Nº 119 - Ano 2010
ISSN 0103-8109
A V A L I A Ç Ã O
PETRÓLEO: O NOVO MARCO REGULATÓRIO
P or iniciativa do executivo, a
Câmara Federal examinou e
aprovou o novo marco regula-
tório sobre a exploração e a pro-
dução de petróleo, de gás natu-
ral e de outros hidrocarbonetos
fluidos. Este marco regulatório
está consubstanciado em quatro
Projetos de Lei que, já aprova-
dos, foram encaminhados para
apreciação e votação no Senado:
PL 5938
Dispõe sobre a exploração e
a produção de petróleo, de gás
natural e de outros hidrocar-
bonetos fluidos sob o regime de
D E P R O J E T O S
partilha de produção em áreas
do pré-sal e em áreas estratégi-
cas, altera dispositivos da Lei
no 9478 de 6 de agosto de 1997
e dá outras providências.
PL 5939
Autoriza o Poder Executivo a
criar a empresa pública deno-
minada Empresa Brasileira de
Administração de Petróleo e
Gás Natural S.A. – Petro Sal e dá
outras providências.
PL 5940
Cria o Fundo Social – FS e dá
outras providências.
D E L E I
PL 5941
Autoriza a União a ceder one-
rosamente à Petróleo Brasileiro
S.A. – Petrobras o exercício das
atividades de pesquisa e lavra de
petróleo, gás natural e outros
hidrocarbonetos fluidos de que
trata o inciso I do art. 177 da
Constituição e dá outras provi-
dências.
O PL 5938 é de fato a nova
Lei do Petróleo, sendo que o PL
5939, que cria a Petro Sal, e o PL
5940, que cria o Fundo Social,
resultam do marco regulatório
caracterizado naquele projeto
de lei. O PL 5941 concede à
Petrobras monopólio das ativi-
dades de pesquisa e lavra de
petróleo, de gás natural e de ou-
tros hidrocarbonetos fluidos em
áreas localizadas no pré-sal e
livres de concessão. Permite
ainda que a União subscreva
ações do capital social da Pe-
trobras, podendo integralizá-lo
com a emissão de títulos da dívida
mobiliária federal, precificados a
valor de mercado e sob a forma
de colocação direta.
O atual marco regulatório que
dispõe sobre a política nacional
de energia e as atividades asso-
ciadas ao petróleo nacional tem
sua origem na Emenda Constitu-
cional nº 9, de 1995, a qual pro-
porcionou a aprovação da Lei do
Petróleo (Lei nº 9478 de 6 de
agosto de 1997). Em muitas oca-
siões o PT liderou a oposição
a esse marco regulatório por
entender que além de quebrar o
monopólio da Petrobras, o que
enfraqueceria a empresa nacio-
nal, o setor acabaria por ser do-
minado pelas grandes multina-
cionais do petróleo. Na realidade,
esse novo marco regulatório
retirou a Petrobras de seu ca-
sulo, forçando-a a crescer. Isso
porque sob a Lei do Petróleo a
União, por meio da concessão,
passou a poder contratar empre-
sas constituídas sob as leis brasi-
leiras para pesquisa e lavra de ja-
zidas de petróleo e gás natural e
outros hidrocarbonetos fluidos
em todo o território nacional.
Essa possibilidade afetou dupla-
mente a Petrobras: primeiro pela
competição por concessões,
subsidiariamente por sua asso-
ciação com multinacionais do
setor nas competições por con-
cessões. Essa nova realidade de
mercado produziu não só o
aumento das reservas conhe-
cidas de petróleo e de gás na-
tural, mas também um cresci-
mento ímpar da Petrobras, de
um monopólio envergonhado
para uma transnacional reco-
nhecida por sua competência e
solidez econômica.
