l,\1' '"

Lagestin de las personas preocupa cada vez ms a quienes dirigen los gobiernos
y las organizaciones del sector pblico. La demanda de ideas, estrategias,
metodologas e instrumentos que permitan mejorarla ha crecido de modo
significativo. Se ha ido haciendo evidente que los cambios legales, las
reestructuraciones organizativas.la modernizacin tecnolgica. siendo
importantes, no son suficientes para producir los cambios necesarios. El
verdadero cambio es aquel que consigue penetrar en las mentes de los individuos
y trasladarse a sus conductas. Conseguirlo es uno de los desafos centrales de
la gestin pblica. Tambin es el que afronta mayores obstculos y resistencias.
Este libro pretende poner las cosas un poco ms fciles a quienes quieren
entender mejor la lgica del comportamiento humano en las organizaciones
pblicas. y ofrecer enfoques que ayuden a orientar la gestin de los recursos
humanos hacia la mejora de los servicios pblicos. Aunque escrito desde la
experiencia espaola. los conceptos y referentes empleados se caracterizan
por una vocacin de universalidad y una orientacin comparada. La frecuencia
e intensidad de los contactos del autor con gobiernos y organizaciones pblicas
de Iberoamrica durante los ltimos diez aos permitir a los lectores
gestin de las personas
latinoamericanos hallar en el libro orientaciones tiles para la mejora de la
gestin pblica en los contextos que les son propios.
en las organizaciones
www.paidos.com
ISBN 84-493-1611-1
49102
del sector pblico
9 "788449"316111
-e
 e
Paids Empresa

I

Francisco Longo
e
ltimos ttulos publicados

49. R. Benfari - Cmo cambiar su estilo de gestin

50. S. Campbell- Del caos a la confianza
51. A. J. Slywotzky - La migracin del valor de la empresa
52.
53.
54.
The Hay Group - Personas. desempeo y pago
A. Brooking - El capital intelectual
J. Musgrave y M. Anniss - La dinmica de las relaciones personales
Mrito y flexibilidad
55. J. James. Habilidades de liderazgo para una nueva era
56.
57.
R. M. Tomasko - En busca del crecimiento
R. Koch . El principio del 80/20
La gestin de las personas
58.
59.
60.
M. H. Meyer y A. P. Lehnerd . El poder de las plataformas de productos
S. Ghoshal y C. A. Bartlett - El nuevo papel de la iniciativa individual en la empresa
F. G. Hilmer y L. Donaldson - Rescatando el valor de la gerencia
en las organizaciones
61.
62.
I. Morrison . La segunda curva
L. K. Geller. Respuestas!
del sector pblico ,.
63. F. Cairncross - La muerte de la distancia
64. R. Moss Kanter - Las nuevas fronteras del management
65. S. R. Covey y otros - Primero, lo primero
66. J. O'Keeffe - La empresa fuera de serie
67. P. Kotler - El marketing segn Kotler
68. J. Hagel y A. G. Armstrong - Negocios rentables a travs de Internet
69. S. Davis y C. Meyer - La velocidad de los cambios en la economa interconectada
70. A. J. Slywotzky y D. J. Morrison - La zona de beneficios
71. J. Dalla Costa - El imperativo tico 1"' .-
72. M. E. Gerber - Por qu algunos directivos fracasan y cmo evitarlo
73. K. Albrecht. El radar empresarial
74. R. Moss Kanter - La nueva clase directiva mundial (World class)
75. J. Conger y otros. El manual de cambio para lderes
76. B. Tracy - Mximo rendimiento
77 M. R.....Shechtman - Trabajar sin paracadas
78. B. Friedman y otros - Atraer, gestionar y retener el capital humano
79. C. H. Fine - El nuevo ciclo empresarial
80. B. Tracy - Las cien reglas infalibles para obtener el xito empresarial
81. R. Benfari - Cmo comprender y cambiar su estilo de gestin
82. J. Roos y otros - Capital intelectual
83. S. Knight - Soluciones PNL
84. B. D. Smart - El valor del capital humano
85. P. Edwards y S. Edwards - Hacer negocios en el ciberespacio
86. P. H. Sullivan - Rentabilizar el capital intelectual
87. D. Pottruck y T. Pearce (comps.) - La transfomUlcin empresarial en la era de Internet
88. J.-M. Lehu - Fidelizar al cliente
89. M. J. Epstein y B. Birchard - La empresa honesta
90. O. Glinier y E. Pateyron - La nueva economa del siglo XXI
91. R. T. Pascale y otros - El lder en tiempos de caos
92. T. H. Davenport y J. C. Beck - La economa de la atencin
93. D. L. Dotlich y P. C. Cairo - El entrenamie1lto en accin (Action Coaching)
94. D. Amott - El culto a la empresa
95. P. Kotler y otros. El marketing se mueve
96. R. A. Heifetz y M. Linsky - Liderazgo sin lmites
97. A. Levy - Liderando en el infierno
98. Ch. L. Gay - La subcontratacin de bienes y servicios
99. C. Collison y G. Parcell - La gestin del conocimiento
100. P. Kotler y otros. El marketing de servicios profesionales
101.
102.
J. Whitmore - Coaching
F. Longo - Mrito y flexibilidad ~~~E~!~eQ~es.
Mxico
 e e e

Cubierta de Valerio Viano

Cll\~.!r.
f"'1~i;
A Alejandro y Alberto Langa

Ne. ADQ. 1968

./

Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorizacin escrita de los titulares del copyright, bajo
las sanciones establecidas en las leyes, la reproduccin total o parcial de esta obra por cualquier
medio o procedimiento, comprendidos la reprografa y el tratamiento informtico. y la
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@ 2004 de todas las ediciones en castellano,

Ediciones Paids Ibrica, S.A.,
Mariano Cub, 92 - 08021 Barcelona
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ISBN 84-493-1611-1
Depsito legal: B-26.441-2004

Impreso en Grafiques 92, S.A.

Av.Can Sucarrats, 91- 08191 Rub (Barcelona)

Impreso en Espaa - Printed in Spain

e e e
SUMARIO

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 11
Introduccin 15

1. La gestin de las personas en las sociedades

contemporneas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 25
2. Lo que el empleo pblico tiene de diferente.
La funcin pblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 61
3. Gestionar personas en el sector pblico: un sistema
integrado de valor estratgico 89
4. Los grandes subsistemas 113
5. Las tendencias de reforma de la gestin pblica
de las personas en las democracias avanzadas 153
6. Directivos pblicos profesionales: por qu, para qu
y cmo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 199
7. Los retos del futuro 237

Eplogo: Mrito y flexibilidad 271

Bibliografa 277
e e e
AGRADECIMIENTOS

Tengo, en tanto que autor de este libro, una deuda de gratitud

con muchas personas. Entre ellas se encuentra ante todo la lar-
ga lista de gestores pblicos que han participado en los progra-
mas del IDGP de ESADE en los que he ejercido la docencia. Soy
consciente de haber recibido de ellos estmulos y aprendizajes
muy valiosos. Debo mencionar tambin a aquellos gobernantes
y directivos que han confiado en mi capacidad de consulta y ase-
soramiento a lo largo de estos aos. Tambin, a mis alumnos de
nueve promociones del MBA de ESADE, que han desafiado ao
tras ao ao mi capacidad para formar gestores de personas. De
todos ellos he aprendido cosas que han contribuido a filtrar mis
percepciones, acercar a la realidad mis puntos de vista y mejorar
mi habilidad para comunicarlos.
ESADE, la institucin en la que desarrollo mi trabajo desde
hace ms de diez aos, debe ser especficamente resaltada en
este apartado. Su configuracin abierta y horizontal, que ojal sea
capaz de preservar por mucho tiempo, me ha proporcionado el
entorno estimulante y cooperativo que precisa todo trabajo in-
telectual y el contacto con personas cuya generosa aportacin
ha sido bsica para mi crecimiento profesional. Su cultura hu-
manista y plural ha facilitado el engarce de mis convicciones con
los valores propios del entorno organizativo en el que trabajo.
Soy consciente del privilegio que ello supone. Mi gratitud se di-
rige en este punto a Llus Puges, el director que me contrat, y a
Carlos Losada, quien me propuso un da incorporarme y ha man-
tenido despus la confianza en m, desde su responsabilidad ac-
tual como director general.
Dentro de ESADE, he recibido de mis compaeros del Insti-
tuto de Direccin y Gestin Pblica numerosas aportaciones e
12
_ MRITO Y FLEXIBILIDAD
influencias que sin duda se traducen en lo que este libro pueda te-
ner de ms valioso. En especial, la frecuente colaboracin, en la
docencia, la investigacin y la consultora, con Koldo Echeba-
rra, hoy en excedencia, ha sido una influencia importante para
la configuracin de mi forma de entender la gestin pblica,
como lo ha sido igualmente el estrecho contacto profesional du-
rante estos aos con Xavi Mendoza, Alfred Vernis, Albert Serra
y el ya citado Carlos Losada. Mi agradecimiento se hace expreso
tambin a Manolo Frez, Rafa Jimnez Asensio, Pere Puig, Ma-
nel Peir, Enric Colet, Roberto Quiroga, Sam Husenman, Tamy-
ka Ysa, Eduard Gil, Joat Henrich, Cristina Navarro y el resto de
personas que colaboran con el IDGP.
Algunos colegas del departamento de Direccin de Recursos
Humanos de ESADE han ledo partes del manuscrito y me han fa-
cilitado sus valiosos comentarios. Es el caso de Carlos Obeso y de
Ricard Serlavs, a quien debo un reconocimiento especial como
inspirador del modelo de gestin de recursos humanos que adop-
t en su da, que he aplicado y desarrollado en los ltimos aos,
y que, adaptado a la gestin pblica, se presenta en este libro.
La relacin de trabajo con otras personas del mundo acad-
mico me ha proporcionado referencias y comentarios valiosos
de los que el libro se beneficia. Debo citar en este punto a Joan Su-
birats y todo el equipo del IGOV de la Universitat Autnoma de
Barcelona, a Manuel Villoria, del Instituto Universitario Ortega
y Gasset, a Man~el Zafra y Federico Castillo, del CEMCI de Gra-
nada, a Miguel Snchez Morn, de la Universidad de Alcal de He-
nares, a Alberto Palomar, de la Universidad Carlos IlI, a Carlos
Vignolo, de la Universidad de Chile, a Regina Pacheco, de la Fun-
dacin Getulio Vargas de Sao Paulo, y a Oscar Oszlak, de la Uni-
versidad de Buenos Aires. Michael Barzelay, de la London School
of Economics, y Sonia Ospina, de la New York University, hicie-
ron comentarios, que les agradezco, a un material previo sobre
el que he basado una parte del libro.
Considero, en mi caso, la experiencia como directivo pblico
como una fuente decisiva de crecimiento personal y profesional.
En particular, los ocho aos de trabajo en el Ayuntamiento de
Barcelona fueron para m una autntica escuela de gestin p-
blica, sin la que este libro no habra sido posible. La coinciden-
cia con el perodo de desarrollo del proyecto olmpico de 1992 y
_ AGRADECIMIENTOS -13
con una etapa de transformacin urbana sin precedentes, liderada
por el gobierno de la ciudad, hizo de aquellos aos una expe-
riencia difcilmente repetible. La imposibilidad de nombrar a to-
dos quienes formaban parte conmigo del equipo del alcalde Pas-
qual Maragall y me aportaron aprendizajes tiles me obliga a
recurrir a un agradecimiento genrico para todos ellos. Perso-
nalizar esta mencin en Albert Galofr, con quien, adems
de aquella experiencia, he compartido despus muchas horas de
consultora y de amistad.
Diversos encargos del Banco Interamericano de Desarrollo
me han proporcionado durante los ltimos aos marcos de estudio
y experiencias que han contribuido a enriquecer diversas partes
del libro. En particular, la elaboracin de un marco analtico para
la evaluacin de sistemas de servicio civil y el seguimiento de su
aplicacin a los diagnsticos institucionales de una veintena de
pases de Amrica Latina y El Caribe me han brindado esplndidas
y poco frecuentes oportunidades de contraste de los modelos
conceptuales utilizados.
El Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de Na-
ciones Unidas y el Centro Latinoamericano de Administracin
para el Desarrollo me encomendaron la elaboracin de un ante-
proyecto de Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica y su de-
fensa, como ponente, ante la Conferencia de Ministros de Ad-
ministracin Pblica y Reforma del Estado, en junio de 2003, en
Santa Cruz de la Sierra (Bolivia). Este encargo me obligaba a
sintetizar y encuadrar en un formato peculiar mis concepciones
bsicas sobre la gestin pblica del empleo y las personas, para
hacerlas asequibles a diferentes entornos institucionales y sus-
ceptibles de ser compartidas por distintos gobiernos. La apro-
bacin de la Carta por la cumbre de Jefes de Estado y de Go-
bierno y su conversin en documento oficial de la ONU por la
Asamblea General son los primeros resultados, que ojal se vean
seguidos por iniciativas de aplicacin de sus principios en los
pases de la comunidad iberoamericana. En todo caso, es de jus-
ticia que haga constar aqu mi gratitud a las instituciones que
confiaron en m para este trabajo.
Carmen, mi mujer, revis, como hace habitualmente, el ma-
nuscrito, esforzndose por pulir mi castellano. Mi gratitud por ello
y, sobre todo, por tantas otras cosas.
e e e
INTRODUCCIN

Es ms importante conocer los temperamentos y caracteristicas

de las personas que los de las hierbas y las piedras. sta es una de las
cosas ms sutiles de la vida: los metales se conocen por el sonido
y las personas por lo que dicen. Las palabras demuestran la rectitud, pero los
hechos mucho ms an. Se necesitan, en grado sumo,
reflexin, observacin y capacidad critica.

BALTASAR GRAClN, Orculo Manual y Arte de Prudenc;ia, 1647

Ms de veinticinco aos de dedicacin a la gestin pblica, des-

de la Administracin y desde el mundo acadmico, han ido for-
taleciendo mi conviccin sobre la importancia crucial del factor
humano como clave explicativa de los xitos y fracasos de los go-
biernos y las organizaciones del sector pblico.
Como directivo, he experimentado en primera persona el ca-
rcter crtico del comportamiento humano en las organizacio-
nes, su extraordinario peso en los resultados de cualquier ini-
ciativa o proyecto, y tambin lo complejo de sus motivaciones, lo
fluido y plural de los factores que influyen en l, lo arduo de la ta-
rea de descifrar los orgenes y buscar las respuestas a los pro-
blemas que afectan a las personas en el trabajo. He experimen-
tado el plus de dificultad que el oficio de gestionar personas lleva
/
consigo en los entornos pblicos: la ambigedad de las priori-
dades, su carcter mudable, la brevedad de los ciclos polticos, la
reticencia a medir y evaluar, el peso abrumador de la inercia, las
numerosas limitaciones legales y, sobre todo, las restricciones
intangibles de naturaleza cultural.
Como docente, el prolongado contacto con directivos pbli-
cos en los programas del Instituto de Direccin y Gestin Pbli-
ca (mGP) de ESADE me ha hecho consciente tanto del inters con
que se abordan las cuestiones relacionadas con el factor huma-
no, como'del dficit de preparacin especfica constatable en la
mayora de los casos. Los conocimientos y destrezas relaciona-
dos con la gestin de las personas no se tienen en cuenta nor-
malmente entre los requerimientos de capacitacin exigidos para
16
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e INTRODUCCIN
ejercer responsabilidades directivas en el sector pblico. Este he-
cho no impide que, a veces, en los intercambios que caracteri-
zan a la formacin para directivos, afloren las buenas prcticas,
los casos de xito y las experiencias innovadoras. En general, no
obstante, la percepcin dominante entre los gestores pblicos
combina la crtica a los modelos de gestin existentes con una
aguda sensacin, prxima al desaliento o al escepticismo, de lo
difcil que ~sultara cambiarlos. , son los directivos pblicos, en el sentido ms amplio de la ex-
La experiencia como consultor de gobiernos y organizacio-
nes pblicas me ha ratificado en muchas de estas percepciones
y las ha hecho extensivas a diferentes pases y entornos institu-
cionales. Hoy,la gestin del empleo pblico y las personas que for-
man parte de l preocupa cada vez ms a quienes dirigen las or-
ganizaciones y los sistemas multiorganizativos del sector pblico.
La demanda de ideas, estrategias, metodologas e instrumentos
que permitan mejorarla ha crecido de modo significativo. Se ha
ido haciendo evidente que los cambios legales, las reestructura-
ciones organizativas y la modernizacin tecnolgica, aunque son
importantes, no son suficientes para cambiar en profundidad el
funcionamiento de las organizaciones pblicas. El verdadero
cambio es aquel que consigue penetrar en las mentes de los in-
dividuos y trasladarse a sus conductas. La mirada se vuelve cre-
cientemente a las personas y es, las ms de las veces, una mira-
da interrogativa, dubitativa, perpleja.
En definitiva, mejprar la gestin de las personas se percibe
en nuestros das como uno de los desafos principales de la ges-
tin pblica y al mismo tiempo como el que afronta mayores
obstculos y resistencias. De esa doble conviccin acerca de la
importancia y la dificultad del empeo nace este libro.
A QUIN SE DIRIGE ESTE LIBRO Y CMO PRETENDE HACERLO
ste es un libro de gestin pblica, lo que quiere decir cuan-
do menos dos cosas. La primera, que asume la orientacin pluri-
disciplinar que caracteriza a dicha perspectiva e incorpora sin
complejos aportaciones y enfoques propios de la economa, el de-
recho, la ciencia poltica, la sociologay otras disciplinas cientficas.
La segunda, que se funda en una nocin amplia del management,
e 17
que va ms all de la mera importacin de tcnicas nacidas en el
mundo empresarial privado. La gestin pblica modula su ins-
trumental analtico partiendo de la especificidad de lo pblico e
incorpora no slo marcos tericos y herramientas, sino tambin
un conjunto de valores necesarios para el buen funcionamiento y
la renovacin de los sistemas pblicos y sus organizaciones.
El libro tiene una pluralidad de destinatarios: los primeros
presin. Incluimos en ellos a todas las personas que asumen, en
organizaciones del sector pblico, responsabilidades que impli-
can la direccin de equipos humanos; desde quienes, en el vrti-
ce estratgico de las administraciones, adoptan decisiones que
afectan a miles de empleados, hasta quienes gestionan pequeos
centros o servicios dotados con unas pocas personas. Todos ellos
-sus objetivos, problemas y preocupaciones- han sido el prin-
cipal referente inspirador de este trabajo.
El libro pretende ser tambin de utilidad para quienes se ocu-
pan de la Administracin Pblica desde la reflexin acadmica o
la consultora, as como --ojal- para quienes lo hacen desde
la poltica o el sindicalismo. Puede asimismo ser de provecho
para los empleados pblicos y tambin para los jvenes que as-
piran a hacer de la gestin pblica su profesin y desean mejo-
rar su conocimiento sobre una parcela bsica de ella. No es des-
cartable, incluso, que pueda captar el inters de otros pblicos.
Al fin y al cabo, habla de cuestiones que acaban por afectar la
vida de la mayora. Hace tiempo que estoy convencido de que
la modernizacin de la gestin pblica se produce en general
cuando sus temas salen del crculo restringido de los expertos y
acceden a la esfera del debate pblico. Creo que cualquier ciu-
dadano interesado por el funcionamiento de las organizaciones
pblicas hallar en estas pginas algunas reflexiones tiles, ya
sea para coincidir con ellas o para disentir.
Aunque mi experiencia se ha gestado sobre todo en el entor-
no institucional espaol, y este hecho se traslada inevitablemente
a lo que escribo, el libro no ha sido producido pensando slo en
el lector de esle pas. Por el contrario, he intentado que los an-
lisis y reflexiones resulten, en el fondo y en la forma, asequibles
y tiles a lectores de otras latitudes. Como comprobar quien
siga adelante, tanto los marcos conceptuales como los referentes
18
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e INTRODUCCIN
empleados se caracterizan por una vocacin de universalidad y
una orientacin comparada. En particular, se ha tenido presen-
te en todo momento la posible utilidad del libro para los lectores
latinoamericanos. La frecuencia e intensidad de los contactos
con gobiernos y organizaciones pblicas de Iberoamrica a lo
largo de los ltimos diez aos me han hecho particularmente
sensible a la manera de mirar lo pblico que caracteriza a esa
parte del mundo, tan lejana y tan prxima.
La probabilidad de que este libro interese ser ms alta cuan-
to ms abierto al cambio sea el talante con que se emprenda su
lectura. En el IDGP de ESADE hemos adoptado COlEO sea de
identidad un compromiso con los innovadores del sectcr pbli-
co. Este compromiso est presente en el libro, que incorpora
nuestra creencia en lo pblico, en su papel insustituible para el
bienestar y el progreso de nuestras sociedades, pero tambin en
su inmenso potencial de mejora, imprescindible para adaptarse
a las exigencias de una demanda social intensa y cambiante.
El libro aborda una materia de especial complejidad. Hay cues-
tiones para las que el desarrollo cientfico y tecnolgico han aca-
bado por crear protocolos de respuestas predeterminadas. Las
incidencias que se relacionan con la gestin de las personas sue-
len pertenecer, por el contrario, a esa categora de problemas que
Schumacher llama divergentes, aquellos que, cuanto ms cono-
cimiento experto se aporta, dan lugar a un mayor nmero de so-
luciones posibles. Adems, en materia de recursos humanos, esas
soluciones son casi siempre a medio o largo plazo, lo que obliga
a adoptar decisiones cuyo xito o fracaso no es inmediatamente
constatable. Por otra parte, las cuestiones que afectan a las personas
y a su trabajo son objeto habitualmente de puntos de vista dife-
rentes, que reflejan la diversidad de intereses y valores de los gru-
pos humanos afectados. El conflicto con frecuencia forma parte
de la situacin. La necesidad de armonizar en lo posible las pre-
ferencias y expectativas de unos y otros obliga a asumir una visin
no dogmtica de las cosas o, lo que es lo mismo, un enfoque con-
tingente de las respuestas. El peso del contexto, de lo situacional,
es determinante, lo que reduce el valor prescriptivo del prece-
dente y obliga a invertir en diagnstico. La capacidad para leer
adecuadamente cada realidad concreta, con las singularidades y
matices que le son inherentes, es una condicin de xito.
e 19
Toda esta complejidad se incrementa ordinariamente en los
entornos pblicos por el peso que tiene en ellos la dimensin po-
ltica. La gestin pblica de las personas es un territorio intrin-
cado, en el que resulta fcil perderse. Este libro pretende sumi-
nistrar elementos de orientacin que hagan ms fcil transitar
por l, pero no a cualquier precio. No se ha querido ofrecer al
lector un viaje organizado, de los que conducen al pasaje de un
punto a otro a travs de un itinerario prefijado, haciendo ms
cmoda la vida del viajero a costa de seleccionar para l unas po-
cas porciones de realidad y presentrselas superficialmente. Se
ha optado deliberadamente por otro enfoque: aquel que intenta
presentar las cosas en toda su complejidad, procurando al mis-
mo tiempo ofrecer las pistas y referencias posibles para facilitar
una lectura adecuada de la realidad en los diferentes contextos.
As, el libro es ms una bljula o, como mucho, un mapa, una car-
ta de navegacin, que el viajero-lector deber usar segn sus cir-
cunstancias y a su conveniencia.
Lo QUE EL LIBRO CONTIENE Y CMO SE HA ORDENADO
Mi objetivo principal al emprender la tarea de escribir este
libro era el de presentar el modelo global de gestin pblica de las
personas que vengo utilizando y aplicando desde hace aos a la
docencia, la investigacin y la consultora, para proyectar luego
sobre ste un anlisis de las principales tendencias de cambio
que las organizaciones del sector pblico afrontan en nuestros
das. A la hora de hacerlo, me surgi la necesidad de contextua-
lizar este propsito en un marco ms amplio: el de la gestin de
las personas en las organizaciones, cualquiera que sea la natu-
raleza de stas, es decir, incluyendo entre ellas, muy destacada-
mente, a las empresas y organizaciones del sector privado.
A esa finalidad se ha dedicado el captulo 1, cuyo objeto es
proporcionar una panormica general, obligada mente sinttica,
de los rasgos y tendencias que presenta la gestin de los recursos
humanos en las sociedades actuales. Para llegar hasta este pun-
to, result necesario abordar primero una serie de cambios cuya
naturaleza los hace previos, de algn modo, a la gestin como
tal, y que han transformado sustancialmente en los ltimos aos
20
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
el universo del trabajo humano, tanto en su dimensin formal
como en los elementos intangibles que forman parte de la rela-
cin de empleo. Se describe, pues, a grandes rasgos, este esce-
nario lleno de paradojas y claroscuros, y a partir de l se explo-
ran las principales orientaciones que pueden reconocerse como
tendencias de fondo de nuestra poca, tanto en la literatura de la
gestin como en la prctica empresarial. La nocin de flexibili-
dad, caracteristica de las aproximaciones contemporneas a la ges-
tin de las personas, aparece aqu por primera vez y nos acom-
paar ya a lo largo de todo nuestro recorrido posterior.
La introduccin de estos contenidos nos obligaba a su vez a
adentramos en la exploracin de lo que el empleo pblico tiene
de especfico. En qu estriban, en realidad, los rasgos singula-
res, las diferencias que hacen que los cambios y las orientaciones
de gestin mencionados en el primer captulo lleguen de forma
distinta o matizada a las organizaciones del sector pblico? De
esta cuestin nos ocupamos en el captulo 2, que presenta y de-
sarrolla la nocin de funcin pblica (tratada expresamente como
sinnimo de servicio civil, ms usada en ciertas latitudes). Di-
lucidar lo que es, y lo que no es, la funcin pblica nos pareca im-
prescindible para precisar hasta qu punto debe entenderse la
gestin del empleo pblico y las personas que lo integran como
un territorio singular.
Es aqu donde aparece y se desarrolla la idea del mrito y la
necesidad de garantizarlo para hacer posible la existencia de ad-
ministraciones profesionales. La profesionalidad de la Adminis-
tracin Pblica es un atributo exigido tanto por la seguridad ju-
ridica como por la eficacia de los servicios pblicos, y exige un
conjunto de arreglos institucionales que la preserven y la prote-
jan. Determinar dnde termina en ellos la proteccin de los bie-
nes de inters general y dnde empieza la de los privilegios cor-
porativos de los funcionarios ser una cuestin que habr que
dilucidar en cada caso. Se examina en este captulo la distinta
naturaleza de esos arreglos en diferentes pases y entornos y se pre-
sentan as los rasgos bsicos de los distintos modelos de funcin
pblica.
ste pareca el punto adecuado para presentar el modelo de
gestin que proponemos. Aello dedicamos el captulo 3. En l, de-
finimos la gestin de los recursos humanos como un sistema in-
e INTRODUCCIN
e 21
tegrado puesto al servicio de la estrategia organizativa, cuyo ob-
jeto es producir resultados acordes con ella. Conseguir esta sin-
tona estratgica es particularmente complicado en los entornos
pblicos, cuyas caractersticas de ambigedad e inestabilidad
conducen al dilema de la estrategia, que abordamos en este
punto y que constituye sin duda el principal obstculo que el ges-
tor pblico encuentra en su tarea.
Por otra parte, hablar de resultados nos obliga a precisar pri-
mero el alcance de la nocin y a explorar despus los elementos
que relacionan a las personas con aqullos. Las polticas'y prc-
ticas de gestin de las personas producen resultados gracias a su
impacto sobre dos variables principales: el dimensionamiento de
los recursos humanos, por una parte, yel comportamiento de los
individuos, por otra. A su vez, la influencia sobre esta segunda
variable -la conducta de las personas en el trabajo- se desa-
rrolla mediante la gestin de dos factores bsicos: las competen-
cias de las personas y su voluntad de esfuerzo o motivacin. Se de-
sarrollan en este captulo todas esas nociones, encuadradas en
los escenarios caracteristicos de la gestin pblica, y se descri-
ben por ltimo, tambin desde esta perspectiva, los principales
factores situacionales que influyen sobre todo ello.
La presentacin del modelo contina en el captulo 4, que lo
desarrolla por medio de la presentacin de siete subsistemas b-
sicos: los de planificacin, organizacin del trabajo, gestin del
empleo, rendimiento, compensacin, desarrollo y relaciones hu-
manas y sociales. Se aade un apartado destinado a la organi-
zacin de la funcin de recursos humanos. Para cada uno de es-
tos subsistemas, se describe en primer lugar su objeto o finalidad
fundamental, y se precisan despus las relaciones existentes con
los dems subsistemas, siguiendo la orientacin integrada a la
que se ha hecho referencia. A continuacin, se identifican los
procesos y prcticas en que se despliegan para alcanzar sus fi-
nalidades. Se incorpora para cada subsistema una relacin de
puntos criticas, enunciados como proposiciones de buena prc-
tica en cada uno de los campos abordados, que puede ser utilizada
como instrumento de contraste en el anlisis y la evaluacin de
experiencias concretas de gestin. Finalmente, se incluyen una se-
rie de consideraciones especficas que el anlisis de cada subsis-
tema debe tener en cuenta.
22
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
Una vez perfilado el modelo de gestin, el paso siguiente es
identificar las tendencias de cambio que se estn produciendo
en los sistemas y organizaciones del sector pblico de nuestra
poca. Las ltimas dos dcadas han sido el escenario de nu-
merosas transformaciones en la gestin pblica de las personas,
especialmente en los pases del mundo desarrollado. De estas
reformas, cuyo alcance y profundidad han sido bastante desigua-
les, as como de las dinmicas abiertas por ellas, nos ocupamos
en el captulo 5. De nuevo, el lema de la flexibilidad -nos aparece
aqu como un hilo conductor de buena parte de las orientaciones
de cambio. Para presentar stas, comenzamos describiendo el
diagnstico que las dot de fundamento, cuyos contenidos se
enmarcan en las orientaciones propias del discurso posburocr-
tico o gerencialista de la llamada nueva gestin pblica. Aborda-
mos despus el sentido de los cambios, precisando las estructuras
y polticas que han sido objeto preferente de las transformacio-
nes, s como la direccin y el alcance de stas en los diferentes
escenarios institucionales, y concluimos con una serie de refle-
xiones en clave de balance.
Algunos de los cambios identificables en las reformas que he-
mos mencionado confluyen en un tema al que, por su especial
trascendencia para la gestin pblica contempornea, hemos
dado un tratamiento diferenciado. Se trata de la irrupcin, el de-
sarrollo y la consolidacin de la gerencia pblica o direccin p-
blica profesional. Dedicamos a este tema el captulo 6, en el que,
tras describir el fenmeno y su significacin, enmarcndolo en las
reformas de la gestin pblica antes apuntadas, hacemos nues-
tro el modelo de ejercicio de la funcin directiva divulgado por
Mark Moore y sus colegas de la Kennedy School de Harvard, e in-
tentamos definir las bases mediante las cuales puede ser incor-
porado al diseo institucional de los sistemas pblicos. Presen-
tamos para ello un marco de responsabilidad distintivo de la
direccin pblica, integrado por cuatro elementos bsicos: un
mbito de discrecionalidad, un sistema de control y rendicin
de cuentas, un rgimen de premios y sanciones, y un conjun-
to de valores de referencia. Abordamos a continuacin el nada
fcil intento de identificar un espacio directivo profesional, lo
que nos lleva a explorar la delimitacin entre cargos polticos y
directivos, para la que proponemos un modelo contingente basado
e INTRODUCCIN
e 23
en el anlisis de cuatro variables bsicas. El captulo concluye
con una reflexin acerca de las reas sobre las que se debera in-
tervenir para alcanzar un grado aceptable de institucionaliza-
cin de la gerencia pblica.
El captulo 7 y ltimo est dedicado a identificar los principa-
les retos que plantea en la actualidad la gestin de las personas
en las organizaciones del sector pblico. Ello obliga a examinar
de entrada una de las situaciones posibles: la de una eventual mi-
nimizacin progresiva del empleo pblico como consecuepcia de
la tendencia a privatizar la gestin de los servicios pblicos, lo
que sin duda hara perder importancia a los esfuerzos por refor-
marlo. Descartada esta opcin, y argumentada la necesidad con-
siguiente de invertir en la mejora de los sistemas pblicos de ges-
tin del empleo y los recursos humanos, se abordan algunos ejes
prioritarios de intervencin, ordenados por los diferentes subsis-
temas que se describieron anteriormente. Se alude despus al
cambio en las reglas de juego, tanto formales como informales, que
dichos cambios exigen. Por ltimo, se incluye un apartado desti-
nado a explorar los desafos del futuro, pasando revista primero
a las competencias que resultar necesario incorporar y desarro-
llar en los sistemas pblicos, para concluir enunciando los temas
que estn llamados a configurar la agenda de los prximos aos.
El libro concluye con un breve eplogo en el que confluyen
los dos grandes ejes en torno a los cuales se vertebra la reflexin
de fondo, esto es, los dos atributos esenciales que a nuestro jui-
cio debe incorporar cualquier sistema pblico de gestin de las
personas: mrito y flexibilidad. La idea que articula esta refle-
xin final es que ambos componentes deben ser tratados como dos
principios rectores complementarios que, lejos de competir en-
tre s, se refuerzan recprocamente.
Cmo leer este libro? Para quien disponga de tiempo e inte-
rs, la recomendacin es que lo haga por el orden en que acaba-
mos de presentar los contenidos. Al fin y al cabo, es la forma en
que hemos organizado nuestras ideas y construido el discurso
subyacente a los diferentes temas. Sin embargo, no es la nica ma-
nera posible de hacerlo, por lo que sugerimos otras opciones al-
ternativas:
El lector interesado por conocer de entrada el marco con-
ceptual en el que se asienta nuestra visin del tema puede em-
24
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e e
pezar la lectura directamente por el captulo 3 y completarla con
la del 4. A partir de aqu, est en su mano, si lo desea, seleccionar
en los restantes captulos que integran el sumario aquellas ma-
terias que le interesen especialmente, sin que del orden en que lo
haga se deriven, creemos, mayores problemas de comprensin.
Por su parte, los lectores cuyo inters principal prescinda de
los aspectos ms tericos y se concentre sobre las tendencias
de cambio en el empleo pblico, podra comenzar por el captu-
lo 5, seguir con la primera parte del 6 -aquella que presenta la
eclosin de la gerencia pblica- y terminar con el 7. Si dispone
de un poco de tiempo, probablemente le sera til leer antes el
primer captulo, destinado, como hemos dicho, a enmarcar los
cambios en un contexto ms amplio que el del sector pblico en
sentido estricto.
En todo caso, si un lector, cualquiera que sea la secuencia es-
cogida, desea profundizar en la nocin de mrito, que es, como
hemos dicho, uno de los elementos bsicos de cualquier sistema
de gestin pblica de las personas en los estados democrticos de
derecho, hallar en el captulo 2 los marcos conceptuales y los
argumentos correspondientes.
1
LA GESTIN DE LAS PERSONAS EN
LAS SOCIEDADES CONTEMPORNEAS
Este primer captulo est destinado a presentar una panor-
mica general de las principales tendencias actuales de la gestin
del empleo y los recursos humanos. El propsito es caracterizar
la situacin global que enmarca hoy el empleo pblico, cuya ges-
tin constituye la reflexin principal del libro. Los rasgos y las
orientaciones que aqu se describen estn, por tanto, destinados
a servir de referente o de contrapunto a dicho tema central. La ne-
cesidad de presentar una realidad abigarrada y compleja en un
espacio limitado obliga a dibujar este teln de fondo con tcni-
ca de trazo grueso, esto es, a dar prioridad a la sntesis sobre la
profundidad analtica, a la concisin sobre la riqueza expositi-
va. Todo ello priva inevitablemente al resultado de desarrollos y
matices que hubieran exigido una extensin mayor.
LA NUEVA PREEMINENCIA DE LAS PERSONAS
Entre los numerosos trabajos que se han ocupado en los l-
timos aos de interpretar los cambios sociales, intentando vis-
lumbrar el futuro de las sociedades y de sus organizaciones, se-
ra difcil encontrar alguno que no haya destacado el valor del
factor humano. En nuestra poca, al menos para quienes escri-
ben sobre ella, las personas cuentan. Desde la supervivencia o el
crecimiento empresarial hasta la misma competitividad de las
naciones, los grandes objetivos de cualquier proyecto colectivo
contemporneo parecen depender en buena medida del correc-
to aprovisionamiento, desarrollo y utilizacin del capital huma-
no. La preeminencia de las personas es destacada por aproxi-
maciones de signo muy diferente. Los enfoques cuantitativos
.26
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e LA GESTIN
suelen poner el acento en la magnitud de la inversin y la nece-
sidad de garantizar adecuadas tasas de retomo. Las aproxima-
ciones cualitativas subrayan ms bien la conexin de los recursos
humanos con la produccin de ventajas competitivas, destacando
su \inculacin con el desarrollo del conocimiento, la innova-
cin tecnolgica y la gestin de la complejidad, factores todos
dios determinantes del xito de las empresas y las sociedades
actuales.
Los libros y las revistas de management se han hecho eco de
esta coincidencia y han sido el vehculo de una abundante pro-
duccin terica que ha revalorizado la gestin de las personas,
entronizndola entre las prcticas empresariales de valor estra-
tgico. La importancia del activo humano ha fundamentado
orientaciones de cambio que atraviesan en todas las direcciones la
estructura de la empresa. Hacia arriba, elevando las opciones
bsicas relacionadas con las personas al rango de decisiones es-
tratgicas. Hacia los lados, produciendo transferencias de res-
ponsabilidad desde las unidades especializadas hacia la lnea de
mando. Hacia abajo, mediante procesos de delegacin (empo-
wennent) destinados a incrementar el poder de decisin en los
niveles en los que se produce la interaccin con el mercado. En
paralelo, y congruentemente con todo ello, las polticas de personal
se orientan hacia la gestin del talento y el compromiso de los
individuos. Disponer de los mejores en cada momento y alinear
sus objetivos vitales con los de la empresa pasan a ser los objeti-
vos centrales.
Sin duda, en toda esta explosin hay influencias de la moda,
como tantas veces ocurre en el mundo de la gestin empresarial.
Con frecuencia, las invocaciones retricas a la importancia de
las personas maquillan apenas prcticas de gestin que las des-
mienten contundentemente. En nuestro entorno prximo, la ex-
tensin de la precariedad laboral y las numerosas prejubilaciones
a edades precoces serian una muestra de ello. El despilfarro de ese
activo humano supuestamente estratgico e~an ms evidente en
los abundantes ejemplos de reduccin de plantilla o downsizing
que en los ltimos aos han proliferado en muchas empresas del
mundo desarrollado.
Frecuentemente, tales procesos no han sido tanto respuestas
a situaciones de crisis o medidas de estricto saneamiento de cos-
DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [ ... ]
e
27
tes como la consecuencia de sucesivas operaciones de reinge-
nieria destinadas a la eliminacin de cualquier apariencia de gor-
dura, resultante de las cifras de personal. Son hechos que ponen
de manifiesto el xito conseguido por una visin de empresa
flexible, que interioriza una obsesin por convertir a todas las
personas, y en todo momento, en coste variable. La vinculacin
de los incentivos (compensacin, carrera, etc.) de la alta direccin
de las empresas a la rentabilidad econmica a corto plazo, ca-
ractersticas de la filosofa de gestin que pone el acento en la
creacin de valor para el accionista, o la utilizacin de tcnicas
contables EVA(valor econmico aadido), que ponderan en los
resultados el coste de oportunidad de los activos fijos utilizados,
han creado en los gestores la tendencia a rehuir cualquier inver-
sin de carcter estructural (Cappelli y otros, 1997,pgs. 38 y sigs.),
acentuando estas tendencias.
En general, la tensin entre la visin de medio o largo plazo
exigida por las polticas de RRHH y la lgica reactiva y corto-
placista con que se adoptan habitualmente las decisiones en los
turbulentos entornos empresariales de nuestros das es una fuen-
te de dificultades para quienes quieren situar a las personas en el
centro del escenario. A su vez, explica que esta nueva preemi-
nencia de las personas no sea tanto una caracteristica comn ge-
neralizable a las empresas actuales como un rasgo distintivo de
aquellos proyectos empresariales con autntica vocacin de sos-
tenibilidad. Slo cuando se busca el xito a largo plazo se est
dispuesto a evaluar adecuadamente inversiones que, como ocu-
rre a menudo con las de capital humano, ofrecen un retomo con-
siderablemente diferido en el tiempo.
Todava ms contradictorias con las proclamas de centrali-
dad del capital humano son las operaciones de ciruga de do-
taciones cuya finalidad es puramente el incremento coyuntural
de la capitalizacin burstil. Como ha sabido ver Sennett (2000,
pg. 52), el mero anuncio de la reorganizacin de una empre-
sa eleva el valor de la accin. Cuando se incluyen drsticas re-
ducciones de plantilla, la eficacia del fenmeno es an mayor.
El acceso a cuotas estratgicas de la propiedad de las empre-
sas por parte de inversores institucionales cuyo inters no es
promover proyectos empresariales sostenible s sino especular
a corto plazo en los mercados de capitales favorece la exten-
28
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
sin del fenmeno. As, en los ltimos aos hemos visto a veces
cmo estos anuncios de reduccin eran impdicamente airea-
dos precisamente en las pocas de mayor bonanza en los re-
sultados empresariales.
En cualquier caso, sin negar cuanto de contradictorio tiene
la situacin expuesta, la centralidad. estratgica de las personas
en las organizaciones contemporneas se abre paso ms all de
la retrica del fashion management y de su aprovechamiento in-
teresado. El volumen de recursos de diferente orden aplicado
por las empresas a la gestin de los recursos humanos ha crecido
significativamente. El posicionamiento interno de la funcin
RRHH se ha visto elevado en su rango y esta tus organizativo. La
consultora estratgica de recursos humanos se ha consolida-
do como un sector de servicios profesionales en alza, ms all
de las coyunturales oscilaciones derivadas del ciclo econmi-
co. Nuevas prcticas de gestin, impregnadas de esta puesta en
valor del activo humano, se abren paso en la realidad de mu-
chas empresas.
Cules son estas orientaciones emergentes de la gestin de
las personas? Hasta qu punto cuestionan paradigmas enrai-
zados en el funcionamiento y la cultura de las organizaciones? An-
tes de intentar un esbozo de respuesta a estas cuestiones, parece
necesario examinar algunos cambios trascendentes producidos,
a lo largo de los ltimos aos, en el mundo del trabajo.
Los CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO
Un conjunto de cambios de amplio alcance ha alterado a lo lar-
go de las dos ltimas dcadas, en las economas y las sociedades
del mundo desarrollado, el contexto del trabajo humano (Bridges,
1995; Giarini y Liedtke, 1996; Brewster y otros, 1997; Cappelli y
otros, 1997; Fundacin Encuentro, 1998;Pfeffer, 1998b; Navarro,
1999; Sennett, 2000; Beynon y otros, 2002). Se trata de transfor-
maciones que no responden, desde luego, a una causa nica. El
vertiginoso desarrollo tecnolgico, especialmente el producido
en el campo de la informacin y las comunicaciones, pero tam-
bin el que ha afectado a la biogentica y a las fuentes energti-
cas, ha sido sin duda uno de los factores decisivos. La mundiali-
e LA GESTIN DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [ ... ]
e
29
zacin de los intercambios de todo orden, la masiva incorpora-
cin de las mujeres a la actividad laboral, as como la crisis de los
valores de la modernidad, que desde la revolucin industrial y
durante muchas dcadas formaron el sustrato cultural de las em-
presas y las sociedades, son tambin poderosos factores de cam-
bio, ampliamente destacados por la literatura sociolgica con-
tempornea.
Las transformaciones a las que nos referimos han afectado
tanto a la estructura de las relaciones en el entorno laboral (en-
tendiendo por tal el conjunto de elementos formales o formali-
zables de aqullas), como a la cultura subyacente, esto es, a los
aspectos intangibles: modelos mentales, valores dominantes,
pautas de conducta, etc. Son cambios de amplio espectro, que
afectan a las formas a travs de las cuales las personas acceden
al mercado laboral, a su experiencia sobre el proceso de trabajo
ya sus expectativas sobre seguridad en el empleo (Beynon y otros,
2002, pg. 297). Enunciamos a continuacin algunos de los que
nos parecen ms destacables.
El contrato de trabajo: hacia el fin del taylorismo
La uniformidad y estandarizacin que caracterizaba a la re-
lacin de empleo de la era industrial se ha vuelto en nuestros
das diversidad y flexibilidad. Los productos o servicios pueden
producirse y distribuirse a travs de redes globales (Giarini y
Liedtke, 1996, pg. 194), lo que ha provocado una tendencia a la
redefinicin y descentralizacin del lugar de trabajo. Los dise-
os empresariales en la red estimulan la aparicin de nuevas mo-
dalidades de articulacin de las relaciones entre la organizacin
y el trabajador. El trabajo itinerante o a distancia se abre paso
como una frrriula que puede resultar til para ambas partes. La
reduccin de costes empresariales en infraestructuras y espacio
fsico se combina, para el trabajador, con la disponibilidad flexible
del propio tiempo, tan conveniente para los nuevos modelos de
vida personal y familiar.
Frecuentemente, esta remodelacin del tejido contractual se
funda en una distincin entre trabajadores nucleares, los que
son vitales para producir la ventaja competitiva a largo plazo y la

