Aula 1: Interveno do estado na propriedade dos institutos afins desapropriao limitao

e servido administrativa .............................................................................................................. 2

Introduo ................................................................................................................................. 2
Contedo................................................................................................................................ 4
Limitaes administrativas Introduo...................................................................... 4
Limitaes administrativas Forma .............................................................................. 7
Servido Administrativa Natureza jurdica e indenizao ................................... 10
Chaves de resposta ..................................................................................................................... 21
Aula 1 ..................................................................................................................................... 21
Exerccios de fixao ....................................................................................................... 21

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 1

Introduo
Hoje, a postura genrica a de que o Estado tem o domnio eminente sobre
todos os bens situados em seu territrio, sejam eles pblicos (o domnio aqui
tambm ser direto) ou privados. A CF reconhece expressamente a existncia
da propriedade particular (CF, 5, XXII).

Logo aps essa regra, vem a CF, 5, XXIII, que estabelece que a propriedade
deve cumprir sua funo social e prev a possibilidade da interveno do
Estado na propriedade para garantir que essa funo social seja respeitada.
Sobre os bens pblicos, o Estado possui aquele controle j visto (ora como
gestor, ora como proprietrio).

Sobre os bens privados, o Estado pode intervir para garantir o cumprimento da

funo social da propriedade (exigido pelo CF, 5, XXIII). As mais importantes
formas de intervenes do Estado na propriedade sero as limitaes
administrativas, ocupaes temporrias, servides administrativas, tombamento

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 2

e requisio. Depois delas, chegamos mais importante e drstica forma de
interveno na propriedade, que a desapropriao.

Cada uma das cinco formas iniciais de interveno do Estado na propriedade

dever passar pela anlise de cinco indagaes bsicas: 1) quem o sujeito
ativo (quem vai intervir); 2) quem o sujeito passivo (quem sofrer a
interveno); 3) qual o objeto da interveno; 4) se haver ou no indenizao;
e 5) a forma com que ela feita. Na desapropriao, que mais importante,
veremos mais coisas, portanto, no nos prenderemos s a essas cinco
indagaes.

Objetivo:
1. Entender que a Constituio ao mesmo tempo garante o direito de
propriedade, contudo limita e condiciona seu uso, gozo e disposio, bem
como, identificar as diversas caractersticas da limitao/servido
administrativa, como forma de interveno restritiva do Estado na
propriedade privada.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 3

Contedo

Limitaes administrativas Introduo

A interveno do Estado na propriedade (como um todo) ora atinge o carter
absoluto da propriedade (faculdades de usar, fruir e dispor), ora atinge a
utilizao exclusiva dela (s a faculdade de uso). As limitaes administrativas
atingem o carter absoluto da propriedade, e so consideradas intervenes
brandas do Estado na propriedade, pois no retiram do particular a propriedade
daquele bem, apenas impem algum gravame sobre ele, com base no interesse
social, para atender a alguma finalidade pblica.

Ento, a limitao administrativa uma interveno branda do Estado na

propriedade (no retira a propriedade do particular), que atinge o seu carter
absoluto. Ela limita o uso, o gozo e a disposio.

Sujeito ativo e passivo

Entenda a diferena entre sujeito ativo e passivo nas limitaes administrativas:

Ativo: sero todos os entes da federao, com ntido predomnio dos

Municpios, j que esse assunto eminentemente de direito urbanstico, e a CF
diz que a poltica urbana cabe aos Municpios. Isso aparece na Lei Orgnica, no
Plano Diretor e no Cdigo de Obras. A mais famosa limitao administrativa a
fixao de gabaritos.

Passivo: um grupo genrico, abstrato. As limitaes geralmente atingem um

grupo indeterminado de pessoas. Na fixao de gabarito de um certo bairro,
no se atinge especificamente uma pessoa ou um grupo. Geralmente, lei que
cria a limitao administrativa. a lei que prev, mas o decreto que
especifica as incidncias daquela limitao.

Limitaes administrativas Objeto

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 4

Geralmente, a limitao administrativa atinge bens imveis (restrio ao direito
de construir pela fixao de gabaritos), mas tambm pode atingir atividades.
Exemplo: um determinado prefeito tentou limitar a venda de produtos de
supermercado em farmcias. Essa seria uma limitao de atividade. Farmcia
deveria vender s remdios. O Cdigo de Posturas traz vrias limitaes
administrativas, tanto para imveis como para atividades.

