Mosher y Cimmino

Ciencias de la Administracin (cap. La Evolucin de los Estudios

Administrativos)

1) Introduccin

El autor escribe este texto con el fin de contribuir a romper el silencio creado en Europa en
torno a la Ciencia de la Administracin, y demostrar la universalidad del fenmeno
administrativo a travs de la conjuncin del pensamiento tradicional europeo con la importante
contribucin de ideas y experiencias de la doctrina de EE.UU.

El autor tambin cree que si bien existe una amplia doctrina en los pases anglosajones y hay
aportaciones calificadas tambin en los europeos, falta en este ltimo continente un texto capaz
de proporcionar al estudiante una visin de conjunto de la AP en su significado operativo.

La AP tiene como fin asumir uno de los objetivos ms grandes que el hombre haya
confiado jams a sus instituciones sociales: la conservacin del progreso hasta hoy
adquirido y la preparacin racional de los caminos ms idneos para alcanzar los
adelantos de la civilizacin.
No puede permitirse la condena superficial de los estudios administrativos en general y
en especfico a los relativos a la AP, de ser una materia desprovista de ideales propios
o indefinibles. Si fuese as, toda institucin pblica perdera su sentido y la org. adm. de
los Estados modernos no ser ms que un amasijo de clulas cancergenas para el
cuerpo social.
El fin de la AP est ligado al progreso y la civilizacin. Si parece que los ideales no
estuviesen bien definidos, se debe a la escasa importancia atribuida a los estudios.
Sin la tica administrativa, el arte de administrar se vera privado de sus posibilidades,
de sus esperanzas y de su conciencia propia.

El texto busca una segunda razn: la necesidad de marcar a travs de las instituciones de la
Ciencia de la Administracin, los caminos por los que el estudio pueda progresar rpidamente y
permitir la formacin de una doctrina europea rica en lo comparativo.
La tradicin europea de la Ciencia de la Administracin dedica su atencin
exclusivamente al sector pblico.
Son muchas las disciplinas que estudian directa o indirectamente la actividad
administrativa; cada una de ellas parece, sin embargo, haber perdido una visin amplia
del problema y la correlacin con otros sectores, reduciendo la inv. cientfica.
La organizacin administrativa presenta en su seno aspectos muy diversos, cuyo
anlisis para ser adecuado debe permanecer bajo la competencia de disciplinas
especficas.

2) El estudio de la AP
La frecuente expresin ocupada para empezar los textos de la Ciencia de la Administracin es
Qu es la AP?. Generalmente se comprenden dos significados:
1. Por una parte, la AP entendida como organizacin y direccin de personas y medios.
Ejercicio de funciones administrativas; actividad que otros no pueden o no quieren
realizar (Gasparri).
2. La AP como campo de estudios, como ciencia y arte de la org. aplicada a las
actividades del Estado. Analizar la forma en que estas instituciones estn organizadas y
dirigidas. Distincin entre sector privado y pblico de la administracin.

En la AP existen aspectos que seran intil buscar en las empresas privadas.

La AP se encuentra en el campo de la poltica porque forma parte de una serie
importante de procedimientos polticos, a travs de los cuales se formulan o actan las
directrices generales del gobierno.
Qu y cmo se hace. Beard: determina el futuro de la civilizacin.

Qu es este conjunto de nociones que constituyen el estudio de la AP?

Administrar quiere decir dirigir, coordinar. Individuos en la consecucin de un fin comn.
White afirma que la AP consiste en aquellas operaciones que tienen por objeto la
realizacin o actuacin de directrices pblicas.
Pfifner dice que consiste en la realizacin de actividad de gobierno mediante
coordinacin de las energas y los medios a ella destinados.
Gulick dice que consiste en la realizacin de objetivos ya prefijados.

Se remarca el inters de la AP por la poltica, pero anlogo inters tienen las otras disciplinas
en el estudio de los temas de la administracin. La contribucin de otras disciplinas es valiosa
en determinar el objeto de estudio.
La formacin de los empleados pblicos tambin es uno de los principales fines del
estudio de esta materia. Ciencia aplicada.
Estudiar la AP significa formar, investigar y traducir en hechos el fruto de la
investigacin y la abstraccin cientfica. El campo es muy complejo. Los avances en el
estudio se realizan en nombre de las exigencias de formacin de los cuadros de la AP.
La sociedad necesita ser guiada por individuos responsables, organismos cada vez ms
eficaces y sensibles, capaces de aplicar a la realidad el fruto del logro poltico. No es
slo ejecucin de un programa; tambin debe mostrar inventiva y dinamismo para
interpretar las necesidades pblicas.
Se explica entonces la necesidad de estudiar el fenmeno administrativo de acuerdo a
un mtodo de anlisis que permita individualizar el significado universal de la accin
administrativa, aumentando el rendimiento y la eficacia y revalorizando la accin del
adm. pblico.
La Ciencia de la Administracin no goza de la misma reputacin en las distintas
tradiciones cientficas, debido al predominio de alguna determinada corriente de
pensamiento y lo reciente de sus estudios.
El problema de la Ciencia de la Administracin merece ser afrontado en el terreno cientfico, en
el prctico en la actividad diario de las oficinas pblicas, y en las aulas universitarias. Parece
que en el campo de estudios se est saliendo de la inercia.

La necesidad de renovar la Ciencia de la Administracin se manifiesta en:

Necesidad de reformar el aparato administrativo para que responda de manera ms
eficaz y econmica a las exigencia de la vida moderna
Se advierte el imperativo de que las libertades polticas y sociales llevan consigo un
dilogo ciudadano-administrador que no se puede sostener slo en lo jurdico
Reconocimiento de la necesidad de una especializacin y formacin del adm. para
revalorizar los aspectos ticos de su obra
Mayor elasticidad, ms simplicidad, menos formalidades de procedimiento sin descuido
de garantas jurdicas.

