A Economia Politica da Politica Externa Brasileira: _Uma Proposta de Andlise* Maria Regina Soares de Lima adécadade 70. ampliag8odo espago de expanséo capita: lista, a partir da internacional zago da produgao industrial e Ja formagaio de um sistema monetério «ransnacional, resultouem crescente: renciagao e estratificagao econdmica do Terceiro Mundo, com aemergénciade um grupo de paises semi-industrializados na periferia capitalista. Os Uitimos, exibindo maior capacidade de atrair investimentos @ capitaisinternacionais do que as demais nagdes do Terceiro Mundo, aprofundaram seu processo de industrializag&o no sen- tido da produgao e exportagéo de produ- tosmanufaturados. Sua caracteristica dis- tintiva 6 um alto grau de integragdo comercial, industrial e financeira econo- + Estecrtigo 6 ume versBomodificadado copttulo Ideminhatese de doutorado, “The Political Eco- rnomy of Sraziian Foreign Policy: Nuclear Energy, Trade and /taiou"’, Ph.D. Dissertation, Vanderbilt University, 1986, mia mundial, sendo que diferentes rétulos foram usados para identificé-los: “paises tecentemente industrializados” (newly industrializing countries — NICs), “‘potén- cias médias’, “‘poténcias emergentes”, “‘palses semiperiféricos”, “novos influen- tes’, @ termos similares. Na América Latina, Brasile México foram considerados ‘comopertencentes aesta categoria, assim como Argentina e Venezuela. As conseqiéncias domésticas desse estilo de modernizago capitalistanaperi- feria foram extensamente analisadas, sendo o Brasil considerado 0 caso mais cunspicuo de crescimento répido com desigualdade social. Uma parcela consi- deravelmente menor do esforgo analitico foi devotada & compreenséo do papel peculiar queos Estados industrializados do hemisfério Sul desempenham na arena internacional. Este desequilfbrio entre os enfoques doméstico @ internacional tom vérias causas: em primeiro lugar, aénfase da maioria dos estudos internacionais tende, tradicionalmente, a recair sobre os atores hegeménicos, que podem, com maior grau de sucesso, moldar o sistema internacional e influenciar sua natureza. ‘Segundo, mesmo quando atores nZo-he- gem6nicos so objeto de andlise, 0 foco incide geralmentenoimpacto das estrutu- ras e dos processos internacionais no plano interno, e ndo naeventual influencia desses atores em seu ambiente externa. Terceiro, existem razées tedricas e meto- dol6gicas particulares para queateoriada CONTEXTO INTERNACIONAL, Rio de Janeiro, 12, juldez 90, pp. 7-28dependéncia tenha descartado a preocu- pagéio com estudosde politicaexterna. Na AméricaLatina, porexemplo, o paradigma dominante dessa teoria enfatizou os aspectos internos da situagao de depen- déncia.? Entre os estudos voltados especifica- mente parao comportamentoexterno dos pafsesindustrializados do Terceiro Mundo, podem ser identificadas trés diferentes perspectivas, cada uma enfatizando um papel internacional peculiar por eles desempenhado. Para @ primeira, este resultaria da 1sergo semiperiféricana diviséo interna- cional do trabalho; o surgimento dessa categoria de Estado é visto como uma manifestaco do desenvolvimento desi- gualdosistemamundial. Assim, os atores semiperiféricos tenderiam a constituir-se em centros de hegemonia regional, corn portando-se como “‘intermediérios” dos interesses estratégicos, politicos e econd- micos das poténcias centrais numa dada regio. Em troca de um papel subimperial na esfera regional, 0 centro reconheceria seu status de “aliado especial’, garantindo beneficios e concessdes de natureze econdmico-militar. Embora 0 conceito carega de elucidacao, 0 subimperialismo implica dominéncia regional, ainda que mantida a dependéncia ou mesmo a su- bordinagdo face aos Estados centrais. Os paises semiperiféricos exibiriam, portanto, dues caracteristicas principais: uma relago de tipo imperialista com seus vizi- nhos e uma relago de simbiose entre os Estados centrais e suas elites. O Brasil, a Africado Sul, Israel or, sob 0X4, foram considerados casos exemplares de potén- cias subimperialistas em suas respectivas reas de influéncia, Na vers3o de Johan Galtung, o fenémeno est’ relacionado a0 declinio da capacidade e disposi¢o dos Estados Unidos de manter o status qua? Asimplicag6es do declinio dos Estados Unidos de sua posigo mundial dominante no s8o plenamente