30
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
supervivencia de la organizacin, y que por tanto deben ser per-
manentemente empleados, y trabajadores perifricos, que son
aquellos cuyos puestos son menos importantes para la empresa
y cuyas habilidades pueden ser compradas ms fcilmente en el
exterior (Hegewish, 1999, pg. 115), lo que lleva a menudo a de-
finir para ellos polticas de alta rotacin.
Como consecuencia de todo ello, el binomio dependencia/au-
tonoma del trabajo por cuenta ajena empieza a conjugarse de
formas muy diversas. Mltiples tipos de relacin de empleo, en
las que los mecanismos de prestacin y contraprestacin se di-
versifican, sustituyen al contrato de trabajo tradicional. Los con-
tornos de esas relaciones se difuminan y dan lugar a figuras -el
trabajador autnomo, el empleado a tiempo parcial, el trabaja-
dor asignado a travs de una empresa de trabajo temporal, el
consultor de proceso- que coexisten en el entorno laboral con los
empleados que mantienen relaciones formales ms convencio-
nales. El director de RRHH de nuestros das empieza a no ver
claro a quin debe invitarse al aperitivo de Navidad.
El debilitamiento del empleo estable
Ese nuevo contrato de trabajo tiende a perder una parte con-
siderable de la estabilidad que lo caracterizaba. Las consecuen-
cias de este hecho son de gran trascendencia. Para comprender
todo su alcance, hay que recurrir a la nocin de contrato psi-
colgico, entendido como el equilibrio intangible subyacente a
la articulacin formal de la relacin de empleo y plasmado en el
conjunto de percepciones tcitas que son interiorizadas por las
partes de esa relacin.
El contrato psicolgico subyacente a la relacin laboral de
la era industrial poda esquematizarse como lealtad a cambio
de seguridad. El trabajador entregaba su esfuerzo y se com-
prometa con los intereses y objetivos de su empresa, que a
cambio de ello le aseguraba un trabajo estable y unas perspec-
tivas de progreso profesional. Ciertamente, este esquema b-
sico admita modulaciones en funcin del tipo y la cultura de
la empresa, que acentuaban o difuminaban el sustrato pater-
nalista del modelo, pero el ncleo de ste poda considerarse co-
...
'e LA GESTIN DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [ ... ]
e
31
mn. La aspiracin del trabajador era encontrar una buena
empresa, es decir, aquella que ms se ajustaba al patrn defi-
nido. A su vez, el empleador se esforzaba por estimular en el
trabajador el sentido de pertenencia que caracteriza a una re-
lacin de este tipo.
En nuestros das, ese edificio contractual se ha derrumbado
con estrpito. El trabajo de por vida ha desaparecido prctica-
mente del horizonte de nuestros trabajadores, en especial de los
ms jvenes. La expectativa temporal de una vida laboral se hace
mucho ms duradera que el primer puesto de trabajo, y proba-
blemente ms que la misma empresa en la que se encuentra el pri-
mer empleo. El ajuste entre la persona y el empleo se descentra-
liza, pasa a ser una responsabilidad transferida en exclusiva al
individuo. Pasaron los das -afirma Supiot (2001)- en los que
las organizaciones empleadoras aceptaban de buen grado que,
como compensacin por tomar el control y la direccin de la vida
de la gente, ellas deban asumir alguna responsabilidad sobre el
empleo futuro y la seguridad salarial de sus empleados. Las per-
sonas afrontan, cada vez ms en solitario, el trabajo como un iti-
nerario en el que el cambio de empleador ser inevitable, lo que
obligar probablemente a gestionar varias veces, a lo largo del
mismo, procesos de ajuste que tendrn el mercado laboral como
escenario.
El concepto que para algunos (Waterman y otros, 2000, pg.
403) simboliza la nueva relacin, y redefine el contrato psicol-
gico entre las organizaciones y sus empleados es el de empleabi-
lidad, que significa (Pfeffer, 1998b, pg. 162) que las empresas
proporcionan trabajos interesantes que ayudarn al trabajador a
desarrollar su capacidad, pero no prometen una permanencia a
largo plazo en el puesto. En su lugar, la nica promesa es que la
experiencia y habilidades adquiridas le brindarn mejores posi-
bilidades de encontrar empleo cuando tenga necesidad de uno
r nuevo. Como afirma Bridges (1995, pg. 76), en esa nueva rela-
cin, el entorno del puesto, a ambos lados de la frontera de la or-
,
r ganizacin, se convierte en un mercado, y mantener alto su va-
lor de mercado ser una preocupacin fundamental del trabajador
en los escenarios del futuro. Las buenas empresas de nuestros
das no seran ya las que prometen una estabilidad que no est a
su alcance, sino aquellas que garantizan el mantenimiento y de-
t
32
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
sarrollo de una alta empleabilidad, o cuando menos facilitan, en
caso necesario, la recolocacin de sus empleados excedentarios,
utilizando para ello los numerosos servicios de outplacement que
ha empezado a ofrecer la consultora de RRHH. La capacidad
para adquirir nuevos conocimientos y destrezas ser un ingre-
diente bsico de la empleabilidad. Procesos continuos de apren-
dizaje y desaprendizaje sern, por ello, consustanciales a tales
escenarios.
Del Horno faber al Horno sapiens
La entrada en la sociedad del conocimiento ha supuesto la
conversin del talento de las personas en un activo crucial para
las organizaciones (Obeso, 1999, pgs. 23 y sigs.). Este hecho
est implicando, por una parte, una prdida de peso del trabajo
menos cualificado, que tiende a mecanizarse o externalizarse.
Por otro lado, ha convertido en prioritaria la captacin y el de-
sarrollo de trabajadores cualificados, portadores frecuentes de
la ventaja competitiva, cuya gestin exige formas y mtodos muy
diferentes de los que han venido caracterizando a las burocra-
cias empresariales de la era industrial. La capacidad para atraer,
retener y motivar el talento se abre paso como un distintivo de la
gestin contempornea de los RRHH. La construccin de una
buena marca de empleador concentra ya los esfuerzos de aque-
llas empresas que han reparado en que es necesario ser compe-
titivas en el mercado del trabajo cualificado para serlo tambin
en aquel para el que producen sus bienes o servicios.
Lo que antecede no puede llevar,si no se quiere incurrir en una
evidente simplificacin de la realidad, a ignorar la existencia de
nutridos mercados perifricos de trabajo, en los que se realizan
las transacciones que afectan a la mano de obra de inferior cua-
lificacin. La necesidad de gestionar adecuadamente tanto la re-
lacin con esos mercados como a las personas que nutren ese
segmento de los recursos humanos no puede ser desconocida.
El olvido de los normales -recuerda Serlavs (1996, pg. 10)-,
sobre quienes descansa la responsabilidad de asegurar y dar con-
tinuidad a los primeros de la clase, es un error que los gestores
de personas suelen pagar muy caro.
e LA GESTIN DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [ ... ]
e
33
Por eso, la idea, ampliamente extendida y divulgada, de que
las empresas han comenzado a librar una guerra por el talento,
no est exenta de contraindicaciones. Pfeffer (2001, pgs. 249 y
sigs.) alerta contra stas, destacando como posibles efectos ne-
gativos de esta orientacin los siguientes: a) el nfasis en el ren-
dimiento individual (glorificando a las estrellas) puede crear
competencia interna destructiva y debilitar el trabajo de equipo;
b) exalta los talentos de los de fuera y puede subestimar a los de
dentro; c) puede producir un efecto de profeca autocumplida,
consiguiendo que ciertas personas lleguen a ser menos capaces
despus de haber recibido sistemticamente menos atencin y
recursos; d) tiende a minimizar la importancia de las cuestiones
de orden sistmico y cultural y de procesos empresariales fre-
cuentemente ms importantes para el xito que el hecho de en-
contrar al mejor, y e) puede desarrollar una actitud arrogante y
autosatisfecha (hemos ganado la guerra, la mejor gente es la
nuestra) que deteriore de manera importante la capacidad de
mantener una percepcin objetiva de la propia organizacin.
En cualquier caso, es poco discutible mantener que en nues-
tra poca el talento de las personas cuenta. Especialmente si no
limitamos nuestra visin del talento a la mera posesin de co-
nocimiento. El verdadero Horno sapiens de nuestros das es aquel
que adems de poseer conocimiento dispone de la capacidad
para contextualizarlo, recrearlo, aplicarlo, codificarlo, difundir-
lo y compartirlo. Lo que nos lleva a una paradoja, otra ms, en un
universo, como el del trabajo contemporneo, repleto de ellas:
nunca como en la actualidad fue tan importante el conocimien-
to como hoy, y nunca como hoy, por contradictorio que pueda
parecer, los componentes propiamente cognitivos del talento hu-
mano deben ser sin embargo matizados y relativizados. Los co-
nocimientos deben ser vinculados a la posesin de cualidades
sin las cuales no producen el xito en el trabajo. Como veremos
enseguida, en las situaciones laborales actuales la nocin de cua-
lificacin se enriquece, deja de identificarse sin ms con los co-
nocimientos tcnicos especializados y se extiende (Dalziel, 1996,
pgs. 32 y sigs.) a un conjunto ms amplio de competencias, en
el que otras caractersticas humanas, en especial las que poseen
una dimensin relacional, adquieren, cada vez ms, un significado
determinante (Longo, 2002).
 ,.-
34
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e LA GESTIN
Las paradojas de un mercado de trabajo global
Los pases europeos han vivido en los ltimos aos un creci-
miento significativo del desempleo, que se ha convertido en la
principal de las preocupaciones de los gobiernos (Consejo Eu-
ropeo, 1997). Algunos pases, de los que Francia es el ejemplo
ms destacado, desarrollaron planes en los que el sector pblico
desempeaba un papel relevante en los procesos de aprendizaje
e insercin laboral, ligados a los nuevos yacimientos de empleo.
Todava hoy, en Espaa, el paro es con diferencia, segn se expresa
en las encuestas, la principal preocupacin de los ciudadanos.
En paralelo, y paradjicamente, el crecimiento de la demanda
de empleados cualificados ha excedido, a veces mucho, a la ca-
pacidad del mercado laboral para proveerlos. La crisis genera-
lizada de los sistemas educativos ha acentuado este desajuste
que, si bien ha afectado sobre todo a los trabajadores del cono-
cimiento, ha acabado por extenderse a sectores de cualificacin
media de la industria y los servicios, insuficientemente nutri-
dos por los sistemas reglados de educacin profesional. Estu-
dios recientes (Jimnez y otros, 2002) pronostican para Espa-
a, en unos pocos aos, como consecuencia sobre todo de la
cada de la demografa, un excedente de puestos ofertados en
todos los sectores de la actividad econmica. De ser ello cierto,
estaramos, por contradictorio que parezca con la situacin ac-
tual, ante una situacin inminente de endurecimiento de la com-
petencia entre las empresas en el mercado laboral, en especial en
lo que respecta, como antes dijimos, a la captacin de personal
cualificado.
Esta competencia se desarrolla en un mercado cada vez ms
global, lo que acenta sus rasgos ms paradjicos. Si bien en
unos casos vemos endurecerse, como apuntbamos, la compe-
tencia entre empleadores por la captacin y la retencin de talento,
en otros -donde la interfase entre tareas y cualificaciones lo per-
mite-lo que se endurece es la competencia entre pases y terri-
torios por la captacin de las empresas, utilizando el coste del
trabajo como elemento diferenciador. Las prcticas de lo que se
ha llamado dumping sociallmantenimiento de salarios bajos y
condiciones laborales precarias para atraer inversiones) y los
procesos de deslocalizacin de empresas (traslados de sedes y
DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [ ... ]
e
35
plantas a la bsqueda de costes laborales inferiores) son fen-
menos caractersticos de estas situaciones. Algunos expertos han
destacado el efecto de todo ello sobre el recorte de los derechos
laborales y el debilitamiento de la posicin de los sindicatos (Gia-
rini y Liedtke, 1996, pg. 223).
La reordenacin del tiempo de trabajo
La dimensin temporal del empleo se ha movido hada el
centro del escenario, reestructurando las relaciones de trabajo
(Supiot, 2001). En el contexto empresarial se ha hablado de un
nuevo sistema de competencia centrado en la economa del tiem-
po, que toma en cuenta el tiempo empleado para producir bie-
nes, para innovar y para comercializar nuevos productos y ser-
vicios (Beynon y otros, 2002, pg. 122).
La importancia del tiempo de trabajo se ha fundamentado en
un conjunto de dinmicas diferentes, y no siempre interrelacio-
nadas, que afectan tanto al sistema productivo como al sistema so-
cial. Por una parte, los nuevos entornos de la empresa vienen exi-
giendo crecientemente una capacidad flexible de respuesta que
las regulaciones estandarizadas de la jornada laboral no facilitan
(Brewster y otros, 1997). Las jornadas anualizadas -en los con-
tratos se expresa un nmero anual de horas de trabajo, permi-
tiendo ciertas fluctuaciones en el horario mensual o semanal para
adaptarse a los flujos de demanda, stocks, etc.-, los retenes de
horas para trabajo imprevisto o estacional, la compensacin de ho-
ras extras por tiempo libre o simplemente la prolongacin no re-
tribuida de la jornada de trabajo -la ms comn y frecuente-
mente olvidada (Hegewish, 1999, pg. 125) de las modalidades
de flexibilidad temporal- han sido, entre otras, las frmulas cada
vez ms utilizados en esta direccin. A su vez, la reordenacin del
tiempo de trabajo ha abierto el camino a mejoras de productivi-
dad que han fundamentado algunos intentos de reduccin de la
jornada laboral, en el marco de las polticas pblicas de lucha
contra el desempleo. Un modelo de nuevo pacto social se lleg a
dibujar en torno a la organizacin del tiempo de trabajo. Francia
fue el pas que ms fuertemente apost por l, si bien los cambios
polticos han supuesto cierta reconsideracin de la iniciativa.
 ro-
36
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
'e
Los procesos de cambio en este campo han sido acelerados,
por otra parte, por fenmenos como la masiva incorporacin de
la mujer al trabajo, o las necesidades, que han ido aumentando,
de conciliar el trabajo con la vida personal y familiar, que esti-
mularon modalidades de trabajo a tiempo parcial, a distancia, y
otras (Fundacin Encuentro, 1998, pg. 174; Giarini y Liedtke,
1996,pgs. 236 y sigs.). sta no ha sido, sin embargo, una empresa
fcil. Segn algunos expertos, los trabajadores deben esforzar-
se hoy ms por conservar sus empleos y por mantener su propio
tiempo privado y familiar separado del que ofrecen a su emplea-
dor (Perrons, 1998).Asu vez, Sennett (2000, pg. 61) ha destacado
el carcter contradictorio de la flexibili~acin del tiempo de tra-
bajo, aparentemente desarrollado de forma ms libre, pero igual-
mente controlado, aunque de distinta forma: En las institucio-
nes, y para los individuos, el tiempo ha sido liberado de la jaula
de hierro del pasado, pero est sujeto a nuevos controles y a una
nueva vigilancia vertical".'
Todo ello ha llevado, en este terreno, a procesos de ajuste, no
siempre fciles, entre las necesidades empresariales y las prefe-
rencias personales de los trabajadores, cuyo resultado ha sido,
en general, una amplia diversificacin y flexibilizacin de los
modelos de jornada, que han perdido una buena parte de la uni-
formidad e inmutabilidad que caracterizaba a la ordenacin de
los tiempos de trabajo en las empresas de la era industrial.
La empresa diversa, multicultural e individualizada
La globalizacin rompe las barreras e intensifica los movi-
mientos de la fuerza de trabajo a travs de las fronteras nacio-
nales. Esta intensificacin de los fenmenos migratorios est
transformando aspectos sustanciales de las sociedades contem-
porneas, en especial en el primer mundo. Ala plena incorporacin
de las mujeres al trabajo se une la irrupcin de minoras sociales
en actividades productivas que antes les estaban vedadas, Nu-
merosas identidades grupales diferentes cohabitan en los mis-
mos entornos laborales. La Divisin de Asuntos Econmicos y
Sociales de Naciones Unidas incluye en la nocin de diversidad
social en el medio laboral las diferencias de gnero, raza, etnia,
LA GESTIN DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [oo,]
e
37
religin, orientacin sexual y aptitud psicofsica, as como las
que dimanan del sustrato y el estatus familiar, econmico, edu-
cativo y geogrfico (UNDESA-lIAS, 2001, pg. 1). Por cierto, que
no hablamos ya slo de hechos que afecten a los niveles bajos de
la estructura de tareas de las organizaciones, sino que empiezan
a presentar, como es inevitable en un mundo globalizado, ras-
gos que se introducen en la gestin de profesionales y directivos
y que atraviesan toda la organizacin del trabajo.
Estas situaciones trasladan a la gestin de las personas J;lue-
vas preguntas, a saber: cmo minimizar los aspectos negativos
de la diversidad sobre la capacidad de los grupos humanos para
satisfacer las necesidades de sus miembros y funcionar con efica-
cia?; cmo, en paralelo, maximizar los efectos positivos de la di-
versidad sobre la creatividad, la calidad de las decisiones y la ma-
yor participacin en la gobernabilidad organizativa?; cmo
reducir las diferencias entre los grupos identitarios concurrentes
en el lugar de trabajo y destacar los intereses comunes, al mismo
tiempo que se evalan y se aprecian las contribuciones origina-
das precisamente en la diversidad social?; cmo asegurar una
adaptacin rpida y suficiente de las polticas y prcticas de per-
sonal a fin de asegurar que el trabajo se convierte en un entorno
acogedor para empleados que haban permanecido excluidos en
el pasado? (Ospina, 2001, pg. 21).
La gestin de la diversidad pasa a convertirse as en un im-
perativo organizativo y en un nuevo desafo para los gestores. A
su vez, incorpora nuevas oportunidades, que no deben ser igno-
radas. La flexibilidad funcional exigida, como sealaremos ms
adelante, por la empresa actual, requiere la diversidad funcio-
nal, esto es, la diversificacin de caractersticas humanas rele-
vantes para el rendimiento, como las diferencias en conoci-
mientos, habilidades, capacidades, valores, actitudes, personalidad
y estilos cognitivos y de conducta. Pues bien, algunos expertos
han destacado que la diversidad funcional se nutre en buena me-
dida de la diversidad social, mientras que la resistencia a aceptar
sta reduce las oportunidades de encontrar a las personas ms ade-
cuadas en el momento debido (Schneider y Northcraft, 1999).
Se trata de fenmenos que, como otros que hemos apunta-
do, no slo requieren una atencin especfica y el desarrollo de
un instrumental de gestin ad hoc, sino, sobre todo, un cambio
 r---
38
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e LA GESTIN
de modelos mentales. Probablemente, la nocin misma de iden-
tidad grupal se nos empieza a quedar corta para explicar la ver-
dadera diversidad de la empresa contempornea. La expresin
empresa individualizada (Ghoshal y Bartlett, 1997) nos habla
de un paso ms: el necesario para destacar al individuo como el
verdadero protagonista de la diversidad laboral. En el fondo, lo
que est ocurriendo es que el trabajo humano debe empezar a
ser visto como un territorio poblado por personas, cada una de
las cuales, sin perjuicio de las mltiples identidades de grupo,
frecuentemente asimtricas y solapadas, y de los rasgos comunes
que las asemejan en ciertas cosas, presenta caractensticas propias.
Cada trabajador expresa intereses y preferencias que se des-
prenden especficamente de esa individualidad. Digmoslo as,'
aunque suene redundante: las organizaciones de nuestros das
necesitan cada vez ms una gestin personalizada de las perso-
nas. Quiz la biogentica resuelva un da el problema de la di-
versidad de la fuerza laboral, pero entre tanto el mundo del tra-
bajo se ha vuelto crecientemente fluido, paradjico, fragmentado,
heterogneo, y su gestin, por fuerza, tiende a hacerse cada vez
ms flexible, individualizada y compleja.
LAS NUEVAS ORIENTACIONES DE LA GESTIN DE LAS PERSONAS
Es, ahora s, el momento de preguntarnos acerca de la in-
fluencia de todos estos cambios sobre las convicciones y las ten-
dencias que caracterizan a la gestin contempornea de las per-
sonas. Se trata de una pregunta que no tiene una respuesta
fcil. No existe en la actualidad un modelo indiscutido, un pa-
radigma dominante al que referirnos, sino que la teora de la
gestin de los RRHH presenta la apariencia de un foro o gora
en el que se entrecruzan debates y propuestas de signo dife-
rente. Pese a todo, s resulta posible apuntar algunas tenden-
cias que, por la intensidad y extensin con que parecen estar
influyendo en las prcticas reales de las organizaciones, pue-
den ser vistas como enfoques que trascienden las modas del
management y merecen por ello ser consideradas como orien-
taciones de fondo del perodo que vivimos. Las apuntamos bre-
ve y esquemticamente a continuacin, advirtiendo de que no
DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [. .. ]
e
39
se trata de enfoques antagnicos sino frecuentemente comple-
mentarios, aunque no exentos de ciertos elementos contradic-
torios. La forma en que los presentamos obedece a la pretensin
de introducir una sistemtica que facilite la lectura, pero no
implica desconocer las abundantes interrelaciones y solapa-
mientos que existen entre ellos.
El lema de la flexibilidad
Si una nica palabra pudiera servir como lema de las orien-
taciones contemporneas del empleo y los recursos humanos, y
ello tanto en la literatura de la gestin como en los entornos aca-
dmicos y empresariales, esa palabra sera sin duda flexibili-
dad. Flexibilidad es un trmino cargado de significaciones po-
sibles que, como suele ocurrir, entran a veces en conflicto. Vale
la pena, por ello, que hagamos un esfuerzo por clarificar de qu
cosa, o ms bien de qu cosas hablamos cuando lo utilizamos en
este campo.
El debate contemporneo sobre la flexibilidad laboral arran-
ca en Europa a finales de la dcada de 1970 y a principios de la
de 1980 (Farnham y Horton, 2000, pg. 7), conectado con un
conjunto de hechos sociales entre los que se encuentran: 1) el
cambio en los mercados mundiales y el incremento de la com-
petencia global, 2) el cambio tecnolgico, especialmente el re-
gistrado en el campo de la informacin y las comunicaciones, 3)
la volatilidad de los mercados de producto, 4) el desempleo cre-
ciente, y 5) el trnsito de la economa industrial a la llamada era
postindustrial. Son escenarios que afectan a diversos actores so-
ciales, en torno a un cojunto de cuestiones como la educacin
y la formacin continua, la legislacin social, los sistemas sala-
riales, la jornada de trabajo, la igualdad de oportunidades y la
flexibilidad de las organizaciones de servicio pblico (Comisin
Europea, 1997).
El paradigma de la empresa flexible (Atkinson y Meager,
1986,pgs. 2-11), supuestamente capaz de hacer frente al conjunto
de desafos que se desprenden de tales escenarios, incorpora di-
versos tipos de flexibilidad en lo referente a la gestin de los re-
cursos humanos:
 ~
40
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e LA GESTIN
La flexibilidad numrica, definida como la capacidad de
las compaas para ajustar el nmero de trabajadores o
de horas de trabajo a los cambios producidos en la demanda.
La flexibilidad funcional, o capacidad para reorganizar las
competencias asociadas con los empleos, de manera que
los titulares de los puestos puedan desarrollarlas a travs de
un abanico de tareas ampliado horizontalmente, vertical-
mente o en ambos sentidos.
El distanciamiento, que se concibe como el desplaza-
miento de contratos de trabajo por contratos mercantiles o
por la sub contratacin, con el fin de concentrar la organi-
zacin en la ventaja competitiva o encontrar frmulas me-
nos costosas de administrar las actividades no nucleares.
La flexibilidad salarial, que se identifica con la capacidad
de la empresa para conseguir que sus estructuras retribu-
tivas estimulen la flexibilidad funcional, resulten competi-
tivas en lo que respecta a las competencias ms escasas en
el mercado de trabajo y recompensen el esfuerzo y rendi-
miento individual de los empleados.
Implcitas en este conjunto de enunciados (en similar senti-
do, Institute of Personnel and Development, 1994), encontramos
dos visiones de la flexibilidad, presentes, en dosis variables, en los
procesos y discursos de cambio de los sistemas de gestin de las
personas. Aunque no se trata, en sentido estricto, de visiones re-
cprocamente excluyentes, s acostumbran a corresponderse con
los enfoques dominantes de gestin adoptados en cada caso.
La primera de estas visiones de la flexibilidad se ancla en una
percepcin dominante de las personas como restriccin y se cen-
tra en la reduccin de los costes de personal. Enlaza con los dis-
cursos empresariales de la reingeniera, la reduccin de plantilla
(downsizing), las competencias clave y la empresa en red, y se
orienta principalmente a la deteccin y eliminacin de exceden-
tes y a la conversin de los costes de personal fijos en variables.
La segunda visin tiende a percibir a las personas ms bien como
oportunidad, y pone el acento en la flexibilidad de la GRH (ges-
tin de recursos humanos) como apoyo a la creacin de valor por
parte de las personas. Sintoniza con los discursos empresariales de
la calidad total (Fundacin Europea para la Gestin de la Cali-
DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [ ... ]
e
41
dad, 1999), del aplanamiento de estructuras y de la promocin de
autonoma personal para decidir (empowerment), o con las prc-
ticas de alto rendimiento (Pfeffer, 1998b, pgs. 44 y sigs.), y se
orienta sobre todo a la mejora cualitativa de las polticas de re-
cursos humanos, en especial de las ms relacionadas con la im-
plicacin y el compromiso de las personas. En sentido anlogo,
se ha distinguido entre una gestin de recursos humanos "dura,
caracterizada por una aproximacin ms instrumental y un n-
fasis claro en la minimizacin de los costes, y una "blanda, in-
tegrada por el conjunto de polticas destinadas a maximiiar la
integracin organizativa, el compromiso de los empleados y la
calidad del trabajo (Storey, 1995).
Bajo un prisma diferente, el de las preferencias y expectativas
de los actores en juego, otras dos visiones son posibles y necesa-
rias (Ridley, 2000, pg. 33). Por una parte, desde el punto de vis-
ta de los intereses de las organizaciones, la flexibilidad se relaciona
con los mecanismos mediante los cuales se consigue que las es-
tructuras organizativas, los procesos de trabajo y las prcticas
de personal incrementen el control de los gestores sobre los re-
cursos humanos. Por otra, desde la perspectiva de las personas,
la flexibilidad tiene que ver con los cambios que habilitan a los tra-
bajadores para ejercer un mayor control sobre sus vidas, como
ocurre, por poner un nico ejemplo, con la relacin entre la ma-
ternidad y el uso del empleo a tiempo parcial.
Teniendo en cuenta esta ambivalencia, se ha afirmado que el
desarrollo de las nuevas modalidades de empleo flexible puede ser
considerado en parte como el resultado de la mutua interaccin l.
de factores situados en el lado de la oferta y en de la demanda !,
(Beynon y otros, 2002, pg. 123). Ambas dimensiones contribu- ,
yen, en proporciones por determinar en cada caso, a los cambios
en los sistemas de gestin de los RRHH. En algunas ocasiones, son
perspectivas compatibles y complementarias que se refuerzan
recprocamente. Aveces, sin embargo, entran en conflicto yobli-
gan a los gestores a definir opc.iones que privilegian una u otra.
En cualquier caso, orientar los sistemas de gestin del em-
pleo y los RRHH a la flexibilidad no debe hacerse al coste de la
prdida de continuidad y cohesin. Un exceso de flexibilidad pue-
de producir daos (Lundblad y otros, 1996) como un comporta-
miento organizativo anrquico, un liderazgo debilitado por la
42
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
~
e LA GESTIN
dificultad de ejercerlo sobre personas cuya vinculacin con el
puesto es dbil o una cultura organizativa dispersa, fragmenta-
da y poco comprometida Con el propsito comn. Mayrhofer
(1996) ha utilizado el smil de la columna vertebral para hacer vi-
sible la necesidad de que las organizaciones adaptables combinen,
en proporciones adecuadas, elementos flexibles y rgidos. Ri-
chards (1995, pg. 16) nos recuerda a su vez que la flexibilidad no '
equivale a la pura reactividad ante estmulos externos, ni supo-
ne la carencia de una estrategia de recursos humanos. Por el con-
trario, deben tomarse en consideracin las necesidades de la po-
ltica de personal a largo plazo e integrar las diferentes partes de
la gestin de recursos humanos en un sistema ms flexible. Por
eso, [oo.] flexibilidad y estrategia no se contraponen: se dan
la mano.
La gestin por competencias
Las ideas acerca de la gestin por competencias han impreg-
nado la GRH a lo largo de las dos ltimas dcadas, hasta el pun-
to de que algunos autores han llegado a hablar de un cambio de
paradigma que sustituira una organizacin basada en el puesto
por una organizacin basada en las competencias (Lawler, 1994).
La nocin de competencias aparece en la gestin contempo-
rnea de los recursos humanos a partir de una serie de estudios
empricos desarrollados en Estados Unidos a principios de la d-
cada de 1970. Un artculo de McClelland en The American Psy-
chologist, del ao 1973, es considerado por algunos como el mo-
mento fundacional de esta orientacin. Estos estudios constatan
la vinculacin existente entre el xito laboral (resultados obteni-
dos por las personas en el trabajo) y la prctica reiterada de una
serie de comportamientos observables en el contexto de su acti-
vidad productiva. La exploracin e identificacin de estos com-
portamientos, as como su anlisis, por medio de ciertas tcnicas,
los relacionan con la posesin de determinadas cualidades o ca-
ractersticas personales. Un descubrimiento trascendente ser
que tales cualidades van ms all de los conocimientos tcnicos
especializados que se haban considerado tradicionalmente como
determinantes de la cualificacin profesional para adentrarse en
DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [ ... ]
e 43
motivos, rasgos de carcter, conceptos de uno mismo, actitudes
o valores, destrezas y capacidades cognoscitivas o de conducta.
Ello llevar a McClelland a descalificar los exmenes y pruebas
tradicionales como predictores del xito en el trabajo. McBer As-
sociates, consultora creada por McClelland, elabor modelos de
competencias basados en este enfoque para diferentes compa-
as norteamericanas.
En 1982,uno de los miembros de McBer;Richard Boyatzis, de-
sarroll, por encargo de la American Management Association,
una investigacin cuyo objeto fue identificar las competehcias
que diferencian a los managers excelentes de los que producen
resultados meramente aceptables, y a estos ltimos de los me-
nos exitosos. 1.800 directivos, titulares de 41 puestos diferentes
y pertenecientes a 12 compaas, participaron en el estudio. La
publicacin de ste contiene la definicin, ya clsica, de las com-
petencias como caractersticas subyacentes a una persona, cau-
salmente relacionadas con una actuacin de xito en un puesto
de trabajo (Boyatzis, 1982). Aunque la investigacin identifica-
ba diecinueve competencias genricas que los directivos debe-
ran poseer (ms tarde este diccionario genrico ser refinado y
ampliado por su autor), Boyatzis enfatiz desde el primer mo-
mento el peso del contexto, subrayando la necesidad de definir
modelos de competencias propios de cada organizacin.
En estrecha relacin con este enfoque se halla la nocin de
<<inteligenciaemocional, popularizada por el best seller de Go-
leman (1996). Se ha definido la inteligencia emocional como
una forma de inteligencia social que incluye la capacidad de
manejar los sentimientos y emociones propios y los de los dems,
distinguir entre ellos y usar esta informacin como gua de los
propios pensamientos y accin (Salovey y Mayer, 1990). En un
desarrollo ms reciente, que ha aplicado esta nocin al anlisis
del liderazgo, se ha sostenido que entre el 80 y el 90 % de las
competencias que nos permiten distinguir a los lderes sobre-
salientes pertenecen al dominio de la inteligencia emocional, y .
no a las capacidades cognitivas (Goleman, Boyatzis y McKee,
2002, pg. 306).
La gestin por competencias supone su utilizacin como un
patrn o norma para la seleccin del personal, la planificacin de
las carreras y la sucesin, la evaluacin del desempeo y el desa-
~ Jn... ...._
'JUJlg~AL. ~ .lJ . ~.Un.,.i.. '}~.a.. Pll" .
 r--
44
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e LA GESTIN
rrollo personal (Hooghiemstra, 1992). Este enfoque convierte a
las competencias en un eje central de los sistemas de gestin de las
personas, tal como hoy se entienden y practican en un nmero
creciente de empresas y organizaciones de todo tipo. Como antes
apuntbamos, hemos entrado en una poca en la que los conoci-
mientos especializados adquiridos en un cierto momento ven re-
ducirse progresivamente su vida til y los procesos permanen-
tes de aprendizaje y recualificacin son inherentes al xito en el
trabajo. Parece razonable pensar que las competencias genricas
que hacen posibles esos procesos de ajuste pueden llegar a tener
tanta o ms importancia que el grado de saber tcnico especfico
posedo en un momento dado. Si sta es una reflexin trascen-
dente para los individuos, en tanto que ligada a su empleabilidad,
no lo es menos para las empresas, cuyo activo humano resultar
con frecuencia tanto ms valioso cuanto ms adaptable.
Gestionar por competencias implica dedicar una atencin
prioritaria a los elementos cualitativos de la inversin en capital
humano. En este enfoque encuentran su fundamento concep-
tual algunas innovaciones importantes de la gestin de los RRHH
en nuestros das. Nos referimos a orientaciones que afectan a los
sistemas de organizacin del trabajo, como es el caso de los di-
seos de puestos en banda amplia (broadbanding); a los de in-
corporacin, como se detecta en el uso creciente de la entrevis-
ta de incidentes crticos o los centros de evaluacin (assessment
centers); a los de desarrollo de personas, como ocurre con los
modelos de carrera horizontal, o a los de compensacin, que in-
corporan crecientemente los planes de retribucin por compe-
tencias. A todas ellas se aludir ms adelante.
El capital intelectual como ventaja competitiva
Si bien la gestin por competencias centra su atencin, como
hemos visto, en las personas y en sus cualidades y caractersticas
individuales, la nocin de competencias ha servido de base a
orientaciones de gestin basadas en la dimensin colectiva de
aqullas, yen su difusin e interiorizacin por parte de la orga-
nizacin. Los conceptos de competencia distintiva o compe-
tencias clave (core competences) extensamente divulgados, en-
DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [oo.]
e
45
tre otros, por Prahalad y Hamel (1990, 1995), trasladan desde el
entorno exterior hacia el interior de la empresa, y fundamental-
mente hacia las personas, la reflexin acerca de la ventaja com-
petitiva. Aquello que la organizacin sabe hacer mejor que sus
competidores es la clave del xito. En comparacin con los pro-
ductos que la empresa es capaz de obtener y lanzar al mercado,
sus competencias clave son ms estables y no disminuyen con el
uso. Por el contrario, en palabras de los autores citados, las com-
petencias aumentan cuando son aplicadas y compartidas. La
competencia real entre las empresas, llega a decir Hamel (1991,
pg. 83), en una frase que en espaol suena a juego de palabras,
es la competencia entre competencias. O lo que viene a ser lo
mismo: a diferencia de lo que ocurre cuando se compite entre
productos, la competencia entre las compaas est directamente
relacionada con la adquisicin, posesin, difusin y aplicacin de
conocimientos y destrezas.
La creacin y el mantenimiento de una ventaja competitiva
concebida de esta forma depende, no slo de la calidad de la
suma de los recursos humanos individuales reunidos por la em-
presa, sino de la propia capacidad de esta ltima para aprender
colectivamente. Los mismos Prahalad y Hamel (1990, pg. 82)
identifican la eore eompetenee con el aprendizaje colectivo, en es-
pecial el de cmo coordinar diversas habilidades en la produccin 1
e integrar flujos mltiples de tecnologas. De aqu la importan-
cia de conseguir convertirse en organizaciones que aprenden
(leaming organisations), en empresas capaces de crear conoci-
l I
miento. Durante la dcada de 1990, obras como las de Senge I
I
l.;
(1992) y Nonaka y Takeuchi (1995) desarrollaron este enfoque
de gestin que tuvo el aprendizaje organizativo como centro.
Dado que el aprendizaje, sin discutir su dimensin grupal y su im-
pacto organizativo, es un fenmeno protagonizado siempre por
individuos, la relacin de estas orientaciones con la gestin de
las personas resulta evidente y estrecha. Las compaas que de-
seen ser organizaciones que aprenden debern proponerse y de-
sarrollar un conjunto de polticas y prcticas de gestin cuyo cen-
tro sean las acciones y relaciones humanas en el interior de la
organizacin.
En estrecho contacto con todo ello est la nocin, de divul-
gacin ms reciente, de capital intelectual. Como ha sealado
 r--
46
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e LA GESTIN
Stewart (1997, pg. 55), cuando los mercados de capitales eva-
lan a las compaas tres, cuatro o diez veces por encima del
valor contabilizado de sus activos, estn diciendo simplemente
lo siguiente: los activos materiales de una empresa basada en el
conocimiento contribuyen mucho menos al valor de su producto
o servicio final que los activos intangibles; esto es, los talentos de
su personal, la eficacia de sus sistemas de gestin, el carcter
de las relaciones con sus clientes, etc. Estas cosas son, conjun-
tamente consideradas, su capital intelectual. Este capital debe ser
gestionado y su gestin va mucho ms all del almacenamien-
to y la manipulacin de datos. Puede ser definida (Aza, 1999,
pg. 67, citando a Marshall y otros) como la tarea de reconocer
un activo humano enterrado en la mente de las personas, y con-
vertirlo en un activo empresarial al que puedan acceder y que
pueda ser utilizado por un mayor nmero de personas, de cuyas
decisiones depende la empresa. En otras palabras, la inteli-
gencia deviene un activo cuando adquiere una utilidad externa
al libre flujo de las ideas en el cerebro; cuando se le da una for-
ma coherente (una base de datos, una lista de correo, la agenda
de una reunin, la descripcin de un proceso); cuando es cap-
turada en forma tal que permite describirla, compartirla y ex-
plotarla, cosas que seran imposibles si permaneciera dispersa.
El capital intelectual es conocimiento til empaquetado (Ste-
wart, 1997, pg. 67).
Cmo gestionarlo? Obeso (1999, pgs. 35 y sigs.), citando a
Davenport y Prusak, enumera cuatro enfoques reconocibles en la
prctica empresarial:
a) Almacenes de conocimiento: el conocimiento se cataloga
como algo externo a sus creadores y se almacena en do-
cumentos fsicos o electrnicos.
b) Acceso y transferencia de conocimientos: centrados en el di-
seo de procedimientos para favorecer la transmisin de
conocimientos entre poseedores y usuarios potenciales.
c) Entornos favorables al conocimiento: se centran en crear
conciencia y receptividad cultural respecto al uso y la trans-
misin de conocimiento.
d) Proyectos de medicin y mejora: su nfasis est en las tc-
nicas de evaluacin del conocimiento disponible.
DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [ ... ]
e
47
Sin duda, la gestin del capital intelectual tiene un lado duro
(hard), que est conectado con el uso de las tecnologas: proce-
dimientos de comunicacin on-line, de prospeccin de datos, sis-
temas expertos, etc. Sin perjuicio de ello, su centro se halla muy
prximo a la gestin de las personas, en especial a aquella que se
desarrolla en organizaciones de profesionales. Nahapiet y Gho-
shal (1998) han relacionado los buenos resultados de las organi-
zaciones en la gestin del capital intelectual con su riqueza en
capital social interno -amplitud y densidad de las redes inter-
nas de intercambios de conocimiento basados en la confianza
interpersonal y en la existencia de normas de reciprocidad-o
Esta aproximacin enfatiza los elementos propios de la gestin
de personas como clave del xito. Al fin y al cabo, ninguna In-
tranet ser capaz de crear conocimiento all donde ste no exis-
te, o de difundirlo en contextos organizativos en los que los in-
centivos existentes animan a apropirselo en exclusiva ms que
a compartirlo.
Las prcticas de alto rendimiento
Bajo el lema de alto rendimiento o de alto compromiso
(Lawler y otros, 1995) pueden agruparse un conjunto de orien-
taciones, poltica-s y prcticas empresariales de gestin de los
RRHH cuyo nexo es el objetivo de lograr el mximo nivel posi-
ble de alineamiento, implicacin y productividad de los emplea-
dos. Un hilo conductor de estas polticas es Ja bsqueda del ma-
yor grado de identificacin entre las expectativas y preferencias
individuales y los objetivos de rendimiento derivados de la es-
trategia de empresa. Qu hace de la empresa un lugar atracti-
vo para los empleados? Bsicamente, la alta calidad de tres re-
laciones interconectadas: entre los empleados y sus trabajos, de
los empleados entre s, y entre ellos y sus mandos (Great Place
to Work Institute, 2003). Agrupamos aqu, sin pretensin de ser
exhaustivos ni sistemticos, algunas prcticas de gestin desti-
nadas a satisfacer estas aspiraciones y mejorar as los resultados
empresariales.
48
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e LA GESTIN
El enfoque del empowerment
Trasladar a las personas una esfera tan amplia como sea po-
sible de poder de decisin, y responsabilizarlas por ello, aparece
como consecuencia, tanto de la adopcin de determinadas teo-
ras sobre el comportamiento humano, como de reflexiones de-
rivadas de la propia evolucin del trabajo y las tecnologas, es-
pecialmente en los entornos propios de los servicios.
As, por una parte, una creciente tendencia a incorporar ala
gestin de las personas las teoras sobre la motivacin que ponen
el acento en la identificacin con la tarea (Hackman y Oldham,
1975, 1979) conduce a incrementar en lo posible el significado
del puesto para la persona, as como su percepcin de ser res-
ponsable de la ejecucin de la tarea y de los resultados de dicha eje.
cucin. Por otra parte, ello resulta coherente con el incremento del
peso de los servicios en la economa productiva, que lleva consi-
go la generalizacin de procesos en los que la produccin y la dis-
tribucin se concentran y son protagonizados por el individuo,
en directa interaccin con el mercado. La propia calidad del ser-
vicio prestado requiere en estos casos una ampliacin significativa
del margen de decisin de las personas. En las organizaciones de
profesionales que caracterizan a la economa del conocimiento, es-
tas exigencias se sienten de manera particularmente intensa.
La creacin de equipos de trabajo autodirigidos (Pfeffer,1998b,
pg. 83) es una de las modalidades de empowerment que combi-
na la descentralizacin de la decisin con el estmulo de la inte-
raccin grupal. El trabajo en equipo, sin duda otro de los mitos
de nuestra poca, resulta particularmente necesario cuando la
complejidad del entorno exige articular la combinacin multi-
funcional de diferentes saberes tcnicos en contextos no jerr-
quicos, como mecanismo adecuado para producir respuestas de
calidad. Nonaka y Takeuchi (1995, pgs. 160 y sigs.), entre otros,
han destacado la relacin de estos equipos con la produccin de
innovacin.
Ya sea teniendo como destinatarios a individuos o a equipos
de trabajo, la descentralizacin del poder de decisin, al susti-
tuir el control jerrquico por la autodireccin, se relaciona es-
trechamente con una destacable tendencia contempornea del
diseo de estructuras organizativas, consistente en la elimina-
DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [ ... ]
e
49
cin de niveles de jerarqua intermedia. Esta eliminacin de ca-
pas (delayering) en las cadenas de autoridad formal de las orga-
nizaciones expresa a un tiempo la influencia del enfoque del em-
powerment y la preferencia por estructuras planas. En stas, los
flujos de informacin ascendente, descendente y lateral circulan
a ms velocidad y facilitan por ello la agilidad de la respuesta es-
tratgica de las organizaciones a los cada vez ms frecuentes
cambios del entorno empresarial.
La gestin del rendimiento
Los enfoques contemporneos sobre el rendimiento de las
personas en el trabajo tienden a superar las aproximaciones tra-
dicionales, centradas en la medicin de aqul, as como los co-
rrespondientes debates en torno a las tcnicas y mtodos ms
fiables y vlidos de valoracin, y van introduciendo orientaciones
de gestin de signo ms relacional, centradas en el crecimiento
profesional de las personas. Estos nuevos enfoques del rendi-
miento son coherentes, por una parte, con la desconfianza, pro-
pia de nuestra poca, en los artefactos centralizados propios de
las burocracias taylorianas; por otra parte, se asientan en con-
cepciones dinmicas del rendimiento, que lo vinculan al desa-
rrollo del potencial de las personas.
En concordancia con todo ello, la gestin del desempeo pro-
fesional tiende a ser vista crecientemente como una forma de es-
timular las competencias y la motivacin de los empleados para
la obtencin de mejoras de rendimiento (Spencer y Spencer, 1993,
pgs. 264 y sigs.), ms que como un conjunto de tcnicas de me-
dicin cuya utilidad es facilitar la aplicacin de medidas admi-
nistrativas (retribuir, promover, sancionar, etc.).
En estos enfoques, el directivo de lnea o supervisor inme-
diato pasa a desempear un papel fundamental, ya que recae so-
bre l la transformacin de las prioridades organizativas en es-
tndares y objetivos de desempeo individual de los empleados
que se hallan bajo su esfera de autoridad, as como la adecuada
comunicacin de aqullos y el logro del compromiso de las per-
sonas en torno a su consecucin. Las mejoras del rendimiento
consensuadas entre ambas partes constituyen el eje de una rela-
 ,.........
50
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e LA GESTIN
cin sostenida en la que se ponen a prueba las habilidades in-
terpersonales y sociales de los directivos. El logro de mejoras de
rendimiento aparece, cada vez ms, vinculado al crecimiento
profesional de las personas, esto es, al desarrollo de sus compe-
tencias, en especial de aquellas que aparezcan en cada caso como
deficitarias. El coaching, o actividad destinada a orientar, facili-
tar y apoyar este desarrollo, se convierte a veces, en este marco,
en una parte de la funcin de dirigir equipos humanos.
El nfasis en vincular la apreciacin del rendimiento al desa-
rrollo de las personas produce', sin perjuicio del papel fundamental
de los mandos jerrquicos, que hemos destacado, la extensin de
nuevos mtodos de evaluacin, que amplan el universo de acto-
res que participan en la misma. En particular, la evaluacin de
360 grados, que convierte en evaluadores a los superiores, su-
bordinados, colegas, e incluso a los clientes y proveedores, inter-
nos o externos, es una prctica utilizada ya por un nmero cre-
ciente de empresas, frecuentemente en el marco de experiencias
de gestin de la calidad. Su utilidad radica sobre todo en el po-
tencial identificador de reas de mejora y desarrollo personal y
profesional que ofrece a las personas y a los equipos de trabajo.
Todas estas prcticas exigen escenarios laborales distintos de
los que caracterizaban a las burocracias empresariales de la era
industrial. Para su arraigo y extensin, son necesarias culturas or-
ganizativas ms horizontales y participativas, cuya aparicin no
se improvisa. En este mismo apartado aludiremos a estos nuevos
modelos de cultura empresarial.
La retribucin vinculada al rendimiento
Lo anterior no es bice para constatar, como caracterstica de
las prcticas de gestin de las personas en nuestra poca, un in-
cremento apreciable en el uso de los mecanismos de retribucin
variable o contingente. Un gran nmero de empresas, siguiendo una
evolucin ascendente en los ltimos aos (ESADE, 2000), han in-
corporado mecanismos de retribucin variable a sus sistemas de
compensacin. El logro de una mayor equidad, entendida como
equilibrio entre la contribucin y el salario, la incentivacin del
esfuerzo individual o de grupo y el reforzamiento de la percep-
DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [ ... ]
e
51
cin de pertenencia e implicacin con el proyecto empresarial,
son los objetivos que subyacen a la generalizacin de estas prc-
ticas y que se manifiestan en las diferentes formas que adoptan.
En muchas ocasiones, la remuneracin se vincula al logro de
determinadas metas de rendimiento individual, como incentivo
al esfuerzo. Si bien sta es una prctica generalizada en la com-
pensacin del trabajo directivo y en otras reas de la empresa,
como las comerciales, algunos autores (Pfeffer, 1998b, pg. 199;
Serlavs, 1996, pg. 8) han destacado los -peligros que con fre-
cuencia presenta su aplicacin, debido a la interdependencia y
multidimensionalidad que con frecuencia presenta el rendimiento
humano en el trabajo, a las grandes dificultades para conseguir
una evaluacin objetiva, al empecinamiento en convertir en cos-
te variable la retribucin antes de crear las condiciones necesa-
rias para ello y a los riesgos de deterioro de las relaciones inter-
personales en el entorno laboral.
Estos problemas, unidos a las caractersticas de la organiza-
cin del trabajo o las limitaciones de los sistemas de contabilidad
analtica, as como la pretensin de estimular la cooperacin
para el logro de resultados, llevan a un uso creciente de la re-
muneracin variable de carcter grupal, prctica que convierte
a los equipos de trabajo, y no a los individuos, en destinatarios de
la evaluacin y compensacin por rendimiento. Si bien estos in-
centivos son a veces vulnerables al comportamiento oportunista
(free riding), resultan en general de ms fcil aceptacin y apli-
cacin que las recompensas de carcter individual.
La vinculacin de la compensacin a los resultados de una
unidad organizativa o divisin, o bien a los resultados globales de
la empresa (participacin en beneficios), son otras frmulas en
alza de retribucin variable, cuya lgica subyacente es reforzar
la vinculacin de las personas al proyecto empresarial, as como
permitir el pago de sueldos altos y competitivos en los momen-
tos en que ello es compatible con la cuenta de resultados.
El nfasis en la formacin
Las empresas dedican a la formacin de su personal un vo-
lumen creciente de sus recursos. Si bien los presupuestos de for-
 r-'""'
52
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e LA GESTIN
macin continan siendo en muchos casos los que sufren los pri-
meros recortes en momentos de dificultades financieras, el in-
cremento del peso de la formacin entre las prcticas de gestin
de recursos humanos es un hecho constatado (ESADE, 2000).
En parte, este hecho se debe a la necesidad de adaptar las ha-
bilidades y destrezas de los empleados a la evolucin de las tec-
nologas, a la aparicin de nuevas demandas o simplemente a la
necesidad de garantizar las ms altas cotas de calidad en los pro-
ductos o servicios. En particular, la aceleracion del cambio tec-
nolgico est siendo en los ltimos aos un impulsor decisivo
del aumento del gasto de las empresas en formacin. Cuanto an-
tes se dijo sobre las competencias como ventaja competitiva pue-
de servir como teln de fondo a este fenmeno. Prcticas como
el mentoring, consistente en el emparejamiento de empleados
con tutores expertos que pueden transferirles su experiencia, ha-
bilidades y hbitos de trabajo (Murray, 2001, pg. 66), estn co-
menzando a arraigar en algunas empresas, y se aplican al desa-
rrollo profesional, a la actualizacin de habilidades tcnicas, a
la planificacin de la sucesin y a otros campos de la gestin de
las personas.
El indudable incremento del peso de la formacin no debe
hacer ignorar que algunas tendencias del entorno actual desem-
pean en ocasiones ms bien un papel minimizador o restricti-
vo del esfuerzo empresarial en este sentido. As,la misma rapidez
del cambio tecnolgico, con sus constantes demandas de actua-
lizacin, puede reducir la utilidad de la inversin interna en for-
macin y estimular por el contrario la compra de habilidades en
el exterior. Por otra parte, el creciente uso de la contratacin tem-
poral y la definicin, en ciertas partes de la estructura de las em-
presas, de polticas de alta rotacin, tienden a reducir en algu-
nos casos el retorno de la inversin en formacin, desincentivando
el esfuerzo empresarial en este campo (Beynon y otros, 2002,
pg. 117;Cappelliyotros, 1997, pg. 123).
Otro ngulo de la cuestin tiene que ver con la necesidad de
satisfacer las expectativas de los empleados de obtener el nivel
ms alto posible de cualificacin. En contextos en los que, como
vimos, el empleo estable tiende a ser sustituido por la emplea-
bilidad, la empresa se convierte para muchas personas en la es-
cuela en la que pueden aprenderse y desarrollarse competen-
DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [ ... ]
e
53
cias de alto valor en el mercado, y donde se tiene garantizada
una puesta al da de las habilidades que permiten mantener la
propia competitividad individual (Groot y Maassen, 2000). Des-
de el punto de vista de la imagen transmitida por las compa-
as, la inversin en formacin puede ser vista como una apues-
ta por mantener el valor del capital humano de la empresa, en lu-
gar de optar por polticas de alta rotacin basadas en buscar en
cada momento en el mercado laboral las competencias que ha-
gan falta. Por ello, desde la perspectiva del involucra miento de
las personas, constituye una seal de que ese nuevo contrato
psicolgico del que hablbamos no es simplemente un eslogan ~
;1
vaco, invocado por las empresas para embellecer un contexto de j
precariedad laboral.
~
I
La empresa participativa y abierta
La necesidad de atraer, retener y motivar a personas de alta
cualificacin profesional, a menudo poseedoras de su propio pro-
yecto individual de carrera, en escenarios en los que se incre-
menta la competencia por el talento en los mercados laborales,
son caractersticas de nuestros tiempos, crecientemente senti-
das por las empresas de la economa del conocimiento. Estas
percepciones estn empezando a transformar en algunos casos
las pautas de relacin de las compaas con estos profesionales,
de maneras an incipientes y no extensibles muchas de ellas a
la mayora de las empresas, pero constatables como tendencia
de fondo.
Algunos expertos han subrayado la relacin entre estas trans-
formaciones y la orientacin a la flexibilidad laboral, consus-
tancial, como hemos visto, al nuevo contrato psicolgico. La
elasticidad del empleo perseguida por las empresas tiene sus
contrapartidas. En un entorno flexible, las personas tienen el de-
recho de minimizar el riesgo de verse atrapados en un callejn
sin salida, o en un empleo inseguro (Waterman y otros, 2000,
pg. 410). Ello implica facilitar el acceso a la capacitacin y las
oportunidades laborales necesarias para mantenerse al da. Esta
orientacin lleva consigo no slo, como hemos apuntado antes,
un aumento significativo de la inversin en formacin, sino tam-
54
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
re
bin un ensanchamiento de la esfera de decisin de las perso-
nas acerca de cmo orientar el uso de la oferta formativa y apli-
carla por s mismas a su desarrollo profesional y a sus perspec-
tivas de carrera. La gestin autnoma de las carreras se ve
potenciada cuando la empresa incorpora y pone a disposicin
de sus empleados mecanismos de evaluacin de sus competen-
cias y de su potencial, que les ayudan a identificar las lneas de
desarrollo ms adecuadas.
Consustancial a este enfoque es un incremento notable de la
transparencia con que la empresa debe configurar sus relacio-
nes con los empleados. Tratar a stos como adultos implica a ve-
ces compartir con ellos informacin sensible, en un modo que
choca con percepciones convencionales de la gestin del perso-
nal. En ocasiones, esta apertura informativa afecta a cuestiones
relacionadas con la marcha del negocio, tradicionalmente re-
servadas a crculos muy prximos a la direccin. Algunos direc-
tivos de empresa han empezado a caer en la cuenta de que exa-
gerar el mbito de lo confidencial equivale a trasladar a los
empleados el mensaje de que el proyecto empresarial es, en el
fondo, de unos pocos. Lo contrario tiene, desde luego, sus riesgos,
pero resulta muchas veces inevitable cuando se da prioridad al for-
talecimiento y extensin del compromiso de los profesionales.
Por similares razones, algunas empresas han empezado a
poner a disposicin de sus empleados, o de algunos de ellos, in-
formaciones relacionadas con las posibilidades de desempear
otros trabajos disponibles en el interior de la propia empresa, y
a facilitar procesos de formacin cruzada (crosstraining) que
permitan acceder a ellos. Estas prcticas complican la gestin
interna del empleo y la movilidad, al incrementar la parte de
sta que gravita en torno a decisiones autnomas de los emplea-
dos, pero al mismo tiempo facilita a stos la gestin de sus pro-
pias carreras, y contribuye por ello a aumentar la satisfaccin en
el trabajo.
Ms contracultural todava resulta la poltica adoptada inci-
pientemente por ciertas compaas de facilitar a sus empleados
informacin disponible sobre oportunidades de empleo en el ex-
terior y apoyar incluso las iniciativas de stos cuando persiguen
una mejora profesional fuera de la empresa. Debe la empresa fa-
vorecer el progreso profesional de sus trabajadores a costa de
LA GESTIN DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [ ... ]
e
55
perder, quizs, a los mejores? Algunas contribuciones recientes
contestan en sentido afirmativo, apuntando que las organiza-
ciones pueden sentir en ciertos casos la necesidad de compen-
sar a los empleados por la carencia de oportunidades de promo-
cin interna, ofrecindoles oportunidades de desarrollar su
empleabilidad, incluso si esta poltica ayuda a los individuos a
dejar la organizacin y encontrar otro empleo, y considera este
enfoque como una estrategia de reclutamiento, que favorece la po-
sicin de la empresa en el mercado de trabajo (Beynon y otros,
2002, pg. 121). Puede decirse que las empresas que actan as
-desde luego, an una exigua minora- asumen que las prdi-
das concretas producidas por esta causa quedan equilibradas
por un descenso de las cifras agregadas de rotacin, por una par-
te, y por un incremento en la capacidad de atraccin de nuevos
empleados, por otra, como consecuencia de la mejora en la ima-
gen de la empresa como empleador.
La construccin de esta imagen de marca (employer branding)
es, como se dijo anteriormente, una de las tendencias del mo-
mento. La construccin de una buena reputacin en el mercado
laboral, capaz de atraer y retener el talento (Echeverra, 2002,
pg. 195), se construye combinando polticas de gestin de las
personas que satisfacen preferencias de los empleados. El xito
reciente de los llamados planes de compensacin a la carta, que
personalizan la retribucin combinando percepciones salariales
y extrasalariales a voluntad del receptor, responde a esta lgica.
En definitiva, la autonoma, la flexibilidad, la transparencia, la par-
ticipacin, el deseo de crecimiento profesional, la percepcin de
poder conseguir una alta empleabilidad, son, en las empresas
de la sociedad del conocimiento, algunas de las expectativas in-
dividuales que la gestin de las personas debe tener particular-
mente en cuenta.
La redefinicin de la funcin de Recursos Humanos
La configuracin y el papel de la funcin de Recursos Hu-
manos en las organizaciones son unos de los temas recurrentes
en la literatura especializada (Fitz-Ens, 1990, 1997; Ulrich, 1997;
Mohrman y Lawler, 1998). En las empresas, se va consolidando
 .,......... .
le
56
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
de manera desigual lo que se suele llamar el trnsito desde la ad-
ministracin de personal a la gestin de los recursos humanos
(Beer, 1998). La primera describe una funcin indirecta, de se-
gundo orden, concbida como un mero apoyo a las actividades
empresariales verdaderamente creadoras de valor: la produc-
cin, las finanzas, las ventas. El administrador de personal rea-
liza actividades necesarias -pagar las nminas y los seguros so-
ciales, contratar, ejercer el control de presencia, organizar las
vacaciones y licencias- pero meramente aplicativas y privadas
de sustancia propia. Cuando ms, debe afrontar la resolucin de
algunos conflictos interpersonales o colectivos, o incluso cui-
darse de las relaciones laborales ordinarias, pero incluso en este
caso la finalidad es la evitacin de los problemas que impiden el
funcionamiento normal, ms que la aportacin de iniciativas y po-
lticas de personal que quepa incorporar al acervo estratgico de
la organizacin.
La superacin de este estado de cosas, hay que insistir en ello,
es desigual. Todava en muchas organizaciones encontraramos
desarrollos de la funcin de dirigir personas que reproduciran en
buena medida el modelo descrito. Sin embargo, hay datos reve-
ladores de una tendencia hacia la potenciacin de la funcin de
l
Recursos Humanos. Entre ellos, cabe citar:
a) Un desarrollo notable del instrumental tcnico producido
en este campo y a disposicin de los gestores. Algunas de
sus concreciones han sido mencionadas anteriormente.
b) Un incremento, exigido por lo anterior, de la cualificacin
profesional de los especialistas en recursos humanos. Esta
evolucin ha trado consigo nuevos requerimientos de
mul tidisci plinariedad.
c) Una conexin creciente de las polticas y prcticas de ges-
tin de las personas con las prioridades estratgicas de las
empresas.
d) Una elevacin del posicionamiento interno de las unida-
des especializadas de Recursos Humanos en la cadena de
autoridad formal de las organizaciones.
En la actualidad, y partiendo de esta evolucin, la literatura
especializada parece coincidir en la existencia de un reto gene-
l
- ----'"'--' .-- ---- ","_' _". __._e:.. ,,~~ -_-::.~_'=..-:.
;::. __
LA GESTIN DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [ ... ]
e
57
ralizable a la mayor parte de situaciones reales: el de superar una
visin de los departamentos de Recursos Humanos y los profe-
sionales que los integran como especialistas ajenos al negocio,
necesarios para resolver problemas y afrontar decisiones, con
frecuencia importantes, en mbitos que slo ellos conocen, pero
alejados en buena medida del flujo principal de acciones y deci-
siones centrales de la organizacin. La superacin de esta situa-
cin tendera a producirse mediante procesos que pueden ser
vistos como un doble acercamiento, de signo inverso pero Goin-
cidente, mediante el cual la funcin de Recursos Humanos se
aproxima al mencionado eje central del management de la empresa
ya su vez dicho eje central se desplaza, acercndose a la funcin
de gestionar personas. I
1,
t:
En lo que se refiere al primer desplazamiento, cada vez resulta
ms evidente, no slo que las polticas de gestin del empleo y
las personas tienen que ser coherentes con las prioridades es-
tratgicas de la organizacin, sino que la misma definicin de es-
tas ltimas debe fundarse en anlisis dinmicos de capacidad
interna en los que la dimensin humana es frecuentemente la 1
I
variable fundamental. La definicin del camino que debe se-
I
I
guirse en cada momento necesita tomar en consideracin los ,"
escenarios presentes y futuros de disponibilidad, cuantitativa y ,
1
cualitativa, de capital humano. La presencia de la perspectiva
de recursos humanos en el interior mismo de los procesos de I
I
.!
reflexin estratgica se configura as como una clave del xito em-
presarial.
Este acercamiento obliga a los profesionales de recursos hu-
.
~
manos a un grado cada vez ms alto de vinculacin al negocio, lo
que implica tanto un mayor conocimiento de aqul como una
implicacin personal mayor en la marcha del mismo. La expre-
sin socio estratgico, que ha hecho fortuna en la jerga ms
reciente del ramo, implica esta consideracin de los especialistas
en gestin de las personas como verdaderos hombres y mujeres
de empresa, comprometidos con la cuenta de resultados y ple-
namente integrados en la tripulacin que pilota el proyecto co-
lectivo. Como afirman con elocuencia Beatty y Schneier (1998,
pg. 83), deben estar en el campo, en el juego [oo.], no en las
lneas laterales entrenando [oo.], y menos todava al otro lado
de las puertas del estadio, haciendo el recuento de asistencia.
58
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
Pfeffer (1998a, pg. 214) los ve a cargo de la conexin entre el
personal y los beneficios, lo que los aleja de una prctica ha-
ciendo de policas y reforzando leyes y polticas, pero advierte
que su futuro no pasar por ser meros servidores de las finan-
zas, sino por aportar su propia visin de las cosas.
En cuanto al segundo de los acercamientos citados, podemos
describirlo diciendo que los directivos de lnea de la organiza-
cin, desde el vrtice estratgico de sta hasta el escaln infe-
rior de su cadena jerrquica, necesitan abrazar, hacer suya la ges-
tin de sus recursos humanos. Aun ritmo no espectacularmente
rpido, pero s sostenido, la responsabilidad de la cadena directiva
de lnea sobre las decisiones de personal va aumentando (ESADE,
2000, pgs. 9 y sigs.). Cada vez ms, un directivo va a ser visto y
valorado como lder de un equipo humano, lo que implica que
debe asumir la responsabilidad por los resultados cuyo logro re-
quiere gestionar el rendimiento de las personas a su cargo. Asu vez,
ello va a exigir que las competencias y la motivacin de dichas
personas sean maximizadas, no slo por especialistas situados a
distancia y mediante un repertorio de instrumentos globales e
impersonales, sino, sobre todo, mediante un juego de relaciones
articuladas desde la proximidad. La gestin de las personas se ha
ido convirtiendo en una funcin directiva.
Para entender del todo las implicaciones de este hecho, debe
tenerse en cuenta que en nuestros das la direccin de personas
es una actividad no slo ms importante, sino tambin ms difcil
de lo que lo ha sido nunca. Debe prop~nerse maximizar el ta-
lento y el compromiso de unos empleados ms cualificados y
autnomos, cuya percepcin de pertenencia se ha hecho ms di-
fusa, y hacerlo en entornos de incertidumbre, inestabilidad, ries-
go y reciprocidad atenuada, que no son nada fciles de manejar.
Estos escenarios llenan la tarea de dificultades y exigen tambin
a los directivos la adquisicin de competencias que implican, por
una parte, el conocimiento de un instrumental bsico de gestin
de las personas y, por otra, y sobre todo, el desan"ollo de habili-
dades interpersonales y sociales que no formaban parte del elen-
co de cualidades que tradicionalmente se consideraban propias
de la funcin de dirigir.
Esta evolucin, sobre la que existe un amplio consenso entre
los expertos, obliga a reformular el reparto organizativo de la
L
re LA GESTIN DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [ ... ]
e
59
funcin de Recursos Humanos en las organizaciones. El nuevo
protagonismo de los directivos exigir que una buena parte de
las tareas anteriormente asumidas por el departamento de Re-
t
cursos Humanos pase a aqullos. Ulrich (1997), basndose en
un estudio que proyecta un modelo de roles de recursos huma-
nos sobre varias experiencias empresariales, ha puesto de mani-
fiesto cmo en casi todos los roles los supervisores directos han
ido asumiendo parcelas crecientes de la funcin de gestionar per-
sonas. Esta funcin se extiende, como el propio autor subraya, a
los mismos empleados, a los que hay que considerar cada vez
I
I.
ms como propietarios de aquellos subsistemas de gestin que
les incumben directamente, como los que afectan a su propio de-
sarrollo, a su carrera profesional y por tanto a la empleabilidad
de la que antes hablbamos. Otros actores se han incorporado,
adems, a este reparto, como los consultores de proceso, las em-
presas que proveen servicios especializados de gestin de recur-
!.
:
sos humanos en rgimen de outsourcing, o las mismas tecnolo- !
gas de la informacin y las comunicaciones, que sustituyen hoy
a los profesionales de recursos humanos en aquellas tareas ms ,
1
estandariza bIes y repetitivas, al igual que sucede en otras reas
I
1
I
de la gestin empresarial.
!I
Este nuevo reparto de la funcin de gestionar personas ha 1
obligado a una redefinicin del papel de las direcciones y de- !
partamentos de Recursos Humanos en las organizaciones. Ms
t
e
t
que gestores directos de polticas, procesos y prcticas de perso-
nal, debern ir convirtindose en proveedores de servicios espe- .-
f
cializados que tienen como destinatarios a los directivos, trans-
formados a su vez en clientes internos. Los nuevos lemas con Ir
que la literatura del management ha ido bautizando a la funcin
de Recursos Humanos recogen esta dimensin de apoyo (con-
sultor interno), de asesoramiento (asesor de inversin en capital
humano) y de impulso a la innovacin (agente de cambio). '1'
Los procesos de descentralizacin de la funcin de gestionar
personas que son inherentes a todo ello se manifiestan en la rea- I ,
lidad de forma muy heterognea, y se ven afectados por diver-
sos factores de contingencia (el tamao de la organizacin, su
historia y cultura, la tecnologa utilizada para producir, el en-
I
/"
torno, etc.), pero reflejan orientaciones profundas de nuestra
poca. En este contexto, la gestin de los recursos humanos co-
60
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
re e
bra un nuevo valor, ya que se convierte en un ingrediente bsico 2
de la funcin de dirigir las organizaciones, desde la cspide has- LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE
ta la base. Quiz por ello, Bill Hewlett, uno de los dos fundado- DE DIFERENTE. LA FUNCIN PBLICA
res de la empresa Hewlett Packard, defina ya hace bastantes
aos la misin de su departamento de Recursos Humanos como
la de mejorar la calidad de la direccin.

