CONTRIBUCIONES Y APORTES DE NOMINA - El procedimiento para su

determinacin, discusin y cobro es el previsto en el Libro V del E.T. /

APORTES AL ISS - El procedimiento para su determinacin y cobro es el
previsto en el E.T. conforme al artculo 54 de la Ley 383 de 1997 / TITULO
EJECUTIVO PARA APORTES DE NOMINA - Debe contener una obligacin
clara, expresa y exigible y prestar mrito ejecutivo / ISS - Cobro coactivo de
aportes se rigen por el procedimiento tributario

De conformidad con el artculo 54 de la Ley 383 de 1997, las normas de

procedimiento, sanciones, determinacin, discusin y cobro contenidas en el libro
quinto del estatuto tributario nacional, sern aplicables a la administracin y control
de las contribuciones y aportes inherentes a la nmina, tanto del sector privado
como del sector pblico, establecidas en las leyes 58 de 1963, 27 de 1974, 21 de
1982, 89 de 1988 y 100 de 1993. Dentro de estas contribuciones se cuentan
aquellas en favor del ISS, por tanto debe acudirse a las normas que regulan el
procedimiento tributario y no a las normas civiles, como insina la entidad
demandada. Para hacer efectivo el cobro coactivo, la obligacin debe ser clara,
expresa y exigible, constar en un documento proveniente del deudor o en alguno
de los documentos que prestan mrito ejecutivo de conformidad con el artculo 68
del Cdigo Contencioso Administrativo. Toda vez que, como ya se indic, para la
determinacin de las contribuciones inherentes a la nmina son aplicables las
disposiciones contenidas en el Libro Quinto del Estatuto Tributario, dentro de las
que se cuentan aquellas relacionadas con la liquidacin de los tributos.

ACTO DE DETERMINACIN DE APORTES PARAFISCALES - Debe indicar

identificacin del sujeto pasivo, bases de cuantificacin, monto de los
tributos y sanciones / APORTES AL ISS - La Resolucin sancionatoria debe
indicar si se refiere a pensin o salud, el monto de la liquidacin y una
explicacin sumaria / LIQUIDACIN DE REVISIN O DE AFORO EN COBRO
COACTIVO DE APORTES PARAFISCALES - Requisitos del E.T. / APORTES
PARAFISCALES - Requisitos del ttulo ejecutivo

Es as como los artculos 712 y 719 del Estatuto Tributario, aplicables al caso,
exigen dentro del contenido de la Liquidacin de revisin o de aforo entre otros
requisitos sealar el periodo al cual corresponda, identificacin del sujeto pasivo,
bases de cuantificacin, monto de los tributos y sanciones y explicacin sumaria
de las modificaciones efectuadas. Estos mismos requisitos deben cumplirse en el
acto de determinacin de los aportes parafiscales, por la remisin expresa del
artculo 54 de la Ley 383 de 1997 y porque corresponden a aquellas
circunstancias que permiten determinar el origen de la obligacin, el deudor y la
cuantificacin de las contribuciones. Si no se identifica al obligado, no se cuantifica
el monto debido o no se indica el origen del tributo no es posible ejecutar la deuda,
porque no es clara ni expresa. El documento que no rena estos requisitos no
presta mrito ejecutivo, ante la ausencia de claridad y exigibilidad de la obligacin.
En el presente caso, la Resolucin 002935 del 6 de abril de 1998 no indic las
bases que tuvo en cuenta para declarar que el seor ORDOEZ deba aportes
patrono-laborales en la cuanta sealada, no es claro si estos corresponden a
obligaciones pensionales o de salud, ni el monto base de liquidacin, ni contiene
los dems elementos de la contribucin. Tampoco hay una explicacin, por breve
que ella sea que permita establecer el fundamento de la deuda. Estas falencias de
la resolucin hacen que en ese documento no conste una obligacin clara,
expresa y actualmente exigible. No puede considerarse como un acto que
determine el tributo y en consecuencia no constituye ttulo ejecutivo.
PRESCRIPCIN PRA EL COBRO DE APORTES AL ISS - Es de cinco aos
contados a partir de cuando se hizo exigible conforme a las normas del E.T. /
APORTES PARAFISCALES - Prescripcin: 5 aos