Gasparini divide as limitaes administrativas em trs classes:

Limitaes positivas
O Poder Pblico impe ao particular uma obrigao de fazer. Exemplo: o
particular tem a obrigao de manter a calada em frente testada do seu
imvel em ordem.

Limitaes negativas
Impe-se uma obrigao de no fazer. Exemplos: fixao de gabaritos, que
obriga o particular a no construir acima de certo nmero de andares;
obrigao de no desmatar o terreno alm do permitido.

Limitaes a permitir
Atingem mais as atividades do que as construes, e ocorrem com mais
frequncia atravs das vistorias. Exemplo: fiscal de salubridade das atividades,
fiscal de posturas. Eles tm poder de polcia sobre aquilo que fiscalizam.

Essa diviso de Gasparini vai contra aquela posio clssica (Diogo e Celso),
segundo a qual o poder de polcia s atua negativamente, impondo obrigaes
negativas, de no fazer. Essa corrente chega a dizer que as obrigaes
positivas seriam impostas no pelo poder de polcia, mas pela funo social da
propriedade, que seria algo separado do poder de polcia. A funo social
imporia obrigaes positivas, enquanto o poder de polcia imporia obrigaes
negativas. H autores que no concordam, dizendo que a funo social da

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 5

propriedade espcie do poder de polcia, portanto, pode impor obrigaes
positivas ou negativas, no se descaracterizando por isso.

Limitao administrativa exemplo tpico do exerccio do poder de polcia.

limitao do direito individual em prol do coletivo. E h a previso de
obrigaes positivas, de fazer, tambm impostas pelo poder de polcia. O CTN,
78, que conceitua o poder de polcia, j traz a previso dessa atuao positiva.

Limitaes administrativas Quanto indenizao

A limitao administrativa s a prev se houver dano. Essa a regra para todas
as cinco formas de interveno branda do Estado na propriedade (na
desapropriao diferente). Deve-se comprovar o dano para que haja direito
indenizao. Se no houver dano, no se indeniza.

Aqui, nem poder haver prejuzo individual em razo da limitao em si, j que
ela ser fixada por lei, e o Estado no tem responsabilidade por seus atos
legislativos. Posteriormente, poder haver a responsabilizao do Estado por
ato legtimo e lcito (realizado com base naquela lei). A regra no haver dano,
mas, caso haja, a responsabilidade do Estado por ato lcito permite a
indenizao, mesmo que o ato que causou o prejuzo seja lcito.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 6

 Ateno
Primeiro exemplo: criao de rea ambiental em rea particular,
inviabilizando sua explorao econmica. Isso uma limitao
administrativa. Os proprietrios propem ao ordinria de
desapropriao indireta ou ao ordinria de indenizao
(conforme eles queiram que o Estado efetivamente compre o
bem, j que ele no tem mais utilizao econmica, ou que o
Estado lhes d indenizao pela perda da atividade econmica
antes exercida).
Segundo exemplo: recuo do alinhamento (s pode haver a
construo a partir de tantos metros para dentro do terreno, a
partir do alinhamento), que ser visto no direito urbanstico,
mais frente.

Limitaes administrativas Forma

A forma pela qual surge no mundo jurdico uma limitao administrativa, como
vimos, a lei.

Natureza Jurdica
Para ser coerente com o que foi dito, devemos encarar as limitaes
administrativas como espcies de manifestao do poder de polcia em sentido
amplo, j que incidem especificamente sobre a propriedade ou atividades que
possam ser desenvolvidas nelas (ou com elas).

Celso Antnio Bandeira de Mello define Polcia Administrativa como a atividade

da Administrao Pblica, expressa em atos normativos ou concretos, de
condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma da lei, a
liberdade e a propriedade dos indivduos, mediante ao, ora fiscalizadora, ora
preventiva, ora repressiva, impondo coercitivamente aos particulares um dever

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 7

de absteno (non facere) a fim de conformar-lhes os comportamentos aos
interesses sociais consagrados no sistema normativo.

Se restringimos o alcance desse enunciado ao mbito do direito de propriedade,

poderemos enxergar a definio de limitao administrativa. Alis, o que o
mesmo autor faz, linhas frente, quando se refere s limitaes administrativas
como forma de expresso do Poder de Polcia.

No mesmo sentido parece se expressar Lcia Valle Figueiredo, para quem a

noo de poder de polcia sempre foi ligada ideia de limitaes ou restries
liberdade e propriedade.