Hasta qu punto la situacin y las tendencias apuntadas en

el captulo anterior resultan de aplicacin a las administracio-
nes pblicas, yen general al conjunto de las organizaciones del
sector pblico? Ms adelante, en el captulo S, intentaremos pa-
sar revista a las orientaciones actuales de la gestin pblica de las
personas en las democracias del mundo desarrollado. Podemos i
avanzar ya que buena parte de las tendencias descritas se hallan i
presentes en los procesos y discursos de cambio producidos en el j
sector pblico. Los cambios en el mundo del trabajo influyen, I
t
en mayor o menor medida pero de forma incuestionable, sobre
el empleo pblico. Los nuevos enfoques de gestin de RRHH en !
I
1
las empresas alimentan los planes de modernizacin de la gestin
pblica. La literatura de la gestin empresarial es crecientemente 1,
conocida y valorada por los gestores pblicos. La globalizacin
de la informacin agudiza la simultaneidad y uniformidad con que
las novedades son conocidas y compartidas en entornos nacionales
.
1
1
1
~J~
diferentes y lejanos, e inspiran lneas de intervencin frecuente-
mente coincidentes. La expansin, en la gestin pblica con-
tempornea, de las frmulas de colaboracin pblico-privadas
acenta esta intercomunicacin. Por todo ello, el panorama
l'
esbozado en el primer captulo puede ser visto como un teln de
fondo en el que los especialistas en gestin pblica de RRHH re-
conoceran algunas de sus aspiraciones, lneas de trabajo o, sim-
plemente, preocupaciones.
Sin embargo, una aguda conciencia de la diferencia sigue ca-
racterizando en muchos casos a quienes se ocupan de estos temas
h
en el mbito pblico, ya sea desde la gestin misma o bien des-
IP
~!
1

