Resumos / Abstracts

ALM DA TRANSPARNCIA: ACCOUNTABILITY E POLTICA DA

PUBLICIDADE
FERNANDO FILGUEIRAS
Os pases ocidentais tm vivenciado uma crescente deman-
da de accountability como elemento fundamental demo-
cratizao do Estado. Tal demanda tem ensejado a defesa
da transparncia das instituies e das polticas pblicas por
ele implementadas. Essa defesa, por sua vez, visa tornar os
governos responsveis diante do pblico. O objetivo desse
artigo formular uma perspectiva crtica ao que nomeamos
como poltica da transparncia em favor do que chama-
mos de poltica da publicidade. Esta ltima tem como
perspectiva fornecer um argumento normativo para o con-
ceito de accountability, no sentido de aprofundar a democra-
cia e fortalecer os processos de gesto pblica.
354
Palavras-chave: transparncia, publicidade, accountability,
democracia.
Recebido: 01/07/2009 Aprovado: 05/09/2011
BEYOND TRANSPARENCY: ACCOUNTABILITY AND POLICY OF
PUBLICITY
Western countries have experienced a growing demand for
accountability as fundamental element for democratization of the
State. This demand has occasioned a case for transparency of public
institutions and public policies implemented by the State. This
defense, in turn, aims to make governments accountable to the
public. The objective of this article is to formulate a critical perspective
for what we name as policy of transparency in favor that we name
policy of publicity. This last aproach aims to provide the normative
argument for the concept of the accountability, to deepen democracy
and strengthen the process of public management.
Keywords: transparency, publicity, accountability, democracy.

Lua Nova, So Paulo, 84: 353-364, 2011

ALM DA TRANSPARNCIA: ACCOUNTABILITY E
POLTICA DA PUBLICIDADE*
Fernando Filgueiras

Um dos temas centrais da teoria poltica contempornea

tem sido o da democratizao do Estado no sentido de pro-
mover reformas apoiadas no diagnstico de sua crescente
crise. O objetivo desse processo enfrentar as contradies
estruturais que se expressam pela corrupo, pela baixa
densidade dos processos eleitorais na vida cotidiana, pela
escalada da violncia e pela extenso da pobreza, mesmo
em pases do centro do capitalismo. Os processos de repre-
sentao poltica se transformaram por conta da presena
mais forte de lideranas plebiscitrias, da perda de centra-
lidade dos partidos, das mudanas no mercado de trabalho
que tornaram as identidades de classe mais fluidas e da cres-
cente desconfiana dos cidados em relao s instituies
democrticas (Rosanvallon, 2009).
Essas contradies estruturais desencadearam o surgi-
mento de diferentes concepes de reforma do Estado que
tm como intuito resgatar uma ideia mais forte de legiti-

*
Agradeo os comentrios e as crticas preciosas do parecerista de Lua Nova, que
muito contriburam para aprofundar e melhorar o argumento do artigo.

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 Alm da transparncia: accountability e poltica da publicidade

midade democrtica. No mbito da literatura especializa-

da, em diferentes tradies de pensamento e famlias de
teoria poltica, muito se tem escrito a respeito de reformas
institucionais. No obstante, um ponto de interseo entre
essas diferentes tradies o reconhecimento de que a
democratizao do Estado demanda o aprofundamento
da accountability. Trata-se de um conceito que entrou para
o lxico da teoria poltica contempornea e se tornou um
princpio fundamental do ordenamento democrtico. As
demandas por accountability reforaram, por sua vez, a cria-
o de outro princpio para a democratizao do Estado:
o da transparncia.
As demandas por reformas e pelo aprofundamento da
accountability so unvocas em ressaltar a necessidade de
maior transparncia das aes do Estado frente sociedade,
criando, dessa maneira, uma poltica da transparncia nas
democracias contemporneas. Nesses termos, a democrati-
66 zao do Estado deve promover uma abertura do sistema
poltico, no sentido de torn-lo mais transparente e, por sua
vez, mais afeito avaliao do pblico. A poltica da transpa-
rncia articula uma concepo de accountability e uma pers-
pectiva prtica balizada por desenhos institucionais e pelo
discurso poltico. Dessa forma, as crescentes delinquncias
do homem pblico tornam necessria uma poltica da trans-
parncia que permita submeter o Estado e seus agentes ao
controle da cidadania. O conceito de transparncia, por
conseguinte, tem se tornado uma espcie de lugar comum
na poltica contempornea, estando presente no discurso
poltico como uma verdade irrefutvel. Aparece como um
remdio para os males e as delinquncias praticadas na pol-
tica e na gesto pblica, mas no proporciona um substrato
normativo para o conceito de accountability. Ambos os con-
ceitos so muitas vezes usados como termos intercambiveis,
sem uma compreenso acerca das diferenas e questes ins-
titucionais que suscitam.

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Este ensaio questiona a poltica da transparncia e

defende outra via para a democratizao do Estado: a polti-
ca da publicidade. Nas democracias liberais, as perspectivas
de reforo da accountability carecem de um sentido mais cla-
ro da ideia de publicidade. Portanto, a resposta tendn-
cia de crise da legitimao do Estado se encontra no que
nomeamos como poltica da publicidade, a qual oferece ao
conceito de accountability um outro substrato normativo no
mbito da teoria poltica.
O texto est dividido em trs partes. Na primeira,
abordo o conceito de accountability e sua relao com a
poltica da transparncia no mbito da teoria da agncia.
Na segunda parte, aponto os limites dessa poltica para a
consolidao daquele conceito. Na terceira, abordo o con-
ceito de publicidade e nomeio o que defendo como pol-
tica da publicidade e sua relao com o aprofundamento
da accountability.
67
Accountability, a poltica da transparncia
e a crtica teoria da agncia
A accountability tem sido um tema central na teoria demo-
crtica contempornea. um conceito prprio a uma teo-
ria poltica dos Estados liberais, pois pressupe uma diferen-
ciao entre o pblico e o privado. O pressuposto o de que
uma ordem poltica democrtica se consolida e legitima
mediante a responsabilizao dos agentes pblicos diante
dos cidados, tendo em vista uma relao entre governantes
e governados balizada no exerccio da autoridade por par-
te dos segundos. Trata-se, sobretudo, de um princpio de
legitimao de decises sobre leis e polticas em um Estado
democrtico (Barnard, 2001). A questo da accountability
a do exerccio da autoridade de acordo com bases legti-
mas de ao do Estado na sociedade (Ferejohn, 1999). Des-
sa maneira, tarefa das instituies polticas construrem
mecanismos de prestao de contas sociedade, no sentido