Diferentemente, entretanto, Jos dos Santos Carvalho Filho entende que a

natureza jurdica das limitaes administrativas a de leis ou atos
administrativos de carter geral que do o contorno do prprio direito de
propriedade. E coloca o ilustre prof. da Universidade Estcio de S, o Poder de
Polcia como fundamento dessa forma de interveno do Estado na
propriedade1. Com isso, o que parece pretender destacar o autor citado o tipo
de ato que veicula as limitaes.

Distino entre limitao administrativa e direito de vizinhana

Como tivemos a oportunidade de verificar anteriormente, as limitaes
administrativas tm como fundamento o interesse pblico e/ou coletivo, que se
sobrepem aos interesses meramente individuais. vista de um conflito entre
esses interesses de diferentes graus de relevncia, havero de prevalecer os
interesses pblico e social.

No mbito da propriedade, tal conflito resultar numa das formas de ingerncia

do Estado no domnio privado, seja restringindo ou suprimindo parte do
patrimnio particular.

1
JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO, Manual de Direito Administrativo, 17 edio, Editora
Lumen Juris, 2007, p. 492.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 8

 Ateno
De outra forma, os limites impostos pelo direito privado, que
configuram normas de vizinhana, esto a proteger interesses
iguais, entre particulares, sem que um tenha prevalncia sobre o
outro, razo pela qual se diz que no h verdadeiramente uma
restrio ao direito de propriedade, mas uma identificao de
seu mbito de atuao para que no se prejudique igual direito
de outrem.

Tais consideraes podem ser decisivas numa demanda em que um

determinado Municpio tenha institudo pretensa limitao administrativa para
defender no um interesse pblico ou social, mas um interesse privado,
configurando verdadeira norma de vizinhana. Obviamente que, ocorrendo essa
hiptese, tal norma ser inconstitucional, posto que cabe exclusivamente
Unio legislar sobre direito civil, ex vi do disposto no art. 22, I, da CRFB/88. E,
consequentemente, no prevalecer a limitao imposta.

Nesse sentido que o prof. Digenes Gasparini diz no poder prevalecer a

limitao que impede a construo de motel ou drive-in, com a finalidade de
prestigiar a poltica da igreja. Essa , ento, a mais importante consequncia
prtica que se pode verificar a partir da distino do que seja limitao
administrativa e direito de vizinhana.

Servido administrativa Consideraes

uma interveno branda sobre a propriedade do particular, pois s atinge o
uso exclusivo da propriedade. Ela fora o proprietrio a dividir o uso do bem
com o Poder Pblico. A grande maioria das intervenes na propriedade
branda.

Todos os entes da federao podem instituir servido administrativa,

especialmente porque a lei que regula a desapropriao nos fala da

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 9

possibilidade da servido (DL 3365, art. 40). O expropriante pode ser
qualquer ente da federao, conforme diz o art. 2. Em regra, a servido recai
sobre bem imvel (a servido seria um direito real).

Servido Administrativa Objeto

Todos os entes da federao podem instituir servido administrativa,
especialmente porque a lei que regula a desapropriao nos fala da
possibilidade da servido (DL 3365, art. 40). O expropriante pode ser
qualquer ente da federao, conforme diz o art. 2. Em regra, a servido recai
sobre bem imvel (a servido seria um direito real).

Exemplo: servido administrativa instituda para o transporte gratuito de

militares e carteiros uniformizados em nibus de empresas particulares. Essa
seria uma espcie de servido, onde o servio militar ou postal seria a coisa
dominante, e o servio de transporte coletivo seria a coisa serviente. Seria um
exemplo de servido administrativa no limitada a bens imveis. Mas a ideia
predominante que a servido s recai sobre imveis, tendo at carter de
direito real.

Ateno
Vale observar que o passe livre de idosos e estudantes no pode
ser servido, pois eles no so servidores. Isso mera
liberalidade da legislao.

Servido Administrativa Natureza jurdica e indenizao

Natureza jurdica: no Direito Civil, a servido tem sempre natureza de direito
real. No Direito Administrativo, entretanto, alguns acreditam que a servido
poderia ser direito pessoal em certos casos (como esse do transporte), sempre
em favor da Administrao.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 10

Indenizao: quanto possibilidade de indenizao na servido
administrativa, em regra, o mesmo art. 40 do DL 3365 fala que o expropriante
pode instituir servides mediante indenizao. A servido administrativa (como
quase todas as formas de interveno do Estado) s dar ensejo indenizao
se ela causar algum dano ou prejuzo ao proprietrio.