En ese orden de ideas, la exigibilidad de los aportes parafiscales a cargo del

empleador y a favor del Instituto de los Seguros Sociales, se inici al momento en
que deba ser cumplida la obligacin y desde ese instante la entidad tena la
facultad para exigir su pago y en consecuencia empez a correr el trmino de
prescripcin. En el presente caso, las obligaciones que pretende hacer efectivas el
Instituto del Seguro Social corresponden a los ciclos julio de 1983 a diciembre de
1994, por lo que hasta diciembre de 1989 ya han transcurrido ms de cinco aos
desde su exigibilidad y en consecuencia, procede declarar la prescripcin de la
obligacin.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIN CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LPEZ DAZ

Bogot, D.C., treinta (30) de julio de dos mil cuatro (2004)

Radicacin nmero: 25000-23-27-000-2001-01454-01(13392)

Actor: DANIEL ALBERTO ORDEZ ROMERO

Demandado: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES

Referencia: APELACIN SENTENCIA

Decide la Sala el recurso de apelacin interpuesto por el apoderado de la parte

demandante, contra la Sentencia del 8 de mayo de 2002 proferida por el Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Seccin Cuarta, Subseccin A,
mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho contra las Resoluciones 0001 del 27 de diciembre de
1999 y 0001 del 30 de agosto de 2000, que negaron las excepciones propuestas
contra el Mandamiento de Pago N 0091 del 24 de septiembre de 1998, actos
proferidos por el Instituto de Seguros Sociales y relacionados con el cobro de
aportes patronales.
 ANTECEDENTES

El Jefe del Departamento Financiero del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES

ISS profiri la Resolucin N 002935 del 6 de abril de 1998, declarando que el
empleador DANIEL ORDEZ ROMERO debe al Seguro Social la suma de
$16716.400 por concepto de aportes patrono-laborales por los ciclos julio de 1983
a diciembre de 1994, ms los intereses moratorios ya causados y los que se
causen a la fecha del pago total de la obligacin.

Con base en la anterior resolucin el ISS profiri el Mandamiento de Pago N 0091

del 24 de septiembre de 1998.

Contra la anterior actuacin, el seor DANIEL ALBERTO ORDEZ ROMERO,

actuando a travs de apoderado, formul las excepciones de prescripcin y de
falta de ttulo ejecutivo.

Mediante la Resolucin 0001 del 27 de diciembre de 1999 el ISS neg la

prosperidad de las excepciones propuestas. En la misma actuacin, la entidad
modific la orden de pago determinando el monto a cargo del actor en la suma de
$7616.217, al disminuir el monto fijado en el Mandamiento de Pago en la suma de
$9100.183, por una Nota Crdito interna que corrigi la informacin sobre los
aportes. (Fl. 57 del cuaderno de antecedentes)

Contra la anterior actuacin se interpuso recurso de reposicin, el cual fue resuelto

mediante la Resolucin 0001 del 30 de agosto de 2000, confirmando la actuacin
y ordenando seguir adelante la ejecucin.

DEMANDA

En ejercicio de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho, el seor

DANIEL ALBERTO ORDEZ ROMERO demand la legalidad de las
resoluciones que negaron las excepciones propuestas contra el mandamiento de
pago.

A ttulo de restablecimiento del derecho, solicit declarar la prescripcin de la

accin de cobro de las obligaciones a favor del Instituto de Seguros Sociales.
Seal que se vulneraron los artculos 817 y 828 del Estatuto Tributario; 54 de la
Ley 383 de 1997; 64, 66 y 68 del Cdigo Contencioso Administrativo; 209 de la
Ley 100 de 1993; 1, 11, 70 y 72 del Decreto 2665 de 1988, y 80 del Decreto 3063
de 1989.