3) La Ciencia de la Administracin en Europa

Cameralismo
Antes de la llegada del Estado de Derecho, la Ciencia de la Adm. encuentra sus
precursores en el movimiento de estudios llamados cameralsticos, que subsistir hasta
la Rev. Francesa, momento en que se imponen los estudios jurdicos.
Monarqua absoluta: mejor marcha de asuntos reales y conservacin del patrimonio. Se
establecer (Von Justi) que tales normas no sirven slo para la adm. del soberano,
sino tambin para el del pblico.
Dos momentos histricos distintos: incremento del poder del monarca, y el momento en
que esto forma el primer ncleo de normas internas de la AP. El estudio sel imita al
examen concreto de la actividad de administracin y sus problemas tcnicos, pero su
contribucin siempre ser til como una escuela que permite estudiar zonas de la act.
administrativa ms all de lo jurdico.

Ciencia Administrativa
Von Stein: padre de la misma. Establece las bases para la enseanza como disciplina
autnoma.
Bonnin: universalidad de los administrativo.
Laferriere: separacin entre Ciencia Adm. (aspecto normativo y tcnico) y Derecho
Adm. (relaciones jurdicas)
En Francia se acentuar la dicotoma, hecho que no redundar hacia la Ciencia de la
Adm, que es ms tcnica. La introduccin de la doctrina de Fayol marc un break point
a favor de la Ciencia del Derecho Adm. Una de las causas del desarrollo en Europa del
DA es el carcter fayolista de la funcin administrativa que busca la eficiencia. Esto, que
es netamente tcnico, hizo que los franceses, para no descuidar los ideales y
caracteres institucionales de la AP, recurrieran al Derecho Administrativo.
Es en Alemania donde, gracias a Von Justi, Von Sonnenfels y Wolff, aparece una
segunda Ciencia de la Administracin, que estudia la actuacin prctica de la idea
fundamental del Estado. Ah aparece Von Stein.
 En ella se encuentra una introduccin del punto de vista histrico, su diferencia
respecto del Derecho Adm. y sus tendencias e influencias derivadas de la
cameralstica y la filosofa del Estado de derecho. La Adm. es entonces el
rgano propulsor de la vida en comunidad, necesidad de carcter histrico y
social.
Von Stein afirma que la ciencia adm. constituye el elemento decisivo de la
ciencia del Estado y deplora la indiferencia e incomprensin en relacin a esta
disciplina y su contribucin a la formacin. La dilusin en diversas partes de la
ciencia, no proporciona una nocin general, lo cual provoca condiciones poco
favorables. La adm. constituye un todo orgnico.

La Ciencia de la AP ir desapareciendo gradualmente de la escena acadmica, dejando al

Derecho administrativo/pblico la tarea de interesas en las instituciones administrativas
pblicas. Las razones del decaimiento pueden encontrarse en el defecto de la tradicin
europea, tanto por el carcter tcnico-prctico de los estudios, tanto por la influencia abstracta
de la filosofa idealista en su concepcin poltica y social.
En conclusin, la AP en Europa se ha considerado ms como un medio para la
realizacin de fines de justicia que como centro motor de una sociedad polticamente
organizada, ms en funcin de leyes existentes que como institucin social que
concurre de manera importante a formar el contenido de las leyes que ejecuta.
Desconfianza en la burocracia.

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Arenilla
Administracin Pblica y Ciencia de la Administracin

Cuando en la actualidad se cuestiona la naturaleza cientfica de la Ciencia de la Adm, nos

remitimos a la falta de especificidad de un objeto y metodologa propios y que la investigacin
no ofrece conocimiento fiable (Snchez). White contesta que hay un objeto de estudio
histrico, y que para la AP existen, adems del mtodo positivo, el crtico y el interpretativo.
Baena: la identidad de la AP est determinada por lo que es y por cmo se administra.
En ocasiones, ias distintas aportaciones al estudio de la AP la desdibujan e
instrumentalizan, presentando una imagen efmera. Esto explica su prdida de
legitimidad y confianza y su alejamiento de las necesidades y referentes ciudadanos.

1) Administracin y Gestin Pblica

El objeto de la AP es obvio por su volumen e interaccin, el cual es de carcter

permanente. Si su funcionamiento insuficiente o se elimina la estructura, ser relevado
por otro organismo que cumplir la misma funcin de administrar.
La adm. est formada por personas, que tienen intereses propios y pueden ser
diferentes de la organizacin o sus dirigentes. Se hace importante estudiar las
relaciones en la organizacin.
 La AP no es nica, sino que tambin se entremezcla con otras instituciones pblicas.
Las relaciones de poder generan otro campo de inters.
El elemento comn a todas las facetas del mismo objeto es su naturaleza: ejercicio del
poder.
Las distintas aproximaciones al objeto nos muestran a la Adm. realizando actividades,
ordenando la sociedad y a sus integrantes o relacionndose con personas o
instituciones.

1.1 La precisin del objeto

En la actualidad, la actividad pblica se desempea en varios casos indistintamente por

entidades pblicas y privadas, por lo que se hace difcil precisar cul es la verdadera
naturaleza de las instituciones prestatarias.
Se puede establecer algo de luz si graduamos la importancia de sus diversas facetas.
La naturaleza de la Administracin Pblica es fundamentalmente poltica. La adm.
aparece como una institucin principal del Estado en relacin sistmica con otras
instituciones pblicas y privadas.
La esencia poltica de la AP hace que sea de gran relevancia para la disciplina que
analiza las relaciones de poder en las inst. polticas, entre stas, y con la sociedad y sus
integrantes: la Ciencia Poltica.
Corresponde a la Ciencia de la Adm. determinar los procesos que hacen posible la
eficacia del Estado. Adems de la legitimidad institucional, hay que legitimar por
resultados.