Exemplo: passagem de fio de alta tenso por terrenos particulares. Se aquilo

no afeta a atividade econmica do dono do terreno, no h porque haver
indenizao. Se afeta, se ele tiver de interromper a explorao econmica
daquela rea, isso ser um prejuzo, que dever ser indenizado pelo Poder
Pblico.

A servido administrativa instituda de forma bem semelhante

desapropriao. Ela tambm deve ser objeto de um decreto, declarando a
utilidade pblica de um bem para fins de servido. O prprio decreto diz se
haver prejuzo ou no ao proprietrio, e se ser paga ou no indenizao. O
particular pode concordar ou no com isso. Se concordar, faz-se um acordo e
pronto. Se ele no concordar em exigir indenizao (maior), fazendo surgir o
impasse, parte-se para as vias judiciais. A servido no ser autoexecutria,
pois a Administrao no poder imp-la. Havendo dvida sobre se h ou no
indenizao, ou sobre o valor da eventual indenizao, o particular no celebra
o acordo administrativo, e a Administrao ter que ir a juzo para sacramentar
a servido. Em juzo, at por meio de perito, discute-se sobre o valor da
indenizao a ser paga.

Para a servido administrativa, portanto, deve tambm haver decreto

declarando a utilidade pblica do bem e, se no houver acordo sobre o
cabimento ou o montante de indenizao, a servido s pode ser imposta ao
particular por sentena judicial. A feitura da servido segue o mesmo caminho
da desapropriao. A Administrao indireta no pode declarar a servido, mas
pode efetiv-la. H raros casos em que a servido decorre de lei, como a que
institui o tombamento. Um dos efeitos do tombamento a criao de uma

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 11

servido administrativa. O DL 25/37, que trata de tombamento, diz em seu art.
18 que, com o tombamento, surgem servides do bem tombado (que ser o
dominante) sobre os vizinhos (que sero os servientes), que ficaro limitados
em sua possibilidade de fazer obras que impeam a visibilidade do imvel.

Havia outro exemplo de servido administrativa criado por lei, no DL 9760/46,

art. 4, que atinge os terrenos marginais de rios. At 15 metros da margem,
havia servido administrativa, no para que qualquer do povo entrasse l, mas
para que a polcia hdrica (polcia administrativa de guas pblicas) possa agir
mais eficazmente. Com a nova CF, os terrenos marginais transformam-se bens
da Unio (o que mata nosso exemplo), mas antes eles eram servides
administrativas.

Servido administrativa , ento, uma interveno branda do Estado na

propriedade, que atinge o uso exclusivo dela, instituda da mesma forma que a
desapropriao (decreto declarando a utilidade pblica, seguido de acordo ou
de sentena judicial, dispondo sobre a existncia e o montante da indenizao,
que deve ser levado(a) ao Registro de Imveis), por qualquer dos entes da
federao.

Traos distintivos limitao administrativa e servido

administrativa
Em concursos, uma famosa casca de banana o questionamento
sobre a diferena entre servido administrativa e limitao
administrativa.

H um exemplo de servido administrativa criada por lei que confundida com

limitao administrativa, que a fixao de gabaritos em torno de um
aeroporto. Gabarito lembra limitao administrativa, mas, sendo em torno de
aeroporto, isso ser uma servido, onde a coisa dominante ser o servio
pblico de navegao area, e a coisa serviente ser os imveis vizinhos ao
aeroporto.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 12

Essa servido instituda por lei. Ela no ser limitao administrativa. Os
gabaritos geralmente so fixados em limitao, mas, nesse caso, existe
servido, pois h uma coisa dominante e outras servientes.

Questo da magistratura

H quatro diferenas entre servido administrativa e limitao administrativa

que podem ser apresentadas:

1 - Quanto ao carter de interveno na propriedade

A servido atinge o carter e o uso exclusivo da propriedade; a limitao mais
ampla, atingindo o carter absoluto da propriedade, abrangendo todas as
faculdades da propriedade (uso, gozo e disposio).

2 - Quanto ao sujeito passivo

A servido atinge um sujeito determinado (o dono do imvel serviente),
enquanto a limitao tem sujeito passivo indeterminado (atinge toda uma rua
ou um bairro igualmente), ou seja, limitao genrica.