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de reduzir a razo de Estado a uma razo do pblico e per-

mitir o controle deste sobre aquele1.
Nesse sentido, o conceito de accountability permite con-
solidar uma diferenciao entre o pblico e o privado, e
proporciona formas de gesto pblica abertas participao
da sociedade. O debate da teoria democrtica contempo-
rnea tem conferido ao conceito uma ateno privilegiada,
concedendo-lhe o condo de refletir a respeito da consoli-
dao da democracia como forma de governo (Przeworski;
Cheibub, 1999). A especulao terica sobre o tema tem
avanado de forma a estabelecer os mecanismos de pres-
tao de contas dos governantes perante os governados. O
suposto o de que o conceito de accountability deve permear
as concepes de reforma do Estado, sendo este o horizon-
te normativo para a consolidao da ordem democrtica.
Como observa Przeworski, [o] objetivo da reforma do Esta-
do construir instituies que deem poder ao aparelho de
68 Estado para fazer o que deve fazer e o impeam de fazer o
que no deve fazer (Przeworski, 2001, p. 39).
O contexto de reforma do Estado nas democracias contem-
porneas confere ao conceito de accountability, portanto, um
horizonte normativo. Horizonte que permite pensar, por
um lado, uma perspectiva de responsabilizao dos agentes
polticos e burocratas, e, por outro, inscrever Estado, socie-
dade e economia no mbito de uma teoria poltica alicerada
em modelos empricos. De fato, o conceito entrou para o
lxico da teoria democrtica contempornea tendo como
pano de fundo um conjunto de pesquisas empricas realiza-

1
Compreendemos como razo do pblico o princpio segundo o qual uma or-
dem poltica democrtica baseia suas decises e leis em princpios normativos
originados da vontade dos cidados. O termo pblico, por conseguinte, qualifica
diferentes expresses tais como gesto pblica, agentes pblicos, esfera pbli-
ca que designam formas institucionais e agentes imbudos dessa vontade dos
cidados. O pblico, portanto, compreende o interesse dos cidados e o modo
como esses interesses legitimam instituies e prticas constitudas no mbito do Es-
tado (Christiano, 1996).

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das na rea de economia e gesto do setor pblico, de acor-

do com o compromisso em torno das reformas institucionais
(Dowdle, 2006). Trata-se, assim, de um conceito normativa-
mente informado um dever-ser do Estado democrtico
contemporneo , mas ganhou conformao substancial na
teoria poltica a partir de uma abordagem emprica.
Com base na ideia de controle dos cidados sobre o
governo e deste sobre si mesmo, o conceito de accountability
assume um forte apelo moral. Associado ampliao da
eficincia econmica (Ferejohn, 1999), o conceito acarre-
ta uma despolitizao da ideia de responsabilidade e uma
viso comum do Estado como espao dos vcios. Por essa
formulao, o conceito de accountability est centrado no
problema da gesto e eficincia das polticas pblicas.
Na teoria poltica contempornea, tornou-se hegem-
nica a perspectiva da teoria da agncia, que reconhece na
accountability o problema do principal-agent (Philp, 2009).
De acordo com Przeworski, esse problema envolve o da 69
informao e uma concepo relacional da accountability.
O problema desta ltima, por sua vez, estaria relacionado
ao tema da delegao, uma vez que as democracias repre-
sentativas espelham uma relao de autoridade entre quem
delega e aquele que delegado. O principal delega ao agent
um poder para realizar algo em seu interesse, cabendo ao
agent atuar em nome dos interesses do principal. A relao
principal-agent deve respeitar a compatibilidade de incenti-
vos, j que o agent apenas agir no interesse do principal se
tambm puder perseguir seus prprios interesses2.
De acordo com a compatibilidade de incentivos, cria-
-se a necessidade de responsabilizao do agent diante do

2
Como observa Przeworski, o agent deve agir no interesse do principal, mas no
pode descartar seus prprios interesses. Exemplo disso o modo como os bu-
rocratas devem perseguir os interesses dos cidados, mas no podem abrir mo
dos prprios interesses, como salrios, planos de carreira e outras recompensas
(Przeworski, 2001).

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principal. O problema do agent que ele no pode ter cer-

teza de que, se agir bem, ser recompensado, cabendo a
ele uma autonomia decisria que lhe d informao privi-
legiada diante do principal. O problema desse ltimo, por
outro lado, que a assimetria de informao em relao ao
agent lhe d pouca margem de deciso, fazendo com que,
na verdade, ocorra uma srie de custos da delegao. Quan-
to maior for a assimetria de informao entre o principal e o
agent, maiores sero os custos da delegao e menor a qua-
lidade da democracia3. Esses custos implicam ampliao da
corrupo, do clientelismo e da ineficincia administrativa
do Estado, que surgem, fundamentalmente, do uso que os
agents fazem da informao privilegiada e do poder de deci-
so para auferir vantagens indevidas (Przeworski, 2001).
Ou seja, a questo da informao central na rela-
o entre principal-agent. Demanda uma concepo de
accountability centrada na abertura da razo de Estado para
70 o conhecimento do principal, o qual compreendido como
a cidadania em sua concepo mais abrangente. O proble-
ma se relaciona, portanto, ao tema do conhecimento social,
compondo, em ltima instncia, um questionamento funda-
mental para se pensar a liberdade poltica em sentido estrito.
Pelo fato de aliar uma perspectiva normativamente
informada pela necessidade de reformas institucionais
com o pano de fundo de amplas pesquisas empricas, o
conceito de accountability assumiu o lugar de um consenso
organizador da democracia. Enquanto ideia normativa-
mente informada, surgiu em meio s propostas de refor-
mas liberais das dcadas de 1980 e 1990 (Dowdle, 2006),
sendo compreendida, sobretudo, como prestao de con-
tas. Contudo, no se pode perder de vista o carter norma-
tivo do conceito, o qual, como destaca Przeworski (2001),

3
Pela teoria da agncia, a qualidade da democracia passvel de medio emp-
rica pela ideia de eficincia econmica do servio prestado ao pblico.

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tem o claro fim de fazer com que o Estado faa o que deve
ser feito. Por ter uma ampla abrangncia nas pesquisas
empricas, falta ao conceito de accountability um tratamen-
to normativo mais acurado, com a finalidade de resgatar
uma perspectiva conceitual que d conta dos problemas
propriamente polticos das sociedades democrticas. O
objetivo normativo claro, mas falta a ele uma conforma-
o mais adequada ideia de democracia e ao modo como
opera na poltica cotidiana, afinal ela no se restringe aos
problemas de gesto e eficincia econmica. Logo, o con-
ceito de accountability no se refere apenas ao processo
contbil de prestao de contas, mas tambm a um proces-
so poltico e democrtico de exerccio da autoridade por
parte dos cidados. Ou seja, uma discusso normativa do
conceito deve dar conta de dois problemas fundamentais:
1. o fortalecimento de uma ideia substantiva de democra-
cia, sendo a accountability compreendida como um prin-
cpio normativo; 2. a operao do conceito no plano das 71
instituies polticas e das prticas dos cidados.
Pela perspectiva da teoria da agncia, as reformas de
Estado devem assegurar a accountability minorando a assime-
tria de informao entre principal e agent, bem como esta-
belecendo uma compatibilidade de incentivos seletivos que
evitem os custos da delegao. Dessa forma, a accountability
aprimorada tomando em considerao os seguintes aspec-
tos: 1. os eleitores devem poder saber a quem atribuir de
fato responsabilidade pelo desempenho do governo; 2.
os eleitores devem poder votar para destituir do governo os
partidos responsveis por mau desempenho; 3. os polti-
cos devem ter incentivos para querer ser reeleitos; 4. os
eleitores devem dispor de instrumentos institucionais para
recompensar e punir os governos pelos resultados que pro-
duzem em diferentes domnios (Przeworski, 2001, p. 63).
De acordo com essa perspectiva, portanto, a accountability se
realiza na dimenso de uma democracia eleitoral.