elaboradas pelo esquema subimperialista. Na verso de Galtung, o subimperialismo pode ser enca- rado como uma solug&o menos custosa Para uma poténcia ‘‘decadente’’ que desejamanter o status quo; a medida que acapacidade desta tiltimadeciina, eladele- garé a outros a tarefa de “‘policiar"” o mundo, Uma posstvel derivago do argu- mento 6 que a importancia de “‘interme- diérios"’ para a poténcia imperialista é maior durante a fase de decliniodo que na de domingncia, daf que o prego dos can- didatos a prepostos tende, assim, a aumentar. Se podemos representar a esséncia do subimperialismo como uma troca — pagamentos por servigos —, um resultado provével 6 que o valor desses pagamentos possa vir @ exceder o valor que 0 centro atribui aos servigos presta- dos, 0 que diminuiria a utilidade de tal arranjodo pontode vista dametrépole. De outraparte, o decliniodos Estados Unidos de sua posigao anterior de primazia, e a conseqilente difusao de poder contribui- riam para ampliar 0 leque de op¢des da semiperiferia e, portanto, solapariam tam- bémautilidade do papel de preposta. Final- mente, esta perspectiva supde a unifor- midade de comportamento internacional da semiperiferia. Diferentes tipos de com- portamentos sao consideradoscomodes- vios menores em relaco 20 papel princi- pal de “intermedidrio”. De outra perspectiva, no entanto, o declinio da posiga0 mundial dos Estados Unidos e 8 conseqiiente difuséodo poder no sistema internacional nao estariam associados ao surgimento de um estrato demediadores na periferia, muitopelocon- trério, Na chamada perspectiva “neo-rea- lista complexa”, tal situacdo estaria per- mitindo que alguns Estados de médio porte desempenhassem um papel internacional mais saliente auténomo. Paises do Ter- ceiro Mundo detentores de uma base industrial ampla e diversificada, como 0 Brasil e a india, foram considerados capa- zes de perseguir interesses préprios, den- tro, emesmo fora, dos limites de suas res-pectivas regi6es. Alguns atores néo-he- geménicos do Norte, que historicamente no desempenharem um papel de grande poténcia, mas que detém um excedente de capacidades especializadas, também teriam incrementado as oportunidades de jativa externa auténoma. A principal caracteristica do comportamento desses Estados de médio porte seria uma “{.d tendéncia 2 atividade bilateral global ebaseada eminteresses|... suplementada por um comportamento associativo caracterizado por um conjunto de orientacdes competitivas: predisposica0 a iniciativas unilaterais, contlito entre compromissosde politica (externa) edis- sociaco de qualquer Estado imperial”. Permissibilidade e flexibilidade do sis- ‘tema internacional so premissas implici- tas no paradigma neo-realista complexo; a mobilidade ascendente na hierarquia internacional alterando continuamente a configuragdo de poder dominante. Diver- sas anélises da politica externa do Brasil, a partir do modelo de “poténcia emer- gente”, minimizaram ainfluéncia dos cons- trangimentos externos, centrando-se no impacto do crescimento das capacidades domésticas do pafs sobre sua estratégia externa.’ Destarte, tais estudos incorre- ram nos mesmos problemas metodol6gi- cos das “‘anélises de capacidade” conven- cionais, a0tomar recursos tangiveis como indicadores de infiuéncia real, deixandode especificar quest6es de escopo, peso e Ambito do poder. Finalmente, um terceiro ponto de vista analiticoa respeito dos paises semi-indus- trializados centrou-se no seu impacto sobreo sistema comercial em fungao das modificagdes nos padrées de vantagens comparativas. A referéncia aqui so os maiores exportadores de manufaturados do mundo em desenvolvimento. Os estu- dos sobre essa categoria de Estado ten- dem a enfatizer as politicas macroecon6- micas utilizadas para a consecugo de uma estratégia de crescimento baseade nas exportagées, as conseqiiéncias da emergénciadesses pases paraaestrutura de comércio internacional vigentee as res- postas dos paises industrializadosavanga- dos. Em contraposi¢ao as perspectivasde Wallerstein (sistema mundial) ede Galtung (subimperialismo), ambas enfatizando a relago simbiética entre os Estados cen- trais e os semiperiféricos, a ténica desta literatura no 6 a suave acomodacao das economias avangadas ao aumento da par- ticipagodos pafses em desenvolvimento na