de la reflexin acadmica que toma a la Administracin como

objeto. Una parte de la explicacin habra que atribuirla proba-
62
e MRITO Y FLEXIBILIDAD

blemente al carcter todava emergente que caracteriza al ma-

r.
f

~
LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [ ... ]

nomio estabilidad/cambio. Se constatan as hechos como el ca-

e
63

nagement pblico en muchos pases. La aproximacin predomi- 1 rcter difuminado y borroso con que muchas tendencias de cam-
l
nante a los grandes temas del sector pblico se nutre en algunos bio se interiorizan y se viven en el mbito pblico, el predominio Hl
pases de disciplinas que analizan la realidad desde ngulos y de la retrica sobre la voluntad de innovacin o la dificultad y
con instrumentos muy diferentes. En Espaa, en concreto, la f lentitud con que los sistemas y las organizaciones pblicas evo- I1
perspectiva, ampliamente dominante, del derecho pblico con- lucionan. La aceleracin de los cambios es una caracterstica de I
fiere a la mayor parte de los anlisis que versan sobre la realidad t las sociedades contemporneas, que el mundo del trabajo hu- ,I
de las administraciones pblicas una dimensin formalista, que mano ha vivido, como antes vimos, con singular contundencia.
se nutre de un constructo terico nacido precisamente desde la j.,. Aliado del ritmo vertiginoso de las transformaciones sociales, el
afirmacin de la diferencia entre lo pblico y lo privado. Se tra- movimiento de las organizaciones pblicas es, en general, c'on-
ta de una contraposicin radical, en el sentido ms propio del
adjetivo: pertenece a la raz de las cosas y, aunque nacida como
elaboracin terica, ha acabado por impregnar profundamente
!
~
siderablemente ms lento y gradual. Ello hace que, en algunos as-
pectos, como la estabilidad del empleo o la rigidez en la definicin
de las tareas, la brecha entre el empleo pblico y el privado sea

la cultura administrativa dominante. ~. hoy, al menos en algunos pases, mucho mayor que algunos aos
lt
Un ejemplo nos servir para ilustrar lo que afirmamos. La ~. atrs. Como dira la reina de corazones de Alicia, los sistemas
11
metforagovemment is a business (la Administracin es una em- pblicos y sus organizaciones no corrieron lo bastante rpido i
presa), escribe Michael Barzelay (1995, pg. 17), fue difundida en como para poder mantenerse en el mismo lugar. I
I
Estados Unidos bajo la presidencia de Woodrow Wilson por aque- En la conciencia social, esta percepcin de la diferencia se
llos que aborrecan el spoils system y se oponan al favoritismo en halla extendida, desigualmente pero creemos que sin excepcin, 1
las contrataciones, la laxitud en los controles financieros o la de- en todo el mundo. La visin de los funcionarios como trabajadores I
:1
bilidad de los mecanismos de rendicin de cuentas. Pues bien, privilegiados y poco productivos forma parte del imaginario po-
en Espaa, para expresar tales valores, se acostumbra a utilizar pular de todos los pases. Una sensacin de que las regulacio-
I,
justamente la metfora opuesta: La Administracin no es una nes, por un lado, y la primaca de la poltica, por otro, configu- 1
l'
empresa. Como apuntbamos en otro lugar (Langa, 1995,pg. 7), ran un mundo en el que la eficacia y eficiencia de las polticas y 1
I
adems de provocar la sonrisa, la paradoja mueve a la reflexin. prcticas de personal se hacen particularmente poco frecuentes t
I
Lo empresarial, que en el primer caso es vivido como sinnimo de " y difciles forma parte habitualmente de esta imagen social. I

rigor, responsabilidad, control, profesionalidad, parece sataniza- La explicacin ms consistente de todo ello se fundamenta
do en nuestro entorno como equivalente a lo contrario. La con- en la existencia de un marco institucional propio del empleo p- l.j,
Ij'"
cepcin de lo pblico como un universo regido por valores propios,
sustancialmente distintos, e incluso opuestos, a los que rigen la
blico con el que las democracias contemporneas dotan a ste
de determinadas caractersticas diferenciales. A dicho marco ins-
1/
t.

actividad de las organizaciones privadas, constituye un reflejo
cultural profundamente arraigado en nuestra cultura adminis-
trativa. Al margen de cules puedan ser en cada caso las diferen-
cias existentes entre ambos mundos, lo que cambia habitualmente
es la mirada con que contemplamos cada uno de ellos.
No todo se reduce a esto, desde luego. En parte, la conciencia
titucional se le llama, en Espaa y en otros pases de la Europa 11
continental, Funcin Pblica, mientras que en el mundo an- 1
glosajn, y por extensin en otras regiones, como en bastantes
pases de Amrica Latina, se utiliza la expresin Servicio Civil.
Dedicaremos el presente captulo a analizar en qu consiste di-
Irl
cho marco institucional, adoptando para ello preferentemente :f

de la diferencia se asienta tambin en la comprobacin de la dis- la expresin funcin pblica, pero tratndola como sinnima e
tancia realmente existente entre ambas esferas, privada y pbli- intercambiable con la de servicio civil.
ca, en eSJ?ecialen la forma en que en una y otra se conjuga el bi- I
1
64
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
QU ES LA FUNCIN PBLICA
Posibles aproximaciones al concepto
El primer problema que nuestro propsito plantea es el de
precisar a qu nos referimos cuando hablamos de funcin p-
blica. La expresin se utiliza frecuentemente con significados di-
ferentes. Esta circunstancia nos obliga a aludir brevemente a las
diferentes acepciones del concepto, para precisar la que adopta-
remos como propia.
Para ello, comenzaremos por pasar revista a los principales in-
tentos de hallar sustento conceptual para la delimitacin entre la
funcin pblica y el empleo que carece de tal condicin y que
quedaria situado, por tanto, fuera del marco institucional cuya na-
turaleza estamos intentando precisar.
El criterio de la naturaleza de las normas
Una primera aproximacin, de neto contenido jurdico, y
propia, sobre todo, de la Europa continental, identifica el con-
cepto atendiendo al carcter de las regulaciones que le sirven de
fundamento. Sera funcin pblica aquella parte del empleo
pblico regulada por normas de derecho pblico, diferentes de
las leyes civiles o laborales que regulan el resto del trabajo por
cuenta ajena en la sociedad. ste es el alcance con que, en Es-
paa (Palomar, 2000; Snchez Morn, 1996) y Francia (Ziller,
1993; MAP, 1997), se habla de funcin pblica como regida por
un estatuto propio, distinto del que se aplica al empleo laboral
comn.
Nos parece una nocin de escasa utilidad para nuestros pro-
psitos ya que se trata de una aproximacin meramente formal.
Al no precisar los contenidos, omite en qu medida, con qu in-
tensidad y extensin tales regulaciones singulares se alejan de
las civiles o laborales, por lo que el concepto carece de eficacia de-
limitadora. De hecho, nos llevara a incluir en el supuesto tanto
los modelos de empleo pblico que, como el espaol, se basan
en un extenso cdigo de regulaciones especficas, elaboradas so-
bre pautas muy distintas de las que rigen el empleo ordinario,
le
Jrl"""
LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [ ... ]
e
65
como, por ejemplo, el holands (Van der Krogt y otros, 2000), en
el que la proximidad material entre las regulaciones de ambos
regmenes es considerable. Por otra parte, el empleo pblico de
naturaleza laboral, all donde existe la distincin, no deja nor-
malmente de estar sometido a regulaciones que, en garanta de
principios constitucionales aplicables a todo el empleo pblico,
asemejan su gestin a la de aquel que tendra carcter propia-
mente funcionarial, lo que contribuye a hacer an ms confuso
el criterio delimitador.
El criterio de la naturaleza de la relacin de empleo
Una segunda va, prxima a la anterior, nos llevara a dis-
tinguir entre el carcter normativo y el contractual de la rela-
cin existente entre el empleador y el empleado. De acuerdo
con ello, caracterizaramos la funcin pblica como un sistema
en el que los contenidos de dicha relacin estn establecidos
legalmente, y administrados por el empleador pblico, en bue-
na medida, de forma unilateral. Fuera del mismo quedaran
1 los supuestos, normales en el mundo del trabajo, en los que el
t,
contenido de la relacin de empleo se establece contractual-
mente, mediante negociacin individual o colectiva entre el
I empleador y los empleados.
La distincin ha perdido en nuestros das buena parte de la
fuerza delimitadora que pudo tener en su momento. La interpe-
Jo
-l:.
netracin de los universos jurdicos del derecho administrativo
f y laboral ha llevado en las ltimas dcadas a una configuracin
considerablemente hbrida del empleo pblico (Cassese, 1994,
pg. 206). Como se ver ms adelante, el incremento de la parti-
cipacin sindical y la negociacin de las condiciones de trabajo
fafinan parte de las tendencias predominantes en los pases del
mUI'ldodesarrollado, y coexisten con marcos normativos esta-
It- tutarios en los que diversos elementos de la relacin de empleo
r
~f
son definidos por el legislador. Por otra parte, como acabamos
de indicar, tambin el empleo pblico laboral contiene, sin per-
juicio de su sustancia contractual, reas netamente reguladas.
l
En Espaa, este carcter hbrido de la relacin funcionarial es
una realidad ampliamente constatable, que ha introducido una
,
t
i..
66
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
;e e 111'"
II~:
LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [,',] 67

considerable ambigedad en el sistema de fuentes, como mues- 111'~"

tra la jurisprudencia reciente.
do de nuestros das, es notable) I es cualitativa y cuantitativamen-
te muy importante. Por ltimo, porque cuando se analiza el con-
li'
tenido real de las normas, estructuras y polticas, el alcance de la
distincin es, a menudo, ms formal que sustantivo.
El criterio de la naturaleza de las funciones desempeadas
,1
Una tercera forma de abordar la cuestin nos llevara a en-
El criterio del nivel de gobierno
tender la funcin pblica como el sistema de empleo propio de
una parte de los empleados pblicos: aquellos que desempean
funciones conectadas con el ejercicio de potestades pblicas, a di-
Una cuarta y ltima aproximacin al concepto identifica ste lit
ferencia de otros cuyas funciones no les exigen tales facultades.
con el sistema que se aplica a los empleados del gobierno o Admi-
nistracin central, es decir, excluyendo los otros niveles de go-
!
El caso arquetpico sera el de los Beamte alemanes,
quienes se aplican los principios tradicionales
nicos a
del servicio civil
bierno: el local y, en los Estados federales o compuestos,
Estados, regiones o comunidades intermedias.
el de los
Esta nocin es ex-
!~
profesional
aproximadamente,
(Rber y Lffler, 2000, pg. 117) y que representan,
el 40 % del empleo pblico en Alemania.
clusiva de un pas: el Reino Unido (ZilleI~ 1993; Hartan, 2000) ms !l
La distincin es importante por varias razones. Primero por-
aquellos otros que reprodujeron mimticamente
nes. Se trata, en cualquier caso, precisamente
sus institucio-
de aquel pas en el
nt
que la nocin de potestad pblica o imperium ha sido histri-
camente muy relevante para construir la arquitectura jurdica de
que naci y se acu la expresin Civil Service, y desde el cual se ha I
la Administracin profesional. Por otra parte, en la Unin Eu-
desarrollado una de las tradiciones ms vigorosas e influyentes en lIt'
~
lo que respecta a la configuracin del empleo pblico, lo que hace
ropea, el ejercicio de potestades pblicas es el criterio acuado '1
que este criterio delimitador deba ser tenido en cuenta.
por el Tribunal Europeo de Luxemburgo como lmite a la libre
A pesar de ello, no podemos retener tampoco esta acepcin y I
I
circulacin de trabajadores entre las administraciones de los
,.
1
adoptarla como propia, ya que el mbito de nuestra reflexin in- 1
pases miembros. Adems, desde aproximaciones neoinstitu-
tegra todo el empleo pblico, e incluye por tanto, deliberada-
cionalistas a la reforma del Estado (Prats, 1995), se ha defendi-
mente, a los diferentes niveles de gobierno y administracin.
do la nocin de una funcin pblica limitada al ncleo estra- .'
~
~ .
tgico del Estado, para la que el sistema de mrito opera en su .~

.
"

plenitud, como garanta institucional para la gobernabilidad
los pases, y que sera distinta del empleo pblico, nocin ms
amplia, en cuyo interior cabran relaciones de empleo diferen-
tes, ms prximas a las del mbito empresarial.
Sin embargo, esta nocin de funcin pblica sigue siendo in-
satisfactoria para nuestro propsito. En primer lugar porque slo
resultara de aplicacin, e incluso inteligible, en aquellos pases
que poseen modelos duales de empleo pblico, lo que dejara fue-
ra una parte muy significativa de los sistemas pblicos de las de-
mocracias contemporneas. En segundo lugar porque, incluso en
dichos pases, la parte del empleo pblico que no se halla directa-
mente conectada con el ejercicio de potestades pblicas (o as lo pa-
rece, ya que la imprecisin de este criterio delimitador, en el esta-
de 1 j <1
La nocin adoptada
Creemos que nuestro propsito nos exige partir de una no-
cin de funcin pblica que se extienda a la totalidad del empleo
pblico, lo que no OCUlTeen ninguna de las acepciones analizadas.
1. En algunos pases, como es el caso de Espaa, funciones que incorporan
evidentes connotaciones de imperillll1 (la inspeccin tcnica de vehculos, o
de aparatos elevadores, o determinados servicios de seguridad y proteccin de
centros y equipamientos pblicos) se hallan desempeadas no ya por emplea-
dos pblicos en rgimen laboral, sino por trabajadores de empresas privadas con-
tratadas o habilitadas al efecto. En pa'alelo, servicios pblicos netamente pro-
fesionales, como la sanidad o la educacin, son prestados por empleados con
la condicin, estatutariamente atribuida, de funcionarios pblicos.
 e r--e
68 MRITO Y FLEXIBILIDAD
Por otro lado, no toda clase de empleo pblico es funcin pbli-
ca, sino slo cuando ste se da en determinados contextos insti-
tucionales: los que hacen posible la existencia y la proteccin de
una Administracin profesional. Consideraremos que sta existe
cuando las instituciones pblicas disponen de una serie de atri-
butos que les permiten disponer de personal con las aptitudes,
actitudes y valores requeridos para el desempeo eficiente y efi-
caz de sus actividades. Entre otras cosas, esto incluye poder ga-
rantizar a la ciudadana la profesionalidad y la objetividad de los
servidores pblicos y su conducta respetuosa con la institucio-
nalidad democrtica y obliga a respetar en su gestin los princi-
pios de igualdad, mrito y capacidad (Oszlak, 2003, pg. 213).
Aquello que en cualquier caso subyace a los arreglos institu-
cionales que caracterizan a la funcin pblica, y le otorgan la es-
pecificidad de la que parten sus diferencias con el empleo comn,
es, por tanto, un propsito de hacer viable y defender la existen-
cia de una Administracin profesional. Dado que este propsito
no se impone espontneamente, son necesarias un conjunto de
reglas de juego formales e informales que lo garanticen. Ser la efi-
cacia prctica de esas reglas la que determine la existencia efec-
tiva de un rgimen de funcin pblica. Slo en los contextos ins-
titucionales, nacionales o subnacionales, en los que esa efectividad
sea constatable, estaremos ante modelos de gestin del empleo
pblico a los que quepa atribuir la naturaleza de funcin pblica.
Proponemos, por lo tanto, una nocin de funcin pblica que
la define como el sistema de articulacin del empleo pblico me-
diante el que detenninados pases garantizan, con enfoques, siste-
mas e instrumentos diversos, ciertos elementos bsicos para la exis-
tencia de administraciones pblicas profesionales.
Las notas bsicas de esta nocin son las siguientes:
Entendemos por Administracin profesional una Admi-
nistracin Pblica dirigida y controlada por la poltica, en
aplicacin del principio democrtico, pero no patrimonia-
lizada por sta, lo que exige preservar una esfera de inde-
pendencia e imparcialidad en su funcionamiento, por ra-
zones de inters pblico. Los partidos polticos dirigen desde
mericana de la Funcin Pblica, aprobada por la V Conferencia Iberoameri-
el gobierno la Administracin, pero no la poseen ni la con-
forman a su antojo, como ocurre en los sistemas de botn po-
cana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado celebrada
en Santa Cruz de la Sierra (Bolivia), en junio de 2003. El anteproyecto de la
Carta fue elaborado por el autor de este libro, por encargo de Naciones Uni-
L..
e
LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [ ... ] 69
ltico. La nocin de funcin pblica implica, en este senti-
do, la existencia de un instrumental de proteccin del em-
pleo pblico frente a prcticas de padrinazgo o clientelismo
poltico o intentos de captura por intereses particulares.
La existencia y preservacin de una Administracin profe-
sional exigir determinadas regulaciones especficas del em-
pleo pblico, pero la nocin de funcin pblica que propo-
nemos trasciende la dimensin jurdica en un doble sentido:
1. La mera existencia de las normas puede no ser suficierite
para garantizar una articulacin efectiva de las garantas
que hacen posible una administracin profesional. Es
solamente esta articulacin real la que, para nosotros,
permite hablar de funcin pblica.
2. El grado de intensidad en el uso de las regulaciones pue-
de variar notablemente, dependiendo de los diferentes
contextos institucionales. En algunos casos, de los que
Suecia -como veremos- es el ejemplo ms contun-
dente, las garantas de funcionamiento de su funcin
pblica no son predominantemente jurdicas.
Los sistemas de funcin pblica pueden incluir uno o ms
tipos de relacin de empleo. La uniformidad o diversidad
de las estructuras y polticas de gestin del empleo pblico
expresan solamente la existencia de diferentes modelos na-
cionales o subnacionales de funcin pblica, y no tienen
por qu afectar a la esencia del modelo, siempre que se den
los dems elementos constitutivos del mismo.
La nocin de funcin pblica que manejamos engloba su-
puestos en los que el grado de singularidad de sus regula-
ciones propias respecto del marco jurdico regulador del
trabajo comn por cuenta ajena puede ser muy diverso,
yendo desde un considerable alejamiento hasta la virtual .,
"
identificacin.2 , ~
2. Esta nocin de funcin pblica ha sido la adoptada por la Carta Iberoa-
I~ ~
1"
''1J
l."
.t ::1/
 e re
70 MRITO Y FLEXIBILIDAD
Origen histrico y razn de ser de la funcin pblica
en el Estado democrtico de Derecho
Los sistemas contemporneos de funcin pblica tienen su
origen en la instauracin de los regmenes constitucionales en
Europa y Amrica desde finales del siglo XVIII. El empleado p-
blico (Snchez Morn, 1996, pg. 25) dej de ser un servidor per-
sonal de la Corona para convertirse en funcionario del Estado, ente
impersonal regido por las leyes. Por otra parte, la supresin de los
privilegios estamentales y la proclamacin del principio de igual-
dad ante la ley permiti, al menos en teora, que cualquier ciu-
dadano pudiera acceder a los cargos pblicos. En este sentido, el
clebre artculo 6 de la Declaracin de los Derechos del Hombre
y el Ciudadano de 26 de agosto de 1789 proclam esta igualdad
de los ciudadanos para ser admitidos a toda clase de dignidades,
puestos y empleos pblicos, segn su capacidad y sin otra dis-
tincin que la de sus virtudes y sus talentos. La histrica fr-
mula combina los dos pilares sobre los que se fundamentar la
identidad de la funcin pblica: la igualdad y el mrito.
De hecho, en otros pases (Ziller, 1993, pg. 381; Palomar,
2000, pgs. 117 y sigs.) es ms bien el principio de reclutamien-
to por mrito el que va por delante. El primero de ellos fue, a
principios del siglo XVIII, Prusia, donde Federico Guillermo lo
impuso mediante una ordenanza en 1713. El sistema de mrito
se generaliza asimismo en el Reino Unido a lo largo del siglo XIX.
En 1853, Northcote y Trevelian, comisionados por Gladstone
para realizar una encuesta sobre la funcin pblica inglesa, se
pronunciaron por la implantacin de un sistema de concurso
abierto a todos para el reclutamiento de los servidores pblicos,
trasladando a la metrpoli el sistema ya aplicado el mismo ao
en el reclutamiento para el servicio en la India. Una Order in~
Council de 21 de mayo de 1855es la verdadera acta de nacimiento
del servicio civil. Creaba la Civil Service Commission y nombra-
ba a tres comisionados, encargados de examinar a todos los can-
didatos, a fin de evaluar su idoneidad para el cargo.
das y del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD).
El texto de la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica se halla accesible
en el portal del CLAD: www.clad.org.ve
e
71
LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [ ... ]
Se ha relacionado (Becke y otros, 1996) el origen de la funcin
pblica moderna con la produccin histrica de cinco fenmenos;
a) la separacin de lo pblico y lo privado; b) la separacin de lo
poltico y lo administrativo; c) el desarrollo de la responsabili-
dad individual; d) la seguridad en el empleo; y e) la seleccin por
mrito e igualdad. La concrecin de estos principios en la legis-
lacin de cada pas ha sido (Snchez Morn, 1996)un proceso lar-
go y desigual, ntimamente ligado a la evolucin social y a las
concepciones polticas y culturales dominantes. .
Espaa fue el primer pas que adopt un estatuto general de
la funcin pblica en 1852. Italia, tras el precedente de una ley
de 1853 que estableca una carrera administrativa, elabor su
primer Texto nico en 1908. Holanda lo hizo en 1929 y Blgica
en 1937, fuertemente inspirada por el modelo britnico. En Fran-
cia, si bien parte de su modelo -en particular el sistema de cuer-
pos- se prefigur en la era napolenica, el primer estatuto no
se promulg hasta 1941, bajo el rgimen de Vichy. En Estados
Unidos, la PendIeton Act de 1883 supuso la abolicin del sistema
de despojos o botn poltico, e implic el nacimiento del servicio
civil. Aunque algunos presidentes, como, en especial, Roosevelt,
quien haba formado parte de la Comisin del Servicio Civil, po-
tenciaron el sistema de mrito, el marco normativo permaneci
inmutable hasta la Civil Service Reform Act de 1978, bajo el man-
dato del presidente Carter, que configura el modelo actual.
Por qu y para qu nace la funcin pblica
Cul es la razn de ser de la funcin pblica en el Estado
contemporneo? Aqu propsito sustantivo obedece la necesi-
dad de un marco institucional propio del empleo pblico, rela- <.,' i
cionado, como dijimos, con la proteccin de una Administracin
profesional?
Para Prats (1995, pgs. 26 y sigs.), aparece como una crea-
cin evolutiva del constitucionalismo moderno, fuertemente aso-
ciado al orden liberal del mercado, ya que se trata de una insti-
tucin clave del valor econmico y social fundamental que es la
seguridad jurdica, por lo que es un dato observable en todas
las economas de mercado exitosas, y en ninguna de las economas
 r

e P""e
1
e
72 MRITO Y FLEXIBILIDAD LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [ ... ] 73

planificadas o de sustitucin de importaciones, con indepen-
dencia de la naturaleza autoritaria o democrtica de unas u otras.
En la misma lnea de pensamiento, Evans y Rauch (1999)
aducen, basndose en un ambicioso proyecto de investigacin, que
la sustitucin de un sistema de padrinazgo por una burocracia
pblica profesional es una condicin, no suficiente pero s nece-
saria, para el desarrollo de los pases. Esta burocracia weberia-
ca, considerando que el primer tipo de valores es atribuible a la
parte de la Administracin que ejerce potestades y el segundo a
los sectores que producen y proveen servicios pblicos (lo que
estara en la base de los modelos duales, antes mencionados).
Por una parte, porque la eficacia debe ser un valor axial de la ac- "[',: ..\.
cin pblica en toda circunstancia (acaso no es crucial para las i {~
sociedades contemporneas la eficacia del regulador?). Por otra, ;li

Ir'
na exigira (Rauch y Evans, 2000) la concurrencia de tres carac- porque las exigencias de equidad y neutralidad en los compor-
tersticas institucionales clave: a) reclutamiento por mrito tamientos de los empleados pblicos son tambin imprescindi-
mediante pruebas competitivas; b) procedimientos especficos bles en los procesos de provisin de los servicios pblicos, como Ji
la educacin, la sanidad o el trabajo social.
-no polticos- para contratar y despedir; y c) carrera profesio-
nal basada en la promocin interna.
Se trata de argumentaciones en cierto modo prximas a otras
Seguridad jurdica y eficacia de la Administracin son, por
lo tanto, los principios que se hallan en la base de los sistemas de
~,':
.,
1'"
t::)
'1

que han puesto el acento en la profesionalidad del empleo p- funcin pblica, en tanto que instituciones creadoras de valor l, '.';~
blico como variable ms importante para la reduccin de la co- en el Estado democrtico de Derecho. Hacerlos operativos ha 'i
:,'
" ,j
rrupcin. Etzioni-Halevy, citado por Villoria (2000, pg. 144),ex- obligado a los pases que han perseguido su materializacin y !r:\
plica la corrupcin sobre todo en funcin de las relaciones entre
las lites poltica y burocrtica y la cultura poltica que las go-
proteccin a articular un conjunto de arreglos institucionales
cuyo objetivo es garantizar que el comportamiento de los em- !it'1'
l .:j.,
~i
bierna. Donde las reglas de juego separan a la burocracia de la li- pleados pblicos se cia a ciertos patrones. Si para enunciarlos
tomamos como referencia el Civil Service britnico, hallaramos
,;1
f
te poltica y le confieren un poder que le permite neutralidad po- lit
J 11,
ltica, la corrupcin declina y los procesos democrticos son ms (Cabinet Office, 1993) los siguientes cuatro principios bsicos
fundacionales: 1) acceso abierto y transparente; 2) promocin
'j,y..<
puros. ;,
segn el mrito; 3) integridad, objetividad e imparcialidad; y 4) .H~
Estos argumentos han tendido a poner el acento, con indis- ;2
cutible solidez, en uno de los elementos fundamentales de la fun- no politizacin. El reto de nuestro das es, precisamente (World ~t. J
cin pblica como institucin creadora de valor: la seguridad ju- Bank, 2000), conseguir una base robusta para que esos princi- :~~
'. , . ,tI

rdica. Sin embargo, la realidad del Estado y de las sociedades pios sean trasladados a la prctica, pero sin una rigidez excesiva. ;::. <-t1
1,,':
Ms adelante abundaremos en todo ello.
'! ,~'(
"

contemporneas nos obliga a complementar esta perspectiva con

otra: la que parte de las exigencias de eficacia de la propia ac- : '~ !i
t"

cin de gobierno (Parejo, 2000). Si bien la seguridad jurdica est

en la base de los requerimientos de imparcialidad y transparen- MODELOS DE FUNCIN PBLICA .,11 '

cia en el comportamiento de los servidores pblicos (la igualdad

en el acceso y la competencia abierta son, en este sentido, ele-
mentos esenciales), la eficacia del gobierno y la Administracin
es el bien jurdico protegido -en algunos pases, como Espaa,
por la misma Constitucin- por los requerimientos de profe-
sionalidad y capacidad de aqullos, caractersticos de un siste-
ma de mrito.
Este enfoque no nos parece fcilmente transferible a un es-
quema que distinga entre parcelas de la institucionalidad pbli-
Esos arreglos institucionales que pretenden garantizar en la
funcin pblica los principios bsicos que hemos destacado no
son los mismos en todos los pases que estamos analizando. Por
el contrario, la unidad del objetivo contrasta aqu con la consi-
derable diversidad de los caminos elegidos para alcanzarlo. Por
ello, parece imprescindible referirse, aunque sea sucintamente,
a esas diferencias, intentando sistematizarlas y ordenarlas en la
medida de lo posible.

1-
 r-r
74
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
, e LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [ ... ]
e
75

La funcin pblica y el contexto institucional
Nuestro propsito es ms bien describir las diferencias que
analizarlas, pero parece inevitable empezar por preguntarse so-
bre su origen. La funcin pblica no es sino una parte de la ins-
titucionalidad de los sistemas poltico-administrativos. Parece
lgico pensar que las diferencias.entre modelos de funcin pblica
o servicio civil deben ser coherentes con las que incumben, ms
globalmente, a dichos sistemas en su conjunto. Pollitt y Bouc-
kaert (2000, pgs. 52 y sigs.) aplican, entre otros, a su anlisis de
organizaciones gubernamentales, y no como una clase o casta
especial investida de la alta misin de representar al Estado. Su
formacin tcnica tiende a ser multidisciplinar. Los pases an-
glosajones estaran en este mbito cultural. Otros, como Holan-
da o Suecia, habran evolucionado desde un modelo bsicamente
legalista hacia marcos culturales ms prximos a los del segun-
~. \.'
do tipo, por lo que se hallan dotados de una consistente dimen-
t
sin consensual en lo que respecta a los procesos de elaboracin
de las polticas pblicas, pero mantienen al mismo tiempo un
fuerte sentido de centralidad del Estado. l ..It
ti;
!.

los regmenes poltico-administrativos, el criterio de la cultura

administrativa dominante, en desarrollo del cual describen dos
1:
En otro reciente estudio comparado, limitado en este caso al
anlisis de las tradiciones administrativas del Reino Unido y Ale-
I
Ji !
j' mania, Knill (2001, pgs. 59 y sigs.) llega tambin a conclusiones
modelos culturales genricos que pueden arrojar alguna luz so- 1:
sensiblemente parecidas a las descritas para cada uno de los mo- :1"1i!
bre la cuestin que nos estamos planteando. l
Llaman al primero de estos modelos la perspectiva del Recht- ~
~
delos citados.
Si bien estos modelos culturales genricos son de indudable
:l
:j
staat, para la cual la principal fuerza integradora de la sociedad 1":-
'"(; 1;.1
es el Estado, cuyas preocupaciones bsicas son la elaboracin utilidad a la hora de explicar y enmarcar las estructuras y polti-
de las leyes y el uso de la coercin necesaria para aplicarlas. Los 11 cas de los sistemas nacionales de funcin pblica o servicio civil,
;~~
valores tpicos de este modelo cultural son la seguridad jurdica,
el respeto del precedente y la preocupacin por la equidad, cuan-
do menos en el sentido de igualdad ante la ley.El segundo modelo,
i
l
~
su peso, creemos, no debe ser exagerado. Con frecuencia, rasgos
propios de cada uno de los contextos internos disponen de ma-
yor fuerza explicativa a la hora de analizar las distintas peculia-
,1,~
Q1F
J.
ridades nacionales. Nos referiremos, en este sentido, a los casos ~lt,\
denominado del inters pblico, atribuye al Estado -o ms
~
f de Holanda, Japn y Suecia. 1
bien al gobierno- un papel mucho menos significativo, cuyos ::!!
-1'1
~~
.( En Holanda, una peculiaridad destacada (Van der Krogt'y r. "j
poderes en ningn caso deben ir ms lejos de lo necesario. La ::'1"
otros, 2000, pg. 190) es el hecho de que, desde hace muchos
:"1,:

ley se halla aqu en el fondo, ms que en el primer plano. El pro-

ceso de gobernar se centra en la bsqueda del consenso -o al
menos el asentimiento- para la adopcin de iniciativas de inte-
rs general. Se acepta que existen diferentes grupos sociales cu-
yos intereses compiten entre s, y se preconiza para el gobierno
un papel arbitral, ms que de toma de partido. La imparcialidad,
la transparencia, la flexibilidad, el pragmatismo y la armoniza-
cin de intereses son valores que preceden a la capacidad tcni-
ca e incluso a la estricta legalidad.
En el primero de estos modelos, los funcionarios tienden a
ser vistos como investidos de potestades, por lo que el derecho es
el eje central de sus procesos de capacitacin. Alemania, Francia
y Espaa seran, entre otros, los pases en los que esta cultura es
netamente dominante. En la segunda perspectiva, los servidores
pblicos son vistos como simples ciudadanos que trabajan para
J,l!: aos, los principales servicios sociales como la educacin, la sa- ~I
..
lud y el trabajo social vienen siendo prestados a los ciudadanos
~ por organizaciones sin nimo de lucro, reguladas y financiadas
~{.
'J','
;
-'f.
por el gobierno central o los gobiernos locales. De hecho, la re-
lacin entre estas organizaciones no lucrativas y los poderes p- 1
blicos era tan intensa que las regulaciones de personal, inclu-
. yendo salarios y pensiones, haban llegado a ser prcticamente las
mismas que las de los empleados pblicos. Como es lgico, dada
, esta situacin de partida, las privatizaciones de la dcada de 1980
j afectaron al sistema pblico holands en menor escala que a
.~
I otros pases. Por otro lado, la descentralizacin de la gestin de
recursos humanos que, como veremos, caracteriza a la mayor
~ parte de las reformas de la funcin pblica, tuvo en Holanda una
significacin peculiar. Ms que en crear nuevas organizaciones
~

..a;,.,;._
76
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
~. LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [ ... ]
, +.1'
It
a las que transferir autonoma y recursos, consisti en modifi- tares. Hasta la dcada de 1960, ste era tambin el sistema en ti'
car las reglas de la relacin entre el Estado y el sector no lucra- Suecia, desde haca ms de tres siglos, cuando Gustavo Adolfo II
tivo, que pas de regirse por subvenciones a hacerlo por contra- garantiz la estabilidad de los servidores del gobierno central.
tos de servicio. En este contexto, una de las consecuencias fue el A partir de 1965, sin embargo, las reglas de juego cambiaron
relajamiento de las regulaciones de personal y la tendencia a la drsticamente. En paralelo al reconocimiento del derecho de
diferenciacin de stas entre las distintas organizaciones pres- huelga a los empleados pblicos, una reforma global de la funcin
tadoras. pblica cre la nueva institucionalidad a la que corresponden
En Japn, sera difcil (Ikari, 1995, pg. 81) entender su mo- los rasgos descritos en el prrafo anterior. It
delo de empleo pblico sin tener en cuenta cules son las prc- Para el gobierno sueco, el objetivo de preservar una Admi-
1
ticas de gestin de recursos humanos en el sector privado, pe- nistracin profesional se mantiene. Lo que cambia es el instru-
,1
mental que la garantiza. El nuevo marco institucional fa ms al
culiares y diferentes de las que caracterizan a la mayor parte de
pases del resto del mundo. La interpenetracin entre ambos sec- diseo organizativo y al conjunto de incentivos articulados por l ,.1; I

tores se pone de manifiesto en la existencia de los mismos rasgos que a la legalidad la misin de estructurar su funcin pblica y "1

dominantes: contratacin de por vida, ausencia de reclutamien- preservar por tanto la existencia de una Administracin profe- :i 1
to exterior a media carrera, promocin interna, movilidad fre- sional. El arraigo social e institucional del modelo de agencias :l ;1

cuente, antigedad, formacin en el puesto de trabajo, unifor- en Suecia es el punto de partida. Sobre ste se irn introducien- :1

midad de las condiciones de trabajo e inexistencia de sistemas do medidas destinadas a conseguir que un formato tan descen- .1
:
de negociacin colectiva. tralizado no implique una prdida de integridad y control. No es ,1
Suecia es un caso especial. Los empleados pblicos suecos el momento de describir con detalle esta arquitectura institu- ,,1,.~
estn sujetos a la legislacin laboral comn. Una ley especial cional, que combina elementos de contractualizacin, asigna- e"
(Murray, 2000, pgs. 171 y sigs.) se limita a aadir algunas regu-
laciones especficas en materia de excedencias, rgimen disci-
plinario y alguna otra. Cada empleado es contratado por una or-
cin de recursos, premio/sancin, capacitacin, socializacin,
introduccin de fuerzas de mercado y control de los gestores por
otros actores sociales.
,ltJi
)
,r l !'