A Agência Nacional do Petróleo,
Gás Natural e Biocombustíveis
“A JUSTIFICATIVA
PARA UMA MUDANÇA
NA LEI DO
PETRÓLEO DECORRE
JUSTAMENTE DE
SEU SUCESSO: AS
DESCOBERTAS DE
VOLUMOSAS RESERVAS
DE PETRÓLEO E GÁS
NATURAL NA CAMADA
DO PRÉ-SAL.”
(ANP) foi criada pela Lei nº 9478
como uma agência independen-
te, que tinha sob sua responsabi-
lidade a regulamentação do se-
tor e o poder de promover os
leilões de áreas para exploração
e produção de petróleo, então
abertos à participação de empre-
sas privadas estabelecidas no País.
Todos os campos descobertos
no pré-sal foram leiloados pela
ANP e em todos os casos a
Petrobras aparece como par-
ceira e operadora, com exceção
do Campo de Azulão, que é ope-
rado pela Exxon-Mobil.
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A justificativa para uma mu-
dança na Lei do Petróleo decorre
justamente de seu sucesso: as
descobertas de volumosas reser-
vas de petróleo e gás natural na
camada do pré-sal. Pela legislação
atual a exploração e a produção
de petróleo e gás natural ocor-
rem sob concessão da União, e
qualquer empresa estabelecida
no Brasil e devidamente qualifi-
cada pode participar de um leilão
de concessão. Os lances no leilão
são definidos pelos valores que a
concessionária transfere e pro-
mete transferir, por contrato, à
União: um valor fixo sob a forma
de bônus de assinatura e valores
associados ao volume de produ-
ção a título de royalties e partici-
pação especial. Obtida a conces-
são, a empresa concessionária
desenvolve por sua conta e risco
as atividades de exploração e de
eventual extração de petróleo e
gás natural, os quais uma vez
extraídos são de propriedade da
concessionária.
Segundo a exposição de
motivos encaminhada ao Sr. Pre-
sidente da República pelos minis-
tros Edson Lobão, Guido Man-
tega, Miguel Jorge, Paulo Ber-
nardo Silva e Dilma Rousseff:
“Esse modelo, em que cabe ao
concessionário a totalidade do risco
e dos rendimentos obtidos com a
exploração, mostra-se incompatí-
vel com a natureza da área do
Pré-sal.” Mais adiante, no mesmo
parágrafo (7), justificam essa in-
compatibilidade; “Trata-se de
áreas nas quais são estimados
riscos exploratórios extremamen-
te baixos e grandes rentabilidades,
o que determina a necessidade de
marco regulatório coerente com a
preservação do interesse nacional,
mediante maior participação nos
resultados e maior controle da ri-
queza potencial pela União e em
benefício da sociedade.”
Tecnicamente não há qual-
quer incompatibilidade entre o
regime de concessão e o menor
risco exploratório no pré-sal. Na
realidade, no Brasil há vários
mercados que operam sob con-
cessão e que estão associados a
riscos exploratórios muito baixos
ou mesmo desprezíveis. Ora, se
o risco exploratório é menor, as
empresas que disputam uma con-
cessão estarão dispostas a pagar
mais por essa concessão em de-
corrência do menor risco. Além
disso, a União poderia ajustar o
bônus de assinatura, aumentando
seu valor em conformidade com
a redução do risco. Assim, a
incompatibilidade da atual Lei do
Petróleo com a natureza da área
do Pré-sal é um argumento que
não tem sustentação técnica.
Portanto, muito provavelmente
a mudança proposta é de natu-
reza ideológica. Mas o que exa-
tamente está proposto no PL
5938?