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Dentro dessa concepo minimalista de democracia,

o fundamental para a institucionalizao da accountability
reduzir o dficit de informao entre principals e agents,
e propiciar a abertura dos segredos de Estado pela via da
transparncia. Como o conceito s se realiza mediante o
aprimoramento da transparncia, os dois termos muitas
vezes se tornam intercambiveis. De acordo com Stiglitz
(1999), o segredo tem uma srie de efeitos adversos para
a gesto pblica e em especial para o mundo econmico,
que demanda certezas nas relaes contratuais e um proces-
so racional de persecuo dos interesses no mundo pbli-
co. Por outro lado, funcionrios pblicos tm incentivos
para buscar o segredo, uma vez que podem obter recom-
pensas em esquemas de malversao de recursos pblicos.
Nesses termos, o segredo favorece o surgimento de interes-
ses especiais na arena pblica, desencoraja a participao
pblica no processo democrtico e encobre a capacidade
72 da imprensa de verificar os abusos cometidos pelo governo.
Assim, o segredo comum no mbito da razo de Estado e
faz com que o exerccio de sua autoridade se torne pouco
responsivo s demandas do pblico.
Para mitigar os efeitos do segredo na ordem democr-
tica, a ideia de transparncia assumiu um papel importante
na definio do conceito de accountability. De acordo com
Stiglitz, transparncia significa a reduo das assimetrias
informacionais entre cidados e agentes estatais, de manei-
ra a reduzir as falhas de gesto e permitir maior controle
sobre os atos ilcitos cometidos no setor pblico. Como
aponta o autor, com mais informao, o pblico ser capaz
de discernir melhor o valor adicionado pela ao pblica
(Stiglitz, 1999). O conceito de transparncia, nesse sentido,
surge como um valor fundamental da gesto pblica con-
tempornea; a sua realizao significa ampliar as informa-
es da sociedade acerca das aes realizadas pelos agentes
pblicos e, por esta via, fomentar a accountability. Isso expli-

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ca a popularidade que o conceito de transparncia assumiu

nas democracias contemporneas (Etzioni, 2010). Como
assevera Roumeem Islam (2003), governos transparentes
governam melhor porque a ampliao da informao pro-
porciona a existncia de um mercado poltico com menos
corrupo e, por sua vez, mais eficincia.
Dessa maneira, o conceito de transparncia se liga ao
problema da economia da informao, em que o cidado
visto como um investidor e consumidor de bens pblicos.
De acordo com Ferejohn, o principal investe seus recursos
na ao do agent esperando retorno no investimento (pbli-
co) realizado. O ponto de equilbrio na relao entre o
principal e o agent depende da existncia de instituies mais
transparentes, que sejam capazes de reduzir as incertezas
de investimento (Ferejohn, 1999). Ou seja, a accountability
aprimorada com a ampliao da transparncia, tendo em
vista uma questo de retorno do investimento realizado
pelos cidados na ao pblica dos agentes. Por permitir a 73
reduo da assimetria de informao entre principal e agent,
a transparncia maximiza a accountability e garante um siste-
ma de responsabilizao derivado da abertura dos segredos
de Estado. Fornece ao conceito, assim, um sentido norma-
tivo ajustado economia da informao, que v o cidado
como um consumidor de bens pblicos no mesmo patamar
de outros bens de mercado. Esta noo, porm, no est
inclume a objees.
As primeiras objees teoria da agncia assinalam
o fato de ela concentrar o processo democrtico na etapa
eleitoral e conceber a poltica pelo mercado. A sua noo
de accountability minimalista; exige apenas a instituio de
regras processuais que deem aos principals o poder de contro-
lar retrospectivamente os agents. No h uma concepo
abrangente sem uma noo mais ampla de pblico, em que
o problema da responsabilizao no atente apenas para os
custos da delegao, mas tambm para o processo democr-

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tico como um todo. Alm disso, essa concepo minimalista

produz uma concepo restrita de cidadania, marcada pelo
consumidor passivo de bens pblicos e centrada numa pers-
pectiva derivada de uma racionalidade instrumental.
Tendo como horizonte uma perspectiva normativa,
Mark Philp (2009) formulou um outro conjunto de objees
a essa concepo de accountability. Em primeiro lugar, desta-
ca o autor, a relao principal-agent assume um vis bilateral:
os agents (A) servem ao interesse do povo (principal) (P). No
entanto, em muitos casos os grupos servidos por A no so
idnticos a P. Exemplo disso o modo como os professores
devem educar as crianas, que nem sempre exige uma res-
ponsabilizao diante dos pais. Os pais podem ter interesse
em transmitir uma concepo patriarcal e machista de fam-
lia para os filhos, mas, por responsabilidade, cabe ao profes-
sor um exerccio crtico nem sempre condizente com o que
os pais pensam. Em segundo lugar, no mbito da teoria da
74 agncia o conceito de accountability implica um tratamento
de questes contingentes como condies necessrias para
sua efetivao. Nessa chave, o conceito demanda uma ele-
vada concentrao no poder de sano dos principals, sendo
que a accountability no se resume sano do povo. Final-
mente, Philp (2009, pp. 30-31) destaca que o tratamento
emprico do conceito a partir de modelagens econmicas
carece da compreenso de processos desencadeados na
sociedade civil, faltando, portanto, uma perspectiva de jus-
tificao e definio de parmetros de legitimidade para as
agncias que tm a delegao de poder.
com relao ao problema da informao que uma
crtica normativa ao conceito de accountability da teoria da
agncia pode ser realizada. Como observei anteriormen-
te, essa tarefa deve fortalecer uma noo substantiva de
democracia na dimenso do poltico, bem como pensar o
processo efetivo da responsabilizao no mbito das insti-
tuies polticas. O fundamental pensar o problema da

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transparncia no sentido de aprimorar a noo de respon-

sabilidade do Estado diante da sociedade. O aprimoramen-
to do conceito de accountability depende, por sua vez, da
compreenso do lugar do conhecimento social na construo
da responsabilidade poltica, j que existe um pressuposto de
assimetria informacional entre principals e agents que requer
tratamento normativo na esfera das instituies polticas.
Na prxima seo, discuto os limites da poltica da transpa-
rncia na poltica contempornea com o objetivo de derivar
um sentido mais amplo de accountability.