3 - Quanto forma de criao

Em razo do fato de no ter sujeito passivo determinado, a limitao
instituda em regra por lei, que tem efeito genrico e abstrato. J a servido,
tendo sujeito passivo determinado (o dono do imvel serviente), feita por
decreto. H excees a isso, pois h servides institudas por lei, e limitaes
fixadas em decreto, obviamente respeitando lei autorizativa.

4 - Quanto ao fim de cada uma delas

A limitao administrativa defende interesses pblicos genricos, abstratos
(melhoria da qualidade de vida, diminuio da poluio). J a servido tem um
fim especfico, voltada para uma atividade concreta (passagem de fio de alta
tenso ou gasoduto, fixao de placa com nome de rua em casas de esquina).

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 13

No primeiro contato que se tem com o tema interveno do Estado na
propriedade, via de regra posterior s tradicionalistas lies de direito civil
sobre o dominium, a perplexidade toma conta de nossa mente. A noo do
absoluto direito de propriedade se esvai e os publicistas nos tentam mostrar por
que no mais bem assim.

Quando nos contam, ento, sobre aquela evoluo conceitual e passamos a

aceitar isso, que, inicialmente, nos parecia uma violncia, a primeira indagao
que nos vem sobre a indenizao pelo desfalque no patrimnio das pessoas
atingidas. Ora, se uma ou algumas pessoas tm a sua propriedade limitada em
favor do interesse pblico ou social, nada mais justo que tal nus seja repartido
por todos, como uma medida de respeito ao valor de igualdade, ncleo do
conceito de justia, como j anunciado por Gustav Radbruch.2 Da se pensar,
ipso facto, no direito indenizao.

E esse tem sido um importante argumento utilizado para fundamentar a tese

do direito indenizao nessas hipteses. Entretanto, na maioria das vezes, s
tem encontrado acolhida nos casos de interveno drstica do Estado na
propriedade.

Via de regra o que se afirma que, nas modalidades de interveno branda,

que so aquelas em que no h supresso do direito de propriedade, s ser o
particular indenizado se comprovar efetivo dano causado pela atuao estatal.
Essa a posio predominante na doutrina.

Com relao s limitaes administrativas, especificamente, Jos dos Santos

Carvalho Filho nos ensina que a inexistncia do direito de indenizao decorre
do fato de a lei, que seu veculo, por ser genrica e abstrata, no atingir uma
propriedade determinada. Vejamos suas palavras:

2
GUSTAV HADBRUCH, Leyes que no son derecho y derecho por encima de las leyes . In:
Derecho injusto y derecho nulo, Aguilar, Madrid, 2005, p. 14.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 14

 As normas genricas, obviamente, no visam a uma
determinada restrio nesta ou naquela propriedade. Abrangem
quantidade indeterminada de propriedades. Desse modo,
podem contrariar interesses dos proprietrios, mas nunca
direitos subjetivos. Por outro lado, no h prejuzos
individualizados, mas sacrifcios gerais a que se devem obrigar
os membros da coletividade em favor desta.3

Veja-se que, com isso, utiliza-se, ainda que implicitamente, o princpio da

igualdade para fundamentar a tese contrria quela utilizada anteriormente,
que se vale, curiosamente, do mesmo valor jurdico-constitucional.

O que se tem admitido, por outro lado, a possibilidade de uma interveno

drstica na propriedade se disfarar de limitao administrativa para no gerar
o dever do Poder Pblico de indenizar os atingidos pela norma. Isso ocorre
quando a pretensa limitao retira do bem toda ou quase toda a possibilidade
de utilizao, anulando ou diminuindo significativamente o seu valor econmico.
Na prtica, essa hiptese tem ocorrido com muita frequncia e os tribunais,
nesses casos, tm abraado a tese do dever de indenizar. Vejamos, a esse
respeito, a seguinte deciso do Tribunal de Justia do Rio de Janeiro:

Desapropriao indireta. rea florestal abrangida por parque

estadual de reserva ecolgica. Vigilncia permanente do Poder
Pblico, privando o uso, gozo e livre disposio do bem.
Indenizao devida.

