pblico. La ley
determinar los casos en que los particulares podrn ejercer la accin penal ante la autoridad judicial.

La imposicin de las penas, su modificacin y duracin son propias y exclusivas de la autoridad

judicial.

Compete a la autoridad administrativa la aplicacin de sanciones por las infracciones de los

reglamentos gubernativos y de polica, las que nicamente consistirn en multa, arresto hasta por
treinta y seis horas o en trabajo a favor de la comunidad; pero si el infractor no pagare la multa que
se le hubiese impuesto, se permutar esta por el arresto correspondiente, que no exceder en ningn
caso de treinta y seis horas.

Otros interpretaron el anterior precepto, como sustento para la expedicin de

bandos o reglamentos autnomos (gubernativos y de buen gobierno) en el mbito
del D.F y de los municipios; empero la reforma del artculo 115 (1999) puso fin a la
debatida posibilidad de reglamentos autnomos de polica y buen gobierno al
 sujetarlos a las bases normativas establecidas por las legislaturas de los Estados
(segundo prrafo de la fraccin II).
Asimismo, la reforma del artculo 122 (1993) cancel la posibilidad de un reglamento
autnomo para el D.F, al establecer las facultades de la Asamblea de Representantes,
contenidas en su fraccin IV, inciso g).

Otro ejemplo de reglamento autnomo se encuentra en el artculo 27 Constitucional,

quinto prrafo:

Artculo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio
nacional, corresponde originariamente a la Nacin, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir
el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

Son propiedad de la Nacin las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos que fije
el Derecho Internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se
comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formacin
natural que estn ligados directamente a corrientes constantes; las de los ros y sus afluentes
directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes,
intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de
propiedad nacional; las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o
indirectos, cuando el cauce de aqullas en toda su extensin o en parte de ellas, sirva de lmite al
territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o
cruce la lnea divisoria de la Repblica; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o
riberas, estn cruzadas por lneas divisorias de dos o ms entidades o entre la Repblica y un pas
vecino, o cuando el lmite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la
Repblica con un pas vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas martimas,
cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan
de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensin que
fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y
apropiarse por el dueo del terreno, pero cuando lo exija el inters pblico o se afecten otros
aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podr reglamentar su extraccin y utilizacin y an
establecer zonas vedadas, al igual que para las dems aguas de propiedad nacional. Cualesquiera
otras aguas no incluidas en la enumeracin anterior, se considerarn como parte integrante de la
propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depsitos, pero si se
localizaren en dos o ms predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerar de utilidad
pblica, y quedar sujeto a las disposiciones que dicten las entidades federativas.

Acuerdo sobre Reglamentos del Ejecutivo: La Consejera Jurdica est facultada para revisar
los proyectos de reglamentos, decretos, acuerdos, nombramientos, resoluciones
presidenciales y dems instrumentos de carcter jurdico, para someterlos a consideracin y
a la firma del Presidente.

Artculo 43. A la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal corresponde el despacho de los asuntos
siguientes:
IV.- Revisar los proyectos de reglamentos, decretos, acuerdos, nombramientos, resoluciones
presidenciales y dems instrumentos de carcter jurdico, a efecto de someterlos a consideracin y,
en su caso, firma del Presidente de la Repblica.

El Acuerdo del Consejero establece lineamientos de tcnica reglamentaria que deben ser
observadas por las dependencias y entidades, as como el procedimiento y los trminos que
regirn en la presentacin de proyectos y que toma en consideracin el procedimiento de
mejora.

Normas Administrativas Generales con funciones regulatorias y la Descentralizacin

de la facultad Reglamentaria: Por va de legislacin se han desarrollado una variedad de
instrumentos por medio de los cuales, la Administracin ha construido una intrincada red de
regulaciones. Tal fenmeno, expresin de la crisis que en la actualidad vive la ley, es calificado
de inconstitucional por varios autores, que consideren una indebida delegacin de la facultad
reglamentaria.

Entre esas normas se incluyen Reglamentos, Decretos, Acuerdos, Planes, Programas, Normas
y Disposiciones Generales, Directivas, Circulares, NOMs, Resoluciones Miscelneas,
Lineamientos, Manuales, etc. Sin dictados por Secretarios de Despacho, Subsecretarios,
Directores Generales, Titulares de rganos, entre otros.

En resumen, se presenta la agrupacin de distintas normas en tipos normativos que para

distinguirlas debemos auxiliarnos los siguientes criterios:

- Criterio Material: Distinguir las normas por su objeto > Disposiciones generales con
funciones regulatorias Ad Extra, que se dirigen a regular conductas de particulares y
Ad Intra, que regulan la organizacin y estructura de entes y rganos administrativos.5
- Criterio Formal: Distingue entre normas administrativas generales y actos
administrativos generales.

5
Los ordenamientos que se ocupan de la organizacin de la administracin suelen clasificarse en orgnicos,
interiores y estatutos. Los orgnicos, se relacionan con entidades administrativas con personalidad jurdica,
a diferencia de los inferiores, que se refieren a rganos administrativos sin personalidad jurdica.
Decreto: Se ha entendido tambin como parte de la facultad reglamentaria, es la nica
norma de ejercicio exclusivo del Presidente.

Artculo 92. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y rdenes del Presidente debern estar
firmados por el Secretario de Estado a que el asunto corresponda, y sin este requisito no sern
obedecidos.

El decreto es empleado como instrumento que contiene lo mismo que un reglamento

regulatorio, orgnico o incluso un acto administrativo.

Acuerdo: En cuanto a su rgano emisor, muestra mayor grado de descentralizacin, puede

ser el presidente, secretarios de estado, subsecretarios, directores generales, directores y
subdirectores, rganos desconcentrados y organismos descentralizados. Un acuerdo
contiene tanto disposiciones generales como individuales, efectos Ad Extra y Ad Intra.

Ordenes: Es cualquier instruccin o mandato del presidente, con mencionados por el ya

transcrito artculo 92 como actos del Ejecutivo que requieren Refrendo. El artculo
constitucional les da un uso anlogo a los decretos, acuerdos y reglamentos.

Reglas Generales, Disposiciones Generales, Lineamientos y Directivas: Mas all de la

diferencia terminolgica, no se aprecia ninguna sustancial. Estn previstos en diversas leyes
como la Ley de Instituciones de Crdito, de Mercado de Valores, de Telecomunicaciones. Su
ejercicio puede estar confiado a rganos diversos al Ejecutivo. En cuanto a sus contenidos,
son semejantes a los reglamentarios: desarrollo y complementacin de leyes. Respecto de su
mbito personal, se dirigen fundamentalmente hacia los sujetos regulados. Respecto de la
inconstitucionalidad que pudieran representar, la Corte determin:
REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. EL ARTCULO 36, FRACCIN I, INCISO A), DE LA
LEY ADUANERA, VIGENTE EN MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS, QUE AUTORIZA A LA
SECRETARA DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO PARA EXPEDIRLAS EN MATERIA DE
IMPORTACIN, NO CONTRAVIENE LOS ARTCULOS 89, FRACCIN I, Y 92 DE LA
CONSTITUCIN FEDERAL.6

Al establecer el artculo 36, fraccin I, inciso a), de la Ley Aduanera, vigente en mil novecientos
noventa y seis, la autorizacin al secretario de Hacienda y Crdito Pblico para expedir reglas
generales que sirvan para precisar los requisitos y datos que deben reunir las facturas
comerciales de las mercancas que se importan a territorio nacional, cuando su valor en
aduana se determine conforme al valor de la transaccin y la cuanta de dichas mercancas
exceda de la cantidad que tambin precisarn esas reglas, no contraviene lo dispuesto en los
artculos 89, fraccin I y 92 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Lo
anterior es as, pues con exclusin de las facultades conferidas al presidente de la Repblica
en los mencionados dispositivos constitucionales, el Congreso de la Unin puede expedir
leyes donde autorice a los secretarios de Estado para dictar reglas tcnico-operativas dentro
del mbito de su competencia; esto es, mientras el mencionado rgano legislativo no
interfiera en la formacin de los decretos, reglamentos, acuerdos u rdenes, que corresponde
al titular del Poder Ejecutivo, puede otorgar directamente a las secretaras de Estado la
atribucin de emitir reglas operativas de observancia general dentro del campo de una ley
especfica.

Xopa: Segn este criterio, lo decisivo no sera la denominacin, sino que se restrinjan a
contenidos Tcnico-Operativos.

6
poca: Novena poca / Registro: 187115 / Instancia: Pleno / Tipo de Tesis: Aislada / Fuente: Semanario Judicial de la
Federacin y su Gaceta / Tomo XV, Abril de 2002 / Materia(s): Constitucional, Administrativa
Normas Oficiales Mexicanas: La Ley Federal sobre Metrologa regula:

- Normas Mexicanas: Emitidas por organismos privados cuyo cumplimiento es

voluntario y prev reglas para un uso comn y reiterado de especificaciones,
atributos, mtodos de prueba, directrices, caractersticas o prescripciones aplicables
a un producto, proceso, instalacin, sistema, actividad, servicio o mtodo de
produccin u operacin, o relativas a simbologa, embalaje, marcado o etiquetado.
- Normas de Referencia.
- Normas Oficiales Mexicanas: Regulacin tcnica de observancia obligatoria expedida
por las dependencias competentes, conforme a las finalidades establecidas en el
artculo 407, que establece reglas, especificaciones, atributos, directrices,
caractersticas o prescripciones aplicables a un producto, proceso, instalacin,
sistema, actividad, servicio o mtodo de produccin y operacin, as como aquellas
relativas a terminologa, simbologa, embalaje, marcado o etiquetado y las que se
refieran a su cumplimiento o aplicacin.

La NOM es una forma del ejercicio de la potestad regulatoria, son distintas a las disposiciones
reglamentarias y las califica Tron Petit, como categora de ordenamiento que sirve para
sealar las condiciones concretas de cmo aprovechar. La legalidad de su emisin ha sido
reconocida por la Corte:

NORMAS OFICIALES MEXICANAS. LA ATRIBUCIN CONCEDIDA AL DIRECTOR GENERAL DE

NORMAS DE LA SECRETARA DE COMERCIO Y FOMENTO INDUSTRIAL, PARA EXPEDIRLAS,
CONTENIDA EN EL REGLAMENTO INTERIOR DE LA DEPENDENCIA, NO VULNERA LOS
PRINCIPIOS CONSAGRADOS EN LOS ARTCULOS 16, 49 Y 73, FRACCIN X, DE LA
CONSTITUCIN FEDERAL.8

Los artculos 17, fraccin I, del anterior reglamento interior de la secretara mencionada y 24,
fraccin I, del mismo ordenamiento reglamentario en vigor (este ltimo publicado en el Diario

7
Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin (link de la ley)
8
poca: Novena poca / Registro: 194686 / Instancia: Segunda Sala / Tipo de Tesis: Aislada /Fuente: Semanario
Judicial de la Federacin y su Gaceta / Tomo IX, Enero de 1999 /Materia(s): Constitucional, Administrativa
Oficial de la Federacin el dos de octubre de mil novecientos noventa y cinco), confieren a la
Direccin General de Normas la atribucin para formular, revisar, aprobar, expedir y difundir
las Normas Oficiales Mexicanas en el mbito competencial de la Secretara de Comercio y
Fomento Industrial; esta facultad no resulta contraria a los principios de legalidad, reserva de
la ley y de subordinacin que prevn los artculos 16, 49 y 73, fraccin X, constitucionales, ni
constituye una indebida delegacin de facultades legislativas en favor de una autoridad
administrativa, tomando en cuenta que en los numerales 1o., 2o., 3o., 39, fraccin V y 40 de
la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin, en vigor a la fecha de expedicin de tales
reglamentos, el propio rgano legislativo federal otorg a la secretara sealada la facultad
de expedir las Normas Oficiales Mexicanas de carcter obligatorio en el mbito de su
competencia; por tanto, al establecerse en los citados reglamentos la autoridad especfica en
quien recae esa atribucin, ello no implica ms que la debida pormenorizacin y desarrollo
de las citadas disposiciones legales, que en ejercicio de la facultad reglamentaria otorgada
por el artculo 89, fraccin I, constitucional, debe realizar el jefe del Ejecutivo Federal,
mediante la expedicin de las normas relativas al establecimiento de los rganos necesarios
para la realizacin de las funciones previstas en la ley a cargo de una secretara de Estado y
en acatamiento, adems, a lo sealado en los artculos 14 y 18 de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal, que prevn que los titulares de las dependencias de la
administracin pblica federal, para el despacho de los asuntos de su competencia, podrn
auxiliarse de los funcionarios que determine el reglamento interior respectivo, en el que
tambin deben precisarse sus atribuciones.

Amparo en revisin 1763/98. Herramientas Truper, S.A. de C.V. 27 de noviembre de 1998. Cinco votos. Ponente:
Mariano Azuela Gitrn. Secretaria: Fortunata Florentina Silva Vsquez.

Procedimiento de Creacin

La Ley Federal Sobre Metrologa y Normalizacin contiene el procedimiento donde

intervienen diversos rganos de la administracin pblica y quienes tengan inters en la
materia regulada. El procedimiento est a Cargo de las dependencias de la Administracin
Pblica quienes elaboran el anteproyecto de NOM, lo someten al Comit Consultivo y
posteriormente expiden la norma.
El Comit Consultivo Nacional de Normalizacin est integrado por personal tcnico de las
dependencias competentes, segn la materia que corresponda al comit (comerciantes,
productores de todo tipo, centro de investigacin). Sus funciones son elaborar el proyecto
de NOM con base en el anteproyecto de la dependencia, formular observaciones al
anteproyecto de la dependencia y publicar la NOM.

Las Etapas del procedimiento son:

1.- Anteproyecto: La dependencia enva el anteproyecto al Comit, junto con una

manifestacin de impacto regulatorio. El proyecto puede elaborar observaciones que
debern enviar a la dependencia. Si no hay observaciones o la dependencia mantiene su
anteproyecto, ordenar al Comit que la publique en el D.O.F como proyecto.

El Anteproyecto deber contener una explicacin sucinta de la finalidad de la norma, las

medidas propuestas, las alternativas y las razones por las que fueron desechadas, una
comparacin de las ventajas y desventajas de la factibilidad tcnica en la comprobacin del
cumplimiento de la norma.

2.- Consulta: El Comit publicar dicho proyecto para que dentro de los 60 das naturales
siguientes, los interesados presenten sus comentarios. Al trmino, el comit consultivo
estudiar los comentarios recibidos y proceder a modificar el proyecto en un plazo que no
exceder de 45 das naturales; se ordenar la publicacin en el D.O.F de las respuestas a los
comentarios y las notificaciones al proyecto, cuando menos 15 das naturales antes de que
se publique definitivamente la NOM.

3.- Decisin. Una vez aprobadas por el comit de normalizacin respectivo, las NOMs sern
expedidas por la dependencia competente y publicadas en el D.O.F

4.- Publicacin: Cuando dos o ms dependencias sean competentes para regular un bien,
servicio, proceso, actividad o materia, debern expedir las NOMs conjuntamente. En todos
los casos, el presidente del comit ser el encargado de ordenar las publicaciones en el D.O.F.

En caso de emergencia, la dependencia competente podr elaborar la NOM directamente,

aun sin haber mediado anteproyecto. Se ordenar sea publicada en el D.O.F con una vigencia
mxima de 6 meses. En ningn caso se podr expedir ms de dos veces consecutivas la
misma norma en los trminos de este artculo.
Resoluciones: Se le denomina as tanto a normas generales como a los actos administrativos,
un ejemplo son las Resoluciones de la miscelnea fiscal. Tienen naturaleza de actos
administrativos generalizados e individualizados.

Ejemplos: Prcticas desleales de comercio internacional, donde la administracin puede

actuar emitiendo cuotas compensatorias por medio de disposiciones cuyos efectos son
generales.

La generalidad puede llevar a la confusin con normas generales surgidas del poder
reglamentario, sin embargo, estas resoluciones no proveen al cumplimiento de la ley, sino
que son su ejecucin.

Circulares: Se ha entendido como una prctica administrativa ya que pueden expresarse

como instrucciones o reglas emitidas por un rgano administrativo, que pueden estar
dirigidas hacia el interior de la administracin de manera que no obligan al particular.

Actualmente se discute la posibilidad de que las circulares puedan tener efectos externos
mediante su publicacin en el D.O.F o por su notificacin personal.

CIRCULARES.9

Las circulares no tienen el carcter de reglamentos gubernativos o de polica, pues en tanto

que stos contienen disposiciones de observancia general, que obligan a los particulares en
sus relaciones con el poder pblico, las circulares, por su propia naturaleza, son expedidas
por los superiores jerrquicos, en la esfera administrativa, dando instrucciones a los inferiores
sobre rgimen interior de las oficinas, o sobre su funcionamiento con relacin al pblico o
para declarar a los inferiores la inteligencia de disposiciones legales ya existentes; pero no

9
poca: Quinta poca /Registro: 337470 /Instancia: Segunda Sala /Tipo de Tesis: Aislada / Fuente: Semanario
Judicial de la Federacin / Tomo XC /Materia(s): Administrativa
para establecer derechos o imponer restricciones al ejercicio de ellos. Aun en el caso de que
una circular tuviera el carcter de disposicin reglamentaria gubernativa, para que adquiera
fuerza, debera ser puesta en vigor mediante su publicacin en el Diario Oficial puesto que
las leyes y reglamentos slo pueden obligar cuando son debidamente expedidos, publicados
y promulgados. Tambin podra aceptarse que el contexto de una circular obliga a
determinado individuo, si se le ha notificado personalmente, pero si tal circunstancia no se
acredita por la autoridad responsable, los actos que se funden en la aplicacin de una circular,
resultan atentatorios.

Amparo administrativo en revisin 5081/46. La Vasca Cntabra, S.A. 4 de octubre de 1946. Unanimidad de cuatro
votos. Ausente: Octavio Mendoza Gonzlez. La publicacin no menciona el nombre del ponente.

CIRCULARES PUBLICADAS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION. SON DE

OBSERVANCIA GENERAL.10

La circular publicada en el Diario Oficial de la Federacin no est dentro de los presupuestos

a que se contrae el artculo 82 del Cdigo Fiscal de la Federacin, que se refiere a simples
circulares expedidas por los funcionarios fiscales, para dar a conocer a las diversas
dependencias el criterio de la autoridad superior que debern seguir en cuanto a la aplicacin
de normas tributarias, circulares stas que, efectivamente no generan obligaciones ni
derechos para los particulares; ahora bien, si se trata de una circular publicada en el Diario
Oficial de la Federacin, tal situacin le da fuerza y calidad de obligatoriedad y de observancia
general, en los trminos previstos en los artculos 3o. y 4o. del Cdigo Civil para el Distrito
Federal; por lo que debe concluirse que dicha circular s crea derechos y obligaciones para
los particulares.

TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

10
poca: Sptima poca / Registro: 253377 / Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito / Tipo de Tesis: Aislada
/Fuente: Semanario Judicial de la Federacin /Volumen 91-96, Sexta Parte /Materia(s): Administrativa
CIRCULARES. SU PUBLICACION EN EL DIARIO OFICIAL NO LES OTORGA EL CARACTER DE
DISPOSICIONES LEGISLATIVAS.11

Conforme a lo establecido por el artculo 82 del Cdigo Fiscal, las circulares, por su propia
naturaleza, no crean obligaciones ni derechos para los particulares, pues son documentos
expedidos por los superiores jerrquicos, dando instrucciones a los inferiores sobre el
rgimen interior de las oficinas, sobre su funcionamiento con relacin al pblico o para
aclarar la aplicacin de normas tributarias ya existentes. Por tanto, la circunstancia de que
sean publicadas en el Diario Oficial, de ninguna manera les otorga el carcter de
disposiciones legislativas.

SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Manuales de Organizacin: Son documentos emitidos por las dependencias o entidades

de la administracin pblica, cuyos efectos al interior son los de precisar e informar las
funciones de cada unidad administrativa o de los funcionarios pblicos, y contiene mayores
detalles que el reglamento interior. Establece la divisin del trabajo precisa las obligaciones
de los servidores pblicos y los obliga. Hacia el exterior de la administracin, su valor es
informativo y carece del poder para crear competencias.

SERVIDORES PBLICOS. LOS MANUALES DE ORGANIZACIN, DE PROCEDIMIENTOS O DE

SERVICIOS AL PBLICO LES OBLIGAN Y SIRVEN DE APOYO PARA ESTABLECER LA CAUSA
DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN QUE INCURRAN, SIEMPRE Y CUANDO LA
ACCIN U OMISIN PREVISTA EN EL CASO CONCRETO EST PRECISADA COMO
CONDUCTA DE ALGUNO DE ELLOS.12

11
poca: Sptima poca / Registro: 250250 / Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito / Tipo de Tesis: Aislada
/ Fuente: Semanario Judicial de la Federacin /Volumen 157-162, Sexta Parte / Materia(s): Administrativa

12
poca: Novena poca / Registro: 182082 / Instancia: Segunda Sala / Tipo de Tesis: Jurisprudencia / Fuente:
Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta /Tomo XIX, Febrero de 2004 /Materia(s): Administrativa
El artculo 47, fraccin XXII, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos,
prev que stos tienen, entre otras obligaciones, la de abstenerse de cualquier acto u omisin
que implique incumplimiento de cualquier disposicin jurdica relacionada con el servicio
pblico, por lo que aun cuando los manuales de organizacin, de procedimientos o de
servicios al pblico no tienen la calidad de leyes o reglamentos, en virtud de que en trminos
de lo dispuesto en el artculo 19 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
deben contener informacin sobre la estructura orgnica de la dependencia a fin de
optimizar el funcionamiento de sus unidades administrativas, constituyen normas
obligatorias y sirven de base para determinar una causa de responsabilidad administrativa,
siempre y cuando la accin u omisin prevista en el caso concreto est claramente precisada
como conducta de determinado servidor pblico. Lo anterior es as, ya que la mencionada
ley federal establece que las obligaciones de los servidores pblicos para salvaguardar la
legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeo
de su empleo, cargo o comisin, y cuyo incumplimiento da lugar al procedimiento y a las
sanciones que correspondan, son las sealadas en el referido artculo 47.

Normas de Planeacin

Plan Nacional de Desarrollo: Se encuentra en la Ley de Planeacin y en el artculo 26

constitucional apartado A. Se emite durante los primeros seis meses de cada administracin
y lo expide el Ejecutivo. El Congreso solo tiene funcin de opinin. El plan contiene la
expresin normativa del Sistema Nacional de Planeacin, junto con la poltica pblica del
sexenio.

La Ley de Planeacin seala en su Artculo 21:

Artculo 21. El Plan Nacional de Desarrollo deber elaborarse, aprobarse y publicarse dentro de un
plazo de seis meses contados a partir de la fecha en que toma posesin el Presidente de la
Repblica, y su vigencia no exceder del perodo constitucional que le corresponda, aunque podr
contener consideraciones y proyecciones de ms largo plazo.

El Plan Nacional de Desarrollo precisar los objetivos nacionales, estrategia y prioridades del
desarrollo integral y sustentable del pas, contendr previsiones sobre los recursos que sern
asignados a tales fines; determinar los instrumentos y responsables de su ejecucin, establecer
los lineamientos de poltica de carcter global, sectorial y regional; sus previsiones se referirn al
conjunto de la actividad econmica, social y cultural, tomando siempre en cuenta las variables
ambientales que se relacionen a stas y regir el contenido de los programas que se generen en el
sistema nacional de planeacin democrtica.

De esta forma el Plan Nacional es la directriz materias y a su vez, la Ratio de la normatividad

que se genere dentro de la administracin. Las dependencias y entidades debern planear y
conducir sus actividades con sujecin a los objetivos y prioridades del plan; por otra parte,
los proyectos de iniciativas de leyes reglamentos, decretos y acuerdos del Ejecutivo, sealarn
las relaciones que existan entre el proyecto, el plan y los programas respectivos.

La directiva tiene su expresin disciplinaria prevista en la ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Pblicos, segn su artculo:

ARTCULO 8.- Todo servidor pblico tendr las siguientes obligaciones:

II.- Formular y ejecutar los planes, programas y presupuestos correspondientes a su

competencia, y cumplir las leyes y la normatividad que determinen el manejo de recursos
econmicos pblicos []

La obligatoriedad del Pla es diferenciada:

- Directa: para los rganos, entidades y servidores pblicos.
- Condicionada: para entidades federativas y para los particulares previo convenio,
como norma de induccin; puede ser directa si se verifica por medio del resto del
ordenamiento.

El PND son normas jurdicas de distinto gnero a los reglamentos, ya que su forma y
contenido expresado diferentemente no le privan de su carcter normativo, aun cuando los
perfilan como normas directivas y de polticas, su obligatoriedad por tanto, se dirige al interior
de la administracin, pero su efecto al exterior no es obligatorio. En conclusin, son normas
exigibles por los particulares en tanto vinculan a la Administracin.

Programas: La Ley de Planeacin prev diferentes tipos de programas:

o Sectoriales
o Regionales
o Especiales
o Institucionales
 o Anuales

Los primeros tres son expedidos por el Ejecutivo.

Los institucionales por la dependencia coordinadora de sector o por la SHCP si no son
sectorizadas.
Los anuales son expedidos por cada dependencia o entidad.
De acuerdo con el Artculo 30 de la Ley de Planeacin, solamente los programas sociales y
el Plan, se publican en el D.O.F.

Planeacin Territorial: La ordenacin territorial es obligatoria y su fundamento deriva del

artculo 27 constitucional, estos planes y programas si son directamente vinculantes.
La jerarqua de los instrumentos es variada. En algunos casos los planes o programas
adquieren una jerarqua de ley, cuando son sometidos a la aprobacin del rgano legislativo
local. En otros casos son disposiciones de carcter general equiparables a los reglamentos,
pero con un mbito material distinto. Otros constituyen actos administrativos de carcter
general, como las declaratorias de rea natural protegida.

Normas Tcnicas: La Corte ha sostenido que si una norma general emitida por rganos
distintos al Ejecutivo se refiere a aspectos tcnicos, no invade la facultad reglamentaria

REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. LAS DICTADAS EN EJERCICIO DE UNA FACULTAD

CONFERIDA POR LA LEY A UNA SECRETARA DE ESTADO, NO PUGNAN CON EL PRINCIPIO
DE DISTRIBUCIN DE ATRIBUCIONES ENTRE LOS RGANOS DEL PODER PBLICO.13

El primer prrafo del artculo 90 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
dispone que "La administracin pblica federal ser centralizada y paraestatal conforme a la
ley orgnica que expida el Congreso, que distribuir los negocios del orden administrativo
de la Federacin que estarn a cargo de las secretaras de Estado..." De lo anterior se deduce

13
poca: Novena poca / Registro: 187112 / Instancia: Pleno /Tipo de Tesis: Aislada /Fuente: Semanario Judicial
de la Federacin y su Gaceta / Tomo XV, Abril de 2002 /Materia(s): Constitucional, Administrativa
que las reglas generales administrativas dictadas en ejercicio de una facultad conferida por
una ley expedida por el Congreso de la Unin a una secretara de Estado constituyen una
categora de ordenamientos que no son de ndole legislativa ni reglamentaria, sino que se
trata de cuerpos normativos sobre aspectos tcnicos y operativos para materias especficas,
cuya existencia obedece a los constantes avances de la tecnologa y al acelerado crecimiento
de la administracin pblica, por lo que su expedicin no pugna con el principio de
distribucin de atribuciones entre los diferentes rganos del poder pblico. Lo anterior es
as, porque los reglamentos, decretos, acuerdos y rdenes, cuya expedicin compete al
presidente de la Repblica, en trminos de lo dispuesto en el artculo 92 de la propia Carta
Magna, tienen diferente forma y materia que las reglas citadas, y mientras el Congreso de la
Unin no interfiera en la formacin de aquellos actos, puede conferir directamente a los
secretarios de Estado la atribucin de expedir reglas tcnico-operativas dentro del campo de
una ley especfica; de manera que si el otorgamiento de atribuciones por la Norma
Fundamental a los diferentes rganos gubernativos no puede extenderse analgicamente a
otros supuestos distintos a los expresamente previstos en aqulla, las reglas tcnicas y
operativas estn fuera del mbito exclusivo del titular del Poder Ejecutivo, al gravitar dentro
de la potestad legislativa del Congreso de la Unin para autorizar su expedicin mediante
una ley a alguna o varias de las secretaras de Estado y departamentos administrativos, cuya
distribucin de competencias figura tanto en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, como en las dems leyes que le incumben al Congreso de la Unin.

Xopa: A Contrario Sensu, si exceden los aspectos tcnicos u operativos, invades la facultad
reglamentaria. Por otro lado, es cierto que la Corte tuvo cuidado en decir que la
Constitucionalidad de las reglas tcnicas se sustenta en su distincin de los reglamentos y
de la facultad reglamentaria del Ejecutivo, por lo que no constituyen una invasin a la
facultad reglamentaria del Presidente. Sin embargo, es inevitable que las reglas tcnicas
cumplan en el orden jurdico una funcin normativa equivalente a la reglamentaria, es decir,
que a pesar de su carcter tcnico su funcin es proveer a la aplicacin de la ley.
Distincin entre normas del ordenamiento y Actos Administrativos Generales: La Ley Federal
del Procedimiento Administrativo seala:

Artculo 4.Los actos administrativos de carcter general, tales como reglamentos, decretos,
acuerdos, normas oficiales mexicanas, circulares y formatos, as como los lineamientos, criterios,
metodologas, instructivos, directivas, reglas, manuales, disposiciones que tengan por objeto
establecer obligaciones especficas cuando no existan condiciones de competencia y cualesquiera
de naturaleza anloga a los actos anteriores, que expidan las dependencias y organismos
descentralizados de la administracin pblica federal, debern publicarse en el Diario Oficial de la
Federacin para que produzcan efectos jurdicos.

Al considerar a los decretos, acuerdos, circulares, etc. y a otras disposiciones (normas de

carcter general) como Actos Administrativos Generales, se dificulta distinguir entre las
normas ordinamentales, de los actos administrativos generales. Adems, conduce al riesgo
de someter a las normas administrativas federales al mismo rgimen que los actos
administrativos, lo cual suscita problemas de sistematicidad.

Garca de Enterra: La distincin ms obvia entre el Reglamento y el Acto es que el reglamento

forma parte del ordenamiento jurdico, en tanto el acto es algo ordenado, producido en el
seno del ordenamiento y por ste previsto como simple aplicacin del mismo. El reglamento
innova el ordenamiento, el acto solo se limita a aplicar el ordenamiento a un supuesto dado
o por dicho ordenamiento previsto.

Adems de la distincin ordinamental sealada, se dan otras caractersticas para entender

que los actos administrativos generales se sujetan a un rgimen jurdico diverso de las normas
que componen el ordenamiento. Entre ellas:
a) Las Normas Administrativas tienen un motivo de conduccin o direccin general de
conductas.
Los Actos Administrativos provienen de un procedimiento cuyo fin es precisar los
efectos jurdicos.
b) La validez y vigencia de los reglamentos est sujeta a su publicacin oficial.
La validez y eficacia de los Actos depende de su notificacin y no tienen vacatio.
c) Los reglamentos estn sujetos a derogacin.
Los Actos estn sujetos a Revocacin.
d) Los Actos son susceptibles de Recurso, lo que no sucede con los Reglamentos.
e) Los Actos estn sujetos a Nulidad o Anulabilidad.
Las normas generales a Desaplicacin o Invalidez General.
 f) Las normas no son derogables por Actos Administrativos.
Los Actos Administrativos generales se benefician del principio de estabilidad, no son
derogables por normas generales y los derechos creados se ven beneficiados por la
irretroactividad de las normas en perjuicio.

La aceptacin de la diferencia lleva a interpretar el ya mencionado Artculo 4 de la Ley Federal

de Procedimiento Administrativo, donde los decretos acuerdos, circulares y otros de la misma
naturaleza, deban ser tratados como actos administrativos de carcter general cuando su
contenido o materia sea propio de un acto administrativo; no seran sujetos a tal rgimen
cuando a pesar de su denominacin, su contenido sea propio de una norma del
ordenamiento.

Mejora Regulatoria: Este procedimiento se introdujo como institucin en la Ley Federal del
Procedimiento Administrativo, en su Ttulo Tercero A, si bien es importante para lograr un
mejor desempeo respecto a la economa, no se hizo con la mejor tcnica legislativa ya que
nuevamente se confunde normas del ordenamiento con actos administrativos.

El procedimiento es aplicable a la administracin pblica, aunque se excluyen normas de los

Poderes Judicial y Legislativo a nivel Federal, as como los dictados por los Organismos
Constitucionalmente Autnomos.

El procedimiento de mejora regulatoria est comprendido en reglamentos, decretos,

acuerdos, NOMs, circulares, lineamientos, criterios, metodologas, instructivos, directivas,
reglas, manuales, disposiciones cuyo objeto sea establecer obligaciones especficas cuando
no existan condiciones de competencia. Estn excluidas las materias de carcter fiscal, las
responsabilidades de los servidores pblicos, la justicia agraria y laboral, as como el MP en
ejercicio de sus atribuciones.

La Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) rgano desconcentrado de la

Secretaria de Economa, est a cargo de la administracin del procedimiento en el que se
evalan con criterios de eficiencia las distintas propuestas de normas generales.
Los anteproyectos de leyes, decretos legislativos y actos sern presentados por la
dependencia y organismo a la COFEMER junto con una manifestacin de impacto regulatorio
(MIR).

El MIR es un documento que evala la calidad de la regulacin atendiendo a criterios de

costos y beneficios, as como los costos de cumplimiento que se presentan cuando se crean
nuevas obligaciones o se tornan ms estrictas las existentes, se crean o modifican trmites,
se reducen o restringen derechos o prestaciones para los particulares o se establecen
definiciones, clasificaciones, caracterizaciones o trminos de referencia, que conjuntamente
con una disposicin, afecten derechos, obligaciones, prestaciones o tramites de los
particulares.

En caso de Tratados Internacionales no se requerir el MIR, pero se tomar en cuenta la

opinin de la COFEMER.

La COFMER publica, tan pronto sean recibidos, los anteproyectos y las MIR, as como los
dictmenes que emita y sus autorizaciones y exenciones. La publicacin, adems de su
propsito de transparencia, posibilita la participacin de los interesados en el procedimiento.
Permite identificar preferencias de grupos afectados, contar con mayor informacin sobre
los efectos potenciales, conocer las zonas de conflicto y los problemas de eficacia y
efectividad de la regulacin propuesta.

La Jurisprudencia: No es una fuente del derecho administrativo, sin embargo hay

discusin en la doctrina mexicana.

Gabino Fraga: La funcin judicial de donde proviene no tiene por finalidad crear derecho,
sino aplicarlo en los casos en que haya contencin, por regla general, la jurisprudencia y la
costumbre constituyen un medio importante para fijar la interpretacin de leyes. Sin
embargo, es posible reconocer a la jurisprudencia el carcter de fuente indirecta del derecho
administrativo.
Sierra Rojas: Aunque no ha alcanzado un desarrollo notable, es considerada como fuente, si
tenemos en cuenta las disposiciones constitucionales y legales vigentes, que establecen el
caso en que la jurisprudencia es obligatoria.

Delgadillo Gutirrez: Dada la obligatoriedad que la misma tiene para los rganos
jurisdiccionales, e incluso, con base en ella, las autoridades administrativas orientan su
actuacin, en tanto que de no hacerlo el acto que llegaran a emitir sin apego a la
jurisprudencia correra el riesgo de ser anulado.

El primer problema es el carcter normativo de la jurisprudencia, Fraga afirma que no crea

derecho, Delgadillo sugiere que no son normas en sentido formal, pero ellos opinan en forma
expresa que la jurisprudencia no es norma jurdica, presuponiendo que slo las normas
generales creadas por el rgano legislativo son autnticas normas jurdicas.

Xopa: Tal idea conduce a una contradiccin, no es una norma, pero ante los efectos
originados por su obligatoriedad, la autoridad administrativa debe tomarla en cuenta para
evitar que su acto sea invalidado ante la eventualidad de su impugnacin.

Al contrario de las opiniones anteriores, la Jurisprudencia constituye una norma jurdica

general segn:

Cosso Daz: El orden jurdico establece un proceso paralelo mediante el cual habrn de
regirse determinadas conductas humanas. Estas normas ni rigen para un caso particular, ni
agotan su validez una vez aplicadas a un caso concreto, de ah que pueda reconocrseles
carcter general.

Se sigue la cuestin de los mbitos de validez: la jurisprudencia es obligatoria para los

rganos jurisdiccionales ms no para los rganos administrativos. Si tenemos en cuenta el
proceso administrativo y su control, una vez que una autoridad administrativa plica la norma
general a travs de un acto individualizado, el sujeto en el que recae (el particular) est en
aptitud de accionar los controles de regularidad ante los rganos jurisdiccionales, los cuales
aplicarn la jurisprudencia hacindola obligatoria, a dicho rgano administrativo. As pues,
presenta una especia de obligatoriedad condicionada por la sentencia, en otras palabras, se
habla de que una norma general de derecho administrativo es aplicada inmediatamente por
la administracin y en forma mediata por la autoridad jurisdiccional. La obligatoriedad de la
jurisprudencia es un aspecto distinto a la competencia de la autoridad para aplicarla.

El control sobre la administracin es la funcin que conecta la aplicacin de la norma

jurisprudencial a travs del juez, con la funcin administrativa precisando la materia, sea por
un control objetivo, de regularidad normativa o por medio de un control subjetivo, de
proteccin del derecho.

La fuente de la jurisprudencia es otro elemento importante, est surge por Reiteracin (cinco
casos en el amparo y tres en el contencioso administrativo), por Contradiccin, o por Decisin
nica (controversia y accin de inconstitucionalidad). La decisin del tribunal segn sean las
reglas del procedimiento, hace un control de lo concreto a partir de la Litis y de los
argumentos de las partes. La revisin de estricto derecho impide al tribunal salirse de las
reglas estrictas del proceso y depende de los buenos o malos argumentos que se presenten
en el juicio. La jurisprudencia no pretende conducir a la sociedad, su revisin no excede los
lmites de la irregularidad. La interpretacin jurisdiccional tiene su cuna en la
contradictoriedad del juicio, de las partes de los argumentos: surge del caso y est hecha
para el caso. Convertirla en obligatoria para la administracin, con las actuales reglas,
propiciara la congelacin de la interpretacin, dificultara el cambio de criterios e incentivara
reformas del ordenamiento para cambiar interpretaciones.

La Costumbre: En nuestro sistema jurdico se le ha dado una funcin subordinada al derecho

escrito. El propio derecho escrito determina las condiciones de validez para su incorporacin.
La costumbre Contra Legem esta proscrita, solamente la costumbre Praeter legem y
Secundum legem14 son susceptibles de reconocimiento.

Son dos elementos los que se han considerado en la costumbre:

14
Costumbre Contra Legem: Denominada derogatoria ya que va en contra de las leyes y por ello est
prohibida por el sistema jurdico.
Costumbre Praeter Legem: Denominada supletoria ya que desarrolla y regula situaciones o supuestos que
no se encuentran expresamente previstos en las leyes.
Costumbre Secundum Legem: Denominada interpretativa pues integra o completa los preceptos de una
norma jurdica.
 - Usus: Repeticin constante y general de un cierto tipo de comportamiento
observable.
- Opinio Iuris Seu Necesitate: Actitud interior por la cual el comportamiento es
advertido como vinculante. Esta debe ser sustituida por la Expectativa de
Reciprocidad, que significa que existe una disposicin a comportarse de cierta manera
en relacin a otros participantes, con la condicin de que los dems hagan lo mismo
o que en general, correspondan en algn modo a la prestacin obtenida.

Otra caracterstica de la juridificacin de la costumbre es que su validez se reconoce en tanto

cumple una funcin normativa en las comunidades de personas o en ciertos mbitos
personales regulados por el derecho escrito. Solo por disposiciones de la propia ley, la
costumbre podra tener una funcin de prevalencia respecto de la norma escrita. Su campo
de operacin se percibe en las relaciones interpersonales de sujetos cuyas actuaciones se
verifican en una determinada comunidad que desarrolla una reiteracin de conducta y una
determinada expectativa de reciprocidad como modalidad no escrita de autorregulacin.