1.2 Sobre los parmetros de correcta administracin

La bsqueda de los parmetros depende de los medios necesarios para asegurar la

viabilidad de la gestin, la operatividad de los servicios (que depende de los medios), y
la conexin entre una cuestin y otra.
El estudio de la gestin administrativa busca que el Estado sea eficaz en el ejercicio de
la dominacin, por lo que tiene que poner en marcha una serie de medios para lograrlo
El muchas veces excesivamente detallado analisis de la realidad administrativa provoca
la perdida de vision general de los fenomenos administrativos que se estudian y el
predominio de un micro-enfoque de las actuaciones administrativas, que no siempre
conduce a una reflexion debida sobre los medios que se emplean en la accion publica.
Es decir, sin una participacion activa, no abulica, de la Administracion publica y sus
directivos en la fase de la decision es muy probable que esta no sea eficaz, si es que
precisa de medios para llevarse a cabo, que es lo habitual
Waldo / Brewert y Deleon: la fragmentacion excesiva del objeto y la no reflexion sobre
los factores administrativos dificulta, cuando no imposibilita, el conocimiento completo
de los fenomenos administrativos
La gestion publica requiere de una serie de deci- siones polit icas, ademas de la propia
de la adopcion de una polit ica publica determinada. El conjunto de decisiones
condiciona y determina el resultado de la decision polit ica concreta.
1.3 Sistema y gestin administrativa pblica

Ingraham y Kneedler: La interrelacion de la organizacion con su entorno y la

consideracion de esta como un conjunto de subsistemas en permanente intercambio
han permitido descomponer la actividad administrativa y los medios necesarios para
que esta se produzca
Kast y Rosenzweig: La decision polit ica se encontraria en el subsistema
administrativo, aquel que involucra a la organizacion con su medio, establece
objetivos, desarrolla planes de integracion, estrategia y operacion, mediante el diseno
de la estructura y el establecimiento de los procesos de control.
Frant: El enfasis en el entorno pone de relieve la figura central del ciudadano, no solo
como receptor de la accion administrativa y polit ica, como publico objetivo, sino como
aportador, a traves de la sociedad, del marco cultural de actuacion de la Administracion
publica
Lo anterior tiene un significado transcendente para la gestion administrativa publica: la
legitimidad de la Administracion publica reside en la adecuacion de sus metas y valores
a los referentes de verificacion que el ciudadano desea para la accion administrativa y
publica en general y al cumplimiento de su mision de lograr la integracion y la cohesion
social
La forma que tiene el ciudadano de relacionarse con la Adminstracion
publica es distinta segun sea la actividad de que se trate. Tambien son
distintos los referentes de verificacion que el ciudadano asigna a cada actividad,
asi como la importancia que concede a cada una de las actuaciones pu- blicas; y
distintas tienen que ser las medidas de reforma o modernizacion admi- nistrativa
destinadas a mejorar la actuacion de la Administracion publica en cada una de
esas actividades.
Finalmente, es necesario diferenciar polit ica publica, de decision polit ica o de una
actuacion administrativa concreta.

1.4 La combinacin de las funciones y los factores administrativos

Baena: La reflexion sobre las funciones administrativas trata de simplificar la ingente

actividad administrativa en cuatro tipos: Apoyo a la decisin poltica, regulacin y
control, operativa y de mantenimiento.
Necesidad de recabar la opinin de los altos funcionarios sobre la viabilidad de
la medida, a la vista de la info disponible y los medios de la organizacin.
Ejecucin de lo decidido. Funcin tradicional de prepara reglamentos y dictar
actos administrativos
Iniciativa no prescriptiva, que repercute en la vida de los ciudadanos y en las
utilidades o prestaciones que stos reciben.
Obtener o arbitrar los medios personales, financieros y reales para el
cumplimiento de las funciones anteriores.
 Tambin se combinan cuatro medios: factor de diseo de la organizacin, recursos
humanos, factor presupuestario, y factor de procedimiento de gestin.
Exige pensar si la organizacin con la que se cuenta es adecuada para cumplir
fines
El FRH puede requerir la reorganizacin o incorporacin de nuevos medios
humanos (Siedentopf)
Este factor ser decisivo en la funcin operativa y de mantenimiento, y menos en
las otras dos. Su cuantificacin puede ser percibida como una medida de la
distribucin del poder real.
Camino burocrtico que contiene todas las prcticas que se realizan en la AP
(DAmico)

Los SI/TIC en las APs est muy por debajo de su actual potencial tecnolgico. No slo
son esenciales en la funcin operativa, sino que deben tener un papel esencial en la
funcin de apoyo a la decisin poltica.
Otro aspecto de la informacin es el conocimiento del funcionamiento real de las
unidades implicada en una poltica pblica. Esto no es implementado muchas
veces por su alto costo, bajos beneficios de legitimidad, riesgo de alteracin del
statu quo y necesidad de transparencia.

2) Administracin Pblica y Conformacin Social

2.1 El centro decisional y las funciones y los factores administrativos

La Administracion publica actua de manera habitual de forma rutinaria, lo que hace que en
muchas ocasiones se haya olvidado la decision que justifica una actuacion. El olvido del para
que inicial puede cuestionar la funcion social presente de la actuacion e incluso su legitimidad.

La falta continuada de impulso polit ico supondra con toda probabilidad el desajuste entre la
accion publica y la realidad social. Esto implicara en primer lugar la entrada en un umbral de
riesgo sistemico y, posteriormente, caer en la quiebra sistemica, que se genera porque el
ciudadano considera que algunos aspectos de la actuacion administrativa son ya innecesarios
desde la funcion social que deberia
cumplir la Administracion publica.