ganizacin especfica (ministerio, agencia, gobierno local), y slo

"1"
h
~ 1
establece relacin laboral con ella. No existe ningn tipo espe- ~
..
cial de prueba o examen establecido para este proceso de reclu- Cmo identificar modelos de funcin pblica
....
taminto. Si una agencia cierra, sus empleados pierden el pues-
to de trabajo. A la vista de todo esto, parece, a primera vista,
dudoso que en Suecia se den los elementos y garantas precisos
para la existencia de un sistema de funcin pblica a los que nos
hemos referido en el apartado anterior.
De cuanto hemos dicho se desprende la dificultad que impli-
ca reconducir la diversidad de los sistemas de funcin pblica
en los diferentes pases que disponen de ellos a unos pocos mo-
delos definidos con precisin. De hecho, ms all de los arqueti-
i
fI

El caso sueco es el ms representativo de un enfoque dife-
rente y alternativo en lo que respecta a la construccin del mar-
co institucional preciso para garantizar y salvaguardar el sistema
de mrito. En los enfoques tradicionales, ampliamente domi-
nantes, el cimiento bsico de dicho marco es la legalidad. Crean-
do un conjunto de garantas jurdicas, por una parte, y de res-
tricciones a la discreci<?nalidad de los decisores, por otra, la
norma se propone modular el comportamiento de los distintos ac-
pos genricos, que mantendran la descripcin en un nivel exce-
sivo de abstraccin, los sistemas nacionales de funcin pblica
combinan los arreglos institucionales que los caracterizan de for-
ma peculiar, fruto sin duda de su respectiva historia, tradiciones
propias y otros elementos de singularizacin. Las semejanzas
entre dos pases en un rasgo concreto se convierten en diferencias
en otro, que a su vez dara lugar a otros alineamientos y compa-
raciones.
78
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
'1'''.'
.~
LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [ ... ]
e
79
f
~.'
La conveniencia, pese a todo ello, de sistematizar la descrip- ~ Otros pases, yen especial aquellos que cabe agrupar como

cin nos lleva a presentar esta realidad considerablemente hete- poseedores de sistemas de carrera, incorporan mecanismos adi-
rognea identificando y agrupando los modelos nacionales en cionales de garanta para la preservacin de los principios de
torno a cuatro cortes transversales, que coinciden con los ele- igualdad y mrito. El instrumental difiere en cada pas, pero pue-
mentos centrales bsicos de un marco institucional de funcin p- de ser agrupado, para simplificar su descripcin, en tres gran-
blica o servicio civil, y que son los siguientes: des modelos, cuyos patrones bsicos suelen identificarse con los I
I
sistemas de Francia, Alemania y el Reino Unido.
a) los sistemas e instrumentos de acceso, esto es, el conjun-
to de mecanismos establecidos para el reclutamiento y la li:1
seleccin de los empleados pblicos; El modelo francs
b) la organizacin de la carrera profesional, que arranca de ~
~
la distincin bsica entre sistemas de carrera y de empleo;
c) el conjunto de derechos y deberes establecidos para los
La Administracin francesa hace del concurso (concours) el ,.
,e

eje de los procedimientos de reclutamiento y seleccin. La no-'
empleados pblicos; y cin de concurso, en Francia, exige la concurrencia de al menos
l~

d) la administracin del sistema, que hace referencia funda-
mentalmente al grado de centralizacin o descentralizacin
con que aqul funciona.
Los sistemas de acceso: modelos francs, alemn y britnico
Todos los pases que disponen de sistemas de gestin de su
empleo pblico que podamos caracterizar, conforme a la nocin
adoptada, como de funcin pblica comparten un mnimo de
formalizacin que distingue el acceso al empleo pblico del sis-
tema propio del sector privado (Siedentopf, 1990; Ziller, 1993;
Klingnery Nalbandian, 1994; Frez, 1995; MAP, 1997; OCDE,
1999a). Ahora bien, en lo que excede de este mnimo, las dife-
rencias en cuanto al grado de formalizacin son notables. Una exi-
gencia ha sido definida (Ziller, 1993, pg. 392) como el mnimo
comn de los sistemas europeos de funcin pblica (podemos
extenderla al resto de pases del mbito examinado). Se trata de
la obligacin de hacer pblicas las plazas vacantes.
A partir de esta convocatoria pblica, algunos pases, como
Suecia -cuyo caso ya hemos mencionado-, Holanda o Dina-
marca (todos ellos incardinables dentro de lo que ms adelante
describiremos como sistemas de empleo) permiten al responsa-
ble del organismo, agencia o unidad convocante un amplio mar-
gen de libertad para seleccionar.
cuatro requisitos (Ziller, 1993, pg. 398): a) un nmero de pla- ;i
zas vacantes (en el concurso tpico el nmero suele ser alto),
,;
.,
l
determinadas con precisin; b) un tribunal independiente del
poder poltico, de los candidatos y de los directivos al frente de las ;
~ll
,.::
unidades en las que se hallan las vacantes; c) una clasificacin
de los candidatos admitidos, por orden de mrito (normalmen- ~.
)
te producida despus de un examen realizado sobre materias de
~l
un programa previamente conocido, y compuesto, al menos en ""-t
parte, por pruebas escritas annimas); y d) la obligacin de la ~\
autoridad de respetar dicha clasificacin. q
El reclutamiento por concurso es la norma, bajo diferentes ~l
;'1
modalidades (MAP, 1997), en Blgica, Espaa (donde se utiliza
preferentemente la expresin oposicin), Italia (donde se man-
tiene tras la reforma privatizadora de 1993)y Japn, as como, ~l'~
aunque en el marco de otro modelo de garantas, en el Reino ,.I!
Unido.
Otro rasgo propfo del modelo francs de reclutamiento es el
papel que en el mismo se atribuye a las escuelas de funcionarios.
De hecho, lo que normalmente recluta la Administracin central
francesa no son directamente funcionarios, sino alumnos de una
escuela especializada, en la que sern formados los futuros fun-
cionarios. ste es un rasgo propio (muy ligado al sistema de cuer-
pos, al que luego aludiremos) que ha tenido mucha menor difu-
sin que el concurso. Entre los pases analizados, slo Espaa, y
muy limitadamente, ha hecho uso del mismo.
80
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
El modelo alemn
El acceso a la condicin funcionarial se basa en Alemania en
un sistema muy formalizado de seleccin por etapas, que combina
teoria y prctica. En el servicio superior, una primera seleccin
(examen de Estado), posterior a la graduacin universitaria, da
lugar a un servicio preparatorio, de dos aos de duracin, que
combina la formacin terica con la realizacin de prcticas la-
borales, diferentes segn la especialidad. Este servicioculmina con
un segundo examen de Estado, a cargo de un tribunal indepen-
diente, cuya superacin habilita para el desempeo de funcio-
nes pblicas, mantenindose tres aos ms la condicin de fun-
cionario a prueba, sin estabilidad, que se ganar despus de un
pronunciamiento favorable de los titulares de los rganos en los
que se ha prestado servicio. En los otros tres niveles de servicio,
por debajo del superior, las reglas bsicas son las mismas, si bien
el primer examen es sustituido por la certificacin escolar y al-
gunos plazos se reducen.
El reclutamiento propiamente dicho queda a cargo de los
responsables ministeriales y de los ldnder, que eligen, entre
los funcionarios habilitados que hayan presentado candidatu-
ra, a quienes ms se adecuen, a su juicio. La participacin de
los representantes del personal en esta seleccin es un signifi-
cativo factor limitante de la discrecionalidad directiva en este
campo.
El alemn es un modelo original de reclutamiento y selec-
cin que no se ha difundido por otros pases, con la nica ex-
cepcin de Luxemburgo, que lo ha adoptado parcialmente para
la seleccin de sus funcionarios superiores. Una de las crticas
ms frecuentes que se le dirige (Ziller, 1993, pg. 395) es que ha
servido para mantener el monopolio de los juristas sobre la fun-
cin pblica.
El modelo britnico
El sistema del Reino Unido se caracteriza por encomendar
el reclutamiento a un rgano central independiente, no someti-
do a las presiones de los electores. Se trata de la Comisin del
~. LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [ ... ]
e
81
Servicio Civil, creada, como vimos, a mediados del siglo XIX, y
formada por tres comisionados (conzmissioners), nombrados por
el gobierno para reclutar y seleccionar a los empleados que pre- l e,_,}.
cisan los ministerios, haciendo que compitan en un concurso :~,~
abierto (open competition). La tradicin britnica de funcionarios jI!
generalistas, a diferencia de lo que ocurre en el modelo francs,
lleva a concursos muy abiertos, centrados en entrevistas desti- I
nadas a evaluar las cualidades y la personalidad de los candida-
tos, sin privilegiar ninguna formacin universitaria especfica,
lo que la diferencia tambin netamente de la seleccin del 'mo-
delo alemn. La Administracin se halla vinculada por las elec-
ciones de la Comisin y no puede nombrar sino a candidatos
provistos de la certificacin facilitada por sta.
La proteccin del sistema de mrito mediante el uso de una
,
1
I
comisin independiente se aplica, adems del Reino Unido, en Ir- :i
1;
., landa, Canad, EE.UU. y Japn. Tambin Blgica se inspir di-
rectamente en el modelo britnico al crear, en 1937, la Secreta-
~;
;t
ria permanente para el Reclutamiento. En Alemania, un sistema I
el
~.!,
similar existe para seleccionar a los candidatos que, en ciertos el
-}
casos, postulan directamente por un empleo, sin pertenecer a la ;;
carrera funcionarial, y no han pasado por la seleccin previa an- .~
tes descrita. Las principales criticas al sistema de la comisin in- :1
dependiente han destacado (World Bank, 2000) los riesgos de
alejamiento entre los criterios de aqulla y los de los gestores
de lnea, reprochando, en palabras de Ziller (1993, pg. 396) un
exceso de independencia de la comisin.
Resumiendo, podra decirse que los tres modelos descritos
" pretenden garantizar la igualdad y el mrito en los sistemas
de funcin pblica o servicio civil mediante un instrumental de
garantas que presenta algunos elementos comunes y otros sin-
gulares, pero que ciertamente pone el nfasis en elementos di-
ferentes. Los pases del modelo francs acentan el papel de
los instrumentos de seleccin, creando sistemas de garantas
fundamentalmente formales. El modelo alemn, tambin muy
formalizado, se orienta hacia la garanta de la capacitacin te-
rico-prctica a lo largo de un proceso prolongado. El modelo
britnico, ms flexible en los instrumentos, hace hincapi sobre
todo en la profesionalidad e independencia de los rganos de se-
leccin.
~
 ~

82
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [ ... ]
e
83

ponen, por tanto, que existen ciertos puestos que se consideran de

La organizacin de la carrera: sistemas de empleo
acceso, reservados al reclutamiento externo, y que el resto de los
y de carrera
puestos correspondientes a niveles superiores son provistos me-
La carrera es un elemento frecuentemente utilizado para dis- diante la promocin interna.
tinguir entre sistemas de funcin pblica. En funcin del mismo, En todo sistema de carrera existe, pues, un determinado n-
podemos distinguir (Ziller, 1993; Frez, 1995; Snchez Morn, mero de divisiones horizontales (categoras, escalas, grados, cla-
1996; Palomar, 2000; World Bank, 2000) entre sistemas de em- ses, grupos u otras denominaciones), que reflejan esa jerarqui-
pleo (position based) y de carrera propiamente dichos (caree!) zacin de los empleos y cuyos lmites son, por un lado, los puntos
o escalones en los que se produce el reclutamiento externo y, por

Los sistemas de empleo

otro, los que marcan el nivel mximo al que puede llegar la'pro-
mocin interna. Lo normal es que esajerarquizacin horizontal 1~
tenga en cuenta el nivel formal (acreditado por un ttulo o di-
,-
Estn organizados a partir de las necesidades de personal de ploma) de los conocimientos especializados exigidos para el ac- 1"
I

la Administracin a corto plazo. El reclutamiento se produce ceso. Son, en lo fundamental y sin peljuicio de los supuestos mix- I~

para un empleo o puesto, y no para incorporarse a un grupo pro- tos antes mencionados, sistemas de carrera los de funcin pblica .t"
o servicio civil de Francia, Reino Unido, EE.UU., Japn, Alema- ~t
fesional ms amplio que habilite para desempear distintos pues- ';
nia, Blgica y Espaa, entre otros. ~
tos. Es, normalmente, un sistema abierto, en el que cualquier .1
:'
puesto puede ser provisto por candidatos externos a la Adminis- En ocasiones, junto a la citada estratificacin horizontal, los
sistemas de carrera albergan tambin divisiones verticales. En
,~
tracin, si bien, en ciertos casos, pueden encontrarse condiciones ;\
:;,
diferentes para candidatos internos y externos. Suecia, los pases ciertos casos, responden a la voluntad de limitar la movilidad en- ~t,

1
nrdicos europeos y Holanda tienen sistemas de empleo. Tambin tre sectores u organizaciones del sistema pblico, como ocurre en I

es ste el sistema que se aplica en muchos pases europeos al em- Alemania, para preservar el principio constitucional de autono- :i.. ~
pleo contractual, que cubre funciones (tcnicas, manuales, sub-
sidiarias o temporales) o sectores (el gobierno local en el Reino
ma ministerial en materia de gestin de personal. En otros ca-
sos, se trata de mecanismos de organizacin de la carrera, como
'.
J;
;,1
I

Unido; la funcin pblica territorial francesa) no afectados por ocurre en el sistema de cuerpos, nacido en Francia y adoptado ""

la reserva funcionarial. La amplitud de esta parte del empleo p- tambin, con ciertos matices, en la Administracin central es- ~.i

blico en ciertos pases ha hecho que se hable (Ziller, 1993, pg. 412) paola. En sntesis, un cuerpo es un grupo profesional que agru- :l:!
de sistemas mixtos, para referirse, adems de los casos citados, a pa a un conjunto de funcionarios reclutados especficamente
para l y llamados a ejercer un determinado nmero de empleos,
~I
Alemania y Blgica. Con parecido fundamento podra haberse
incluido a Espaa en este grupo. propios de su rea de cualificacin. Es en el marco del cuerpo I
donde dichos funcionarios desarrollan su carrera. Los estatutos
particulares de los cuerpos complementan el estatuto general de
Los sistemas de carrera la funcin pblica. En la Administracin francesa existen cerca
de mil cuerpos de funcionarios.
Estos modelos se basan en un diseo jerarquizado de los car- A modo de sntesis, se puede afirmar que la distincin fun-
gos pblicos que implica que los empleados, reclutados en un de- damental entre los dos sistemas de funcin pblica expuestos se
terminado nivel de empleo, pueden con el tiempo efectuar un re- encuentra en su relacin con el mercado de trabajo. En el pri-
corrido ascendente a travs de una serie de niveles, hasta llegar al mer caso, las necesidades cuantitativas y cualitativas de personal
nivel mximo que les corresponda. Los sistemas de carrera su- se resuelven bsicamente mediante el ajuste externo, esto es, re-

,1.
84
e MRITO Y FLEXIBILIDAD LO QUE EL EMPLEO PBLICO TII~NE DE DIFERENTE [ ... ]
e
85
ii
:t
!1
" 3
curriendo al mercado. En el segundo, slo el reclutamiento para bin en Espaa, donde slo se excepta de su ejercicio a los cuer- t
~.
. l
los puestos definidos como de acceso se resuelve as. La creacin pos de polica. En Holanda y el Reino Unido no se reconoce for-
)~.

de uno o ms mercados de trabajo internos (Hondeghem y Ste- malmente el derecho, pero su ejercicio no da lugar a sancin. ":-.
; '.{

en, 2000, pg. 65) har que los gestores de personal operen pre-
ferentemente en ellos para atender el resto de sus necesidades.
Los derechos y los deberes
Los derechos de participacin y negociacin colectiva de las con- di
diciones de trabajo se han visto considerablemente consolida- ,
dos y ampliados, a lo largo de las ltimas dcadas, con algunas
excepciones. Aludiremos a ellos en un apartado posterior. "~t

En todos los sistemas de funcin pblica examinados (MAP,

1997; Ziller, 1993), el derecho al cargo o inamovilidad (tenure)
protege, en mayor o menor medida, al empleado pblico frente
al despido arbitrario, como mecanismo de garanta para el man-
La administracin del sistema

Los sistemas poltico-administrativos contemporneos tien-

den a la complejidad y la fragmentacin. Ello desencadena ten-
I~
"

tenimiento de un comportamiento independiente y profesional. dencias de signo opuesto, hacia la diversificacin, por un lado J
En todos ellos, tambin, se contempla la posibilidad del despi- necesaria para adaptarse a entornos complejos, y hacia la inte- .i
'.
do por razones disciplinarias. La distincin fundamental, en esta gracin, por otro, imprescindible para mantener la cohesin glo- ~
materia, se hallara entre los sistemas que han normalizado la bal y el control. Los diferentes pases responden a stos de forma 1
:
extincin de la relacin de empleo por causas organizativas o que se relaciona, en general, con contextos institucionales ms am- .1
econmicas, y los que no lo han hecho as. Volveremos sobre este plios. Los sistemas de funcin pblica no son ajenos a estas pre- ir
~1
siones. o,.
asunto en un momento posterior, ya que ste es un extremo
sobre el que han incidido a veces los procesos de reforma. De De hecho, podra pensarse que los que hemos llamado siste-
cualquier forma, los analistas coinciden en que tanto la cultura mas de empleo responden a las presiones diversificadoras y adap- ;1
-o 1"1
'. ,

tradicional de las administraciones como el peso de las organi- tativas, en tanto que los modelos de carrera se identifican ms ~l
zaciones sindicales en su interior dotan, en todos los casos, al con las necesidades de coordinacin interna y cohesin. La dis- ~ t~

tincin nos parece cuando menos dudosa. Por una parte, la ca- ;.l!
empleo pblico de una estabilidad considerablemente superior
a la del empleo privado.
Los sistemas de funcin pblica coinciden en exigir a los em-
pacidad de los gestores para adaptar la gestin de personal a las
necesidades concretas de los servicios depende, ms que de la
.'i;
~:'
,'i-
pleados pblicos un deber de lealtad a la nacin y sus institu- existencia de un sistema de empleo como tal, de un diseo orga- , j

ciones bsicas, as como el deber de reserva respecto de asuntos
conocidos por razn del cargo. Regulan, adems, en general, las
incompatibilidades de los servidores pblicos con la realizacin
de otros trabajos o el desempeo de actividades polticas, si bien
aqu la dispersin de las regulaciones nacionales en cuanto al
grado de permisividad es muy notable, y no se hace reconocible
ningn patrn que permita sistematizarla.
En cuanto a los derechos colectivos, el reconocimiento del
derecho de huelga de los empleados pblicos divide a los sistemas
de funcin pblica. Se halla expresamente prohibido en Blgi-
ca y Alemania y plenamente reconocido en Francia e Italia. Tam-
nizativo que les confiera la autonoma necesaria. Por otra, los
modelos de carrera albergan a menudo en su interior una con- 11
siderable fragmentacin. As ocurre al menos en tres casos: a)
cuando la heterogeneidad de la planta estatal y de su cartera de
I
servicios impone de hecho estatutos de empleo (carreras) dife-
renciados para distintos sectores (educacin, sanidad, polica,
administraciones territoriales, etc.); b) cuando se hace un uso
abundante del recurso de crear entidades y organismos (quan-
gas y similares) diferenciados, exceptuados del rgimen comn;
y c) cuando las divisiones verticales a las que hemos hecho refe-
rencia, y en especial los cuerpos, incrementan las tendencias
 ,.....

86 e MRITO Y FLEXIBILIDAD e LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [ ... ]

e
87

fragmentadoras, introduciendo incluso elementos de compe-
tencia interna por la captura de parcelas del aparato estatal.
Lo que s parece indudable es que la figura del empleador p-
blico (un departamento u organismo central, o bien los ministe-
rios y agencias) puede aparecer ms centralizada, en los casos
en que han predominado las tendencias integradoras y cohesio-
nantes, o ms descentralizada, cuando han predominado las pre-
Ahora bien, cuando nos adentramos en la naturaleza de dichos
arreglos en los diferentes pases, como hemos pretendido hacer
en este captulo, la unidad del propsito se vuelve, como hemos
visto, diversidad de los medios utilizados para materializarlo. La
funcin pblica se transforma en realidades muy distintas, en
las que la influencia de las culturas y tradiciones nacionales re-
sulta patente. Volviendo a la pregunta con que empezbamos el

I
siones hacia la adaptacin. As (OCDE, 1999a, pg. 21), pode- captulo, nos permite este panorama tan heterogneo concre-
mos decir que Francia, Japn, Canad y Espaa disponen de tar en alguna medida las diferencias que la funcin pblica pre-
modelos considerablemente centralizados, en tanto que EE.UU., senta respecto de la gestin contempornea del empleo y las per-
Suecia, Holanda, Nueva Zelanda y Australia utilizan sistemas de sonas, tal como la presentbamos en el captulo anterior? ~
fIo
empleo y gestin de recursos humanos ms descentralizados. Algunas de estas diferencias son comunes a la inmensa ma-
Como se ver ms adelante, una de las ms poderosas orien- ~
yora de los sistemas de funcin pblica, pese a la diversidad
taciones de reforma de los sistemas de funcin pblica en el m- apuntada. En un trabajo reciente, y refirindose al contexto es- ~
bito OCDEes precisamente la descentralizacin de las decisiones paol, Castillo Blanco (2003, pg. 32) concreta estas peculiari- .J
sobre el personal. En los ltimos aos, la idea de que la mejora dades en cuatro extremos: ;)
de las estructuras y ~olticas de Recursos Humanos exige un di- ~;
:,
seo descentralizado le los sistemas de toma de decisiones ha :'
a) una mayor estabilidad de la relacin como consecuencia ~~
alcanzado, ms all incluso de las iniciativas concretas de cam- ,
bio en cada pas, un amplio consenso.
de la rigidez para el despido; :,
;.
,
b) un mayor impacto de las normas, dada la vigencia del prin- ,
cipio de vinculacin jurdica positiva que impera en el de- :jll
1,

recho pblico, as como la necesidad de acatar ejemplar- ,

',
I

FUNCIN PBLICA: UNA O MUCHAS? mente las decisiones judiciales; ~ !I

c) una mayor rigidez en los procedimientos, patente espe- ~,I
,1,
;
Llegados a este punto, parece evidenciarse que la funcin p- cialmente en la seleccin y las polticas disciplinarias, :,:1
blica resulta ms inteligible como un propsito que como una "IJ ~
como consecuencia del garantismo inherente a las nor- ; 1j

forma determinada de hacerlo realidad. La finalidad est clara,

y es compartida como tal en diferentes entornos institucionales:
mas; y i~ I

d) una mayor dificultad para medir los rendimientos en zo-

organizar el empleo del sector pblico de modo que haga posible
la existencia de administraciones profesionales. Tanto la seguri-
nas de definicin de polticas, lo que pone obstculos a
ciertas prcticas retributivas.
i:. .

dad jurdica como la eficaz provisin de los servicios pblicos
exigen organizaciones pblicas no patrimonializadas por la po-
ltica ni capturadas por intereses particulares. Es necesario para
ello que existan mecanismos, incentivos, reglas de juego forma-
les e informales que permitan lograr dicho objetivo. Talesarreglos
institucionales implican en mayor o menor medida un cierto gra-
do de singularidad de la gestin del empleo pblico respecto de
la que se desarrolla y practica en las empresas del sector privado
de la economa.
J
,-}
Es ste un sucinto inventario de rasgos diferenciales que po-
dramos extender sin temor a errar a la mayor parte de los en-
tornos institucionales de funcin pblica. Con todo, debemos te-
ner en cuenta -yen ello insistiremos en el captulo final del
libro- que el alejamiento que la funcin pblica presenta res-
pecto del empleo comn no se explica slo atendiendo a las reglas
formales, sino tambin, y principalmente, por la forma en que
stas interactan con las convicciones,valores y modelos mentales
 r-
r'"
88 e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e e r
r
que pueblan el inconsciente colectivo de las organizaciones del 3 ~f
sector pblico. Se trata de una interaccin mutuamente refor- GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO:
zante, que consolida esa mirada diferente sobre la realidad, a la UN SISTEMA INTEGRADO DE VALOR ESTRATGICO
que aludamos al iniciar este captulo, y que se traduce en dife-
rentes maneras de hacer.
En realidad, las diferencias entre los modelos nacionales de
funcin pblica no las encontraremos fundamentalmente en los
I
diagnsticos sobre su funcionamiento y en la consiguiente iden-
tificacin de las reas de mejora. De hecho, como veremos en el
captulo 5, las tendencias actuales de reforma de la gestin pblica
II1
;j
favorecen la realizacin de diagnsticos comunes sobre los pro- Una vez abordadas, en los captulos precedentes, la situa- 1:
blemas de gestin pblica del empleo y los RRHH, aplicables a
la inmensa mayora de pases dotados de sistemas de funcin
cin y las tendencias de la gestin de las personas, as como los
rasgos singulares que dotan a aqulla de una fuerte especificidad
.~
'C
,
pblica o servicio civil. Lo que cambia, en muchos casos, es el cuando se desarrolla en el seno de las organizaciones del sector l~
punto de partida. Dependiendo de las caractersticas de los arre- pblico, dedicamos el presente captulo a presentar un modelo
glos institucionales incorporados por los diferentes sistemas po-
ltico-administrativos, los esfuerzos para corregir sus disfuncio-
integrado de gestin del empleo y los recursos humanos. Este
modelo ser luego desarrollado en el captulo 4, destinado a la
~
~i
.,
nes y ponerlos al servicio de una gestin pblica ms eficaz y presentacin de los distintos componentes o subsistemas que
1l
,1- f' l
1,
eficiente debern iniciarse en momentos o estadios determinados, lo integran. 1
y proponerse itinerarios especficos, adaptados a las caracters-
ticas, tradiciones, contextos sociopolticos y culturas sociales de
Con qu alcance utilizamos el trmino modelo, a los fines
de este captulo? Un modelo no es sino un instrumento que ela-
:l
j~
.j
I!
los diversos pases. bora el estudioso de una realidad compleja con el fin de descri-
birla y de profundizar en su conocimiento y en el de los factores .',t
';1, "

que la componen. Constituye una aproximacin especfica, entre .f'.

:.r
otras posibles, a dicha realidad. El modelo es menos que una hi- ~;!
ptesis, porque no pretende ser la formulacin de una verdad ;,1
,
que aspira a ser probada. Es tambin menos que un paradigma,
:11
por cuanto ste alude generalmente a un marco explicativo usa- j,
do y aceptado de manera muy general o por una parte muy im- I
portante de la comunidad cientfica, lo que no es el caso cuando Ji U T
se habla de modelos. As pues, un modelo se justifica bsica-
mente por su utilidad explicativa y analtica. No pretende sumi-

l. El modelo presentado en este captulo, y desarrollado en el siguiente, ha

servido de base a un Marco Analtico para la Evaluacin de Sistemas de Servicio
Civil, elaborado por el autor de este libro por encargo del Banco Interameri-
cano de Desarrollo (BID) para el diagnstico institucional de realidades na-
cionales en Amrica Latina y El Caribe. Para una presentacin de la metodologa
y una sntesis de las conclusiones de los primeros diagnsticos, vase Langa,
2003c. El Marco Analtico se halla accesible en el portal del BID: www.iadb.org
 r
90 e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO [ ... ]
e
91

nistrar la nica explicacin posible de una realidad compleja, Figura 1. Modelo integrado de gestin estratgica de RRHH
pero s facilitar el acceso a la misma.
Tal es la finalidad del modelo que describimos a continua-
cin: facilitar la comprensin del propsito principal, las finali-
dades asociadas, las reas bsicas de intervencin, los factores si-
tuacionales relevantes y los criterios de evaluacin aplicables a un
CONTEXTO ENTORNO
sistema de gestin del empleo y de los recursos humanos. INTERNO
El modelo que presentamos no es, en su esencia, exclusivo del
sector pblico, sino que resulta de la aplicacin a la gestin de recur-
sos humanos (GRH) en cualquier organizacin, pblica o privada.
De hecho, creemos que las especificidades propias del marco ins-
estructura
cultura
otros
marco legal
mercado laboral
otros , l.
'.
I~
l.
1,
titucional del empleo pblico, mencionadas en el captulo anterior,
se manifestarn sobre todo en la descripcin de los subsistemas "
'r
cuyo desarrollo ser objeto del siguiente captulo. Sin perjuicio de .
1 I
ello, la presentacin de cada uno de los elementos del modelo, que
comenzaremos de inmediato, se har tomando el sector pblico ~
como referente para su aplicacin. En todo caso, la aplicacin de es- Fuente; Adaptado de Serlavs.
l,
,
l'
tos marcos conceptuales a la prctica docente y la consultora du- f
rante bastantes aos, y especialmente el contraste de los mismos con

lo alt,'
un elevado nmero de directivos pblicos, nos lleva a pensar que el Personas y resultados
enfoque que proponemos resulta de plena aplicacin a las cuestio-
i !
l l';.~

.ll';
nes principales que plantea la gestin de las personas en las orga- Hablamos de resultados, esto es, de productos evaluables de ,1,

l
'. i
'1
nizaciones pblicas, objeto central de nuestra reflexin. las polticas y prcticas de gestin de las personas, que puedan ser !
l'

contrastados con determinados estndares o metas. Asumimos por o ~!

i tanto una perspectiva que valora la GRH por sus consecuencias, y

"
LA GESTIN DE RECURSOS HUMANOS ACTA COMO no simplemente por la calidad del instrumental de gestin utiliza- "
'1 "
UN NEXO ENTRE LA ESTRATEGIA Y LAS PERSONAS
1 do. En este sentido, el referente ltimo de evaluacin de la GRH, im- 'l'

I plcito en el modelo, va ms all de los criterios basados en reglas

i JI:
I
de buena prctica, como, por ejemplo, los que utilizan los mode-

La figura 1 muestra una aproximacin inicial y global, po-
dra decirse que en visin panormica, a los elementos bsicos del los de gestin de la calidad cuando se aplican a la GRH.3 Con esto
modelo terico propuesto. La GRH se presenta como un siste-
ma integrado de gestin, cuya finalidad bsica o razn de ser es
no estamos negando la utilidad de estos instrumentos de evaluacin.
De hecho, n el captulo siguiente proponemos un recorrido por
!
la adecuacin de las personas a la estrategia de una organiza- los subsistemas de la GRH que incorpora un conjunto de criterios
cin o sist~ma multiorganizativ02 para la produccin de resul-
tados acordes con las finalidades perseguidas.
2. En adelante, para una mayor sencillez expositiva, las referencias al tr-
mino organizacin se entendern extensibles, cuando no se indique lo con-
! 3. As, el modelo europeo de la EFQM (Fundacin Europea para la Gestin
de la Calidad, 1999) se centra, en su criterio 7, en los logros alcanzados por la or-
ganizacin en relacin con las personas que la integran, para lo que define me-
didas de percepcin e indicadores de rendimiento relacionados con ciertos cri-
trario, tanto a organizaciones individuales como a los sistemas o complejos
terios de buena prctica, como igualdad de oportunidades, reconocimiento,
institucionales multiorganizativos de los que formen parte.
implicacin en equipos de mejora o efectividad de la comunicacin.
 r-
92 e MRITO Y FLEXIBILIDAD

de buena prctica. Nos limitamos a clarificar el enfoque global pro-

puesto y a destacar su orientacin finalista. Son los resultados, en
GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO

Sin duda, precisar este alcance es materia que deber diluci-

darse mediante un anlisis netamente situacional, esto es, exa-
[ .. ]
e 93

definitiva, y no slo la adecuacin de las polticas a determinadas
pautas, los que determinarn el xito de un sistema de gestin del
empleo y de las personas.
Ahora bien, de qu resultados hablamos? La pregunta no es
ociosa. Podriamos estar refirindonos a logros especficos en ma-
teria de recursos humanos tales como, por ejemplo, determina-
das cifras de absentismo o rotacin, o cualesquiera otros datos re-
lacionados con el empleo o el comportamiento humano que
pudieran ser contrastados con estndares generalmente acepta-
dos. Tambin podramos medir hasta qu punto se alcanzan de-
minando en cada caso la etiologa especfica de los resultados
producidos y ponderando los diversos factores de influencia con-
currentes. El grado de influencia de las personas sobre los re-
sultados puede oscilar en gran medida, dependiendo de factores
como el sector de actividad (por ejemplo, industrial o de servicios),
el sistema tcnico (ms o menos regulador o mecanizado, ms o
menos sofisticado), el entorno (ms o menos complejo, dinmi-
co, hostil)4 o la propia estrategia de la organizacin (por ejemplo,
,~
I
tender a influir menos, previsiblemente, en el contexto de una
estrategia empresarial de costes que en el de una de diferencia-
'.
1
4

,~
I

terminadas metas definidas especficamente para el rea de re- cin). Ahora bien, como indicbamos en el captulo 1, la tn:ls- li

cursos humanos, como podran ser la reduccin de plazos en cendencia que actualmente se atribuye a la GRH deriva, preci- :(
materia de reclutamiento o la mejora del clima laboral evidenciada samente, de que en nuestros das, a diferencia de otras pocas y :i
:i
en una encuesta de satisfaccin. Ni que decir tiene que estaramos otros paradigmas, se ha generalizado la percepcin de que, sin :;
ante logros importantes, dignos de ser medidos y tenidos muy desconocer estas diferencias, las personas son en todo caso cru- f
"
en cuenta, pero tambin aqu el modelo que proponemos incor- ciales para que las organizaciones alcancen los resultados a los l

pora un grado de exigencia mayor: evaluar globalmente la GRH que aspiran.

obliga a tener en cuenta los resultados de la organizacin en su
conjunto.
La cuestin podra enunciarse as: un sistema concreto de
Llegados a este punto, la pregunta obligada es en qu sentido
y con qu alcance podemos afirmar que los resultados organi-
zativos dependen de las personas. El modelo que proponemos
,
./
)
.
i
1,