Por otro lado, en el mbito del derecho pblico la costumbre se ha sostenido y carece de
funcin como fuente de derecho. Tendra una funcin secundaria cuando el propio
ordenamiento as lo prevea por ser relevante para la determinacin de una situacin jurdica
relacionada con una conducta de los administrados.

Sin embargo en nuestro pas la discusin no queda ah. La reforma constitucional al artculo
segundo que incorpora bajo una nueva dimensin a los derechos de los pueblos y
comunidades indgenas plantea diversos problemas novedosos, uno de ellos es el estatus de
la costumbre, las frmulas empleadas para su constitucionalizacin muestran que la
costumbre indgena, a diferencia de la de otros grupos sociales tiene asiento constitucional,
adems de que la funcin que los mismos tendrn en la operacin del derecho, presentan
peculiaridades que le dan a la costumbre una fuerza diversa en el ordenamiento jurdico.

El reconocimiento de los sistemas normativos de los pueblos y comunidades indgenas, as

como de su facultad para aplicarlos en tanto sujetos, como se ha afirmado, le da un nuevo
estatus a la costumbre en el ordenamiento jurdico nacional. Se reconoce como derecho la
autonoma de los pueblos indgenas para:
 - Decidir sus propias formas de convivencia y organizacin social, econmica, poltica
y cultural.
- Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulacin y solucin de conflictos
internos.
- Elegir sus normas, procedimientos y prcticas tradicionales a las autoridades o
representantes para el ejercicio de sus formas de gobierno.

Todas las atribuciones y la normatividad consuetudinaria de la que gozan est sometida a un

filtro de sustantividad: los principios constitucionales, las garantas individuales, los derechos
humanos y la dignidad e integridad de la mujer. Tal parmetro constitucional finca el terreno
de sustantividad.

La costumbre en el derecho administrativo, por ltimo, es distinta a la reiteracin de prcticas

por la administracin que proviene de un cierto modo de aplicacin de la ley. La reiteracin
de conductas en el mismo sentido de entre diversas formas de interpretacin de la ley. La
reiteracin de una determinada conducta por la administracin crea la confianza de cuando
se presenten casos similares se aplicarn decisiones o soluciones. La reiteracin de la
conducta administrativa es una extensin de la aplicacin igual de la ley: los propios actos
vinculan a la administracin para mantener su constancia. Esta vinculacin establece la
exigencia de que el cambio en el sentido o en el criterio necesita estar justificado.

Los Principios del Derecho Administrativo: Los principios son componentes del

derecho pero no como elementos con un lugar dentro de la jerarqua normativa, sino que
su existencia deriva precisamente de las normas que componen el sistema y dependen de
ellas.

La posicin adoptada por Xopa es que los principios jurdicos tienen cabida explcitamente o
implcitamente en el ordenamiento. Estos fueron adquiriendo una funcin como orientadores
e informadores del ordenamiento, permitiendo realizar una labor correctiva o extensiva de
las normas.

Santamara Pastor: Los principios generales de derecho tienen las siguientes funciones:
 - Directiva: Condiciona el contenido que deban darse a las normas en trance de
elaboracin.
- Interpretadora: Se utilizan para construir soluciones justas y socialmente aceptables,
precisan el significado de las normas escritas y su sentido o finalidad.
- Integradora: Permiten resolver al juez que se le plantea un problema en ausencia total
de norma.
- Constructiva: Estructuras mentales que permiten la estructuracin de una materia.

Manuel Atienza y Ruiz Manero: Los principios suelen usarse en distintos sentidos:

a) Como norma muy general.

b) Norma redactada en trminos particularmente vagos.
c) Directriz o Norma programtica, que estipula la obligacin de seguir ciertos fines.
d) Norma que expresa los valores superiores del orden jurdico.
e) Como regula iuris, es decir, enunciado o mxima jurdica que tiene un considerable
grado de abstraccin y que permite la sistematizacin del orden jurdico o una parte
del mismo.

Fernndez Ruiz: Se trata entonces de principios fundamentales que dan soporte al andamiaje
del derecho porque entraan su esencia misma, son generales por su naturaleza y
subsidiarios por su funcin, de aplicacin supletoria a las lagunas del derecho positivo; entre
ellos descuellan en el derecho administrativo, los de:

- Buena Fe
- Debido Proceso
- Legalidad
- Moralidad Administrativa
- Seguridad Jurdica
- Supremaca del Inters Pblico sobre el Privado.

1.- Principio de Buena Fe: Hace referencia a la certeza de un individuo que hace o posee
alguna cosa con derecho legtimo. Es la conviccin o suposicin de la licitud de un acto o la
creencia de que un hecho o acto jurdico es cierto o verdadero. Por buena fe tambin se ha
entendido como el cumplimiento leal, honrado y sincero de nuestros deberes para con el
prjimo y el ejercicio tambin leal, honrado y sincero de nuestros derechos. Su aplicacin es
especialmente necesaria en las relaciones de la Administracin con los administrados (en
relacin con las prohibiciones al fraude de ley o del abuso del derecho).

2.- Principio general del debido proceso: Se puede definir como la prohibicin de afectar los
derechos de los gobernados sin cubrir ciertas condiciones y requisitos que incluyen al
respecto de la garanta de audiencia, la prohibicin de tribunales especiales y leyes privativas,
y la fundamentacin y motivacin de las resoluciones judiciales dictadas por autoridad
competente. El principio informa desde sus cimientos al ordenamiento jurdico mexicano en
materia administrativa, inspira los artculos 13, 14 y 16 Constitucionales, cuya esencia recogen
los artculo 13, 64 y 65 de la Ley Federal de Responsabilidad de los Servidores Pblicos, y el
artculo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos.

3.- Principio de Legalidad: Lo que no est permitido se considera prohibido, lo que no est
prohibido est permitido. Si uno va ms all: las autoridades slo pueden hacer lo que la ley
les permite, en tanto que los particulares, por sujetarse a la legalidad en sentido negativo,
pueden hacer lo que el orden jurdico vigente no les prohba. El artculo 16 constitucional lo
incorpora expresamente al orden jurdico mexicano al imponer tres condiciones a todo acto
de autoridad que implique molestia al gobernado:

- Que exprese por escrito

- Que provenga de autoridad competente
- Que se funde y motive la causa legal del procedimiento.

4.- Principio de Moralidad Administrativa: Es fundamental pues conforme a l, en el ejercicio

de sus funciones, la conducta de los servidores pblicos adscritos a la administracin pblica
debe ajustarse a la tica, por lo que su actuacin habr de orientarse por criterios de
legalidad, lealtad, justicia, imparcialidad, eficiencia, eficacia y honradez, tanto en sus
relaciones con los administrados como en sus compaeros, jefes y subordinados. El principio
informa a nuestra Constitucin en sus artculos 113 y 134, as como los artculos 47 de la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos y el artculo 7 de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativa de los Servidores Pblicos.
5.- Principio de Seguridad Jurdica: Conforma el pilar insustituible de la convivencia social,
por lo que su realizacin viene a ser una actividad esencial para la existencia misma del Estado
moderno pues es garantizada por el ente estatal a travs del derecho. Se basa en la certeza
del derecho, tanto en el mbito de su publicidad como en su aplicacin, y que significa la
seguridad de que se conoce, o puede conocerse, lo previsto como prohibido, ordenado o
permitido por el poder pblico.

6.- Principio de Supremaca del Inters Pblico sobre el Inters Privado: Se inserta
formalmente en el orden jurdico mexicano a travs de los artculos 3, 25, 27 y 28
Constitucionales, especficamente en materia administrativa ataen los institutos de
expropiacin y de concesin de servicios pblicos y de bienes dominio de la Federacin.

Conceptos Jurdicos Indeterminados: En el derecho se emplean trminos o conceptos cuyo

significado es vago o indeterminado, la indeterminacin del significado no es un defecto,
sino una propiedad del lenguaje que puede deberse a la estructura interna de los conceptos,
la naturaleza de los objetos designados y la relacin entre los cuerpos y los objetos, pero que
no impide formar juicios de verdad.

La utilizacin de tales conceptos por una norma no significa la atribucin de la facultad de

elegir discrecionalmente entre varias soluciones posibles aquella que en cada caso se
considere conveniente y oportuna, por el contrario, mantiene que la interpretacin o
aplicacin de todo concepto jurdico, cualquiera que sea su grado de indeterminacin, no
admite, si la norma no dispone de otra cosa, ms que una solucin correcta y que por tanto,
la correccin de la decisin que se tome puede ser controlada judicialmente sin que tal
control implique una mera sustitucin de criterios.

Un concepto indeterminado15 tiene un contenido valorativo o un supuesto de hecho que se

remite a datos de la experiencia, no son un tipo de fuente de derecho, sino un tipo de piezas
normativas que pueden encontrarse en diversas normas. No obstante al derivar de un
procedimiento volitivo, ms que de conocimiento, es posible que haya diversas soluciones.

15
Para Xopa Buena Fe es un concepto indeterminado a diferencia de Fernandez Ruiz que lo considera
como un principio.
El rgano Administrativo
Los sujetos son creaciones del orden jurdico, actan como personas jurdicas o como
fracciones de competencia de personas jurdicas, es decir, como rganos.

En el derecho mexicano encontramos una diversidad de rdenes jurdicos segn su

organizacin constitucional (federal, estatal, municipal) que son convertidos en sujetos,
personas jurdicas territoriales (Federacin, Estados, Municipios). Sin embargo las personas
jurdicas no son idnticas a los rdenes jurdicos, ests son formas de actuacin en
determinados mbitos de validez donde establecen relaciones jurdicas, en otras palabras,
son manifestaciones subjetivizadas o personalizadas.

Las personas jurdicas territoriales no son los nicos centros de imputacin creados por los
rdenes, los rdenes crean una pluralidad de sujetos jurdicos de derecho pblico a los que
se asignan mbitos de actuacin identificables.

Debemos distinguir entre el Orden Jurdico actuando como persona jurdica y por otro lado,
la existencia de personas jurdicas que actan en un determinado orden. As podemos
distinguir entre la Federacin como persona jurdica y la Federacin como Orden Jurdico, en
el cual actan mltiples personas jurdicas que ejercen competencias, como la CNDH,
BANXICO, el IMSS, etc.

A su vez, las personas jurdicas pueden estar compuestas por rganos que son fracciones de
competencia, as la administracin pblica est compuesta por una pluralidad de sujetos
jurdicos.

La personalidad del Estado se considera una idea producto de la realidad histrica y cultural
de Alemania. En Inglaterra o en Francia, el Parlamento no es un rgano del Estado sino del
Pueblo, el Juez es un rgano del Derecho y la Administracin no es representante de la
comunidad, sino una organizacin puesta a su servicio.
Concepto de rgano Administrativo: Es un concepto terico que se utiliza para identificar
la unidad bsica de imputacin jurdica. Identifica conjuntos de competencia que actan
como sujetos u operadores jurdicos.

Gierke quien conceptualiz el trmino rgano, super tambin la idea de la relacin de

representacin entre el funcionario y el Estado:

Los servidores del Estado no deben reputarse personas ajenas al mismo, representantes.
Antes, se incrustan en la organizacin de la persona estatal como parte integrante de la
misma. El funcionario no es, un representante que acta para el Estado; acta este, en cuanto
forma parte del Estado, es una y la misma persona (a la que presta su voluntad psicolgica).

La distincin entre representacin y organicidad es central para entender el funcionamiento

de la organizacin administrativa. El rgano es el complejo de funciones unificadas en una
figura abstracta, del que la persona sera un mero titular. Es una unidad administrativa cuyos
titulares estn capacitados para emitir declaraciones ad extra, que se imputan como propias
a la administracin.

El Fenmeno de la Imputacin Jurdica, dice Santamara: En virtud de dicho fenmeno, los

actos realizados por los servidores de una persona pblica se imputan o se atribuyen a la
esfera jurdica de sta.

Santamara contina explicando que la Imputacin puede ser:

Total: Si el titular de un rgano en sentido estricto16, implicando que el acto se

incorpora al ente pblico no solo en su contenido objetivo, sino tambin en sus
vicisitudes psicolgicas del proceso de formacin del agente que lo realiz, por
ejemplo, el dolo, error, coaccin, etc.
Parcial: Tiene lugar respecto de aquellas actividades o conductas de los rganos lato
sensu17. En este caso, lo nico que se imputa a la administracin es la obligacin de

16
Sentido Estricto: Por estar habilitado para expresar ad extra la voluntad de un ente pblico, realiza
actos formales con este preciso objeto, el Acto mismo y no slo sus Efectos se imputan a la persona
pblica.
17
Sentido Lato: Por ser agentes de cualquier nivel que no constituyen emanacin de un acto formal y
tipificado de expresin de voluntad
 indemnizar las consecuencias daosas a que eventualmente den lugar aquellas
actividades o conductas al igual que ocurre en el campo civil.

Creacin del rgano Administrativo: Cuando el orden jurdico crea un centro de

imputacin o un conjunto de competencias, est creando un rgano. Si bien la competencia
es el dato principal, presenta una serie de modalidades que se deben tomar en consideracin,
el meto listado de atribuciones o facultades no basta para identificar al rgano. El conjunto
de atribuciones suele estar ligado a una denominacin especfica o genrica que identifica al
rgano. La denominacin y competencia no siempre se dan simultneamente, por lo que
pueden ser establecidos en el ordenamiento y momentos distintos.

rganos y Unidades Administrativas: Solo sern rganos, las unidades administrativas

que tengan competencia. La competencia autoriza a exteriorizar actos, las unidades
administrativas agotan sus funciones al interior de la organizacin, la unidad administrativa
es un elemento organizativo, que comprende puestos de trabajo y dotaciones de plantilla.

Puede aclararse con el siguiente ejemplo

Artculo 14.- Al frente de cada Secretara habr un Secretario de Estado, quien para el despacho
de los asuntos de su competencia, se auxiliar por los Subsecretarios, Oficial Mayor, Directores,
Subdirectores, Jefes y Subjefes de Departamento, oficina, seccin y mesa, y por los dems
funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo y otras disposiciones legales.
En los juicios de amparo, el Presidente de la Repblica podr ser representado por el titular de la
dependencia a que corresponde el asunto, segn la distribucin de competencias. Los recursos
administrativos promovidos contra actos de los Secretarios de Estado sern resueltos dentro del
mbito de su Secretara en los trminos de los ordenamientos legales aplicables.

Una primera impresin dira que todos los anteriores son rganos de la secretara, pero eso
es equvoco. El error deriva de la terminologa, ya que el artculo se refiere a los cargos
(subsecretario), ms que a los rganos (subsecretara) o a los funcionarios (personas
jurdicas).

Los Elementos del rgano Administrativo: Por rgano entenderamos toda unidad de
competencias que forme parte de una organizacin (persona jurdica). Puede ser simple o
compleja, si es compleja, la ley otorga competencias a la secretaria y posteriormente el
reglamento fracciona o distribuye sus unidades administrativas creando rganos en sentido
jurdico.

El rgano est compuesto por tres tipos de elementos:

 1) Conjunto de Atribuciones.
2) Titular.
3) Medios Materiales.

rgano y Autoridad: El concepto rgano sera mucho ms fcil de distinguirlo del de

autoridad, aunque a veces se usen como sinnimos.

El concepto de autoridad se refiere al tipo de facultades que ejerce el rgano, es decir, al

carcter con el que este acta. Si la atribucin corresponde al ejercicio del Imperium,
afectando unilateralmente el mbito del gobernado, se dice que acta como autoridad.

Inicialmente en el desarrollo jurisprudencial mexicano, el concepto de autoridad tena como

determinante la caracterstica de fuerza pblica: Se le denomina autoridad a todas aquellas
personas que disponen de la fuerza pblica en virtud de circunstancias legales o de hecho
que por lo mismo, estn posibilitadas materialmente para obrar como individuos que ejerzan
actos pblicos, por el hecho de ser pblica la fuerza de que disponen.

En interpretaciones posteriores, el concepto evolucion, prescindiendo de la fuerza pblica:

Debe entenderse por acto de autoridad la actuacin de funcionarios o empleados de
organismos estatales o descentralizados que impongan unilateralmente obligaciones a los
particulares, ya sea modificando las obligaciones existentes o limitando los derechos,
actuando en el imperio propio de sus funciones.

Xopa: El concepto tiende a ser expansivo, el horizonte en la era de la privatizacin se perfila

hacia los poderes pblicos ejercidos por particulares. Cuando un rgano acta sin que en sus
atribuciones cuente con potestades de imperium, esto es, sin estar investido de autoridad
formalmente, tal actuacin seria ultra vires, o bien cuando acta un rgano de facto (ver
pgina 60).

Competencia/Capacidad del rgano (elemento formal)

La competencia es un trmino que expresa una tcnica propia del derecho moderno para
configurar posibilidades autorizadas de actuacin. Lo que un rgano jurdico puede y debe
hacer es dado por el ordenamiento.

Fraga: Las atribuciones son los medios para alcanzar fines estatales.

Cortias Peles: Hay que distinguir

- Facultades: Poderes jurdicos especficos de que estn dotados los rganos de la

Administracin Pblica para el cumplimiento de sus respectivos cometidos en la
funcin administrativa.
- Cometido: Misin global o tarea concreta, responsabilidad u obligacin del Poder u
rgano.

Se establece una distincin fundamental con base en lo anterior, la Competencia y la

Capacidad. Para Nino la Capacidad se refiere a la modificacin de la propia situacin jurdica,
auto obligarse, los individuos solo son civilmente capaces... La Competencia se refiere a la
modificacin de la conducta de otras personas, est relacionada con la forma de organizacin
poltica de una sociedad, supone la centralizacin de competencia en ciertos individuos
especialmente designados.

En el caso de los gobernados, la capacidad es regla: los particulares pueden hacer lo que no
est prohibido. La competencia es la excepcin: slo pueden hacer lo que les est facultado.

El tipo de funciones a cargo de los sujetos pblicos y el rgimen jurdico al que se someten
resulta de la dualidad competencia/capacidad. Encontramos una gama de funciones que va
desde los actos de autoridad, hasta las actividades en las que el Estado establece relaciones
consensuales con otros sujetos jurdicos, ya sean pblicos o privados.

Teora de la Doble Personalidad: Dicha teora sostiene que el Estado cuenta con una
personalidad de derecho pblico y otra de derecho privado. La primera como titular del
derecho subjetivo de soberana y la segunda como titular de derechos y obligaciones de
carcter patrimonial.

Fraga: La tesis de la doble personalidad es innecesaria, ya que el Estado tiene personalidad

nica, desarrolla actividades entre las cuales se puede hacer una diferenciacin, en razn de
que en unos casos estn sujetas a un rgimen de derecho pblico y en otros al de derecho
privado especial.

A esta opinin suele surgir la objecin de que lo contradictorio resulta cuando una misma
voluntad se impone unilateralmente en algunas ocasiones y en otras busque la cooperacin
voluntaria de los particulares.

Fraga responde: De la misma manera que el Estado limita su accin frente a los individuos
reconocindoles a stos una esfera de autonoma as tambin puede auto limitarse frente a
los particulares y prescindir de su poder de mando para someterse a normas de derecho civil
espacial o comn.

Xopa: As como resulta innecesaria la teora de la doble personalidad del Estado para explicar
la diversidad de actuaciones, tambin es innecesaria la idea de la doble voluntad. Estamos
ante un mero asunto de mbitos materiales que establecen regmenes de actuacin diversos.
Es perfectamente posible que un sujeto jurdico pase de mbitos en los que acte como
autoridad a otros en los que acte como particular. En uno actuara investido y en ejercicio
de atribuciones o facultades; en el otro ejercer derechos (capacidad). La distincin entre
rgimen es de derecho pblico y privado, no es ms que una diversidad de mbitos
materiales de validez, papeles que asume una misma persona o sujeto jurdico en la trama
del orden jurdico.

Caractersticas de la Competencia:

1) Vinculante: Crea deberes de actuacin variable, pudiendo ser de ejercicio obligatorio

o potestativo, determinando los grados de facultades regladas o discrecionales.
2) Fragmentable: Susceptible de dividirse entre varios rganos para su ejercicio o bien
porque interviene en partes de un proceso de decisin.
3) Irrenunciable: No est sujeta a pactos, el ejercicio de la competencia dista ya de ser
un ejercicio ilimitado de soberana. A nivel internacional, suelen adquirirse
compromisos de no modificar el ordenamiento interior o bien para modificarlo en
determinado sentido.
Creacin de la Competencia: Para este respecto habr que distinguir entre la

creacin de la competencia y la forma de ejercicio de la misma.

Se acepta que la Constitucin puede crear rganos y establecer su competencia, los rganos
creados por este medio se caracterizan por su fundamentalidad en la organizacin estatal.
En cuanto a la ley, es el referente bsico, pero tambin incorpora un conjunto de problemas
relacionados con la funcin del tipo normativo. As pues, se plantea la cuestin de si slo la
ley y no otro ordenamiento son vlidos para crear competencia (tratado o reglamento), es
decir, si opera la reserva de ley.

Artculo 90 Constitucional. La Administracin Pblica Federal ser centralizada y paraestatal

conforme a la Ley Orgnica que expida el Congreso, que distribuir los negocios del orden
administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las Secretaras de Estado y definir las bases
generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal en su
operacin.

Segn el precepto, se da a la ley una funcin creadora de competencias. La administracin

cuenta con facultades que provienen de la propia ley. El Ejecutivo cuenta con facultades
constitucionales, pero la ley establecer la organizacin de la administracin pblica y
distribuir las competencias del orden administrativo. La ley tiene una funcin creadora de
competencias pero a la vez tiene como limitacin las facultades que exceden el orden
administrativo.

La fuera de ley de los tratados internacionales los legitima como ordenamientos idneos para
crear competencias. La excepcin son los casos de reserva de ley, en cuyo caso se requerir
ley de recepcin.

En el caso de las facultades del orden administrativo que otorga la Constitucin al Presidente,
la ley, sin privarlo de su ejercicio directo, tiene una funcin de creacin y de distribucin. En
este sentido, en los reglamentos de ejecucin no se est ante ordenamientos de creacin de
competencias sino de distribucin de la creada ya por ley. Respuesta distinta corresponde a
los reglamentos autnomos donde la ausencia de ley les asigna funcin creadora de
competencias, no es pensable que se admita su funcin reguladora de cierta actividad sin
aceptar a la vez en rganos competentes para aplicar la norma.
La creacin de autonomas funcionales y orgnicas por ley crea rganos cuya responsabilidad
es cumplir con las funciones asignadas, si a un rgano se le han conferido facultades en un
primer acto normativo para auto organizarse, corresponde a su autonoma distribuir al
interior de tales competencias en el modelo organizativo que le ha sido predeterminado.
Un ejemplo de lo anterior puede verse en el precedente judicial:

COMISIN NACIONAL BANCARIA Y DE VALORES. EL ARTCULO 10, FRACCIN VI, DE LA LEY

QUE LA REGULA NO LE CONFIERE ATRIBUCIN PARA CREAR AUTORIDADES, POR LO QUE
NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD CONSAGRADO EN EL ARTCULO 16 DE LA
CONSTITUCIN FEDERAL.18

Conforme a la jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nacin, para tener por
vlidamente creado a un rgano de la administracin pblica federal que goce de
atribuciones para emitir actos que unilateralmente modifiquen la esfera jurdica de los
gobernados, es necesario que en una disposicin expedida por el Congreso de la Unin, o
en un reglamento del Presidente de la Repblica, se seale cul es la denominacin de ese
preciso rgano. Por tanto, el hecho de que en el artculo 10, fraccin VI, de la Ley de la
Comisin Nacional Bancaria y de Valores se disponga que sta contar, para la consecucin
de su objeto y el ejercicio de sus facultades, con las "dems unidades administrativas
necesarias", no significa que con ello se permite a dicha Comisin crear rganos estatales
dotados de atribuciones para emitir actos de autoridad y modificar unilateralmente la esfera
jurdica de los gobernados, ya que la referencia genrica que se realiza en tal dispositivo no
conlleva, por s misma, la creacin de algn rgano del Estado, sino la reiteracin de que los
rganos constitucionalmente competentes para ello podrn establecer al seno de la citada
Comisin las unidades administrativas que resulten necesarias para emitir actos que
trasciendan unilateralmente a la esfera jurdica de los gobernados y precisar que la propia
Comisin pueda crear las unidades cuya actuacin se limite a incidir en su mbito interno,
como es el caso de las encargadas de la administracin de sus recursos humanos y materiales,
de manera que el referido numeral no transgrede el principio de legalidad consagrado en el
artculo 16 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, al respetar el mbito
reservado al Congreso de la Unin y al Presidente de la Repblica, dentro del cual se ubica
la facultad para crear a las autoridades administrativas, precisando su denominacin y su
mbito competencial.

18 poca: Novena poca /Registro: 185433 /Instancia: Segunda Sala /Tipo de Tesis: Aislada / Fuente: Semanario
Judicial de la Federacin y su Gaceta /Tomo XVI, Diciembre de 2002 / Materia(s): Constitucional, Administrativa
Por otro lado la creacin de rganos por parte de los secretarios de Estado mediante
Acuerdos, es motivo de contradicciones y genera incertidumbre, Algunos reglamentos
interiores facultan al titular para crear unidades administrativas, esto no significa
necesariamente la creacin de competencias sino de unidades de auxilio al interior de
dependencias. Algunos precedentes han aceptado que la facultad del secretario en materia
orgnica se restringe a desarrollar o complementar las previamente otorgadas por el
Ejecutivo:

COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. PUEDE CREARSE MEDIANTE EL

EJERCICIO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA QUE ESTABLECE EL ARTCULO 89, FRACCIN
I, DE LA CONSTITUCIN FEDERAL.19

En el sistema jurdico mexicano no existe precepto legal alguno por el que se disponga que
la competencia de las autoridades debe emanar de un acto formal y materialmente
legislativo, y en cambio el artculo 89, fraccin I, de la Constitucin Federal autoriza al titular
del Poder Ejecutivo a proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, a
travs de la emisin de normas de carcter general y abstracto, o sea, materialmente
legislativas, lo que permite determinar que este ltimo s puede crear esfera de competencia
de las autoridades mediante reglamentos20, con tal de que se sujete a los principios
fundamentales de reserva de la ley y de subordinacin jerrquica, conforme a los cuales est
prohibido que el reglamento aborde materias reservadas a las leyes del Congreso de la Unin
y exige que est precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle o complemente, pero
sin contrariarlas o cambiarlas. A lo que se suma que dicha facultad reglamentaria tambin
otorga atribuciones al presidente de la Repblica, a efecto de que a su vez confiera facultades
al secretario de Hacienda y Crdito Pblico para la exacta observancia de la ley reglamentaria,
en el caso particular, para emitir el acuerdo por el que se seala el nombre, sede y
circunscripcin territorial de las unidades administrativas de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, necesario para el cumplimiento del Reglamento Interior del Servicio de

19 poca: Novena poca / Registro: 185431 / Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito /Tipo de Tesis: Aislada
/Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta /Tomo XVI, Diciembre de 2002 /Materia(s):
Administrativa
20
Esta parte sustenta el punto anterior a los acuerdos del secretario, ya que una vez ms, aclara la
facultad de crear competencias mediante reglamentos del Presidente.
Administracin Tributaria, emitido para la exacta observancia de una ley cuyas disposiciones
desarrolle o complemente, pero sin contrariarlas o cambiarlas.

TERCER TRIBUNAL COLEGIADO DEL DCIMO SPTIMO CIRCUITO.

Finalmente para terminar de dilucidar que ordenamientos pueden crear competencias, es

necesario hablar de los Manuales de Organizacin. El objetivo principal de los manuales de
organizacin es informar, por lo que no son instrumentos idneos para asignar competencia.
Los reglamentos interiores se limitan a establecer las facultades de rganos superiores,
excepcionalmente direcciones de rea. La designacin de las unidades administrativas
inferiores aparece en los manuales de organizacin, mas no como instrumentos de fijacin
de competencias.

MANUAL DE OPERACIN. NO ES UN ORDENAMIENTO LEGALMENTE APLICABLE PARA

SANCIONAR A UN SERVIDOR PBLICO, EN TRMINOS DE LA LEY FEDERAL DE
RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PBLICOS.21

Las facultades, atribuciones, obligaciones o competencia de cualquier autoridad

administrativa, debe estar siempre contenida en un ordenamiento legal de carcter general
y de orden pblico, lo que significa que dichas disposiciones no pueden estar contenidas en
los manuales de operacin de cualquier rgano del Estado, es decir, que no pueden ser la
base jurdica en la cual se apoye la autoridad administrativa no slo para fundar su
competencia o atribuciones, sino tambin para sancionar a un servidor pblico, ya que no se
trata de un ordenamiento de carcter pblico, sino que contiene disposiciones internas cuya
eficacia jurdica se circunscribe al mejor desempeo en las actividades propias de los
servidores pblicos que conforman a la dependencia de que se trate; es decir, que dichos
ordenamientos son de aplicacin interna, que carecen de fuerza vinculatoria como son los
ordenamientos de carcter general, por lo que no pueden ser apoyo a las autoridades del
gobierno para fundar su competencia o atribuciones, as como para sancionar a un servidor
pblico, toda vez que los actos u omisiones que se le atribuyen deben estar previstas en un
ordenamiento legal de carcter general y pblico, y no en los citados manuales.

21 poca: Novena poca /Registro: 185546 / Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito / Tipo de Tesis: Aislada /
Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta / Tomo XVI, Noviembre de 2002 / Materia(s):
Administrativa
DCIMO TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Xopa: El tribunal incurre en un error de apreciacin. La vinculatoriedad del manual tiene una
expresin distinta frente a los administrados y frente al servidor pblico. Ante los primeros,
como es propio de una relacin ad extra, los rganos requieren competencia y el manual
carece de validez para crearla; sin embargo, frente al servidor pblico, la relacin Ad Intra lo
vincula. El manual de organizacin especifica las tareas, los deberes que tiene como
integrante del rgano. El servidor se coloca en una relacin especial de sujecin en la que el
manual es el instrumento vinculatorio.

SERVIDORES PBLICOS. LOS MANUALES DE ORGANIZACIN, DE PROCEDIMIENTOS O DE

SERVICIOS AL PBLICO LES OBLIGAN Y SIRVEN DE APOYO PARA ESTABLECER LA CAUSA
DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN QUE INCURRAN, SIEMPRE Y CUANDO LA
ACCIN U OMISIN PREVISTA EN EL CASO CONCRETO EST PRECISADA COMO
CONDUCTA DE ALGUNO DE ELLOS.22

El artculo 47, fraccin XXII, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos,
prev que stos tienen, entre otras obligaciones, la de abstenerse de cualquier acto u omisin
que implique incumplimiento de cualquier disposicin jurdica relacionada con el servicio
pblico, por lo que aun cuando los manuales de organizacin, de procedimientos o de
servicios al pblico no tienen la calidad de leyes o reglamentos, en virtud de que en trminos
de lo dispuesto en el artculo 19 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
deben contener informacin sobre la estructura orgnica de la dependencia a fin de
optimizar el funcionamiento de sus unidades administrativas, constituyen normas
obligatorias y sirven de base para determinar una causa de responsabilidad administrativa,
siempre y cuando la accin u omisin prevista en el caso concreto est claramente precisada
como conducta de determinado servidor pblico. Lo anterior es as, ya que la mencionada
ley federal establece que las obligaciones de los servidores pblicos para salvaguardar la
legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeo

22 poca: Novena poca / Registro: 182082 /Instancia: Segunda Sala /Tipo de Tesis: Jurisprudencia /Fuente:
Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta /Tomo XIX, Febrero de 2004 /Materia(s): Administrativa.
de su empleo, cargo o comisin, y cuyo incumplimiento da lugar al procedimiento y a las
sanciones que correspondan, son las sealadas en el referido artculo 47.

Competencias Explcitas e Implcitas: La competencia otorgada a un rgano debe ser

expresa, la norma legal o reglamentaria debe sealar una atribucin especfica. Sin embargo
la tcnica de asignacin de facultades requiere un ejercicio de interpretacin; la eficacia del
ordenamiento lleva a considerar la posibilidad de ubicar facultades implcitas cuando, con el
objeto de cumplir un fin y una facultad expresa, se derive el facultamiento al titular del
rgano.
Adems de las facultades expresas, existen facultades implcitas, contenidas como aquellas
potestades que, a pesar de no preverse de manera expresa en la norma, resulta
imprescindibles o necesarias para que la autoridad pueda realizar las funciones que le han
sido encomendadas por ley.

La doctrina sostiene que para el reconocimiento de una facultad implcita requiere:

a) La existencia de una facultad expresa prevista en la Constitucin.
b) Que esa facultad sea imposible de ejercitarse por s sola.
c) Que entre la facultad expresa y la implcita derivada de la interpretacin de una ley
expedida por el Congreso de la Unin, haya relacin de Medio a Fin.

mbitos de Validez de la Competencia: El rgano constituido se encuentra

delimitado en su poder de actuar, tales limitaciones pueden ser por Materia, Territorio,
Tiempo, Cuanta y Grado.
- Materia: Dentro de stos hay subdivisiones que se conforman como los mbitos de
actuacin de los rganos administrativos (relaciones exteriores, agrario, medio
ambiente, comercio, etc.).
- Territorio: Es posible que se establezcan ciertas demarcaciones territoriales en las que
se pueda actuar, pueden consistir en la totalidad o una fraccin del territorio federal,
estatal o municipal.
- Tiempo: Es posible que las normas de creacin de competencia establezcan ciertas
modalidades temporales para la existencia de la competencia.
 - Cuanta: Se establecen divisiones de competencias entre diversos rganos
atendiendo a cuestiones cuantitativas como el monto del asunto, la gravedad de la
falta, lo gravoso de la sancin.
- Jerarqua: Se generan divisiones de competencia entre rganos superiores y rganos
inferiores, atiende cada uno de ellos a criterios cualitativos o cuantitativos de menor
a mayor importancia.

Operaciones de Traslado de Competencias

Delegacin: La Ley Orgnica de la Administracin Pblica federal seala

Artculo 16.- Corresponde originalmente a los titulares de las Secretaras de Estado el trmite y
resolucin de los asuntos de su competencia, pero para la mejor organizacin del trabajo podrn
delegar en los funcionarios a que se refiere el artculo 14 de esta Ley, cualesquiera de sus facultades,
excepto aqullas que por disposicin de ley o del reglamento interior respectivo, deban ser ejercidas
precisamente por dichos titulares.

La delegacin es un Acto Administrativo por el cual un rgano, por medio de su titular, decide
compartir a otro rgano o unidad administrativa, parte de las atribuciones que le fueron
creados o asignadas.
El delegante conserva el ejercicio de la facultad, por lo que no es en sentido estricto una
transmisin. La delegacin de facultades se presenta en dos modalidades:
1) Cuando opera dentro de una misma dependencia: Se da de superiores a inferiores
jerrquicos y requiere

- Que el delegante se encuentre facultado para llevar acabo el Acto.

- Que las facultades no sean indelegables.
- Que se publique el acuerdo delegatorio.
- Que el delegante conserve su ejercicio.

Se justifica por razones de eficiencia en la funcin administrativa, cuando una

dependencia o entidad reasigna como parte de su potestad de auto organizacin y
de divisin del trabajo.
 Se le puede delegar a una unidad administrativa, convirtindola en rgano para
actuar Ad Extra. La Ley indica que es vlido facultar a unidades administrativas no
contempladas en los reglamentos interiores. En ordenamientos que siguen el modelo
de la LOAPF se faculta a los superiores para delegar en funcionarios inferiores que
por regla no estn listados en los reglamentos, por lo que se suponen inexistentes
como rganos. La ley activa a la delegacin de facultades como una forma de
convertirlos en rganos, no a la persona fsica, sino a la unidad administrativa.

2) Cuando tiene como delegado a una diversa organizacin o nivel de gobierno

(Coordinacin): A travs de convenios de derecho pblico y siempre con un previo
facultamiento legal para realizarlo. La figura se encuentra prevista en diversas leyes,
una de las ms desarrolladas, en buena medida por su complejidad tcnica, es la
relativa a coordinacin fiscal. La delegacin por coordinacin requiere un convenio y
la anuencia de la parte delegada. Los convenios son de derecho pblico y deben ser
publicados en el D.O.F.

El facultameinto federal a un rgano local lo federaliza, por lo que ser considerado,

en el ejercicio de sus facultades a que se refieren los convenios como una autoridad
federal y en contra de sus actos procedern los recursos y medios de defensa que
establezcan las leyes federales.

El rgano delegante conservar la facultad de fijar a las entidades y a los municipios

los criterios generales de interpretacin y de aplicacin de las disposiciones, as como
de las reglas de colaboracin administrativa que establecen los convenios y acuerdos
respectivos. La coordinacin tiene como efecto trasladar temporalmente las
competencias a rganos distintos, inhibiendo para el rgano originario, el ejercicio
de competencias.

Avocacin: Forma de traslado de competencias que se lleva a cabo cuando el ordenamiento

prev que el rgano superior contar, adems de las propias facultades, con las de los
rganos inferiores que le son adscritos. Se establece de manera directa por disposicin legal
o reglamentaria, o bien por acto administrativo de adscripcin de unidades administrativas.
En los reglamentos interiores suele establecerse una disposicin como la siguiente:
Art x: Son atribuciones del Subsecretario:
x.- Las que correspondan a las unidades administrativas que se les adscriban.

El lmite de la avocacin son las competencias de rganos que pueden estar en una relacin
de inferior jerarqua.

Mandato / Representacin: La presencia de un acto del derecho privado es otro de los

actos que permiten otorgar atribuciones a los rganos pblicos. El Mandato supone la
creacin de una relacin jurdica extra orgnica, donde concurren dos sujetos, el Pblico, es
decir, la persona pblica a travs del titular del rgano y el Mandatario.
Son formas de actuacin adecuada en los entes pblicos cuando la posibilidad de accin que
se compromete es propia de la capacidad, es decir, de la aptitud de auto comprometerse.

Delegado en Amparo: Como lo seala el Artculo 9 de la Ley de Amparo:

Artculo 9o. Las autoridades responsables podrn ser representadas o sustituidas para todos los
trmites en el juicio de amparo en los trminos de las disposiciones legales y reglamentarias
aplicables. En todo caso podrn por medio de oficio acreditar delegados que concurran a las
audiencias para el efecto de que en ellas rindan pruebas, aleguen, hagan promociones e interpongan
recursos.

El delegado es una figura equivalente al apoderado judicial pero est sujeto a una regulacin
especial.

Incompetencia del rgano: Existe en dos modalidades

- Actos Ultra Vires: Se presentan casos de actuacin fuera de competencia. El rgano

tiene competencia pero excede sus atribuciones.
- rganos de Facto: Actuacin sin competencia. Se trata de la inexistencia de
competencia que equivale a la inexistencia del rgano pero que acta de hecho.
Titularidad (Elementos Personales)

Es el elemento humano que actualiza, ejerce, materializa las facultades del rgano, el
funcionario pblico no es el pbico elemento humano, tambin lo hacen posible los
servidores pblicos auxiliares, quienes sin ocupar la funcin de titular y dada su especfica
relacin con el Estado, tienen una conducta que imputa consecuencias jurdicas al sujeto
pblico.

Los rganos pueden tener titulares unitarios, donde la funcin recae en un individuo o
pueden ser colegiados, donde la titularidad es plural y funciona con reglas de qurum y de
toma de decisiones, por reglas de mayora.

Los titulares pueden ser o no, servidores pblicos, pero la titularidad implica un vnculo
determinado por la aptitud de ejercer las atribuciones del rgano. La calidad de servidor
pblico tiene como referencia el tipo de relacin jurdica personal con la entidad pblica. El
ordenamiento jurdico prev la posibilidad de que los titulares de los rganos sean
particulares que carecen de la vinculacin jurdica cualificada como servidor pblico, por
ejemplo, un notario o corredor pblico son particulares titulares de rganos administrativos
a cargo de funciones pblicas.

Qu se requiere para tener una relacin de servidor pblico? Segn la Constitucin:

Artculo 108. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Ttulo se reputarn como
servidores pblicos a los representantes de eleccin popular, a los miembros del Poder Judicial de
la Federacin, los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempee un
empleo, cargo o comisin de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unin o en la Administracin
Pblica Federal, as como a los servidores pblicos de los organismos a los que esta Constitucin
otorgue autonoma, quienes sern responsables por los actos u omisiones en que incurran en el
desempeo de sus respectivas funciones.