As limitaes administrativas, como regra, no do direito indenizao por

serem de carter geral, impostas com fundamento no poder de polcia do
Estado, gerando para os proprietrios obrigaes positivas ou negativas, com o
fim de condicionar o exerccio do direito de propriedade ao bem estar social.
Mas, se a pretexto de limitao administrativa ou tombamento, a Administrao

3
Ob. cit., p. 493.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 15

impe propriedade particular restrio que afeta integralmente o direito de
uso, gozo e livre disposio do bem, tratar-se- de desapropriao, qual deve
corresponder a devida indenizao, sob pena de configurar-se o confisco.
Assim, provado que a rea de terras pertencentes aos embargantes est
includa no Parque Estadual do Desengano e que, em razo disso, perderam o
uso, gozo e livre disposio da mesma, impe-se o dever de indenizar.
Provimento dos embargos.4

O Supremo Tribunal Federal abraa esse entendimento, mas adverte para o

fato de que, se a limitao administrativa imposta anteriormente data de
aquisio do imvel atingido pelo comando legal, no assistir ao proprietrio
adquirente o direito de cobrar indenizao do Estado, ainda que seja notado
aquele esvaziamento do contedo econmico do bem. Vejamos a ementa do
seguinte Acrdo, que julgou o Recurso Extraordinrio n 140.436-SP:

Constitucional. Administrativo. Civil. Limitao administrativa. Indenizao.

I - Se a restrio ao direito de construir advinda da limitao administrativa

causa aniquilamento da propriedade privada, resulta, em favor do proprietrio,
o direito indenizao. Todavia, o direito de edificar relativo, dado que
condicionado funo social da propriedade. Se as restries decorrentes da
limitao administrativa preexistiam aquisio do terreno, assim j do
conhecimento dos adquirentes, no podem estes, com base em tais restries,
pedir indenizao ao poder pblico.
II - R. E. no conhecido.5

Portanto, no nos parece suficiente afirmar, simplesmente, que as limitaes

administrativas no rendem direito indenizao. No que isso esteja incorreto,
mas ignora o fato de outras modalidades interventivas vestirem a roupa de

4
TJRJ, II Grupo de Cmaras Cveis, Rel. Des. SRGIO CAVALIERI FILHO, Embargos
Infringentes na Apelao Cvel n 4.324.
5
STF, 2 Turma, Rel. Ministro CARLOS VELLOSO, RE 140.436-SP.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 16

limitao para liberar-se o ente poltico instituidor do dever de pagar a devida
indenizao pela desapropriao indireta.

Atividade proposta
Leia o CASO CONCRETO a seguir e responda questo formulada:

Joo proprietrio de um hotel em Nova Friburgo e pretende ampli-lo com a

construo de mais trs andares sobre os quatro j existentes. No entanto, foi
surpreendido pela denegao do poder pblico municipal de seu pedido de
ampliao do prdio, sob a alegao de que o espao areo de seu imvel ser
utilizado para a instalao de um telefrico, o qual passar a integrar o sistema
de transporte coletivo urbano consoante lei municipal de modo a viabilizar a
locomoo da populao de baixa renda de um bairro de difcil acesso ao centro
da cidade. Procurado por Joo, na condio de seu advogado, diga a espcie de
interveno que restou caracterizada e se o proprietrio do hotel ter direito ao
recebimento de indenizao em razo da instalao do telefrico.

Chave de resposta: Creio na caracterizao de servido administrativa,

porque o espao areo parte do imvel, e a finalidade da interveno
restritiva em apreo ser a de viabilizar a prestao de servio pblico
(transporte coletivo previsto em lei municipal). O fato de existir a possibilidade
de a propriedade continuar a ser utilizada, afasta, em meu sentir, a
necessidade da desapropriao com fundamento no art. 2, 1, do
Decreto-Lei n 3365/41, porque o prejuzo patrimonial a que se refere o
dispositivo no deve ser interpretado literalmente. Todavia, a argumentao
por parte do aluno no sentido da necessidade da desapropriao (em vez de
servido), com fundamento no referido dispositivo, poder ser aceita, porque
no se apresenta fora dos limites do razovel.

Quanto ao direito indenizao, a resposta positiva diante da configurao

de servido administrativa (ou mesmo para aquele acredita na necessidade de
desapropriao). No restam dvidas de que o proprietrio ficou prejudicado,

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 17

do ponto de vista econmico e patrimonial, pela restrio provocada pelo novo
transporte coletivo municipal.

Referncias
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 26
ed. rev. e atual. So Paulo: Atlas, 2013.
GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 17. ed. So Paulo: Saraiva,
2012.
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Administrao pblica centralizada e
descentralizada: Tomo II. 12 ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011.