Os limites da poltica da transparncia para a

accountability
Pode-se afirmar que a poltica da transparncia se tornou
uma espcie de lugar comum na poltica das sociedades libe-
rais. De lugar comum, passou a uma espcie de panaceia
para as delinquncias do homem pblico e a ineficcia insti-
tucional. Diante de casos de corrupo, clama-se por maior 75
transparncia das instituies, pela abertura das contas
pblicas e pela moralizao da poltica. A transparncia, de
fato, um elemento central da accountability, de maneira que
a ideia de responsabilidade poltica constitui qualquer pro-
jeto de democracia. impossvel pensar a responsabilidade
poltica sem que as instituies sejam transparentes aos cida-
dos e que o dficit de informao entre o homem comum
e as instituies democrticas seja reduzido. Para sua conso-
lidao como regime poltico, a democracia pressupe uma
espcie de livre conhecimento por parte do cidado comum.
Nesse caso, para que esse conhecimento se torne possvel,
fundamental que as instituies polticas sejam lmpidas,
informem e prestem contas ao cidado comum, e tenham a
ideia de transparncia como um valor instrumental para o
exerccio da accountability (Heald, 2006a).
Pelo pressuposto de livre-conhecimento por parte do
cidado, a democracia liberal no tolera a existncia do segre-

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do e estabelece a liberdade de informao como um direi-

to fundamental que organiza a esfera pblica. A democracia
requer a liberdade de informao como um mecanismo que
permita a responsabilizao do Estado diante da sociedade;
o segredo tpico de formas autocrticas de governo, que
convivem com os conluios e conspiraes, que demandam a
discrio no mbito das relaes polticas.
A teoria poltica contempornea atribui ao conceito de
transparncia derivado da teoria da agncia uma acepo de
economia da informao, como se ele fosse uma espcie
de remdio para o mal da corrupo e o Estado, por defi-
nio, um mau gestor dos recursos pblicos. A poltica da
transparncia, dessa forma, reduz os segredos de Estado,
permite o livre-conhecimento da sociedade e potencializa,
supostamente, o exerccio da cidadania. A cultura do segre-
do, por outro lado, erode o processo democrtico, porquan-
to seja contraposta prpria noo de democracia. Como
76 destaca Thompson (1999), h uma estimativa de criao de
3,5 milhes de novos segredos por ano no mbito do Esta-
do norte-americano. Essa cultura conflita com a noo de
processo democrtico, uma vez que permite o uso dual do
poder poltico para a persecuo de interesses privados.
O segredo, portanto, representa uma razo no pblica
(Chambers, 2004).
Do ponto de vista conceitual, a noo de transparncia
significa uma regra de conduta de agentes pblicos; carre-
ga um poder simblico associado abertura de processos e
resultados de assuntos pblicos relativos ao governo e aos
negcios de mercado4. Pressupe que a reduo da assime-
tria de informao contribui para a reduo das incertezas
de investimento, proporcionando uma forma de controle
sobre a conduta dos agentes pblicos no sentido da maior

4
David Heald observa que a noo de transparncia no fica restrita poltica;
tambm uma regra de conduta do mercado que tem como objetivo reduzir as
incertezas de investimento nos negcios (Heald, 2006a).

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eficincia possvel dos resultados. Ou seja, o conceito de

transparncia surge como uma questo de economia da
informao, em que o principal deve obter o melhor resulta-
do possvel para o investimento pblico realizado nas dife-
rentes agncias do governo e do mercado (Stiglitz, 1999).
A abertura de informaes, portanto, constitui o mbito
conceitual da poltica da transparncia, cujo suposto o de
que o processo poltico mais eficiente medida que as
informaes sejam abertas ao pblico e permitam decises
de investimento mais acertadas e mais estveis.
No que diz respeito ao processo poltico, o conceito
de transparncia uma derivao de uma noo econmica
aplicada dimenso poltica. Nesse sentido, apresento seis
objees poltica da transparncia e a sua aplicao ao
poltico, que visam direcionar o seu contedo para o for-
talecimento de uma noo normativa de accountability.
Essas objees poltica da transparncia so as seguintes:
1. pressupe o cidado como consumidor de um mercado 77
poltico; 2. no aborda a questo cognitiva da produo da
informao; 3. afeta a noo de privacidade, sendo contra-
ditria, portanto, a alguns direitos fundamentais; 4. como
regra de conduta, no diferencia a conduta individual da
questo institucional; 5. no mbito do poltico, o segredo
tem uma funo importante, pois nem tudo pode ser trans-
parecido; 6. carece de uma distino mais clara entre razo
pblica e razo no pblica ou entre o pblico e o privado.
Por ser uma concepo derivada de uma perspectiva da
economia da informao, o conceito de transparncia pres-
supe o cidado como um consumidor de informao, cuja
ao pblica se baliza em uma concepo privada de bens.
O conceito uma derivao da ideia de mercado enquanto
um tipo ideal, em que as escolhas e aes dos agentes ocor-
rem de maneira transparente, influenciando os resultados
de investimento e determinando a existncia de interaes
em bases racionais. Essa conceituao pressupe, por sua vez,

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que o problema poltico seja o da distribuio dos bens e da

renda (Musgrave, 1962). De acordo com Musgrave, essa con-
cepo de mercado poltico apia-se em uma viso hedons-
tica segundo a qual o conjunto dos interesses privados coin-
cide com o interesse pblico. Como ressalta o mesmo autor,
o problema da distribuio acarreta que na poltica, tal como
no mercado, a soberania pertena ao consumidor e o cida-
do seja visto como um portador de interesses privados que
se agregam numa forma coletiva de interesse pblico.
A transparncia exige a liberdade de informao como
um direito fundamental s democracias liberais, de maneira
a fomentar a soberania do consumidor e permitir a livre-
-escolha pblica. Dessa forma, cumpre uma funo impor-
tante ao permitir a livre-escolha dos cidados, sem adentrar,
como nota Musgrave (1962), no terreno de aspectos no
econmicos delimitados como interesse pblico. Ao no levar
em considerao aspectos normativos que demandam um
78 tipo de justificao pblica, essa concepo de soberania do
consumidor revela-se, portanto, estreita. Ou seja, o conceito
de transparncia no d conta dos processos de justificao de
escolhas e polticas realizadas em pblico, desconsiderando o
fato de que concepes morais de mundo influenciam subs-
tancialmente o modo como os cidados julgam as polticas.
A segunda objeo poltica da transparncia assinala
a ausncia de uma ateno questo da produo da infor-
mao e aos aspectos cognitivos envolvidos no julgamento
de escolhas de polticas e de seus resultados. A simples aber-
tura de processos e informaes sociedade no significa
que a audincia seja capaz de process-los, denotando um
problema cognitivo assentado no uso da linguagem (Heald,
2006b). O problema cognitivo da transparncia est na
margem que oferece ao uso instrumental da informao,
proporcionando um processo de abertura balizado por dis-
cursos assertricos. Ao pressupor o cidado como um mero
consumidor de informao, a poltica da transparncia no