En tales circunstancias lo determinante es el tipo de relacin laboral, pero tambin el tipo de

funcin que realicen (cargo o comisin). Esto deja un terreno de ambigedad, porque los
servidores pblicos auxiliares pueden generar relacin de imputacin activa o pasiva. Su
actuacin, sea en ejercicio de alguna funcin propia o ultra vires, genera efectos intra y extra
orgnicos, produciendo relaciones de imputacin al rgano va responsabilidad
extracontractual. Considerando al titular y a los servidores pblicos auxiliares, surgen dos
tipos de imputacin que dependen de la conducta de los elementos personales:
 - La que se dirige al rgano: Como la creacin de derechos y obligaciones a particulares
o la responsabilidad solidaria o subsidiaria respecto de los actos de los servidores.
- La Personal: Deriva de su responsabilidad como servidor pblico y puede ser penal,
civil, administrativa o poltica.

Validez (Regularidad) del Titular del rgano: La integracin del titular est sujeta a una
regulacin variada de condiciones y requisitos:
a) Por el procedimiento de integracin de la titularidad: Puede ser por nombramiento
directo, sujo a ratificacin, a propuesta, por eleccin o por concurso.
b) Requisitos personales: Profesin, edad, Experiencia, salud, capacidades fsicas, etc.
c) Temporales: Sujetos a trmino o indefinidos.

Nuestra tradicin jurdica obedece la doctrina de la legitimidad de origen, segn la cual,

con el efecto de preservar la estabilidad del acto como condicin de seguridad jurdica, la
Corte (liderada por Vallarta) resolvi que la legitimidad y la competencia son dos cosas
distintas:
- Legitimidad: Se refiere a la persona, al individuo nombrado para el cargo pblico.
- Competencia: Se relaciona con la entidad moral que se llama autoridad, y la
abstraccin hecha de las cualidades del individuo, no mira a las atribuciones que esta
entidad puede ejercer.
Xopa: Este criterio restringe los efectos de la ilegitimidad de la validez del acto.

Operaciones con la Titularidad y el Ejercicio de las Atribuciones del

rgano

Suplencia: Opera nicamente con el titular del rgano, los reglamentos interiores de las
dependencias o entidades establecen las reglas de suplencia. Se muestra un ejemplo:
Artculo x: El secretario ser suplido en ausencia por los Subsecretarios de [] o por el Oficial
mayor en el orden indicado. En ausencia, los subsecretarios, el oficial mayor y los
coordinadores generales sern suplidos por los directores generales que de ellos dependan,
en los asuntos de sus respectivas competencias.
Delegacin de Firma: Se posibilita que un funcionario distinto del titular suscriba el acto a
nombre y por cuenta de ste. No es una traslacin de competencias, sino una modalidad de
su ejercicio.
Gallego Anabiarte: La firma se entiende realizada en nombre y por cuenta ajena del
delegante, de ah que la delegacin de la firma sea revocable en cualquier momento y
adems, en los actos y resoluciones que se firmen por delegacin, se ha de hacer constar la
autoridad de procedencia, puesto que la firma se entiende realizada por el rgano delegante.

Relacin Espacial de Sujecin

Entre el servidor pblico y el rgano se da una relacin distinta a la de los administrados y el

rgano estatal. La primera es una relacin cualificada de derecho pblico, mientras que la
relacin administrada administracin los primeros se colocan en una relacin de sujecin
general y los segundos en una relacin de sujecin especial.

El origen del concepto Relacin de Sujecin Especial es til para explicar la posicin jurdica
del servidor pblico al interior de la organizacin administrativa. La relacin de sujecin
especial fundamenta un debilitamiento de los derechos fundamentales o garantas, como
consecuencia de una relacin cualificada con los poderes pblicos, derivada de un mandato
constitucional o de una previsin legislativa conforme con aquella.

El estatuto del servidor se subordina al cumplimiento de las funciones de inters pblico, sus
derechos laborales o personales, son reconfigurados de cara a la funcionalidad del rgano.
As pues, un soldado subordina su autonoma de voluntad e incluso su vida para cumplir una
orden. Igualmente un mdico tiene limitada su objecin de conciencia para interrumpir un
embarazo en los casos en los que la ley lo obliga por ser servidor pblico.

Por ltimo, la relacin de sujecin especial se extiende a los casos de particulares que
cumplen funciones pblicas.
Medios Materiales

Para la realizacin de sus funciones, los rganos cuentan con un conjunto de medios
materiales, la presencia de estos bienes origina una gama de relaciones jurdicas al interior
de los rganos, con otros rganos o bien hacia fuera de los mismos.
Debe precisarse el tipo de relacin entre el bien y el rgano, las relaciones patrimoniales
tienen como centro de imputacin a la persona y no al rgano. Por ejemplo: los minerales
del subsuelo son propiedad de la persona jurdica Estados Unidos Mexicanos, en este caso,
la Secretara de Comercio y Fomento Industrial no es el propietario, es el rgano competente
de la persona jurdica que tiene a su cargo un conjunto de atribuciones, como otorgar
concesiones o cuidar las reservas nacionales.

El tipo de actos que el rgano realice con los medios bajo su responsabilidad y que generen
efectos hacia terceros, genera efectos en relacin con los titulares de los rganos y los
servidores pblicos auxiliares, puesto que la ley establece responsabilidades de carcter
personal: de cuidado, de administracin eficiente, etc. Las leyes normalmente sealan
responsabilidades acotadas en este tipo, tendr que verse en cada caso pero es posible
encontrar hiptesis de responsabilidad por el mal estado de los bienes que provoquen daos
a particulares.
Organizacin Administrativa Mexicana

La organizacin administrativa ha estado sujeta a una serie de vicisitudes influenciadas tanto

por las necesidades prcticas e histricas como por modelos de organizacin ligados a ideas
de poltica y de gestin de los asuntos pblicos. En el siglo XIX la organizacin constitucional
sustentada en el modelo presidencialista estadounidense fue sometida a la influencia del
modelo francs de organizacin administrativa. En la actualidad, la tendencia es el
acercamiento al modelo estadounidense de organizacin administrativa: la autonomizacin
de rganos y organismos administrativos.
La transformacin de la estructura administrativa est inspirada en nuevos modelos de
gestin donde se tienen como guas los principios de Eficiencia y Eficacia.

Constitucin y Organizacin Administrativa

La Constitucin define un rgimen presidencial y el Ejecutivo tiene diversas funciones (ver

pgina 14 donde se sealan las caractersticas del presidencialismo)

Fraga: La clasificacin de la administracin (clsica) es la siguiente

1) Centralizacin Administrativa
2) Desconcentracin Administrativa
3) Descentralizacin Administrativa
- Descentralizacin Administrativa por Servicio
- Descentralizacin Administrativa por Regin
- Descentralizacin Administrativa por Colaboracin

La clasificacin es seguida por Andrs Rojas quien agrega a las empresas privadas de inters
pblico.
Acosta Romero: Divide en centralizacin, desconcentracin, descentralizacin, sociedades
mercantiles, empresas de Estado y fideicomisos pblicos.

Administracin Pblica Centralizada

Si denominacin indica su construccin segn la tcnica de la centralizacin, tiene su modelo

histrico en la administracin napolenica que, como buena organizacin militar, requiere
de unidad de mando y estructura piramidal.

Fraga: Existe cuando los rganos se encuentran colocados en diversos niveles pero todos en
una situacin de dependencia en cada nivel hasta llegar a la cspide en que se encuentra el
jefe supremo de la Administracin Pblica.
La teora alemana sobre la regla de la instruccin explica la relacin jurdica bsica, alguien
manda y otro obedece: instruccin y relacin de sujecin especial son los extremos de la
jerarqua. Los instrumentos que objetivizan la tcnica son la presencia e intensidad de
diversos poderes: mando, nombramiento, vigilancia, revisin, disciplinario, presupuestario y
de resolucin de conflictos de competencia.
No incluye el poder de decisin por considerarse que ms que un poder derivado de la
jerarqua, atiende al tipo de atribucin que tienen los rganos o los cargos. Todo sujeto
administrativo decide, incluso subordinado, puede tener una facultad de decisin de la que
carece el superior.

Poderes en la Relacin Jerarqua

Poder de Mando: Es la facultad de ordenar o dar instrucciones de los funcionarios

superiores a los inferiores, sealando lineamientos para el ejercicio de sus funciones o
predeterminando el sentido de los actos administrativos.

Se traduce en facultades de conduccin y decisin de polticas que se concentran en

funcionarios superiores: el Ejecutivo y los secretarios de Estado principalmente.

Las orientaciones y lineamientos de conducta se expresan en forma normativa: planes,

programas, circulares, rdenes, instrucciones o manuales, con efectos Ad Intra, por medio de
los cuales se precisa el sentido de la actividad administrativa y se disciplina a los rganos
inferiores.

La obediencia por otro lado deriva de la relacin de funcin pblica entre el servidor y la
administracin, es una relacin de derecho administrativo, de trabajo e inclusive de servicios
profesionales. El incumplimiento tiene como consecuencia la responsabilidad administrativa
o laboral. El deber se surte respecto de instrucciones emitidas de conformidad con el
derecho, por lo que se origina un deber de obediencia legtimo, es decir, ajustado a derecho,
por lo que de contener un ilcito, no se configurara el deber.
En materia de disciplina militar la relacin de subordinacin es mucho ms estricta, y el
incumplimiento genera responsabilidades incluso penales, sin embargo se establecen como
causas excluyentes de responsabilidad obedecer a un superior aun cuando su mandato
constituya un delito, siempre que la circunstancia no sea notoria ni se pruebe que el acusado
la conoca.
El incumplimiento de dicha obligacin no es motivo de sancin siempre y cuando se d bajo
las circunstancias previstas por la Ley, por ejemplo la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo seala:

Artculo 6. La omisin o irregularidad de cualquiera de los elementos o requisitos establecidos en

las fracciones I a X del artculo 3 de la presente Ley, producir la nulidad del acto administrativo, la
cual ser declarada por el superior jerrquico de la autoridad que lo haya emitido, salvo que el acto
impugnado provenga del titular de una dependencia, en cuyo caso la nulidad ser declarada por el
mismo.
El acto administrativo que se declare jurdicamente nulo ser invlido; no se presumir legtimo ni
ejecutable; ser subsanable, sin perjuicio de que pueda expedirse un nuevo acto. Los particulares
no tendrn obligacin de cumplirlo y los servidores pblicos debern hacer constar su oposicin a
ejecutar el acto, fundando y motivando tal negativa. La declaracin de nulidad producir efectos
retroactivos

A su vez, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos

refiere:

ARTCULO 8. Todo servidor pblico tendr las siguientes obligaciones:

VII.- Comunicar por escrito al titular de la dependencia o entidad en la que preste sus servicios, las
dudas fundadas que le suscite la procedencia de las rdenes que reciba y que pudiesen implicar
violaciones a la Ley o a cualquier otra disposicin jurdica o administrativa, a efecto de que el titular
dicte las medidas que en derecho procedan, las cuales debern ser notificadas al servidor pblico
que emiti la orden y al interesado;

Poder de Nombramiento y Remocin: Es la facultad de las autoridades superiores para

designar a los titulares de los rganos que les estn subordinados. La facultad depende del
tipo de rgano que la ejerza, de la jerarqua normativa y del tipo de cargo cuyo titular se
designa.
El ejecutivo goza de una atribucin Constitucional para designar libremente a sus secretarios
de Estado y a otros funcionarios de la administracin. Sus limitaciones tambin estn previstas
por tal ordenamiento: condiciona el nombramiento a la ratificacin del Senado de los
funcionarios superiores de las fuerzas armadas, servicio exterior, hacienda, etc. Cules son
los lmites de la ley para regular la facultad de nombramiento?
Un primer criterio es la interpretacin de que las limitaciones deben ser expresas en el
ordenamiento, en el resto opera la libertad de nombramiento.
Xopa: El ncleo de la potestad constitucional de nombramiento reside en su esencialidad
para cumplir las responsabilidades constitucionales del presidente. Requiere examinarse el
tipo de rgano y en su caso la justificabilidad de la autonoma que legitime el acotamiento
del libre nombramiento. La ley tiene su campo de accin en aspectos que no afecten tal
ncleo.

La atribucin de la remocin es la otra cara del nombramiento, esta puede ser libre o
condicionada. La Constitucin seala para la hiptesis de la libre remocin, a los titulares de
las dependencias y de la Procuradura General de la Republica. Las limitaciones a la remocin
por otro lado, deben ser decididas por criterios de esencialidad, dada la funcin de gobierno
y las justificaciones de autonoma de los rganos.
Poder de Vigilancia
Fraga: Se realiza mediante actos materiales o jurdicos que consisten en exigir rendicin de
cuentas, practicar investigaciones o informaciones sobre la tramitacin de los asuntos y en
general, en todos aquellos actos que tienden a dar conocimiento a las autoridades superiores
de la regularidad.

Las facultades de revisin surgen del deber del funcionario de cumplir con diligencia sus
funciones, incluye el buen funcionamiento de sus subordinados. Tiene como complemento
el deber de informar de los servidores pblicos subordinados sea cuando fuere requerido o
de manera peridica.
La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos regula el
aspecto anterior:

ARTCULO 8. Todo servidor pblico tendr las siguientes obligaciones:

XVII.- Supervisar que los servidores pblicos sujetos a su direccin, cumplan con las disposiciones
de este artculo;

La responsabilidad del funcionario en el cumplimiento de sus facultades o deberes de

vigilancia es un tema complicado, considerando las limitaciones humanas que pueden tener
los superiores de estar al tanto de todos los actos de todos sus inferiores en organizaciones
complejas. El derecho administrativo seala en efecto jerarquas y a la vez la distribucin de
responsabilidades, la organizacin a su vez, impacta en las reglas de responsabilidad.
Poder Disciplinario: Es la facultad del superior para imponer correctivos o sanciones por la
transgresin de los deberes del servidor pblico. Este poder es una forma de garantizar la
eficacia del poder de mando.

No obstante la similitud que guarda la sancin disciplinaria con las sanciones administrativas
(Imputaciones por acto ilcito, las dos), su naturaleza es diversa.
El Derecho Disciplinario parte de la relacin jurdica de dependencia del servidor, de la
funcin pblica que realiza, de su sujecin especial, es sinnimo de la Responsabilidad
Administrativa.
El Derecho Sancionador, en cambio, dirige a los administrados.

Su origen en una relacin Ad Intra justifica que los rganos de la administracin sean los que
impongan la sancin, no se da una relacin en la que el rgano sancionador sea juez y parte.
Por otra parte la Constitucin seala:

Artculo 73. El Congreso tiene facultad:

XXIX-H. Para expedir la ley que instituya el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, dotado de
plena autonoma para dictar sus fallos, y que establezca su organizacin, su funcionamiento y los
recursos para impugnar sus resoluciones.

El Tribunal tendr a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administracin pblica
federal y los particulares.

El Poder Sancionador se encuentra en el Tribunal Contencioso Administrativo, cuando se

trate de responsabilidad de los servidores pblicos, lo cual cuestiona el Poder Disciplinario
de la Administracin; de entenderse poder Disciplinario como equivalente a la facultad para
imponer sanciones por responsabilidad de los servidores, significara el fenecimiento de uno
de los poderes clsicos de la relacin de jerarqua.
Xopa: Con la norma constitucional se confunde la necesidad justificada de que las sanciones
sean impuestas por instancias en las que se garantice la objetividad de la sancin, con que
tal garanta tenga que ser realizada por instancias externas.
El superior jerrquico solo est facultado para ejecutar sanciones menores, como la
amonestacin pblica o privada.
Con la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, el
rgano interno de control o la Secretara de la Funcin Pblica es quien realiza el
procedimiento y la imposicin de sanciones como: Multa, Suspensin, Destitucin,
Inhabilitacin, etc. (Previstos en los artculos 13 a 16 de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Pblicos).

Poder de Revisin: Esta facultad puede ser realizada Antes o Despus de la actuacin,
puede ser de ejercicio discrecional como parte de facultades de vigilancia, de avocacin, de
oportunidad de la accin administrativa, o puede ser una atribucin reglada cuando se prev
la autorizacin previa a la emisin del acto.

La revisin posterior est relacionada con la modificacin del acto o con la determinacin de
responsabilidad del servidor y su regulacin ms estricta.
La revisin con efectos en la validez de acto puede ser activada por la parte interesada
mediante una accin administrativa de nulidad o anulabilidad o por otro recurso en esta va.
La accin oficiosa deriva de causas de oportunidad, invalidez, subsanabilidad de vicios o
razones de inters pblico. La revisin oficiosa se enfrenta al principio de estabilidad de los
actos administrativos y el principio de irrevocabilidad.

Poder Presupuestario: Es otra tcnica de control, tanto del proceso de preparacin del
anteproyecto de presupuesto, la etapa de ejercicio y la del control, donde los funcionarios
superiores determinan las polticas, prioridades de gasto y por ende, de la accin de la
organizacin administrativa.
Es menor cuando el presupuesto establece las partidas de cada rgano directamente; pero
es mayor cuando el presupuesto es determinado discrecionalmente.

Poder de Resolucin de Conflictos de Competencia: Es la posibilidad de que una instancia

resuelva los conflictos de competencia que surjan entre los rganos de la administracin. En
el caso de la administracin federal, corresponde originariamente al presidente de la
Repblica y por ley, se asigna al secretario de gobernacin, la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal lo regula:

Artculo 24. En casos extraordinarios o cuando exista duda sobre la competencia de alguna
Secretara de Estado para conocer de un asunto determinado, el presidente de la Repblica
resolver, por conducto de la Secretara de Gobernacin, a qu dependencia corresponde el
despacho del mismo.

Organizacin de la Administracin Pblica Centralizada

La estructura bsica se forma por el presidente de la Repblica y sus dependencias:

Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal

Artculo 2o.- En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden
administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unin, habr las siguientes dependencias
de la Administracin Pblica Centralizada:
I. Secretaras de Estado;
II. Consejera Jurdica, y
III. rganos Reguladores Coordinados en Materia Energtica a que hace referencia el artculo 28,
prrafo octavo, de la Constitucin.

A los anteriores se agregan instancias u rganos a los que se les ha denominado intermedios,
como los Gabinetes o Comisiones Intersecretariales.

1.- Presidencia de la Repblica: Al ser unipersonal hay coincidencia entre rgano y cargo.
No puede ser suplido por alguno de los funcionarios de la administracin, su falta activa los
mecanismos constitucionales para nombrar al provisional o sustituto; sin embargo, el
Presidente puede ser representado por otro rgano que la ley prevea (el Secretario del ramo
o el Procurador General, en los amparos por ejemplo).

En cuanto a sus atribuciones:

Artculo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:
I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unin, proveyendo en la esfera administrativa a
su exacta observancia.
II. Nombrar y remover libremente a los Secretarios de Estado, remover a los embajadores, cnsules generales
y empleados superiores de Hacienda, y nombrar y remover libremente a los dems empleados de la Unin,
cuyo nombramiento o remocin no est determinado de otro modo en la Constitucin o en las leyes;

Los Secretarios de Estado y los empleados superiores de Hacienda y de Relaciones entrarn en funciones el
da de su nombramiento. Cuando no sean ratificados en los trminos de esta Constitucin, dejarn de ejercer
su encargo.

En los supuestos de la ratificacin de los Secretarios de Relaciones y de Hacienda, cuando no se opte por un
gobierno de coalicin, si la Cmara respectiva no ratificare en dos ocasiones el nombramiento del mismo
Secretario de Estado, ocupar el cargo la persona que designe el Presidente de la Repblica;

III. Nombrar, con aprobacin del Senado, a los embajadores, cnsules generales, empleados superiores de
Hacienda y a los integrantes de los rganos colegiados encargados de la regulacin en materia de
telecomunicaciones, energa y competencia econmica;

IV. Nombrar, con aprobacin del Senado, los Coroneles y dems oficiales superiores del Ejrcito, Armada y
Fuerza Area Nacionales;

V. Nombrar a los dems oficiales del Ejrcito, Armada y Fuerza Area Nacionales, con arreglo a las leyes.

VI. Preservar la seguridad nacional, en los trminos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza
Armada permanente o sea del Ejrcito, de la Armada y de la Fuerza Area para la seguridad interior y defensa
exterior de la Federacin.

VII. Disponer de la Guardia Nacional para los mismos objetos, en los trminos que previene la fraccin IV del
artculo 76.

VIII. Declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unin.

IX. Intervenir en la designacin del Fiscal General de la Repblica y removerlo, en trminos de lo dispuesto en
el artculo 102, Apartado A, de esta Constitucin;

X. Dirigir la poltica exterior y celebrar tratados internacionales, as como terminar, denunciar, suspender,
modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos, sometindolos
a la aprobacin del Senado. En la conduccin de tal poltica, el titular del Poder Ejecutivo observar los
siguientes principios normativos: la autodeterminacin de los pueblos; la no intervencin; la solucin pacfica de
controversias; la proscripcin de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad
jurdica de los Estados; la cooperacin internacional para el desarrollo; el respeto, la proteccin y promocin de
los derechos humanos y la lucha por la paz y la seguridad internacionales;

XI. Convocar al Congreso a sesiones extraordinarias, cuando lo acuerde la Comisin Permanente.

XII. Facilitar al Poder Judicial los auxilios que necesite para el ejercicio expedito de sus funciones.

XIII. Habilitar toda clase de puertos, establecer aduanas martimas y fronterizas, y designar su ubicacin.

XIV. Conceder, conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de competencia de los
tribunales federales;

XV. Conceder privilegios exclusivos por tiempo limitado, con arreglo a la ley respectiva, a los descubridores,
inventores o perfeccionadores de algn ramo de la industria.

XVI. Cuando la Cmara de Senadores no est en sesiones, el Presidente de la Repblica podr hacer los
nombramientos de que hablan las fracciones III, IV y IX, con aprobacin de la Comisin Permanente;

XVII. En cualquier momento, optar por un gobierno de coalicin con uno o varios de los partidos polticos
representados en el Congreso de la Unin.

El gobierno de coalicin se regular por el convenio y el programa respectivos, los cuales debern ser
aprobados por mayora de los miembros presentes de la Cmara de Senadores. El convenio establecer las
causas de la disolucin del gobierno de coalicin.
XVIII. Presentar a consideracin del Senado, la terna para la designacin de Ministros de la Suprema Corte de
Justicia y someter sus licencias y renuncias a la aprobacin del propio Senado;

XIX. Objetar los nombramientos de los comisionados del organismo garante que establece el artculo 6o. de
esta Constitucin hechos por el Senado de la Repblica, en los trminos establecidos en esta Constitucin y en
la ley;

XX. Las dems que le confiere expresamente esta Constitucin.

Lo anterior no significa necesariamente que las lleve a cabo el titular, el rgano que poda
ejercerlas depende de la relacin entre la facultad y la funcin que desempee, ya sea como
Jefe de Estado, Jefe de Gobierno o Jefe de la Administracin.

Xopa: Pueden ser atribuidas a otros rganos las facultades originariamente asignadas al
Ejecutivo que correspondan a los negocios del orden administrativo, de no corresponder a
tal materia, su ejercicio debe ser directo. Por otro lado, la distribucin que haga la ley, no
impide que el Ejecutivo ejerza la funcin.

2.- Unidades Administrativas de Apoyo al Presidente: La Ley Orgnica de la Administracin

Pblica Federal en su artculo 8 regula lo siguiente:

Artculo 8o.- El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos contar con el apoyo directo de la
Oficina de la Presidencia de la Repblica para sus tareas y para el seguimiento permanente de las
polticas pblicas y su evaluacin peridica, con el objeto de aportar elementos para la toma de
decisiones, sin perjuicio de las atribuciones que ejercen las dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal en el mbito de sus respectivas competencias. El Presidente
designar al Jefe de dicha Oficina.
La Oficina de la Presidencia de la Repblica contar con las unidades de apoyo tcnico y estructura
que el Presidente determine, de acuerdo con el presupuesto asignado a dicha Oficina.

La funcin de tales unidades administrativas, es el apoyo directo que requiere el Ejecutivo23

para sus funciones, infraestructura y logstica. Las funciones asignadas son tareas Ad Intra,
excepcionalmente para realizar actos al exterior.

Segn acuerdo presidencial del 2006, se crea la Oficina de la Presidencia de la Republica, que
est integrada por:

- Secretara Particular del Presidente de la Repblica

- Coordinacin de Gabinetes y Proyectos Especiales

23
Durante el gobierno de Fox se crearon las llamadas supergerencias con la intencin de construir una
estructura sobrepuesta a las secretarias de Estado. El natural choque con diseo constitucional en el que
corresponde a las dependencias las competencias y responsabilidades de conduccin del ramo llev al
fracaso de esa ingeniera. Esto es un ejemplo de que la facultad NO siempre ha sido dimensionada en sus
alcances y ha provocado severos problemas.
 - Coordinacin de Imagen y Opinin Pblica
- Coordinacin de Comunicacin Social
- Coordinacin de Asesores
- Coordinacin General de Administracin

Hay que distinguir, finalmente las Unidades Administrativas de Apoyo, de los rganos
Administrativos que tienen a su cargo la aplicacin de una ley o de los que son creados para
realizar funciones o servicios pblicos.

3- Secretarias de Estado: Son rganos complejos a los que la ley distribuye competencia, que
a su vez es distribuida entre los rganos simples que las componen

Artculo 26.- Para el despacho de los asuntos del orden administrativo, el Poder Ejecutivo de la
Unin contar con las siguientes dependencias:
Secretara de Gobernacin;
Secretara de Relaciones Exteriores;
Secretara de la Defensa Nacional;
Secretara de Marina;
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico;
Secretara de Desarrollo Social;
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales;
Secretara de Energa;
Secretara de Economa;
Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin;
Secretara de Comunicaciones y Transportes;
Secretara de Educacin Pblica;
Secretara de Salud;
Secretara del Trabajo y Previsin Social;
Secretara de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano;
Secretara de Cultura;
Secretara de Turismo, y Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal.

Las secretarias estn compuestas a su vez por los rganos que determina su reglamento
interior o bien otras leyes reglamentarias.

El Secretario de Estado: El rgano principal de cada dependencia, es el de su titular, cuya

denominacin coincide con el cargo. Estn sujetos a la jerarqua del presidente, pero tienen
su propia responsabilidad poltica y administrativa en el ejercicio de sus cargos. La forma en
que se finca tal responsabilidad se establece a travs de distintos mecanismos
constitucionales
 - Refrendo: Previsto en el artculo 92 Constitucional para que los reglamentos,
acuerdos, decretos y rdenes del presidente, sean obedecidos. Adems de ser un
elemento de validez normativa, establece una responsabilidad del secretario con el
acto diferenciada de la del Ejecutivo, quien nicamente es responsable por traicin a
la patria y por delitos graves.
- Obligacin de Informar al Congreso del Estado que guarden sus respectivos ramos24.
- Obligacin de acudir a las cmaras si el secretario es citado para que informen cuando
se discuta una ley o se estudie un negocio25.
- Juicio Poltico: cuando sus actos y omisiones redunden en perjuicio de los intereses
pblicos o de su buen despacho.

Las responsabilidades suponen que cuenta con las facultades para cumplirlas.

La posicin del secretario es determinante para apreciar el diseo de sus facultades al interior
de las dependencias; las autonomas al interior de su organizacin y el servicio profesional
de carrera son dos factores que modifican sustancialmente el modelo tradicional de
administracin centralizada.

Por otra parte es necesario determinar las facultades indelegables, que son aquellas que
llevan a la conduccin de las polticas y la decisin de los instrumentos que la formalizan, as
como las de emisin de normas generales. En cuanto a los funcionarios, es relevante su
facultad de designacin por quienes ejercen las funciones superiores, y cmo stos a su vez
pueden asumir el control sobre la conduccin y decisin.

Cmo funcionan las suplencias? Fraga considera que el refrendo no puede ser otorgado en
suplencia, aunque puede extenderse a las obligaciones que tienen ante el Congreso porque
tales responsabilidades corresponden a su estatus constitucional y vinculan directamente al
funcionario.

24Artculo 93 Constitucional.- Los Secretarios del Despacho, luego que est abierto el periodo de sesiones
ordinarias, darn cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos.
25Cualquiera de las Cmaras podr convocar a los Secretarios de Estado, a los directores y administradores
de las entidades paraestatales, as como a los titulares de los rganos autnomos, para que informen bajo
protesta de decir verdad, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos
ramos o actividades o para que respondan a interpelaciones o preguntas.
4.- Departamentos Administrativos: Actualmente han cado en desuso, luego de la
transformacin del Distrito Federal en el gobierno de la capital como entidad federativa.

5.- Consejera Jurdica: Con la reforma constitucional de 1994, se modific el artculo 102 A,
por lo cual, el Procurador General de la Repblica dej de tener carcter de consejero jurdico,
dando lugar a una nueva dependencia con tal funcin.

Al Consejero corresponden facultades de representacin del Ejecutivo en juicios

constitucionales, de revisin de iniciativas de ley o proyectos de reglamentos, decretos,
acuerdos y rdenes emitidos por el mismo. La asesora jurdica al Ejecutivo, las dependencias
y entidades federativas que lo soliciten y la revisin de la actualizacin, y simplificacin del
ordenamiento jurdico.

Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal

Artculo 43. A la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal corresponde el despacho de los
asuntos siguientes:
I.- Dar apoyo tcnico jurdico al Presidente de la Repblica en todos aquellos asuntos que ste le
encomiende;
II.- Someter a consideracin y, en su caso, firma del Presidente de la Repblica todos los proyectos
de iniciativas de leyes y decretos que se presenten al Congreso de la Unin o a una de sus
Cmaras, as como a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, y darle opinin sobre
dichos proyectos;
III.- Dar opinin al Presidente de la Repblica sobre los proyectos de tratados a celebrar con otros
pases y organismos internacionales;
IV.- Revisar los proyectos de reglamentos, decretos, acuerdos, nombramientos, resoluciones
presidenciales y dems instrumentos de carcter jurdico, a efecto de someterlos a consideracin
y, en su caso, firma del Presidente de la Repblica;
V.- Prestar asesora jurdica cuando el Presidente de la Repblica as lo acuerde, en asuntos en
que intervengan varias dependencias de la Administracin Pblica Federal, as como en los
previstos en el artculo 29 constitucional;
VI.- Coordinar los programas de normatividad jurdica de la Administracin Pblica Federal que
apruebe el Presidente de la Repblica y procurar la congruencia de los criterios jurdicos de las
dependencias y entidades;
VII.- Presidir la Comisin de Estudios Jurdicos del Gobierno Federal, integrada por los
responsables de las unidades de asuntos jurdicos de cada dependencia de la Administracin
Pblica Federal, la que tendr por objeto la coordinacin en materia jurdica de las dependencias y
entidades de la Administracin Pblica Federal.
El Consejero Jurdico podr opinar previamente sobre el nombramiento y, en su caso, solicitar la
remocin de los titulares de las unidades encargadas del apoyo jurdico de las dependencias y
entidades de la Administracin Pblica Federal;
VIII.- Participar, junto con las dems dependencias competentes, en la actualizacin y
simplificacin del orden normativo jurdico;
IX.- Prestar apoyo y asesora en materia tcnico jurdica a las entidades federativas que lo
soliciten, sin perjuicio de la competencia de otras dependencias;
X. Representar al Presidente de la Repblica, cuando ste as lo acuerde, en las acciones y
controversias a que se refiere el artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, as como en los dems juicios en que el titular del Ejecutivo Federal intervenga con
cualquier carcter. La representacin a que se refiere esta fraccin comprende el desahogo de
todo tipo de pruebas;
XI. Ejercer, cuando as se lo haya solicitado algn Secretario de Estado, y atendiendo a las leyes
reglamentarias y a los acuerdos generales que al efecto emita el Presidente de la Repblica, la
facultad a que se refiere el noveno prrafo del artculo 94 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, solicitando al Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin la
atencin prioritaria de los juicios de amparo, controversias constitucionales o acciones de
inconstitucionalidad, y
XII. Las dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.

6.- Procuradura General de la Repblica: El tratamiento de la PGR dentro de la administracin

pblica federal se debe a las funciones que todava conserva en dependencia del Ejecutivo.
Constitucionalmente desempea funciones que justifican su autonoma de la administracin:
la responsabilidad del Ministerio Pblico en la persecucin de los delitos y la de procurar la
defensa de la Constitucin en los juicios en los que controvierte su aplicacin e interpretacin.
Estas funciones justifican su autonoma respecto del Ejecutivo, lo que motivo que se creara
la Fiscala General como un nuevo Organismo Constitucionalmente Autnomo, segn el ya
visto artculo 102-A.

7.- rganos Intermedios:

Comisiones Intersecretariales: El Ejecutivo podr constituir comisiones

intersecretariales para el despacho de los asuntos en que deban intervenir varias
secretaras de Estado o departamentos administrativos.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, regula lo anterior

Artculo 21. El presidente de la Repblica podr constituir comisiones intersecretariales, para el

despacho de asuntos en que deban intervenir varias Secretaras de Estado.
Las entidades de la administracin pblica paraestatal podrn integrarse a dichas comisiones,
cuando se trate de asuntos relacionados con su objeto.
Las comisiones podrn ser transitorias o permanentes y sern presididas por quien determine el
Presidente de la Repblica.

Las Comisiones intersecretariales se constituyen como rganos al estar dotadas de

competencia, sus actos se manifiestan de manera independiente de las
dependencias o entidades que los integran. El objeto de las mismas es abordar
materias que exceden al mbito de una dependencia y que requieren el concurso
de varias y unidad de decisin.
 Algunos ejemplos de Secretarias Intersecretariales son: La Comisin Intersecretarial
de Gasto y Financiamiento, la Comisin Intersecretarial de Bioseguridad y
Organismos Genticamente Modificados, Comisin para la Transparencia y el
Combate a la Corrupcin, Comisin Intersecretarial para el Gobierno Electrnico y
Comisin Intersecretarial de Cambio Climtico.

Gabinetes: Son instancias de coordinacin y decisin integradas por el Ejecutivo,

secretarios de Estado y jefes de departamento a los cuales puede integrarse el
procurador general de la Repblica y los titulares de entidades paraestatales26.
En otros casos funcionan como instancias de coordinacin cuyas decisiones se
trasmiten a cada dependencia o entidad para una actuacin coordinada en el
mbito de sus respectivas competencias.

rganos de Coordinacin Nacional: rganos cuya competencia e integracin

exceden los mbitos federal y local, son coordinaciones de distintos niveles de
gobierno en materias que requieren la concurrencia de las diversas
administraciones.
El Consejo Nacional de Seguridad Pblica previsto en la Ley General que establece
las bases de coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, est
integrado por el secretario de Gobernacin, los gobernantes de los estados, el jefe
de gobierno del Distrito Federal y los titulares de la PGR, SEDENA y SCT.

8.- rganos Desconcentrados: La desconcentracin administrativa es una forma de

organizacin administrativa, con rasgos diversos a la centralizacin y a la descentralizacin.
Estos rganos se incorporan como figura del derecho positivo con la expedicin de la
LOAPF en 1976:

Artculo 17. Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos de su competencia,
las Secretaras de Estado podrn contar con rganos administrativos desconcentrados que les
estarn jerrquicamente subordinados y tendrn facultades especficas para resolver sobre la

26
Debe destacarse el acuerdo exigido en el artculo 29 de la Constitucin para la suspensin de garantas
individuales, en este caso el gabinete acta como rgano con atribuciones constitucionales determinadas y
est integrado por los secretarios de Estado, los jefes de departamento y el procurador general de la
Repblica.
materia y dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las
disposiciones legales aplicables.

Las caractersticas de estos rganos son:

- Forman parte de una dependencia de la administracin centralizada.
- Mantienen subordinacin jerrquica del titular del ramo
- Poseen autonoma para el ejercicio de la competencia otorgada
- Deben ser creados, modificados o extintos por instrumento de derecho pblico como
la Ley, Reglamento, Acuerdo o Decreto
- Su competencia se limita a cierta materia o territorio
- Carecen de personalidad jurdica

Sin embargo aunque una de las caractersticas es que no tienen personalidad jurdica, existen
algunos que si la tienen junto con un patrimonio propio, como puede ser el Instituto
Politcnico Nacional, Instituto Nacional de Bellas Artes o el Instituto Nacional de Antropologa
e Historia. En estos casos se enfrenta un doble problema: Poseen tambin una autonoma
orgnica (competencia para actuar ejercitando potestades de las que se les ha dotado) y, les
da una naturaleza similar a los rganos descentralizados, pero la clasificacin les da la
caracterstica de la subordinacin al titular de la dependencia, por lo que los hace organismos
peculiares.

Sierra Rojas: La desconcentracin est caracterizada por la existencia de rganos

administrativos, que no se desligan del poder central y a quienes se les otorgan ciertas
facultades exclusivas para actuar y decidir, pero dentro de los lmites y responsabilidades
precisas, que no los alejan de la propia administracin.

La desconcentracin administrativa es un modo especfico de organizacin institucional por

la cual se asigna a rganos denominados como desconcentrados, un conjunto de funciones
y un determinado tipo de relaciones con el resto de la organizacin administrativa. La
delegacin se refiere a un modo de establecimiento de funciones, la desconcentracin a un
modo de establecimiento orgnico, no debe ser confundido.

Gallego Anabiarte: La desconcentracin es la competencia para resolver definitivamente en

propio nombre, y no en el de otro rgano la correspondiente competencia, aunque exista
tutela jurdica y material. Supone un cambio objetivo en el orden jurdico que regula el
ejercicio de las competencias, aunque no afecte a la titularidad de las competencias, que
pueden seguir siendo de la misma organizacin.

El rgano al que se integra ejerce una tutela que se ejecuta de manera diversa en cada poder
de jerarqua, sea fijando criterios o directrices, resolviendo recursos contra sus resoluciones,
poder de nombramiento, disciplinario, presupuestario, etc.

rganos Reguladores

En los ltimos aos la creacin de numerosos rganos desconcentrados a los que se les ha
asignado funciones cuya materia es de la mayor relevancia en la actuacin pblica, se han
dado transformaciones en las caractersticas tradicionales de los rganos desconcentrados.
La autonoma marca distancias con los tpicos rganos desconcentrados subordinados al
titular de la dependencia, se trata entonces de una desconcentracin de nuevo tipo. En la
autonoma se muestra la idea persistente de que para el mejor funcionamiento de las
instituciones pblicas debe garantizarse un mbito de actuacin de los rganos que permita
llevar a cabo sus tareas en condiciones de ausencia o menor injerencia de la poltica y un
espacio de libertad que permita que la tcnica sea el mbito de decisin administrativa.
La incorporacin de los rganos reguladores al derecho mexicano se presenta como un
injerto del derecho estadounidense.

En Estados unidos, en 1789, por decisin presidencial, se cre una agencia para hacerse cargo
de pensiones para invlidos de guerra. Posteriormente en 1887 se crea la Interstate
Commerce Commission, primera gran agencia. La funcin de la administracin se construy
de acuerdo con los conceptos de Rule of Law, de la separacin de poderes y la no
delegacin de poderes legislativos. De ah que autorizar a una agencia para el ejercicio de
los poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo podra quebrantar en sentido estricto la teora de
la separacin de poderes. Sin embargo las agencias fueron creadas en oposicin a tales
teoras fundamentalmente por razones prcticas; as las comisiones ejercen poderes para
llevar a cabo sus funciones de detalle en condiciones suficientes, ante la falta de habilidad
del Congreso para hacerlo.
En cuanto al poder de las agencias para crear derecho mediante regulaciones, la Corte
Suprema resolvi en 194 que la delegacin legislativa es constitucional.

La influencia del consenso de Washington llev a postular que un medio organizacional

para garantizar un mejor desempeo pblico en los sectores estratgicos de la economa, es
el modelo de las agencias reguladoras independientes. En el caso mexicano encontr en la
desconcentracin administrativa y en menor medida en la descentralizacin, el lugar en que
se anidaron nuevos rganos reguladores.
Estamos ante nuevos rganos desconcentrados con grados variables de autonoma, que se
caracteriza por estar dotados por atribuciones que no corresponden con los rganos
centrales y que van reuniendo de manera gradual, atribuciones jurisdiccionales, legislativas y
administrativas.