La adecuada combinacion de funciones y factores administrativos hace posible una

transmision con menos distorsiones de las decisiones polit icas al nivel operativo de la
Administracion y, por tanto, permite una accion mas efectiva. De esta manera, no basta la
legitimidad de resultados, porque suele haber una considerable distancia entre el valor
declarado por el ciudadano y el valor operativo, que es el que tiene un referente de verificacion

Las reflexiones anteriores implican que no solo hay que considerar la accion administrativa
como un continuum entre decision y ejecucion, sino que es preciso que la accion
administrativa no olvide su para que.
 Si los altos funcionarios tienen un papel activo en esa funcin de apoyo a la decisin
poltica, se facilita la transmisin de la info necesaria para que los integrantes de la org.
tomen conciencia de la misin poltica que se quiere alcanzar.
Otro efecto es la incorporacin en el proceso de decisin de la previsin sobre los
medios para llevarla a cabo (fase de implementacin). La fase de ejecucin hace
referencia a los factores administrativos y logro de su optimizacin segn el criterio
utilizado.

2.2 El centro decisional y la AP

Baena: La vision clasica de la Administracion publica se centra en sus aspectos

institucionales y formales como fuente de legitimidad para el ejercicio del poder. La
teora que l desarrolla tiene que ver con los nodos y redes de poder, las cuales se
manifiestan en las personas que ocupan esos espacios y son ms duraderas que sus
ocupantes. Sin cpula no hay sociedad, pero sta no es inamovible.
No hay concordancia entre sociedad, sistema poltico y Estado. No hay ajuste
entre cpula y sistema poltico, al no existir equilibrio ni integracin y por la
marginalidad de sectores en la sociedad.
Legitimidad: predisposicion de los ciudadanos a aceptar el sistema en su
conjunto y esto depende del exito logrado en la consecucion de la integracion y
el equilibrio por y en la cupula organizacional.
El xito de la adaptacin puede medirse en trminos de legitimidad,
aceptacin y confianza ciudadana. Otro indicador es el grado de
exclusin de posibles nuevas posiciones y de los intereses y grupos que
las sustentan.
Uno de los importantes aciertos de la teoria es vincular la configuracion
de las instituciones sociales y polit icas a la existencia del Estado. Se va
mas alla de la voluntad humana manifestada en forma de contrato social
o de otras teo- ria s que muestran la relacion entre el individuo y el
Estado.

Mintzberg: De esta forma, la Administracion publica participa en la conformacion

social porque esta integrada en la cupula organizacional a traves de su centro
decisional o apice superior
La Administracion aparece como instrumento de la cupula para lograr la
integracion y el equilibrio social, pero a la vez interviene en la adopcion de
las decisiones conformadoras porque es parte del conjunto posicional
politico

Debbasch: El esfuerzo por lograr la armonia entre los elementos que conforman la
accion publica ha aportado nuevos enfoques a la Administracion publica. Esta se ha
visto enriquecida al mostrarse mas compleja que en su faceta de mero instrumento del
poder polit ico. Incorporacin del contexto
2.3 El descenso desde la decisin a la ejecucin

La Administracion publica tiene la mision de gestionar las decisiones polit icas

adoptadas, aunque no todas tienen su origen en el centro decisional.
DAmico: El ambito de interpretacion discrecional de la decision conforme bajamos los
escalones administrativos es mayor. Este fenomeno se ve agravado con la existencia
de diversas organizaciones administrativas territoriales encargadas de implementar o
ejecutar las decisiones.
Problema de agencia.

2.4 La formacin de la cultura administrativa

Botella: La Administracion publica, ademas de implementar y ejecutar las decisiones y

de adaptarlas a su entorno, tambien transmite los valores, creencias, normas,
racionalizaciones y sim bolos que son necesarios para mantener la integracion y el
equilibrio del sistema actuando, de esta manera, como agencia de socializacion; esta
actividad de la Administracion publica es una verdadera politica cultural que emana del
centro politico.
March y Olsen / Khademian / Vilas: La Administracion publica al realizar actuaciones
o polit icas las hace con una finalidad precisa y determinada, con un sentido teleologico.
De ahi que tenga importancia el estudio de la cultura organizacional de las
Administraciones publicas.
En este sentido tienen transcendencia las polit icas formativas de los empleados
publicos, no tanto para que aprendan las ultimas tecnicas y habilidades, cada
vez mas semejantes al sector privado, sino por la transmision de una serie de
valores, creencias y estilos determinados necesarios para cumplir las decisiones
adoptadas.

La legitimidad institucional requiere del adecuado ejercicio del poder por las
instituciones encargadas de ejercer formalmente la dominacion propia del poder polit ico.
De otra forma, se producira un distanciamiento entre la polit ica y el ciudadano que en su
fase mas aguda provoca que el sistema entre en un umbral de riesgo sistemico,
antesala de la quiebra.

Nos encontramos, como resumen de este apartado, con:

Una Administracion compleja, que ejerce el poder poli tico y que participa en sus decisiones;
Interrelacionada en su parte superior con otras posiciones de poder y en interaccion con
actores sociales a los que condiciona y es condicionada de forma variable por ellos;
Que interactua con las instituciones poli ticas y con otras administrativas, con el fin de dar
cumplimiento a las decisiones conformadoras o para ejercer el poder propio de la burocracia
y de sus grupos;
Que ejerce la discrecionalidad en la adaptacion de la decision a la ejecucion concreta;
 Que es vehi culo de transmision de las decisiones, valores y creencias del centro poli tico o
decisional, pero que puede condicionarlos por su propia cultura organizativa y por sus propios
intereses.