Exerccios de fixao
Questo 1
O imvel de Jos foi objeto de um ato administrativo, segundo o qual, sobre o
referido imvel, foi constituda uma servido administrativa para a afixao,
bem ao centro, de um equipamento eletrnico de telefonia. O citado ato
administrativo, fundado em argumentos tcnicos, restringia a utilizao do seu
imvel, de maneira que Jos passou a no mais poder utiliz-lo para qualquer
fim. Diante da situao hipottica de Jos, assinale a alternativa correta:
a) Jos ter direito indenizao em razo da servido administrativa
configurada.
b) Jos ter direito indenizao em razo da ocupao temporria, que, a
rigor, configurou-se no caso.
c) Jos ter direito indenizao, em razo da caracterizao de
desapropriao indireta.
d) Jos no ter direito indenizao por falta de previso legal para as
situaes da espcie.
e) Jos no ter direito indenizao em virtude da preponderncia do
princpio da supremacia do interesse pblico.

Questo 2

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 18

Um imvel de 500 m, onde funcionava um posto de gasolina, foi
desapropriado para alargamento de uma estrada, restando ao proprietrio uma
rea de 50 m, beirando o acostamento da rodovia. O proprietrio:
a) Poder pleitear a incluso da rea de 50 m no preo da indenizao,
remanescendo com a propriedade dela.
b) No ter xito em eventual demanda judicial proposta, vez que, no
havendo fundamento legal para questionar judicialmente os motivos da
desapropriao, no h como pretender discutir a dimenso da rea
desapropriada.
c) Dever ajuizar ao de desapropriao indireta, buscando indenizao
pela rea remanescente de 50 m, que restou inutilizvel.
d) Poder contestar a ao de desapropriao, questionando o cabimento
da medida.
e) Poder invocar, em contestao, direito de extenso, pretendendo a
incluso dos 50 m remanescentes na rea expropriada, porque a rea
restou economicamente inaproveitvel.

Questo 3
O Estado do Acre ocupa, h mais de 15 anos, uma propriedade rural
denominada Reserva Boi-Bumb. Essa rea no foi desapropriada, estando
registrada em nome de particulares, muito embora haja uma lei estadual
transformando a referida propriedade em rea de proteo ambiental.
Considerando a situao hipottica acima, assinale a opo correta acerca da
interveno estatal na propriedade e dos precedentes dos tribunais superiores.
a) A hiptese trata de desapropriao indireta. Caso o pedido indenizatrio
do proprietrio seja julgado procedente, o estado do Acre deve ser
condenado a pagar juros compensatrios contados desde a efetiva
ocupao do imvel, taxa de 6 % ao ano.
b) A responsabilidade pelo pagamento do IPTU incidente sobre um imvel
urbano que esteja localizado no interior da propriedade do proprietrio,
independentemente da ocupao pelo Estado.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 19

 c) A ao de desapropriao indireta tem prazo prescricional de cinco anos,
na forma da lei.
d) A criao, por lei estadual, da referida rea de proteo ambiental
importa apenas em limitao administrativa, pela qual no h
indenizao, mesmo que haja prejuzo econmico em face da referida lei.
e) Por se tratar de assunto de interesse regional, prevalece lei do Estado
do Acre.

Questo 4
A Constituio Federal prev, como instrumento da reforma urbana, em relao
ao proprietrio do solo urbano e no edificado subutilizado ou no utilizado, a
faculdade de o Municpio, mediante lei especfica para a rea includa no plano
diretor, nos termos de lei federal, exigir o seu adequado aproveitamento, sob
pena de:
a) Imediata desapropriao, com prvia e justa indenizao em dinheiro.
b) Alternadamente, parcelamento ou edificao compulsria; IPTU
progressivo em funo da rea do imvel; desapropriao com
pagamento mediante ttulos de dvida pblica especiais, de emisso
previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at
10 (dez) anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas.
c) Sucessivamente, IPTU progressivo no tempo; parcelamento ou edificao
compulsrios; desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida
pblica especiais, de emisso previamente aprovada pelo Senado
Federal, com prazo de resgate de at 5 (cinco) anos, em parcelas anuais,
iguais e sucessivas.
d) Sucessivamente, parcelamento ou edificaes compulsrios; IPTU
progressivo no tempo; desapropriao com pagamento mediante ttulos
da dvida pblica especiais, de emisso previamente aprovada pelo
Senado Federal, com prazo de resgate de at 10 (dez) anos, em parcelas
anuais, iguais e sucessivas.
e) Imediata desapropriao, com prvia indenizao em moeda corrente.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 20