El diseo de los reguladores procura decisiones dotadas al mismo tiempo de racionalidad

tcnica y firmeza poltica, caractersticas que han de albergarse en una autoridad reguladora
dotada al mismo tiempo de preparacin tcnica, independencia poltica y legitimacin
democrtica. En el nuevo modelo de desconcentracin estn principalmente: La Comisin
Nacional Bancaria y de Valores, la Comisin Nacional del Sistema de ahorro para el Retiro y
la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas.

Autonoma de los rganos Reguladores

Poder de Decisin y Mando: El poder de instruccin o mando se rompe cuando se otorgan

atribuciones a los rganos desconcentrados para decidir sus propias resoluciones sin estar
sujetos a las instrucciones de los rganos superiores de la dependencia o entidad de la cual
forman parte. En fenmeno se presenta con el otorgamiento de competencias propias, cuyo
ejercicio y decisin corresponde en exclusiva al rgano. El poder autnomo de decisin del
rgano regulador consiste en resolver por s y ante s, sin instruccin del superior y sin
posibilidad de que ste lo sustituya. No hay revisin Ex Ante, ni operan las tcnicas de
traslacin de los rganos de decisin central.
La funcin reguladora del Estado se liga con la idea de que el mercado se autorregula y que
la intervencin pblica debe corregir sus fallos, esto supone conocimiento de la ciencia
econmica y que, por tanto se trata de decisiones tcnicas. Esto lleva a excluir a los secretarios
de Estado y al Ejecutivo de la decisin y de la conduccin de los rganos reguladores y a
conformar a stos como estructuras aisladas dentro de la organizacin administrativa.

El poder de mando y decisin debe considerar el tipo de funcin que realiza el rgano
regulador, debe por una parte preservarse las facultades de conduccin de la poltica que la
Constitucin asigna al Ejecutivo y a los secretarios, dando espacios tambin para que la
tcnica como conocimiento especfico y experto aporte su valor a la decisin estatal.
Garantiza especialidad, objetividad, confiabilidad, pero tambin, legitimidad democrtica.

Poder de Nombramiento: Encuentra su mxima expresin cuando quien lo ejerce cuanta con
la libertad absoluta para decidir quien ocupa su cargo, cules son sus caractersticas
personales, as como un poder absoluto de removerlo. Las formas de limitacin que a la vez
determinan los grados de autonoma, son:
- Nombramiento por periodos escalonados.
- Nombramiento por diversos funcionarios
- Intervencin de rganos parlamentarios en el procedimiento de nombramiento
- Requisitos personales de los funcionarios
- Causas tasadas de remocin

Poder de Revisin: La revisin Ex Ante no est presente y tambin la revisin Ex Post, la

inexistencia de algn recurso ante el secretario convierte al rgano en la instancia
administrativa lmite. No hay razn jurdica concluyente para no establecer un recurso, sin
embargo, se argumentan razones institucionales para evitarlo, como la economa procesal o
evitar la politizacin del recurso o incrementar la autonoma del rgano.

Poder de Informacin: Es obligacin del presidente de la Repblica informar por escrito

anualmente al Congreso del estado general que guarda la administracin. Para cumplir con
tal obligacin, debe estar en condiciones de hacerlo, para ello debe requerir informacin y
los funcionarios de la administracin estn obligados a proporcionrsela. Pero aun que no
exista disposicin especifica en las leyes que regulen estos rganos para hacerlo, esta
obligacin debe derivarse directamente del precepto constitucional en cuanto norma que
obliga pero tambin faculta al Ejecutivo.
Poder Presupuestal: La asignacin presupuestaria es otra decisin a cargo del presidente de
la Repblica y del secretario de Hacienda y el titular del ramo, pero se observa una tendencia
a establecer ciertas garantas de carcter presupuestario a los rganos desconcentrados.
Una tcnica que limita los poderes de los secretarios en la determinacin de unidades de
gasto autnomo, hay tambin una garanta de que no podr ser transferido a unidades
diversas.

Claves de autonoma en los rganos reguladores: En el plano orgnico la existencia de

personalidad jurdica o no, determinara la autonoma orgnica. En el plano funcional,
importa la independencia de sus decisiones y la posibilidad de revisin. En el personal debe
tomarse en cuenta el modo de realizacin de nombramientos, requisitos y temporalidad, as
como la separacin. En el plano presupuestario son relevantes los momentos de
determinacin, ejecucin y control

Funciones de Ordenacin General: Es el Poder Normativo del que gozan estos rganos y
razn por la cual difieren de los tradicionales desconcentrados. Se expresa en la emisin de
normas administrativas generales con funcin reglamentaria Ad Extra. Pero tambin tienen
una funcin de ordenacin Ad Intra, expidiendo su reglamentacin interna, una de las
expresiones ms relevantes de la autonoma es la potestad de autoorganiacin.

Actos Administrativos: Dentro de las competencias est la de emitir una diversidad de actos
administrativos, sea que amplen la esfera jurdica de los particulares: permisos, licencias,
autorizaciones, concesiones, o bien, que las restrinjan, por ejemplo, nulidad, revocacin,
sanciones administrativas, etc.
Existen algunas posturas que consideran que rganos desconcentrados desempean
funciones jurisdiccionales o cuasijurisdiccionales. No se est ante procedimientos de
naturaleza jurisdiccional cuando los reguladores precisan derechos u obligaciones en forma
de juicio. La administracin tiene facultades para aplicar la ley de manera directa, sin
mediacin judicial, es lo que conocemos como el auto tutela de la administracin.

Funciones Jurisdiccionales: Considerando como tales, las actividades de dichos rganos por
medio de las cuales conozcan de controversias sobre derechos subjetivos. La intervencin en
el tratamiento de los conflictos se instrumenta a travs de varios procedimientos: conciliacin,
medicin o arbitraje.
La funcin sancionadora atiende principalmente el inters pblico, las del rbitro, conciliador
y mediador, atienden a la solucin o autocomposicin del conflicto.
La experiencia de varios aos es que tales rganos no han realizado dichas funciones.

Administracin Pblica Paraestatal

Entidades dotadas de personalidad jurdica y patrimonio propio, que muestran una

organizacin anloga y que desempean funciones de derecho pblico o de inters para el
Estado.
El origen de la descentralizacin como forma de organizacin administrativa corre en
paralelo al surgimiento de la necesidad de gestionar ciertas actividades, sobre todo
econmicas: La Empresa Pblica.

El auge de la empresa pblica se verifica en el gobierno de Lpez Portillo y luego la

reordenacin de la economa durante el sexenio de Miguel de la Madrid.
Encuentra su rgimen jurdico en los siguientes ordenamientos: Ley para el Control de
Organismos Descentralizados y Empresa de Participacin Estatal, Ley de Entidades
Paraestatales, y sobre todo en la Constitucin:

Artculo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente til; al efecto, se
promovern la creacin de empleos y la organizacin social de trabajo, conforme a la ley.
El Congreso de la Unin, sin contravenir a las bases siguientes deber expedir leyes sobre el
trabajo, las cuales regirn:

A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domsticos, artesanos y de una manera general, todo
contrato de trabajo:

XXXI. La aplicacin de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de las entidades
federativas, de sus respectivas jurisdicciones, pero es de la competencia exclusiva de las
autoridades federales en los asuntos relativos a:

b) Empresas:

1. Aqullas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal;
Por otro lado, el trmino ha sido criticado porque carece de valor jurdico y debe tomarse
como una expresin arbitraria e inexacta para denominar organismos que forman parte de
la administracin pero diversos a la centralizada.

Xopa: La opinin no es del todo justificada, al analizar la descentralizacin vale la pena ser
precavidos para no confundir la denominacin de las agrupaciones orgnicas con la tcnica
de organizacin que es justamente la descentralizacin. Aunque un gran nmero de
entidades paraestatales se constituye con la tcnica de la descentralizacin, no ocurre en
todos los casos, por lo cual su aplicacin es limitada. Otro problema es el hecho de trasladar
al caso mexicano, que es un Estado Federal, el modelo de descentralizacin francesa, que es
un Estado centralizado, lo que conduce, entre otros problemas, a considerar al municipio
como una descentralizacin por regin.

Sierra Rojas: La descentralizacin es el rgimen administrativo de un ente pblico que

parcialmente administra asuntos especficos, con determinada autonoma e independencia y
sin dejar de formar parte del Estado. El Estado no prescinde de su poder pblico regulador,
ni de la tutela administrativa.

Fraga: La descentralizacin consiste en confiar algunas actividades administrativas a rganos

que guardan con la administracin centralizada una relacin diversa de la jerarqua, sin que
dejen de existir respecto de ella las facultades indispensables para conservar la unidad de
poder.

Para entender la organizacin paraestatal se deben considerar dos variables:

- El tipo de sujetos administrativos
- La actividad o funcin que realizan.
El rgimen jurdico de las entidades pblicas no se agota en los tipos orgnicos (organismos
descentralizados, empresas de participacin o fideicomisos pblicos) ya que pueden realizar
funciones diversas:
Funciones de Autoridad
Actividades a cargo de actividades estratgicas
Servicios Pblicos
Actividades de produccin de bienes culturales
La identificacin de las funciones permitir ubicar las entidades sujetas a regmenes jurdicos
distintos, de esta suerte, se localizan entidades que realizan funciones de derecho pblico,
de autoridad y aquellas en las que las entidades estn a cargo de actividades econmicas de
produccin o distribucin de bienes o prestacin de servicios en las que se les aplican las
reglas de competencia econmica y la racionalidad del mercado.

La administracin paraestatal se organiza en tres tipos fundamentales de sujetos:

- Organismos Descentralizados
- Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria
- Fideicomisos Pblicos
Esto tiene su fundamento en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
Artculo 3o.- El Poder Ejecutivo de la Unin se auxiliar en los trminos de las disposiciones
legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administracin pblica paraestatal:
I.- Organismos descentralizados;
II.- Empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares
nacionales de crdito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y
III.- Fideicomisos.

Sectorizacin de las Entidades Paraestatales

La tutela o control de las entidades paraestatales se ejerce mediante el procedimiento de la

sectorizacin. El ejecutivo agrupa las entidades sectorizables (la ley excluye a varias, por lo
que al no estar sectorizadas, suponen una relacin directa con el Ejecutivo) bajo la
coordinacin de una dependencia del Ejecutivo o cabeza de sector.
Las facultades de tutela son:
a) Participacin del secretario en el rgano de gobierno, presidindolo y con voto de
calidad.
b) Intervencin del secretario en la designacin de otros miembros del rgano de
gobierno.
c) Intervencin del secretario en la propuesta al presidente del director general o su
designacin.
d) Definicin por el secretario, de las polticas contenidas en los programas sectoriales.
e) Participacin del secretario en la aprobacin del presupuesto de la entidad.
Adems de la cabeza de sector, la SHCP y la Funcin Pblica estn siempre presentes en la
organizacin y funcionamiento de todas las entidades paraestatales al intervenir en
cuestiones presupuestarias y de control

Organismos Descentralizados

Son entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unin o por decreto del Ejecutivo
Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propias. Su regulacin est en la Ley Federal
de Entidades Paraestatales, no obstante su posible creacin por ley provocara que la
regulacin especial prevalezca y que la LFEP sea supletoria. La delimitacin legal no
comprende otras actividades que realizan organismos descentralizados por mandato de su
ley.

Las actividades estratgicas son tasadas, la Constitucin enumera como tales la extraccin
de petrleo e hidrocarburos, petroqumica, generacin de energa nuclear, electricidad,
correos y telgrafos. Lo central de lo estratgico, es el establecimiento de un rgimen jurdico
que determina a la actividad como parte de las titularidades pblicas, excluye a los
particulares y establece un monopolio.
Como ejemplos de organismos descentralizados que realizan actividades estratgicas estn:
PEMEX, CFE y Servicio Postal Mexicano.

Las actividades prioritarias constituyen un rgimen, que habilita para la creacin de entidades
paraestatales, pudiendo configurarse una titularidad pblica o bien en actividades de libre
empresa. La consideracin de ser actividad prioritaria permite al Estado canalizar subsidios
generales y que no afecten las finanzas pblicas.
La Ley Federal de Entidades Paraestatales india:

ARTICULO 6o.- Para los efectos de esta Ley, se consideran reas estratgicas las expresamente
determinadas en el prrafo cuarto del artculo 28 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos y las actividades que expresamente sealen las leyes que expida el Congreso de la
Unin.
Se consideran reas prioritarias las que se establezcan en los trminos de los artculos 25, 26 y 28
de la propia Constitucin, particularmente las tendientes a la satisfaccin de los intereses nacionales
y necesidades populares.
El Presupuesto de Egresos de la Federacin seala que las actividades son: proporcionar a
los usuarios o consumidores de los bienes y servicios a precios y tarifas por debajo del
mercado27.

Finalmente los organismos descentralizados cuyo objeto es la obtencin o aplicacin de

recursos para fines asistenciales o de seguridad social tienen como ejemplo el IMSS o el
ISSTE, as como la Lotera Nacional.

Personalidad y Patrimonio Propio

Estas caractersticas estn ligadas a un proceso histrico de delimitacin de la responsabilidad

de los integrantes de un colectivo y de la constitucin de masas econmicas separadas para
la realizacin de un propsito fundamentalmente econmico. En el aprovechamiento y
explotacin de un recurso pblico tiene todo el sentido econmico crear entes con
personalidad y patrimonio propio, pues se requiere de un ente apto para establecer
relaciones jurdicas patrimoniales.
La justificacin se desvanece cuando se trata de funciones de autoridad Se justifica dotarlo
de patrimonio para comprar lpices, ser dueo de su edificio, de sus vehculos o de sus
computadoras? Qu relaciones jurdicas propias de su objeto requieren de personalidad
jurdica? Qu agrega a la seguridad jurdica que sea un descentralizado? Existe un mito
acerca de la personalidad como condicin de buen funcionamiento y de autonoma para la
realizacin de funciones pblicas.

Por otra parte, se da un proceso de desestatizacin de los sujetos administrativos, al

separarlos de la personalidad del Estado, los tribunales suelen afirmar que no son el Estado.
Si no lo son, sus trabajadores no se sujetan al apartado B del artculo 123 Constitucional
(como vimos con las empresas de participacin estatal mayoritaria), por lo que, cuando se
decide que los descentralizados estn sujetos al aparado A, se toma en cuenta la naturaleza
jurdica del descentralizado, sin considerar el tipo de funcin que realiza, se corre el riesgo
de afectar el buen desempeo de la institucin y el cumplimiento de sus fines de inters
pblico.

27
Ejemplos de organismos que desarrollan estas actividades son: Ferrocarriles Nacionales de Mxico,
Productora Nacional de Semillas y Fondo de Cultura Econmica.
Sin embargo, en aquellos otros casos de descentralizados que no son empresas porque
desempeen funciones de derecho pblico, deben sujetarse al apartado B.

Facultades de Autoridad

ORGANISMOS PBLICOS DESCENTRALIZADOS. ES VLIDO DOTARLOS DE ATRIBUCIONES

DE AUTORIDAD DE NATURALEZA ANLOGA A LA DE LOS ENTES QUE PERTENECEN A LA
ADMINISTRACIN CENTRALIZADA28.
Si se toma en consideracin que de la interpretacin conjunta de lo dispuesto en los artculos
90 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y 1o. de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal se colige que los organismos descentralizados son parte
integrante de la administracin pblica federal en su faceta paraestatal, es evidente que tales
organismos pueden y deben ser dotados de facultades de imperio, tpicas de las autoridades
centralizadas, por las siguientes razones: a) porque los organismos descentralizados al
pertenecer a la administracin pblica, actan al lado de los centralizados y, por tanto, esa
identidad de calidad les autoriza a desenvolverse de manera similar; y b) porque los fines de
los organismos descentralizados, definidos en el artculo 14 de la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales (realizacin de actividades afines a las reas prioritarias o estratgicas del
Estado, prestacin de servicios pblicos o sociales y obtencin o aplicacin de recursos para
fines de asistencia o seguridad social), se identifican con los objetivos de la administracin
centralizada, lo que convierte a ambas formas de administracin en centros de intereses que
deben estar jurdicamente protegidos para beneficio del bien comn y, por ello, deben
funcionar paralelamente a los agentes de la administracin activa, mediante el otorgamiento
y ejercicio de facultades de consulta, decisin, ejecucin e imperio; de lo contrario se
rompera con el principio de "unidad de poder", conforme al cual las facultades autoritarias
del aparato central y de los organismos descentralizados, deben reputarse de igual calidad y
del mismo origen.

La tesis transcrita es relevante pero no concluyente. Si la administracin centralizada es

vaciada de atribuciones y se feudaliza el poder, se altera la divisin de poderes y se anulan

28 poca: Novena poca /Registro: 188163 /Instancia: Segunda Sala / Tipo de Tesis: Aislada / Fuente: Semanario
Judicial de la Federacin y su Gaceta /Tomo XIV, Diciembre de 2001 /Materia(s): Administrativa
las potestades del Ejecutivo para cumplir sus responsabilidades constitucionales. La creacin
de entidades descentralizadas tiene el efecto de crear masas patrimoniales diversas, se crea
una relacin jurdica diversa con los bienes estatales. Mientras la administracin centralizada
forma parte de una personalidad jurdica que acta como titular de la propiedad de ciertos
benes y por tanto los actos de naturaleza patrimonial se realizan por conducto de los
organismos competentes del propietario, no acontece lo mismo con los descentralizados, no
existe una relacin de propietario con tales bienes y por tanto no ocurre la misma relacin
jurdica.

Estructura de los Organismos Descentralizados

rganos de Gobierno
Est integrada por no menos de cinco ni ms de quince miembros propietarios y sus
respectivos suplentes. Ser presidido por el titular de la coordinadora de sector o por la
persona que ste designe; el cargo no podr desempearse por medio de representantes,
segn la Ley Federal de Entidades Paraestatales:

ARTCULO 18.- El rgano de Gobierno estar integrado por no menos de cinco ni ms de quince
miembros propietarios y de sus respectivos suplentes. Ser presidido por el Titular de la
Coordinadora de Sector o por la persona que ste designe.
El cargo de miembro del rgano de Gobierno ser estrictamente personal y no podr desempearse
por medio de representantes.

En el caso de los integrantes de los descentralizados creados por ley, cada uno de ellos
determina su integracin.

La designacin de los integrantes del rgano de gobierno es diversa, es relevante para la

autonoma y las modalidades pueden ser:
1) Designacin por Ejecutivo seguida de la No objecin del Senado.
2) Determinacin por la ley de integrantes distintos a la administracin.
3) Cargos establecidos por ley.
4) Designacin libre por el Ejecutivo a propuesta del secretario de Estado cabeza de
sector.

Los rganos de gobierno tendrn entre sus facultades:

 - Expedir el estatuto de gobierno
- Establecer en congruencia con los programas sectoriales, las polticas generales y
definir las prioridades a las que debern sujetarse la produccin, productividad,
comercializacin, fianzas, investigacin, desarrollo tecnolgico y administracin
general.
- Aprobar los programas y presupuestos de la entidad paraestatal, en lo tocante a los
presupuestos y programas financieros, con excepcin de los incluidos en el
Presupuesto de Egresos Anual de la Federacin o de la Ciudad de Mxico (basta con
la aprobacin del rgano de gobierno respectivo).
- Fijar y ajustar los precios de bienes y servicios con excepcin de los determinados por
acuerdo del Ejecutivo Federal.
- Aprobar la concentracin de los prstamos para el financiamiento de la entidad
paraestatal con crditos internos o externos, respecto a los crditos externos, se
estar a lo que disponga el artculo 5429
- Expedir las normas o bases generales con arreglo a las cuales el director general
pueda disponer de los activos fijos de la entidad que no correspondan a las
operaciones propias del objeto de la misma.
- Aprobar anualmente los estados financieros de la entidad paraestatal, previo informe
de comisarios y dictamen de los auditores.
- Aprobar de acuerdo con las leyes, las polticas, bases y programas generales que
regulen los convenios, contratos, pedidos o acuerdos que deba celebrar la entidad
paraestatal con terceros en obras pblicas, adquisiciones, arrendamientos y
prestacin de servicios relacionados con bienes muebles.

Director General

Es el rgano unipersonal de la administracin de la entidad, designado por el Ejecutivo o a

indicacin de ste, por el coordinador de sector.
Dentro de sus facultades estn segn la Ley Federal de Entidades Paraestatales:

29
Ley Federal de Entidades Paraestatales:
ARTICULO 54.- El Director de la entidad paraestatal someter el programa financiero para su autorizacin al
rgano de Gobierno respectivo con la salvedad a que se refiere la fraccin II del artculo 58 de esta Ley; una
vez aprobado remitir a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico la parte correspondiente a la suscripcin
de crditos externos para su autorizacin y registro en los trminos de la Ley correspondiente.
ARTCULO 22.- Los directores generales de los organismos descentralizados, en lo tocante a su
representacin legal, sin perjuicio de las facultades que se les otorguen en otras leyes,
ordenamientos o estatutos, estarn facultados expresamente para:
I. Celebrar y otorgar toda clase de actos y documentos inherentes a su objeto;
II. Ejercer las ms amplias facultades de dominio, administracin, y pleitos y cobranzas, an de
aquellas que requieran de autorizacin especial segn otras disposiciones legales o reglamentarias
con apego a esta Ley, la ley o decreto de creacin y el estatuto orgnico;
III. Emitir, avalar y negociar ttulos de crdito;
IV. Formular querellas y otorgar perdn;
V. Ejercitar y desistirse de acciones judiciales inclusive del juicio de amparo;
VI. Comprometer asuntos en arbitraje y celebrar transacciones;
VII. Otorgar poderes generales y especiales con las facultades que les competan, entre ellas las
que requieran autorizacin o clusula especial. Para el otorgamiento y validez de estos poderes,
bastar la comunicacin oficial que se expida al mandatario por el Director General. Los poderes
generales para surtir efectos frente a terceros debern inscribirse en el Registro Pblico de
Organismos Descentralizados; y
VIII. Sustituir y revocar poderes generales o especiales.
Los directores generales ejercern las facultades a que se refieren las fracciones II, III, VI y VII bajo
su responsabilidad y dentro de las limitaciones que seale el estatuto orgnico que autorice el
rgano o Junta de Gobierno.

Este es uno de los servidores pblicos que puede estar sujeto a juicio poltico y a la obligacin
de comparecer ante el congreso.

Vigilancia

Est a cargo de un Comisario Propietario y un suplente, designados por la Secretara de la

Funcin Pblica.

Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria

Est formado por las Sociedades Nacionales de Crdito: que son las instituciones de banca
de desarrollo organizadas de acuerdo con la Ley de Instituciones de Crdito y sus respectivas
leyes, as como las sociedades de cualquier naturaleza que satisfagan alguno de los requisitos
sealados en el artculo siguiente de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal:

Artculo 46.- Son empresas de participacin estatal mayoritaria las siguientes:

I.- Las sociedades nacionales de crdito constituidas en los trminos de su legislacin especfica;
II.- Las Sociedades de cualquier otra naturaleza incluyendo las organizaciones auxiliares
nacionales de crdito; as como las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en que se
satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos:
A) Que el Gobierno Federal o una o ms entidades paraestatales, conjunta o separadamente,
aporten o sean propietarios de ms del 50% del capital social.
B) Que en la constitucin de su capital se hagan figurar ttulos representativos de capital social de
serie especial que slo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o
C) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayora de los miembros del
rgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director general, o cuando
tenga facultades para vetar los acuerdos del propio rgano de gobierno.
Se asimilan a las empresas de participacin estatal mayoritaria, las sociedades civiles as como las
asociaciones civiles en las que la mayora de los asociados sean dependencias o entidades de la
Administracin Pblica Federal o servidores Pblicos Federales que participen en razn de sus
cargos o alguna o varias de ellas se obliguen a realizar o realicen las aportaciones econmicas
preponderantes.

Actividades

De acuerdo con la Ley Federal de Entidades Paraestatales, les corresponde realizar

actividades prioritarias, estas entidades podran realizar actividades de titularidad pblica o
bien actividades diversas en las que cabra la canalizacin de subsidios.

En estricto sentido, las funciones que realiza no corresponden siempre a funciones estatales,
si una empresa estatal se encarga de un servicio pblico, s puede afirmarse que existe
descentralizacin, pero no se da si la entidad paraestatal realiza actividades de mercado en
donde el Estado acta como empresario, no hay funcin estatal que descentralizar.
La forma de empresa de participacin mayoritaria supone una regulacin de derecho comn
sujeta a un rgimen exorbitante de derecho comn, sea de derecho mercantil o civil, el tipo
societario tiene correspondencia con la racionalidad jurdica de la actividad (que tenga o no
propsito de lucro). El rgimen de derecho pblico funciona como excepcin, la base
regulatoria es la de derecho comn. La forma civil o mercantil permite la eleccin de la forma
corporativa idnea para la realizacin de un fin preponderantemente econmico o de
carcter social.

El rgimen de la empresa pblica debe ser el idneo para encontrar las mejores condiciones
de desempeo.
Las empresas de participacin estatal mayoritaria deben distinguirse de otras empresas en
las que puede llegar a participar el Estado temporalmente por sus actividades de fomento y
aunque sea propietario de la mayor parte de acciones.
Estructura

El rgano de gobierno es el Consejo de Administracin que se integrar de acuerdo con los

estatutos de la entidad. Los consejeros que representen a la administracin pblica federal
sern designados por el Ejecutivo federal por conducto del titular de la coordinadora de
sector y debern integrar la mayora, debiendo ser servidores pblicos. Ser presidido por el
titular de la coordinadora de sector.

El director general es designado de acuerdo con las reglas ya mencionadas. La Ley Federal
de Entidades Paraestatales seala:

ARTICULO 38.- Para la designacin, facultades, operacin y responsabilidades de los rganos de

administracin y direccin; autonoma de gestin, y dems normas sobre el desarrollo y operacin
de las empresas de participacin estatal mayoritaria, sin perjuicio de las disposiciones que sobre el
particular existan en los estatutos o legislacin correspondiente a su forma societaria, sern
aplicables en lo que sean compatibles, los captulos II Seccin A y V de esta Ley

La Vigilancia tendr sus rganos de control interno e incorporarn los comisarios que designe
la Secretaria de la Funcin Pblica.

Fideicomisos Pblicos

La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal:

Artculo 47.- Los fideicomisos pblicos a que se refiere el Artculo 3o., fraccin III, de esta Ley, son
aquellos que el gobierno federal o alguna de las dems entidades paraestatales constituyen, con el
propsito de auxiliar al Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado para impulsar las reas
prioritarias del desarrollo, que cuenten con una estructura orgnica anloga a las otras entidades y
que tengan comits tcnicos.
En los fideicomisos constituidos por el gobierno federal, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
fungir como fideicomitente nico de la Administracin Pblica Centralizada.

Los fideicomisos pblicos son los que el gobierno federal o alguna de las dems entidades
paraestatales constituyen, con el propsito de auxiliar al Ejecutivo federal en las atribuciones
del Estado para impulsar las reas prioritarias del desarrollo y que cuenten con una estructura
orgnica anloga a las otras entidades y que tenga comits tcnicos, la SHCP fungir como
fideicomitente30 nico.

A diferencia de los anteriores paraestatales, los fideicomisos son entidades NO

personificadas, aun cuando acten como si lo fueran. Para actuar como fiduciario se requiere
facultamiento legal, la tercera parte no siempre presente, es el fideicomisario (beneficiario).

En cuanto a la organizacin, los comits tcnicos y los directores generales estn sujetos a
las disposiciones aplicables a los rganos de gobierno de los organismos, sus facultades
debern ser establecidas en los contratos de fideicomiso, indicando cules actos requieren
de aprobacin por el comit tcnico, para el ejercicio de derechos y acciones que
correspondan al fiduciario. Est deber abstenerse de realizar las instrucciones que aqul le
formule en exceso de facultades y en caso de urgencia el fiduciario consultar a la
coordinadora de sector.

En los contratos de fideicomiso se establecer la facultad del gobierno federal para

revocarlos, salvo el caso de que se instituyeran por mandato de ley.

30
El Fideicomiso es un acto jurdico por medio del cual el Fideicomitente destina o afecta bienes o recursos
a un fin cuya gestin encomienda a un Fiduciario.
La Actividad de la Administracin Pblica

La administracin pblica acta en diversas funciones, en su carcter de aplicador y creador

del orden jurdico, produce normas generales (leyes, reglamentos) pero tambin normas
individualizadas (actos administrativos). Sin embargo, adems de los anteriores, crear
ordenamientos o actos que por su peculiaridad no encajan dentro de los tipos ya sealados,
como lo son los programas, interpretaciones, planes, reglas, NOMs, convocatorios, que por
su generalidad han sido consideradas para-reglamentarias por la doctrina y tienen carcter
de actos sui generis.

Adems de los anteriores actos, cuyo rasgo comn es la unilateralidad, la administracin

tambin Conviene, Acuerda, Contrata, generando entonces: Tratados, Acuerdos Ejecutivos,
Convenios de Coordinacin, Bases de concertacin, Contratos, Convenios Administrativos y
Civiles.
Tales tipos normativos, cuyo origen puede ser bilateral o multilateral, tienen fuerza y jerarqua
normativa.

La Administracin tiene finalidades, objetivos y funciones tan complejas que necesita de una
cantidad enorme de tcnicas jurdicas para cumplir con ella.
Schmidt Assman: El sistema de la accin administrativa es el andamiaje jurdico de la accin
prctica.
Las tcnicas administrativas tienen su prueba en la eficacia para conseguir resultados, una
regulacin general o un acto administrativo, actos imperativos o consensuales, tcnicas de
mercado y libre competencia, tcnicas redistributivas, actuacin discrecional o reglada,
accin formal o accin informal: forman el instrumental para el ejercicio de la conduccin en
lo que corresponde a la administracin.

Planeacin y Rectora del Desarrollo

La Constitucin seala:
Artculo 25. Corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional para garantizar que ste sea
integral y sustentable, que fortalezca la Soberana de la Nacin y su rgimen democrtico y que,
mediante la competitividad, el fomento del crecimiento econmico y el empleo y una ms justa
distribucin del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los
individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitucin. La competitividad se
entender como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento
econmico, promoviendo la inversin y la generacin de empleo.

El Estado velar por la estabilidad de las finanzas pblicas y del sistema financiero para coadyuvar
a generar condiciones favorables para el crecimiento econmico y el empleo. El Plan Nacional de
Desarrollo y los planes estatales y municipales debern observar dicho principio.
El Estado planear, conducir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional, y llevar al
cabo la regulacin y fomento de las actividades que demande el inters general en el marco de
libertades que otorga esta Constitucin.

Al desarrollo econmico nacional concurrirn, con responsabilidad social, el sector pblico, el sector
social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad econmica que contribuyan
al desarrollo de la Nacin.

El sector pblico tendr a su cargo, de manera exclusiva, las reas estratgicas que se sealan en
el artculo 28, prrafo cuarto de la Constitucin, manteniendo siempre el Gobierno Federal la
propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se
establezcan. Tratndose de la planeacin y el control del sistema elctrico nacional, y del servicio
pblico de transmisin y distribucin de energa elctrica, as como de la exploracin y extraccin de
petrleo y dems hidrocarburos, la Nacin llevar a cabo dichas actividades en trminos de lo
dispuesto por los prrafos sexto y sptimo del artculo 27 de esta Constitucin. En las actividades
citadas la ley establecer las normas relativas a la administracin, organizacin, funcionamiento,
procedimientos de contratacin y dems actos jurdicos que celebren las empresas productivas del
Estado, as como el rgimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia,
eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendicin de cuentas, con base en las mejores
prcticas, y determinar las dems actividades que podrn realizar. []

Se aqu se desprende una norma que regula una competencia para el Estado y, a la vez, un
sentido directivo a manera de mandato dirigido a los diversos rganos estatales para la
organizacin del sistema de planeacin y que ste tienda a la consecucin de los fines
sealados en le propio artculo.
El sujeto agente de la planeacin es el Ejecutivo, quien a su cargo est la expedicin del Plan
Nacional, y se delega en la ley el establecimiento para que instituya los procedimientos de
participacin y consulta popular, los criterios para la formulacin, instrumentacin, control y
evaluacin del plan y los programas de desarrollo. El presidente coordina mediante
convenios con los gobiernos de las entidades federativas, e induce y concierta con los
particulares, las acciones por realizar para su elaboracin y ejecucin.

Dentro de la misma constitucin se distinguen cuatro vertientes:

La Planeacin Obligatoria: Se dirige a las dependencias de la administracin

centralizada y a las entidades paraestatales.
Artculo 26.
A. El Estado organizar un sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional que
imprima solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la
economa para la independencia y la democratizacin poltica, social y cultural de la
nacin.
Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitucin determinarn los
objetivos de la planeacin. La planeacin ser democrtica y deliberativa. Mediante los
mecanismos de participacin que establezca la ley, recoger las aspiraciones y
demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habr
un plan nacional de desarrollo al que se sujetarn obligatoriamente los programas de la
Administracin Pblica Federal.

Tal disposicin menciona con precisin en qu rganos u organismos recae la

obligacin y excluye a rganos no considerados como dependencias, no obstante
que desarrollen una funcin administrativa, no se les considera parte de la
Administracin Pblica Federal (OCAS). El plan y los programas cumplen la funcin
de normas disciplinadoras de la accin de diversos rganos u organismos. Si bien es
cierto que respecto de determinados rganos rigen relaciones de jerarqua, en las
que el Ejecutivo puede instruir a sus subordinados, en el caso de rganos y
organismos con grados diversos de autonoma orgnica o funcional, esa regla es
inviable, por lo que el plan y programas serian su marco normativo en que debern
mover su accin. As la planeacin se convierte en uno de los instrumentos en manos
del Ejecutivo para definir polticas y sujetar a las mismas a la totalidad de rganos
pblicos que estn dentro de su esfera, no ya como expresin de jerarquas, sino
como expresin normativa de su funcin de gobierno.
 Planeacin de Coordinacin: Se dirige hacia las entidades federativas, por lo que el
medio utilizado es el convenio entre el gobierno federal y los gobiernos de las
entidades federativas, con el fin de que participen estos ltimos en la planeacin del
desarrollo nacional, coadyuven a la consecucin de sus objetivos y conjunten sus
acciones.

Planeacin de Induccin y de Concertacin: Se dirigen a los sectores social y

privado, la induccin implica crear actitudes y conductas favorables a los objetivos
y prioridades del plan y sus programas. Sin embargo esto no significa que el Estado
se limite a hacer solo llamados a la buena voluntad de los agentes econmicos o
sociales para convencerlos de que acten. Por el contrario la induccin se refiere a
una de las formas con las que cuenta el Estado para orientar la conducta de las
personas, lo cual constituye una de las funciones del derecho como instrumento de
ingeniera social y de control; es una regulacin de conducta, y sta se expresa a
travs de la totalidad del orden jurdico. Prohibir, permitir, obligar y autorizar son las
expresiones fuertes de la vertiente de la induccin.
El trmino Concertacin indica la accin de arreglo, composicin de intereses; como
acto consensual, implica negociacin y acuerdo de voluntades para realizar
conductas que se dirijan hacia un mismo objetivo.

Por otra parte, el anlisis del artculo 25 constitucional establece los destinos de la accin
estatal, el problema consiste en determinar qu significan los diversos componentes del
precepto. En cuanto al fortalecimiento de su soberana, se relaciona con el mayor poder de
autodeterminacin que se d en las decisiones fundamentales de la vida social, econmica y
poltica, en su interior y en su exterior.

La decisin de la Administracin

La actuacin, como ya se ha dicho comprende aspectos de sujecin positiva, incluso negativa

a la ley, pero tambin comprende mbitos de adecuacin y de decisin propia de la
administracin, la flexibilidad y adaptabilidad de la actuacin que se presenta en inevitable e
incluso innecesaria. As pues, la discrecionalidad es condicin de existencia en el hbitat de
actuacin de la autoridad administrativa.

Discrecionalidad

Fraga: Tiene lugar cuando la ley deja a la Administracin un poder libre de apreciacin para
decidir si debe obrar o abstenerse o en qu momento debe obrar o cmo debe obrar o en
fin, qu contenidos va a dar a su actuacin.

Snchez Morn: Tiene su funcin y justificacin propia en el Estado de Derecho, atae a los
elementos de oportunidad y a las valoraciones tcnicas que ocurren en una gran parte de
las actuaciones de la Administracin y que no son reductibles a un proceso lgico de
interpretacin y aplicacin de las normas jurdicas.

Segn el autor Mariano Bacigalupo existen diversas tesis relativas a la precisin de la

discrecionalidad en la estructura normativa.
a) Plantea que la discrecionalidad slo opera en el mbito de las consecuencias jurdicas
de las normas administrativas. Es decir, erradica la discrecionalidad del mbito del
supuesto de hecho, para ubicarla en el margen de volicin y eleccin entre la
adopcin o no de una consecuencia jurdica.
b) La discrecionalidad opera tanto en el mbito de las consecuencias jurdicas como en
el supuesto de hecho de las normas jurdico-administrativas. A diferencia de la
anterior postura, sta amplia la discrecionalidad adems de la apreciacin de las
consecuencias a la determinacin de los supuestos de hecho.
c) La discrecionalidad slo opera en el mbito del supuesto de hecho de las normas
administrativas. Esta tesis excluye a la discrecionalidad de la apreciacin de las
consecuencias jurdicas: Parte de la premisa de que lo que genuinamente genera
discrecionalidad en la actuacin administrativa, es la inexistencia o imperfeccin del
supuesto de hecho o de su norma habilitante (ausencia, insuficiencia o imprecisin
de los criterios de aplicacin). As, la discrecionalidad consistir en que la
Administracin pueda establecer en sede aplicativa los presupuestos de su propia
actuacin, intencionadamente imperfectos, de ah que se conciba a la
 discrecionalidad administrativa como habilitacin para completar en sede aplicativa,
el supuesto de hecho imperfecto o inexistente de una norma.

Eficacia
Es uno de los conceptos eje que permite explicar la transformacin del derecho
administrativo en las ltimas dcadas, tiene diferentes contextos:

1.- Dentro de las distintas ciencias en las que es una pieza principal, como la macroeconoma
o la economa neo institucional.
2.- En la formacin de polticas de conduccin social, en las que se liga con opciones sociales
dentro del juego del poder.
3.- Como componente de un ordenamiento jurdico, lo cual supone una integracin
normativa de la eficiencia dentro del lenguaje del derecho.

Lo anterior permite apreciar tres funciones del concepto. La primera es cientfica, la segunda
es poltica, al ser parte de una opcin social que postula cmo deben ser las cosas y la tercer
es propiamente jurdica, apareciendo como un concepto juridificado.

En trminos generales, el referente de la eficiencia son los costos y beneficios de las

elecciones, donde una eleccin es eficiente cuando los beneficios son mayores que los costos.
Suele distinguirse entre eficiencia tcnica y eficiencia econmica, la primera requiere que no
se pueda producir ms de un bien sin que se obtenga menos de otro, la teora econmica
ha llegado a formular una gran diversidad de respuestas, modelos o criterios.

Por lo anterior se infiere que la eficiencia depende de la eleccin del modelo que se tome. El
enfoque institucional coloca la eficiencia en el campo de las instituciones y de la organizacin
pblica, en el diseo de las normas dirigidas a la conducta de los agentes del mercado, con
el objeto de proveer de condiciones propicias a la eficiencia, lo cual supone que el derecho
es una tcnica de ingeniera social y que orienta conductas sociales. De igual manera, la
modificacin de las estructuras estatales, en particular las administrativas, as como su
funcionamiento, aplicando tcnicas de gestin pblica y de mercado a la funcin
administrativa, se dirigen a la eficiencia de la administracin respecto al mercado y en
general, al cumplimiento de sus funciones de inters pblico.

A continuacin se mencionan ejemplos que refieren a situaciones o actuaciones

administrativas relacionadas con el mercado o a funciones propias de la administracin:
I. En relacin al Mercado Las disposiciones que se refieren a situaciones que deben ser
garantizadas y cuya transgresin implica una actuacin preventiva o represiva de la
autoridad, o bien, deberes positivos de la administracin para fomentar, promover o
crear ciertos resultados
Ley Federal de Procedimiento Administrativo seala

Artculo 69-E.- La Comisin Federal de Mejora Regulatoria, rgano administrativo

desconcentrado de la Secretara de Economa, promover la transparencia en la elaboracin
y aplicacin de las regulaciones y que stas generen beneficios superiores a sus costos y el
mximo beneficio para la sociedad. Para ello la Comisin contar con autonoma tcnica y
operativa

II. En relacin al funcionamiento de la Administracin: La eficiencia es tenida un objetivo

de la norma, que consiste en cierto estado de cosas, ligado con costos y beneficios.
La misma ley regula:

Artculo 13.- La actuacin administrativa en el procedimiento se desarrollar con arreglo a

los principios de economa, celeridad, eficacia, legalidad, publicidad y buena fe.