GRH slo crea valor para la organizacin si representa una con-
tribucin efectiva al logro de los resultados en los que se con-
cretan las prioridades de aqulla. Si esta vinculacin no est cla-
ra, no tiene sentido buscar justificaciones en la correccin terica
de los instrumentos o en la consecucin de metas parciales. Con
otras palabras, la GRH no consigue el xito en organizaciones
que no logran sus objetivos.
Ciertamente, los resultados de una organizacin se hallan in-
fluidos tambin por factores ajenos a las polticas y prcticas de
GRH. Algunas de estas influencias dimanan de otras reas de
la gestin, como la de la produccin, la econmico-financiera,
la comercial u otras. Es evidente que la GRH no puede ser con-
siderada responsable nica de los resultados alcanzados por la or-
ganizacin, lo que obliga a plantearse hasta dnde llega su res-
ponsabilidad. La respuesta a esta pregunta slo puede ser la
siguiente: lo que resultar imputable a la GRH es la parte en la que
los resultados de la organizacin dependen de las personas.
!
1
responde a esta pregunta en la forma siguiente: los resultados :~
que deben ser alcanzados se relacionan causalmente con las per- .lJ
. "
:,)
sonas en un doble sentido:
;fl
a) Por una parte, se hallan influidos por el grado de adecua- 1"
1
cin del dimensionamiento, cuantitativo y cualitativo, de I
I
los recursos humanos a las finalidades perseguidas. Por i,
consiguiente, el suministro de capital humano deber ajus-
tarse en cada caso a las necesidades de la organizacin,
evitando tanto el exceso como la carencia, y gestionando
con la mayor agilidad posible los procesos de ajuste nece-
sarios. En organizaciones intensivas en recursos huma-
nos, como lo son la mayora ::lelas que pertenecen al sec-
tor pblico, sta es un rea extremadamente relevante.
4. Para mayor clarificacin de estas dimensiones del sistema tcnico y el en-
torno de la organizacin, vase Mintzberg, 1984, pgs. 289-329.
 94
e MRITO Y FLEXIBILIDAD re
b) Por otra parte, sern consecuencia de la conducta obser-
vada por las personas en su trabajo, aspecto que aborda-
remos ms adelante.
I
f
f
As, la GR)-Iest obligada a incidir sobre ambas variables: el
dimensionamiento de capital humano y la conducta de las per-
sonas. La valoracin global de un sistema de GRH cabe referir- f
la, por tanto, a la medida en la que esa incidencia es, en ambos
campos, de signo positivo y se traduce en resultados efectivos.
,~'
Las polticas y prcticas de GRH
Esta incidencia de la GRH en los dos campos apuntados se pro-
duce mediante la definicin e implementacin de polticas y prc-
ticas de gestin del empleo y los recursos humanos (crculo cen-
Jr
tral de la figura 1, pg. 91). Vale la pena que nos detengamos un
momento para precisar de qu estamos hablando.
Cuando hablamos de una poltica (del ingls palie)') en un
rea de la gestin, nos referimos a un propsito organizativo
consciente y razonado de proceder de una determinada manera
y de hacerlo de forma constante, mientras no haya motivos para
reconsiderarlo, en aquella rea. Las polticas de GRH pueden ser
entendidas, por tanto, como el conjunto de criterios generales y
maneras de hacer que, en un contexto organizativo determinado,
orientan las decisiones que afectan a la gestin del empleo y las
personas.
~
~ pueda merecer. Pensemos, por ejemplo, en una organizacin que
Por prcticas de GRH entendemos las decisiones y activida-
des de hecho que se adoptan y desarrollan en este campo, y que
{ir
con frecuencia supondrn la aplicacin de polticas de GRH pre-
ii
'.'t
viamente definidas, o al menos interiorizadas por la organiza-
~ llas actividades formativas externas en las que sus empleados
cin, si bien no siempre ocurre as. En ocasiones, las prcticas de .
personal se manifiestan en decisiones de carcter reactivo o err- ~ solicitan participar, sin que existan establecidos criterios ni prio-
r ridades que concreten preferencias organizativas al respecto.
tico, que no responden a patrones estables de conducta, esto es,
no pueden identificarse con polticas de GRH.
Se habla a menudo de poltica de RRHH, en singular, y se
t
tq
discute, por ejemplo, si una organizacin determinada dispone,
o no, de ella. Frecuentemente, en el mbito pblico, se imputan
una serie de incoherencias o problemas de personal a la carencia
1
GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO [ ... ]
de una poltica de RRHH. Cmo encaja esta nocin con el con-
cepto de polticas que acabamos de definir? Podramos decir
que una organizacin dispone de una poltica de RRHH cuando
en su actividad podemos reconocer un conjunto de polticas de
GRH (en el sentido con que hemos definido a stas) coherentes
entre s. Por el contrario, carecera de una poltica de RRHH la
organizacin en la que esos patrones estables de comportamiento
"I
no fueran reconocibles (comportamiento errtico) o bien, sin-
dolo, resultaran contradictorios entre s (comportamiento inco- "
herente).
:1 ~
Las polticas de GRH pueden ser explcitas y encontrarse for-
malizadas, lo que indudablemente favorece el hecho de que sean bol
",,'~
reconocidas por quien observa y analiza el funcionamiento de la ,
GRH en una organizacin dada, si bien cabe la posibilidad, muy
"i:~i)::l'
"
a tener en cuenta, de que existan incoherencias entre la poltica
adoptada y proclamada formalmente y las prcticas de personal
,.;;
":
que efectivamente se constaten en una determinada organiza-
cin. Tambin puede ocurrir, y ello es bastante frecuente en la
prctica organizativa, que las polticas de personal no se hallen
formalizadas, e incluso ni siquiera explicitadas. Se podr re- "d
:I ,
,, I
conocer la existencia de una poltica de GRH, en estos casos, " 1; I
cuando de la reiteracin de una determinada prctica, en un con- ! t
texto determinado, durante un perodo dilatado de tiempo, se :la~.
desprenda razonablemente la existencia de un criterio estable
de actuacin y de un propsito de aplicarlo. jj 1
,1
No debiera confundirse el anlisis acerca de la existencia o , '1
"1
inexistencia de una poltica de GRH con la valoracin que sta ~
destina ao tras ao determinados fondos presupuestarios a la for-
macin de su personal, administrndolos estrictamente a de-
manda, esto es, financiando, dentro del margen disponible, aque-
Probablemente este tipo de prctica podra ser criticada con fun-
damento desde diferentes ngulos, pero ello no impedira cons-
tatar la existencia, en dicha organizacin, de una poltica, buena
o mala, de formacin de personal.
 96 e MRITO Y FLEXIBILIDAD
La coherencia estratgica y el dilema de la estrategia
El ejemplo que acabamos de utilizar resulta adecuado para
abordar la siguiente cuestin. Parece lgico pensar que la polti-
ca de formacin de personal de una organizacin debe conec-
tarse con un conjunto de orientaciones resultantes de las priori-
dades y finalidades principales de aqulla. Imaginemos que de
tales prioridades se desprendiera que la mejor manera de ges-
tionar la formacin fuera descentralizarla por completo, trasla-
dando las decisiones sobre capacitacin a los individuos que van
a recibirla, sin entrar a valorar otras 'cuestiones. Un esfuerzo
excesivo de imaginacin? Quiz bastara pensar, por ejemplo, en
una empresa en fase de liquidacin, una de cuyas prioridades
fuera la recolocacin de su personal. En este caso, la poltica de
formacin enunciada como ejemplo podra tener un fundamen-
to estratgico. Si no fuera ste el caso, el ejemplo nos mostrara,
por el contrario, una gestin claramente ineficiente del presu-
puesto de formacin, cuyo defecto fundamental sera la falta de
conexin con la estrategia de la organizacin.
En definitiva, la gestin de las personas no conseguir reali-
zar una contribucin significativa al logro de resultados valio-
sos para la organizacin si el contenido de las polticas de GRH
no est debidamente alineado y conectado con la estrategia or-
ganizativa. La coherencia estratgica es un rasgo fundamental
del modelo que proponemos. Ello significa que la calidad de la
GRH, tanto la de cada una de sus polticas o prcticas como la del
sistema de gestin en su integridad, no puede ser juzgada al mar-
gen de su conexin con la estrategia de la organizacin.
Qu entendemos por estrategia? De lo dicho hasta aqu se
desprende que estamos aplicando al concepto de estrategia la
significacin ms amplia de las que se atribuyen ordinariamen-
te al concepto en la teora de la gestin, identificndola con el
conjunto de finalidades bsicas o prioritarias de la organizacin.
Entran dentro de esta nocin amplia de estrategia: a) la misin, o
razn de ser de la organizacin; b) sus lneas de accin u orien-
taciones prioritarias; y c) sus objetivos operativos.
Utilizamos el trmino de estrategia para referirnos tanto a
pronunciamientos explcitos de la organizacin, cualquiera que
sea el grado de formalizacin de que se les haya dotado, como
e e I
,I
GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO [ ... ] 97
:
-lo que resulta muy frecuente en los entornos pblicos- a pre-
ferencias implcitas de los dirigentes que forman parte del vrti-
ce estratgico de la organizacin, siempre que quepa deducirlas
l.
i
razonablemente de las decisiones adoptadas. De esta afirmacin
cabe inferir una premisa importante. Si bien es frecuente que las
prioridades de las organizaciones no se definan mediante pro-
cedimientos formalizados, y desde luego no es indispensable que !Ir
as sea, s puede decirse que cuanto mayor sea el grado de clari-
dad y explicitud del mandato estratgico, ms fcil resultar la ar- .
ticulacin entre las prioridades organizativas y la gestin de los 1 1
recursos humanos. :~
I
.
~~. ~
...
En este punto nos tropezamos con una de las mayores difi- , ~,J, i.:.
1
cultades que afronta la gestin de las personas en los entornos
pblicos, una dificultad a la que podemos referirnos como el di- : f ...
lema de la estrategia. Se trata en realidad de un dilema funda-
mental de la gestin pblica, que podramos reconocer en dife-
rentes reas o parcelas de sta. Mantenindonos en el campo
especfico de la gestin del empleo y las personas, podemos for-
mularlo as: por una parte, exigimos a la GRH su coherencia es-
tratgica, es decir, su alineamiento con la estrategia de la orga-
ir:
l. ;
nizacin. No podramos obrar de otro modo: la calidad de las "f ./
i
l,
polticas y prcticas de personal depende de ello. Por otra parte,
sin embargo, a menudo esa estrategia no existe, o cuando me- H
~I l.
nos, matizando, son considerables las dificultades que los ges- ,.! ,
tores de personas encuentran frecuentemente para detectar, en las
organizaciones pblicas, estrategias consistentes y reconocibles
:iJ
"
como tales.
Apuntamos esquemticamente algunos de los problemas ms
frecuentes. Amenudo compiten en una misma organizacin pers-
pectivas diferentes e incluso contradictorias, sin que quede cla-
ra la opcin de la direccin por una de ellas y la exclusin de la
otra. Hay veces en que la ambigedad es deliberada. En el fondo,
se ha dicho, clarificar objetivos es adecuado desde el punto de 'H
vista gerencial, pero polticamente irracional (Behn, 2001, pg. ,
t
107). Los polticos han aprendido que con frecuencia da ms
votos ser ambiguos en materia de prioridades que pecar de un
exceso de precisin. Esta ambigedad se traduce a veces en de-
cisiones poco coherentes de asignacin de recursos: por ejem-
plo, en contradicciones entre las declaraciones (retricas?) de los
..
 r
98
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
le e l"
p 1
GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO ( ... ] 99
programas de gobierno y las partidas presupuestarias, o en la
conductas de los empleados y los resultados puede variar en I
asignacin de crditos en el presupuesto a finalidades en con- 1:
funcin de la concurrencia de ciertos factores, como el tipo
flicto. A su vez, la turbulencia del entorno, la brevedad de los
ciclos poltico-electorales y la frecuente volatilidad de las prefe-
de producto o servicio, la tecnologa utilizada, el grado de l.
cualificacin del trabajo, la autonoma de su ejecucin o
rencias polticas confieren a la estrategia, cuando sta es cons-
tatable. una extrema inestabilidad. Lo que hoyes una prioridad
la proximidad entre productor y destinatario. Sin embargo, ;i
una influencia relevante del comportamiento de las perso-
deja de serlo en breve plazo. La frecuente debilidad de los siste-
nas sobre los resultados de la organizacin difcilmente
mas de planificacin retroalimenta esta naturaleza borrosa y vo- puede ser negada en ningn caso. 1
ltil de la estrategia y favorece la formacin reactiva de las agen-
das pblicas, a remolque a veces de aquellas expresiones de la
El comportamiento humano puede ser gestionado, es de- JI
demanda social que adquieren en un momento dado mayor no-
cir, la organizacin puede producir deliberadamente un
conjunto de polticas y prcticas de GRH destinadas a es-
1:
1
toriedad, en especial por su mejor acceso a los medios de comu-
~'")
timular determinados comportamientos (esfuerzo, apren-
nicacin.
dizaje, colaboracin, etc.) y evitar otros (absentismo, ro- "
.J

No existe. desde luego, una receta para resolver el dilema de

la estrategia. No hay atajos que permitan valorar positivamen-
tacin. conflicto, etc.). t
::l

te la gestin de las personas cuando no existe una vinculacin de

sus polticas con la estrategia organizativa. Como hemos dicho,
Si partimos, con el modelo propuesto, de estas dos convic- ~
q

tal dilema no es sino una manifestacin de la complejidad que
ciones, el siguiente paso ser encontrar aquellos factores en los
que concurran simultneamente y en todo caso las dos caracte-
n
caracteriza a la gestin pblica. En el captulo sexto veremos rsticas siguientes:
r. J
cmo los directivos pblicos estn llamados a afrontar perma- ~J
nentemente esa complejidad, actuando como gestores estratgi-
a) que constituyan variables relevantes de las que dependan -"'l'!
cos, esto es, asumiendo una actitud pro activa ante el dilema de
la estrategia y dotando de consistencia a su referente estratgi-
las conductas seguidas por las personas en el trabajo, y
b) que resulten sensibles a la definicin y activacin de pol-
.';'
;

!
. ) ,
1
I
.

co mediante la gestin de las relaciones con su entorno poltico.

ticas y prcticas de recursos humanos.

La aplicacin de estos dos criterios nos lleva a identificar dos

LA GESTIN DE RECURSOS HUMANOS INCIDE SOBRE
grandes factores que se constituyen, al mismo tiempo, como in-
LAS VARIABLES DECISIVAS DEL COMPORTAMIENTO

HUMANO EN EL TRABAJO
Influir sobre las conductas de las personas para adecuarlas, tan-
to como sea posible, a la estrategia de la organizacin es, como vi-
:
dica la figura 2, en variables fundamentales del comportamien-
to humano en el trabajo, y por ello en las reas principales de in-
tervencin para la GRH: hablamos de las competencias y de la
voluntad de las personas.
f'

mos anteriormente, una de las dos finalidades principales de la .

GRH. Esta afirmacin se sustenta en dos asunciones bsicas:
Las competencias
rf
El comportamiento humano es una variable esencial de los
Las competencias son, como vimos en el captulo 1, aquellas
resultados de la organizaun. Sucede as en cualquier cir-
cualidades humanas de las que cabe derivar la idoneidad para
cunstancia y entorno organizativo? Ciertamente. como vea-
desempear una determinada tarea. Recuperando la definicin
mos hace poco, el grado de vinculacin causal entre las
de Boyatzis (1982) que avanzbamos, podemos considerar la

l
 r r

100 e MRITO Y FLEXIBILIDAD

:e GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO [ ... ]
e
101
Figura 2
La gestin de las competencias es una parte fundamental de
la gestin de los RRHH. En tanto que las competencias consti-

r
! tuyen una variable esencial del comportamiento de las personas
en el trabajo, la GRH debe tenerlas en cuenta y proponerse influir
sobre ellas, a fin de adecuarlas en cada caso a las necesidades
1,
1;
j
organizativas.
Las personas adquieren y desarrollan sus competencias fue-
I
I ra de la organizacin y dentro de ella. Cuando la cualificacin la-
boral de las personas dependa casi exclusivamente de sus co-
I
1
i
nocimientos o recursos tcnicos y la vida til de stos era muy
dilatada en el tiempo, el peso de las que se adquiran en el exte- J
, RESULTADOS
ti'
r, rior era incomparablemente mayor: buena parte del xito estri-
baba en encontrar a la persona adecuada para la tarea. Hoy se
tienen en cuenta competencias de difcil adquisicin externa y,
por otra parte, las tareas cambian constantemente. Las personas
nos vemos obligadas a desarrollar y actualizar nuestras compe-
tencias en forma permanente para estar a la altura de lo que el
ZJ
,ir
~
~

,f
trabajo nos pide. Todo ello ha incrementado notablemente la ~j J
importancia de aquellas competencias que se adquieren y de-
competencia como una caracterstica subyacente en una perso-
sarrollan despus de la incorporacin de la persona a la orga-
nizacin.
~
,1
" ,
2
,
1;
na, que est causalmente relacionada con una actuacin exitosa en
Ambas clases de competencias son de extraordinaria impor- ,r
un puesto de trabajo. "
tancia para la GRH. Las competencias adquiridas fuera de la ;I
Hoyes notable el grado de coincidencia, entre los expertos organizacin son tenidas en cuenta por los subsistemas de pla-

en GRH, acerca del carcter limitado, como predictor del xito en nificacin y organizacin del trabajo. constituyen el eje de los
"

el trabajo, del mero conocimiento tcnico especializado. La apro-
ximacin basada en las competencias supone, como ya se dijo
en el captulo 1,un enfoque ms amplio e integrador en el que para
identificar la idoneidad profesional y abrir paso a su gestin efi-
caz se tienen en cuenta, junto al contenido de conocimientos tc-
nicos, otras caractersticas de las personas:
las habilidades interpersonales.
las capacidades cognoscitivas y de conducta,
el concepto o percepcin de uno mismo, traducido en ac-
titudes y valores,
los motivos o impulsores que seleccionan y orientan la con-
ducta, y
los rasgos de personalidad o carcter.
procesos de incorporacin y mantienen de hecho su relevancia a iJ
I
lo largo de todo el ciclo de gestin del empleo. como veremos en
el captulo siguiente. Por su parte, la evolucin interna de las
competencias centra los procesos y actividades propios del sub-
sistema de gestin del desarrollo.
La figura 3 nos muestra las dimensiones del desarrollo de
competencias en el trabajo (Ledford, 1989). El desarrollo en pro-
fundidad implica la adquisicin de un grado de dominio o maes-
tra superior sobre una misma rea de conocimientos o destrezas.
El desarrollo horizontal, o en amplitud, supone la incorporacin
de competencias que permiten ampliar el abanico de tareas, cua-
lificando a la persona para trabajar de forma valiosa en diversas
reas laborales. El desarrollo en vertical implica la adquisicin de
competencias que permiten influir sobre el comportamiento la-

e fe
102 MRITO Y FLEXIBILIDAD
Figura 3. Dimensiones del desarrollo de competencias
En vertical
En amplitud
Fuente: Ledford (1989).
boral de otras personas. Esta tercera dimensin no se agota en la
posesin de competencias relacionadas con el mando, sino que
incluye cualidades y aptitudes no jerrquicas como son las de
formador de otros empleados o las de facilitador de equipos mul-
tifuncionales.
No es difcil inferir de lo anterior dos consecuencias impor-
tantes para la gestin de las personas: la primera es la extraor-
dinaria importancia que el desarrollo de las competencias de los
empleados puede implicar para la organizacin. Pinsese en cam-
pos como la optimizacin de recursos humanos, la flexibilidad
para adaptarse a los t1ujos de demanda o a los cambios en el en-
torno, la innovacin de productos, tecnologa o procesos de tra-
bajo y el desarrollo de capacidades internas de direccin. La se-
gunda es que para estimular el desarrollo de competencias en
las lneas de mayor inters estratgico para la organizacin se
necesitar que entren en juego la prctica totalidad de los sub-
sistemas de la GRH que describiremos en el captulo siguiente.
Es en este sentido en el que hoy se habla, como decamos en el
primer captulo, de gestin por competencias.
r
GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO [ ... ] I 1
;
j
I
La voluntad
..
I
l
La voluntad es el segundo de los factores bsicos de influen-
cia sobre la conducta humana en el trabajo, que la GRH debe es-
timular mediante polticas y prcticas adecuadas a cada situa-
cin. Las competencias no agotan las variables de int1uencia en
la conducta humana. Personas dotadas de similares competen-
cias pueden desarrollar comportamientos diferentes e incluso
antagnicos, como consecuencia de adoptar patrones volitivos
distintos. Una misma persona, sin evidenciar cambios compe-
tenciales apreciables, puede manifestar a lo largo de un perodo 11
de tiempo esas diferencias de comportamiento a causa de osci-
laciones en la voluntad de esfuerzo o dedicacin a la tarea. La ;1
abundante produccin terica sobre la motivacin ofrece las re-
ferencias bsicas para entender estas conductas e intentar, des-
~.!
n
de la gestin de las personas, moverse con acierto razonable en
el complejo mundo de las motivaciones humanas en el trabajo. ~)
!
1
La motivacin es el nivel de esfuerzo que las personas estn
dispuestas a aplicar a su trabajo (De Quijano y Navarro, 1998, :}
;
,,
pg. 195). Todos somos frecuentes testigos de cmo ciertas per-
"
sonas, en determinados momentos, deciden realizar el esfuerzo , 2
necesario para hacer su trabajo lo mejor posible y conseguir un
alto rendimiento. Diferentes teoras se han esforzado por expli- f!;
.I'1'
;,
car los mecanismos que fundamentan tales comportamientos y
ayudar por ello a definir polticas de GRH capaces de estimular-
los. El dinero (Taylor),la satisfaccin de ciertas necesidades (Mas- HIti
low, Alderfer, McClelland), las relaciones sociales en el trabajo
(Mayo), el sentimiento de equidad (Adams), las metas o los ob-
jetivos (Locke), las expectativas de recompensa (Vroom), la gra-
tificacin resultante del trabajo en s mismo (Hertzberg) y la per-
1
cepcin de ser capaz de hacer bien las cosas (Bandura) son
algunos de los factores identificados por los expertos como agen-
tes de la motivacin. Las escuelas tericas han puesto el acento
I .\
bien en los contenidos de la motivacin o bien en el proceso que
la produce y explica, han enfatizado en ocasiones los agentes mo-
tivadores intrnsecos a la tarea y en otras las causas extlinsecas.
No es ste el momento de detenerse en una diseccin pormeno-
rizada de todo ello. Todas las teoras aportan elementos valiosos.
Ms que competir entre s, tratan de explicar diferentes cosas a
~
 r-
104 e MRITO Y FLEXIBILIDAD
'e
diferentes niveles de anlisis (Schein, 1982, pg. 70). En todo
caso, ms que intentar explicar los mecanismos de la motiva-
cin, nos interesa, desde la ptica de la GRH, analizar la interfase
entre comportamientos y organizacin (Pallez, 2003, pg. 141) o,
dicho en otras palabras, explorar las condiciones y prcticas or-
ganizativas que hacen posible la motivacin.
Como ocuma con las competencias, las polticas de GRH en-
cuadrables en cada uno de los subsistemas que recorreremos en
el captulo siguiente disponen de un potencial estimulador de la
motivacin, que puede ser, o no, tenido en cuenta, que es sus-
ceptible de aprovechamiento o despilfarro y que incluso puede
aplicarse en sentido negativo, produciendo descontento, apata
o desmotivacin.
No es difcil percibir cmo el diseo de los puestos de traba-
jo puede incorporar, en ciertos casos, orientaciones de enrique-
cimiento de tareas o de empowennent, maximizando los facto-
res motivacionales intrnsecos. La gestin del rendimiento se
apoyar en los factores ms relacionados con la motivacin por
el logro (goal setting). El diseo de estructuras salariales perse-
guir, como veremos, la equidad interna y externa. Ser fcil re-
lacionar las polticas de compensacin variable o de promocin
con los presupuestos conceptuales y requerimientos de la teora
de las expectativas. Las diferentes aproximaciones tericas se-
rn tiles para iluminar el diseo e implementacin de polticas
de GRH moduladas para maximizar en cada caso su potencial
motivador. En suma, la motivacin, la activacin sostenida de la
voluntad de esfuerzo de las personas, es uno de los principales ob-
jetivos de la GRH, que debe inspirar sus diferentes prcticas e
iniciativas.
Un apunte final, antes de concluir este epgrafe. Si existe una
constante en la imagen que se ha propuesto del funcionario p-
blico desde hace ms de un siglo, en todo el mundo, es la de su
desmotivacin (Duvillier y otros, 2003, pg. 35). El imaginario
colectivo de todos los pases abunda en visiones del funcionario
ablico y poco predispuesto al esfuerzo laboral. Algunas aproxi-
maciones recientes (Pallez, 2003; Cooper, 2003) enfatizan el peso
de los factores de reconocimiento social sobre la motivacin, o
ms bien sobre la desmotivacin, de las personas que tr!lbajan en
el sector pblico. Un efecto de profeca autocumplida se produ-
GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO [ ... ]
e
105
cira en este sentido: el deterioro de su imagen pblica desmo-
tivara a los funcionarios, cuyo comportamiento corroborara
aquella imagen negativa que, a su vez, incrementara la desmo-
tivacin, etc.
l
Ciertamente, parece probado que el grado de prestigio social
de cualquier funcin, al influir sobre la percepcin de significa-
I
do (Hackman, 1977) del trabajo que se realiza, tiene un impacto, !ti,
mayor o menor segn los casos, sobre la motivacin. Lo que nos
parece menos plausible es relacionar, como hacen algunos auto-
res (Chanlat, 2003, pgs. 51 y sigs.), el dficit de reconocimiento
social con las reformas gerencialistas de la Administracin, cul- 1;1
pabilizando a la penetracin del management en la gestin p-
blica de una supuesta crisis de desmotivacin de los funciona-
rios, para concluir que el impulso a la motivacin de stos, ms n; 1" J,
que requerir tcnicas gerenciales, aconseja la recuperacin de
algo que viene a ser definido, no sin ambigedad, como el im- tiq
pulso tico del servicio pblico, y que estara siendo deteriorado
por las reformas inspiradas en la <<lluevagestin pblica.
A nuestro entender, sin negar experiencias concretas en las
;
I )
,
S
que las reformas gerencialistas hayan producido tales efectos I
,J
-por ejemplo, agudizando la crisis de ciertas profesiones p-
blicas, como se ha constatado en el sector salud (Mendoza,
1999)-, el dficit de reconocimiento social es, como antes diji-
, S
,
I
mos y resulta notorio, muy anterior. La imagen de prdida de una ,
Administracin poblada de diligentes funcionarios imbuidos de
un gran impulso tico y socialmente retribuidos con la conside-
J I~
racin pblica reservada a las lites nos parece ms bien una en-
soacin. Resulta, por tanto, poco fundado aspirar a la recupe-
racin de algo que es dudoso que existiera, o que, de existir, no es
evidente que tuviera un claro impacto positivo sobre la motiva-
cin de los servidores pblicos o sobre la percepcin que de la
misma prevaleca en la sociedad. ';1:'
Es una necesidad de nuestras sociedades desarrollar y refor-
zar los valores ticos del servicio pblico, construyendo el nue-
vo profesionalismo pblico que constituye uno de los retos ac-
tuales de la gestin pblica (OCDE, 2001b), como se abordar
en el captulo 7. Sin embargo, la cuestin de la motivacin de los
funcionarios se sita bsicamente en otra esfera: la de las polti- L
cas y prcticas de gestin de las personas, es decir, justamente
 104 e MRITO Y FLEXIBILIDAD
diferentes niveles de anlisis (Schein, 1982, pg. 70). En todo
caso, ms que intentar explicar los mecanismos de la motiva-
cin, nos interesa, desde la ptica de la GRH, analizar la interfase
entre comportamientos y organizacin (Pallez, 2003, pg. 141) o,
dicho en otras palabras, explorar las condiciones y prcticas or-
ganizativas que hacen posible la motivacin.
Como ocurra con las competencias, las polticas de GRH en-
cuadrables en cada uno de los subsistemas que recorreremos en
el captulo siguiente disponen de un potencial estimulador de la
motivacin, que puede ser, o no, tenido en cuenta, que es sus-
ceptible de aprovechamiento o despilfarro y que incluso puede
aplicarse en sentido negativo, produciendo descontento, apata
o desmotivacin.
No es difcil percibir cmo el diseo de los puestos de traba-
jo puede incorporar, en ciertos casos, orientaciones de enrique-
cimiento de tareas o de empowennent, maximizando los facto-
res motivacionales intrnsecos. La gestin del rendimiento se
apoyar en los factores ms relacionados con la motivacin por
el logro (goal setting). El diseo de estructuras salariales perse-
guir, como veremos, la equidad interna y externa. Ser fcil re-
lacionar las polticas de compensaCin variable o de promocin
con los presupuestos conceptuales y requerimientos de la teora
de las expectativas. Las diferentes aproximaciones tericas se-
rn tiles para iluminar el diseo e implementacin de polticas
de GRH moduladas para maximizar en cada caso su potencial
motivador. En suma, la motivacin, la activacin sostenida de la
voluntad de esfuerzo de las personas, es uno de los principales ob-
jetivos de la GRH, que debe inspirar sus diferentes prcticas e
iniciativas.
Un apunte final, antes de concluir este epgrafe. Si existe una
constante en la imagen que se ha propuesto del funcionario p-
blico desde hace ms de un siglo, en todo el mundo, es la de su
desmotivacin (Duvillier y otros, 2003, pg. 35). El imaginario
colectivo de todos los pases abunda en visiones del funcionario
ablico y poco predispuesto al esfuerzo laboral. Algunas aproxi-
maciones recientes (Pallez, 2003; Cooper, 2003) enfatizan el peso
de los factores de reconocimiento social sobre la motivacin, o
ms bien sobre la desmotivacin, de las personas que trabajan en
el sector pblico. Un efecto de profeca autocumplida se produ-
e
~
GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO [ ... ]
e
105
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1
I
I
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cira en este sentido: el deterioro de su imagen pblica desmo- I
tivara a los funcionarios, cuyo comportamiento corroborara
aquella imagen negativa que, a su vez, incrementara la desmo-
tivacin, etc.
Ciertamente, parece probado que el grado de prestigio social
de cualquier funcin, al influir sobre la percepcin de significa-
do (Hackman, 1977) del trabajo que se realiza, tiene un impacto,
mayor o menor segn los casos, sobre la motivacin. Lo que nos
parece menos plausible es relacionar, como hacen algunos auto-
res (Chanlat, 2003, pgs. 51 y sigs.), el dficit de reconocimiento 1;
social con las reformas gerencialistas de la Administracin, cul-
pabilizando a la penetracin del management en la gestin p- ~f....
4 ,11
blica de una supuesta crisis de desmotivacin de los funciona- J
rios, para concluir que el impulso a la motivacin de stos, ms !(
que requerir tcnicas gerenciales, aconseja la recuperacin de I~,
algo que viene a ser definido, no sin ambigedad, como el im-
pulso tico del servicio pblico, y que estara siendo deteriorado
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por las reformas inspiradas en la <<lluevagestin pblica.
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que las reformas gerencialistas hayan producido tales efectos
-por ejemplo, agudizando la crisis de ciertas profesiones p-
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blicas, como se ha constatado en el sector salud (Mendoza,
1999)-, el dficit de reconocimiento social es, como antes diji- :li'
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Administracin poblada de diligentes funcionarios imbuidos de
un gran impulso tico y socialmente retribuidos con la conside- f
racin pblica reservada a las lites nos parece ms bien una en-
soacin. Resulta, por tanto, poco fundado aspirar a la recupe-
racin de algo que es dudoso que existiera, o que, de existir, no es
evidente que tuviera un claro impacto positivo sobre la motiva-
cin de los servidores pblicos o sobre la percepcin que de la
misma prevaleca en la sociedad.
Es una necesidad de nuestras sociedades desarrollar y refor-
zar los valores ticos del servicio pblico, construyendo el nue-
vo profesionalismo pblico que constituye uno de los retos ac-
tuales de la gestin pblica (OCDE, 2001b), como se abordar
en el captulo 7. Sin embargo, la cuestin de la motivacin de los
funcionarios se sita bsicamente en otra esfera: la de las polti-
cas y prcticas de gestin de las personas, es decir, justamente
 106 e MRITO Y FLEXIBlcIDAD
la del management. Desde esta perspectiva, no existen, a nuestro
r
e GESTIONAR
juicio, diferencias sustanciales entre los funcionarios yel resto de
los trabajadores. No se motiva a unos de una forma y a otros
de otra. Los elementos de contexto (el grado de estabilidad de la
organizacin, del entorno y del empleo, las caractersticas del
trabajo, los modelos culturales, la disponibilidad de incentivos de
un tipo o de otro, etc.) crearn, como es lgico, diferencias a la
hora de elegir los instrumentos ms adecuados en cada caso para
intentar estimular la motivacin, pero no cambian la naturaleza
de los mecanismos, complejos y frecuentemente ambiguos, que
activan o desactivan la voluntad de esfuerzo de las personas. Las
organizaciones del sector pblico comparten con las empresas,
en este campo, desafos que no difieren en lo esencial.
FACTORES SITUACIONALES INFLUYENTES
QUE DEBEN SER CONSIDERADOS
El conjunto de polticas y prcticas de personal al que llama-
mos GRH no constituye la nica fuente de influencias sobre las
dos variables expuestas (dimensionamiento y conducta). Ade-
ms, debe tenerse en cuenta el peso de otros factores situacio-
nales influyentes, identificables en el interior de la organizacin
o en el exterior de la misma.
Dichos factores situacionales influyen sobre los RRHH, ya
sea directamente o de manera indirecta. La influencia es direc-
ta cuando afecta de manera inmediata al comportamiento de las
personas en el trabajo: pinsese, por ejemplo, en una pauta de
conducta culturalmente interiorizada. La influencia es indirecta
cuando se ejerce condicionando las polticas y prcticas de GRH
(como un cambio legal), o incluso la propia estrategia de la or-
ganizacin (por ejemplo, una coyuntura presupuestaria crtica).
Factores internos
En el contexto organizativo interno, numerosos elementos
pueden ser considerados como factores influyentes, en los dos
sentidos mencionados. Entre ellos cabe citar la situacin polti-
L
PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO [ ... ]
ca interna, el contexto presupuestario, la tecnologa utilizada,
1.
los sistemas de trabajo, la estructura sociolgica de las planti- l.
i
llas, los estilos de direccin, etc. En cada situacin sern reco- ,
nocibles unos u otros como determinantes de influencias rele-
vantes. En todo caso, hay dos factores que en toda clase de
contexto son de consideracin obligada, por su importante inci-
I
dencia, directa e indirecta, en el comportamiento humano: la es-
t
tructura y la cultura organizativas.
La estructura de la organizacin es uno de ellos. Entendemos, I ;
como Mintzberg (1984, pg. 26), que la estructura de una orga-
nizacin es el conjunto de las formas en que se divide el trabajo en
tareas distintas, para conseguir luego la coordinacin de stas. Di-
visin y coordinacin del trabajo, o, en los trminos de Lawren-
H
.1)
1 ti')
J
ce y Lorsch (1973), diferenciacin e integracin, son los polos
entre los que se realizan las opciones de diseo estructural. 1!
Sistematizamos los parmetros de diseo de estructuras or- ',!JI11'
ganizativas distinguiendo, como el autor canadiense, entre cua-
tro bloques secuencialmente ordenados:
:: ~\
a) El diseo de los puestos, que implica dotarlos de un cierto
grado de especializacin y de formalizacin del compor- I
tamiento, as como definir los requisitos de preparacin y
socializacin requeridos de sus ocupantes.
,S
1
b) El diseo de la superestructura, que fija los criterios de
agrupacin de los puestos en unidades dotadas de un ni-
co mando jerrquico y define el tamao de la unidad o
j
span de control de su director.
c) El diseo de los vnculos laterales, que define la tipologa de
los sistemas de planificacin y control, as como los dis-
positivos de enlace, necesarios para contener las interde-
pendencias laterales o transversales.
d) El diseo del sistema de decisin, que establece el grado en
que las diferentes decisiones permanecen centralizadas o
se descentralizan, vertical u horizontalmente.
El conjunto de decisiones que se desprenden del diseo de
estructuras constituye un factor situacional de la mayor rele-
vancia para la GRH, cuyas consecuencias se extienden a la prc-
tica totalidad de los subsistemas de sta. El grado de estandari-
 108e MRITO Y FLEXIBILIDAD
re
GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO [ ... ]
e
109
zacin del comportamiento mediante normas o descripciones
de tareas, el tamao de la pirmide jerrquica, el funcionamien-
to de los sistemas de planificacin, los tipos de control y el gra-
I cambio cultural. Se trata sin duda de uno de los desafos ms di-
fciles, ya que la cultura organizativa es, como decamos, un de-
,
do de centralizacin/descentralizacin en la toma de decisiones,
son, entre otros, datos estructurales muy relevantes para la ges-
tin de las personas.
I
1
psito de convicciones lentamente interiorizadas y aprendidas.
Cambiar obliga a desaprender, lo que priva a las personas de ele-
mentos que les han conferido identidad y certidumbre durante
;1
!
J aos e incluso dcadas, y lo hace antes de que puedan haberlos , ,
La cultura organizativa es asimismo un factor situacional in-
terno de extraordinaria importancia. Adoptamos el enfoque de
Schein (1999, pg. 29), que define la cultura como el conjunto
1 sustituido por nuevas convicciones y certezas. El cambio cultu-
ral produce en las personas un sufrimiento que necesita ser con- :1
tenido y gestionado. Debe ser visto como un proceso gradual y lar-

1I
de asunciones compartidas, dadas por supuestas, que un grupo
go que se nutre, entre otras cosas, de polticas de RRHH (empleo,
humano ha interiorizado, en un proceso de aprendizaje, a lo largo
de su historia. desarrollo, compensacin, relaciones humanas, etc.) adecuadas
al objetivo y dotadas de impulso y perspectiva de largo plazo.
Con frecuencia, los modelos mentales y valores interioriza-
dos en el contexto organizativo constituyen una clave explicati-
va del comportamiento de las personas, as como de las propias
Factores externos
;I\i
t(
polticas y prcticas de GRH desarrolladas en una organizacin.
Distinguiremos, segn el mismo autor, entre tres niveles de
~
f
aproximacin a la cultura organizativa: En el exterior de la organizacin son igualmente numerosos
los factores situacionales influyentes. Entre otros, la situacin
,

:
(
,

J sociopoltica, la econmica, la evolucin tecnolgica, las expec-
1. El nivel de los artefactos, o estructuras y procesos organi-
zativos visibles (cdigos de presentacin o relacin o de
tativas de los usuarios de los servicios pblicos, los creadores de !
opinin, los medios, etc. Tambin en este campo dos factores ~
resolucin de conflictos, horarios, reuniones, comunica-
ciones, ritos, eventos sociales, etc.).
2. El nivel de los valores adoptados (filosofas, metas, orien-
de entorno son de consideracin ineludible por su trascenden-
cia para la gestin de las personas: las normas jurdicas de apli-
,r
2

taciones explcitas, etc.). cacin y el mercado de trabajo.