exportagdo mundial de menufaturados, Naverdade, o sucesso dos semi-industi lizados coincidiu com um periodo de baixa atividade econdmica e altos precos do petréleo, o que desencadeou pressdes pro- tecionistes nomundoindustrializado, para ondesedirigiu um volume considerévelde suas exportagdes. Assim, tornaram-se mais freqientes os conflitos comerciais entre os NICs @ os paises industrializados desde os anos 70. Argumentou-se, tam- bém, que os NICs abstiveram-se de desempenhar um papel de lideranga nas iniciativas do Terceiro Mundo com vistas 3 reestruturacdo da ordem econémica internacional, mantendo um comporta- mento discreto nos féruns Norte-Sul.Com efeito, tais palses vém sendo vistos como “caronas” (free-riders) tanto nas coali- zagdes do Norte como nas do Sul. Em raz do principio de “nag&o mais favore- cida'’ vigente noregime do comércio inter- nacional, puderam beneficiar-se passiva- mente de concessées tarifarias negocia- das entre os pafses industrializados, colhendo vantagens significativas advin- das dacrescenteinterdependénciaecond- mica, sem arcar com os custos de sua manutengao. Por outro lado, sendo os malores beneficlarios potenciais da rees- truturago dos regimes internacionais, jameis estiveram na vanguarda do movi- mento terceiro-mundista em pro! damodi- ficag&io da ordem econdmica mundial. As diferentes perspectivas sobre 0 papel internacional dos paises de renda média, conquanto baseadas em orien- tagbes tedricas e metodolégicas distintas, convergem, ainda assim, ao assinalarem gsa heterogeneidade estrutural do Terceiro Mundo. Em vista dessa diferenciagao, tomar regides geogréficas como.unidades de anélise poderia induzir a equivocos, muito embora paises de uma mesma érea geogréfica possam compartilhar herangas culturais ¢ experiéncias histéricas simila- res. O aspecto mais promissor das pers- pectivas tedricas acima resenhadas con- siste em livrar o analista dos constrangi- mentos da geogratia, permitindo-Ine foca- lizar comportamentos peculiares dos Esta- dos semi-industrializados, quais sejar “aliado especial”, “‘poténcia emergente’” e “carona predatério”. Assim, pode ser analiticamente mais gratificante comparar as politicas externas de palses como a india eo Brasil do que analisar as caracte- risticas peculiares das relagdes internacio- nais de subsistemas regionais espectficos. Nessalinha de arqumentagéo, alguns estu- diosos opdem-se aos esforcos para se desenvolver um quadro de referéncia ted- rico especffico, aplicdvel a0 contexto par- ticular dos pafses em desenvolvimento, desconsiderando outros enfoques ta somente porque se originam e so utiliza- dos no mundo industrializado. Como ocorreem outros campos de pesquisa, os estudos de relagées internacionais muito 16m a ganhar com a fertilizago miitua de diferentes orientagdes te6ricas @ visdes do especialistas de diversas dreas.5 Hé, contudo, sérios problemas nas pers- pectivas comentadas acima, jé que cada uma enfatiza um aspecto particular do comportamento internacional dessa cate- goriade paises. Por exemplo, numaescala dolimitada polos pélos de forgae fraqueza em termos de poder real no sistema inter- nacional, os adeptos do subimperialismo situariam os Estados semi-industrializados na extremidade “fraca”” dessa linha hipo- tética, ao passo que os partidérios do neo-realismo complexo tenderiam a colo- céos no péle “forte”. A possibilidade de queo comportamento internacional dessa categoria de Estados exiba, simultanea- mente, elementos de forga e fraqueza 6 10 descartadaem ambas formulagGes. O pre- sente artigo pretende desenvolver um enfoque altemativo, procurando n&o s6 integrar num mesmo esquemaanalitico os diferentes tipos de comportamento inter- nacional postulados pelas abordagens acima mencionadas, mas também fazer uso de uma perspectiva tedrica que esté ausentenosestudos das relages interna- cionais de paises néo-hegeménicos. A polt- tica externa brasileira nas reas de comér- cio exterior, energia nuclear e Bacia do Prata seré utilizada para ilustrar a perti- néncia empirica do esquema analitico proposta, Premissas do Argumento A evolucdo da politica externa e do papel internacional do Brasil em anos fecentes tratou de desmentir as impli- cagées politicas derivadas quer do esquema subimperialista, quer do modelo de poténcia