Adems de esto, encontramos modalidades de actuacin que consisten en promover

o incentivar, que derivan de criterios orientadores de accin administrativa, as como
el ejercicio de facultades sujetas a la valoracin y decisin de los rganos
administrativos, tendientes a crear condiciones de eficiencia.

Ahora bien, la presencia de la eficiencia no est solo en las disposiciones que se refieren a
las funciones de rganos administrativos, a la organizacin de sus procedimientos o al tipo
de actuacin de los servidores pblicos, sino en la propia estructuracin de la organizacin
administrativa que ha sido explicitada en distintos Planes Nacionales de Desarrollo y los
programas sectoriales por los que la administracin se ha visto sujeta a adelgazamiento,
descentralizacin, adopcin de mtodos de manargment, etc.
La eficiencia es un trmino con diversos significados:
 - Eficiencia como un cometido de los rganos administrativos.
- Como caracterstica o cualidad de la conducta de individuos, idnea para lograr
determinados objetivos.
- Como una situacin o estado de cosas susceptible de constatacin.

La eficiencia opera en diversos mbitos materiales de validez del ordenamiento jurdico, as,
est presente en materias como la competencia econmica, energa, procedimiento
administrativo, responsabilidad de servidores pblicos, etc.
Si bien la eficiencia est presente como un valor jurdico ligado al crecimiento y desarrollo,
no es el nico, y particularmente que tambin encontramos a su correlativo, la Equidad. Esto
nos obliga a ser mucho ms cuidadosos en el tratamiento de la eficiencia, puesto que tiene
un referente inmediato que es la materia de la conducta regulada. Existe la posibilidad de
localizar valores contrapuestos en el propio ordenamiento, lo que puede originar conflictos
de orden jurdico, y tambin que la interpretacin de la ley requiere llevarse a cabo conforme
la Constitucin.

Uno de los problemas encontrados en la actualidad es la dificultad de evaluacin de costos

y beneficios, los problemas de manejo de la eficiencia en el sector pblico, dada la dificultad
de su medicin en ste y su tendencia a desacreditarse en la medida misma en que se le
circunscriba slo a una eficiencia susceptible de ser medida.

Si pensamos en la eficiencia como objetivo de la accin pblica, aunque sea necesaria, es

insuficiente para lograr dicha accin porque el derecho como marco institucional establece
limitaciones a la eleccin de los particulares, implicando un comportamiento segn reglas,
de manera que las mismas tendran que ser redundantes respecto de un modelo de
eficiencia. Por otro lado, aun cuando fueran eficientes, sera necesario que los destinatarios
se comportaran conforme a ellas y seguir siendo eficaces, para ello se requerira que las
personas consideraran las normas como razones para actuar, luego que por su grado de
interiorizacin o actividad, fueran eficaces.

Encontramos entonces que el solo diseo eficiente de normas sera una parte de la
consecucin de la eficiencia como resultado social, y se coloca dentro de terreno de la
potencialidad, cuya eficacia es un momento posterior a la medicin del impacto. La eficiencia
de un proyecto, iniciativa, poltica e incluso de las normas ser el resultado de un ejercicio de
modelacin.

Orden Pblico, Inters Pblico e Inters Social

La definicin de los derechos o la libertad de actuacin de las personas est limitado por
ciertas razones que se encuentran consideradas como valiosas por la propia Constitucin, la
expresin formal de tales limitaciones se halla en trminos como Inters Pblico, Beneficio
Social, Derechos de la Sociedad, Utilidad Pblica, que al igual que otros como Orden Pblico
o Inters Social, cumplen la funcin de referentes para limitar derechos individuales.

La doctrina los ha considerado como conceptos jurdicos indeterminados, su empleo los

conforma como una tcnica legislativa, que se refiere a una esfera de la realidad cuyos lmites
no aparecen bien precisados en su enunciado, no obstante lo cual es claro que intenta
delimitar un supuesto concreto.

Si jurdicamente existe un mbito de actuacin de los sujetos privados y por otra parte se
establecen limitaciones, encontramos que la eleccin del agente econmico se delimita por
regulaciones sustentadas en razones de orden pblico o social, estimadas como valiosas,
entonces tenemos como resultado una tensin entre lo privado, lo pblico y lo social.

Josefina Corts Campos: El ordenamiento pblico presenta las siguientes funciones

- Limitacin al principio de irretroactividad de leyes.
- Limitacin a la aplicacin extraterritorial de leyes.
- Limitacin a la autonoma de la voluntad.
- Elemento de validez del acto jurdico.
- Condicin de coexistencia pacfica de la sociedad.
- Criterio para determinar la prevalencia de un derecho sobre de otro.

Cortes Campos para abundar en dichos conceptos indeterminados agrega las siguientes
funciones:
- Criterio para determinar la prevalencia de un inters sobre de otro: El juez pondera
entre los intereses de ambas partes (particular-autoridad) y si de la ponderacin se
 encuentra un inters social o de orden pblica que deba prevalecer sobre el particular
que se supone lcito.
- Como atribucin de ciertas figuras procesales: Que el procedimiento sea considerado
de orden pblico, le da al Ministerio Pblico una funcin tuteadora, el impulso
procesal puede ser oficioso, el Ministerio Pblico estar obligado a intervenir,
haciendo procedimientos o interponiendo recursos.
- Como fundamento de la actuacin oficiosa de la administracin pblica: A diferencia
de la actuacin judicial, que casi siempre interviene a peticin de parte, la funcin a
cargo de los rganos administrativos es distinta, el inters u orden pblico origina
que la actuacin administrativa sea unilateral. La autoridad tiene como finalidad
preservar el inters pblico, social o general.
- Como elemento de validez de los actos administrativos: El acto administrativo debe
tener como finalidad salvaguardar el inters pblico, como lo seala la Ley Federal
de Procedimiento Administrativo:
Artculo 3.- Son elementos y requisitos del acto administrativo:
III. Cumplir con la finalidad de inters pblico regulado por las normas en que se concreta,
sin que puedan perseguirse otros fines distintos
- Como calidad de sujetos jurdicos: El orden jurdico llega a cualifica a ciertos sujetos
como de inters pblico, con el fin de constituir sobre ellos ciertas garantas
institucionales que les provean de un estatus para gozar de determinadas
prerrogativas pblicas aunque sean sujetos privados (partidos polticos).
- Como calidad de ciertas normas: Cualificaciones que les permite jugar en el
ordenamiento jurdico con el estatus privilegiado que se da al inters pblico.

Criterios de cmo debe ser concebido el inters pblico

Criterios Cuantitativos: Ponen en nfasis en los integrantes de una determinada colectividad
social, sean stos la totalidad, la mayora o una lite o uno solo de ellos. El inters pblico,
as entendido, es no slo la suma de una mayora de intereses individuales coincidentes,
personales, directos, actuales o eventuales, sino tambin el resultado de un inters
emergente de la existencia de la vida en comunidad, en la cual la mayora de los individuos
reconoce, tambin, un inters propio y directo.
El inters solo es prevaleciente con respecto al inters privado, tiene prioridad o
predominancia, por ser un inters mayoritario, que se confunde y asimila con el querer
valorativo asignado a la comunidad.
Criterios Cualitativos: Se centran en cuestiones relativas a la correccin de la restriccin de
los derechos, puede hacerse por cuestiones ticas, polticas, ideolgicas, etc.
Nino: Los principios de moral intersubjetiva valoran las acciones de los individuos de acuerdo
a sus efectos sobre los intereses o el bienestar de otros individuos. Los ideales de excelencia
personal asignan valor a sus acciones por sus efectos sobre la calidad de vida o el carcter
del agente mismo.

Criterios de costo-beneficio: Se busca establecer el inters pblico en razn de los beneficios

o perjuicios que resulten de la situacin planteada, esto es, el beneficio o perjuicio que
resultara para la sociedad.

Modalidades de la Actividad de la Administracin

A las actividades de mando y control y las de prestacin, se han agregado otras de mediacin
social en las que la administracin participa de la gobernanza. La administracin realiza
actividades de compulsin, prestacin, fomento y otras consensuales.

Considerando aquellas actividades que la administracin realiza hacia los ciudadanos, se

pueden clasificar en:

1.- Actividad administrativa de ordenacin e intervencin: Regula la actividad de los

administrados, con un alcance restrictivo no privativo ni sancionatorio, limitando derechos o
situaciones; o estableciendo cargas. La finalidad es asegurar que la actividad de los
ciudadanos se realice de conformidad con el inters general.

2.- Actividad administrativa de planeamiento: Poniendo en juego los fines de la poltica

pblica de realizacin de la ley a travs de la ciencia y la tcnica; constitutiva solo de un
marco en el que las ulteriores decisiones han de tomarse poniendo en relacin y ponderando
entre s los fines legales.

3.- Servicio Pblico (Prestacional): De la necesidad de proporcionar bienes pblicos

necesarios para el funcionamiento de la economa o de la atencin de necesidades sociales,
proporcionando servicios esenciales, por lo que se desarrolla una extensa gama de servicios
prestacionales.

4.- Actividad econmica: Se despliega de diferentes formas, en algunos caso como

actividades de reserva pblica donde la actividad econmica es un rea estratgica;
actividades econmicas que tienen propsito de redistribucin en el que se ponen en juego
tcnicas intervencionistas; o actividades empresariales en las que el Estado se ajusta a las
reglas del mercado.

5.- Fomento: La administracin acta direccionando ciertas actividades mediante persuasin

o incentivacin. Ayudas a ciertos sectores con tcnicas como crditos blandos, subsidios,
garantas, etc.

Acto Administrativo

En el Estado contemporneo, el acto administrativo considerado en su sentido ms estricto

es slo una de las modalidades de los actos de la administracin.

Teora del Acto Jurdico y Acto Administrativo

En la conceptualizacin del acto administrativo ha tenido una gran influencia para explicarse,
el derecho privado. Se concibe el acto administrativo como una especie del acto jurdico,
anlogamente a la distincin entre acto jurdico, acto material y hecho jurdico, se distingue
entre acto administrativo, acto material y hecho administrativo.

Asimismo, al igual que el acto jurdico, posibilita descomponer el acto administrativo en sus
diversos elementos de validez: sujeto, objeto, finalidad, forma, etc. Se transita a una ruta de
racionalizacin del acto administrativo que permite regular y controlar sus distintos
componentes para someterlos al principio de legalidad.

Aunque existen similitudes entre los actos jurdicos y los actos administrativos, existen
tambin diferencias sustanciales:
Los actos jurdicos provienen de sujetos dotados con capacidad y cuya regulacin arte del
principio de autonoma de la voluntad. Los sujetos jurdicos en los actos administrativos,
provienen de sujetos dotados de competencia y vinculados al principio de legalidad.
La teora privativa del acto jurdico considera los actos unilaterales como consensuales, el
acto administrativo no incluye los consensuales, pues stos son considerados contratos
administrativos.

Concepto del Acto Administrativo

Para distinguir el acto administrativo dentro de la actividad de la administracin, nos

auxiliaremos de criterios binarios: el de generalidad-individualizacin, el de unilateralidad-
bilateralidad y rgano administrativo-funcin administrativa.

- Criterio Generalidad Individualizacin: Permite distinguir entre las normas de

carcter general de las normas de individualizacin. Las normas emitidas por la
administracin en ejercicio de facultades legislativas (delegadas) o reglamentarias,
son actuaciones distintas a los actos administrativos. Los actos administrativos son
actos de individualizacin normativa, de ejecucin de normas generales, que tienen
en aqullas su fuente de validez. Surgen de un proceso de aplicacin de normas
generales y por lo mismo, estn sujetos a un rgimen jurdico distinto al de la creacin
de normas reglamentarias o legislativas.
- Criterio Unilateralidad Bilateralidad: Los actos administrativos son unilaterales, lo
que permite distinguirlos de actuaciones que provienen de acuerdos de voluntades
como acuerdos, convenios, contratos, etc.
- Criterio rgano Funcin administrativa: retoma criterios orgnicos subjetivistas para
los que es central la participacin de una entidad u rgano administrativo con fuente
de creacin del acto administrativo, pero cuyo inconveniente es excluir a sujetos que
no forman parte de la organizacin administrativa.

Para Jaime Orlando Santofimio, quien adopta una lnea voluntarista como forma de entender
el acto administrativo, es entendido este como el querer, la intencin, actitud consciente y
deseada que se forma en el rgano administrativo de acuerdo a los elementos de juicio que
le son aportados o que la administracin recopila en ejercicio de su funcin.

Sierra Rojas define el acto administrativo como: Declaracin de la voluntad, de conocimiento

y de juicio, unilateral, externa y concreta y ejecutiva que constituye una decisin ejecutiva
que emana de un sujeto: La administracin pblica, en ejercicio de una potestad
administrativa, que crea, reconoce, modifica, trasmite o extingue una situacin jurdica y su
finalidad es la satisfaccin del inters general.

La interpretacin jurisdiccional ha acogido la idea de que el acto administrativo es una mera

manifestacin de la voluntad: Conforme a su naturaleza jurdica, el acto administrativo es
considerado como una manifestacin unilateral y externa de la voluntad, que expresa una
decisin de una autoridad administrativa competente, en ejercicio de la potestad pblica, la
cual puede crear, reconocer, modificar, trasmitir, declarar o extinguir derechos u obligaciones,
es generalmente ejecutiva y se propone satisfacer el inters general.

Fauzi: El acto administrativo es la declaracin unilateral de la administracin pblica,

centralizada y descentralizada, mediante la cual, en aplicacin y ejecucin de las leyes
administrativas, se crean situaciones jurdicas concretas e individuales o bien actos
administrativos generales con destinatario indeterminado, pero determinable, as como actos
materiales que en s mismos no producen efectos jurdicos, pero pueden ser antecedente o
condicionante de actos administrativos con efectos jurdicos

Xopa: Sin el afn de formular una nueva definicin, a continuacin se dan las notas distintivas
de este:
El acto administrativo es una actuacin proveniente de un rgano administrativo que
produce efectos jurdicos directos: Al hablar de actuacin se comprende tanto la
declaracin de voluntad, como las actuaciones de hecho (silencio administrativo o
actos presuntos).
Es un acto unilateral: La relacin jurdica que crea un acto administrativo parte de las
potestades de decisin de los rganos administrativos. No invalida la unilateralidad
que el acto se origine a peticin de parte o que requiera la anuencia del receptor.
Es expresin de potestades pblicas: Est sujeto a un rgimen jurdico propio del
ejercicio de potestades exorbitantes al derecho comn.
 Emitido por un rgano administrativo: El rgano administrativo como agente jurdico
creado por el derecho como centro de imputacin, al cual se dota de competencias
o al que se le imputa el carcter de sujeto de derecho.
Produce sus efectos de derecho: El objeto de los actos puede ser crear, modificar o
extinguir situaciones jurdicas, constatar hechos o de juicio (emitir opiniones).
Su mbito puede ser ad intra o ad extra: Pueden influir al interior (nombramientos,
acuerdos delegatorios de facultades, consultas) de la administracin o al exterior de
la administracin, sea hacia particulares o hacia otros sujetos pblicos.
Su funcin es ejecutiva: Son actos de individualizacin, sea hacia particulares o hacia
otros sujetos pblicos.
Su funcin es ejecutiva: Son actos de individualizacin normativa, de aplicacin
concreta de la ley, no son actos ordinamentales.

Elementos de Validez

Para que el acto administrativo adquiera connotaciones, exista jurdicamente, en

consecuencia, se le tenga por vlido, debe la administracin hacer concurrir una serie de
esenciales elementos, que constituyan las fundamentales piezas del acto administrativo.
Cualquier falla o mal funcionamiento de toda la anterior estructura o de uno de sus
elementos, provoca la materializacin de vicios descalificadores del acto, en la medida que
pueden afectar su eficacia o su validez.

En el derecho positivo, la formulacin doctrinal ha encontrado acogida en la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo, que enumera los elementos y requisitos del acto
administrativo. No obstante la precisin de cules son los elementos, ha sido estandarizada
por la doctrina:

Fraga: Sujeto, Competencia, Voluntad, Objeto, Motivo, Fin y Forma.

Sierra Rojas: Elementos Subjetivos son la administracin, el rgano, competencia e

investidura legitima del titular del rgano. Los elementos Objetivos son el presupuesto de
hecho, el objeto, la causa y el fin. Los Formales son el procedimiento, la forma de declaracin
y la notificacin.

Santofimio: Los clasifica en Externos e Internos. Los externos seran el sujeto activo con sus
caracteres de competencia y voluntad, los sujetos pasivos y las formalidades. Los Internos
seran el objeto, los motivos y la finalidad del acto.

Dromi: Adems de los anteriores, seala como requisitos accidentales, la condicin, el modo
y el trmino. Los elementos de legitimidad los relaciona con el cumplimiento de normas
positivas atinentes al acto, y los elementos de mrito, con los que se refieren al cumplimiento
oportuno y conveniente de los fines del acto.

Xopa: Resulta evidente que el acto en s mismo no puede comprender como sus elementos
el rgano, la competencia, el funcionario, el procedimiento, dado que corresponden a
expresiones distintas de actuar. Sostener que el rgano es un elemento, es como afirmar que
el juez es un elemento de una sentencia o el legislador es un elemento de la ley.
De igual manera, el procedimiento es un conjunto de etapas que puede diferenciarse de acto
administrativo, el cual es su culminacin.
El rgano existe en forma independiente del acto, y cuando se dice que el sujeto es un
elemento del acto, se quiere decir que para que el acto sea regular, la actuacin del rgano
y el rgano mismo deben cumplir con determinadas condiciones de regularidad; o bien,
cuando se habla del motivo como elemento, se est diciendo que para que el acto sea regular
se requiere que se haya dado una circunstancia de hecho o de derecho que haya dado origen
al acto.

En un contexto en el que se adopta una idea amplia del acto administrativo que incorpora
actos que benefician a los administrados, actos tcitos, presuntos y actos ad intra, la extensin
de los estndares de validez puede llegar a establecer condiciones de imposible
cumplimiento cuando el ordenamiento establece condiciones de regularidad distintas al acto
administrativo tpico.

Los elementos de validez del acto administrativo seran los siguientes:

a) Elementos de Validez atribuibles a los sujetos
- Competencia
 - Titular
- Voluntad
b) Elementos de Validez atribuibles a la Causa del Acto: Motivo
c) Elementos de Validez atribuibles a la Finalidad
d) Elementos de Validez atribuibles al Acto
- Objeto
- Forma
- Formalidades
- Requisitos
e) Elementos de Validez atribuibles al Procedimiento

Elementos de Validez atribuibles al Sujeto:

Competencia: El acto, para cumplir con el principio de legalidad debe segn la Ley Federal
de Procedimiento Administrativo:
Artculo 3.- Son elementos y requisitos del acto administrativo:
I. Ser expedido por rgano competente, a travs de servidor pblico, y en caso de que dicho
rgano fuere colegiado, rena las formalidades de la ley o decreto para emitirlo;
La regularidad del acto requiere que el rgano sea establecido por una norma idnea para
su creacin, que el acto que emite se encuentre comprendido dentro de las atribuciones del
mismo, que el acto sea emitido por el servidor pblico indicado y que, en caso de ser
colegiado, se rena el qurum y la mayora requerida.

Santofimio distingue entre Sujeto Activo: que es el creador del acto administrativo que, en
ejercicio de la personalidad jurdica del Estado, manifiesta contenidos aptos para modificar o
extinguir el mundo jurdico que est bajo su competencia. Y el Sujeto Pasivo: que es sobre el
que recaen los efectos del acto y quien ve alteradas las relaciones jurdicas que lo vinculaban
con la administracin.

Trevijano expresa que los particulares pueden dictar actos administrativos; en este caso,
como rgano indirecto de la administracin, cuyos actos son administrativos.
El ejercicio privado de funciones pblicas, concretamente de la fe pblica notarial, por
ejemplo, que no da lugar a un supuesto de relacin de empleo pblico ni al notario lo
transforma en funcionario, sino que es un particular que ejercita funcin pblica mediante la
obtencin de un ttulo habilitante. Los actos notariales producidos dentro del poder conferido
por la administracin son actos administrativos.

Titular: La LFPA seala que debe ser expedido a travs de servidor pblico y si fuere
colegiado, observando las formalidades de integracin.

Voluntad: El acto supone que es emitido en una decisin de voluntad libre de los seres
humanos que ocupan los cargos del rgano. La LFPA:
Artculo 3.- Son elementos y requisitos del acto administrativo:
VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto;
IX. Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisin;

Elementos de Validez atribuibles a la Causa del Acto:

Motivo: Es el antecedente que provoca el acto administrativo.

Fraga: Es la situacin legal o de hecho prevista por la ley como presupuesto necesario de la
actividad administrativa.

Elementos de Validez atribuibles a la Finalidad:

La LFPA seala como elementos y requisitos del Acto Administrativo, cumplir con una
finalidad:
Artculo 3.- Son elementos y requisitos del acto administrativo:
III. Cumplir con la finalidad de inters pblico regulado por las normas en que se concreta, sin que
puedan perseguirse otros fines distintos;
Tal elemento es problemtico ya que condiciona la validez del acto a que en todos los casos
se d la finalidad de inters pblico. La determinacin de inters pblico establece un
concepto antagnico al inters privado, sera contrario al fin del acto aquel que cumpla con
una finalidad de inters privado, luego entonces, sera invalidable. Sin embargo, el inters
pblico no est reido con la creacin de beneficios al particular. Est presente en la medida
que tal acto est emitido conforme a la ley que lo tutela.
Elementos de Validez atribuibles al Acto:

Objeto: Segn Santofimio consiste en todo aquello sobre lo que indicie la voluntad, un
elemento determinado interiormente en el llamado contenido del acto pero materializado
fuera de l.
El objeto puede ser directo: Jurdico-formal, es la concreta creacin de efectos jurdicos, sus
efectos modificatorios o de extincin de derechos, obligaciones o situaciones jurdicas, tiene
efecto configurativo.
El objeto indirecto: es la cosa u objeto material cuya presencia puede ser contingente y sobre
la cual recaen los efectos del acto.

Formalidad del Acto

- Acto Escrito: Es una exigencia que aporta certeza y constituye una prueba del mismo,
es una exigencia del artculo 16 Constitucional y que es recogida en la LFPA:
Artculo 3.- Son elementos y requisitos del acto administrativo:
IV. Hacer constar por escrito y con la firma autgrafa de la autoridad que lo expida, salvo en
aquellos casos en que la ley autorice otra forma de expedicin;

En un mbito distinto, la formalidad escrita puede llegar a resultar innecesaria, en los

actos administrativos Ad Intra, puede llegar a expresarse verbalmente, como una
orden, por ejemplo.

- Fundamentacin y Motivacin: La fundamentacin remite a la vinculacin con el

derecho. La motivacin es la justificacin del acto.

- Otras formalidades: segn la LFPA Artculo 3:

XII. Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia especfica de identificacin del
expediente, documentos o nombre completo de las personas;
XIII. Ser expedido sealando lugar y fecha de emisin;
XIV. Tratndose de actos administrativos deban notificarse deber hacerse mencin de la oficina en
que se encuentra y puede ser consultado el expediente respectivo;
Elementos de Validez atribuibles al Procedimiento:

rganos de resolucin y tramitacin: El reparto de funciones al interior de la

administracin lleva a distinguir los rganos que deciden el acto administrativo de aquellos
que lo tramitan. Ellos mismos pueden realizar la tramitacin, no obstante, la misma puede
ser realizada por rganos o unidades distintas. La competencia debe ser exigida cuando en
los actos del procedimiento se afecte la esfera jurdica de los particulares, de lo contrario,
podra ser realizada a cargo de unidades que ejercen tareas administrativas.

Imparcialidad y Objetividad: El procedimiento debe ser tramitado observando la garanta de

objetividad e imparcialidad. Los servidores pblicos no deben tener conflicto de intereses;
por lo mismo, si existe alguna causa que afecte la imparcialidad, se vern impedidos, y
debern excusarse y conocer otro funcionario. No obstante, extraamente la LFPA acepta
que el funcionario impedido pueda resolver si lo hace bajo la supervisin del superior:

Artculo 22.- El servidor pblico que se encuentre en alguna de las circunstancias sealadas en el
artculo anterior, tan pronto tenga conocimiento de la misma, se excusar de intervenir en el
procedimiento y lo comunicar a su superior inmediato, quien resolver lo conducente dentro de
los tres das siguientes.
Cuando hubiere otro servidor pblico con competencia, el superior jerrquico turnar el asunto a
ste; en su defecto, dispondr que el servidor pblico que se hubiere excusado resuelva, bajo la
supervisin de su superior jerrquico.

Usualmente el rgano es parte interesada en la aplicacin de la ley, se auto tutela, no tiene

la misma funcin de imparcialidad que el juez, en tal sentido, es parcial. Lo que se exige es
que su actuacin sea objetiva.

Inicio del Procedimiento: Puede iniciarse

- De Oficio: La naturaleza de un acto cuya finalidad es el inters pblico, justifica la
regla general que el procedimiento pueda iniciarse oficiosamente.
- A Peticin de Parte: En esta forma es importante el tipo de inters requerido para la
activacin, que puede ser un inters jurdico cuando exige una determinada calidad
jurdica del promovente o bien, un inters legtimo que ampla la activacin (como en
materia ambiental).
Principios del Procedimiento: Se encuentra regulado por la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo:

Artculo 13.- La actuacin administrativa en el procedimiento se desarrollar con arreglo a los

principios de economa, celeridad, eficacia, legalidad, publicidad y buena fe.

La Economa, Celeridad y Eficacia se refieren a la obtencin de los mejores resultados en la

actuacin de la administracin, suprimiendo trmites intiles e innecesarios y utilizando los
mejores recursos de la tcnica disponible.
El principio de Legalidad aplica a la total actividad de la administracin, indicando la plena
vinculacin de la administracin con el derecho.
El principio de Publicidad se refiere a que el desahogo de sus diversas fases deber realizarse
no slo garantizando a las partes, sino al pblico. Solo por excepcin se desarrollara en
privado.
La Buena Fe estriba en que la actuacin de la administracin como de los particulares no
deben utilizar artificios o artimaas, sea por accin u omisin, que lleven a engao o error
del gobernado.
Adems de los principios enunciados, la doctrina menciona otros entre los cuales se
encuentra: Principio de Contradiccin, de Gratuidad, de Oficialidad (Consistente en la
obligacin de la autoridad de impulsar el procedimiento, dado su inters pblico), In Dubio
Pro Reo.

La instruccin: En el procedimiento debern ser respetadas las garantas del debido proceso
(Desde el artculo 46 al 56 de la LFPA)
- Garanta de Audiencia.
- Acceso al expediente y a Obtener copias.
- Recepcin y Valoracin de Pruebas.
- Posibilidad de Alegar.
Cabe sealar que por razones de urgencia o emergencia, el acto administrativo podr
dictarse sin observarse los requisitos del procedimiento administrativo, siempre que se
respeten los derechos fundamentales, como bien lo regula la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo:
Artculo 61.- En aquellos casos en que medie una situacin de emergencia o urgencia, debidamente
fundada y motivada, la autoridad competente podr emitir el acto administrativo sin sujetarse a los
requisitos y formalidades del procedimiento administrativo previstos en esta Ley, respetando en todo
caso las garantas individuales.

Terminacin: El procedimiento administrativo concluye por

- Resolucin
- Desistimiento
- Renuncia del derecho que funde la peticin cuando sea renunciable
- Caducidad
- Imposibilidad de continuarla por causas sobrevenidas
- El convenio de las partes cuando sean cuestiones negociables.

Silencio de la Administracin

Ante la inactividad o silencio de la administracin pueden preverse como respuestas la

afirmativa o negativa fictas. El establecimiento de estas figuras parte de la necesidad de dar
certeza jurdica a los administrados ante la indeterminacin e incertidumbre que provoca la
ausencia de respuesta de la administracin.

Fraga: El hecho jurdico est constituido por un acontecimiento natural al que la ley vincula
ciertos efectos de derecho o bien por un hecho en el que la voluntad interviene y en el que
el orden jurdico entra en movimiento, pero con la diferencia respecto del acto jurdico de
que ese efecto de derecho no constituye el objeto de la voluntad.

El silencio administrativo es, fcticamente, la omisin de accin positiva de los titulares de los
rganos competentes para responder ante la peticin del particular. Estaramos ante una
ausencia de acto; de acuerdo con la teora tradicional, tanto el acto administrativo como el
hecho administrativo producen consecuencias jurdicas, lo importante para determinar si es
uno u otro caso, es la presencia de cierto tipo de voluntad. Los hechos jurdicos son tambin
conductas humanas en las que interviene la voluntad, pero que el efecto de derecho no
constituye el objeto de la voluntad.

De manera que, cumplido el plazo sealado, el ordenamiento jurdico establece diversas

consecuencias; el silencio administrativo es el supuesto de hecho de la consecuencia jurdica.
Por regla general, la norma puede prever tres consecuencias:
- Que la peticin se tenga por aceptada favorablemente para el peticionario, esto es
Afirmativa Ficta.
- Que se tenga por rechazada o Negativa Ficta.
- Que no prevea ninguna de las hiptesis anteriores y su efecto ser el de una violacin
al derecho de peticin: esto implica que en los casos de afirmativa o negativa ficta,
no se configure violacin al derecho de peticin.

Aun cuando las fictas pueden operar tanto en las relaciones entre rganos administrativos,
como en las establecidas entre la administracin y los particulares, en este ltimo caso, la
presencia de un agravio puede originar la posibilidad de impugnacin.

Xopa: En el caso de las respuestas fictas, el silencio administrativo es la condicin que

individualiza la hiptesis prevista en la norma general cuya consecuencia es la creacin de
un acto administrativo en el que la voluntad se presume.

Aquellas fictas que surgen en las relaciones entre administracin y particulares, y que se
encuentran previstas en leyes y ordenamientos sublegales. Algunas se encuentras incluso
previstas en la propia Constitucin, como en el siguiente artculo que reputa aprobado por
el Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con observaciones a la cmara de su origen dentro
de diez das tiles:

Artculo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolucin no sea exclusiva de alguna de las
Cmaras, se discutir sucesivamente en ambas, observndose la Ley del Congreso y sus
reglamentos respectivos, sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y
votaciones:
B. Se reputar aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones
a la Cmara de su origen dentro de los treinta das naturales siguientes a su recepcin;
vencido este plazo el Ejecutivo dispondr de diez das naturales para promulgar y publicar
la ley o decreto. Transcurrido este segundo plazo, la ley o decreto ser considerado
promulgado y el Presidente de la Cmara de origen ordenar dentro de los diez das
naturales siguientes su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, sin que se requiera
 refrendo. Los plazos a que se refiere esta fraccin no se interrumpirn si el Congreso cierra
o suspende sus sesiones, en cuyo caso la devolucin deber hacerse a la Comisin
Permanente.

En primer trmino, para la procedencia de estos actos administrativos, es necesario que se

encuentren establecidos en una norma de carcter general; de lo contrario, la conducta
omisiva no producir tales efectos. En nuestro ordenamiento se encuentran contemplados
en leyes, reglamentos e incluso normas administrativas generales.
La LFPA es omisa en cuanto a su cualificacin, es decir, contiene en el artculo 3 los elementos
y requisitos del acto administrativo, pero solo los de caracterstica expresa, sin hacer
salvedades que pudieran considerar como excepcin a las fictas.
En cambio, la LPA del Distrito Federal, emplea el trmino ambiguo de figura jurdica y le da
un tratamiento tcnico de acto administrativo:

Artculo 2o.- Para los efectos de la presente Ley, se entender por:

III. Afirmativa ficta: Figura jurdica por virtud de la cual, ante la omisin de la autoridad de emitir una resolucin
de manera expresa, dentro de los plazos previstos por esta Ley o los ordenamientos jurdicos aplicables al caso
concreto, se entiende que resuelve lo solicitado por el particular, en sentido afirmativo;

Al establecer los elementos y requisitos del acto administrativo, hace las salvedades
correspondientes de las fictas y adems sealas sus requisitos especiales:

Artculo 6o.- Se considerarn vlidos los actos administrativos que renan los siguientes elementos:
V. Constar por escrito, salvo el caso de la afirmativa o negativa ficta;
VII. En el caso de la afirmativa ficta, contar con la certificacin correspondiente de acuerdo a lo que establece
el artculo 90 de esta Ley;

Los requisitos de validez, los restringe a los actos administrativos escritos:

Artculo 7o.- Son requisitos de validez del acto administrativo escrito, los siguientes

Por disposicin de la ley, la negativa ficta es un acto vlido y por lo tanto eficaz, en el
momento en que se configure, una vez transcurrido el plazo que establezca la propia ley:

Artculo 9o.- El acto administrativo vlido ser eficaz, ejecutivo y exigible desde el momento en que surta sus
efectos la notificacin realizada de conformidad con las disposiciones de esta Ley, o de que se configure en el
caso de ser negativa ficta.

Artculo 89.- Cuando se trate de solicitudes de autorizaciones, licencias, permisos o de cualquier otro tipo, las
autoridades competentes debern resolver el procedimiento administrativo correspondiente en los plazos
previstos por las leyes aplicables o el manual; y slo que esto no establezcan un trmino especfico deber
resolverse en 40 das hbiles contado a partir de la presentacin de la solicitud. Si la autoridad competente no
emite su resolucin dentro de los plazos establecidos se entender que la resolucin es en sentido negativo,
salvo que las leyes o el manual establezcan expresamente que para el caso concreto opera la afirmativa ficta.
En el caso de la afirmativa ficta, se establece como elemento de validez la emisin, por parte
de la autoridad, la certificacin de configuracin que deber solicitar el particular en un
trmino hasta de 10 das posteriores al cumplimiento del plazo o bien, si transcurre el plazo
sealado para emitirla, pudiendo incluso negarse a expedir la rectificacin, lo cual no cambia
la afirmativa, aunque carecera de certificacin.

Artculo 90.- Ante el silencio de la autoridad competente para resolver el procedimiento administrativo
correspondiente, procede la afirmativa ficta en los casos en los que expresamente lo establezcan las leyes
aplicables y el manual.
Cuando el interesado presuma que ha operado en su favor esta figura administrativa, en un trmino de 10 das
hbiles posteriores al vencimiento del plazo de resolucin del procedimiento o trmite de que se trate, solicitar
la resolucin respectiva conforme a lo siguiente:
I. Comparecer personalmente o a travs de su representante legal ante la Contralora Interna de la autoridad
en que se haya ingresado el trmite o se inici el procedimiento, o bien, ante la Contralora General cuando no
se cuente con rgano de control interno;
II. Suscribir el formato correspondiente, al que deber anexar el original del acuse de recibo de la solicitud no
resuelta, manifestando bajo protesta de decir verdad que a la solicitud acompa los datos y documentos
previstos por la normas aplicables al trmite o procedimiento de que se trate y el manual;
III. El rgano de control requerir a la autoridad omisa, dentro de los dos das hbiles siguientes a la presentacin
de la solicitud, el envo del expediente integrado con motivo del inicio del trmite o procedimiento y constatar
el cumplimiento de la aportacin de los datos y documentos;
IV. La autoridad omisa enviar el expediente requerido dentro de los dos das hbiles siguientes al en que reciba
el requerimiento; en caso de que la autoridad no diera cumplimiento al requerimiento o incurriera en retraso en
el envo, el rgano de control impondr las medidas de apremio previstas en el artculo 19 Bis de esta Ley;
V. En caso de que no fuera remitido el expediente requerido, al segundo da hbil siguiente al de la notificacin
del requerimiento, el rgano de control se constituir en las oficinas de la autoridad omisa, a efecto de constatar
su contenido en los trminos de la fraccin II de este artculo, con independencia de la aplicacin de la medida
de apremio correspondiente;
VI. El rgano de control, en un trmino no mayor de dos das hbiles siguientes a la constatacin del contenido
del expediente, resolver si procede o no la afirmativa ficta, debiendo enviar copia de lo provedo a la autoridad
omisa. La solicitud slo podr declararse improcedente en el caso de que el interesado no haya aportado los
datos y documentos previstos por las normas aplicables y el manual;
VII. El rgano de control notificar la resolucin al interesado en trminos de la presente ley. Cuando el trmite
o procedimiento de cuya afirmativa ficta se trate, genere el pago de contribuciones o aprovechamientos de
conformidad con el Cdigo Financiero, el rgano de control requerir a la autoridad omisa que seale al
interesado el monto de las mismas, debiendo tomar en cuenta para su determinacin, los datos manifestados
en la solicitud respectiva, as como la naturaleza del acto. La resolucin de procedencia de afirmativa ficta
producir todos los efectos legales de la resolucin favorable al procedimiento o trmite de que se trate; y es
deber de todas las personas y autoridades reconocerla as. Para la revalidacin de una resolucin afirmativa
ficta, en caso de que sea necesaria, por as establecerlo la Ley o el manual, la misma se efectuar en los
trminos y condiciones que seala el artculo 35 de esta Ley.
La autoridad omisa podr iniciar el procedimiento de lesividad contra las resoluciones de procedencia de
afirmativa ficta en los plazos y condiciones previstos en los artculos 28 y 28 bis de esta Ley.

La certificacin har una relacin sucinta de la solicitud presentada y el procedimiento

seguido, de la fecha de iniciacin y del vencimiento del plazo con que cont la autoridad
para dictar su resolucin y la manifestacin de que no ha operado la afirmativa ficta.
A pesar de que la LFPA no distingue entre las fictas y los actos administrativos escritos, por
sus propias caractersticas la ley le da un tratamiento diferente que no puede ser encuadrado
como un acto administrativo al que le sean exigibles todos los elementos previstos en el
artculo 3.
Para el caso de la LPADF, es una regulacin en donde no basta el transcurso de tiempo
(afirmativa ficta) para que se configure como un acto vlido, pues est condicionado a la
obtencin de la certificacin o al transcurso del plazo para expedirla.

Derecho de Peticin

El derecho de peticin se establece constitucionalmente como una garanta individual,

estableciendo la obligacin de la autoridad, a quien el particular se haya dirigido por escrito,
hacindolo de su conocimiento en breve trmino. La condicin es que la peticin sea por
escrito, de manera respetuosa y pacfica.
El silencio administrativo regulado en la ley, establece que ante la omisin de respuesta en
un plazo determinado, se tendr como respuesta afirmativa o negativa, en su caso.

La cuestin seria la siguiente: Las respuestas fictas establecidas en ley revelan a la autoridad
de su obligacin constitucional, de dar respuesta por escrito y en breve trmino? Satisface
el derecho del particular?
Las preguntas permites establecer puntos de contraste entre las normas generales de diversa
jerarqua para determinar su concordancia.
La nica condicin establecida por el artculo 8 de la Constitucin, se refiere a la forma de
ejercer el derecho, sin establecer excepciones a la obligacin de la autoridad. Una respuesta
ficta al carecer de forma escrita, no se ajusta a lo preceptuado por el artculo aun cuando la
ley prevea para tal efecto, constitucionalmente subsiste la obligacin de la autoridad de
responder; por lo tanto, si un acto administrativo presunto, surte los mismo efectos que uno
expreso, su falta de forma origina un agravio, y ms an si se actualiza una negativa ficta.