El marco juridico es un poderoso elemento del entorno, cuya
,
3. El nivel de las asunciones tcitas compartidas (valores
influencia, normalmente introduciendo limitaciones, sobre el
practicados, modelos mentales, convicciones implcitas). J1
funcionamiento de los sistemas de GRH es incuestionable. En
el mbito pblico, la extensin e intensidad de las regulaciones t
Slo llegando al tercero de los niveles citados es posible cap-
tar, en toda su dimensin, la cultura organizativa, ya que slo en
ste hallamos elementos culturales (intangibles) que actan como
incrementa su importancia. Del marco legal derivan algunas de
las principales singularidades y restricciones que la GRH debe
l:
asumir en los sistemas pblicos.
verdaderos motores del comportamiento humano en la organi-
La ubicacin del marco jurdico en esta posicin del modelo
zacin. Con frecuencia, adems, entre el nivel 2 y 3 aparecen
que proponemos debe ser subrayada, ya que se trata de una op-
abundantes incoherencias que reflejan el alejamiento entre las
cin no exenta, en el mbito pblico, de una cierta carga contra- ,
percepciones y declaraciones explcitas y las pautas informales y
cultural. Afirmar que la leyes un elemento de entorno contradice i
valores efectivamente interiorizados. Cuando ello es as, nos ha- I
aproximaciones burocrtico-jurdicas a la gestin pblica de los
llamos normalmente ante un desafo de cambio cultural.
Es muy frecuete que la GRH deba abordar en nuestros das,
RRHH, ms o menos presentes en una parte de los sistemas de 1: .
funcin pblica analizados en el captulo anterior. Para estos en- ,
- y especialmente cuando hablamos del sector pblico, objetivos de
foques, la norma, ms que un marco limitador externo, es una di-

L l
 110e MRITO Y FLEXIBILIDAD

rectriz. La funcin del gestor de RRHH es sobre todo cumplirla,

r::
:e GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO [ ... ]

gestor pblico de RRHH, el conocimiento y seguimiento de su

.1
esto es, tomar decisiones lo ms prximas posible a una recta in- evolucin y de sus fluctuaciones constituye cada vez ms un re-
terpretacin de la legalidad. Como es sabido, para la burocracia curso imprescindible. I
weberiana, la aplicacin impersonal de la legalidad (Echebarria, l'
l'
1993) se convierte en el eje rector de una buena Administracin.
En realidad, bajo este paradigma, el marco jurdico ocupara el UTILIZACIN DEL MODELO CON FINES DE DIAGNSTICO
lugar que en el diagrama de la figura 1 (pg. 91) hemos atribui- I
1
do a la estrategia de la organizacin. La visin global y panormica del modelo propuesto, pre-
En estos enfoques, la realidad de la gestin pblica del empleo
y los RRHH tiende a confundirse con el marco jurdico que la
regula. En lgica consecuencia, cualquier mejora de gestin tien-
de a encontrar en el cambio normativo el vehculo obligado. La
sentada hasta este punto, suministra ya algunos elementos tiles
para el diagnstico de sistemas de gestin del empleo y los RRHH.
En concreto, puede ser utilizada como un mapa capaz de facili-
r, 1
tar indicaciones acerca del lugar de origen o raz de los problemas ,. '1I
reforma legal aparece como el eje de todo cambio significativo, y disfunciones que se van detectando en el funcionamiento de I j

1
aunque cualquier examen, incluso superficial, lo desmienta. Iden- un sistema concreto de GRH. t :
tificar el cambio de norma con el de la realidad constituye un As, una disfuncin detectada (por ejemplo, una escasa ade-
solo paso ms, plenamente coherente, en la misma direccin. La
funcin pblica y el empleo pblico se convierten en algo pare-
cuacin entre persona y puesto, el exceso de rigidez en la movi- i 1
lidad o promocin, o la inequidad retributiva) puede deberse
cido a realidades virtuales, para cuyo anlisis cuenta la forma, y :~
simplemente al inadecuado diseo de una poltica de personal o
no el fondo o la sustancia material de las cosas. a prcticas de GRH contraindicadas, pero tambin a la falta de J
Frente a todo ello, el modelo que proponemos considera la ~
claridad estratgica en la organizacin, a la inexistencia de una 1
legalidad justamente como un marco en cuyo interior deben pro- J
ducirse y moverse las polticas y decisiones de personal en las
organizaciones de los Estados de Derecho. Esta aspiracin no
estrategia de RRHH mnimamente precisa y coherente, a desa-
justes de diseo estructural, a restricciones jurdicas, a contrac-
ciones del mercado laboral, a modelos mentales o pautas cultu-
,
2

I
puede desconocer ni las claves metajurdicas de muchos ele- rales dominantes, o a cualesquiera otros factores situacionales
mentos de la gestin de las personas, ni los mrgenes que fre- internos o del entorno.
cuentemente las normas otorgan para la adopcin de decisiones Detectar el rea-raz del problema (o las reas, ya que con fre- f
de gestin. Dentro de la legalidad, el norte de las polticas y prc- cuencia estaremos ante ms de una) resulta imprescindible para
ticas de GRH es la estrategia organizativa. El marco jurdico es lo que podramos llamar dar en la diana, esto es, para que el
un poderoso factor de entorno, que puede condicionar en mu- diagnstico apunte a las soluciones correctas. Por poner un ni-
chos casos la gestin de las personas, pero que en ningn caso la co ejemplo de lo contrario, si para resolver un problema de ori-
dirige, ni mucho menos la suplanta. gen predominantemente cultural, lo que se preconiza es una re-
El mercado de trabajo constituye asimismo un referente de la forma legal, probablemente la disfuncin tienda a perpetuarse.
mayor importancia para el diseo y funcionamiento de polticas
y prcticas de GRH. Como se ver ms adelante, en campos como
el aprovisionamiento de RRHH, el control de la rotacin o las
polticas de compensacin, entre otros, el mercado laboral es un
factor situacional de trascendencia indudable.
ste es un campo en el que, como veamos en el captulo 1,
nuestras sociedades han vividos cambios muy notables. Para el
 ro--
e ,'e e
4
LOS GRANDES SUBSISTEMAS

Destinamos este captulo al desarrollo del modelo integrado

!;
L
de gestin que hemos presentado en el captulo precedente. Di-
cho modelo aparece aqu desplegado en las principales polticas
; f.
y prcticas de gestin de las personas, que aparecen a su vez agru- ;le,-1
padas en subsistemas, tal como recoge la figura 4.
Se incluyen en este captulo unas notas que clarifican algunos
d:I
\o~
de los conceptos mencionados en ste. I

LA GRH SE DESPLIEGA EN DIFERENTES SUBSISTEMAS

j

~
Si, volviendo al captulo anterior, imaginamos que un meca-
nismo fotogrfico de zoom nos aproxima el crculo central del "

:t
diagrama de la figura 1 (pg. 91), en el que habamos situado la 1,-
;

GRH, de tal forma que pudisemos inspeccionar en detalle su

interior, 10 que hallaramos es el contenido de la figura 4.
j
.. sta nos presenta la GRH como un sistema integrado de ges-
tin que se despliega en diferentes componentes, los cuales ope-
ran como subsistemas de aqul y aparecen conectados e inte-
rrelacionados de la forma que expresan las flechas.
La parte superior de la figura 4 nos muestra de nuevo el re-
ferente estratgico. Si en el diagrama de la figura 1 se trataba de
la estrategia organizativa, aqu se apunta a una derivacin o sub-
producto de aqulla: una estrategia de recursos humanos. Pode-
mos definir sta como un conjunto de prioridades o finalidades
bsicas que orientan las polticas y prcticas de GRH, para poner-
las al servicio de la estrategia organizativa.
La existencia, ms o menos explcita y formalizada, de una
estrategia de recursos humanos es imprescindible para:

 ......
~e
114 e
Figura 4. Subsistemas
MRITO

~
Y FLEXIBILIDAD

de la gestin de recursos humanos

LOS GRANDES SUBSISTEMAS

en los restantes subsistemas, con todos los cuales aparece co-

nectada.
~I,~

Planificacin
En el nivel intermedio hay cinco subsistemas, ordenados en
horizontal en cuatro bloques, con arreglo a una secuencia lgica:
en el primero, la organizacin del trabajo, que prefigura y concre-
ta los contenidos de las tareas y las caractersticas de las personas
llamadas a desempearlas; en el segundo, la gestin del empleo,
Organizacin Gestin del
que comprende los flujos de movimiento, entrada y salida de las per-
del trabajo empleo sonas; en el tercero, la gestin del rendimiento, que planifica. esti-
Diseo de puestos Incorporacin
mula y evala la contribucin de las personas; en el cuarto, por
Definicin de Movilidad
una parte, la gestin de la compensacin, que retribuye la contri-
perfiles bucin, y.por otra, la gestin del desarrollo, que se cuida del creci- ~ Z
Desvinculacin
miento individual y colectivo de las personas en la organizacin.
I \i
i
Por ltimo, en el nivel inferior se encuentra la gestin de las re- ~~
laciones humanas y sociales, que integra la dimensin colectiva
Gestin de las relaciones
humanas y sociales de la GRH y se relaciona a su vez con todos los subsistemas men- !
Clima laboral Relaciones laborales Politicas sociales cionados anteriormente.
Tres requisitos son imprescindibles para que un conjunto de ~
Fuente: Elaboracin propia. adaptado de un esquema de Servals (2000). polticas y prcticas de GRH funcionen, en una organizacin de-
terminada, como un sistema integrado, capaz de aportar valor
i
~
a) Alcanzar lo que antes llambamos coherencia o sintona es- y contribuir al logro de los objetivos organizativos:
2
tratgica del sistema de GRH, es decir, el alineamiento en-
tre las polticas y prcticas de personal y las prioridades de 1. En primer lugar, es necesario que todos los subsistemas "

la organizacin.
b) Dotar de sentido y de valor a las polticas y prcticas de
GRH, que de lo contrario tendern a la mera adminis-
tracin de personal, una actividad rutinaria e inercial de
puro mantenimiento de lo existente, que est privada
de impulso propio.
c) Hacer posible la innovacin de las polticas y prcticas de
GRH, as como la adaptacin de sta a las exigencias de-
rivadas de los cambios en el entorno de las organizacio-
nes pblicas.
La figura 4 nos presenta la GRH integrada por siete subsis-
temas interconectados, ubicados verticalmente en tres niveles.
En el nivel superior, la planificacin de recursos humanos,
que constituye la puerta de entrada en todo sistema integrado de
GRH y permite anticipar la definicin de polticas coherentes
;
enunciados se encuentren operativos, es decir, que se d i,:.
un conjunto mnimo de polticas y prcticas de personal co-
herentes que permitan inferir racionalmente la existencia a
y operatividad de cada subsistema. De no ser as, esto es,
de existir vaCoso lagunas en el campo ocupado por algu-
nos subsistemas, toda la integracin sistmica de la GRH
quedara debilitada. As, por ejemplo, si no existe una eva-
luacin del rendimiento mnimamente formalizada, los
procesos de promocin y carrera quedarn privados de in-
sumas bsicos para desarrollarse adecuadamente. La ten-
dencia ser a producir ascensos arbitrarios, o bien basados
en la antigedad o en mritos puramente formales.
2. Los subsistemas de la GRH debern, adems, funcionar in-
terconectados, de la forma representada por las flechas de
la figura 2 (pg. 100), que ms adelante se precisar con
ms detalle. As, por poner tambin un ejemplo, si no exis-
I

116- MRITO Y FLEXIBILIDAD
te interconexin operativa entre el diseo de los puestos y per-
files y los procesos de incorporacin de personal (es decir, si
cada subsistema opera aislado) difcilmente se lograr la
e LOS GRANDES
idoneidad en las adscripciones de las personas a las tareas.
3. Por ltimo, todos los subsistemas deben aparecer como
aplicaciones de una estrategia de RRHH, derivada de la es-
trategia organizativa, y cohesionados por aqulla. Una po-
ltica o prctica de personal no puede ser juzgada, como
ya dijimos, al margen de esta coherencia bsica. Por poner
un ejemplo, si una poltica de retribucin variable ligada
al rendimiento remunera objetivos que no coinciden con
prioridades organizativas claras, aunque lo haga de mane-
ra tcnicamente irreprochable, estar contribuyendo a des-
viar indebidamente la conducta de los empleados y cau-
sando, en realidad, un perjuicio a la organizacin.
DESCRIPCIN DE LOS SUBSISTEMAS
Abordamos a continuacin la descripcin de los subsistemas
que presenta la figura 4 (pg. 114) y que acabamos de enunciar.
No es objeto de este apartado un anlisis en profundidad de las
polticas y prcticas de GRH en cada uno de los mbitos en los que
se definen y aplican. Nuestro propsito es ms bien facilitar una
visin del alcance de cada uno de los subsistemas, que permita
comprender:
El papel de cada uno de ellos en un sistema integrado de
GRH.
La contribucin de cada uno al logro de una GRH adecuada.
El conjunto de elementos bsicos que haran posible una eva-
luacin de las polticas y prcticas de GRH en cada campo.
De acuerdo con esta finalidad, incluiremos en la descripcin
de cada subsistema los siguientes contenidos:
a) El objetivo o finalidad bsica, esto es, la razn de ser o
contribucin principal del subsistema en cuestin a las fi-
nalidades genricas de la gestin del empleo y los RRHH.
r
SUBSISTEMAS
b) La identificacin de otros subsistemas con los que se re-
laciona y el sentido y significado de esa relacin.
c) Los procesos y prcticas de GRH en los que se despliega
para alcanzar sus finalidades.
d) Los puntos crticos que deben ser tenidos en cuenta por
todo aquel que pretenda aplicar el modelo al anlisis de
realidades concretas de gestin del empleo y las perso- 1
nas. Se enunciarn como proposiciones de buena prcti- I:
ca que, tomadas conjuntamente, caracterizaran una GRH
correcta en cada uno de los campos que van siendo des-
critos.
1:
e) Algunas consideraciones especficas de utilidad para la : z
mejor comprensin del subsistema en cuestin, as como
para la utilizacin del modelo como marco analtico en el
:i
, (
examen de realidades organizativas concretas.
Tras la descripcin de los siete subsistemas, incorporaremos 1,
una mencin al diseo de la organizacin de la funcin de RRHH,
necesaria para completar la visin general del funcionamiento ~
~
de la GRH en cualquier organizacin.
J
2
"
Subsistema 1: planificacin de recursos humanos
,
a) Objetivo
Mediante la planificacin de recursos humanos (PRH), una ,, '
! '~
organizacin realiza el estudio de sus necesidades cuantitativas
y cualitativas de RRHH a corto, medio y largo plazo, contrasta las
necesidades detectadas con sus capacidades internas e identifi-
ca las acciones que deben emprenderse para cubrir las diferen-
cias entre unas y otras.
El objetivo de la PRH es facilitar la disponibilidad de las per-
sonas que la organizacin necesita, en el momento adecuado y al
menor coste. Se trata del subsistema que facilita la coherencia
estratgica de las diferentes polticas y prcticas de GRH, co-
nectando stas con las prioridades de la organizacin. Podemos
decir por ello que constituye la puerta de entrada en un siste-
ma integrado de GRH.
~i.
~
j
 r-
118 e MRITO Y FLEXIBILIDAD
:e LOS GRANDES SUBSISTEMAS I
b) Relacin con otros subsistemas 1. El anlisis de las necesidades brutas de RRHH, consisten-
te en la previsin de las necesidades cuantitativas (cun-
Como consecuencia de lo anterior, la PRH est llamada a re- tas personas, cunto tiempo) y cualitativas (qu compe-
lacionarse, tal como expresan las flechas de la figura 4 (pg. 114), tencias) se precisarn, para hacer qu cosas y en qu
con la totalidad de los subsistemas de la GRH. La existencia de esta momento. 1
relacin ser el elemento determinante para que las polticas y 2. El anlisis de las disponibilidades, actuales y futuras, des-
prcticas de personal respondan a prioridades y objetivos pre-
I
I
tinado a identificar la situacin que se producira previ-
viamente definidos, y no a comportamientos meramente iner- siblemente en el campo objeto de anlisis, si no se actua-
ciales o reactivos.
Para quien pretenda contrastar la dimensin estratgica de
un sistema de GRH, la comprobacin de estas interconexiones se
producir preferentemente cuando se examine cada uno de los di-
ra en un sentido corrector de la evolucin vegetativa de
los recursos existentes.
Para la efectividad de este anlisis, ser necesario dis-
poner de un grado adecuado de desarrollo de los sistemas
!i
,I
ferentes subsistemas, formulndose, en el anlisis de cada uno de
ellos, la siguiente pregunta:
de informacin de personal.
3. El anlisis de las necesidades netas de RRHH, resultantes
!'
el'
Hasta qu punto las polticas, las decisiones y las prcticas de
GRH en este campo concreto obedecen a intenciones consciente-
mente prefiguradas en un proceso de PRH?
del contraste entre los dos apartados anteriores, del que re-
sultarn, ordinariamente, en los distintos mbitos en que
se planifica, diferencias por defecto (dficit de carcter
}
,
c) Procesos
cuantitativo o cualitativo) o por exceso (empleos o com-
petencias innecesarios).
1
4. La programacin de medidas de cobertura, mediante la cual ~
se trata de identificar y prever las acciones que debern ~
En un subsistema de PRH, podemos distinguir, como mues- realizarse para satisfacer las necesidades netas detecta- ) r,
tra la figura 5, los siguientes procesos: das y que pueden afectar a cualquiera de los subsistemas
,
Figura 5. Esquema del proceso de planificacin de RRHH
de la GRH, ya que puede tratarse de medidas deorgani-
zacin del trabajo, de gestin del empleo, de la compen-
,
,
PLANES DE EMPRESA ANLISIS DE ENTORNO PREVISIONES DE PLANTILLA sacin, etc. /

~ --------
d) Puntos crticos

Existencia e integridad del sistema

Es constatable un desarrollo adecuado de todos los proce-

sos que forman parte de un sistema de PRH.

Coherencia estratgica
\
MEDIDAS DE COBERTURA Las previsiones de la planificacin de personal se despren-
den ordinariamente de prioridades y orientaciones estra- j
f
~
 120- MRITO Y FLEXIBILIDAD
tgicas de la organizacin. El grado de adecuacin entre
unas y otras es normalmente alto.
Los mecanismos de PRH hacen posible una adaptacin fle-
xible de las prcticas de personal a los cambios estratgicos
de la organizacin.
Informacin de base
Los sistemas de informacin sobre el personal permiten un
conocimiento razonable de las disponibilidades cuantitati-
vas y cualitativas de RRHH existentes y previsibles en el fu-
turo, en los diferentes mbitos organizativos y unidades.
Eficacia
Las polticas e instrumentos de PRH que se utilizan per-
miten, en general, la optimizacin de los efectivos, la co-
rrecta distribucin de los recursos y un reparto adecuado
de la carga de trabajo entre las unidades.
No existen, en general, excedentes o dficit de personal
significativos en las diferentes unidades o partes de la or-
ganizacin.
El coste global de las plantillas se sita dentro de parme-
tros razonables y compatibles con la economa de la orga-
nizacin.
Las operaciones de redistribucin de efectivos se llevan a
cabo con eficacia siempre que es necesario.
La tecnificacin de las dotaciones es la adecuada a un en-
torno de sociedad del conocimiento. Hay un peso signifi-
cativo del trabajo cualificado en la composicin de las plan-
tillas.
Administracin
Las previsiones de la PRH son objeto de seguimiento y ac-
tualizacin para ser, en caso necesario, reajustadas a los
cambios de estrategia o entorno.
Los directivos de lnea conocen las previsiones de la PRH
y participan en su elaboracin y seguimiento.
re
,
I
LOS GRANDES SUBSISTEMAS
e
121
e) Consideraciones especficas sobre el subsistema
1\
de planificacin
!
i
En el anlisis de la PRH, pueden distinguirse conceptual-
mente dos momentos o niveles: el del examen de los ins-
trumentos, mecanismos y decisiones propios de la planifi-
cacin de personal, y el de la evaluacin de la operatividad
de aqullos, constatando su grado de influencia en las di- 1,
ferentes polticas, prcticas y decisiones de GRH. Debe te- l'
nerse en cuenta, por lo tanto, que una visin completa de la
PRH slo se conseguir cuando se haya analizado el con- I
, z
junto de los subsistemas que integran el modelo en una rea- C'
lidad organizativa determinada.
l.
En el mbito pblico, no es infrecuente hallar reas orgnicas
o funcionales en las que las decisiones son habitualmente
inerciales o reactivas, junto a otras en las que, normalmen-
te por haberse impuesto prioridades estratgicas contun- ~
dentes, se ha desarrollado un instrumental planificador apre-
ciable. Quien pretenda evaluar el funcionamiento de este
subsistema en una organizacin determinada deber tener
i
~
esto presente para evitar tomar la parte por el todo. ~
Como se ha dicho antes, la brecha o gap en que se funda la
identificacin de necesidades netas puede producirse por de-
"
fecto (se constata un dficit de personas o de competen-
cias) o por exceso (existe un excedente cuantitativo o cua-
litativo). En el mbito pblico, resulta necesario hacer
j
hincapi en esta segunda posibilidad, para evitar las din-
micas incrementalistas que no cuestionan la necesidad de
lo existente. Estas dinmicas vienen a menudo facilitadas,
como veremos en el captulo siguiente, por las dificultades
existentes en muchos entornos pblicos para gestionar fle-
xiblemente los excedentes de personal.
Normalmente, el desaITollo de la PRH est relacionado,
aunque no de forma causal, con el de los sistemas de in-
formacin sobre el personal. La calidad de dichos sistemas
suele ser un prerrequisito de eficacia de la PRH.
En defecto de instrumentos ms elaborados y especficos,
los presupuestos contienen elementos de planificacin de
personal que deben ser tenidos en cuenta. En todo caso,
 122 e MRITO Y FLEXIBILIDAD

un sistema de PRH precisa, para estar completo, tener re-

r.

)

c) Procesos
LOS GRANDES SUBSISTEMAS 123
e <
,
1!
1
,1

1!
\

j,

flejo en las decisiones de asignacin de recursos, as como

en los mecanismos y decisiones de ejecucin y de control
presupuestario. En un subsistema de organizacin del trabajo, son dos los
procesos diferenciados que deben contemplarse: ti' ,
En nuestros das, el carcter dinmico del entorno tiende
a acortar la validez temporal de las previsiones surgidas de f
1. El diseo de los puestos de trabajo, que implica la descrip- ! I
cualquier proceso planificador. La PRH en el mbito p-
cin de las actividades, funciones, responsabilidades y fi-
blico se ve igualmente afectada por este hecho, lo que obli-
nalidades que la organizacin asigna al puesto y que, con-
ga a crear y mantener especialmente activados los meca- l"
juntamente, configuran el marco en el que el ocupante de .
nismos de seguimiento y actualizacin.
ste deber desarrollar su contribucin y obtener los re- 1,

sultados esperados. I
Subsistema 2: organizacin del trabajo Una buena descripcin del puesto debera contener la I!
~ ~".
mencin precisa de: a) la misin o razn de ser del pues- ~l
a) Objetivo to; b) su situacin especfica en la cadena de autoridad ~"
~'i
formal de la organizacin; c) sus dimensiones o magnitu-
i!
El subsistema de organizacin del trabajo integra el conjun-
to de polticas y prcticas de GRH destinadas a definir las ca-
des bsicas de los recursos que gestiona; d) sus funciones
y tareas principales; e) el alcance de la responsabilidad ,r ,
ractersticas y condiciones de ejercicio de las tareas, as como que corresponde a las decisiones del titular; y f) las finali-
los requisitos de idoneidad de las personas llamadas, en cada dades del puesto o reas en las que se deben obtener los 1:
caso, a desempearlas. principales resultados.

b) Relacin con otros subsistemas
En un sistema integrado de GRH, la organizacin del traba-
jo aparece conectada con la planificacin, de la que recibe los
insumas necesarios (as sucede al menos cuando la PRH es de
medio/largo plazo; en cambio, cuando se planifica a corto pla-
zo, la organizacin del trabajo existente tiende a operar con fre-
cuencia como variable independiente, difcilmente modificable
por el proceso planificador).
Las interconexiones ms trascendentes se producen con el
subsistema de gestin del empleo. El diseo adecuado de los
puestos y los perfiles funciona como un prerrequisito para una co-
rrecta gestin de los procesos de incorporacin de las personas,
posibilitando la calidad del ajuste entre las necesidades de la or-
ganizacin y el mercado de trabajo (ya sea el mercado laboral
generala el mercado interno).
., .
El diseo de los puestos supone realizar opciones im- ~
portantes acerca de:
1
,
: ,
El grado de especializacin.
El grado de formalizacin del comportamiento (estan-
jI
darizacin de la conducta del ocupante) que se establece.
,
1. Especializacin: los puestos pueden especializarse (Mintzberg, 1984,
pgs. 99 y sigs.) en dos dimensiones. En pdmer lugar, la de su mbito o amplitud
(cuntas tareas distintas contiene cada puesto y qu amplitud o estrechez tienen
dichas tareas). En un extremo, el empleado es un comodn polivalente; en el otro,
repite una y otra vez una misma tarea. La segunda dimensin se relaciona con la
profundidad o control ejercido sobre el propio trabajo. En un extremo, el em-
pleado se limita a obedecer instrucciones o normas precisas; en el opuesto, con-
trola cada aspecto de su actividad, adems de realizarla. La pdmera dimensin
apunta a la especializacin horizontal del puesto. La segunda, a la especializacin
vertical. Sus contradas seran la ampliacin horizontal y vertical de aqul.
A favor de la especializacin (la horizontal del trabajador experto en un
mbito reducido, o la vertical de quien realiza un trabajo muy controlado ex-
ternamente) operan razones de mejora de la productividad y la coordinacin,
empdcamente demostradas en muchos casos; en contra, razones de desmoti-

t,
 re
l'
~
124_ MRITO Y FLEXIBILIDAD
LOS GRANDES SUBSISTEMAS
I
2. La definicin de los perfiles2 de los ocupantes de los pues- 1 marco amplio, dentro del cual el trabajo se organiza con.
tos, consistentes en la identificacin de las competencias I
I arreglo a las necesidades organizativas.
bsicas que aqullos deben reunir.
I La descripcin de los puestos est realizada con precisin, , "'!
d) Puntos crticos de tal manera que la estructura de responsabilidades est
clara. Cada empleado sabe de qu responde y por qu ser
valorada su contribucin.
:,\
.~
i

Existencia e integridad del subsistema I

1
La precisin en la descripcin de las tareas no la hace tan ex-
haustiva que dificulte la adaptacin a las circunstancias :1
Es constatable un desarrollo adecuado de los procesos que
I cambiantes o no previstas o legitime comportamientos de-
,
l

fensivos del ocupante frente a los requerimientos de cambio.

forman parte de un sistema de organizacin del trabajo, 1
tal como han sido desClitos. El diseo de puestos tiende a enriquecer o ampliar stos
horizontal y verticalmente en lo posible para producir ga- zf
~I
nancias de calidad del trabajo y motivacin de las perso-
~
Calidad tcnica y flexibilidad del diseo de los puestos ~,l':1
nas, sin prdidas graves de productividad o coordinacin. ,~.
La clasificacin y jerarquizacin de los puestos responde

,I,
El diseo de los puestos obedece a criterios de gestin, ms 1\
que a consideraciones legales o acuerdos colectivos. El mar- a criterios racionales y adaptados a cada entorno organi-
co legal y los convenios laborales se limitan a establecer un zativo.

vacin por rutina, rigidez frente a exigencias de cambio, y prdida de calidad

Calidad de la definicin de los perfiles J;
del trabajo, sobre todo en entornos de alta cualificacin. Las tcnicas de enri- A2
quecimiento de tareas (job ennchment) nacieron precisamente para afrontar es-
tos excesos de especializacin y se basan en la ampliacin horizontal y/o verti-
Los perfiles de idoneidad de los ocupantes de los puestos van
ms all de los requisitos de titulacin o especializacin , 1
I
:
cal del puesto. En la misma lnea se habla, ms recientemente, de enzpowennent,
aludiendo bsicamente a procesos de ampliacin del puesto, en su dimensin
tcnica y de los mritos formales e identifican otras com-
petencias basadas en habilidades, actitudes, capacidades
... ~ 1

vertical. El diseador de puestos debe conjugar en cada caso el binomio espe-

cializacin/ampliacin, produciendo un equilibrio adecuado a los factores de
contingencia que concurran, entre los cuales la tecnologa utilizada y las ca-
cognitivas, motivos y rasgos de personalidad.
Los perfiles de competencias son definidos tras los opor-
:;
't

ractersticas del entorno del puesto son determinantes.
2. Perfiles de competencias: un perfil de competencias es una seleccin de
las competencias bsicas para garantizar la idoneidad del titular de un pues-
to de trabajo. Podramos decir que es un retrato robot del ocupante ideal.
Disponer de un buen perfil del ocupante del puesto es imprescindible para
asegurar una gestin correcta de los procesos de incorporacin de las personas,
pero tambin para el funcionamiento de otras reas de la GRH, como las pol-
ticas de evaluacin y desarrollo, en tanto en cuanto orientan stas a la mejora
de las competencias ms relevantes de las personas.
Un buen perfil, especialmente en su papel orientador del reclutamiento y de
la seleccin, debe estar formado por pocas competencias, y todas ellas consideradas
clave para un desempeo de xito. La conjuncin de ambos requisitos permite
acceder al mercado de trabajo con garantas razonables de xito. disear proce-
sos de incorporacin eficaces a unos costes razonables y disponer de un conjun-
to de predictores con alta probabilidad de aproximarse a la idoneidad perseguida.
tunos estudios tcnicos a cargo de expertos.
Los perfiles incluyen la seleccin de las competencias que
en cada caso se consideran clave para el xito en el desem-
l', peo del titular del puesto.
!
Existe, en general, una coherencia razonable entre las exi-
I gencias de las tareas y los elementos que configuran el per-
fil de los puestos.
Administracin
El diseo de los puestos y la definicin de los perfiles son
peridicamente revisados para adaptarlos a la evolucin
de las tareas y sus nuevas exigencias.
 126- MRITO Y FLEXIBILIDAD

Los directivos de lnea tienen una participacin destacada en

el diseo de los puestos y perfiles, en la parte que les afecta.
~
~

j
''fl.~.t
LOS GRANDES SUBSISTEMAS
'7
diante los cuales las personas entran, se mueven y salen de la or-
ganizacin. Es un subsistema complejo, dentro del cual tienen ca-
bida algunas de las reas ms relevantes de la GRH.

e) Consideraciones especficas sobre el subsistema

de organizacin del trabajo b) Relaciones con otros subsistemas

Un elevado nmero de organizaciones pblicas dispone de La gestin del empleo se ocupa de poner en contacto a las ~ ~.

personas, a lo largo de su trayectoria laboral, con las tareas que '.

descripciones de los puestos. Ahora bien, la existencia de des-
cripciones no garantiza que estn efectivamente en uso. Con en cada momento les son asignadas. Por eso, sus conexiones prin-
alguna frecuencia la descripcin no se relaciona con las prc- cipales son las establecidas con el subsistema de organizacin

ticas correspondientes a otros subsistemas de la GRH, como del trabajo. El diseo de puestos y perfiles constituye la base para
las de reclutamiento, asignacin, movilidad o formacin. un correcto funcionamiento de este subsistema de la GRH.
A su vez, la gestin del rendimiento ser una fuente de infor- ~

;~
Una buena organizacin del trabajo debe combinar la pre- (

cisin, necesaria para clarificar las responsabilidades y va- .'~ maciones relevantes para un conjunto de decisiones que afectan
~
lorar la contribucin, con la flexibilidad que permita adap- .} a la movilidad de las personas en el interior de la organizacin o,
tar la tarea a los cambios en el entorno del puesto. Un
adecuado equilibrio entre ambas caractersticas ser uno de
-~

los elementos determinantes de la calidad del subsistema.
En lo que respecta a los perfiles de competencias, una eva-
luacin completa de su utilizacin efectiva requerira explo-
rar el funcionamiento del subsistema de gestin del empleo.
La evaluacin de los resultados de las prcticas de recluta-
miento y seleccin (cantidad y calidad de las candidaturas,
idoneidad de los seleccionados) suministrar informaciones
valiosas sobre el uso y la eficacia real de aqullos.
A la hora de valorar la eficacia de este subsistema en una rea-
lidad organizativa concreta, ningn material documental
sustituye a las informaciones y opiniones fundadas de los
directivos de lnea, protagonistas principales del uso efec-
tivo de los instrumentos de organizacin del trabajo.
Subsistema 3: gestin del empleo
a) Objetivo
Este subsistema de la GRH incorpora el conjunto de polti-
cas y prcticas de personal destinadas a gestionar los flujos me-
4.
eventualmente, a su salida de sta. ,
c) Procesos j
.~
En este subsistema hay que distinguir tres reas de gestin ~
principales:
:i
1. La gestin de la incorporacin, que cmprende las polticas
y prcticas referentes al acceso de las personas al puesto de
trabajo (lo que puede implicar asimismo su acceso a la or- :i
ganizacin). En este campo, cabe distinguir tres tipos de
~ procesos:
~
~
f El reclutarniento, que comprende las polticas y prcti-
cas de GRH dirigidas a buscar y atraer candidatos a los
puestos de trabajo que deben ser cubiertos.
La seleccin, que comprende la eleccin y aplicacin de
los instrumentos precisos para elegir bien y las decisio-
nes de adscripcin de las personas a los puestos.
t La recepcin, socializacin o induccin, que compren-
t de las polticas y prcticas destinadas a recibir adecua-
damente a las personas y acompaarlas en sus primeros
pasos en el puesto y su entorno.
 128 e MRITO Y FLEXIBILIDAD
re
2. La gestin de la movilidad, que afecta a los movimientos ti.
de las personas entre puestos de trabajo de la organiza-
cin, y en la que cabe distinguir entre:
Movilidad funcional, que implica slo cambio de tarea, y
Movilidad geogrfica, que implica adems traslado del
lugar de trabajo, con cambio de residencia.
3. La gestin de la desvinculacin, que integra las polticas
y prcticas de GRH relacionadas con la extincin de la
relacin de empleo, ya sea por causas disciplinarias, por
inadecuacin o bajo rendimiento, o por razones econmi-
cas, organizativas o tecnolgicas. Cabe aadir aqu las po-
lticas y prcticas de correccin disciplinaria, aunque las
sanciones sean de carcter menos grave y no lleguen a tra-
ducirse en el despido. ~
Calidad del reclutamiento
d) Puntos crticos
Preparacin
Antes de decidir cubrir una vacante, se analiza el puesto y se
consideran las posibles alternativas existentes: amortizar- Calidad de la seleccin
lo, fusionarlo con otro, redistribuir tareas, contratar tem-
poralmente, externalizar la actividad, etc.
Una vez tomada la decisin, se considera si el reclutamiento
debe producirse en el mercado laboral generala en el mer-
cado interno. En el primer caso, se tienen en cuenta razo-
nes de ampliacin del universo de eleccin o conveniencia
de incorporar perfiles diferentes; el segundo tipo de decisin
se .adopta cuando prevalecen consideraciones de coste, de
seguridad en la eleccin, de integracin cultural de la per-
sona o de estmulo a la promocin interna.
Igualdad y mrito en el acceso
El reclutamiento para la provisin de los puestos de traba-
jo es abierto, de derecho y de hecho, a todos los candidatos
LOS GRANDES SUBSISTEMAS
e
129
que renan los requisitos exigidos, que se establecen por
razones de idoneidad, tcnicamente apreciadas, y no arbi-
trariamente.
Existen los procedimientos y mecanismos de garanta ne-
cesarios para evitar la arbitrariedad, la politizacin y las
prcticas de patronazgo o clientelismo, a lo largo de todo el
, '
proceso de incorporacin.
Existe un nmero limitado y razonable de puestos cubier-
tos por personal designado con arreglo a criterios y meca-
nismos de tipo poltico.
I
Exsisten y se aplican mecanismos para garantizar la igual- i
dad efectiva y la no discriminacin, orientadas a la supe-
racin de las diferencias de sexo, etnia, cultura ~ origen, H
;
en los procedimientos de acceso y de progresin en el em- ( ;.'
pleo pblico.
JI
j'
j
i
Los medios utilizados para la bsqueda, comunicacin y
,
atraccin de candidatos producen habitualmente un n-
~iI1
mero adecuado de candidaturas solventes a los puestos que
deben ser cubiertos. : ~,
J,-
La seleccin se basa en la previa definicin de perfiles de
competencias (vase la nota 2, pg. 124) de los ocupantes
J
de los puestos que deben ser cubiertos.
Los instrumentos de seleccin utilizados son, en general,
adecuados a los perfiles previamente definidos y su diseo
responde a criterios, tcnicamente validados, de eficacia
en la identificacin de la idoneidad profesional.
Los rganos de seleccin estn diseados con criterios de
profesionalidad y experiencia tcnica y los forman personas
dotadas de las competencias precisas, que actan con in-
dependencia en el ejercicio de sus funciones.
Las decisiones de incorporacin se adoptan obedeciendo
a criterios de mrito y capacidad profesional tcnicamen-
te comprobados.
 130 e MRITO Y FLEXIBILIDAD
re LOS GRANDES SUBSISTEMAS
13' f1
.

Calidad de la recepcin
,
t acreditadas, que obliguen a la amortizacin de puestos de
trabajo.
fl
l'
t
Existen y se aplican procedimientos adecuados para recibir No existen segmentos o sectores de puestos en los que se de-
a los empleados, facilitarles su entrada en la organizacin, en tecte una excesiva rotacin, de acuerdo con los estndares
su caso, y sus primeros pasos en el puesto y su entorno, as generalmente admitidos en su sector de actividad y entorno.
como para transmitirles principios y pautas bsicas de con-
.. . t

li
ducta que deben conocer en el momento de incorporarse.
Existen, y se aplican, procedimientos adecuados (perodos e) Consideraciones especficas sobre el subsistema
de prueba o similares) para asegurarse del acierto en la in-
corporacin y poder adoptar medidas correctoras, en caso
de gestin del empleo !
~
..1
}

necesario. En materia de gestin del empleo es imprescindible, ms que I \ r

en ninguna otra rea de la GRH, diferenciar entre el mar- zI 1
ei j
Movilidad co normativo y el funcionamiento real de las cosas. Con ~: .