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d conta de produzir entendimento acerca das questes

pblicas, pois no possibilita perquirir o processo de cons-
truo da informao (Etzioni, 2010).
A poltica da transparncia tem um compromisso nor-
mativo com a produo de informao verdadeira e faz com
que o processo de construo da informao seja fundamen-
tal ao estabelecimento do entendimento pblico. Dessa for-
ma, demanda uma instncia de deliberao imparcial, que,
pela lgica de um discurso voltado para os aspectos cogniti-
vos da sociedade, possibilite esse entendimento. Um Estado
plenamente transparente no significa entendimento e, por
sua vez, julgamento imparcial no mbito da sociedade. Sem
essa instncia imparcial de deliberao, o resultado da pol-
tica da transparncia nutrir uma poltica do escndalo, em
que os aspectos relacionados vida privada e reputao dos
envolvidos importam mais do que as questes pblicas pro-
priamente. A poltica do escndalo no tem um compromis-
so com a verdade, mas com fins instrumentais de indivduos 79
ou grupos presentes na esfera pblica (Shapiro, 2003)5. O
resultado de uma poltica da transparncia configurar um
discurso pblico marcado por proposies assertricas que
tm a pretenso de descrever a realidade, mas sem um pano
de fundo valorativo assentado nas questes morais da con-
duta dos agentes pblicos. Uma vez que engendra um dis-
curso carente de um apelo normativo orientado por uma
moralidade de fundo, a transparncia fomenta o uso ins-
trumental da informao e, por conseguinte, uma cultura
do moralismo que no se preocupa com o entendimento,
mas com uma poltica do escndalo permanente.

5
Como observa Ian Shapiro, a democracia no tem, necessariamente, um compro-
misso com a verdade, porquanto esse compromisso denotaria uma noo de bem
verdadeiro que d margem justificao de formas autocrticas de governo. Con-
tudo, a verdade um elemento essencial legitimidade na poltica, porquanto a
democracia a forma de governo que permite jogar luz sobre os segredos de Estado,
tornando-se um antdoto aos monoplios de poder. nesse sentido que a democra-
cia no tem um compromisso com a verdade, mas a fomenta (Shapiro, 2003).

Lua Nova, So Paulo, 84: 65-94, 2011

 Alm da transparncia: accountability e poltica da publicidade

Essa poltica do escndalo permite configurar a terceira

objeo poltica da transparncia. Esta afeta a privacidade
dos agentes pblicos, porquanto no distingue os mecanis-
mos de entendimento pblico da existncia de um Estado
regulatrio. Pode representar uma nova forma de vigilncia
e tecnologia disciplinar sobre os indivduos, fomentando
um processo muito mais prximo de formas autocrticas
do que propriamente democrticas (Fung, Graham e Weil,
2007). Como observa Simmel, caracterstica da modernida-
de a constituio da privacidade. Segundo o autor, o segredo
se constitui como processo de individuao e promove a
distino entre a esfera pblica, marcada pela abertura e
publicidade, e a esfera privada, marcada pela intimidade
(Simmel, 1977). A modernidade, dessa forma, estabelece a
privacidade como um elemento institucional fundamental,
tendo em vista o fato de a vida do indivduo ser distinta da
vida na coletividade.
80 A transparncia significa a abertura sem um critrio
mais claro que separe as instncias da vida privada daquelas
da vida pblica. A poltica do escndalo torna a privacidade
uma instncia aberta ao juzo da sociedade, fazendo com
que razes no pblicas interfiram no julgamento social
das polticas e de seus resultados. Dessa forma, a poltica
da transparncia faz com que o princpio da liberdade de
expresso conflite com as liberdades individuais. Ao permi-
tir que nas democracias liberais demandas por maior mora-
lizao da poltica resultem em um tipo de uso pblico de
razes no pblicas, a transparncia se torna uma nova tec-
nologia de vigilncia e uma nova forma de opresso.
A quarta objeo atenta para o fato de que o conceito de
transparncia no diferencia a conduta individual dos agen-
tes das questes propriamente institucionais da democracia.
Ao possibilitar que razes privadas sejam determinantes para
o julgamento de instituies, a transparncia pode infligir
um dano confiana do cidado comum (ONeill, 2002),

Lua Nova, So Paulo, 84: 65-94, 2011

 Fernando Filgueiras

o que, por sua vez, traz problemas para a fundamentao

da accountability nas democracias liberais. Por se concentrar
na conduta de pessoas, a poltica da transparncia produz
um tipo de responsabilizao pela reputao que submete
os seus mecanismos ao aspecto puramente individual (Philp,
2009, p. 33). O sistema de sanes atua sobre o indivduo e
no sobre sua ao no contexto das instituies, implicando,
dessa forma, uma instrumentalizao do discurso que no
proporciona entendimento pblico.
Essa quarta objeo obriga a pensar a funo do segre-
do nas ordens democrticas, o que conduz a formulao
da quinta objeo ideia de transparncia. Como obser-
va Dennis Thompson (1999), h uma antinomia entre o
segredo e o processo democrtico nomeada como dilema
da accountability. Esse dilema se evidencia quando a ques-
to do princpio de publicidade das ordens democrticas
confrontado ao segredo requerido por algumas polticas. A
democracia exige que as decises sejam tomadas em pbli- 81
co, mas algumas polticas, para serem eficientes, necessitam
do segredo. O pressuposto da poltica da transparncia
que polticas pblicas mais transparentes so mais eficien-
tes. Como observa Ferejohn (1999), na medida em que
permite maior estabilidade do processo de escolhas pbli-
cas, a transparncia maximiza a eficincia do investimento
pblico. Conforme afirma Thompson, no entanto, algu-
mas polticas exigem segredo e nenhuma transparncia:
as investigaes policiais, o combate ao trfico de drogas e
decises econmicas sobre juros e poltica financeira so
alguns exemplos. A eficincia de uma poltica de comba-
te ao crime organizado depende de no vazar informaes
sobre a investigao realizada. Uma vez que a transparncia
no significa necessariamente maior eficincia das polticas
pblicas, nem tudo pode ser transparecido na democracia.
O dilema da accountability demanda uma soluo que
permita que o segredo seja constitutivo de algumas polticas