En el momento de cumplimiento de los plazos difieren los efectos jurdicos:

a) En caso de que la norma prevea una respuesta ficta, la misma no satisface la exigencia
constitucional por falta de la formalidad requerida (artculo 8).
 b) Su la norma no prev respuesta ficta, se tendr por incumplida la obligacin
correlativa al derecho de peticin ante el cumplimiento del plazo establecido por el
ordenamiento o el que la jurisprudencia ha considerado como breve trmino.
Fundamentacin y Motivacin de la negativa ficta: La expresin de un acto de autoridad que
carezca de la forma escrita, de motivacin y fundamentacin, sera inconstitucional, lo mismo
que una ley lo prevea. Respecto de lo anterior, es posible contrastarla con diversas
interpretaciones judiciales:

1.- La negativa ficta no es un acto sino un hecho, al carecer de voluntad no es dable

interpretarse o impugnarse por carecer de los requisitos constitucionales de fundamentacin
y motivacin:

NEGATIVA FICTA Y DERECHO DE PETICIN. SON INSTITUCIONES DIFERENTES.31

El derecho de peticin consignado en el artculo 8o. constitucional consiste en que a toda
peticin formulada por escrito en forma pacfica y respetuosa deber recaer una contestacin
tambin por escrito, congruente a lo solicitado, la cual deber hacerse saber al peticionario
en breve trmino; en cambio, la negativa ficta regulada en el artculo 37 del Cdigo Fiscal de
la Federacin no tiene como finalidad obligar a las autoridades a resolver en forma expresa
sino que ante la falta de contestacin de las autoridades fiscales, por ms de tres meses, a
una peticin que se les formule, se considera, por ficcin de la ley, como una resolucin
negativa. En consecuencia, no puede establecerse, ante dos supuestos jurdicos diversos, que
la negativa ficta implique tambin una violacin al artculo 8o. constitucional, porque una
excluye a la otra.

2.- En la consideracin de que se trata de un acto jurdico, la fundamentacin y motivacin

se dan en un momento posterior a la produccin del acto. La carencia de notificacin, de
fundamentacin y de motivacin provocan el estado de indefensin; sin embargo, tal
situacin es salvada porque la ley concede al demandante el derecho de ampliar su demanda
una vez que se entera de la contestacin de la demanda de la autoridad, pues en esta la

31
poca: Novena poca / Registro: 197538 / Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito / Tipo de Tesis:
Jurisprudencia /Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta /Tomo VI, Octubre de 1997 / Materia(s):
Administrativa
autoridad fundamentara y motivara su actuacin, y hasta ese momento el particular estara
en aptitud de combatir la resolucin.

NEGATIVA FICTA, NO PROCEDE SU IMPUGNACION ANTE LA PROPIA AUTORIDAD QUE

INCURRIO EN LA.32
Siendo la negativa ficta una ficcin jurdica creada por el legislador en virtud de la cual,
cuando una peticin, instancia o recurso fiscal instaurado por un particular no es resuelto en
un plazo de cuatro meses (artculo 37 del Cdigo Fiscal de la Federacin), se entiende
resuelto negativamente y tiene como finalidad dejar al particular en aptitud de combatir por
los medios legales dicha resolucin, en esas circunstancias, ante la presencia de una
resolucin negativa que se considera acto definitivo de la autoridad, el nico medio de
impugnacin lo es a travs de la instauracin del juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de
la Federacin, varias son las razones que permiten sostener la anterior afirmacin, dos de las
cuales son jurdicas por derivar expresamente de la ley y la tercera es de ndole prctico, a
saber: a) de la interpretacin sistemtica de los artculos 37 y 207 del Cdigo Fiscal de la
Federacin, se obtiene que la demanda debe presentarse al Tribunal Fiscal de la Federacin
dentro de los cuarenta y cinco das siguientes a aquel en que haya surtido efecto la
notificacin del acto impugnado, excepto en el caso mencionado en que expresamente se
previene que, en tratndose de negativa ficta el interesado podr interponer la demanda
cualquier tiempo, mientras no se dicte resolucin expresa, en este aspecto, es de considerarse
que una resolucin de negativa ficta nunca es realmente notificada al particular y, por este
motivo, el Cdigo Fiscal de la Federacin exime del plazo de cuarenta y cinco das para
promover la demanda ante el tribunal, b) por otro lado, resulta lgico cuestionar el hecho de
que es difcil impugnar una resolucin que se desconoce y, por la misma razn, se desconoce
tambin su fundamento y su motivacin, encontrndose indefenso el particular para
combatirla; sin embargo, esta situacin se encuentra resuelta por el propio Cdigo Fiscal de
la Federacin. En cuyo artculo 210 concede al demandante el derecho de ampliar su
demanda, dentro de los cuarenta y cinco das siguientes al en que surte efectos la notificacin
del acuerdo recado a la contestacin de la demanda, lo anterior es evidente, toda vez que
en la contestacin de la demanda de nulidad la autoridad fundamentar y motivar su
actuacin y hasta entonces el particular conocer dichos fundamentos, y es hasta ese

32
poca: Octava poca / Registro: 221984 / Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito / Tipo de Tesis: Aislada
/ Fuente: Semanario Judicial de la Federacin / Tomo VIII, Septiembre de 1991 / Materia(s): Administrativa
momento en el que podr combatir jurdica y eficazmente la resolucin que le fue
desfavorable. Finalmente, una razn prctica que hace concluir que la impugnacin de este
tipo de resoluciones no pueda hacerse valer ante la propia autoridad administrativa, lo es el
simple hecho que al no haber resuelto la peticin formulada por el particular dentro del
trmino legalmente establecido, bien puede igualmente dejar de resolver indefinidamente
las subsecuentes promociones que aquel le haga, ocasionndole un perjuicio mayor, lo que
hace necesario por un solo principio de seguridad jurdica, que la impugnacin
correspondiente a una resolucin negativa ficta se haga ante una autoridad diversa de la
administrativa, que no es otra ms que el Tribunal Fiscal de la Federacin, lo que se corrobora
con la regulacin legal que de tal figura jurdica as como de su impugnacin mediante el
juicio anulatorio, hace el ordenamiento tributario federal.

Pese a los problemas, su incorporacin como forma remedial ante el silencio sin duda es
positiva, prev de certeza, activa los medios de impugnacin y permite que se ejerza un
derecho. No se trata de actos, pero el ordenamiento jurdico los reconduce al rgimen
jurdico de los mismos y los convierte en actos presuntos: crea derechos u obligaciones,
tienen efectos procesables y son en s procesables en juicio de nulidad.

Eficacia del Acto Administrativo

La validez y la eficacia son dos aspectos del acto que no coinciden necesariamente. La
eficacia es el momento en el que el acto administrativo despliega sus efectos; cuando afectan
a particulares, la notificacin es el acto que hace exigible su contenido (artculo 9 LFPA), en
el caso de que beneficie al particular, la eficacia considerar a partir del da en que fue dictada
por la administracin o la fecha fijada por el propio acto para iniciar sus efectos.
As, puede darse el caso de que actos vlidos (regulares o irregulares) que sean eficaces, o
actos vlidos que sean ineficaces.
Los actos cuya nulidad absoluta haya sido declarada, sern imperfectos e ineficaces, es
posible que la declaracin de nulidad de un acto administrativo produzca su ineficacia, que
cesen los efectos jurdicos del acto administrativo anulado las cosas retornen al estado en
que se encontraban antes de haberse emitido el acto reclamado; esto se da, por ejemplo,
donde los efectos declarativos de la nulidad sean suficientes, pero tambin es posible que, a
pesar de la nulidad, el acto siga siendo eficaz, hasta el momento en que se ejecute, como
cuando por ejemplo, se revoque el permiso para poseer un ben pblica, en dicho caso, la
posesin cesar hasta el desalojo forzoso.

Efectos (caracteres) del Acto Administrativo

La doctrina suele tener en cuenta los siguientes caracteres:

Presuncin de legalidad o legitimidad: Se trata de la presuncin de regularidad del
acto administrativo, tiene como efecto dar firmeza al acto mientras no sea invalidado,
adems su efecto procesal es invertir la carga de la prueba.
Ejecutividad: Es el carcter imperativo y obligatorio directo del acto administrativo
hacia el sujeto pasivo en el que recae, es una expresin de la auto tutela de la
administracin, no requiere de la intervencin judicial para su actuacin.
Ejecutoriedad: Es el efecto del acto administrativo de imponerse incluso mediante la
coaccin. La posibilidad de actuar aun en contra de la voluntad de los administrados
cuando los actos impongan deberes o limitaciones, sin necesidad de una previa
declaracin judicial.
Estabilidad: La necesidad de seguridad y certidumbre jurdica justifican la estabilidad
del acto administrativo. El acto administrativo muestra una firmeza que resiste su
afectacin por normas del ordenamiento. Por regla general, se establece la
prohibicin que tiene la administracin pblica para revocar de oficio el acto que
crea, reconozca o declare un derecho subjetivo o a favor del gobernado. Es
importante determinar el contenido de los actos y si sus efectos son favorables o
desfavorables; si son de gravamen, el principio de estabilidad no impide la revocacin
por la autoridad. En cambio, cuando se trata de contenidos favorables, la firmeza
traducida en la imposibilidad de revocacin unilateral, tiene diversos contraejemplos:
la revocacin o rescate por causa de utilidad e inters pblico.
Impugnabilidad: En principio todo acto es impugnable por va administrativa o
jurisdiccional, cuando es la propia administracin la que impugna, se hace va juicio
de lesividad.
Clasificacin del acto administrativo

Existen diversos criterios para clasificar los actos administrativos, de acuerdo con los sujetos
que interviene, las voluntades que intervienen, el mbito de aplicacin, los sujetos a los que
se dirigen, segn el margen de libertad para su creacin, por su contenido y por su forma de
expresin:

De acuerdo con los sujetos que intervienen:

- Acto Simple: Proviene de un solo rgano.
- Acto Complejo: Cuya creacin intervienen dos o ms rganos (Como un decreto
presidencial, donde participa el Ejecutivo y el secretario con el refrendo).

De acuerdo con las voluntades que intervienen:

- Acto Simple: El formado por una sola voluntad, sin importar que en el procedimiento
previo a su emanacin hayan intervenido otras voluntades.
- Acto en el que intervienen varias voluntades:
o Acto colegial: es el que emana de un rgano nico pero compuesto por varios
miembros, como consejos, comisiones, ayuntamientos, etc.
o Acto complejo o colectivo: Se forma por el concurso de varios rganos de la
administracin.

Por el mbito de la aplicacin:

- Internos: Cuyos efectos slo se manifiestan respecto de los rganos de la
administracin, no producen efectos hacia los particulares. Como la orden de un
superior o la imposicin de una sancin disciplinaria.
- Externos: Trascienden el mbito de la administracin, van dirigidos a los particulares.

Por lo sujetos a los que se dirigen:

- Actos Singulares: Los destinados a una o varias personas identificadas
nominativamente.
- Actos Generales: Los destinados a una pluralidad indeterminada de personas.
De acuerdo con el margen de libertad para su creacin 33:
- Acto Obligatorio reglado (vinculado): Es una mera ejecucin de la ley, el cumplimiento
de una obligacin que la norma impone a la administracin cuando se han realizado
determinadas condiciones de hecho. La ley determina adems de la autoridad
competente, si sta debe actuar y cmo debe actuar.
- Acto Discrecional: La ley deja a la administracin un poder libre de apreciacin para
decidir si debe obrar o abstenerse o qu contenido va a dar a su actuacin. Cuando
la ley utilice trminos facultativos o permisivos, se estar frente a un poder
discrecional.

Por su contenido:
- Actos Decisorios: Crean, modifican, extinguen situaciones jurdicas.
- Actos No Decisorios: Son los actos de conocimiento, juicio, valoracin, deseo o
propuesta.
- Favorables: Son de efecto positivo o favorable al particular. Dentro de estos se
encuentran las autorizaciones, licencias o permisos.
- Gravamen: Importan una afectacin negativa a los derechos.

Por su forma de expresin:

- Escritos
- No escritos: actos verbales, tcitos, presunciones, etc.

Extincin del Acto Administrativo

Est prevista en la LFPA:

33
Entre el acto obligatorio y el discrecional no existe una lnea perfecta de separacin. Al concederse por ley
facultades discrecionales a la autoridad encargada de realizar un acto, dichas facultades normalmente se
refieren, ms que a la realizacin de un acto en su integridad slo a algunos de los elementos del mismo,
tales como el motivo o el objeto del acto. De esta manera puede ocurrir que la ley otorgue discrecin que
provoque la intervencin de la autoridad pero que obliga a sta a realizar un acto determinado una vez que
discrecionalmente se ha llegado a la conclusin de que el motivo existe, o bien, siendo que la ley fije los
motivos, se deje en libertad a la autoridad competente para determinar el contenido de su actuacin.
Artculo 11.- El acto administrativo de carcter individual se extingue de pleno derecho, por las
siguientes causas:
I. Cumplimiento de su finalidad;
II. Expiracin del plazo;
III. Cuando la formacin del acto administrativo est sujeto a una condicin o trmino suspensivo y
ste no se realiza dentro del plazo sealado en el propio acto;
IV. Acaecimiento de una condicin resolutoria;
V. Renuncia del interesado, cuando el acto hubiere sido dictado en exclusivo beneficio de ste y no
sea en perjuicio del inters pblico; y
VI. Por revocacin, cuando as lo exija el inters pblico, de acuerdo con la ley de la materia.

Revocacin: Procede cuando as lo exija el inters pbico de acuerdo con la ley, el trmino
inters pblico implicara en este caso un inters diverso al privado. Esta forma de extincin
se da cuando exista alguna irregularidad o una causa ajena al sujeto?
La revocacin como la prev la LFPA supone una accin infundada en un inters pblico que
debe salvaguardarse, no se trata de una sancin, pero tambin se da el caso de
ordenamientos administrativos que prevn la revocacin como consecuencia de conductas
indebidas del administrado que tiene como ttulo habilitante (permiso, licencia, concesin),
en cuyo caso una de las consecuencias es la invalidacin unilateral del acto administrativo.

Caducidad: La existencia del acto est sujeta al cumplimiento de ciertas obligaciones a cargo
del destinatario y ste las incumple, como por ejemplo en el inicio de la concesin.

Cumplimiento de su Finalidad: El objeto que se propone el acto administrativo se ha

realizado.

Expiracin del plazo: Se realiza cuando el acto se sujeta a un plazo de validez, por ejemplo
un permiso por 15 das para vender productos en la va pblica.

Actos Condicionados: Se da ante la carencia de verificacin de una condicin a la que se

sujete la formacin del acto o por el acaecimiento de la condicin resolutoria.

Renuncia del Interesado: Cuando hubiere sido dictado en su exclusivo beneficio y no sea en
perjuicio del inters pblico.

Muerte del Beneficiario: En caso de los actos otorgados de manera personal y que se
extinguen con su titular, por ejemplo, la habilitacin para corredor pblico o la patente de
notario. Los derechos administrativos no entran al patrimonio de la sucesin.
Vicios e Irregularidades del Acto Administrativo

La invalidez deriva del acto administrativo defectuoso, produce como consecuencia extrema,
la invalidez y por tanto su extincin. No todo defecto provoca la invalidez; los hay no
invalidantes en los que se prioriza la seguridad jurdica. La regulacin de las nulidades es
compleja, la LFPA establece una regulacin general y supletoria.

La invalidez puede ser declarada en sede administrativa (LFPA) o en sede jurisdiccional, las
leyes procesales establecen tambin sus estndares y criterios de invalidez. El contencioso
administrativo juzga la validez de los actos aplicando la Ley Federal del Procedimiento
Contencioso Administrativo y juzga la legalidad.
La Amparo tiene su parmetro de invalidez en el respeto de garantas individuales y juzga de
constitucionalidad y legalidad.

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece:

Artculo 6.- La omisin o irregularidad de cualquiera de los elementos o requisitos establecidos en las
fracciones I a X del artculo 3 de la presente Ley, producir la nulidad del acto administrativo, la cual ser
declarada por el superior jerrquico de la autoridad que lo haya emitido, salvo que el acto impugnado
provenga del titular de una dependencia, en cuyo caso la nulidad ser declarada por el mismo.
El acto administrativo que se declare jurdicamente nulo ser invlido; no se presumir legtimo ni ejecutable;
ser subsanable, sin perjuicio de que pueda expedirse un nuevo acto. Los particulares no tendrn obligacin
de cumplirlo y los servidores pblicos debern hacer constar su oposicin a ejecutar el acto, fundando y
motivando tal negativa. La declaracin de nulidad producir efectos retroactivos.
En caso de que el acto se hubiera consumado, o bien, sea imposible de hecho o de derecho retrotraer sus
efectos, slo dar lugar a la responsabilidad del servidor pblico que la hubiere emitido u ordenado.

Artculo 91.- La autoridad encargada de resolver el recurso podr:

I. Desecharlo por improcedente o sobreseerlo;
II. Confirmar el acto impugnado;
III. Declarar la inexistencia, nulidad o anulabilidad del acto impugnado o revocarlo total o
parcialmente; y
IV. Modificar u ordenar la modificacin del acto impugnado o dictar u ordenar expedir uno nuevo que
lo sustituya, cuando el recurso interpuesto sea total o parcialmente resuelto a favor del recurrente.

El trmino validez es relativamente ambiguo, en general, cuando se habla de acto vlido, se

suele hacer referencia a:
1. Que el Acto haya sido emitido de conformidad con el ordenamiento jurdico, es decir,
que sea el resultado de la perfecta adecuacin y cumplimiento del acto administrativo
 a los requisitos y exigencias consagrados en las normas superiores, implicando que
tan slo pueda predicarse su contenido desde el momento de la plena perfeccin del
acto. Su validez, equivale a su regularidad.
2. Equivale a aceptar la existencia del acto administrativo, es decir, que un acto
administrativo surte sus efectos jurdicos, es derecho positivo desde el momento de
su emisin independientemente de que sea regular.

Si el acto es regular y se afirma que slo un acto regular es considerado vlido, es una forma
de decir que hasta que el acto administrativo sea sometido al control de regularidad, ser un
verdadero acto administrativo, lo cual resulta errneo. Un acto administrativo vale desde el
omento en que es emitido y surte sus efectos jurdicos. Es probable pero no necesario, que
los sujetos afectados puedan impugnarlo si lo estiman irregular. De tal procedimiento el
rgano de control puede llegar a declarar la invalidez del acto administrativo, pero tal
invalidez es posible declararla porque precisamente el acto vale.

La doctrina ha acuado el trmino presuncin de validez, el cual indica que el acto vale
mientras no se demuestre lo contrario.

Vicios del Sujeto

Vicios de Competencia
- Por Territorio: Cuando se dan actuaciones fuera del mbito territorial de validez de la
autoridad.
- Por Materia: Si el rgano acta en un mbito material fuera de sus atribuciones. Por
ejemplo si otorga licencia para telecomunicaciones y en lugar de hacerlo respecto de
esa materia, autoriza actividades de energa.
- Por Tiempo: Cuando una autoridad acta fuera del mbito temporal de validez de su
competencia (por haber fenecido la facultad por ejemplo).
- Por Jerarqua: Si el rgano acta en ejercicio de competencias que slo el superior
puede ejercer, sea porque se trata de facultades indelegables o porque no se hayan
delegado.

Vicios en el Funcionario
- Funcionario de hecho: Casos en que el funcionario no ha sido regularmente
designado, si el rgano acta dentro de su competencia, es un vicio no invalidante.
El tema remite a la discusin de la legitimidad de origen.
- Funcionario Parcial: Si el funcionario que se encuentra impedido para actuar lo hace,
se afectan las garantas del debido proceso. No se trata propiamente de un problema
de funcionario de hecho; existe un problema en el titular del rgano cuando,
existiendo alguna causa de impedimento, a travs de excusa o recusacin el
funcionario situado en la hiptesis acta. La Ley Federal de Procedimiento
Administrativo lo regula de la siguiente manera
Artculo 21.- Todo servidor pblico estar impedido para intervenir o conocer de un procedimiento
administrativo cuando:
I. Tenga inters directo o indirecto en el asunto de que se trate o en otro semejante, cuya resolucin
pudiera influir en la de aqul; sea administrador de sociedad o entidad interesada, o tenga litigio
pendiente con algn interesado;
II. Tengan inters su cnyuge, sus parientes consanguneos en lnea recta sin limitacin de grados,
colaterales dentro del cuarto grado o los afines dentro del segundo;
III. Hubiere parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo,
con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas o
con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento;
IV. Exista amistad o enemistad manifiesta que se hagan patentes mediante hechos o actitudes
evidentes del servidor pblico que la demuestre objetivamente o con alguna de las personas
mencionadas en el apartado anterior;
V. Intervenga como perito o como testigo en el asunto de que se trata;
VI. Tenga relacin de servicio, sea cual fuera su naturaleza, con las personas fsicas o morales
interesadas directamente en el asunto; y
VII. Por cualquier otra causa prevista en ley.
Artculo 23.- La intervencin del servidor pblico en el que concurra cualquiera de los impedimentos
a que se refiere el Artculo 21 de esta Ley, no implicar necesariamente la invalidez de los actos
administrativos en que haya intervenido, pero dar lugar a responsabilidad administrativa.

Vicios en la Voluntad: Al ser el acto expresin de conducta humana, la voluntad est

presente pero ms all de su expresin psicolgica. La voluntad expresa un conjunto
de elementos objetivos (procedimiento en que actan, las partes intelectuales en la
declaracin) y subjetivos (de voluntad de los individuos que actan).
Vicios Objetivos:
- Vicios en actos colegiados: En un rgano colegiado la decisin se toma son la
existencia de una votacin o se toma sin el qurum o sin la mayora debida, se
configura una irregularidad en la integracin de la voluntad.
- Vicios de Actos Complejos: Importan el concurso de voluntades de diversos rganos
y si se carece de alguno de ellos no hay perfeccionamiento de la voluntad.
- Actos que requieren autorizacin, aprobacin o ratificacin: Si para el
perfeccionamiento se requiere de un acto previo o posterior que se exprese en un
acto autnomo correspondiente a otro rgano administrativo, no se perfecciona el
concurso de voluntades necesario.

Vicios Subjetivos:
- Error: Existe cuando un acto distinto del que se quera dictar, quera hacer una cosa y
firm otra, por ejemplo. Bsicamente consiste en la disconformidad entre la
representacin mental del funcionario y el mundo exterior.
El error puede ser de derecho o de hecho. El de derecho es el error que se da en la
apreciacin de las disposiciones que se aplican y el de hecho es el conocimiento falso
de personas, hechos o circunstancias.
- Dolo: Cuando existe algn artificio, maquinacin o simulacin por la que se obtiene
o produce un acto. El dolo es contrario a uno de los principios del derecho
administrativo, la buena fe; el dolo puede estar presente en el administrado como en
el funcionario.
- Violencia: Si hay coaccin fsica o moral que vicie la voluntad del ser humano que
crea el acto. La violencia puede ejercerse contra el administrado o el servidor pblico.

Vicios en el Motivo: La Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo

seala como vicios:
ARTCULO 51.-Se declarar que una resolucin administrativa es ilegal cuando se demuestre
alguna de las siguientes causales:
I. Incompetencia del funcionario que la haya dictado, ordenado o tramitado el procedimiento del que
deriva dicha resolucin.
II. Omisin de los requisitos formales exigidos por las leyes, siempre que afecte las defensas del
particular y trascienda al sentido de la resolucin impugnada, inclusive la ausencia de
fundamentacin o motivacin, en su caso.
III. Vicios del procedimiento siempre que afecten las defensas del particular y trasciendan al sentido
de la resolucin impugnada.
IV. Si los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma
equivocada, o bien si se dict en contravencin de las disposiciones aplicadas o dej de aplicar las
debidas, en cuanto al fondo del asunto.
V. Cuando la resolucin administrativa dictada en ejercicio de facultades discrecionales no
corresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas facultades.
El desglose de vicios se puede realizar de la siguiente forma:
- Inexistencia de los hechos o el derecho que origina el acto.
- Error en la apreciacin de los hechos o el derecho que causa el acto.
 - Cuando no hay adecuacin entre los motivos al argumentados y el derecho aplicado.

Vicios en la Finalidad

La finalidad del acto se determina juzgando el cumplimiento de sus fines de inters pblico.
De manera que su control involucra una serie de criterios para determinar la adecuacin de
acto con tales finalidades. Dentro de tales lmites, la proporcionalidad entre el acto decidido
y el cumplimiento de su fin, es un criterio central en la validez del acto.

La apreciacin de los vicios en la finalidad es una de las cuestiones ms delicadas, la actuacin

de la administracin en contextos de discrecionalidad requiere poner en juego el
entendimiento de que la administracin y el rgano controlador actan en contextos
distintos, as como tcnicas que permitan disminuir los riesgos de un control inadecuado.

Los principios de proporcionalidad, buena fe, confianza legtima o la doctrina de los propios
actos, adquiere en este terreno una importancia crucial. La aplicacin de principios cumple
la funcin de racionalizar los actos administrativos, guiando y disciplinando la funcin de
control que ejerce.

Vicios del Procedimiento

Tron Petit: Los vicios procesales son

- Intraprocesales: los que tienen efectos formales reparables en la resolucin definitiva.
- Los que afectan los derechos fundamentales, pudiendo tener efectos de imposible
reparacin o afectar derechos de terceros extraos.
El criterio de irreparabilidad implica que en cada caso debe valorarse si los efectos que
produce el acto reclamado pueden subsanarse con el dictado de una sentencia o resolucin
favorable del promovente.
FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA
ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.34
La garanta de audiencia establecida por el artculo 14 constitucional consiste en otorgar al
gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad,
propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras
obligaciones, la de que en el juicio que se siga "se cumplan las formalidades esenciales del
procedimiento". Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada
antes del acto de privacin y que, de manera genrica, se traducen en los siguientes
requisitos: 1) La notificacin del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La
oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La
oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolucin que dirima las cuestiones debatidas.
De no respetarse estos requisitos, se dejara de cumplir con el fin de la garanta de audiencia,
que es evitar la indefensin del afectado.

El Tribunal Pleno en su sesin privada celebrada el veintitrs de noviembre en curso, por unanimidad de once
votos de los ministros.

La Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo seala:

ARTCULO 52.- La sentencia definitiva podr:
I. Reconocer la validez de la resolucin impugnada.
II. Declarar la nulidad de la resolucin impugnada.
III. Declarar la nulidad de la resolucin impugnada para determinados efectos, debiendo precisar con claridad
la forma y trminos en que la autoridad debe cumplirla, debiendo reponer el procedimiento, en su caso, desde
el momento en que se cometi la violacin []
De manera que es ilegal un acto en la que se configuren vicios en el procedimiento siempre
que afecten las defensas del quejoso y trasciendan al resultado de la resolucin impugnada.
No se afectan las defensas del quejoso cuando:
- En el citatorio no se mencione que es para recibir una visita domiciliaria, siempre que
se inicie con el destinatario de la orden.
- En un citatorio no se haga constar en forma circunstanciada la forma en la que el
notificador se cercior de que estaba en el domicilio correcto.
- En la entrega del citatorio se haya cometido vicios en el procedimiento, siempre que
la diligencia se haya entendido con el interesado o con su representante.

34 poca: Novena poca /Registro: 200234 / Instancia: Pleno / Tipo de Tesis: Jurisprudencia / Fuente: Semanario
Judicial de la Federacin y su Gaceta / Tomo II, Diciembre de 1995 / Materia(s): Constitucional, Comn
 - Existan irregularidades en los citatorios, en las notificaciones de requerimientos de
datos, los informes o documentos, siempre y cuando el particular los desahogue o
proporcione.
- No se da a conocer al quejoso el resultado de una compulsa a terceros, si la decisin
no se basa en ellos.
- No se valore una prueba siempre que no sea idnea.

Vicios de Forma

Fundamentacin: Los vicios de la fundamentacin se encuentran en:

- Omisin de fundamentacin
- Insuficiencia: Faltan preceptos que funden la totalidad del acto.
- Indebida: Se citan preceptos que no son los adecuados para fundar el acto.

Motivacin:
- Omisin de motivacin: No se expresan argumentos que justifiquen el acto.
- Insuficiencia: Faltan razones que permitan al afectado conocer los criterios de la
decisin.
- Indebida: La incongruencia entre los argumentos justificatorios y la decisin de
manera que no se identifique la ratio decidendi.

SENTENCIA, TRATANDOSE DE UN ACTO ADMINISTRATIVO QUE SE EMITE DE MANERA

AUTONOMA, SI SE CONCEDE EL AMPARO POR FALTA DE FUNDAMENTACION Y
MOTIVACION PARA SU CUMPLIMIENTO BASTA CON DEJARLO SIN EFECTOS35.
Conforme a lo que prev el artculo 80 de la Ley de Amparo, cuando el acto reclamado es
de carcter positivo, los efectos de la sentencia que concede la proteccin constitucional son
los de restituir al agraviado en el pleno goce de la garanta individual violada, restableciendo
las cosas al estado que guardaban antes de que ocurriera la violacin. Consecuentemente, si
el amparo se concede ante la ausencia de fundamentacin y de motivacin de una orden

35 poca: Octava poca / Registro: 206158 / Instancia: Primera Sala / Tipo de Tesis: Aislada / Fuente: Semanario
Judicial de la Federacin / Tomo X, Agosto de 1992 / Materia(s): Comn
administrativa que se emite de manera autnoma, es decir, sin atender a ninguna gestin,
para su cumplimiento basta con que ese acto se deje sin efectos, pues tal era el estado que
guardaban las cosas antes de que se cometiera la precisada violacin constitucional.

La cuestin de la omisin es simple, pero la tarea no es fcil cuando la motivacin es una

cuestin de grado, al emplear trminos como basta que quede claro, amplitud o
abundancia en la motivacin, autoridad plenamente capacitada, se muestran
ambigedades que al final de cuentas, el juez ser quien con su propia forma de decisin
establecer en cada caso si satisface o no una correccin en la motivacin.

Vicios en el Objeto

Licitud: Remite a la totalidad del ordenamiento jurdico, pero tambin introduce dificultades
para la determinacin de la ilicitud.
Posibilidad: La posibilidad es jurdica o fctica, la imposibilidad, entonces ocurre cuando no
existe el sujeto en el que recae, cuando el objeto indirecto, o la cosa no existe, o por
imposibilidad jurdica
Determinado o Indeterminable: Debe ser preciso en cuanto a circunstancias de tiempo y
lugar.
Error en el Objeto: Puede ser directo por sus efectos o indirecto por el bien material del
mismo.

Vicios en los Requisitos

Artculo 3.- Son elementos y requisitos del acto administrativo:

XII. Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia especfica de identificacin del
expediente, documentos o nombre completo de las personas;
XIII. Ser expedido sealando lugar y fecha de emisin;
XIV. Tratndose de actos administrativos deban notificarse deber hacerse mencin de la oficina en
que se encuentra y puede ser consultado el expediente respectivo;

La omisin de cualquiera de ellos, configura una irregularidad.

Nulidad y Anulabilidad de los Actos Administrativos

El anlisis de las consecuencias requiere considerar la regulacin sustantiva del acto

administrativo y por otro lado, los aspectos procesales o adjetivos. En cuanto al primero, no
debe perderse de vista que si bien la LFPA es una ley general, tambin es supletoria de leyes
que regulan materias especializadas y que no es aplicable a otras materias (fiscal).
Las causas de nulidad y anulabilidad que prev la LFPA son aplicables a los actos que caen
en su mbito material, debe atenderse a las leyes que regulan materias especficas, as como
a la ley que regula el control contencioso administrativo o la del amparo.

Sede Administrativa: En cuanto a los aspectos procesales, los actos administrativos

pueden ser sometidos a controles distintos. La LFPA prev el control en sede
administrativa por medio de recursos, precisamente administrativos. En cambio, la
sede jurisdiccional, como el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tiende
a fiscalizar los actos administrativos al aplicar la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo como norma de primera mano; en el caso del amparo, la
regla de decisin pasa por el filtro constitucional.
La LFPA seala como consecuencias de la irregularidad en los elementos del acto, la
Nulidad y la Anulabilidad.
La Nulidad se aplica tratndose de elementos esenciales (Fracciones I a X del Artculo
3) y tiene que ser declarada por el superior jerrquico, salvo que l lo dicte, en cuyo
cas este la revisara. Produce la invalidez del acto y perder su legitimidad y
ejecutabilidad.
Produce efectos retroactivos con su declaracin, al momento de emisin del acto, si
se hubiera consumado o es imposible de hecho o derecho que se retrotraiga, sus
efectos darn lugar a responsabilidad del servidor pblico y el pago de una
indemnizacin, como lo establece el artculo 6 tercer prrafo.
Xopa: Extraamente la LFPA seala en su artculo 6 segundo prrafo, que el acto ser
subsanable, lo cual resulta discutible.
La Anulabilidad se aplica tratndose de requisitos, que son el resto del artculo 3.
Procede en los dems casos y es una irregularidad que no invalida, es decir que el
 acto permanece vlido y produce sus efectos (exigibilidad y ejecutividad), ser
subsanable y el saneamiento en este caso es retroactivo.

Sede Jurisdiccional: Puede corresponder a la justicia ordinaria (contencioso

administrativo) o a la constitucional (amparo). Cuando se va al control jurisdiccional,
las nulidades se determinan considerando la Ley Federal De Procedimiento
Contencioso Administrativo.
ARTCULO 51.- Se declarar que una resolucin administrativa es ilegal cuando se
demuestre alguna de las siguientes causales:
I. Incompetencia del funcionario que la haya dictado, ordenado o tramitado el
procedimiento del que deriva dicha resolucin.
II. Omisin de los requisitos formales exigidos por las leyes, siempre que afecte las
defensas del particular y trascienda al sentido de la resolucin impugnada, inclusive la
ausencia de fundamentacin o motivacin, en su caso.
III. Vicios del procedimiento siempre que afecten las defensas del particular y trasciendan
al sentido de la resolucin impugnada.
IV. Si los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en
forma equivocada, o bien si se dict en contravencin de las disposiciones aplicadas o dej
de aplicar las debidas, en cuanto al fondo del asunto.
V. Cuando la resolucin administrativa dictada en ejercicio de facultades discrecionales no
corresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas facultades []

Las resoluciones pueden ser:

- Nulidad de la resolucin Lisa y Llana: Resulta ocioso exigir el estudio de los dems
conceptos de anulacin que ataen al fondo del negocio, cualquiera que fuere su
anlisis, no variara el sentido ni la consecuencia de la nulidad decretada.
- Nulidad para determinados efectos: Debiendo precisar la forma en que la autoridad
debe cumplirla, para lo cual se reparar el procedimiento desde el momento en que
se cometi la violacin o dictando una nueva resolucin.
- Nulidad de la Resolucin e Indicacin de como deber dictar la nueva, precisando el
monto de la cuanta, el alcance y trminos para su cumplimiento, as como la
reduccin del importe de la sancin.
- Nulidad de la resolucin y Reconocer al demandante un derecho subjetivo y
condenar al cumplimiento de la obligacin.
- Nulidad de la Resolucin y otorgar o reconocer el goce del derecho afectado.
- Nulidad de la Resolucin y obligar a iniciar un procedimiento que deber concluir
cuatro meses a partir de que la sentencia quede firme.

Vicios no invalidantes y Conservacin del Acto

Cuando un acto est viciado pero presenta los requisitos imprescindibles para alcanzar su
fin o no d lugar a la indefensin de los interesados, no lleva aparejada la invalidez, en cuyo
caso el acto se conserva.

ACTO ADMINISTRATIVO. SU VALIDEZ Y EFICACIA NO SE AFECTAN CON MOTIVO DE

"ILEGALIDADES NO INVALIDANTES" QUE NO TRASCIENDEN NI CAUSAN INDEFENSIN O
AGRAVIO.36
Si la ilegalidad del acto de autoridad no se traduce en un perjuicio que afecte al particular, resulta
irrelevante tal vicio, en tanto que se obtuvo el fin deseado, es decir, otorgar la oportunidad al
gobernado para que ofreciera pruebas y alegara lo que a su derecho conviniere. En consecuencia, es
evidente que no se dan los supuestos de ilegalidad a que se refiere el artculo 238, fraccin III, del
Cdigo Fiscal de la Federacin, ya que no se afectaron las defensas del particular, por lo que al no
satisfacerse las condiciones legales para la eficacia de la ilegalidad en comento, resulta indebido, en
el caso, declarar una nulidad cuando la ratio legis es muy clara, en el sentido de preservar y
conservar actuaciones de la autoridad administrativa que, aunque ilegales, no generan afectacin al
particular, pues tambin debe atenderse y perseguir el beneficio de intereses colectivos,
conducentes a asegurar efectos tales como una adecuada y eficiente recaudacin fiscal, lo que
justifica la prevencin, clara e incondicional del legislador, en el sentido de salvaguardar la validez y
eficacia de ciertas actuaciones. Y es as, que el artculo 237 del Cdigo Fiscal de la Federacin
desarrolla el principio de presuncin de legitimidad y conservacin de los actos administrativos, que
incluye lo que en la teora del derecho administrativo se conoce como "ilegalidades no invalidantes",
respecto de las cuales, por supuesto, no procede declarar su nulidad, sino confirmar la validez del
acto administrativo. Luego entonces, es necesario que tales omisiones o vicios afecten las defensas
del particular y trasciendan al sentido de la resolucin impugnada y que ocasionen un perjuicio
efectivo, porque de lo contrario el concepto de anulacin esgrimido sera insuficiente y ocioso para
declarar la nulidad de la resolucin administrativa impugnada.

CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Otros Controles

36 poca: Novena poca / Registro: 180210 /Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito / Tipo de Tesis: Aislada /
Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta /Tomo XX, Noviembre de 2004 /Materia(s): Administrativa
Por una parte los sistemas universales o regionales de proteccin a derechos humanos
hacen posible impugnar actuaciones internacionales ante la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos y la Corte Internacional de Derechos Humanos (derivada del Pacto de
San Jos). Por otro lado, los tratados de libre comercio, prevn mecanismos para proteger
inversiones en las que pueden controvertir actos administrativos.

Servicio Pblico
Su historia ha estado ligada a la evolucin de las funciones del Estado y a la recepcin que
sta ha tenido entre los administrativistas. La presencia de nuevas funciones diversas de la
polica, generaron la necesidad explicativa o justificatoria de ser abarcadas en un nuevo
concepto que tom su propio impulso hasta ser concebido como abarcador de la totalidad
de las actividades del Estado.
Dugit consideraba que el Estado no era ms que un prestador de servicios pblicos
superando la importancia que hasta entonces tena la idea del poder coactivo como
elemento identificador del Estado. La soberana deba ser entonces sustituida por la idea de
servicio pblico. El Estado no era visto como la organizacin de la coaccin, sino como el
organizador de los servicios pblicos, bajo una visin de solidarismo social.

La nocin de servicio pblico expresa la crisis del Estado liberal y el surgimiento del Estado
que realiza funciones que tienen, principalmente un aspecto doble:
1. La provisin de bienes o servicios necesarios para el desarrollo de las relaciones de
mercado por no ser atractivos para la inversin privada o en los que la misma sea
insuficiente.
2. La satisfaccin de necesidades sociales.

La crisis del servicio pblico: La contradiccin en la concepcin de las funciones del Estado:
entre la visin abstencionista y subsidiaria del Estado, que propugna un Estado mnimo
(cuanto ms proveedor de bienes pblicos) y la idea del Estado solidario, social y de fomento
e intervencionista (raz ideolgica del servicio pblico).
Al conflicto anterior se agrega el conflicto proveniente del rgimen de servicio pblico que
surge de las actividades de mercado. El servicio pblico corresponde a una titularidad pblica,
es funcin pblica, su contrario ideolgico parte del presupuesto de que si tal actividad
constituye un mercado, debe corresponder a la empresa libre. Su titularidad pblica sera
una irracionalidad, por lo que se propici la corriente de desestatizacin de actividades y de
privatizacin. El servicio pblico entra en crisis porque la tensin entre lo pblico y lo privado
fue orientada hacia el segundo extremo, el rgimen jurdico del servicio pblico est cargado
de una serie de regulaciones que sealan, primero, una disposicin natural para que sea
prestado por mano pblica, aun en el caso de que se posibilite la prestacin privada, la
regulacin gira alrededor de la relacin especial de sujecin entre la administracin y el
prestador del servicio.
Despus de la experiencia neoliberal, podra decirse que el servicio pblico subsiste y est
redefinindose, si bien muchas de las actividades fueron extradas del rgimen, las
caractersticas de inters pblico que conservan tales actividades han obligado a regulacin
especial como telecomunicaciones o la banca, que siendo muy semejantes a la del servicio
pblico, ahora dentro de una nueva categora: servicios de orden e inters pblico.

Concepto de Servicio Pblico

En la doctrina nacional se ha dado la tendencia por definir el servicio pblico a partir de ideas
sustancialitas, atendiendo a las caractersticas de la activacin o funcin, una actividad que
satisface necesidades colectivas.

Sierra Rojas: Los servicios pblicos han sido considerados una actividad tcnica, directa o
indirecta de la administracin pblica activa, o bien autorizada a los particulares, creada y
controlada para asegurar la satisfaccin de necesidades de inters general, y sujeta a un
rgimen de derecho pblico37.