A proposta central (Art. 3º) é
possibilitar, na forma dessa Lei, a
exploração e a produção de pe-
tróleo e gás natural e de outros
hidrocarbonetos fluidos na área do
pré-sal e em áreas estratégicas por
meio de contratos em regime de
partilha da produção celebrada
entre a União e o consórcio ven-
cedor da licitação. O Art. 4º con-
cede à Petrobras o monopólio de
operador de todos os blocos
contratados sob o regime de par-
tilha de produção além de lhe
assegurar, a esse título, partici-
pação mínima de 30% do con-
sórcio. Conforme o Art. 20 este
consórcio será constituído pelo
licitante vencedor com a Petro-
bras e a Petro Sal. Pelo Art. 22 a
administração do consórcio ca-
berá ao seu Comitê Operacional
que, segundo o parágrafo único
do Art. 23, terá metade de seus
membros indicados pela Petro
Sal, inclusive seu presidente, o
qual terá poder de veto e voto
de qualidade (Art. 25).
Assim, o presente projeto de
lei não só restabelece o mono-
pólio da Petrobras mas também
lhe confere um monopólio na
compra. Se empresas mono-
polistas, especialmente as que
obtêm essa condição por meio
da proteção legal, tendem a per-
der eficiência, o que se deve es-
perar de um monopólio monop-
sonista? Isso porque com o pas-
sar do tempo os novos contra-
tos de partilha dominarão o mer-
cado, de modo que a Petrobras
será a única empresa a deman-
dar os bens e serviços interme-
diários à indústria petroleira.
Sem qualquer risco para a
União, os custos e os investimen-
tos necessários à execução do
contrato de partilha de produção
correrão por conta do contra-
tado. Somente em caso de des-
coberta comercial o contratado
receberá como restituição, su-
jeita a limites, prazos e condições
previstos no contrato, uma par-
cela da produção de petróleo, de
gás natural e de outros hidro-
carbonetos (custo em óleo) cor-
respondente aos custos e inves-
timentos realizados.
Sob tais condições, quais
seriam as motivações das demais
empresas petrolíferas estabele-
cidas no Brasil para participar de
parcerias com a Petrobras e a
3
Petro Sal? Na realidade a parceria
seria transformada em uma
associação financeira, e para tan-
to as exigências técnicas para par-
ticipação nos leilões de blocos
poderiam ser substituídas por
exigências financeiras.
Há ainda outra dificuldade
com essas parcerias. A Petrobras
pode ser contratada diretamen-
te (Art. 12) pela União para
exploração e produção de petróleo,
de gás natural e de outros hidro-
carbonetos fluidos em regime de
partilha de produção. Pode, tam-
bém, ser vencedora isolada de
licitação. Em ambos os casos a
Petrobras deverá constituir con-
sórcios com a Petro Sal. Além
disso, a Petrobras é a única ope-
radora de todo o pré-sal sob o
regime de partilha. Todas essas
atividades exigirão uma estrutura
administrativa e operacional que
demandará tempo para ser
formada. Como a decisão de
leiloar nossos blocos é do Exe-
cutivo (CNPE) e não da Petro-
bras, é possível que ocorram pro-
blemas. Por exemplo, o Execu-
tivo, na ânsia de produzir mais
petróleo, uma vez que sua pro-
dução representa aumento de
receita, pode acabar por atro-
pelar as capacidades administra-
tivas e produtivas da Petrobras,
obrigando-a a crescer nessas duas
áreas em prazo relativamente
curto. Crescer mais rápido im-
plica maiores custos.
Outra dificuldade pode estar
associada à necessidade de indi-
cação de garantias pelo contra-
tado (Art. 29 item III), isto é, a
Petrobras ou o consórcio do
qual ela participa com o vence-
dor da licitação. Pelo parágrafo 2º
do Art. 20 os direitos e obrigações
patrimoniais da Petrobras e demais
contratados serão proporcionais à
sua participação no consórcio.
Como a Petrobras participará de
toda atividade de licitação ou ain-
da como participante de um con-
sórcio com o vencedor da licita-
ção, pode ser que ela não tenha
como cobrir as correspondentes
garantias exigidas por essa lei.