Lua Nova, So Paulo, 84: 65-94, 2011

 Alm da transparncia: accountability e poltica da publicidade

pblicas. Thompson formula os seguintes princpios a respei-

to da questo do segredo na poltica democrtica: 1. o segre-
do se justifica apenas quando promover a discusso democr-
tica sobre os mritos de uma poltica pblica; 2. o segredo se
justifica desde que os cidados e seus representantes sejam
capazes de deliberar sobre ele. O dilema resolvido pela
criao de um segredo de primeira ordem, acompanhado de
uma publicidade de segunda ordem (Thompson, 1999). Ou
seja, a deciso sobre criar uma poltica ou processo que ocor-
ra em segredo deve ser justificada publicamente. Essa ideia
de publicidade de segunda ordem possibilita que o segredo
esteja relacionado com o princpio democrtico.
Dessas cinco objees poltica da transparncia, pode-
mos formular uma sexta, conclusiva. A poltica da transpa-
rncia no permite uma distino clara entre razo pblica e
razo no pblica, nem formular uma concepo de publi-
cidade que especifique uma distino mais clara entre o
82 pblico e o privado. Consequentemente, permite que
razes no pblicas sejam determinantes para se estabe-
lecer juzos acerca da moralidade pblica e do resultado
de polticas ensejadas no plano das instituies. A poltica
da transparncia formula uma ideia fraca de accountability,
em que os aspectos ligados reputao dos indivduos so
centrais para uma poltica da moralizao e no da respon-
sabilidade. Tampouco resulta em maior responsabilizao
dos agentes polticos e das instituies, mas em uma busca
por maior moralizao da atividade poltica que no produz
uma poltica liberal melhor.
Por dispensar um aspecto normativo do conceito de
accountability, a poltica da transparncia no consegue pre-
cisar o pano de fundo valorativo envolvido na razo pbli-
ca. Por outro lado, ao no dar conta desses valores e normas
postos no plano pblico, o conceito de accountability esvazia
o contedo normativo ligado ao julgamento da ao polti-
ca no plano das instituies. Com isso, no se pode derivar

Lua Nova, So Paulo, 84: 65-94, 2011

 Fernando Filgueiras

uma concepo mais ampla de cidadania e de moralidade na

gesto da coisa pblica. Mais informao no significa neces-
sariamente a produo de cidados melhores, nem gover-
nos mais transparentes propiciam governantes melhores e
menos corrompidos. O problema do conceito de transpa-
rncia que o maior volume de informao em si no signi-
fica informaes mais qualificadas, pois elas so produzidas
por agncias que permitem o uso ideolgico da transparn-
cia. Desse conceito, portanto, no se consegue derivar uma
possibilidade de crtica social da poltica (Etzioni, 2010).
Essa poltica oferece um vazio normativo para a conse-
cuo da accountability. Frente s objees acima apresenta-
das, entendemos que a poltica da transparncia precisa ser
informada por uma poltica da publicidade, em que a razo
que justifica o julgamento de processos e polticas seja, por
definio, pblica. fundamental a constituio de fruns
imparciais onde se possa deliberar com o intuito de garantir
a concretizao de juzos balizados em uma racionalidade 83
voltada ao entendimento. Para compatibilizar as perspecti-
vas normativas envolvidas no conceito de accountability com
uma concretizao efetiva do princpio democrtico, uma
poltica da transparncia deve estar assentada em uma pol-
tica da publicidade. Apenas uma poltica como essa pode
atender ao princpio democrtico no plano de uma razo
pblica imparcial; ou seja, uma razo baseada em uma con-
cepo forte de cidadania, de sujeitos discursivos capazes
de se fazerem ouvir e, de fato, serem ouvidos. Na prxima
seo, discuto o conceito de publicidade e sua vinculao
com a ideia de accountability.

A poltica da publicidade e a accountability

O respeito ao princpio de legitimidade democrtica exi-
ge uma possibilidade de crtica social da poltica, que no
se realiza, por sua vez, se no houver um governo transpa-
rente. Contudo, a poltica da transparncia como defen-

Lua Nova, So Paulo, 84: 65-94, 2011

 Alm da transparncia: accountability e poltica da publicidade

dida pela teoria da agncia restringe-se ao problema da

delegao, no abordando a questo da autonomia como
fundamento da legitimidade democrtica. Isso acarreta
uma despolitizao do poltico e faz da transparncia uma
concepo parcial do controle democrtico. A transparn-
cia importante na relao do Estado com a sociedade,
mas precisa ser abordada como um elemento de uma pol-
tica de publicidade.
A accountability depende de um princpio de autoridade
democrtica, mas exige uma arquitetura institucional em que
a responsabilizao de governantes frente aos governados
seja aprimorada. De uma perspectiva poltica, a accountability
se refere ao conjunto de processos, procedimentos e valo-
res atrelado a um ideal de responsabilizao e de controle
dos governos, que se realiza nas condies de regimes pol-
ticos democrticos. Nesse sentido, a accountability um prin-
cpio de legitimao (Barnard, 2001) e exige, para alm da
84 transparncia, que as polticas, normas e diretivas postas pelo
governo ocorram em condies de publicidade.
Publicidade, aqui, no se confunde com transparncia.
Como observamos anteriormente, esta ltima se refere
disponibilizao de informaes e processos relacionados s
polticas pblicas. A publicidade demanda, muitas vezes, a
transparncia, mas vai alm por ser um princpio de autori-
dade. Como tal, ela exige que os processos representativos
da democracia sejam organizados em condies equitativas,
em que, observadas a pluralidade dos interesses e as diferen-
as de condio social, as instituies consideram igualmen-
te os interesses dos diferentes cidados (Christiano, 2004).
A publicidade exige que as polticas e as normas ema-
nadas do governo ocorram em um processo aberto de deci-
so democrtica e que as instituies sejam controladas por
outras instituies e pelos prprios cidados. A publicida-
de significa atrelar as decises do governo autoridade da
cidadania, seja por meio de instituies, seja da participao

Lua Nova, So Paulo, 84: 65-94, 2011

 Fernando Filgueiras

da prpria sociedade nos processos de escolhas e decises

pblicas. No contexto de sociedades democrticas, a publi-
cidade a realizao de decises balizadas em uma razo
pblica, que a razo da prpria cidadania (Rawls, 2002).
Como observa Bohman, a limitao do conceito de
publicidade da teoria democrtica contempornea deriva-
da do fato de se pensar uma condio unvoca do seu exer-
ccio. Segundo o autor, tal concepo incapaz de absorver
uma crtica para alm dos direitos fundamentais, resultan-
do em uma formulao de cidadania que se efetiva pela
abstrao das desigualdades e dos papis sociais (Bohman,
1999). Para prover a poltica da publicidade de uma concep-
o pragmtica de uso pblico da razo e, por conseguinte,
de liberdade poltica, primordial delimitar uma estrutura
conceitual que compatibilize crtica e imparcialidade.
Guttman e Thompson (1997) assinalam que funda-
mental ao conceito de publicidade a existncia de instn-
cias deliberativas com a finalidade de matizar os desacordos 85
morais nas sociedades democrticas contemporneas Os
autores desenvolvem um conceito de democracia deliberati-
va que permite configurar mais claramente uma poltica da
publicidade. O frum pblico requer que o processo delibe-
rativo obedea aos princpios da publicidade, da accountability
e da reciprocidade. A accountability possibilita reconciliar
crtica e imparcialidade, pois cria, conforme os diferentes
agentes presentes na esfera pblica se tornam responsveis
diante do prprio pblico, uma situao de reciprocidade
do discurso e, por sua vez, a possibilidade de sua correo.
Por reciprocidade do discurso, os autores entendem o fato
de que todos os presentes na esfera pblica tm voz para
expressar seus interesses e o dever de ouvir os demais agen-
tes, fazendo com que os acordos sejam possveis. No intui-
to de possibilitar uma mediao dos desacordos morais das
sociedades plurais contemporneas, o processo deliberativo
deve respeitar aqueles princpios em um mesmo patamar.

