Curso 2005-2006 E.P.A.

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ESTRUCTURAS POLTICAS Y ADMINISTRATIVAS I

GESTIN Y ADMINISTRACIN PBLICA

TEMA 9

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ORGANIZACIN TERRITORIAL

1.- Centralizacin y descentralizacin como alternativas Constitucionales

Las constituciones vigentes responden, en cuanto a la Ordenacin Territorial del poder se refiere, a
dos principios o alternativas: a) Centralizacin; b) descentralizacin.

Para analizar si el modelo de Estado es de una u otra alternativa estudiamos sus elementos:

1) Si en todo el territorio estatal se aplican las mismas normas jurdicas, o si, por el contrario,
existen ordenamientos territoriales propios en todas o algunas zonas del territorio.
2) Si existe un solo conjunto de instituciones con competencia en todo el territorio o la tienen
restringida a zonas territoriales limitadas.
3) Si todos los poderes pblicos se organizan jerrquicamente y estn dirigidos por un rgano
superior con competencia en todo el Estado, o si, por el contrario, hay poderes territoriales que
no dependen de las instancias supremas estatales.

2.- Estado centralizado.

Tambin llamado unitario, es la forma ms simple de organizacin de los poderes del Estado.
Sus notas definitorias son:
a) Existe un solo ordenamiento jurdico para todo el territorio.
b) Existe un solo conjunto de instituciones cuya competencia se extiende a todo el territorio del
Estado (un
solo poder legislativo, una sola Administracin, un solo poder judicial).
c) Con excepcin del legislativo (nico en todo el Estado) los poderes pblicos organizan
jerrquicamente
sus diversas instancias territoriales.

A favor y en contra del modelo centralizado se aduce:

a) Es ms eficaz ya que conoce ms directamente los problemas y puede adoptar mejores

soluciones.
b) Desde el punto de vista de la democracia, la centralizacin aleja la participacin directa de los
ciudadanos.
c) Desde el punto de vista de las libertades personales y grupos, el modelo centralizado se asocia
con la voluntad de lograr una comunidad estatal homognea, poltica, cultural y lingsticamente,
lo cual cercena la defensa de la diferenciacin de aquellos grupos con caractersticas histricas,
culturales y lingsticas comunes pero diferentes de los de otros grupos de ese mismo Estado.

La desconcentracin, entendida como delegacin de funciones en escalones inferiores de jerarqua

administrativa, se recoge en el art. 103.1 C.E. y suele distinguirse entre descentralizacin administrativa y
descentralizacin poltica y, dentro de sta ltima se separan los modelos regional y federal.

3.- La descentralizacin administrativa: la autonoma local.

La descentralizacin administrativa afecta slo al poder ejecutivo y se traduce, por un lado, en la

presencia de una Administracin del Estado, con una estructura jerarquizada y escalonada pero, junto a ella,
y con competencias administrativas propias, se configuran unas poderes administrativos ms reducidos que
son las administraciones locales, en particular los municipios. La Autonoma municipal aparece como el
ejemplo clsico de la autonoma administrativa.

Prof: Eduardo-Ant. Gonzlez Arias

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La autonoma municipal supone pues que, junto con la Administracin del Estado, existir un
conjunto de administraciones municipales, con competencias propias, que ejecutarn las leyes parlamentarias
relacionadas con estas competencias.
La autonoma local se va consolidando histricamente y traduciendo, en la cultura jurdica europea,
en un conjunto de caractersticas:
1.- Un mnimo de materias perteneciente al inters local o municipal.
2.- La eleccin popular de todos los miembros del Gobierno Municipal.
3.- La autoadministracin u autorregulacin reglamentaria, en materias de su competencia.
4.- La no sujecin a rdenes o instrucciones de las autoridades administrativas estatales en esas
materias propias.
5.- La no revisin o revocacin de sus decisiones por la Administracin estatal.

Este tipo de autonoma administrativa (siempre sujeta a las leyes del Estado, pero no a las rdenes
del poder ejecutivo), constituye una forma de democracia municipal que permite un mayor acceso de los
ciudadanos a la toma de decisiones pblicas que les afectan; que se ha ampliado a entes territoriales de
mayor extensin como la provincia o la regin; y que queda siempre bajo el control de los Tribunales del
Estado.