emergente. Uma de sues fra- gilidades reside na antinomia que estabe- lecem entre subordinagdoKdependéncia, por um lado, e autonomia, por outro, vis- tos como fenémenos excludentes, cons- titutivos da natureza da politica externa. O esquema de anélise aqui desenvolvido parte daidéia de que dependénciae auto- nomia so inerentes as relagdes interna- cionais dos palses semiperiféricos.? Com baseem contribuigdes das teoriasda aco coletive, s2o-sugeridos diferentes padres deagdo externa ou estratégias resultantes da estrutura de incentivos em determina- das reas teméticas, dos recursos espe- cificos de poder nessas 4reas e dos cons- trangimentos domésticos. Quanto mais amplo e diversificado 0 escopo dos interesses de um pais no sis- temainternacional, maisnumerosa, diver- sificada e ampla a natureza de suas inte- fagdes na economia mundial e naquelas arenas onde seus interesses esto em jogo. As principais caracteristicas dospat-ses semiperiféricos, em oposic&o ao res- tante do mundo em desenvolvimento, so um estagio mais avangado do seu pro- cesso de industrializagaoe um maior grau deintegragdoa economia mundial através delacos comerciais, financeiros ede inves- timentos. Tendem, assim, a perseguir um variado conjunto de objetivos, eo escopo dos seus interesses 6 igualmente diversi- ficado. Diverso, porém, 6 0 quadro de um pals cujos principais vinculos com o sis- tema internacional se restringem a um Gnico produto primério ou recepgo de ajuda externa. De outra parte, embora as estruturas econdmicas domésticas da semiperiferia sejam mais complexase avancadas do que as de seus pares em desenvolvimento. sofremdasmesmas distorg6es que carac- terizam 0 processo de industrializago em toda a periferia: um alto grau de heteroge- neldade estrutural, manifestado em agu- dos desequilforios de produtividade, desen- volvimento tecnolégico e niveis selariais entre os setores econémicos e regiées geogréficas. Ainda que 0 produto nacio- ‘nal bruto brasileiro possa estar préximo ao dos paises industrializados, o palsnéo pos- sui o necessério poder de compre ou de venda parainfluenciar os padres deinves- timento, produgéoe intercémbio no plano mundial. A natureza contraditoria da poll- tica externa expressa os constrangimen- tosimpostos pela divisao internacional do trabalho, assim como pela heterogenei- dade estrutural da formagiio social brasi- leira. Os desequillbrios entre as capacida- des existentes explica o fato de os pafses semiperiféricos perseguirem, simultanea- mente, estratégias de negociagao expan- as e distributivas.6 Conseqdentemente, em oposicaoas perspectives queexcluem a variabilidade de padrées de comporta- mentoe aquelas que a consideravam uma condutaincoerente, de caréter transit6rio, o enfoque aqui desenvolvido parte da pre- missa de que a multiplicidade de estraté- gias internacionais é inerente as relagdes internacionais da semiperiferiaem virtude das press6es cruzadas oriundas da diver- sidade de objetivos e interesses em jogo no sistema internacionale dodesequilforio de seus recursos de poder. Por outro lado, deacordo com a exigén- cia de um enfoque contextualizado do poder, tratamos os recursos de poder como situacionalmente espectficos. Uma vez que estes sequer se aproximam do grau de ‘“fungibilidade” exibido pelo dinheiro, 6 necess4rio que a avaliago das capacidades leve em conta questées de escopo, peso e 4mbito do poder. Um fecurso que se mostra eficaz numa érea teméatica pode ser irrelevante em outra. Desta forma, capacidades e vulnerabilida- des podem variar de uma érea teméticaa outra, modificando-se, portanto. as relagdes de forcaentre essas éreas. O pres- suposto de que o poder deve ser mensu- rado com respeito a questdes especificas eva ao questionamento danog&ode “uma Gnica estrutura geral de poder internacio- nal inespecifica a qualquer area tematica particular”. No dizer de um analista: “Ao invés de falar sobre a distribuigo de recursos internacionais de poder subjacente & estruturainternacional de poder, os estudiosos dapoltics mundial poderiam focalizar com mois proveito os miltiplos padres de distribuigdo de uma ampla gama de recursos relativos a ‘numerosas reas teméticas significativas’. Finalmente, esperamos demonstrar que a variabilidade de padrdes de comporta- mentodeum mesmoator, em um mesmo perfodo de tempo, pode ser analisada do ponto de vista dos modelos baseados no Pressuposto de que sua a¢éio 6 motivada pelo interesse préprio, A premissa da racio- nalidade, no sentido aqui empregada, anéloga ao conceito de Russell Hardin de uma “racionalidade estrita”, ou seja, “efi- ciente para garantir 0 interesse préprio”."