Lua Nova, So Paulo, 84: 65-94, 2011

 Alm da transparncia: accountability e poltica da publicidade

O problema dessa concepo do processo deliberativo

no considerar as condies de desigualdades no mbito
da prpria esfera pblica, demandando, para alm da reci-
procidade, uma condio de incluso e, por sua vez, uma condi-
o de imparcialidade dos agentes no processo de deliberao.
A desconsiderao das questes da desigualdade e da impar-
cialidade do discurso racional promove uma incompatibilida-
de entre os princpios da publicidade, da accountability e da
reciprocidade. No sentido de compatibilizar imparcialidade
e crtica, uma abordagem mais forte do princpio da publici-
dade sugere que a promoo da accountability demanda uma
esfera pblica inclusiva, uma noo forte de responsabilida-
de moral e uma reciprocidade do discurso nos processos de
deliberao pblica. Essa possibilidade de compatibilizao
est na recuperao da ideia de responsabilidade. As demo-
cracias exigem uma poltica da publicidade que assegure um
processo de fundamentao das liberdades polticas e de res-
86 ponsabilizao do Estado diante da sociedade civil.
A poltica da publicidade requer a existncia de fruns
onde os sujeitos discursivos possam fazer o uso pblico da
razo e concretizar uma noo mais ampla de autonomia. A
noo de publicidade permite uma abordagem mais demo-
crtica para a questo da accountability, uma vez que possibi-
lita uma crtica da poltica no mbito da esfera pblica. Ofe-
rece ao conceito uma dimenso normativa no abordada
pela poltica da transparncia. Uma crtica desse conceito
deve informar uma noo mais ampla de democratizao
do Estado e reconciliar noes de bom governo defendidas
no plano da sociedade com processos efetivos de governan-
a no mbito das polticas e decises pblicas. Ou seja, a
accountability desencadeia tanto o processo de julgamento
pela cidadania quanto o exerccio da autoridade democr-
tica, sendo, portanto, um elemento central legitimao.
A partir dessa noo de poltica da publicidade, formula-
mos outra abordagem do conceito de accountability que recon-

Lua Nova, So Paulo, 84: 65-94, 2011

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cilie a ideia de transparncia com uma perspectiva mais ampla

de pblico. Dessa forma, accountability o princpio institucio-
nal da democracia segundo o qual se exige o cumprimento
dos seguintes princpios complementares: 1. a existncia de
um processo de justificao pblica de polticas e decises no
mbito de uma esfera pblica inclusiva e autnoma; 2. a exis-
tncia de um sistema de direitos que assegure, no limite dos
direitos fundamentais, o status de participao na formao da
vontade; 3. a transparncia de aes, polticas e decises do
governo no limite do processo de justificao pblica. Esses
princpios complementares da accountability, por sua vez, exi-
gem os correlatos da reciprocidade do discurso no plano de
uma esfera pblica inclusiva e da noo de responsabilidade
poltica no nvel do Estado democrtico.
No que diz respeito justificao pblica de polticas e
decises, a noo de publicidade exige que, para fortalecer
a ideia de responsabilizao do Estado frente sociedade,
esse processo ocorra em um frum de deliberao pblica. 87
Nesse processo, o Estado e o governo justificam a tomada
de posio por determinadas polticas e decises perante a
sociedade, com o intuito de reforar uma ideia substantiva de
accountability. A deliberao observa as consideraes norma-
tivas dos agentes polticos, que avaliam os resultados de polti-
cas e decises do Estado de acordo com preferncias fortes6.
A existncia de uma esfera pblica inclusiva , por-
tanto, uma exigncia do processo deliberativo e da noo
de accountability. Como um frum de justificao de pol-
ticas e decises tomadas no plano do Estado, ela capaz
de reconciliar os processos administrativos estatais com as
vises de mundo normativas e com a autonomia da sociedade
(Habermas, 1993). Contudo, tendo em vista uma abordagem
que se queira inclusiva, a noo de esfera pblica no pode

6
A noo de preferncia forte est relacionada aos compromissos que indivduos
e grupos assumem com base nas concepes de boa vida (Taylor, 1992).

Lua Nova, So Paulo, 84: 65-94, 2011

 Alm da transparncia: accountability e poltica da publicidade

ser estanque ou unitria (Bohman, 1999). Ela deve ser capaz

de agregar os novos pblicos e outras formas de ao cole-
tiva que no se restrinjam ao sistema hegemnico de comu-
nicao da sociedade (Avritzer e Costa, 2004). Ou seja, deve
garantir a reciprocidade do discurso dos interessados nas
polticas e decises de governo.
A regra da justificao pblica, todavia, deve ser limita-
da pela existncia de direitos fundamentais que garantam,
ao mesmo tempo, a proteo s liberdades individuais, a
reciprocidade do discurso dos agentes na formao da von-
tade e um sistema de liberdade de expresso que assegu-
re voz a todos os participantes. Esses direitos fundamentais
devem fazer com que no ocorram formas opressivas contra
o indivduo; ou seja, devem garantir que no haja qualquer
forma de tirania da opinio restringindo a autonomia dos
agentes. Como afirma Rawls (2002), a possibilidade de uso
pblico da razo deve ser matizada pela existncia de direi-
88 tos fundamentais que assegurem a liberdade individual e a
proteo contra perspectivas hegemnicas de polticas.
Por fim, a consolidao de uma poltica da publicidade
exige a existncia de um governo transparente, no limite dos
processos de justificao pblica. Conforme mostramos ante-
riormente, a transparncia deve ser contrastada a uma noo
de funcionalidade do segredo, em que nem toda poltica ou
deciso deve ser transparecida. Todavia, a deciso de ocult-
-las deve ser tomada publicamente. Ademais, a accountability
ser aprimorada no apenas pela maior disponibilidade de
informao, mas por um princpio de autoridade democr-
tica que obrigue o Estado e seus agentes a se tornarem res-
ponsveis diante dos cidados. Entendemos que a poltica da
publicidade, portanto, fomenta a autoridade da cidadania e
aprofunda uma concepo normativa de accountability.
Nesse intuito, a poltica da publicidade deve conciliar
processos de crtica social com a possibilidade de imparcia-
lidade dos discursos no mbito da esfera pblica. Essa pos-