Como primer cargo plante la inexistencia del ttulo ejecutivo, toda vez que la
Resolucin 2935 de 1998, que declar la existencia de la obligacin, fue expedida
por el Subgerente Financiero del ISS, cuando debi ser proferida conjuntamente
con el Coordinador de Recaudo y Cobranzas, de conformidad con el artculo 72
del Decreto 2665 de 1988.

Como segundo cargo plante la prescripcin extintiva de la accin, pues segn los
artculos 66 del C.C.A. y 817 del E.T., el plazo para exigir la obligacin es de cinco
(5) aos contados desde la exigibilidad de la obligacin y toda vez que la
Administracin no ejerci esta potestad dentro del trmino previsto, el cobro actual
carece de fundamento.

Explic que la oportunidad procesal para alegar la prescripcin es como excepcin

al mandamiento de pago.

Seal que de acuerdo con el artculo 80 del Decreto 3063 de 1989 el pago deba
efectuarse en los trminos establecidos en la respectiva cuenta de cobro y cuando
se trataba de autoliquidacin, dentro de los diez primeros das calendario del mes
siguiente al respectivo periodo causado.

Concluy que en este caso la obligacin correspondiente al mes de julio de 1983

se hizo exigible en agosto del mismo ao por lo que ya transcurrieron ms de
cinco aos para la fecha de la Resolucin 001 del 24 de septiembre de 1998, en la
cual se modific el mandamiento de pago.

Agreg que la Ley 100 de 1993 estableci que la mora en el pago de los aportes
produca la suspensin de la afiliacin y por tanto no se causa deuda o intereses.

OPOSICIN
La apoderada del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES respondi la demanda
sealando que no todas las actuaciones de la entidad se consideran actos
administrativos, como en la determinacin de los aportes, porque estara en
desigualdad frente a organismos semejantes del orden privado.

Defendi la actuacin demandada porque en ella se desarrollaron las funciones

del artculo 24 de la Ley 100 de 1993, norma que permite al ISS adelantar las
acciones de cobro por el incumplimiento de las obligaciones del empleador y en
este caso la liquidacin que determin el valor adeudado presta mrito ejecutivo,
toda vez que se siguieron los procedimientos establecidos en la Resolucin 474
del 9 de febrero de 1989, el Decreto 2665 de 1998 y el Acuerdo 27 de 1993.

Precis que la Resolucin 474 de 1989 asign en el Subgerente Financiero y en el

Jefe del Departamento de Tesorera y Cobranzas la funcin de elaborar el
documento de determinacin de aportes adeudados, pero posteriormente el
Instituto modific su estructura administrativa agrupando los dos cargos en un solo
funcionario, el Jefe del Departamento Financiero de la Seccional quien asumi las
funciones de los dos cargos anteriores.

En cuanto a la prescripcin de las obligaciones, estim que el trmino de cinco

aos establecido en el Estatuto Tributario no es aplicable al Sistema de Seguridad
Social porque la remisin a esta norma se hace frente a aquellas disposiciones
compatibles.

En su opinin la relacin del contribuyente con el fisco es distinta a la que existe

entre el empleador, el trabajador y su familia con las Administradoras de la
Seguridad Social y en consecuencia la prescripcin es incompatible con el
sistema.

La apoderada de la entidad demandada consider que a pesar de la remisin

hecha por el artculo 54 de la Ley 383 de 1997, no son aplicables a los aportes a la
seguridad social las prescripciones del Ttulo VII del Estatuto Tributario.