3) Consideraciones Finales

La imagen estereotipada de la AP y su cosificacin, que olvida el papel esencial que sta tiene
para mantener la cohesin y garantizar los derechos democrticos, proviene de:
La dificultad para abarcar toda la actividad de las adm contemporneas
La dominacin que ejercen sobre la sociedad
La existencia de una cultura poltica orientada preferentemente a los principios privados
sobre los pblicos de gestin
Constatacin de privilegios y descrdito de la clase poltica.

Algunos de los enfoques que tratan/trataron a la AP lo han hecho sobre un objeto parcialmnte
real. El alejamiento del ideal weberiano o de empresa privada ha condenado a la
administracin. En lo pblico no se toman en cuenta los aspectos culturales que modifican la
eficiencia productiva.

Tenemos un objeto deformado por nuestra memoria histrica, por su enorme volumen y
diversidad y por efecto de las consideraciones realizadas al principio. A pesar de lo que se
piensa, la AP no suele salir mal parada cuando se compara a los privados. El tema es que no
se logra hacer que se aprecien estos resultados, por lo que la clave no es centrarse en la
eficiencia para lograr legitimidad, sino que descubrir las claves de la valoracin ciudadana.
La burocracia participa de la mala imagen de la AP, confundindose la una con la otra.
La realidad muestra la relacin simbitica entre los polticos y burcratas en la que
ambos ganan si no alteran el statu quo institucional y cultural.

Respecto a la incorporacin de enfoques importados de otros pases:

1. Hay que cuidar el contexto cultural, poltico y administrativo del pas de origen.
2. Muchas veces se importan ms por modas o sugerencias que por una verdadera
necesidad de cambio. Los efectos de esto son nefastos dentro de la AP y en la visin de
la ciudadana.

Como conclusin, la AP tiene una posicin central en la vida poltica y ciudadana y

posee rasgos culturales significativos y diferenciadores. Esto hace que las cuestiones
de gestin pblica tengan implicaciones polticas. Se hace necesario reflexionar la
necesidad de que en la AP se combinen adecuadamente las funciones administrativas y
los medios o factores con los que logra sus objetivos. Los esfuerzos sern ineficaces si
no se produce un cambio cultural en los dirigentes que les lleve a ejercer un liderazgo
tico y democrtico en la Adm. y la sociedad.
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Snchez
Qu es la AP? Complejidad en la construccin de una definicin

Waldo dice que definiciones cortas sobre ap generan parlisis mental en vez de estimulacin.
McCrudy las define de modo amplio o estricto

1) Definicin etimolgica de AP

Desde el latn, contrasta el poder de magistrados vs ministros. Ad ministrare se enfoca hacia el

servir o cuidar
Mosher y Cimmino => la sealan como dirigir y coordinar
Significa servir al pueblo o pblico, satisfaciendo sus necesidades.

2) Definiciones antiguas de AP

Von Stein : comprendi el objeto de estudio de la disciplina actividad del estado

Bonin : funda la Ciencia de la Administracin; AP es potencia que arregla, corrige y mejora lo
que existe dando direccin conveniente a seres organizados
Carlos Marx da una de las definiciones ms completas: El Estado no es diferente de su
administracin; la administracin es la actividad organizadora del Estado. En ltima instancia,
todos los Estados buscan la causa de las deficiencias accidentales o intencionales de la
administracin.
Von Stein llega a la misma conclusin: la adm es la actividad organizadora del estado.
Florentino Gonzlez la define como Accin Pblica de autoridades sobre intereses y negocios
sociales
Javier Burgos la define como Maquina Social
Von Mohl distingue la Ciencia de la Polica como antecesora
Bluntschili la basa en Derechos y Deberes Pblicos
Otto Mayer la vincula al Derecho Administrativo (el objeto de ste es el Estado en la AP)

3) Definiciones de ap como actividad (objeto de estudio)

Delimitan e identifican el objeto de estudio de la actividad gubernamental. Con 4 campos

asociados a ello:
1) el gobierno;
2) el estado;
3) el poder ejecutivo;
4) los asuntos pblicos.

Wilson: administracin es la parte visible del gobierno, gobierno en accin, poder ejecutivo
Goodnow: destaca la vinculacin de AP con Gobierno y Poder Ejecutivo autoridades
ejecutivas
 White: AP como management de hombres y materiales para lograr propsitos de Estado
Dimock: el qu y cmo del gobierno (conocimiento tcnico y tcnicas de gerencia). Mandar y
servir son las principales funciones del gobierno, que conciernen a ciudadanos y AP
Morstein Marx: AP es maquinaria administrativa
Moreland establece la diferencia de Ciencia Poltica (mtodos) de la poltica en ejecucin (AP)
Bluntschli: la diferencia de administracin privada
Debbash la relaciona con los asuntos pblicos (AP es su aparato de gestin), con objetivos
definidos por poder poltico. La administracin tiene fines externos por su naturaleza, depende
de la sociedad.
Teora marxista la pone en un rea dominada por la teora burguesa. El objetivo de la teora
marxista es el opuesto de la teora burguesa: no fortalecer el Estado y por tanto destruirlo
Guerrero: AP es instituciones del estado, es centro de poder. Es el poder de las clases
dominantes. Acta en funcin de esos intereses
Cipriano Flores Cruz:
1) es relacin causal;
2) dentro del modo de produccin capitalista;
3) la direccin del trabajo de los cooperantes de una clase que detenta los medios de
produccin...
4) y medios de administracin;
5) establece supeditacin real, de unas clases sobre otras
Gladen hace un anlisis histrico de la AP como parte del gobierno
Guy Peters: la AP es un proceso fundamental del gobierno, descrito como
1) aplicacin de reglas funcionales en la sociedad a casos particulares ;
2) estructuras de gobierno que realizan este proceso
Cortina-Pelez define en latinoamerica
1) comunidad superior y diversa de administracin privada
2) organizacin de agentes pblicos subordinados al poder poltico democrtico y social
3) quiebra de la dominacin del subdesarrollo circular, con Estado democrtico y social de
derechos
4) promocin integral del hombre en sociedad
Merriam la vincula con la felicidad del ser humano Centro palpitante de la sociedad moderna.
No esta fuera la de la inteligencia humana, responde al enfoque lgico de teora-prctica.