Lua Nova, So Paulo, 84: 65-94, 2011

 Fernando Filgueiras

sibilidade de reconciliao pelo uso pblico da razo deve

colocar no mesmo plano a possibilidade de reciprocidade
do discurso com os processos de justificao pblica (Rawls,
2002). Desse modo, o nosso argumento que tanto a recon-
ciliao entre crtica e imparcialidade quanto entre recipro-
cidade do discurso e justificao pblica apenas possvel
resgatando uma noo de responsabilidade. A responsabili-
dade uma condio para a existncia de sujeitos discursi-
vos, o que nos remete a uma considerao republicana da
ideia de publicidade.
A ideia de responsabilidade moral significa que os
agentes discursivos devem ser capazes de se comprometer
com noes de boa vida. Isso faz com que o uso pblico
da razo no esteja vinculado apenas a uma concepo de
direitos, mas tambm a uma noo contraposta de deveres.
Como nota Pettit (2001), a condio de liberdade exige a
responsabilidade moral dos agentes e sua capacidade de se
comprometer com os bens pblicos. Ou seja, a noo de uso 89
pblico da razo deve estar relacionada com a capacidade
de autonomia e a capacidade dos agentes de se tornarem
responsveis pelo uso discursivo que fazem de suas prefe-
rncias. A noo republicana de responsabilidade aqui rei-
vindicada exige que a poltica da publicidade esteja assenta-
da numa concepo de virtudes polticas de governantes e
cidados [ver a Figura 1].

Figura 1
As dimenses da poltica da publicidade

RESPONSABILIDADE

POLTICA DA PUBLICIDADE

RECIPROCIDADE DO DISCURSO JUSTIFICAO

Lua Nova, So Paulo, 84: 65-94, 2011

 Alm da transparncia: accountability e poltica da publicidade

A poltica da publicidade deve oferecer um sentido nor-

mativo para o conceito de accountability. Um sentido que
possibilite a crtica da cidadania em relao s polticas de
governo, um governo transparente e responsivo s deman-
das do pblico e um processo de justificao pblica de pol-
ticas, decises e seus resultados. Inscrita numa concepo
republicana, a accountability exige uma moralidade poltica
capaz de adensar uma noo democrtica de governo e
de Estado. A responsabilidade reivindicada como conceito
capaz de conciliar reciprocidade do discurso e processos de
justificao pblica permite ao cidado escolher alternativas
de polticas que ele pode influenciar e se sentir responsvel.
Dessa maneira, os processos de justificao e a reci-
procidade do discurso demandam a responsabilidade dos
sujeitos discursivos, tendo em vista um anseio por no
dominao (Pettit, 2001). De uma perspectiva republicana,
o conceito de accountability est relacionado a um processo
90 de crtica da poltica e a uma reciprocidade discursiva entre
governantes e cidados comprometidos com os bens pbli-
cos. O problema no se refere apenas a uma concepo
centrada no Estado, mas em sociedades inteiras. Envolve a
responsabilidade de agentes polticos e cidados, e o com-
promisso com concepes de boa vida.
A publicidade demanda esses compromissos morais e
a adequao dos cidados e dos governantes para serem
considerados responsveis. Portanto, a accountability dos
sistemas polticos exige um compromisso republicano com
concepes de boa vida e de bom governo, tendo como ele-
mento constitutivo uma ideia forte de responsabilidade que
no se restringe mercantilizao da poltica e a uma con-
cepo de cidado como consumidor passivo de bens pbli-
cos. Ela requer uma concepo politicamente orientada ao
pblico e a cidados completos, que no se eximem de se
fazerem ouvir, serem ouvidos e ouvirem os outros. Sem essa
noo de poltica da publicidade, no h, nesse sentido, um

Lua Nova, So Paulo, 84: 65-94, 2011

 Fernando Filgueiras

contedo substantivo para a ideia de accountability como

princpio da legitimidade democrtica.

***

A ideia de poltica da publicidade reivindica que a

transparncia, sozinha, no possibilita um processo de crti-
ca social da poltica nas democracias contemporneas. Num
processo mais amplo de participao cvica, a transparncia
um dos elementos da poltica da publicidade. A poltica da
transparncia tem limites intrnsecos realidade institucional
da democracia, uma vez que o pressuposto de accountability
realiza-se pela simples abertura do Estado e do governo. Sem
um sentido mais profundo, a poltica da transparncia des-
dobra-se em um contexto de deslegitimao da poltica, em
que ela passa a ser vista como o espao dos vcios, onde o
essencial a reputao dos indivduos e no o aspecto pro-
priamente institucional. 91
Como observei anteriormente, uma discusso normati-
va do conceito de accountability deve dar conta do fortaleci-
mento de uma ideia substantiva de democracia e pensar a
operacionalizao de seu conceito tanto no plano das insti-
tuies polticas quanto das prticas dos cidados. A partir
do que nomeei como poltica da publicidade, argumento
que a accountability deve estar ancorada no princpio de legi-
timidade democrtica. Como um princpio substantivo da
ideia de democracia, o conceito mitiga a tendncia de cri-
se poltica e se constitui como marco fundador do governo
democrtico. Isso implica que a accountability est relacio-
nada aos processos que fundamentam e institucionalizam a
autoridade democrtica.
Tanto no plano das instituies polticas formais quan-
to das prticas dos cidados, o conceito de accountability
demanda a existncia de uma esfera pblica onde os mlti-
plos pblicos possam ter voz, para alm dos sistemas hege-

Lua Nova, So Paulo, 84: 65-94, 2011

 Alm da transparncia: accountability e poltica da publicidade

mnicos de comunicao social. Do ponto de vista dos cida-

dos, o conceito deve estar relacionado a processos discur-
sivos de formao da opinio e da vontade pblica. Com o
intuito de assegurar um processo aberto de formao dessa
vontade, a poltica da publicidade demanda a justificao
pblica de polticas e decises de Estado. Alm disso, exige
a presena de um sistema de direitos que assegure uma reci-
procidade do discurso pblico. A poltica da publicidade,
nesse sentido, exige a capacidade de compromisso moral
dos cidados com o bem pblico, fazendo com que a res-
ponsabilidade seja constitutiva de prticas pblicas de cida-
dania e de composio da fora das instituies polticas.
A poltica da publicidade, portanto, toma a ideia de
transparncia como algo fundamental sua consolidao.
Mas a toma num sentido mais profundo: o de estabelecer
um horizonte normativo para o conceito de accountability.
Inscreve-o nos marcos do processo de publicidade de pol-
92 ticas e decises do governo, que, por sua vez, entendido
como um problema da legitimao e tem como pano de
fundo uma viso de cidados completos. A accountability,
como princpio, no se limita a uma agncia realizada exclu-
sivamente nos rgos de Estado, mas envolve uma concep-
o de responsabilidade moral que capaz de consolidar
outra via para a relao entre o Estado e a sociedade.

Fernando Filgueiras
professor do Departamento de Cincia Poltica da UFMG
e pesquisador do Centro de Referncia do Interesse Pbli-
co (CRIP).

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