Questo 5
A fim de permitir o escoamento da produo at uma refinaria, uma empresa
pblica federal, que explora a prospeco de petrleo em um campo terrestre,
inicia a construo de um oleoduto. O nico caminho possvel para essa
construo atravessa a propriedade rural de Josenildo, que, em razo do
oleoduto, teve que diminuir o espao de plantio de mamo e, com isso, viu sua
renda mensal cair pela metade.
Assinale a afirmativa que indica a instruo correta que um advogado deve
passar a Josenildo.
a) No h bice constituio da servido administrativa no caso, mas
cabe inde-nizao pelos danos decorrentes dessa forma de interveno
na propriedade.
b) A servido administrativa ilegal, e Josenildo pode desconstitu-la, pois o
instituto s tem aplicao em relao aos bens pblicos.
c) A servido administrativa ilegal, pois o nosso ordenamento veda a
interveno do Estado sobre propriedades produtivas.
d) No h bice constituio da servido administrativa e no h de se
falar em qualquer indenizao.
e) A servido ilegal, por ter aplicao somente em relao aos bens
pblicos.

Aula 1
Exerccios de fixao
Questo 1 - C
Justificativa: A instituio da servido administrativa acarreta ao particular uma
restrio de uso e gozo de sua propriedade de forma plena, pois este dever
dividir seu bem com o Poder Pblico para o beneficiamento da coletividade.
Mas tal restrio no pode acontecer, pois limita todo o direito do particular, de
forma que ele s permanea com a titularidade do bem, mas sem dele poder
dispor de nenhuma forma. Neste caso, portanto, ter o Estado praticado

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 21

verdadeira desapropriao da propriedade sem ter se valido do devido
procedimento para tanto, sem decreto expropriatrio e sem a consequente
indenizao ao particular (desapropriao indireta), o que rechaado pelo
ordenamento, verdadeiro esbulho possessrio, ato ilegal da Administrao
Pblica.

Questo 2 - E
Justificativa: A corrente dominante no STJ e no STF tem afirmado estar
substitudo tal direito pela disposio do art. 37 do Decreto-lei n0 3.365/41, que
a seguinte:
Art. 37 Aquele, cujo bem for prejudicado extraordinariamente em sua
destinao econmica pela desapropriao de reas contguas, ter direito a
reclamar perdas e danos do expropriante.

Questo 3 - A
Justificativa: A desapropriao indireta pode ser obstada, oportunamente, por
meio de ao possessria, reivindicando o proprietrio a reintegrao da posse
do bem. Esse momento oportuno de suma importncia para a manifestao
do proprietrio do imvel pretendido pelo Poder Pblico, se expirando a partir
do momento em que a Administrao confere um fim pblico ao bem
expropriado.
A partir desse momento, esse bem no ser mais suscetvel de retornar
esfera de domnio do particular, partindo-se da premissa de que os bens
expropriados, uma vez incorporados no patrimnio pblico, no mais sero
objeto de reivindicao pelo particular, conforme expe o art. 35 do Decreto-lei
n 3.365/41.

Questo 4 - D
Justificativa: O fundamento ocorrer por fora do poder de polcia, posto que se
trata de uma desapropriao punitiva.
O valor real da indenizao a que se refere o inciso III do pargrafo 4 do art.
182 reflete o nico caso na legislao brasileira em que a indenizao no

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 22

precisa ser justa. O texto desse artigo no faz meno expresso de justa
indenizao em nenhum momento. Essa justificativa se d pelo fato de que,
sendo esta modalidade de desapropriao punitiva, caso o Poder Pblico
pagasse o valor justo, descaracterizaria a punio, ocorrendo uma
desapropriao normal, no punitiva, prevista no pargrafo anterior, pargrafo
3 do art. 182. Nessa hiptese, e somente nessa, o valor real de indenizao
no ser o valor justo. Simplesmente ser preservado o valor econmico das
parcelas estabelecidas para pagamento pelo Poder Publico, incidindo to
somente a correo monetria e os juros sobre esse valor.

Questo 5 - A
Justificativa: possvel a constituio da servido, cabendo indenizao em
razo dos danos decorrentes dessa forma de interveno na
propriedade.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 23