Generalmente la administracin, destacando el objeto (actividad ) de AP, se identifica

como :
1) Brazo ejecutivo del gobierno
2) Formulacin e implementacin de polticas pblicas
3) Rango de problemas de desarrollo y cooperacin humana
4) Campo diferenciado de administracin privada

4) Definiciones de AP como disciplina (estudio del objeto)

 Son menos comunes. Definen la posicin respecto al objeto de estudio, la consideran un arte
que es ciencia en desarrollo y evolucin desde las cs sociales. La describen como subcampo
de Ciencia Poltica
AP como actividad del hombre permite descubrir principios que la racionalicen
Gullick : AP es hacer cosas, realizar objetivos. Las Ciencias de la Administracin es el sistema
de conocimientos para entender relaciones, predecir efectos e influir en resultados donde haya
gente organizada con un propsito en comn.
AP es parte de las Ciencias de la Administracin relacionada con el gobierno, ocupndose de
la rama ejecutiva que se vincula tambin con legislativa y judicial
La Ciencia de la Administracin puede ser un instrumento cientfico que permita aportar
conocimientos interdisciplinarios a la org adm pblica, problemas y posibles alternativas. Como
campo de estudio busca su ubicacin en las Ciencias Sociales
Jimnez Castro argumenta que la falta de acuerdo de tratadistas es comparable a las ciencias
exactas. AP es una ciencia social para establecer sistemas racionales de esfuerzo cooperativo
Goumay la define como disciplina de ciencias sociales que estudia rganos del estado.
Jos Manuel Canales la define como ciencia no solo en lo terico o abstracto, con
conocimientos interdisciplinarios integrados por su objeto.
Chavallier y Loschak la definen como un campo de estudio autnomo de pleno derecho.

5) Definiciones integrales de AP (objeto y estudio)

La abarcan como actividad (proceso) y como disciplina. Entonces son definiciones de mucho
ms de un prrafo

Para Waldo no existe una buena definicin de AP, quizs buenas definiciones breves pero no
una buena concisa. Propone que AP es la organizacin y direccin de hombres y materiales
para lograr propsitos de gobierno; la AP es el arte y ciencia de la direccin aplicada a los
asuntos de estado
La idea central de AP es la accin racional, calculada para fines determinados. AP como
estudio y actividad tiende a potenciar la realizacin de fines
Mosher y Cimmino sealan que siempre se comienza con la pregunta de qu es AP. Para
ellos comprende 2 significados
1) organizacin y direccin de personas y medios para alcanzar fines pblicos y
(2) administracin como campo de estudio, Ciencia y arte de la organizacin aplicada a
actividades de Estado
La administracin se define como un proceso continuo de control y condicionamiento de
cualquier cambio que surja en la realidad circundante. La actividad administrativa es ms bien
un arte que una ciencia: da expresin y contenido dinmico las fuerzas presiones, necesidades
y exigencias colectivas de la organizacin.
El estudio del fenmeno adm es un estudio y anlisis de este continuo proceso de sntesis
Krauss seala a la AP como la ejecucin de tareas del estado, definidas por ste. El trmino
administracin es polivalente, designa
1) actividad humana
2) disciplina cientfica
 3) tcnica o conjunto de tcnicas
4) arte
Omar Guerrero sostiene que la AP es una disciplina que tiene materia, es subcampo de
Ciencia Poltica y su objeto de estudio es el Estado

AP estudia las condiciones, factores, consecuencias de la accin gubernamental. Campo

terico reciente con objeto de estudio viejo. Su desarrollo est dado en 2 etapas : ortodoxo y
poltico. Wilson coloc las bases para una definicin terica. Los administrativistas han
disertado y desarrollado su tesis para demostrar que a pesar de diferencias de orientacin,
todos coinicidmos en la AP como objeto de estudio.

La AP es:
1) funcin
2) no solo la mera ejecucin
3) gobierno en accin
4) su objeto es el poder

Castelazo la define como

1) ap es la organizacin gubernamental y rama ejecutiva. Es la estructura de gobierno y
conjunto de recursos humanos materiales y financieros
2) cumple la funcin de ejercer y ejecutar el programa poltico desde la planeacin,
programacin, coordinacin, ejecucin, evaluacin y control administrativo
3) es una tcnica o arte de saber distinguir la informacin ms til para la toma de
decisiones y tomar oportunidades para implementarlas sin causar conflictos sociales o
de intereses

Felix A. Nigro seala que AP

1) es el esfuerzo cooperativo de un grupo en actividades pblicas
2) abarca las 3 ramas de poder e interrelaciones
3) juega un papel importante en la formulacin de poltica pblica => es proceso poltico
4) es diferente de la adm privada por motivos significativos
5) se relaciona con grupos privados e individuos a la hora de suministrar servicios a la
comunidad

Las definiciones de AP como proceso, disciplina y ambos muestran una evolucin desde
una etapa inicial de conceptualizar la AP, creando un marco para la interpretacin del
objeto de estudio.
No hay definicin universal, pero s aceptacin generalizada que permite identificar el
significado de AP, su objeto de estudio (materia) y su estudio del objeto (disciplina)