4.- La descentralizacin poltica. Las diversas frmulas.

La descentralizacin poltica supone un grado ms elevado de autonoma que la administrativa. La

primera existe cuando las entidades territoriales integradas en el Estado no slo pueden ejecutar con su
propia Administracin las leyes de ste, sino que pueden, tambin, ellas mismas, elaborar sus propias leyes,
con el mismo rango normativo, y fuerza vinculante, que las leyes estatales. Ello supone, por un lado, la
existencia de Parlamentos territoriales, junto al Parlamento estatal; por otro, la existencia de un
ordenamiento jurdico del Estado.
La organizacin constitucional del Estado polticamente descentralizado implica que, en todas o
algunas zonas del territorio estatal coexistan distintas estructuras de poder, cada una de ellas con sus propias
competencias y dotadas de sus propios rganos.
Las frmulas de organizacin y denominacin de los Estados polticamente descentralizados son muy
variadas. Usualmente se emplean dos trminos para definir las modalidades de este tipo de Estados: se habla
as de Estado federal y Estado regional. El primero aparece con la Constitucin norteamericana de 1787 y el
segundo con la espaola de 1931, sin que pueda afirmarse que entre uno y otro existen mayores diferencias
iniciales que las puramente semnticas.

5.- El modelo regional de descentralizacin poltica.

Tiene su expresin inicial en la C.E. de 1931 y es posible atribuir su formulacin al profesor D. Luis
Jimnez de Asa. Para la Repblica de 1931, las frmulas clsicas de organizacin del poder del Estado
(federal y centralizado) resultaban de difcil aplicacin. La federal porque difera notablemente de las
aspiraciones autonmicas de las diversas regiones (incluso de las del Pas Vasco y Catalua) e incluso el
propio nombre de federal era rechazado por sectores polticamente relevantes. La frmula centralizada no
era posible pues se enfrentaba con las pretensiones vascas y catalanas. La solucin introducida por la
Constitucin Republicana (Estado regional) fue imitada ms tarde por la Constitucin italiana de 1948,
portuguesa de 1976 y, en parte, por la espaola de 1978.
El modelo regional es una frmula flexible y, por tanto, con caractersticas muy distintas en cada
caso, siendo sus principales elementos:

a) Formacin de entidades territoriales con autonoma poltica (Regiones, Comunidades Autnomas).

b) Sern los Estatutos de Autonoma los que determinan los poderes que asumen , y las materias
sobre las que versan esos poderes.
c) La Constitucin fija las materia sobre las que las regiones o Comunidades podrn asumir
competencias, bien enumerando explcitamente esas materias, bien mediante listas que
enumeran los poderes de las regiones y los reservados al Estado.
d) Las competencias asumibles no tienen que ser idnticas en todas las regiones o entidades
territoriales autnomas.
e) La autonoma regional puede extenderse a todo el territorio o a parte del mismo.

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6.- El modelo federal.

Si la frmula regional es solo conocida en algunos pases de Europa occidental, el modelo federal se
encuentra representado en todas partes del mundo, siendo su principal referente la Constitucin
norteamericana de 1787, y cuyas notas caractersticas son:

1. La elaboracin de una Constitucin federal, por la Convencin de Filadelfia, que se una a las ya
existentes Constituciones de los Estados, como norma suprema del pas. Esta Constitucin
diseaba un conjunto de poderes de la Unin (legislativo, ejecutivo y judicial), manteniendo
cada Estado federado sus instituciones correspondientes propias.
2. La Constitucin enumeraba los poderes de la Federacin, como una lista restringida. Esta tcnica
supone que las competencias de la Federacin sern poderes enumerados, es decir, tasados:
todos los poderes no mencionados por la Constitucin corresponden a los Estados federados
(clusula residual).
3. Los Estados aseguran su participacin en la direccin poltica de la Federacin mediante la creacin
de una Cmara legislativa integrada por los representantes de los Estados (Senado federal),
teniendo todos ellos la misma representacin (dos Senadores).
4. La Constitucin slo es revisable con la intervencin de las mismos Estados: se requiere, en efecto,
para aprobar enmiendas a la Constitucin, su ratificacin por partes de los Estados.
5. Finalmente, se atribua al Tribunal Supremo Federal la resolucin de los conflictos que pudieran
surgir entre los Estados, o entre stos y la Federacin.