~:

I
frecuencia se encontrarn regulaciones que dibujan una

Los mecanismos de movilidad, funcional y geogrfica, per-
miten responder con flexibilidad a las necesidades de re-
distribucin de efectivos.
Absentismo
Los ndices de absentismo son, en general, satisfactorios,
contrastados con los de utilizacin general en el sector de
actividad en cuestin.
Disciplina
Los procedimientos disciplinarios efectivamente aplicados
permiten corregir con eficacia, agilidad y ejemplaridad las
conductas inadecuadas de los empleados.
I
realidad desmentida por las polticas y prcticas efectivas.
., Como antes se dijo, el anlisis de la eficacia real del sub-
sistema debe centrarse bsicamente en estas ltimas.
La frecuencia con que se han empezado a usar en la esfera
pblica mecanismos, a los que luego se aludir, de flexibi- ji
lidad contractual obliga a tener en cuenta que el funciona-
:4
miento efectivo de este subsistema se extiende en rigor a :~
diversas modalidades formales de empleo, que pueden in-
,~
cluir contrataciones temporales de servicios profesionales, :~
autnomos, personal cedido por empresas de trabajo tem- :,
poral, etc.
En el empleo pblico, la movilidad de las personas es, como
;
veremos en el siguiente captulo, una de las reas prefe-
r rentes de reforma. En general, se procura estimularla, eli-

Desvinculacin
! minando las barreras a veces existentes, y conseguir al mis-
mo tiempo que la movilidad voluntaria se equilibre con la
:I j' '
) existencia de mecanismos de traslado forzoso que faciliten

No existen despidos o rescisiones de empleo que, afectan-

la adaptacin de las asignaciones de tareas a los cambios.
La estabilidad que caracteriza, en general, al empleo p-
: 1,
do a puestos de trabajo de carcter profesional, se deban a
',"
blico, tiende a limitar el alcance de los procesos de desvin- l.1
meras razones de cambio del color poltico de los gobiernos. h culacin. Tambin aqu hallaremos orientaciones relevan-
Existe la posibilidad de despido por incapacidad manifiesta ~
tes de reforma, cuyo objeto es hacer posible, adems del
o bajo rendiIniento, objetivamente acreditados. 1
despido disciplinario que se reconoce con carcter general wj

Existe la posibilidad de rescindir la relacin de empleo por en todas las latitudes, la rescisin de la relacin de empleo
razones tcnicas, econmicas u organizativas objetivamente por causas tcnicas, econmicas u organizativas. ,,
I:
L1
132
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
re

LOS GRANDES SUBSISTEMAS
e 133
J
.
i
.

t
l.

La calidad del subsistema de gestin del empleo se ve afec-

tada, como se recoge en la anterior relacin de puntos cr-
r" Su relacin con el primero se produce cuando el sistema de J
compensacin incorpora el pago de retribuciones variables vin- l~
~
ticos, por las tasas de rotacin y absentismo que se regis-

,
culadas al rendimiento, lo que constituye, pese a las frecuentes
tran. La tasa de rotacin del personal mide la cuanta de l~ crticas a su funcionamiento real, una tendencia significativa
los abandonos voluntarios del empleo a lo largo de un pe-
rodo anual, como un porcentaje sobre el empleo total.
Una cifra alta de rotacin (turnover) es sntoma de caren-
1 de los sistemas de GRH, privados y pblicos, en casi todo el
mundo.
cias en la gestin de personal y refleja especialmente una
baja competitividad de salarios y condiciones de trabajo.
La conexin con la gestin del desarrollo se da en un doble
sentido:
Una cifra extremadamente escasa podra interpretarse ne- Mediante el suministro de insumas imprescindibles a los !J
gativamente, como falta de una mnima renovacin. La procesos de promocin y carrera, sin los que stos tendern ;1
tasa de absentismo mide la cuanta de las bajas laborales
temporales y otras ausencias del trabajo, con arreglo a , a basarse en la antigedad y los mritos formales, con la
consiguiente prdida de calidad. H~;
pautas internacionalmente establecidas. La existencia de
cifras elevadas denota una gestin ineficiente de los re-
Mediante la deteccin en las personas de necesidades de
desarrollo de competencias, lo que es bsico para el diseo
~
';.
~. .~

cursos humanos, que puede deberse a una multiplicidad

de causas.
c) Procesos
Subsistema 4: gestin del rendimiento
comprende:
a) Objetivo
La gestin del rendimiento es el subsistema de la GRH cuyo
propsito es influir sobre el rendimiento de las personas en el
trabajo, para alinearlo con las prioridades de la organizacin y
mantenerlo en el nivel ms alto posible, haciendo posible una
mejora sostenida de la contribucin de los empleados al logro
de los objetivos organizativos, as como la obtencin de infor-
maciones valiosas para la toma de decisiones de GRH en dife-
rentes campos.
b) Relacin con otros subsistemas
La gestin del rendimiento ocupa una posicin central en
un sistema integrado de GRH, como puede verse en la figura 6
(pg. 134). Por-su influencia en el funcionamiento del sistema
en su conjunto, son destacables sobre todo sus conexiones con los
subsistemas de compensacin y desarrollo.
de polticas eficaces de formacin. ji
l'
La gestin del rendimiento puede verse como un ciclo que
L
~ 1,
,J ) I
, I
1. La planificacin del rendimiento, que se traduce' en la de- ~
,;
finicin de pautas o estndares de rendimiento acordes
con la estrategia y objetivos de la organizacin (vase la
figura 6), la eficaz comunicacin de dichas expectativas a
j
los empleados y el logro de su aceptacin y compromiso
para adaptar su rendimiento a aqullas.
2. El seguimiento activo del rendimiento, a lo largo del ciclo de
gestin, observando el desempeo de las personas y apo-
yndolo.
3. La evaluacin del rendimiento, contrastando las pautas yob-
jetivos de rendimiento con los resultados. Puede estar vin-
culada, como antes se indic, a otras polticas o prcticas
deGRH.
4. La retroalimentacin o feedback al empleado, y la elabora-
cin de planes de mejora del rendimiento, que enlaza-
ran con el siguiente ciclo, en su etapa de planificacin.
 134 e MRITO

Figura 6. Esquema de la gestin del rendimiento

Y FLEXIBILIDAD

.1
re LOS GRANDES SUBSISTEMAS
e135

Los criterios de evaluacin y las prcticas de aplicacin de

-.. _- Estrategia
+ '.,. __.,....
-.' l stos permiten distinguir eficazmente las diferencias de
,.,d,_

rendimiento que se dan entre las personas.

. _ .... __ .~ Objetivos
.. _: -,de la+ rganizacl6n " Los criterios de evaluacin del rendimiento son percibidos
f como fiables y objetivos por las personas que participan en
....,.,'"..
Objetivos
+......
de la unidad/directivo
-o'. , ~ J.
;f su aplicacin .
~ La retroalimentacin del rendimiento se realiza de forma
~
Resultados de rendimiento individual
constructiva, orientada a la mejora, yen un contexto de re-
lacin abierta y franca entre evaluador y evaluado.
;)
f
+
, __
, .., ,,_.' ,' . ',. '+
Resultados de la unidad "
<.
Administracin .\
,.. ~. '.k.>.. ~ bL- ~_"I zl
'Res.ultad.0! de la C!rga!1.izaci6n.. ,"" __ el
Los directivos de lnea, responsables de las unidades de tra- a:
\
bajo en los diferentes niveles jerrquicos, asumen un papel (:
d) Puntos crticos r protagonista en la gestin del rendimiento de los emplea-
.~
Planificacin y seguimiento i

dos a su cargo.
Los directivos han recibido el entrenamiento adecuado en
las habilidades profesionales y sociales necesarias para ges-
,1
J
La direccin define normalmente pautas o estndares de
rendimiento esperado de las personas, acordes con las prio- tionar adecuadamente el rendimiento de sus colaboradores. 3
ridades y estrategia de la organizacin. En consecuencia, Q
los empleados conocen los aspectos de su contribucin por ~
los que sern especficamente valorados en un periodo tem- e) Consideraciones especficas sobre el subsistema
poral determinado. de gestin del rendimiento ~

Los objetivos de rendimiento se fijan en el marco de pla-
nes de mejora resultantes de la evaluacin del rendimien-
to del ciclo de gestin anterior.
Algunas consideraciones relativas a la gestin sobre el rendi-
miento que el observador de sistemas pblicos de GRH debiera L
Los objetivos de rendimiento se comunican a los emplea- tener en cuenta al analizarlos son:
dos de forma que facilita el logro de su implicacin y com-
promiso. En toda organizacin existen elementos de gestin del ren-
A lo largo del ciclo de gestin, la direccin sigue, observa y dimiento, aunque se trate de prcticas informales basadas
apoya activamente las mejoras del rendimiento de las per- en apreciaciones intuitivas. Un grado mnimo de formali-
sonas, suministrando recursos y eliminando obstculos zacin es, no obstante, imprescindible para que este sub-
cuando es necesario. sistema pueda considerarse operativo.
Disponer de un sistema formal de evaluacin del rendimiento
Evaluacin se convierte a veces para los directivos y responsables de
RRHH de las organizaciones pblicas en un signo emble-
El rendimiento de las personas es evaluado por la orga- mtico de innovacin y modernidad del sistema de GRH, lo
nizacin, contrastndolo con los estndares de rendimiento que lleva en ocasiones a subestimar las condiciones organi-
esperado. zativas (finalidades claras, clima propicio, sistemas de pla-

...
 .~
136
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
.e
nificacin eficaces, directivos preparados y dispuestos, etc.)
que son necesarias para que el sistema tenga xito.
La mera existencia de un sistema formalizado (como, por
ejemplo, un procedimiento obligatorio de definicin de ob-
jetivos, entrevistas y evaluacin del desempeo, acompa-
ado de cuestionarios y otros documentos impresos) no
significa, por s mismo, que la prctica real incluya los ele-
mentos propios de una GRH adecuada en este campo (pro-
bablemente, el ms difci!), y no es infrecuente que el siste-
ma acabe por convertirse en un mero trmite burocrtico.
Algunos puntos dbiles que aparecen con frecuencia en los
sistemas de gestin del rendimiento suelen ser:
la falta de compromiso de los directivos llamados a de-
sempear un papel protagonista en la administracin
del sistema y la falta de tiempo y los dficit de capaci-
tacin en el uso eficaz del instrumental de gestin sue-
len estar entre las causas principales;
una utilizacin puesta al servicio de concepciones au-
toritarias del mando;
la tendencia a evaluar de manera homognea a los co-
laboradores para rehuir el conflicto interpersonal;
la falta de fiabilidad tcnica y de objetividad de los ins-
trumentos de medicin.
Subsistema 5: gestin de la compensacin
a) Objetivo
Este subsistema de la GRH incluye la gestin del conjunto de
compensaciones retributivas (salariales y extrasalariales) y no
retributivas que la organizacin satisface a sus empleados, en
concepto de contraprestacin por la contribucin de stos a los
fines de la organizacin, que se expresa mediante su trabajo.
b) Relacin con otros subsistemas
Las conexiones ms relevantes son las que se establecen con
dos subsistemas de la GRH, ya descritos:
,
I
...
LOS GRANDES SUBSISTEMAS
e 137
:1
La organizacin del trabajo y, ms especficamente, el diseo
de los puestos de trabajo constituye, como se dir enseguida, la
base para el diseo de estructuras salariales .
La gestin del rendimiento y,en concreto, la evaluacin del mis-
mo suministra informaciones imprescindibles para la aplicacin:
\
en su caso, de retribuciones variables ligadas al rendimiento,
de mecanismos de reconocimiento no monetario.
11'.
l.
c) Procesos
1. Diseo de estructuras salariales: el diseo de la estructura
retributiva fija o bsica (vase la figura 7, pg. 139) parte,
:1%1
en la mayora de las organizaciones, del diseo de los
a:
~~
puestos de trabajo. El logro de la equidad salarial,3 inter- \o.
na y externa, obliga a desarrollar los siguientes procesos:
3. Equidad salarial: entendemos por talla cualidad de una estructura de
l5
retribucin, consistente en la existencia de un doble ajuste o equilibrio:
1
,a
a) Por una parte, entre lo que cada empleado aporta y recibe de la orga-
nizacin, teniendo en cuenta al mismo tiempo cmo opera dicho ba-
lance contribucin/compensacin para los distintos empleados y grupos
de empleados.
b) Por otra parte, entre las retribuciones satisfechas por la organizacin y ~
las de sus mercados de referencia. ~
I
En el primero de los casos indicados, hablaremos de equidad interna de la
estructura salarial. El objetivo de una GRH adecuada es que se traduzca en 1
una percepcin de equidad interiorizada por los empleados.
En el segundo caso, hablaremos de equidad externa. La equidad externa de
un sistema retributivo incluye las notas de competitividad y eficiencia retributiva.
Un sistema salarial es competitivo cuando permite a la organizacin
atraer y retener a los empleados que precisa. Los fudices de atraccin y rotacin son
la medida de la competitividad salarial. Un sistema salarial es eficiente cuando la
competitividad se alcanza a un coste no superior al de los mercados de referencia.
La tensin entre la equidad interna y externa es un problema clsico de la
GRH. Se produce sobre todo cuando la elevacin en el valor de mercado de
ciertas especialidades, profesiones o perfiles de competencias, cualesquiera
que sean sus causas, obliga, para no perder competitividad salarial, a elevar
las remuneraciones de ciertos empleados por encima de las que resultaban
de la valoracin de puestos, efectuada con criterios meramente internos. Or-
dinariamente, dicha tensin produce tendencias hacia la opacidad de los sis-
temas de administracin de salarios.
138 e MRITO Y FLEXIBILIDAD

La valoracin de. los puestos, atribuyendo a cada uno

r
re LOS GRANDES SUBSISTEMAS

Figura 7. El diseo de las estructuras de compensacin

.9
una ponderacin acorde con su contribucin relativa a
los resultados organizativos y coherente con los refe-
rentes salariales de mercado que le sean aplicables. Clasificacin m PJe 1 i
de los puesto~ O
La clasificacin de los puestos por niveles o bandas sa- e
a
lariales, coherentes con dicha valoracin y capaces de
permitir una progresin salarial adecuada y una gestin i ~
e Contraste con
el mercado
~

racional de las retribuciones. Valoracin

de los puestos
m
:rJ
z

1
~
:rJ
Z
:I
El diseo de retribuciones variables, cuando se estable-
cen, implica elegir el concepto que se retribuye (vincula- i
Diseo de los
Estructura de
retribuciones
----. Retribucin
variable
_ Retribucin
monetaria
total
\
cin al rendimiento, participacin en beneficios o cone- bsicas zl
puestos de el
xin con resultados globales, etc.), el destinatario (individuo
o grupo), y la dimensin de la franja retributiva.
lrabajo
I t 1 :
e:
2. Beneficios extrasalariales: la aplicacin de compensaciones Beneficios
exlrasalarlales . ,
no monetarias (seguros de vida o accidente, ayudas y prs- :.i" .

tamos, complementos de pensin, etc.) exige la definicin , .

de polticas que las vinculen a una estrategia retributiva
global.
3. Diseo de mecanismos de evolucin: suponen el estableci-
d) Puntos crticos 1:1
miento de polticas de compensacin en dos campos: Existencia de una estrategia de compensacin
i
El de la evolucin global, que implica realizar opciones La estructura salarial y las polticas de retribucin respon-
,
i!
1
,

como vincularla a la inflacin prevista o sobrevenida, a den a un conjunto de prioridades y objetivos vinculados a

los resultados, etc. la estrategia organizativa y no a meras prcticas inerciales

f' \
El de la evolucin individual, donde se opta entre vincu- o de respuesta reactiva a reivindicaciones y conflictos la-
larla a la antigedad, al rendimiento, etc. borales.

En ambos casos, la correccin de las opciones que se Equidad interna

adopten vendr determinada por su grado de adecuacin
a la estrategia organizativa.
4. Administracin de salarios: implica definir polticas que
afectan bsicamente al grado de centralizacin o descen-
tralizacin de las decisiones sobre retribuciones y al gra-
do de transparencia u opacidad de los salarios.
5. Reconocimiento no monetario: incluye las polticas y los
instrumentos definidos y aplicados por la organizacin,
en su caso, para reconocer los logros que no tienen efectos
salariales.
Las personas tienen, en general, la percepcin de que reci-
ben de la organizacin compensaciones de todo tipo, acor-
des con su contribucin.
Las personas perciben que las compensaciones que reci-
ben los dems empleados son equitativas, comparadas con
las que reciben ellos mismos.
La clasificacin de los puestos por niveles retributivos facilita
una progresin flexible y vinculada al rendimiento y el
aprendizaje.

140 e MRITO Y FLEXIBILIDAD
El abanico salarial tiene una amplitud razonable. Las di-
ferencias verticales de retribucin son las adecuadas a la
naturaleza de los puestos.
Existe un equilibrio adecuado entre las retribuciones que se
aplican a similares niveles de puestos, en los diferentes sec-
tores y mbitos del servicio.
Equidad externa
La estructura de retribuciones es adecuada para atraer, mo-
tivar y retener a las personas dotadas con las competencias
necesarias, en los diferentes tipos de puestos que la orga-
nizacin precisa.
Los costes salariales no son excesivos, en relacin con los
de mercado, en ningn sector o nivel de puestos.
Eficacia de las polticas de compensacin
Los mecanismos de retribucin utilizados estimulan en las
personas el esfuerzo, el rendimiento individual o de grupo
y el aprendizaje y desarrollo de las competencias.
Administracin
Las decisiones relativas a la administracin de salarios se
adoptan con arreglo a criterios preestablecidos y de forma
coherente con los parmetros de diseo estructural de la
organizacin.
No son constatables, en las decisiones salariales, prcti-
cas de arbitrariedad, bsqueda de rentas o clientelismo
poltico.
Los sistemas de informacin sobre el personal contienen
toda la informacin actualizada sobre las retribuciones,
necesaria para la correcta gestin del sistema salarial.
Otras compensaciones
Los beneficios extrasalariales que se aplican son eficaces,
evaluados en trminos de coste/beneficio.
r-
e LOS GRANDES SUBSISTEMAS
El rgimen de pensiones de los empleados es adecuado para
sus fines de previsin social, goza de solidez financiera, no
crea privilegios exorbitantes respecto de otros grupos so-
ciales y no supone una carga excesiva sobre la economa
de la organizacin.
Existen en la organizacin polticas e instrumentos tiles de
,!
reconocimiento no monetario de los logros de las personas.
e) Consideraciones especficas sobre el subsistema
de gestin de la compensacin
zl
Como en el anlisis de otros subsistemas, importa aqu dis- ':!
~I
tinguir entre la realidad y su configuracin formal. Las re-
tribuciones son las que son, al margen de cul sea la regu- :.~:
lacin existente en la materia. Con alguna frecuencia en
las realidades organizativas concretas existen estructuras sa- :~
:, ,
'
lariales informales o atpicas. Cuando ello ocurre, deben
ser puestas de manifiesto, analizadas y evaluadas.
La existencia de una valoracin de los puestos de trabajo, i
1
realizada mediante la aplicacin de un instrumental fiable
y vlido, constituye un elemento determinante para el an-
lisis de sistemas de compensacin.
, !,
) I
Sin una valoracin debidamente actualizada ser muy pro- 11
bable la existencia de desajustes sobrevenidos en la equidad
interna y externa. I
La compresin vertical de los salarios es uno de los indica-
dores cuantitativos utilizados por el Banco Mundial para la
evaluacin de los sistemas de empleo pblico. Consiste en
la medida de la diferencia entre la retribucin total percibi-
da por los empleados del nivel salarial superior y la de los
del nivel inferior de la escala retributiva. Para expresarla,
suele tomarse el sueldo inferior como base 1. La existencia
de una compresin muy alta (problema frecuente en Espa-
a) reduce los incentivos de carrera y rendimiento de los em-
1
pleados. Una excesiva descompresin es sntoma de que
el sistema est capturado por algunas lites y refleja un gra-
do ms o menos alto deinequidad interna de la estructura
de compensacin.

'm"""""'""
142 e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e LOS GRANDES
La compresin horizontal de los salarios mide el grado en
que se producen decisiones discrecionales en materia sa-
larial, por encima o por debajo del salario base fijado con
carcter general para un determinado nivel. Cuando excede
de la relacin 1:1.2 implica, segn el Banco Mundial, ries-
gos de corrupcin o bsqueda de rentas.
Subsistema 6: gestin del desarrollo
a) Objetivo
El propsito de las polticas y prcticas de gestin del desa-
rrollo es estimular el crecimiento profesional de las personas, de d) Puntos crticos
acuerdo con su potencial, fomentando los aprendizajes necesa-
rios y definiendo itinerarios de carrera que conjuguen las nece- Eficacia de las polticas de promocin
sidades organizativas con los diferentes perfiles, expectativas y
preferencias individuales.
b) Relacin con otros subsistemas
La gestin del desarrollo se relaciona preferentemente con
otros tres subsistemas de la GRH.
Calidad del diseo de carreras
Interacta con la gestin del empleo, definiendo de manera
articulada los flujos de movimiento de las personas en la orga-
nizacin.
Mantiene una conexin estrecha con la gestin del rendi-
miento, de la que recibe informaciones imprescindibles para de-
finir tanto las necesidades de aprendizaje como las oportunida-
des de promocin.
Debe estar coordinada con las polticas de compensacin, en
particular en lo que respecta a los mecanismos de progresin sa-
larial, ligados a los distintos diseos de carrera.
Calidad de la formacin
c) Procesos
La gestin del desarrollo engloba dos reas bsicas de polti-
casde GRH:
SUBSISTEMAS
1. Las polticas de promocin y carrera, que articulan los pro-
cesos por medio de los cuales las personas progresan tan-
to en su aportacin (esto es, la magnitud de su contribucin
al logro de las finalidades organizativas) como en el reco- I
nocimiento organizativo de aqulla (constituido por todo 1,
aquello que reciben, a cambio, de la organizacin).
1
, ,
2. Las polticas de formacin, destinadas a garantizar los
aprendizajes individuales y colectivos necesarios para el
logro de las finalidades organizativas, desarrollando las
competencias de los empleados y estimulando su progre-
sin profesional.
21
~I
~'
;,'
.:.
~,
Las personas ven, en general, satisfechas en la organiza-
cin sus expectativas razonables de promocin.
f,
},
Existen planes de carrera y sucesin que armonizan las ex-
pectativas individuales con las necesidades previsibles de la
L
organizacin. ,
I :'
I
,
Los criterios y mecanismos de promocin vinculan sta al
rendimiento, al potencial y al desarrollo de competencias,
y no al simple transcurso del tiempo.
La organizacin gestiona flexiblemente el progreso de las
personas, sin un exceso de barreras o limitaciones formales.
Hay frmulas alternativas a las carreras estrictamente jerir-
quicas, como las carreras horizontales o en el puesto, basa-
das en el reconocimiento de la excelencia profesional, sin ne-
cesidad de incrementar la autoridad formal de los afectados.
Las personas reciben de la organizacin la capacitacin
adecuada para complementar su formacin inicial o de ac-
ceso, para adaptarse a la evolucin de las tareas, para ha- 1,
ji
I,
 144 e MRITO Y FLEXIBILIDAD
cer frente a dficit de rendimiento y para apoyar su creci-
-~
e LOS GRANDES
miento profesional.
La formacin apoya el desarrollo de aprendizajes colectivos,
que consolidan avances en la capacidad organizativa para
enfrentar los problemas y suministrar respuestas eficaces.
La formacin apoya de manera efectiva los procesos de in-
novacin y cambio cultural.
Gestin de la formacin
La formacin se basa en diagnsticos fiables de necesidades.
La inversin en formacin se realiza mediante planes ba-
sados en el diagnstico de necesidades y diseados para
apoyar prioridades claras de la organizacin.
La formacin es objeto de evaluacin, que se extiende a la
satisfaccin producida a los participantes, a la relacin en-
tre resultados y costes y al impacto producido sobre el ren-
dimiento de las personas en el puesto de trabajo.
e) Consideraciones especficas sobre el subsistema
de gestin del desarrollo
Las polticas de promocin y carrera constituyen, junto a las
de reclutamiento y seleccin, las reas ms sensibles a la
vulneracin del principio de mrito. El ascenso en funcin
del rendimiento y la capacidad, y no de las proximidades po-
lticas o personales, o de la mera arbitrariedad, es el requi-
sito bsico que cualquier sistema de gestin pblica de las
personas debe satisfacer antes que ningn otro.
Es frecuente, y ms an en el mbito pblico, que las or-
ganizaciones identifiquen la carrera con el ascenso jerr-
quico. Cuando ello es as, la necesidad de satisfacer expec-
tativas y demandas de promocin lleva a la inflacin
artificial de estructuras, perniciosa desde muchos ngulos.
El diseo de carreras horizontales, no jerrquicas, tiene
por objeto resolver este problema.
Cabe resaltar que la carrera es uno de los mbitos en los
que con mayor intensidad se han intentado incorporar ele-
SUBSISTEMAS
mentos de flexibilidad por los reformadores de los siste-
.5
mas de gestin pblica de RRHH, como se pondr de ma-
nifiesto en el siguiente captulo.
Existe el ms amplio acuerdo entre los especialistas acerca
del valor crucial de la formacin en la moderna GRH. Debe
recordarse, no obstante, que para que un sistema de for-
macin satisfaga estas expectativas, es imprescindible que
la actividad formativa est diseada al servicio de la estra-
tegia organizativa y no constituya un mero catlogo de ofer-
tas de capacitacin que administran los propios empleados
en funcin de sus meras preferencias e intereses personales.
Con alguna frecuencia, la formacin, dado que no suele ge- zl.
nerar resistencias, se convierte en una poltica que se utili- ",
jI
za para afrontar cualquier problema de personal, incluso (:
aquellos para los que no es el instrumento ms adecuado.
Hay que tener en cuenta, sin embargo, que la formacin
no resuelve por s misma las carencias en reas ms duras
de la GRH, como puedan ser la gestin del rendimiento
i
~
)
o de las retribuciones.
1
Para evitar estas desviaciones, es necesario esforzarse, pese
a sus intrnsecas dificultades, por desarrollar un instru- 1
mental de evaluacin de la inversin en formacin que, so-
brepasando la mera constatacin de actividad y coste, lle-
gue, en la medida de lo posible, a la valoracin del impac-
to sobre el rendimiento de las personas en el trabajo.
Subsistema 7: gestin de las relaciones humanas y sociales
a) Objetivo
Este subsistema de la GRH se ocupa de gestionar las relacio-
nes que se establecen entre la organizacin y sus empleados en
tomo a las polticas y prcticas de personal cuando, por razones
diversas, stas adquieren, en un contexto determinado, una di-
mensin colectiva.
Esta dimensin se alcanza cuando el interlocutor de la direccin
no es el empleado individual, ni tampoco una unidad organizativa
o grupo de trabajo especfico, como ocurre en las relaciones ordi-
 ~

146 e MRITO Y FLEXIBILIDAD

narias de trabajo, sino la totalidad del personal, o bien uno o varios

grupos de empleados vinculados entre s por identidades laborales
o profesionales ms o menos genricas, pero que trascienden nor-
'e LOS GRANDES SUBSISTEMAS

Precisamente, el hecho de que los contenidos temticos de

las relaciones colectivas, en un sistema dado de gestin pblica
'7
de los RRHH, afecten a unas materias de personal con prefe-
malmente un mbito funcional especfico de trabajo. rencia a otras (a las retribuciones, por ejemplo, con preferencia
a las polticas de plantillas) constituir un elemento cualificador
del modelo de relaciones colectivas que existe en cada caso.
b) Relacin con otros subsistemas

Como denota su ubicacin en el diagrama, la gestin de las re- c) Procesos

laciones humanas y sociales se relaciona con la totalidad de los
subsistemas de la GRH. De hecho, las relaciones co1.::cti'v'asque De entre las distintas opciones de sistematizacin posibles
constituyen su objetivo pueden desarrollarse en el mare") de cua- en un campo particularmente amplio, adoptamos una clasifica- zl
lesquiera otras reas de la gestin de las personas, desde la plani- cin en tres bloques o reas de gestin: "'
ji",
ficacin hasta la carrera, pasando por la compensacin y la gestin
del rendimiento. 1. La gestin del clima organizativo,4 en la que cabe ubicar, ..
e~

de manera destacada, las polticas y prcticas de comuni-

~
Figura 8. Esquema del funcionamiento de las relaciones laborales
~
4. Clima organizativo: en una obra clsica, Litwin y Stringer (1968, pg.
66) definen el clima como la suma de las percepciones de los individuos que tra- ,
~

Direccin
DRH
Supervisores
:Mediador
Empleador

I representacin
bajan en una organizacin. Este estado de nimo colectivo o percepcin global
compartida tiene repercusiones en la conducta de los empleados, e interesa
por tanto a la GRH.
,
1

I
El clima organizativo se mide normalmente mediante cuestionarios que
evalan las percepciones de los empleados, tomando como base un conjunto de
dimensiones. La medicin del clima sirve para mejorar las polticas y prcticas
I de GRH relacionadas con las reas que resulten deficitarias.
I PROCESO
Weinert (1985, pg. 176) reconoce en el clima organizativo cinco compo-
Negociacin colectiva Retribucin directa nentes o dimensiones principales, que constituyen el denominador comn de
Objetivos Acuerdos Retribucin Indirecta
los diferentes instrumentos de medicin propuestos:

-- --
Comits y comisiones Condiciones de
Reclamaciones y quejas trabajo
Valores Participacin Condiciones de a) la autonoma individual, o libertad de los individuos para decidir por s
Relaciones de trabajo empleo mismos sobre su trabajo;
Medlacln-AIbltraje Politicas de GRH
Poder b) el grado en el que se han elaborado y fijado con claridad los mtodos y
Relaciones informales Normas
Conflicto laboral objetivos y en el que el superior los da a conocer;
.......
- ......
Clima laboral
c) el sistema de recompensa y retribucin y el grado en que presenta una
relacin clara con el rendimiento producido y percibido;
d) la atencin, el apoyo, el inters y el calon, que muestran los superiores
hacia los subordinados; y
e) la cooperacin y capacidad para resolver conflictos,
ENTORNO

Eoon6mlco Tecnolgico Legal Polftlco Social

Como puede observarse, se trata de elementos que afectan en buena medida
a las relaciones verticales (superiores-subordinados) y resultan por ello parti-
cularmente susceptibles de ser contemplados e incorporados por las polticas
y prcticas organizativas de gestin de las personas.
 ~
148 e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e LOS GRANDES
caci6n, en sentido tanto ascendente como descendente,
as como un amplio elenco de polticas de personal orienta-
das a mantener y mejorar la percepcin de la satisfaccin
colectiva de los empleados.
2. Lagesti6n de las relaciones laborales (vase la figura 8), que
incluye la negociacin colectiva de los salarios y las condi-
ciones de trabajo, all donde sta forma parte de las prcticas
de personal establecidas, as como todo el conjunto de re-
laciones entre la direccin de la organizacin y los interlo-
cutores sociales (sindicatos, gremios, asociaciones, etc.)
que representan a los empleados o a grupos de stos. Las re-
laciones laborales se extendern a los rganos representa-
tivos de base electiva, en los contextos institucionales en
los que stos existan. Las relaciones laborales reproducen
los objetivos, los valores y las aspiraciones de poder de las
partes, se desarrollan mediante procesos de acuerdo, tran-
saccin o conflicto de diferente naturaleza e impactan so-
bre las diferentes reas de la GRH.
3. Lagesti6n de las polticas sociales, entre las que las de salud
laboral ocupan un lugar preeminente, y que se extienden al
conjunto de polticas y prcticas cuyo objeto es facilitar be-
neficios colectivos y ayudas a individuos o grupos espe-
cialmente necesitados, dentro del colectivo de empleados.
d) Puntos crticos
Gestin del clima
Gestin del conflicto laboral
La organizacin se ocupa de conocer el clima laboral, eva-
lundolo peridicamente mediante el uso de instrumentos
fiables.
Las evaluaciones del clima se tienen en cuenta para la re-
visin y mejora de las polticas y prcticas de GRH.
Eficacia de la comunicacin
Gestin de las polticas sociales
La organizacin dispone de mecanismos, cuya utilizacin
frecuente es constatable, para conocer las iniciativas, pe-
SUBSISTEMAS I
ticiones, sugerencias, informaciones y opiniones proce-
dentes de los empleados.
En general, las decisiones de la direccin, en sus diferentes ni-
veles, as como las informaciones relevantes de todo tipo, ge-
neradas en instancias superiores, circulan por la organiza-
cin con fluidez y llegan con precisin a todos los afectados.
La organizacin dispone de instrumentos especficos de
comunicacin destinados a reforzar la percepcin de per-
tenencia y la implicacin de los empleados en el proyecto
organizativo global.
Equilibrio y calidad de las relaciones laborales ~l
./
En las relaciones laborales cada parte representa, sin ex-
~!~
{
tralimitarse, el papel que le es propio y cuyo ejercicio es re- ,
cprocamente reconocido y aceptado.
Existe, en general, un equilibrio razonable entre las posi-
ciones de poder de la direccin y los empleados. Las tran-
,,J
~
sacciones entre las partes reflejan normalmente dicho equi- ~
9
librio.
Las relaciones laborales se orientan, habitual y preferen-
temente, a la transaccin y a la concertacin, y no a la con-
frontacin ni a la descalificacin del adversario.
Las relaciones laborales intermediadas (las que son prota-
gonizadas por instancias de carcter representativo) no ex-
cluyen las relaciones directas o personalizadas de la direc-
cin con los empleados, cuando es conveniente mantenerlas.
El grado de conflictividad laboral no es excesivo, ni por el
nmero de conflictos ni por los efectos de stos o por la
contundencia de los medios utilizados.
Existen mecanismos eficaces para la gestin y resolucin
pactada de los conflictos.
Las prcticas de salud laboral son satisfactorias.
150 e MRITO Y FLEXIBILIDAD

Las atenciones y los beneficios sociales a los empleados son

~

J.
.~
t','e
'1;
"
": LOS GRANDES SUBSISTEMAS

En algunos pases (el caso espaol sera uno de ellos) se

1.
,~ han detectado, en lo que respecta a la determinacin de
adecuados, no exceden de los que son propios del entorno ~

en que opera la organizacin y son apreciados por sus des-
tinatarios.
J
e) Consideraciones especficas sobre el subsistema
de gestin de las relaciones humanas y sociales
/i
En la exploracin de esta rea de la GRH sera conveniente te-
',~
las condiciones de trabajo de los empleados pblicas, zo-
't.
;f,'
nas importantes de ambigedad en las regulaciones. La
creciente presencia e importancia de la convencin colec-
tiva no elimina, sino que se superpone a la fijacin unila-
~ teral de las condiciones de trabajo mediante normas o de-
~
(
cisiones de la autoridad pblica, creando en ocasiones
prcticas contradictorias y una confusin considerable . 1
El grado de claridad normativa es, en este punto, una va-

ner en cuenta lo siguiente:

}.

La percepcin de dficit en materia de comunicacin in-

l~

i:
riable relevante para el buen funcionamiento del subsis-
tema.
,:
El diseo de polticas de beneficios y atenciones sociales
terna es comn a la mayor parte de las organizaciones y de
las situaciones vividas por las mismas. Las personas pueden
describir con palabras similares situaciones muy diferentes.
i
0",
5'.
en el mbito pblico debe en principio evitar que stos pue-
dan entrar en contradiccin con consideraciones de polti-
l: '
:'\ '
1:
,- .
ir
Es imprescindible, por tanto, cuando se analiza este cam- 'j~'
,,\f. ca fiscal o financiera, o constituir privilegios de los emplea- l '
,
po, intentar contrastar las opiniones con el mayor nmero dos pblicos respecto de otros trabajadores o usuarios de los
posible de datos objetivos. l~
;~:;
servicios pblicos.
1
En la esfera pblica, las relaciones laborales adolecen fre- : 1
cuentemente de una considerable reactividad: se piensa en
ellas slo cuando se producen reivindicaciones o conflic- J, Organizacin de la funcin de recursos humanos
tos, dejando, en general, la iniciativa a los interlocutores ;,i
representativos. Esta ausencia de estrategia laboral hace t Este recorrido por los subsistemas que integran la GRH debe
habitualmente a la direccin de las organizaciones pblicas completarse con la descripcin de los mecanismos de adminis-
~
particularmente vulnerable al conflicto y proclive a la res- .~ tracin del sistema y, en concreto, con el de la distribucin de
1 las decisiones sobre el personal por parte de los diferentes acto-
puesta a corto plazo, y tiende adems a debilitar su poder
negociador. res responsables.
~
~'
Lo anterior se acenta en contextos en los que el peso do- R
minante de la representacin y las decisiones, dentro del
bloque patronal, es asumido por la direccin poltica de
las organizaciones, lo que caracteriZa a modelos politiza-
dos de relaciones laborales, en los que frecuentemente se
da una interpenetracin partidos-sindicatos. Las tenden-
I Alcance del anlisis de la organizacin de la funcin
de recursos humanos

Cualquier valoracin de la organizacin de la funcin de re-

cias de algunos pases van, como veremos en el captulo si- cursos humanos en el contexto de un sistema pblico de gestin
guiente, precisamente en sentido contrario, propugnndo- de las personas debe analizar dos dimensiones fundamentales
se una profesionalizacin creciente de esta parcela. del diseo organizativo de ste, que son:
Es interesante explorar en qu medida existen o es posible
poner en marcha frmulas de mediacin o arbitraje para la a) el grado de unificacin/fragmentacin de las responsabi-
resolucin de los conflictos laborales. lidades en materia de GRH; y

.i.