6) Elementos de una definicin de AP

La definicin generalmente aceptable de ap en forma mnima debe incluir

1) Definicin histrica: en un contexto real, de condiciones prevalecientes en su construccin
terica
2) Definicin flexible: mostrar elementos esenciales de forma adaptativa, a generalidad con que
son presentadas en el campo de estudio permite emplear a las definiciones en investigaciones
actuales
3) Definicin cientfica: con una afirmacin o apartado destacando la Ciencia de la Administracin
Pblica en gestacin desde las Ciencias Sociales. Distinguir cameralismo o Ciencia de la
Polica que dieron sustento a la disciplina
4) Definicin combinada: incluyen la dinmica de la actividad y lo cientfico de la disciplina. En
caso contrario solo incluyen una parte del estudio del objeto y es incompleta para efectos de
anlisis y revisin de estudios de AP.
5) Definicin integrada: que cuente con elementos que permitan una mayor completitud.
Un ejemplo de esto es la definicin de Felix A. Nigro

La definicin mnima sugerida por el autor

1) AP es la actividad dinmica en constante movimiento que contribuye en alcanzar fines

del Estado
2) Es el gobierno en accin y la parte visible de la actividad pblica. Inicia donde termina la
poltica, en un ciclo
3) Es el Poder Ejecutivo que se vincula a los otros 2 poderes
4) Es un proceso dinmico para la satisfaccin de necesidades pblicas reconocidas por el
Estado
5) Es una funcin que contribuye a que ciudadanos, sociedad y Estado alcancen objetivos
concurrentes
6) Es un instrumento fundamental del Estado para realizar las actividades que el mercado
no puede o deja de hacer, pero por inters pblico deben hacerse
7) Como parte del gobierno que genera polticas pblicas, se encuentra vinculado a toda
clase de asuntos pblicos, que se manifiestan de manera concreta en los servicios que
realiza el gobierno
8) Es la ciencia social que se encuentra en gestacin y desarrollo, que naci de un campo
de Ciencia Poltica y que tiene por objeto estudiar analizar y sistematizar la actividad
organizada del estado

Las primeras definiciones y la etimolgica suponen un objeto de estudio con larga trayectoria
histrica. La diversidad de definiciones como actividad o proceso, como disciplina cientfica o
como la mezcla de ambas permite varios propsitos:
1) Punto de partida en el estudio de AP
2) Perfilar objetos de estudio (gobierno, estado, poder ejecutivo, asuntos pblicos)
3) Las definiciones son reflejo de las interpretaciones de los obj de estudio
4) La riqueza y variedad de definiciones muestran distintos momentos histricos y tericos, asi
como pluralidad de contenidos y enfoques.
 ----

Robert Dahl:
Ciencia de la AP, 3 problemas

La Ciencia de la Administracin, en su intento por parecerse a las ciencias naturales, intenta

establecer principios universales, vinculados a valores normativos. Esto genera distorsiones por
la incorregible psique individual

Se dice que los principios de ap son independientes a fines morales y polticos, la personalidad
del individuo y el ambiente sociocultural. Otros dicen que los principios no son universales pero
si generalizables. Esto sin embargo est limitado por tres problemas bsicos: valores,
personalidad individual y marco social

1) AP y valores normativos

No se pueden excluir consideraciones normativas. No puede demostrar valores morales siendo

ciencia (abismo entre el deber ser y el ser). La falacia naturalista es un obstculo en las
ciencias sociales y filosofa.

Doctrina de Eficiencia: obtener el mximo beneficio el mnimo gasto de recursos sociales

(tiende a ser ambiguo), Se vincula al costo.
Hyneman dice que hay otros criterios ms all que la eficiencia de operacin
Gullick dice que la meta de eficiencia se limita por otros valores, pero es el axioma nmero 1,
lo que supone escala de valores. La AP y las polticas pblicas vienen a mitigar el concepto
puro de eficiencia desde escalas de valor de poltica y orden social. Esto no anula la prioridad
del valor de eficiencia
Hay arreglos ineficientes (consejos ciudadanos) que se hacen de todas formas

Conflicto entre eficiencia y dogma democrtico

Cmo reconocer partes estratgicas de este dogma que prevalezcan en el conflicto de
eficiencia?
Los problemas bsicos de la AP son mayores que los de la adm en general, o la privada (ej,
derecho a huelga en sector pblico vinculado a la responsabilidad)

Friedrich > verificacin interna del burcrata; Finer> compatiblidad con la fe democrtica
Existe un conflicto no aparente sobre los objetivos
La funcin de la Ciencia de la Administracin no es determinar fines sino medios => no es
normativa y se aplica en cualquier contexto con fines determinados. Pero en todas las
sociedades los fines estn en disputa => la Ciencia de la Administracindebe definir y explicitar
fines o valores que forman su doctrina
La Ciencia de la Administracin debe proceder sobre estos lineamientos
Establecer hiptesis bsica, discutible en un nivel que no pertenece a la ciencia
Condicionando los fines honestamente.
 Hay casos no separables de los fines (por ejemplo la responsabilidad). En ese caso, no
puede haber nunca una ciencia de la administracin universal

2) AP y comportamiento humano

Esto es excluible en casos como la contabilidad o contralora pero en la mayora de los casos
no es as. Lo que demarca el rea de la administracin pblica de la Psicologa, Sociologa o
Instituciones Polticas, es su inters por el comportamiento humano en el rea de los servicios
prestados por las agencias gubernamentales.

Esto limita en gran parte la Ciencia de la AP, porque:

1: disminuye la posibilidad de experimentacin;
2: limita uniformidad de los datos;
3: los datos constituyen una masa compleja y nueva, con posibilidad de verificacin muy
disminuida;
4: el inters por actos humanos debilita la confiabilidad de las leyes de AP

Esto se vincula a todas las ciencias sociales. El ejemplo extremo est en el campo de la Teora
Organizacional, con un componente fuertemente racional que ignora las caractersticas
irracionales del hombre mismo.
El capitalismo en su aspecto industrial organiza la produccin mediante lineamientos
racionales. Junto al nuevo ideal de adquisicin, transform el proceso econmico y la sociedad.