Concluy que como los aportes parafiscales no corresponden a la naturaleza de

un impuesto ordinario ni existe norma expresa que regule la extincin de su cobro,
debe acudirse a las normas civiles que establecen la caducidad de la accin en el
trmino de diez (10) aos.
Frente al argumento del demandante quien seal que el no pago de aportes
produca la suspensin de la afiliacin y de los intereses de acuerdo con la Ley
100, respondi citando jurisprudencia de la Corte Constitucional que declar la
exequibilidad condicionada de la norma.

FALLO DEL TRIBUNAL

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la Sentencia del 8 de mayo

de 2002 neg las pretensiones de la demanda, por considerar que la Resolucin
2935 del 6 de abril de 1998, ttulo ejecutivo sustento de la accin de cobro, no fue
objeto de recursos y en consecuencia es un acto administrativo en firme.

Para el A-quo la prescripcin debe contarse desde la fecha de notificacin del ttulo
ejecutivo y no desde la fecha en que debi presentarse la liquidacin y pago de los
aportes parafiscales, porque el artculo 817 del Estatuto Tributario seala que el
trmino se cuenta a partir de la ejecutoria del acto en que el ISS liquid el valor del
aporte no pagado.

Desech el cargo de inexistencia del ttulo ejecutivo, por considerar que es una
razn para anular el acto administrativo que determin el aporte, pero no es una
excepcin contra el mandamiento de pago. Seal que no obstante lo anterior, el
acto fue expedido por el funcionario competente.

RECURSO DE APELACIN

La apoderada del seor Ordez Romero solicit revocar la Sentencia de primera

instancia por considerar que el Tribunal tuvo en cuenta para contabilizar la
prescripcin, la fecha de notificacin del ttulo ejecutivo y no la exigibilidad de la
obligacin.

En opinin de la parte actora y ahora apelante, la sentencia interpret

equivocadamente el artculo 817 del Estatuto Tributario y desconoce las normas
especiales sobre el pago de aportes.
Insisti que cuando se expidi el mandamiento de pago, las obligaciones estaban
prescritas, porque segn lo previsto en los artculos 1 literal k) y 11 del Decreto
2665 de 1988, la mora de los aportes patronales se cuenta a partir del da
siguiente al vencimiento del plazo sealado por el ISS, esto es dentro de los 10
primeros das calendario del mes siguiente al respectivo periodo causado.

Precis que para el ciclo julio de 1983 la exigibilidad inicia el 10 de agosto de 1983
por lo que el cobro se est realizando en forma extempornea.

Reiter que la Resolucin 2935 de 1998, que constituye el ttulo ejecutivo, no se

configur como lo exigen las normas legales. Destac que la entidad demandada
acept el error de competencia del funcionario al sealar que este se debi a la
reorganizacin administrativa de la entidad.

ALEGATOS DE CONCLUSIN

La apoderada de la entidad demandada solicit confirmar la sentencia apelada.

Reiter que no puede drsele el mismo tratamiento a las contribuciones a la
seguridad social que a los impuestos ordinarios, pues las primeras slo pueden
utilizarse para los fines establecidos legalmente y no para incrementar el
patrimonio de los empleadores morosos argumentando la prescripcin.

Insisti en que para la prescripcin debe acudirse a las normas civiles y no a las
tributarias.

Refut el argumento de que la entidad hubiese aceptado algn error en la

expedicin del ttulo ejecutivo, pues se limit a aclarar que los dos cargos de
Subgerente Financiero y Jefe de Tesorera y Cobranzas se fusionaron en uno solo,
el Jefe del Departamento Financiero Seccional, quien expidi la Resolucin.

La parte demandante no intervino en esta etapa procesal.

MINISTERIO PBLICO
La Procuradora Sexta Delegada ante el Consejo de Estado seal que la
prescripcin del ttulo ejecutivo no debe contarse desde su notificacin, porque
este surge como consecuencia del nacimiento de la obligacin.