Xopa: Debe partirse de determinados presupuestos para establecer con mayor precisin qu
es el servicio pblico. Debe identificarse como concepto jurdico y especficamente como un

37
Cuando no hay rgimen de derecho pblico se dice que hay un servicio pblico impropio.
mbito delimitado por ciertas caractersticas que lo distinguen de otros tipos de accin
pblica.

SERVICIO PUBLICO, NOCION DE.38

Por servicio pblico debe entenderse el establecimiento de un rgimen jurdico especial para
dar satisfaccin regular y continua a cierta categora de necesidades de inters general.
Organizar un servicio pblico es formular las reglas generales segn las cuales se regir la
actividad de ciertas personas, o debern ser administrados determinados bienes. El rgimen
jurdico del servicio pblico, puede tener variantes, ser ms o menos completo, y constreirse
a la limitacin de la actividad concurrente de los particulares, a la fijacin de tarifas, y a la
prestacin del servicio a cualquier persona que lo solicite en cualquier momento. La
determinacin de cuando existe un servicio pblico corresponde fundamentalmente al Poder
Legislativo.

El servicio pblico, ms que una actividad, es el rgimen jurdico de una actividad, es una
tcnica de regulacin. Es posible distinguir al servicio pblico de tcnicas intervencionistas
propias del orden o de inters pblico, que justifican restricciones a las actividades propias
de los particulares. La consideracin de las necesidades bsicas de una poblacin como
criterio para establecer tal rgimen obedece razones prudenciales y de oportunidad, o
valoraciones de poltica pblica que racionalizan la decisin estatal.

La Reserva de Ley

Para que una actividad pueda ser afectada vlidamente al rgimen de servicio pblico se
requiere que el mismo se constituya por disposicin constitucional o mediante una ley.
Artculo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prcticas
monoplicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los trminos y condiciones que fijan las
leyes. El mismo tratamiento se dar a las prohibiciones a ttulo de proteccin a la industria.

La sujecin a regmenes de servicio pblico se apegar a lo dispuesto por la Constitucin y slo

podr llevarse a cabo mediante ley.

38 poca: Sexta poca / Registro: 274319 / Instancia: Cuarta Sala / Tipo de Tesis: Aislada / Fuente: Semanario Judicial de la

Federacin / Volumen LXIX, Quinta Parte /Materia(s): Administrativa

La propia Constitucin establece que determinadas actividades sern consideradas servicios
pblicos: Educacin, Energa Elctrica, seala tambin los servicios pblicos municipales:
Agua potable, Alcantarillado, Limpia, Mercados, Panteones y Seguridad Pblica.

El requerimiento de reserva de ley ha llegado a interpretarse como una reserva de ley

material, una ley especial debe declarar el rgimen. El rgimen de servicio pblico puede
darse respecto a reas estratgicas prioritarias, pero tambin pueden ser un rgimen
especfico.
Las reas estratgicas no podrn ser concesionados y su prestacin ser exclusiva y
obligatoria del Estado.
En las reas prioritarias los servicios pblicos podrn ser concesionados si la ley lo permite, y
los particulares podrn acceder a las externalidades como subsidios o incentivos aplicables.
En caso de servicios pblicos no comprendidos en las reas mencionadas, podrn ser
prestados por el Estado o ser concesionados y estarn sujetos al rgimen que regula a cada
uno de ellos.

Cargas Pblicas

Las cargas pblicas son obligaciones de los administrados para satisfacer las necesidades de
la administracin pblica o de la colectividad, sea mediante una actividad o poniendo a
disposicin determinados bienes. Segn las circunstancias previstas en la ley, pueden ser
prestaciones de trabajo, de mercancas, de alojamiento.

MULTA POR NO BARRER LA CALLE FUNDADA EN REGLAMENTO MUNICIPAL DE LIMPIEZA.

CONTRAVIENE AL ARTCULO QUINTO CONSTITUCIONAL.39
Si bien es cierto que el Municipio est facultado para elaborar reglamentos, ello no le permite
contravenir al artculo 5o. constitucional, que establece en su prrafo tercero, que: "Nadie
podr ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribucin y sin su pleno
consentimiento, salvo el trabajo impuesto como pena...". Al imponer al particular la
obligacin de barrer las banquetas y parte de la calle, en horario que corresponda, frente a

39 poca: Novena poca / Registro: 194699 / Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito /Tipo de Tesis: Aislada / Fuente:

Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta / Tomo IX, Enero de 1999 /Materia(s): Administrativa
su domicilio, tal proceder no constituye una coadyuvancia con la autoridad municipal,
conforme lo establece el artculo 18 del Reglamento de Limpia del Municipio de Tijuana, Baja
California, sino una delegacin total en los particulares, de la prestacin del servicio pblico
encomendada a la autoridad municipal, por tratarse de la va pblica, como lo dispone
claramente el artculo 115, constitucional, en su fraccin III, inciso c), que dice en la parte que
interesa: "Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando as fuere necesario y lo
determinen las leyes, tendrn a su cargo los siguientes servicios pblicos: ... c) Limpia ... Los
Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre los Ayuntamientos y con sujecin a la
ley, podrn coordinarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos que les
corresponda, para lo cual debern aplicar las contribuciones aportadas al efecto.".40

SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL DCIMO QUINTO CIRCUITO.

El servicio pblico no es compatible con deberes razonables para conseguir un propsito de

salubridad de la colectividad. Es compatible con cargas pblicas de los ciudadanos siempre
que sean equitativas y razonables.

Servicios de Seguridad Social

Los servicios de seguridad social se traducen en actividades prestacionales, no toda actividad

prestacional es un servicio pblico. Hay actividades con tales caractersticas que surgen de
regmenes y de relaciones jurdicas distintas. En materia de salud una parte de los servicios
estatales est sujeta al rgimen de servicio pblico (atencin a la poblacin abierta) y otras
como el IMSS y el ISSTE prestan servicios de seguridad social propios de relaciones laborales
y las prestaciones de ellas derivadas.

40 La anterior tesis supone por una parte que no es obligacin exclusiva del municipio la limpia a partir de la

puesta de los habitantes y que fuera de tal lmite no se pueden establecer obligaciones a los ciudadanos para
una actividad en beneficio de la colectividad incluyendo la de los propios ciudadanos. Modela un tipo de
ciudadano individualista y ajeno a sus deberes razonables de solidaridad.
Public Utilities Anglosajonas

El concepto muestra similitud con el de servicio pblico, un anlisis de mayor fondo nos
revela diferencias sustanciales. Para que una actividad sea caracterizada como tal, se requiere:
a) Carcter indispensable en cuanto sector importante de la poblacin, no puede eludir
su prestacin.
b) El suministrador se encuentra en una situacin preponderante respecto al
consumidor por lo que ste necesita ser protegido mediante la regulacin.

En E.U.A se parte de la libertad de comercio, las regulaciones protege el acceso al mercado

y a la competencias. A partir de esto, se construye el inters general. Cuando una persona
dedica su propiedad a un uso en el que la comunidad tiene un inters, l, de modo efectivo
est garantizando al pblico su inters y debe aceptar ser controlado por el pblico, por el
bien comn.

Caractersticas del Rgimen de Servicio Pblico

1.- Titularidad Pblica de la actividad: La actividad declarada como servicio pblico forma
parte de las funciones de titularidad pblica. Ingresa al mbito de competencias del Estado,
excluyndola de los derechos de los particulares. El estado acta en ejercicio de jurisdiccin
pero sobre todo, como titular de la actividad.

2.- Rgimen Patrimonial Especial: Los bienes se someten a un rgimen especial, la ley los
considera de dominio pblico y gozan de las caractersticas de inalienabilidad,
imprescriptibilidad e inembargabilidad.

3.- Pago de servicio bajo el rgimen de derecho pblico: La contraprestacin por el servicio
pblico puede estar sometida a una naturaleza de tributo: derecho. Tiene una doble faceta,
por una parte se sujeta a las garantas de legalidad tributaria y gasto pblico y por otra, el
cobro goza de los privilegios de los tributos.
Surge la pregunta de si, al ser precio pblico los actos involucrados deben ser tratados como
actos de autoridad o contractuales (caso de la luz o el agua). Adems se suma la pregunta
de si la omisin del pago justifica el corte del servicio, adems de entrar en consideracin el
carcter bsico de la prestacin al ser satisfactores esenciales.
AGUA POTABLE. CUANDO EL ESTADO PRESTA EL SERVICIO MEDIANTE CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS DE ADHESIN, LA RELACIN JURDICA ENTRE LAS PARTES NO CORRESPONDE
A LA DE SUPRA A SUBORDINACIN QUE EXISTE ENTRE UNA AUTORIDAD Y UN GOBERNADO, SINO
A UNA RELACIN DE COORDINACIN VOLUNTARIA ENTRE EL PRESTADOR DEL SERVICIO Y EL
PARTICULAR.41
Al constituir el suministro de agua potable la prestacin de un servicio pblico por el Estado como
medio para la realizacin de un fin, que es el inters general y que se lleva a cabo mediante la
celebracin de un contrato administrativo de adhesin, en el que se estipulan las obligaciones y
contraprestaciones entre las partes, donde el prestador de servicios y el beneficiario adquieren
derechos y obligaciones recprocos, bajo condiciones que fija el proveedor, la relacin jurdica existente
entre el prestador y el usuario del servicio no corresponde a la que supone la garanta consagrada en
el artculo 14 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, esto es, a la existente entre
una autoridad y un gobernado, sino a la de coordinacin voluntaria y de correspondencia entre el
inters del prestador del servicio de suministro de agua y el particular, y aun cuando la prestacin del
mencionado servicio pblico est sujeta a una contraprestacin, consistente en el pago de una
cantidad de dinero proporcional al servicio recibido, cuando aqul no se cubre, dar lugar a que el
prestador del mismo ejerza la facultad legal de suspenderlo, acto que, al ser consecuencia del
incumplimiento, no exige que deba cumplirse con la garanta de legalidad a que se refiere el artculo
16 de la propia Constitucin Federal, pues la suspensin del servicio no es un acto de autoridad que
deba estar fundado y motivado, sino que resulta del ejercicio de una facultad que se ejerce cuando se
surte el incumplimiento del contrato. En estas condiciones, resulta inconcuso que el ejercicio de la
facultad del prestador de servicios para suspender el suministro de agua potable a los usuarios, previo
apercibimiento en los casos de falta de pago, o cuando se comprueben derivaciones no autorizadas
o un uso distinto al convenido, de acuerdo con lo estipulado en el contrato de prestacin de servicios,
no implica que se prive al usuario de la vida, de la libertad, propiedades, posesiones o derechos, pues
lo que acontece es una consecuencia lgica y jurdica del incumplimiento de un contrato de suministro
de agua; de ah que el prestador del servicio no tenga que acudir a los tribunales para exigir el
cumplimiento del contrato, ya que, por regla general, en este tipo de relaciones jurdicas de adhesin
se establece que si no se cubre el pago por el servicio, ste se suspender, previa oportunidad de
cumplimiento de pago por el usuario, cuando se le aperciba de que se encuentra en los casos de

41 poca: Novena poca /Registro: 189353 / Instancia: Pleno /Tipo de Tesis: Jurisprudencia /Fuente: Semanario Judicial de la

Federacin y su Gaceta /Tomo XIV, Julio de 2001 /Materia(s): Constitucional

suspensin. Adems, si bien la falta de pago o la desviacin, o uso indebido del agua, traen como
consecuencia la suspensin del servicio, ello no se puede equiparar a la hiptesis de hacerse justicia
por propia mano o de ejercer violencia para reclamar un derecho, prohibida en el numeral 17 de la
Carta Magna, toda vez que dicha suspensin deriva del incumplimiento del contrato de suministro y
adhesin y encuentra su fundamento en la ley relativa a la que est sujeto.
La contraprestacin por servicios prestados por particulares muestra diferencias, hay en estos
casos una doble contraprestacin, el particular concesionario paga al Estado y la que el
usuario presta al concesionario. En este caso la contraprestacin adquiere naturaleza privada
y el Estado conserva un poder para determinar la tarifa o establecer parmetros que limitan
al concesionario en la fijacin de sta. La justificacin del poder tarifario es triple: la titularidad
de su actividad, la determinacin del precio por razones econmicas cuando se trate de
actividades monoplicas y la funcin social de la actividad.

4.- Jurisdiccin Especial: Se sujeta a jurisdicciones especiales, la sustantiva, las del Poder
Judicial o Tribunales Federales, en caso de material laboral, los tribunales federales de trabajo.

5.- Limitaciones al derecho de huelga: La necesidad de preservar la continuidad del servicio

justifica las restricciones para el derecho de huelga o bien estableciendo la requisa.
6.- La requisa: Es un medio extraordinario para mantener la continuidad del servicio, sea que
estn a cargo entidades pblicas o concesionarios. Comprende problemas laborales, casos
de guerra internacional, grave alteracin del orden pblico, peligro inminente de la paz
interior o para la economa nacional, cuando lo exija la defensa. Est previsto en el caso de
vas generales de comunicacin, medios de transporte, servicios auxiliares accesorios, bienes
muebles e inmuebles.

7.- Relaciones especiales de sujecin respecto de los concesionarios: La titularidad pblica y

la funcin de los bienes ubica a los concesionarios dentro de una tutela especial, no se
colocan como gobernados, sino como agentes del Estado. Prestan el servicio a nombre del
Estado y no en ejercicio de un derecho propio. Los concesionarios estn sujetos a las
instrucciones del titular de la actividad.

La Concesin
El acceso a ser prestador no es un derecho preexistente, sino inhabilitacin proveniente de
una potestad pblica, y es controlable. En el servicio pblico, el derecho se crea y es un
derecho al aprovechamiento o a la prestacin, habilitada por el acto administrativo, las
condiciones de ejercicio, y por lo tanto de regulacin son distintas.
La relacin entre concesionante y concesionario obedece al modelo de relacin especial
de sujecin42, la regulacin crea condiciones de limitacin y de ejercicio de derechos, se
encuentra diferenciada en el tipo de fuente que puede limitar la actividad, como la reserva
de ley; para el ejercicio de la actividad, al ser de la titularidad pblica, hay un mayor margen
de regulacin administrativa y una sujecin ms intensa del concesionario. La Constitucin
la regula:

Artculo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prcticas
monoplicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los trminos y condiciones que fijan las
leyes. El mismo tratamiento se dar a las prohibiciones a ttulo de proteccin a la industria.

El Estado, sujetndose a las leyes, podr en casos de inters general, concesionar la prestacin de
servicios pblicos o la explotacin, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federacin,
salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarn las modalidades y condiciones
que aseguren la eficacia de la prestacin de los servicios y la utilizacin social de los bienes, y
evitarn fenmenos de concentracin que contraren el inters pblico.

Cuando la ley prevea la posibilidad de concesionar el servicio pblico y la autoridad decida

hacerlo, deber concesionar en condiciones que aseguren la eficacia y eviten fenmenos de
concentracin que contraren el inters pblico.

En materia de responsabilidad patrimonial se da un nexo extracontractual distinto entre el

servidor pblico y la actividad de libre empresa: la posibilidad de una responsabilidad vicaria
del Estado en el caso del servicio pblico y la responsabilidad limitada al agente en el caso
de la actividad empresarial.

El rescate es una atribucin que corresponde a la administracin para el caso de que haya
una causa de inters pblico, el particular tiene derecho a ser indemnizado.

La reversin parte de las atribuciones estatales por las cuales el Estado adquiere la propiedad
de los bienes afectados a la concesin, sin indemnizacin al suponer que han sido
amortizados.

42
Pgina 57
Fauzi:

El inters pblico justifica la actuacin del Estado, a veces de forma exclusiva, excluyendo la
participacin de los particulares, y a veces concurriendo con estos ltimos, convirtindose en
el titular de una actividad consistente en proporcionar bienes y servicios a los administrados.

Antecedentes

- La nocin de servicio pblico tuvo su origen en Francia: se consideraba que el servicio

pblico abarcaba prcticamente toda la actividad del Estado. Len Duguit,
consideraba que el Estado era un prestador de servicios pblicos y no lo vea como
organizacin de la coaccin
- El servicio pblico expresa la crisis del Estado Liberal y el surgimiento del Estado que
realiza funciones con doble aspecto:
o Provisin de bienes o servicios necesarios para desarrollar las funciones del
mercado que no son atractivos para la inversin privada o sta es insuficiente
o Satisfaccin de necesidades sociales
- Actualmente: servicio pblico hace referencia a algunas funciones del Estado, no a
todas.
o Actualmente: la nocin de servicio pblico fundamenta el rgimen jurdico
especial al que ser sometida la actividad que sea calificada como servicio
pblico,

Concepto de servicio pblico

Dos criterios:

1. Orgnico. Toma en cuenta al ente o persona que lo satisface, considera al servicio

pblico, la actividad satisfecha por la administracin pblica (ya sea por si misma o
por medio de concesionarios)
 2. Material o funcional. Toma en cuenta la necesidad que por ese medio o actividad se
satisfaga, independientemente de quien lo preste o realice, siempre que la necesidad
a satisfacer rena ciertas caractersticas

En nuestro pas, se sigue un criterio eclctico: existe un servicio pblico en sentido estricto
cuando lo presta la administracin pblica en forma directa o por medio de concesionarios,
pero siempre que recaiga sobre una necesidad colectiva.

Roldn Xopa, establece que el servicio pblico ms que una actividad, es el rgimen jurdico
de una actividad, una tcnica de regulacin.

Servicio pblico prestados por la Administracin de forma directa: defensa nacional,

polica preventiva y seguridad.
Servicios pblicos que son satisfechas conjuntamente con los administrados: salud,
educacin, transporte.

Fauzi Hamdan establece que le criterio base para determinar qu servicio pblico debe ser
prestado por la administracin o por los administrados, se basa en determinar en cada caso
en concreto, si la actividad comprende la idea de soberana, pues si no la afecta, el servicio
puede ser prestado por la administracin pblica o los administrados.

Finalidad

- Que la actividad que se preste satisfaga una necesidad pblica, colectiva o de inters
general
- Satisfacer el mayor nmero de necesidades
- Satisfacer el mayor nmero de sujetos con tal necesidad.

Reserva de ley

Para que a una actividad se le afecte con el rgimen de servicio pblico requiere estar
constituida por disposicin constitucional o mediante ley. (Artculo 28 constitucional,
penltimo prrafo) ejemplos: educacin, prevista en el artculo 3 constitucional; energa
elctrica, prevista en el artculo 27.

El rgimen de servicio pblico puede darse respecto:

 - reas estratgicas: los servicios no podrn ser concesionados y su prestacin ser
exclusiva y obligatoria del Estado
- reas prioritarias: si la ley lo establece pueden concesionarse y los particulares
acceder a los subsidios, etc.

Caractersticas de los servicios pblicos

1. Continuidad/permanencia. La prestacin NO puede interrumpirse ni suspenderse

por su fin en favor de la colectividad.
2. Regularidad. El servicio debe prestarse de forma adecuada de acuerdo con el servicio
de que se trate y el ttulo de la concesin.
3. Igualdad. Debe prestarse el servicio en igualdad de condiciones.
4. Generalidad. Debe prestarse a todos, pues tiene carcter general.
5. Uniformidad. El servicio debe prestarse en todo momento en condiciones ptimas de
eficiencia y eficacia.
6. Obligatoriedad. Quien presta el servicio est obligado a cumplir con las caractersticas
anteriores.
- Implica el aprovechamiento y explotacin de bienes del dominio pblico, pues la
explotacin de un bien de dominio pblico mediante el rgimen de la concesin va
dirigido a prestar un servicio.
- A finales del siglo XIX y principios del siglo XX, en Francia y en Italia se sentaron las
bases y principios a partir del concepto de servicio pblico, en esa poca este
concepto era muy amplio, abarcando toda actividad del Estado que procurarse la
salvaguarda y proteccin de derechos de los particulares. La seguridad publica en
sentido estricto, era un tema de servicio pblico por ser el concepto muy amplio.
Poco a poco se ha restringido a su dimensin actual: prestacin que se otorga a los
particulares como actividad que debe satisfacer directamente el Estado o mediante
concesionarios.
- Calificar a un servicio pblico como tal y determinar la relacin que guarda respecto
de la satisfaccin de una necesidad colectiva, es decir, est relacionado con polticas
 y mecanismos que pueda usar el Estado para que su comunidad encuentre
satisfaccin.
o URSS: consideraba necesidades fundamentales: la alimentacin, vestido,
vivienda. Actualmente Cuba, es el ms parecido a la ex URSS pues su gobierno
es el proveedor de todos esos servicios, sin embargo Cuba ha iniciado un
proceso de privatizacin gradual.
- Para que una actividad tenga la caracterstica de servicio pblico debe existir el
elemento de uniformidad, pues si no hay uniformidad de trato y contenido no puede
hablarse de servicio pblico.
- En regmenes NO estatistas, el servicio pblico es un mecanismo de excepcin que
usa el Estado para convertir una actividad en originaria y satisfacer una necesidad
colectiva por lo que si el servicio lo presta el Estado directamente o por medio de
concesionarios, tiene un alcance mnimo.
- Caso de Mxico:
o Antes de 1938 en Mxico, el petrleo se explotaba bajo el rgimen de
concesin
o La materia minera esta concesionada
o Antes de la estatizacin de la banca en 1982, la actividad bancaria operaba
bajo el rgimen de concesin, actualmente est sujeta al rgimen de permiso,
por lo que en sentido estricto NO es servicio pblico, para serlo requiere ser
declarado como tal por una ley del Congreso, en que se reconozca que dicha
actividad es de tal importancia que se busca satisfacer una necesidad colectiva
vital a partir de la concesin.

El rgimen de la concesin tiene una regulacin especial, pues existen actividades que por s
mismas no tienen el propsito de satisfacer una necesidad colectiva general, sin embargo
puede atribursele tal carcter mediante ley.
 - Es importante determinar que necesidades han de satisfacerse mediante servicio
pblico para calificarlo como tal, se necesita que el Congreso de la Unin, mediante
ley (artculo 28 constitucional) considere que esa actividad es originaria del Estado
conforme a la Constitucin

Naturaleza jurdica de la concesin.

Acto administrativo mediante el cual se concede la facultad a un particular, sea persona fsica
o persona moral, para prestar un servicio pblico o explotar un bien de dominio pblico con
el fin de satisfacer una necesidad colectiva de manera regular, permanente, uniforme, general
en igualdad de condiciones y de forma obligatoria.

En el rgimen de concesin:

- El particular NO tiene un derecho preexistente a que se le otorgue la misma, como

en el caso de permisos, licencias y autorizaciones, por lo que si la autoridad
concedente no ha hecho una declaratoria de necesidad, expresa o tcita, de permitir
que los particulares presenten su solicitud de concesin, en los casos, en que la ley
NO prevea su otorgamiento mediante licitacin pblica, los particulares carecen de
derecho a exigir que se les otorgue la concesin. La actividad es originaria del Estado,
por ello no hay derecho preexistente.
- A diferencia de permisos, licencias y autorizaciones, que una vez cumplidos los
requisitos exigidos por la ley, se le tiene que otorgar al particular
- La asignacin, se presenta cuando se otorga una concesin a un ente del Estado,
ejemplo: operacin del canal 22 se otorg a CONACULTA.
- En Mxico la concesin tiene la naturaleza de acto unilateral del Estado, a diferencia
de otros pases que se considera un contrato administrativo

Concesin:
 - Generan derechos y obligaciones recprocos de la autoridad concedente y el
concesionario, segn la ley que regula el rgimen de concesin y del propio ttulo de
la concesin.
- NO crean derechos reales
- Intuitu personae: si el concesionario pretende ceder la concesin, requiere la
autorizacin previa de la autoridad concedente. Excepto: ciertos casos en los que solo
se requiere notificar a la autoridad concedente.
- Generan derechos personales, por ello, la concesin no puede hipotecarse (aunque
algunos bancos, lo incluyen como bien hipotecable, la concesin)
- La propiedad de ciertos bienes que detentan los concesionarios es limitada,
restringida y condicionada por la autoridad concedente, pues est destinada para la
explotacin del servicio pblico, por ello, las leyes sealan que no puede darse en
hipoteca ms all del ltimo tercio de vigencia de la concesin

Otorgamiento de la concesin

Para que la autoridad concedente otorgue a un particular la concesin para la explotacin

de un bien de dominio pblico o para que brinde un servicio pblico, es necesario que el
posible concesionario tenga idoneidad para llevar a cabo el objeto de la concesin, es decir,
cuente con todos los elementos materiales, humanos, tcnicos y financieros para cumplir con
las obligaciones que le imponen tanto su ttulo de concesin como la ley respectiva.

Regla general: para la concesin de un servicio pblico se lleva mediante licitacin pblica.

La ejecucin de la concesin

Obligaciones del concesionario:

- Llevar a cabo la prestacin del servicio pblico de manera eficiente y eficaz, en los
trminos del propio ttulo de concesin
o Cuando se trata de explotacin de bienes del dominio pblico, como el de los
fundos mineros, la ley establece que deber el concesionario, realizar los
 trabajos y construir las plantas de beneficio para la extraccin del mineral en
condiciones autorizadas por la autoridad concedente.
o En otros casos: debe construir determinadas instalaciones, llevar a cabo la
operacin del servicio con restricciones y obligaciones secundarias, como
otorgar garantas ante la autoridad concedente a fin de que se preste el
servicio con eficacia
- A aceptar y llevar a cabo todas las modalidades y los cambios que le exija y le
imponga la autoridad concedente en beneficio del inters pblico siempre que se
justifique que dichas modalidades se imponen para eficientar el servicio y la
explotacin de los bienes de dominio pblico.
- Inversiones adicionales, aunque generalmente tiene derecho frente a la autoridad
concedente de obsequiarle algunos beneficios adicionales o le otorguen
instrumentos de viabilidad para que no sufra merma econmica que agrave la
situacin financiera de la explotacin de la concesin y ponga en riesgo la
continuidad en la prestacin del servicio: subsidio mediante subvenciones fiscales,
autorizacin del aumento de la tarifa que puede cobrar el concesionario al usuario
del bien o del servicio.

Rgimen financiero de la concesin.

De forma correlativa a sus obligaciones, el concesionario tiene el cobr de una tarifa que
contiene la contraprestacin que se puede cobrar al usuario del servicio o del adquirente del
bien.

- El concesionario propone a la autoridad concedente la autorizacin o aumento de

tarifa para aliviar la carga o el costo de la prestacin del servicio y obtener una utilidad
razonable (equilibrio financiero)
Tarifas.

La motivacin del concesionario para prestar el servicio es recibir el pago de una

contraprestacin por parte de los usuarios y tener una utilidad, pero al mismo tiempo la
concedente procura que ese precio que deba pagar el usuario sea asequible para la
generalidad de los usuarios y permita el acceso a ese servicio a cambio de precios
moderados.

- Aparentemente los intereses del concesionario y del concedente estn

contrapunteados, pues el concesionario trata de tener los precios ms altos y, por el
contrario, la autoridad concedente busca atemperar las pretensiones del
concesionario en funcin de que el precio sea lo ms bajo posible para que cumpla
con la finalidad de que el servicio sea general
- Como los servicios pblicos se prestan de forma masiva, las tarifas suelen ser
asequibles, pero se procura que sean las ms bajas posibles, de forma que el
concesionario exprese un sentido de solidaridad ya que se convierte en colaborador
del Estado y al mismo tiempo se trata de un privilegio, pues contribuye a un fin social
que beneficia a la sociedad, incluso son considerados entes descentralizados por
colaboracin y asumen esta situacin desde el momento en que entran en la relacin
jurdica con el Estado.

Agravacin de las cargas en la ejecucin por causas de fuerza mayor, modificaciones

introducidas por la autoridad concedente, medidas legislativas y causas externas.

La teora de la imprevisin est implcita en el derecho administrativo, por ejemplo: huelga,

eventos econmicos, sociales, naturales, que puedan agravar la prestacin de servicios.

a. Huelga y requisa. la prestacin del servicio pblico puede interrumpirse por

huelga, estando en contraposicin dos grandes intereses: el de los
trabajadores y el de la sociedad ya que interrumpir un servicio pblico
conlleva costo y daos enormes. La solucin se ha dado en la figura de la
Requisa civil, prevista en el artculo 112 de la Ley de vas generales de
 comunicacin, que es inconstitucional, pues solo la requisa militar est
prevista en la constitucin en su numeral 16.

Por medio de la requisa, el Estado toma posesin de los activos (equipos e instalaciones) del
concesionario nombrando un administrador para que siga operando la concesin, en tanto
que los trabajadores continan en huelga de la sociedad concesionaria, a tal grado que el
administrador puede contratarlos, ya que los trabajadores estn en huelga slo respecto de
la sociedad. Esto es simulacin jurdica.

De conformidad con el apartado A del artculo 123 constitucional pueden estallar huelgas sin
condicionamientos, pero el apartado B seala que solo cuando exista una violacin
sistemtica de los derechos de los trabajadores y sea solicitado por las 2/3 partes de los
trabajadores de la dependencia correspondiente.

- La CFE, Pemex y el IMSS estn regulados por el apartado A del artculo 123

Relaciones del concesionario con el pblico

El servicio pblico debe ser permanente mientras exista la necesidad por satisfacer y sea
general, siempre y cuando cubra al mayor nmero de usuarios que requieran la prestacin
del servicio pblico, incluyendo a su accesibilidad con tarifas asequibles y obligatoria, ya que
no queda a discrecin del prestador del servicio prestarlo o no.

Cuando el concesionario no presta el servicio de manera correcta, el consumidor puede

acudir ante la Procuradura Federal del Consumidor (Profeco) y si se presta en condiciones
de inseguridad, puede ser motivo o causa de la caducidad de la concesin, por eso el
concesionarios, para garantizar el pago de los daos que se ocasionen tiene que contratar
seguros y fianzas de cumplimiento.

La autoridad concedente debe procurar que las condiciones en los contratos celebrados
entre el concesionario y sus usuarios sean ms protectoras para estos ltimos que para el
concesionario (contrato de adhesin)

Extincin de la concesin.
 1. Vencimiento del plazo y sus prorrogas: forma natural y propia de extincin de la
concesin
2. Caducidad: por violacin o incumplimiento de las obligaciones esenciales previstas
en la ley que regule la concesin o del ttulo de la concesin. Declarada la caducidad,
la consecuencia es la revocacin de la concesin.
a. La concesin es un privilegio, ya que el concesionario explota el servicio
pblico como colaborador del Estado, por lo que debe cumplir
diligentemente con todas sus obligaciones, de manera que al incumplir alguna
de ellas perdera el derecho de continuar prestando el servicio pblico.
3. Nulidad: se puede subsanar o convalidarse en los trminos de la Ley General de
Bienes Nacionales.
4. Rescate: el Estado realiza dicho acto por causa de inters pblico, la Ley General de
Bienes Nacionales, prev que el concesionario debe ser indemnizado. Ejemplo: en
1998, el Presidente Zedillo, rescat la mayora de las carreteras concesionadas
durante el sexenio del Presidente Salinas de Gortari, el gobierno asumi como deudor
de los bonos carreteros que los concesionarios emitieron en el mercado.
5. Revocacin: se da por incumplimiento del concesionario

Derecho de reversin.

Al trmino de la concesin o cuando se extingue la concesin por cualquier causa sealada

anteriormente, los bienes se revierten al Estado, es decir regresan al Estado libres de todo
gravamen.

Servicio Pblico, Monopolio y Competencia

La exigencia de eficiencia y la participacin de los particulares, sea a travs de concesin o
bien prestando los mismo servicios en condiciones de competencia, tornan necesario el
anlisis de la relacin entre los servicios pblicos y el mercado.

Las condiciones de prestacin de servicios pblicos pueden ser:

- Prestacin por el Estado en condiciones monoplicas.

- Prestacin por particulares en condiciones de monopolio natural.
- Prestacin por particulares en condiciones de monopolio regulatorio.
- Prestacin por el Estado en condiciones de competencia con los particulares.
- Prestacin por el Estado en aquellos segmentes de la actividad que el mercado no
cubre.

Cuando el Estado incurre en condiciones monoplicas, se deriva de la existencia de una

reserva (reas estratgicas) o porque se decida prestarlo en mano pblica. En circunstancias,
ms all de que se trate de un monopolio natural o de que sea un monopolio legal, se excluye
la competencia.

En los casos en que un particular preste un servicio pblico en condiciones monoplicas debe
distinguirse si se trata de un monopolio natural o regulatorio; se distingue por las condiciones
de otorgamiento de la concesin.
Se trata de monopolio natural cuando se impide condiciones de competencia, por otro lado
el monopolio regulatorio es provocado por decisiones administrativas, aun cuando sea
factible la competencia, es una situacin prohibida constitucionalmente por el artculo 28.

Si el Estado y los particulares compiten en un mismo mercado debe garantizarse la igualdad

de condiciones. Instrumentos como los subsidios desiguales o el exceso regulatorio sobre la
empresa pblica, crean desventajas.

Ahora bien, por razones de decisin poltica se excluye una actividad de la libre empresa y
de la competencias; en otros, son las condiciones econmicas de la actividad las que la
convierten en un monopolio pblico o gestionado por el Estado, donde ste debe procurar
eficiencia y limitar el poder del monopolio privado; en otros casos, se dan contextos de
competencia en los que debe haber igualdad de condiciones para competir.
Sancin Administrativa

La administracin est facultada para imponer sanciones por infracciones administrativas a

la ley, la sancin es la consecuencia del acto ilcito administrativo, el ordenamiento prev una
serie de sanciones como multa, arresto, clausura, amonestacin, inhabilitacin, expulsin,
etc., para reprimir, prevenir y disuadir.

Parejo: Es una tcnica de proteccin o tutela de los bienes jurdicos, precisados por la
comunidad jurdica, en que se concreta el inters general o pblico real, a travs de la cual
se persigue un control, represivo inmediatamente pero preventivo mediatamente, de la vida
social, para la eficacia del orden jurdico y la efectividad de los bienes jurdicos.

Como expresin del Ius Punendi, requiere una explicacin acerca de su peculiaridad y
diferencia con el derecho penal para identificar cul es la racionalidad del derecho
sancionador.
Dentro del derecho sancionador no se incluye el derecho disciplinario de los servidores
pblico, si bien en ambos casos se est ante sanciones, se derivan de relaciones jurdicas
diversas y se diferencia su tratamiento.
Las sanciones administrativas difieren de las penas, se refieren a materias y son aplicadas por
rganos distintos, pero tambin son manifestaciones de racionalidades diversas. El referente
de la regularidad de la sancin administrativa ha sido la sancin penal como la especie de la
funcin estatal punitiva cuyo tratamiento ha sido ms desarrollado.
El acuerdo de la doctrina es aceptar los principios del derecho penal a la sancin
administrativa, no obstante su relacin con la sancin penal, la administrativa tiene sus
caractersticas especficas. El derecho administrativo encuentra su sentido en el orden e
inters pblico, su objeto es orientar conductas, usualmente para conseguir determinados
propsitos de polticas pblicas, como la proteccin ambiental, el aprovechamiento de
recursos naturales, la competitividad en segmentos de la economa, mejor sistema de
contratos gubernamentales, etc. En el contexto, las sanciones son un medio para garantizar
el cumplimiento de la ley, de prevenir o reprimir conductas ilcitas, garantizar el cumplimiento
coactivo, etc.
El derecho penal organiza el poder coactivo del Estado y su propsito es directamente,
tipificar conductas y asociar sanciones, el derecho penal organiza la coaccin, mientras que
el derecho administrativo organiza la poltica pblica, donde la coaccin es uno de sus
medios de hacerse eficaz.

Sancin como Proteccin al Inters Pblico y Sancin de Autoproteccin

La sancin se dirige su mbito material a las conductas de los particulares que merecen
irreprochabilidad por la ley administrativa, se considera la afectacin del orden pblico como
ofenda de los derechos de la sociedad.
Las sanciones de autoproteccin, ms que fines sociales generales, son expresin de una
potestad con efectos slo respecto de quienes estn directamente en relacin con su
organizacin o funcionamiento y no contra los ciudadanos. Su legitimacin deriva de la
necesidad de preservar el orden jurdico institucional para permitirle la realizacin de su obra,
imponiendo a cuantos estn en ella integrados o sometidos el respeto de una disciplina que
la institucin administrativa debe garantizar por el uso de un poder de represin que le es
inherente, como a toda institucin.
Dentro de las sanciones de autoproteccin estn las del derecho disciplinario aplicable a los
servidores pblicos y las aplicables para la defensa de su patrimonio.
Sanciones Administrativas y Medidas Cautelares

La coaccin derivada de las sanciones administrativas es diversa a la ejercida en el caso de

medidas cautelares:

PROTECCIN CIVIL. LA INMEDIATA EJECUCIN DE LAS MEDIDAS DE SEGURIDAD

ESTABLECIDAS EN LOS ARTCULOS 78 Y 83 DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE NUEVO
LEN, TRATNDOSE DE LOS CASOS DE ALTO RIESGO, EMERGENCIA O DESASTRE, NO SE
RIGE POR LA GARANTA DE AUDIENCIA43.
Las medidas de seguridad previstas por el artculo 78 de la Ley de Proteccin Civil para el
Estado de Nuevo Len, definidas por el artculo 83 de la propia ley, como las disposiciones
de inmediata ejecucin que dicta la autoridad correspondiente para proteger el inters
pblico o evitar los riesgos, altos riesgos, emergencias o desastres que puedan ocurrir en los
establecimientos a que se refiere dicha ley, son medidas provisionales que no implican una
privacin de la libertad, de las propiedades, posesiones o derechos, sino que su objetivo
consiste en tomar decisiones, en virtud de la urgencia del caso, para evitar un riesgo o
desastre que perjudique el inters pblico, esto es, su efecto es provisional, por lo que en
esas condiciones, la constitucionalidad de su regulacin no depende de que aisladamente se
cumpla en el acto mismo, con la garanta de previa audiencia al afectado, ya que dicho acto
forma parte de un procedimiento que es el que debe cumplir los requisitos de previa
audiencia, en tanto que la resolucin que se dicte en sta ser la que constituya el acto
privativo, pues en ella se impondr la sancin, criterio que es acorde con la tesis de
jurisprudencia P./J. 21/98, del Pleno de la Suprema Corte, visible en el Semanario Judicial de
la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Tomo VII, marzo de 1998, pgina 18, de rubro:
"MEDIDAS CAUTELARES. NO CONSTITUYEN ACTOS PRIVATIVOS, POR LO QUE PARA SU
IMPOSICIN NO RIGE LA GARANTA DE PREVIA AUDIENCIA.", en el que estableci que las
medidas cautelares constituyen resoluciones provisionales que se caracterizan,
generalmente, por ser accesorias, sumarias y flexibles y que tienen por objeto, previendo el
peligro en la dilacin, suplir interinamente la falta de una resolucin asegurando su eficacia,

43 poca: Novena poca / Registro: 191132 / Instancia: Pleno / Tipo de Tesis: Aislada / Fuente: Semanario Judicial
de la Federacin y su Gaceta / Tomo XII, Septiembre de 2000 / Materia(s): Constitucional, Administrativa
adems de que su emisin no constituye un acto privativo, por lo que para su imposicin no
rige la citada garanta establecida en el artculo 14 de la Constitucin Federal.