El proceso productivo que para el artesano era medio y fin se convirti solo en un medio.
Taylor entrega base terica para considerar a la funcin como base de la organizacin con la
especializacin y divisin del trabajo
Urwick continuo con ello. El provee la base de una genuina ciencia de la administracin con
principios universales de ordenamiento y asociacin humana de cualquier tipo, estudiables
como algo tcnico independiente de los propsitos
Estas generalizaciones dan la promesa de principios universales propios de una ciencia.
Urwick ignoro lo vinculado a los fines y asumi una persona responsable y racional, que
aceptara la organizacin sin rebelarse.

En contraste una organizacin sin lgica de principios organizacionales puede utilizar de mejor
forma la personalidad peculiar y variada de sus miembros. Hay evidencia de cul es mejor?
La pretensin de un sistema de organizacin ms racional que otros, y mejor, es valido si:

1) Dominados por la razn;

2) Dominados por el proceso tcnico (ejemplo de lnea de ensamblaje)

Esto es slo aplicable en el sector industrial pero no en AP. Lo tcnico ah tiene importancia
subordinada y la psicologa moderna ha comprobado que 1 es falso

Lasswell describe elementos irracionales que determinan xito o fracaso de la adm.

 White habilit el principio de la subordinacin individual a la estructura

En estudios ms recientes, se admite la importancia de la personalidad. Se observa en

organizaciones informales. Era conveniente exilar al hombre de la AP, escribiendo con
precisin cientfica, pero esto torna a la realidad estril, sin valor e irreal
Una ciencia prospectiva de AP se vincula a los servicios administrados por el gobierno;
mientras las mltiples motivaciones y acciones en esta amplia regin no hayan sido exploradas
y convertidas en predecibles no puede haber Ciencia de la AP

Esto no significa que el investigador de AP sea psiquiatra o socilogo, pero s que recurra a
estudios de esas disciplinas. No se puede crear Ciencia de la AP creando al hombre
administrativo mecanizado, racional con estricta obediencia a la ley universal de la Ciencia de
la Administracin

3) AP y marco social

Los principios sociales no son exportables de una cultura a otra (indios de pueblos Zui, Dobu),
y tampoco las formas de organizacin poltica (el federalismo tiene distinta utilidad segn el
contexto). No se puede suponer que el principio de AP tiene igual validez en cualquier Estado-
nacin o que las mejores prcticas sern exitosas en otro medio sociopoltico-econmico.

El Estado-nacin incorpora episodios histricos y trayectorias institucionales, generando una

psicologa nacional. La AP no escapa de este condicionamiento. Asi como se va ganando
terreno por un estudio comparativo de gobierno, el de AP ir hacindose recompensante.
Los estudios comparativos de AP han sido ignorados. Si esto sigue asi, las demandas por una
Ciencia de la AP suenan huecas. Hay Ciencia de la AP britnica, francesa, estadounidense...
Pero puede haber una Ciencia de la AP como un cuerpo de principios generalizados,
independientes de marcos nacionales?

Hoy hay ignorancia sobre la relacin entre principios de AP y marcos generales. Hay alguno
independiente al contexto?
Se intent emular modelo britnico en EE.UU.. Problema de la clase administrativa
White sugiere un cuerpo adm bajo lineamientos de clase adm britnica un problema de la cs
de la adm es sacar conclusiones universales desde instituciones de x pas.

La dificultad de generalizar esta dado por :

1) Clase administrativa britnica supone aceptacin poltica generalizada en jerarqua (con
herencia de monarquas) lo que no ocurre en sociedades americanas con la igualdad
firmemente fundamentada en un dogma poltico
2) Descansa en un sistema escolstico con educados no especializados y sistema de
reclutamiento. Generalismo
Las personas con gran habilidad van al servicio civil. En otros lugares hay mayor
especializacin
 3) La clase administrativa reposa en el mrito como criterio de seleccin. Posteriormente,
reemplazado por el padrinazgo (nuevo nfasis en la eficiencia como medio de recortar
gastos pblicos y asegurar economas de gobiernos). En la poltica de EE.UU. no es tan
claro que la utilidad del padrinazgo haya desaparecido, la separacin de poderes an es
til.
4) La clase administrativa exitosa descansa en el prestigio de una lite. Al igual que en la
iglesia, el ejrcito o la poltica, el servicio pblico era una profesin en que la
aristocracia se comprometa sin violar las normas de su clase. Tanto en Gran Bretaa
como en Alemania, el prestigio de entrar al servicio civil compensaba las menores
entradas econmicas.

Si estas observaciones sobre la clase adm britnica fueran bien fundadas, entonces:
1) Las generalizaciones derivadas de la operacin de la AP en un Estado-nacin no
pueden ser universales y aplicables en otro medio. La aplicabilidad est dada por el
estudio del marco en que se aplica.
2) No hay generalizaciones universales, sino un estudio de caractersticas nacionales y
sociales
3) El estudio de la AP se convertir en disciplina con bases mucho ms amplias.
La relacin de la AP con su medio particular no ha sido del todo ignorada, sin embargo los
estudios comparativos son infrecuentes. => Se necesitan ms estudios de administracin
comparada antes que intentar distinguir principios universales

Conclusion
Estamos lejos de una Ciencia de la AP. Ninguna Ciencia de la AP es posible a no ser que:

1) Se aclare el sitio de los valores normativos

2) La naturaleza del ser humano en la AP sea comprendida y predecible
3) Haya un conjunto de estudios comparativos para descubrir generalidades que
trasciendan las fronteras nacionales y las experiencias histricas peculiares