Precis que toda obligacin tributaria surge a partir de la ejecucin del hecho
generador y desde ese momento se hace exigible. Para el caso en estudio, el
artculo 80 del Decreto 3063 de 1989 determin la exigibilidad de la obligacin el
10 de agosto de 1983, por lo que transcurrieron ms de cinco aos para el
momento en que se constituy el ttulo ejecutivo, teniendo en cuenta que son
aplicables las normas del libro quinto del Estatuto Tributario por remisin expresa
del artculo 54 de la Ley 383 de 1997.

Estim que no es posible debatir en el proceso de cobro, aquellas circunstancias

que debieron discutirse en va gubernativa y en consecuencia no es de recibo la
excepcin de falta de ttulo ejecutivo.

Por lo expuesto solicit revocar el Fallo de primera instancia y declarar probada la

excepcin de prescripcin.

CONSIDERACIONES DE LA SECCIN

Negado el proyecto inicial presentado por el Consejero conductor del proceso,

corresponde a la Sala determinar la legalidad de los actos acusados que
declararon no probadas las excepciones de prescripcin y falta de ttulo ejecutivo
propuestas por el contribuyente.

De acuerdo con los argumentos de la apelacin, la parte actora considera que el

Tribunal contabiliz los trminos de prescripcin en forma equivocada pues estos
empezaban a correr desde la fecha de exigibilidad de las obligaciones y no desde
la notificacin del ttulo ejecutivo.

De conformidad con el artculo 54 de la Ley 383 de 1997, las normas de

procedimiento, sanciones, determinacin, discusin y cobro contenidas en el libro quinto
del estatuto tributario nacional, sern aplicables a la administracin y control de las
contribuciones y aportes inherentes a la nmina, tanto del sector privado como del sector
pblico, establecidas en las leyes 58 de 1963, 27 de 1974, 21 de 1982, 89 de 1988 y 100 de
1993. Dentro de estas contribuciones se cuentan aquellas en favor del ISS, por
tanto debe acudirse a las normas que regulan el procedimiento tributario y no a las
normas civiles, como insina la entidad demandada.

El artculo 817 del Estatuto Tributario, que fundament la demanda del actor,
aplicable al caso por la remisin hecha en el artculo 54 de la Ley 383 de 1997,
dispona en cuanto a la prescripcin, antes de la modificacin hecha por la Ley
788 de 2002:

Trmino de Prescripcin. La accin de cobro de las obligaciones

fiscales prescribe en el trmino de cinco (5) aos, contados a partir de la
fecha en que se hicieron legalmente exigibles. Los mayores valores u
obligaciones determinados en actos administrativos, en el mismo trmino,
contado a partir de la fecha de su ejecutoria.
La prescripcin podr decretarse de oficio, o a solicitud del deudor.

Para hacer efectivo el cobro coactivo, la obligacin debe ser clara, expresa y
exigible, constar en un documento proveniente del deudor o en alguno de los
documentos que prestan mrito ejecutivo de conformidad con el artculo 68 del
Cdigo Contencioso Administrativo, entre los que se cuentan

1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la

Nacin, de una entidad territorial, o de un establecimiento pblico de
cualquier orden, la obligacin de pagar una suma lquida de dinero, en los
casos previstos en la ley.
(...)
3. Las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias
ejecutoriadas que practiquen los respectivos funcionarios fiscales, a cargo
de los contribuyentes, o las liquidaciones privadas que hayan quedado en
firme, en aquellos tributos en los que su presentacin sea obligatoria.

Toda vez que, como ya se indic, para la determinacin de las contribuciones

inherentes a la nmina son aplicables las disposiciones contenidas en el Libro
Quinto del Estatuto Tributario, dentro de las que se cuentan aquellas relacionadas
con la liquidacin de los tributos.
Es as como los artculos 712 y 719 del Estatuto Tributario, aplicables al caso,
exigen dentro del contenido de la Liquidacin de revisin o de aforo entre otros
requisitos sealar el periodo al cual corresponda, identificacin del sujeto pasivo,
bases de cuantificacin, monto de los tributos y sanciones y explicacin sumaria
de las modificaciones efectuadas.