7.- Las variaciones del modelo federal

El modelo federal norteamericano hizo posible la convivencia de colectividades dotadas sus propias
organizaciones e incluso con tradiciones de independencia. Ello llev a que tal modelo fuera imitado, si
bien que, durante los siglos XIX y XX ha sufrido profundas innovaciones, de las que cabe resaltar las
siguientes:

a. Las Constituciones federales europeas (alemana o austraca) ponen el acento en la colaboracin

entre poderes federales y Estados federados. En EE.UU. existe una clara separacin de los
mbitos federal y estatal. El Federalismo en Alemania, Austria y Suiza es en gran manera un
federalismo de ejecucin, siendo muy reducida la Administracin federal. El poder judicial se
reserva en exclusiva a la Federacin.
b. El reparto de competencias, en este federalismo de cooperacin se traduce en una mayor
complicacin. No existe un reparto de lista nica, sino que las competencias se distribuyen a
travs de diversas listas, que contiene las competencias exclusivas de la Federacin, de los
Estados miembros, y las compartidas, y ello siempre referido a las funciones ejecutiva y
legislativa. La judicial hemos dicho que es exclusiva de la Federacin.
c. El Senado federal americano cuanta con una representacin igualitaria de los Estados, que eligen
directamente y mediante sufragio universal a sus Senadores. Sin embargo, en Alemania, los
miembros de la Cmara Federal (BUNDESRAT) se reparten entre los Estados en forma
proporcional a su poblacin. En Austria, los miembros de su Cmara Federal tambin representan
a los Lnder segn su poblacin, pero son elegidas por el Parlamento de cada Land.

8.- Federalismo y soberana.

Tradicionalmente se ha suscitado la cuestin de si la soberana perteneca a cada uno de los Estados

miembros o si era atributo de la Federacin. Este problema ha perdido hoy da su relevancia ante el
debilitamiento prctico del concepto de soberana, y la consolidacin del principio democrtico en los
regmenes constitucionales.

a. En cuanto a lo primero, la Constitucin federal, que divide y reparte competencias, no atribuye la

soberana ni a la Federacin, ni a los Estados, correspondiendo a la Federacin su ejercicio en el
supuesto de integracin en Comunidades supranacionales.

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b. As y todo, es evidente que debe existir, dentro de cada estado, una instancia que adopte las
decisiones ms trascendentales, como por ejemplo, quien decide sobe la Constitucin. Desde esta
perspectiva, ni la Federacin ni los Estados son soberanos; la soberana residir en el poder
constituyente, que, de acuerdo con el principio democrtico, corresponde, en ltimo lugar, al
pueblo, directamente, o mediante sus representantes.

9.- El modelo confederal

La Confederacin aparece como una manifestacin tpica del Derecho internacional, ms cercana a la
alianza que al Estado federal. De la alianza se diferencia en que crea rganos especficos, que no pertenecen
a ningn Estado, y que tiene competencias propias, en materia de defensa y relaciones exteriores.
Los rganos de la Confederacin son pues, reuniones de representantes de cada Estado miembro.
Entre los rganos confederados y el pueblo de los Estados no existe relacin alguna, ni las decisiones de esos
rganos son aplicables directamente a los ciudadanos, ya que deben ser aceptadas y aplicadas por las
autoridades de cada Estado confederado.
La posibilidad de abandonar libremente la Confederacin por parte de cada Estado miembro implica,
en la prctica, la necesidad de que las decisiones sern tomadas por unanimidad, lo que limita
considerablemente sus posibilidades de actuacin. Por ello, la Confederacin aparece como una forma poltica
de carcter provisional, efmero, al menos en pocas modernas.

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