Para capitalizar a Petrobras o
Governo se valeu do PL 5941, por
meio do qual cede à Petrobras,
sem licitação, o máximo de cin-
co bilhões de barris equivalentes
de petróleo da camada do pré-
sal. A Petrobras paga à União por
esta cessão com títulos da dívida
pública mobiliária, precificados a
valor de mercado, títulos estes
transferidos à Petrobras pela
União sob a forma de subscrição
de ações do seu capital social.
Essa peculiar engenharia finan-
ceira, segundo o entendimento
de vários juristas, é inconstitu-
cional porquanto a cessão do
petróleo será feita sem licitação;
implicará perdas para a União,
Estados e Municípios pela não
incidência do bônus de assinatu-
ra e da participação especial na
cessão dos blocos para explora-
ção, além de afrontar a Lei das
Sociedades Anônimas no que se
refere à proteção aos acionistas
minoritários. Note que enquan-
to a União aumenta sua partici-
pação com títulos da dívida pú-
blica mobiliária os acionistas
minoritários, para manterem sua
participação no capital da Petro-
bras, terão que subscrever ações
em moeda corrente.
O que mais chama a atenção
no PL 5939, que cria a Empresa
Brasileira de Administração de
Petróleo e Gás Natural S.A. –
Petro Sal, é o fato de ser esta
empresa pública uma sociedade
anônima cujo capital social, re-
presentado por ações ordinárias
nominativas, é integralmente de
propriedade da União. Duas são
as funções atribuídas à Petro Sal
(Art. 2º): gerir os contratos de
partilha e gerir os contratos de
“PARA CAPITALIZAR
A PETROBRAS, O
GOVERNO SE VALEU
DO PL 5941, POR
MEIO DO QUAL CEDE
À PETROBRAS, SEM
LICITAÇÃO, O MÁXIMO
DE CINCO BILHÕES DE
BARRIS EQUIVALENTES
DE PETRÓLEO DA
CAMADA DO PRÉ-SAL.”
comercialização do petróleo e
gás natural e de outros hidro-
carbonetos fluidos da União. Na
primeira função sua necessidade
é perfeitamente dispensável, uma
vez que esta é atribuição da ANP
sob o atual arranjo de conces-
sões.
A segunda função parece ter
sido inspirada nos institutos cria-
dos pelo governo na década de
1930, em especial o Instituto Bra-
sileiro do Café (IBC) e o Institu-
to do Açúcar e do Álcool (IAA),
para citar apenas os mais pere-
nes e os que mais distorções eco-
nômicas impuseram à sociedade
brasileira. Com a Petrobras e a
Petro Sal operando na comercia-
lização não será surpresa se após
alguns anos de exploração do
petróleo do pré-sal a comer-
cialização desse produto se tor-
nar um monopólio estatal.
É oportuna a ideia de criar,
com recursos apropriados pela
União, em decorrência das ativi-
dades de exploração do pré-sal,
um fundo de natureza contábil e
financeira com o propósito de
gerar um fluxo de recursos para
a realização de projetos e pro-
gramas que venham a promover
um maior bem-estar à população
brasileira. Este é o propósito do
PL 5940. Como proposto, o
Fundo Social está vinculado à
Presidência da República e, por-
tanto, concentrará mais poder
nas mãos do Presidente. A polí-
tica de investimentos do FS será
implementada por um comitê,
cujos membros não serão remu-
nerados pelo desempenho de
suas funções. Um conselho deli-
berará sobre o destino dos
recursos resgatados do FS para
os diversos projetos e programas
que atendam à sua finalidade. Este
conselho terá representantes da
sociedade civil e da administração
pública, conforme determinação
do Presidente da República, e
seus membros não terão qual-
quer tipo de remuneração pelo
desempenho de suas funções.
Portanto, NOTAS recomenda
a não aprovação dos quatro Pro-
jetos de Lei, de modo que os blo-
cos do pré-sal sejam leiloados e
explorados conforme a legislação
corrente.