Estos mismos requisitos deben cumplirse en el acto de determinacin de los

aportes parafiscales, por la remisin expresa del artculo 54 de la Ley 383 de 1997
y porque corresponden a aquellas circunstancias que permiten determinar el
origen de la obligacin, el deudor y la cuantificacin de las contribuciones. Si no
se identifica al obligado, no se cuantifica el monto debido o no se indica el origen
del tributo no es posible ejecutar la deuda, porque no es clara ni expresa.

El documento que no rena estos requisitos no presta mrito ejecutivo, ante la

ausencia de claridad y exigibilidad de la obligacin.

En el presente caso, la Resolucin 002935 del 6 de abril de 1998 no indic las

bases que tuvo en cuenta para declarar que el seor ORDOEZ ROMERO deba
aportes patrono-laborales en la cuanta sealada, no es claro si estos
corresponden a obligaciones pensionales o de salud, ni el monto base de
liquidacin, ni contiene los dems elementos de la contribucin. Tampoco hay una
explicacin, por breve que ella sea que permita establecer el fundamento de la
deuda.

Estas falencias de la resolucin hacen que en ese documento no conste una

obligacin clara, expresa y actualmente exigible. No puede considerarse como un
acto que determine el tributo y en consecuencia no constituye ttulo ejecutivo.

As las cosas, el trmino debe contarse a partir de que los aportes se hacen
legalmente exigibles.

En ese orden de ideas, la exigibilidad de los aportes parafiscales a cargo del

empleador y a favor del Instituto de los Seguros Sociales, se inici al momento en
que deba ser cumplida la obligacin y desde ese instante la entidad tena la
facultad para exigir su pago y en consecuencia empez a correr el trmino de
prescripcin.
En el presente caso, las obligaciones que pretende hacer efectivas el Instituto del
Seguro Social corresponden a los ciclos julio de 1983 a diciembre de 1994, por lo
que hasta diciembre de 1989 ya han transcurrido ms de cinco aos desde su
exigibilidad y en consecuencia, procede declarar la prescripcin de la obligacin.

En aquellos periodos en los cuales no haban transcurrido cinco aos, contados

desde su exigibilidad hasta la fecha del mandamiento de pago, del 24 de
septiembre de 1998, debe declararse la procedencia de la excepcin de falta de
ttulo ejecutivo, por las razones anteriormente expresadas.

Por lo expuesto, el recurso de apelacin est llamado a prosperar y en

consecuencia la Sentencia de primera instancia ser revocada, para anular los
actos demandados y como restablecimiento del derecho declarar probadas las
excepciones de falta de ttulo ejecutivo y prescripcin de la obligacin.

En mrito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccin Cuarta, administrando justicia en nombre de la Repblica
y por autoridad de la ley,

F A L L A:

REVCASE la sentencia del del 8 de mayo de 2002 proferida por el Tribunal

Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Seccin Cuarta, Subseccin A.
En su lugar:

DECLRASE la nulidad de las Resoluciones 0001 del 27 de diciembre de 1999 y

0001 del 30 de agosto de 2000, proferidas por el Instituto de Seguros Sociales,
mediante las cuales se negaron las excepciones propuestas contra el
Mandamiento de Pago N 0091 del 24 de septiembre de 1998.

Como restablecimiento del derecho DECLRANSE probadas las excepciones de

falta de ttulo ejecutivo y de prescripcin de la obligacin.

Cpiese, Notifquese, Comunquese y Envese al Tribunal de origen. Cmplase.

Se deja constancia de que esta providencia se estudi y aprob en la sesin de la
fecha.

MARIA INES ORTIZ BARBOSA LIGIA LPEZ DAZ

PRESIDENTE DE LA SECCIN

JUAN NGEL PALACIO HINCAPI ELIZABETH WHITTINGHAM GARCA

RAL GIRALDO LONDOO

SECRETARIO