Facultad de la Administracin

Institucionalmente no hay una separacin entre los poderes e fiscalizacin, vigilancia,

determinacin y ejecucin de las sanciones, no requiere de la intervencin del rgano
jurisdiccional para la aplicacin de sanciones:

RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE LOS SERVIDORES PBLICOS DE LA

ADMINISTRACIN CENTRALIZADA, DESCENTRALIZADA Y DE LOS MUNICIPIOS. LAS
FACULTADES PARA SUSTANCIAR LOS PROCEDIMIENTOS Y APLICAR LAS SANCIONES
COMPETEN AL PODER EJECUTIVO ESTATAL Y A LOS MUNICIPIOS, RESPECTIVAMENTE, Y
NO AL LEGISLATIVO (INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTCULO 40, FRACCIN LV, DE LA
CONSTITUCIN POLTICA DEL ESTADO DE MORELOS, REFORMADO MEDIANTE EL
DECRETO PUBLICADO EL PRIMERO DE SEPTIEMBRE DE DOS MIL).44
La citada disposicin, en cuanto faculta al Congreso del Estado de Morelos para conocer del
procedimiento de responsabilidad administrativa y sancionar a servidores pblicos
municipales y del Estado por virtud de las denuncias o quejas ciudadanas que en esa materia
se presenten por violacin a los principios de imparcialidad, probidad, profesionalismo,
honestidad, eficiencia, lealtad y austeridad en el servicio pblico, es inconstitucional, porque
se aparta de los principios que en materia de responsabilidades de los servidores pblicos se
desprenden del ttulo cuarto de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
especialmente de sus artculos 108 y 113, de los cuales se infiere que en concordancia lgica
con la naturaleza administrativa de esa materia, tanto el procedimiento como la sancin -
ambos administrativos-, corresponden, por regla general, al superior jerrquico del servidor
pblico administrativo a quien se atribuye la infraccin, o bien, a un rgano especfico del
propio nivel de gobierno, de modo que si el Congreso Local se atribuye esas facultades a
travs de la reforma impugnada, rompe con el equilibrio de poderes que la Constitucin

44 poca: Novena poca /Registro: 189594 / Instancia: Pleno /Tipo de Tesis: Jurisprudencia / Fuente: Semanario
Judicial de la Federacin y su Gaceta /Tomo XIII, Mayo de 2001 /Materia(s): Constitucional
Local debe guardar conforme a lo establecido por los artculos 41, 49 y 116 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

Aun cuando el anterior criterio se refiere a responsabilidad de los servidores pblicos, que
supone una relacin jurdica ad intra, resulta aplicable al derecho sancionador propio de las
relaciones jurdicas ad extra.

La Sancin Administrativa. El inters jurdico y el inters legtimo

Dado que a la administracin corresponde la facultad sancionadora y su finalidad es tutelar

el orden pblico, se suscitan preguntas sobre el procedimiento, el tipo de inters en que se
convierte y los derechos de los interesados en la aplicacin de sanciones los terceros tienen
inters jurdico en que se aplique la sancin?

MARCAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS. EL DENUNCIANTE CARECE DE INTERES

JURIDICO PARA IMPUGNAR EN AMPARO LA DECISION DE NO SANCIONARLAS.45
Muchos actos ilcitos afectan intereses particulares, como sucede, por ejemplo, con los
llamados delitos patrimoniales y algunas infracciones administrativas como las previstas en
el artculo 213 de la Ley de Fomento y Proteccin de la Propiedad Industrial; sin embargo,
cuando el legislador decide que tales actos se deben sancionar y les da el rango de delitos o
infracciones, es porque encuentra que con ellos se lesiona directamente a la colectividad,
independientemente de que se daen o no intereses particulares. As, por ejemplo, mediante
el delito de robo se protege, antes que nada, el respeto a la propiedad privada, en abstracto,
y despus el derecho privado de la vctima, que puede y debe ser reparado, ciertamente,
pero no es sta la finalidad esencial del procedimiento, sino la de castigar al infractor por
haber cometido un acto antisocial. As entendida la finalidad del procedimiento sancionador,
es claro el paralelismo que existe, cuando menos en ese aspecto, entre la materia penal y la
sancin de infracciones administrativas, puesto que, en ambos casos, la finalidad es
esencialmente punitiva y no conmutativa. Por ende, el inters social prevalece sobre los

45 poca: Octava poca / Registro: 209314 / Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito / Tipo de Tesis: Aislada /
Fuente: Semanario Judicial de la Federacin /Tomo XV, Febrero de 1995 /Materia(s): Administrativa
derechos particulares que pudieran resultar afectados; tanto es as, que la accin por pago
de daos y perjuicios es independiente de las sanciones establecidas en la ley en comento,
como se desprende de su artculo 221. De ah que, al igual que en materia penal, el
denunciante de la infraccin carece de legitimacin procesal activa para promover el amparo
en contra de la decisin de no sancionarla, pues la misma no le produce un agravio personal
y directo como lo exige el artculo 4o. de la Ley de Amparo.

SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Sancin Administrativa y Objetividad

El problema se presenta cuando puede la autoridad sesgar su actividad sancionadora para

cumplir con los propsitos polticos, daando la objetividad en la aplicacin de la ley. Una de
las medidas que pueden tomarse al interior de la administracin es la separacin de la
potestad sancionadora.

Reserva de Ley

Una cuestin importante es la determinacin del rango de la norma adecuada para

establecer ilcitos y sanciones. Una analoga con la penal indicara que debera ser la ley la
norma que las prevea, es decir, la aplicacin del principio de reserva de ley en el derecho
administrativo sancionador.
El establecimiento de actos ilcitos en normas distintas a la ley ha sido considerado por los
tribunales como una violacin al principio de legalidad.

LEYES. INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS QUE ESTABLECEN SANCIONES

ADMINISTRATIVAS, PERO NO PREVN LAS INFRACCIONES QUE LAS PUEDEN ORIGINAR.46

46 poca: Novena poca / Registro: 182603 / Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito / Tipo de Tesis: Aislada
/ Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta / Tomo XVIII, Diciembre de 2003 / Materia(s):
Administrativa
Si una ley seala cules son las sanciones administrativas que se pueden imponer por
violaciones a la misma, a sus reglamentos y dems disposiciones que de ella emanen, pero
no prev el supuesto sancionado o "tipo", es decir, la descripcin de la conducta o hecho
infractor de los que dependa la sancin, implica que el legislador est delegando su funcin
-tipificar la infraccin- a la autoridad administrativa. Leyes de este tipo, conocidas en la
doctrina como "leyes en blanco" o "leyes huecas" resultan inconstitucionales en virtud de que
violentan, por una parte, la garanta de exacta aplicacin de la ley (nullum crimen, nulla poena
sine lege) consagrada en el prrafo tercero del artculo 14 constitucional (aplicable tratndose
de infracciones y sanciones administrativas dada su identidad ontolgica con la materia
penal), en la medida en que crean una situacin de incertidumbre jurdica y estado de
indefensin para el gobernado porque la autoridad que aplica la ley, al contar con la
posibilidad de determinar la infraccin ante la omisin destacada, ser proclive a la
arbitrariedad y no al ejercicio reglado, mxime si el legislador tampoco especifica los fines o
valores que den cauce a la discrecionalidad de aqulla y, por la otra, la garanta de legalidad
consagrada en el artculo 16 constitucional, pues permiten que el gobernado quede en un
estado de ignorancia respecto del fundamento y los motivos por los que puede hacerse
acreedor a una de las sanciones.

CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

A cuestin de si la ley es la nica norma que debe establecer ilcitos administrativos, debe
verse con mayor detenimiento, la Constitucin seala:

Artculo 21. La investigacin de los delitos corresponde al Ministerio Pblico y a las policas, las
cuales actuarn bajo la conduccin y mando de aqul en el ejercicio de esta funcin.
Compete a la autoridad administrativa la aplicacin de sanciones por las infracciones de los
reglamentos gubernativos y de polica, las que nicamente consistirn en multa, arresto hasta por
treinta y seis horas o en trabajo a favor de la comunidad; pero si el infractor no pagare la multa que
se le hubiese impuesto, se permutar esta por el arresto correspondiente, que no exceder en ningn
caso de treinta y seis horas.

La disposicin plantea los siguientes problemas:

- Si da base para que los reglamentos gubernativos y de polica establezcan sanciones,
no se exigira la reserva de ley.
- Si es posible distinguir a los reglamentos gubernativos y de polica de otros, por ende
despender de ah que para el resto de materias s se requiere una reserva de ley dada
la aplicacin genrica del principio de legalidad.
 - Si se puede desprender una limitacin al fijar las sanciones administrativas que
pueden ser impuestas.
Se desprende de lo anterior que en las materias reguladas por los reglamentos gubernativos
y de polica, los actos ilcitos y las sanciones pueden ser establecidos en una norma de
jerarqua sublegal.

Xopa: El caso de los reglamentos autnomos tambin hace posible que contengan ilcitos y
sanciones. La explicacin es simple: si hay ausencia de ley, la reglamentacin autnoma
requerira contar, para ser eficaz, con los elementos necesarios para ello, de lo contrario su
eficacia se vera cuestionada.

Minutti enfatiz la jerarqua normativa del Reglamento de Trnsito, para l, este

ordenamiento tiene la naturaleza de ley, independientemente de ese errneo nombre de
reglamento que se le ha dado, esto lo sostiene incluso aunque los tribunales ya se hayan
pronunciado:

TRANSITO, REGLAMENTO DE, DEL DISTRITO FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDAD. 47

Conforme al artculo 74, fraccin VI, de la Constitucin Federal, es el Congreso de la Unin el que tiene
facultades para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, lo que lo constituye simultneamente en
Congreso Local de ese Distrito. Y esas facultades legislativas no podran delegarse al presidente de la
Repblica ni al Departamento del Distrito Federal, porque esa delegacin rompera la divisin de
poderes establecida en el artculo 49 constitucional, fuera de los casos de excepcin ah previstos. Por
otra parte, el presidente de la Repblica tiene la facultad que la jurisprudencia de la Segunda Sala de
la Suprema Corte ubica en la fraccin I del artculo 89 constitucional (tesis nmero 512, visible en la
pgina 846 de la Tercera Parte del Apndice al Semanario Judicial de la Federacin publicado en 1975),
de expedir reglamentos. Y esta facultad, conforme a esa jurisprudencia, se limita a la expedicin de
disposiciones generales y abstractas que tengan por objeto la ejecucin de la ley, desarrollando y
complementado en detalle las normas contenidas en los ordenamientos jurdicos expedidos por el
Congreso, y esas disposiciones son normas subalternas que tienen su medida y justificacin en la ley.
De lo anterior se desprende que el reglamento puede ampliar, concretar, desarrollar, las instituciones
creadas por la ley, pero no puede aadir nuevas instituciones legales, ni puede ampliar o adicionar el

47 poca: Sptima poca /Registro: 253317 / Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito / Tipo de Tesis:
Jurisprudencia / Fuente: Semanario Judicial de la Federacin / Volumen 97-102, Sexta Parte /Materia(s):
Administrativa
contenido sustancial de la propia ley que reglamenta. Se desprende tambin que un reglamento que
no lo sea de ley alguna, sino que venga a crear el contenido normativo de la reglamentacin, vendra
en rigor a ser una ley, aunque se le diese el nombre de reglamento. Y esto sera un exceso del uso de
la facultad reglamentaria y, si la ley secundaria lo autoriza, una violacin indebida al principio de
separacin de poderes, as como una delegacin indebida hecha por el Poder Legislativo, de sus
facultades constitucionales exclusivas. Por ltimo, es cierto que la tradicin legal de nuestro pas ha
admitido que existan ciertos reglamentos autnomos, en materia de polica y buen gobierno, cuya
fundamentacin constitucional se ve en los artculos 10 y 21 constitucionales. Se hace pues, necesario,
distinguir cul es la materia o el alcance de estos reglamentos autnomos, para diferenciarlos de los
que no pueden expedirse sin ley a reglamentar, porque implicaran el uso de facultades legislativas. Al
respecto, este tribunal considera que cuando el contenido de la reglamentacin puede afectar en
forma sustancial derechos constitucionalmente protegidos de los gobernados, como lo son, por
ejemplo, la libertad de trabajo o de comercio (artculo 5o.), o su vida, libertad, propiedades, posesiones,
derecho, familia, domicilio (artculos 14 y 16), etctera, esas cuestiones no pueden ser materia de
afectacin por un reglamento autnomo (sin ley a reglamentar) del presidente de la Repblica, pues
ste estara ejerciendo facultades legislativas y reuniendo dos poderes en uno. En cambio, la materia
del reglamento s puede dar lugar a un mero reglamento autnomo de buen gobierno cuando no
regula ni afecta en forma sustancial los derechos antes sealados sino que se limita a dar disposiciones
sobre cuestiones secundarias que no los vienen a coartar.

La interpretacin anterior arroja como criterio que los actos administrativos ilcitos y las
sanciones deben ser sealados en la ley cuando afecten derechos fundamentales. Las
sanciones que no lo sean, podrn ser establecidas en reglamentos autnomos o reglamentos
de polica y buen gobierno.

Tipicidad

Consiste en el sealamiento de la descripcin de la conducta que configura la infraccin

administrativa. Hasta qu grado de descripcin de la conducta debe precisarse? Las lees
administrativas suelen contener clusulas amplias, consignando conductas genricas de
incumplimiento o violacin.
La tipificacin de las conductas en la sancin administrativa es distinta de la penal, la
diferencia en su formalizacin tcnica obliga a que el Cdigo Penal configure el tipo
alrededor del bien jurdico; en el derecho administrativo, la conducta sancionada se relaciona
con el inters general previsto en la ley de la materia, o bien, con el propsito de la poltica
pblica formalizada. La ley contempla un catlogo de conductas ms o menos especificadas,
pero tambin declaraciones generales para comprender cualquier otra infraccin, lo que
conduce al tema de los tipos abiertos.

Alejandro Nieto: La suficiencia de la tipificacin es, en definitiva, una exigencia de la seguridad

jurdica y se concreta, ya no en la certeza absoluto, en la prediccin razonable de las
consecuencias jurdicas de la conducta. Debe saber el ciudadano que su conducta constituye
una infraccin y adems, debe conocer tambin cul es la respuesta punitiva que a tal
infraccin depara el ordenamiento. La tipificacin es suficiente cuando consta en la norma
una predeterminacin inteligible de la infraccin, de la sancin y de la correlacin entre una
y otra.
El mandato de tipificacin se desarrolla en dos planos sucesivos:
- Ha de declarar la ley cules son las conductas que se consideran infraccin
administrativa.
- Ha de atribuir a cada una de tales infracciones la sancin que le corresponde.
En realidad se trata de un doble mandato: de tipificacin de infracciones y tipificacin de
sanciones.

En opinin de Nieto la tipificacin puede ser lo bastante flexible como para permitir al
operador jurdico un margen de actuacin a la hora de determinar la infraccin y la sancin
concretas pero no tantas como para permitirle que cree figuras de infraccin supliendo las
imprecisiones de la norma.
Lo que caracteriza al derecho administrativo, es la presencia universal de una norma
secundaria sancionadora para cualquier irregularidad. Dicha norma secundaria implcita, ha
de encontrarse en un texto. Como el repertorio de sanciones es tan amplio, el operador
jurdico no sabra qu sancin, entre las muchas posibles, habra de imponer.

La norma tiene que comprender los siguientes elementos:

- Descripcin completa de la infraccin
- Atribucin de la sancin concreta que le corresponde
Conceptos jurdicos indeterminados

El empleo de conceptos jurdicos indeterminados en la redaccin del tipo administrativo

plantea problemas en la certeza de la descripcin de la conducta. Ante trminos como
graves, cuantiosos, surge la pregunta de si se requiere mayor precisin en la ley o bien
deben ser determinables por la discrecionalidad de quien decide la sancin.

PROTECCION AL CONSUMIDOR. EL ARTICULO 128, SEGUNDO PARRAFO, DE LA LEY

FEDERAL RELATIVA ES INCONSTITUCIONAL EN CUANTO OMITE ESTABLECER LOS DATOS
QUE PERMITAN A LA AUTORIDAD DEFINIR LOS CASOS "PARTICULARMENTE GRAVES" PARA
EFECTO DE LA IMPOSICION DE LA SANCION DE CLAUSURA.48
El segundo prrafo del artculo 128, de la Ley Federal de Proteccin al Consumidor, viola las
garantas de legalidad y seguridad jurdica que prev el artculo 16 de la Constitucin General
de la Repblica, porque omite definir los elementos de juicio que permitan a la autoridad
establecer "los casos particularmente graves", que deben sancionarse con clausura. Dicha
disposicin prev la clausura del establecimiento hasta por un plazo de quince das, sin
precisar cules son las infracciones a la propia Ley que ameritan tal sancin, como s lo hace
tratndose de infracciones a las que corresponde una sancin de naturaleza econmica;
adems, tampoco define los parmetros o lineamientos que han de servir a la autoridad
aplicadora para calificar como "particularmente grave" una infraccin. Cabe hacer notar que
para efectos de establecer los criterios que lleven a la autoridad a establecer la sancin
administrativa de clausura, no resulta aplicable el artculo 132 de la propia Ley, pues este
precepto nicamente permite determinar o fijar la sancin que en cada caso corresponda,
entre los extremos mnimo y mximo permitidos, pero no define los "casos particularmente
graves". As, el referido artculo 128, segundo prrafo de la Ley Federal de Proteccin al
Consumidor, es violatorio de las garantas de legalidad y seguridad jurdica previstas en el
invocado artculo 16 constitucional, porque deja a los particulares en estado de indefensin,
al desconocer stos los motivos y razones que conducen a la autoridad sancionadora a
calificar como "particularmente grave" la infraccin que se les atribuya.

48 poca: Novena poca / Registro: 200129 / Instancia: Pleno /Tipo de Tesis: Aislada / Fuente: Semanario Judicial
de la Federacin y su Gaceta / Tomo III, Mayo de 1996/ Materia(s): Constitucional, Administrativa
Como se observa, en la tipificacin de las conductas ilcitas se exige la mayor certidumbre en
favor del sujeto a quien va dirigido el mensaje normativo, el sujeto debe tener la certeza de
qu conductas son ilcitas, y por tanto, conocer las consecuencias de estas conductas. La
claridad en el mensaje posibilitara la eficiencia informativa de la sancin para el cumplimiento
de su objetivo como va de proteccin del orden pblico.

La SCJN incorpora para la definicin constitucional de la tipificacin: Que la norma que prev
una sancin o afectacin cuya imposicin corresponde a una autoridad administrativa,
respeta los principios de seguridad jurdica y legalidad, cuando el legislador acota de tal
manera la actuacin de aqulla, que aun cuando le d un margen que le permita valorar las
circunstancias en que aconteci la respectiva infraccin o conducta antijurdica, permita al
gobernado conocer las consecuencias de su actuar, e implique que la determinacin
adoptada por la autoridad dentro del marco legislativamente permitido, se encuentre
debidamente fundada y motivada, de manera tal que la decisin tomada se justifique por las
circunstancias en que se suscit el hecho.

Normas de Prohibicin

No toda infraccin a una norma de prohibicin tiene como retribucin una sancin
administrativa. Las consecuencias poder ser otras: la nulidad del acto administrativo, la
revocacin e incluso la falta de consecuencia.

Nieto: Es preciso distinguir las normas de prohibicin de las normas de tipificacin, en las
primeras la disposicin establece una conducta debida, un mandato, una prohibicin, de lo
cual no se deriva que la consecuencia de su inobservancia signifique una infraccin. La norma
de tipificacin seala la consecuencia a la inobservancia de la conducta debida, le imputa un
carcter de ilcito administrativo.
Las consecuencias de normas de mandato sin sancin ante su inobservancia son considerar,
simplemente que no existe un ilcito.

Pena Administrativa
Las consecuencias a la infraccin administrativa es la pena, la sancin en estricto sentido. No
puede establecerse una sancin que no est prevista por el ordenamiento. La tipificacin de
la sancin incorpora adems la cuestin del quantum: cmo se determina el monto o la
graduacin de la sancin.

Tipos de Sanciones

La sanciones que se prevn en el ordenamiento:

Patrimoniales:
- Decomiso
- Multa
- Prdida de propiedad
- Clausura temporal o permanente, parcial o total

Privativas de Libertad:
- Arresto
- Expulsin del pas.

Prdida de algn Derecho:

- Inhabilitacin
- Suspensin
- Destitucin
- Amonestacin con apercibimiento

Decomiso: Es una sancin que consiste en la afectacin de bienes que son instrumentos o
producto de un ilcito.

CONFISCACION Y DECOMISO. SUS DIFERENCIAS BASICAS.49

49 poca: Novena poca / Registro: 200122 / Instancia: Pleno / Tipo de Tesis: Aislada/ Fuente: Semanario Judicial
de la Federacin y su Gaceta / Tomo III, Mayo de 1996 /Materia(s): Constitucional, Penal, Administrativa
Confiscacin y decomiso son dos figuras jurdicas afines, pero con caractersticas propias que
las distinguen. Por la primera, debe entenderse la apropiacin violenta por parte de la
autoridad, de la totalidad de los bienes de una persona o de una parte significativa de los
mismos, sin ttulo legtimo y sin contraprestacin, pena que se encuentra prohibida por el
artculo 22 constitucional; en tanto que la ltima es aquella que se impone a ttulo de sancin,
por la realizacin de actos contra el tenor de leyes prohibitivas o por incumplimiento de
obligaciones de hacer a cargo de los gobernados con la nota particular de que se reduce a
los bienes que guardan relacin con la conducta que se castiga, o sea, los que han sido
utilizados como instrumento para la comisin de un delito o infraccin administrativa, los
que han resultado como fruto de tales ilcitos o bien los que por sus caractersticas,
representan un peligro para la sociedad.

En el decomiso no se aplican las reglas de proporcionalidad que s se aplican en las multas

DECOMISO. EL SISTEMA PREVISTO EN LA LEY ADUANERA PARA IMPONER TAL SANCIN A

LA IMPORTACIN ILEGAL DE MERCANCAS, NO SE RIGE POR EL ARTCULO 22 DE LA
CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS QUE PROHBE LAS
MULTAS EXCESIVAS.50
El decomiso de mercancas extranjeras cuya legal estancia en el pas no se acredita, constituye
una sancin administrativa que recae sobre determinados bienes ya que stos por sus
caractersticas propias, tienen una trascendencia negativa respecto del bien jurdico tutelado,
por lo que su finalidad consiste en retirar del trfico jurdico un determinado bien; en cambio,
la multa es una sancin pecuniaria que se fija en trminos monetarios, sin afectar un bien
especfico y determinado, sino nicamente disuadir la conducta infractora. De lo anterior se
concluye que la regulacin en la Ley Aduanera del decomiso a la importacin ilegal de
mercancas no se rige por el artculo 22 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos que establece la prohibicin de multas excesivas, pues tal proscripcin se refiere
nica y exclusivamente a las sanciones administrativas de carcter pecuniario.

50 poca: Novena poca /Registro: 173058 /Instancia: Segunda Sala /Tipo de Tesis: Jurisprudencia /Fuente:
Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta /Tomo XXV, Marzo de 2007 /Materia(s): Constitucional,
Administrativa
Clausura: Puede ser impuesta como medida cautelar o como sancin, los reglamentos no
pueden contener esta sancin, sin embargo esta afirmacin debe ser examinada, en
particular en reglamentos como los municipales, que gozan de una amplia potestad respecto
de las leyes bases.
Limitar su idoneidad para incluir sanciones distintas al arresto y a la multa es una restriccin
justificada que le evita cumplir con sus objetivos de inters pblico.

Arresto: Sancin privativa de libertad cuyas limitaciones constitucionales se aplican tambin

a las medidas de apremio dictadas por los jueces. Al arresto le son aplicables las garantas
del debido proceso.
Al importar privacin de libertad, su impugnacin de amaro ocasiona que el quejoso se
beneficie de la suplencia de queja aplicable a la afectacin de libertad en materia penal.

SUPLENCIA DE LA QUEJA. ARRESTOS ADMINISTRATIVOS51.

Tratndose de arrestos administrativos, en que el afectado es privado de su libertad personal,
resulta aplicable la suplencia de la queja, pues este arresto es, sin duda, una pena, y no una
pena superficial e intrascendente, sino una pena grave, que toca al ms valioso de los
derechos protegidos en el captulo primero de la Constitucin Federal, o sea, como se dijo,
la libertad personal. Para nadie podra resultar un mal menor la privacin de la libertad, as
fuese slo por unos cuantos das.

Expulsin: Est relacionada con la privacin de un derecho, as por ejemplo, la expulsin de

una institucin educativa.
Asimismo cuando un extranjero es expulsado del pas, pierde su libertad para ingresar a ste,
como se expresa en seguida.

Amonestacin: Se ha entendido como sinnimo del apercibimiento, se da en forma de

advertencia, no es estrictamente una sancin, pero tambin puede serla.

51 poca: Sptima poca / Registro: 252040 / Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito / Tipo de Tesis: Aislada
/ Fuente: Semanario Judicial de la Federacin /Volumen 121-126, Sexta Parte /Materia(s): Comn
APERCIBIMIENTO. DISTINCION ENTRE EL APERCIBIMIENTO COMO ACTO DE MOLESTIA Y
EL APERCIBIMIENTO COMO SIMPLE ADVERTENCIA O INFORMACION DE OBLIGACIONES
QUE IMPONE LA LEY A LOS CONTRIBUYENTES52.
Atendiendo al significado del vocablo "apercibir", ste significa advertir, amonestar, prevenir,
preparar lo necesario para alguna cosa, observar o hacer saber a la persona requerida las
consecuencias que se seguirn de determinados actos u omisiones suyas. Si el apercibimiento
que se contiene en la orden de visita slo es una advertencia, prevencin que da a conocer
a la contribuyente las consecuencias que se generan de no acatar una obligacin que le
impone la propia ley, este tipo de apercibimiento no puede deparar perjuicio en la esfera
jurdica de la quejosa porque se trata de una simple reiteracin de una obligacin que en
caso de no acatarse ocasionar una sancin que prev la misma ley. Efectivamente, debe
hacerse la distincin entre un apercibimiento como acto de molestia que puede ocasionar
un perjuicio en la esfera jurdica del gobernado cuando trae implcita una amonestacin ante
incumplimiento de una decisin y no de una obligacin, de un rgano del Estado y aquel
apercibimiento simple que slo constituye la reiteracin de una obligacin que le impone la
propia ley al particular, que de no acatarla, advierte, como consecuencia la imposicin de
sanciones que prev la misma ley en forma especfica a esa obligacin incumplida. Esto es,
el apercibimiento puede constituir un acto de molestia y requiere de sustento legal si la
finalidad de ste es obligar al particular a cumplir con un acto que surge no de la ley sino de
una obligacin que nace de una controversia o decisin. En la materia procesal el
apercibimiento se utiliza como una medida disciplinaria que tiende a obligar a los
contendientes en un juicio a acatar las decisiones del juzgador a efecto de obtener un debido
cumplimiento de una resolucin o de una decisin necesaria para proteger los intereses
controvertidos o bien, incluso, para obtener la reparacin del perjuicio que se ocasion a
otro sujeto con una determinada conducta que result, una vez analizada, ilegal. En cambio,
el apercibimiento como una simple advertencia o informacin de las obligaciones que
impone la ley al particular no puede constituir un acto de molestia, no depara perjuicio a la
esfera jurdica del gobernado si independientemente de que se haga o no ese apercibimiento
el sujeto est obligado a acatar una determinada conducta. Este apercibimiento realmente
no requiere de sustento legal porque no est afectando la rbita jurdica del gobernado ya
que adems de que no va a generar una sancin por un incumplimiento de un no hacer,

52 poca: Octava poca /Registro: 213055 /Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito /Tipo de Tesis: Aislada
/Fuente: Semanario Judicial de la Federacin / Tomo XIII, Marzo de 1994 / Materia(s): Administrativa
reitera la imposicin de sanciones a infracciones previstas en el ordenamiento que se le
aplica.

Principio de Proporcionalidad

A la certidumbre en la tipificacin del ilcito se agrega, como parte de la legalidad

sancionatoria, la proporcionalidad de la sancin. El principio tiene en esta materia uno de sus
sitios de aplicacin ms claro, se distinguirn dos momentos: el del diseo de la norma
sancionatoria y el de la aplicacin de la sancin: norma y acto administrativo.

Diseo: La proporcionalidad indica que el diseo de la sancin debe permitir su adecuacin

a la conducta ilcita, su gravedad y los daos causados. En tal sentido, la determinacin de
un mnimo y un mximo hace posible la adecuacin y, por tanto, la proporcionalidad.
El establecimiento de sanciones fijas impide lo anterior y las nomas que las contienen han
sido consideradas como inconstitucionales:

MULTA FIJA. EL ARTCULO 20, FRACCIN II, DEL REGLAMENTO SOBRE EL PESO,
DIMENSIONES Y CAPACIDAD DE LOS VEHCULOS DE AUTOTRANSPORTE QUE TRANSITAN
EN LOS CAMINOS Y PUENTES DE JURISDICCIN FEDERAL, QUE LA ESTABLECE, RESULTA
INCONSTITUCIONAL AL INFRINGIR LOS ARTCULOS 22 Y 31, FRACCIN IV, DE LA
CONSTITUCIN GENERAL DE LA REPBLICA.53
La Suprema Corte de Justicia ha establecido, en la jurisprudencia plenaria 10/95, que las leyes
que prevn multas fijas resultan inconstitucionales por cuanto al aplicarse a todos por igual
de manera invariable e inflexible, propician excesos autoritarios y tratamiento
desproporcionado a los particulares. As, el precepto citado, vigente en mil novecientos
noventa y ocho, al establecer para cada conducta un monto nico como multa, resulta
inconstitucional, pues impide a la autoridad administrativa, para efectos de individualizar la
sancin, tome en cuenta las circunstancias especiales del infractor y de la infraccin, de forma
que pueda cumplirse con los requisitos que se establecen en los artculos 22 y 31, fraccin IV,
de la Carta Magna.

53 poca: Novena poca /Registro: 192802 / Instancia: Segunda Sala / Tipo de Tesis: Aislada / Fuente: Semanario
Judicial de la Federacin y su Gaceta / Tomo X, Diciembre de 1999 / Materia(s): Constitucional, Administrativa
La expresin hasta es vlida para indicar la gradualidad de la sancin, y as se explica:

MULTAS FIJAS. LAS LEYES QUE EMPLEAN LA PREPOSICIN "HASTA", NO SON

INCONSTITUCIONALES.54
Esta Suprema Corte ha establecido que las leyes, al establecer multas, deben contener las
reglas adecuadas para que las autoridades impositoras tengan la posibilidad de fijar su monto
o cuanta, tomando en cuenta la gravedad de la infraccin, la capacidad econmica del
infractor, la reincidencia de ste en la conducta que la motiva y, en fin, todas aquellas
circunstancias que tiendan a individualizar dicha sancin, obligacin del legislador que deriva
de la concordancia de los artculos 22 y 31, fraccin IV de la Constitucin Federal, el primero
de los cuales prohbe las multas excesivas, mientras el segundo aporta el concepto de
proporcionalidad. Por lo tanto, el hecho de que un precepto emplee la preposicin "hasta"
no implica que contemple una multa fija, en virtud de que precisa un trmino de cantidad
que no puede exceder el juzgador al aplicar la multa y si bien es cierto que no se hace
referencia a la cantidad mnima, tambin lo es que en forma implcita, pero clara, s est
determinada, puesto que, el mnimo a imponer resulta una unidad monetaria y el mximo
hasta donde el artculo autorice, por lo que s se establece un sistema flexible para la
imposicin de las multas, cuenta habida que contempla un mnimo y un mximo para que la
autoridad haga uso de su arbitrio judicial en la individualizacin de la fijacin de su monto.
Los mnimos y mximos de la sancin tienen una relacin directa con la idoneidad de sta
para lograr la proteccin del inters general previsto en la Ley. El anlisis econmico del
derecho proporciona referentes tiles para que cumpla su propsito.
El establecimiento de reglas sancionatorias que parten de la hiptesis de que los sujetos
infractores realizan conductas iguales que deben ser sancionadas por mnimos y mximos
iguales, lleva a ignorar que los sujetos pueden estar en condiciones distintas, y por tanto, que
el efecto de la sancin no es el mismo, esto provoca que el mximo de una sancin, si se
atiende a la capacidad econmica del infractos y al beneficio obtenido, sea irrelevante e
ineficaz para lograr el propsito de la ley. El grito en el diseo normativo que garantizara su
eficiencia consiste en considerar los beneficios obtenidos.

54 poca: Novena poca / Registro: 193176 / Instancia: Segunda Sala / Tipo de Tesis: Aislada / Fuente: Semanario
Judicial de la Federacin y su Gaceta / Tomo X, Octubre de 1999 / Materia(s): Constitucional, Administrativa
Posner: La sancin debe calcularse de tal modo que el delincuente empeore su situacin al
cometer la infraccin.

Actos de Aplicacin

La sancin es un acto administrativo, debe reunir los elementos y las formalidades exigidas
constitucional y legalmente. No obstante, se ha aceptado que cuando se establezca la multa
mnima no requiere motivarse su aplicacin, no debe confundirse con la motivacin de la
infraccin, la cual por su puesto debe ser satisfecha.
No obstante la discriminacin que se da en el caso de la multa mnima a la exigencia de
motivacin, s debe justificarse la adecuacin de la misma a la conducta y a las circunstancias
personales del infractor.
Una adecuada fundamentacin y motivacin debe comprender tanto los aspectos
relacionados con la conducta como las caractersticas personales del infractor:

MULTAS FISCALES. REQUISITOS QUE DEBEN CONTENER PARA SU DEBIDA MOTIVACIN.55

La nica forma de evitar que las sanciones puedan ser irrazonables, desproporcionadas y,
por tanto, excesivas e inconstitucionales, es necesario que se tomen en cuenta los siguientes
requisitos: a) La gravedad de la infraccin cometida, b) El monto del negocio, y c) La
capacidad econmica del particular. Lo anterior significa que una multa fiscal por ms leve
que se considere, debe contener las razones y motivos que la justifiquen, para que de esta
manera no se deje en estado de indefensin e incertidumbre jurdica al particular y quede
fehacientemente acreditado por la autoridad que la multa decretada no es excesiva, pues tal
obligacin deviene directa y taxativamente del artculo 22 constitucional; mismo que en
relacin con el artculo 16 de nuestra Carta Fundamental, en el que se exige que todo acto
de autoridad debe estar debidamente fundado y motivado sin excepcin alguna, conduce a
establecer que todo acto de autoridad que incida en la esfera jurdica del gobernado, debe
contener las reglas adecuadas para que las autoridades impositoras tengan la posibilidad de
fijar su monto o cuanta, tomando en cuenta como se dispuso con antelacin la gravedad de
la infraccin, la capacidad econmica del infractor, la reincidencia de ste en la conducta que

55poca: Novena poca / Registro: 194405 / Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito / Tipo de Tesis: Aislada /
Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta / Tomo IX, Marzo de 1999 /Materia(s): Administrativa
la motiva y en fin, todas aquellas circunstancias que tiendan a individualizar dicha sancin;
de ah que al no existir esos requisitos, obvio es que la imposicin aun de la infraccin mnima,
sin estar debidamente fundada y motivada, resulta violatoria de sus garantas individuales.

Culpabilidad

La culpabilidad en el derecho administrativo sancionador tiene una misma base

antropolgica y jurdica que sostiene el ius punendi: un sujeto con capacidad para elegir, con
conciencia del derecho y la deliberada eleccin por el actual ilcito, es una base para excluir
de la sancin administrativa a los inimputables como los menores o deficientes mentales.

La consideracin de la culpabilidad como presupuesto en la aplicacin de sanciones tendr

a limitar la posibilidad de responsabilidad objetiva en las infracciones administrativas la
presencia de la conducta infractora, sin importar si fue dolosa o culposa para determinar su
antijuridicidad. No resulta del todo conveniente excluir la responsabilidad objetiva.

La culpabilidad, como es concebida en el derecho penal, no es enteramente trasladable al

derecho administrativo sancionador. El derecho administrativo sancionador guarda
diferencias con el primero en la racionalidad, en la precisin de los bienes jurdicos
protegidos, en los principios que organizan la actividad de la administracin.

Non Bis in dem

Este principio seala que nadie puede ser condenado dos veces por el mismo delito. En el
derecho administrativo, la cuestin resulta compleja y deben distinguirse diversos casos:
a) Una misma conducta tiene relevancia para distintos tipos de actos ilcitos (penales,
civiles, administrativos). Por ejemplo el ingreso irregular a pas de un extranjero, es un
delito y una infraccin administrativa, son dos tipos de responsabilidades y dos
sanciones diversas. No se configura el non bis in dem.
b) Una misma conducta puede llevar a dos sanciones diversas en el mismo
procedimiento y por la misma autoridad. Tal sancin no es indebida:
 FALTAS ADMINISTRATIVAS. NO EXISTE PROHIBICION LEGAL PARA IMPONER DOS
SANCIONES AL SERVIDOR PUBLICO QUE HAYA INCURRIDO EN
RESPONSABILIDAD.56
De la lectura del artculo 113 constitucional, se advierte que las sanciones previstas
para ser aplicadas a los servidores pblicos que incurren en responsabilidad
administrativa, son la suspensin, destitucin e inhabilitacin, as como las sanciones
econmicas. De tal dispositivo, se colige que la destitucin e inhabilitacin son
sanciones que pueden aplicarse conjuntamente, pues as se desprende de la
redaccin del precepto constitucional que utiliza la conjuncin copulativa "e", en
substitucin de "o", conjuncin disyuntiva, para referirse a ellas; por tanto, es factible
concluir que si la autoridad administrativa aplica al servidor pblico las sanciones
mencionadas, es decir, la destitucin y la inhabilitacin, en nada contrara la
Constitucin, ms an si tal sancin se impone por una sola vez, esto es, a travs de
un nico procedimiento y, de acuerdo a las circunstancias y a la gravedad de la falta.

c) Una misma conducta es sancionable por procedimiento y por autoridades

administrativas diversas. ste es uno de los problemas ms delicados, debe
examinarse cuidadosamente la lesin que se concreta con la conducta, es decir, e
inters general daado. Una posibilidad es que haya coincidencia en lo material del
inters general protegido y diversidad de procedimientos y autoridades en un mismo
orden (municipal, estatal, federal); en estas situaciones s se llegara a sancionar dos
veces por una misma infraccin e involucrara la discusin de constitucionalidad de la
sancin. Para evitar una anulacin recproca de los procedimientos, que dejara
impune la falta, sera deseable la prevalencia de la competencia de una sola autoridad
o a la primera resolucin en el tiempo.

Retroactividad

56 poca: Octava poca / Registro: 208426 / Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito / Tipo de Tesis: Aislada /
Fuente: Semanario Judicial de la Federacin / Tomo XV-2, Febrero de 1995 /Materia(s): Administrativa
Se observa el principio de aplicacin retroactiva en beneficio y la prohibicin de su aplicacin
en perjuicio.

MULTAS FISCALES, DEBE APLICARSE RETROACTIVAMENTE LA LEY SIN CONTEMPLAR UNA

SANCION INFERIOR A LA SEALADA EN LA NORMA VIGENTE CUANDO SE COMETIO LA
INFRACCION.57
Es exacto afirmar que, por regla general, las infracciones en materia fiscal deben calificarse y
sancionarse conforme a la norma vigente al momento de realizarse los hechos constitutivos
de las mismas. Sin embargo, frente a esta regla general debe prevalecer una excepcin
derivada de la aplicacin retroactiva de la Ley Fiscal en beneficio del particular. Conforme al
texto del artculo 14 de la Constitucin General de la Repblica en vigor, en el Sistema Jurdico
Mexicano se ha erigido como garanta individual la prohibicin de la aplicacin retroactiva
de una ley en perjuicio de persona alguna. Tal prohibicin, interpretada en sentido contrario,
permite sostener que la aplicacin retroactiva de una norma jurdica s est permitida cuando
con ella se beneficie a los particulares, principio que, siendo de observancia obligatoria en la
materia penal, debe hacerse extensivo al mbito fiscal tratndose de sanciones, por
aplicacin analgica de la norma respectiva, vista la identidad sustancial existente entre
ambas materias. As, este tribunal estima que la retroactividad de las leyes en beneficio de
los gobernados debe encontrar un campo de aplicacin propicio en la imposicin de multas
por infracciones fiscales, de modo que si con posterioridad a la fecha de comisin de las
faltas se produce una variacin en la normatividad aplicable de manera que para ese
supuesto se prevenga una sancin ms benigna, las autoridades fiscales deben aplicar esta
ltima, dada la intencin del legislador de calificar y castigar en forma distinta una misma
conducta infractora.

Prescripcin de las Sanciones

57 poca: Octava poca / Registro: 230216 / Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito / Tipo de Tesis: Aislada /
Fuente: Semanario Judicial de la Federacin /Tomo II, Segunda Parte-1, Julio-Diciembre de 1988 / Materia(s):
Administrativa
La LFPA seala que la facultad para imponer sanciones prescribe en 5 aos, el carcter
supletorio de tal ordenamiento le da una funcin subsidiaria si la ley de la materia no seala
un plazo, pero en caso contrario prevalecera la regla especial. Si se impugna la resolucin
de la autoridad, la prescripcin se interrumpe hasta que la resolucin que dicte no admita
recurso ulterior.