° Utilizando um enfoque baseado na teoria da acao coletiva, desenvolveremos um quadro de referéncia que abarca os pa- drées provéveis de comportamentos inter- nacionais de paises semiperiféricos. A pré- xima segdo apresenta sucintamente as ucontribuigées da teoria da ago coletiva aos estudos de relagdes internacionais. Agao Coletiva e Politica Internacional A literatura de ciéncia politica tem se dedicado ao estudo da provisdo de bens coletivos por grupos, aliangas militares, regimes e organizagdes. De uma maneira geral, tal preocupago diz respeito 4s con- digdes de cooperagao bem-sucedida em prol da consecugéo de objetivos comuns, em outras palavras, ao problema da aco coletiva. A contribuigdo pioneira nesta area 6a de Olson, cujo argumento é o de que 0s servicos prestados pelas associagdes s&0 anélogos aos bens coletivos provides pelos governos: uma vez fornecidos a alguém, beneficiaréo todos os demais membros do grupa. J4 que os beneficios dequaiquer agao que um individuo empre- ende para produzir um bem coletivo reverte, automaticamente, para os outros, e que os que nada contribuem paraa pro- visdo do bem recebem o mesmo benefi- cio que aqueles que o fazem, o individuo tentar&dar amenorcontribuigao possivel, ‘ou nenhuma, ao custo total da produgdo_ dobemnaesperangade beneficiar-se das contribuigdes dosdemais. Como todos os membros do grupo fazem 0 mesmo tipo de célculo, a oferta do bem seré subotima ou simplesmente no ocorrerd. Em razlio deste problema do “carona”, naauséncia ‘de coercio ou deincentivos seletivos que estimulem contribuigées, a ago coletiva se frustrard, Estes mecanismos visam eli- minar os ‘‘caronas’’ potenciais, seja excluindo-os definitivamente dos beneff- cios da ago coletiva, seja forgando-os a arcar com uma parcela dos custos da ago do grupo, ou, entéo, podem assumir uma natureza positiva, na formade bens priva- dos oferecidos aqueles que contribuem.” O modelo de escolha empregado para analisar o problema da ago coletiva é ana 1090.20 jogo do “dilemma do prisioneiro’’, no qual a estratégia dominante 6 a ndo-coo- 12 perago. Este jogo é caracterizado por uma escolha-dilema apresentada aos dois joga- dores numa situagéo em que nao tém ‘como se comunicer e nenhum controle sobre escolha do outro, além do que, os interesses das partes n&o so estritamente opostos. Embora ambos os jogadores pudessem beneficiar-se caso optassem por cooperar, a légica do jogo, na verso n&o-interativa, forga-os a competir. O dilema reside no fato de que a estratégia racional, que 6 dominante, no 6 6tima para nenhum dos dois jogadores. Tanto o “‘dilema do prisioneiro”, como a légica da ago coletiva retratam uma situago na qual o que é racional no plano micro néo © 6, necessariamente, no nivel macro, configurando a chamada falécia da com- posigdo, 12 Para Olson, a subotimizagao pode ser atenuada no caso de um grupo “privile- giado", no qual pelomenos um dos mem- bros obtém uma frago téo significativado beneficio total que se torna compensador prover o bem coletivo, ainda que arcando unilateralmente com o custo total da sua produg&o.'3 Numa importante qual ‘cago a0 argumento de Olson, de que o problema da ago coletiva seria atenuado em grupos pequenos, Hardin demonstra que 0 importante n&o é o tamanho do grupo, masa razBo custo/beneficio. Assim, na medida em que exista um subgrupo, cuja frago do beneficio excedeo onus da proviséo, disposto a arcar como custo total do bem coletivo, este poderd ser provido independentemente do ntimero de indivi duos pertencentes ao grupo maior."4 A teoria econémica das aliangas e a teoria de estabilidade hegeménice, exeminadas @ seguir, séo dois exemplos da aplicagao. do paradigma da ac&o coletiva ao estudo: da politica internacional. A teoria econémica das aliangas Hé duas implicages derivadas do en- foque de bens coletivos de Olson- Zeckhauser sobre a formacao de aliangas:uma tendéncia das aliangas de fornecer quantidades sub6timas do bem coletivoe apossibilidade da"’‘exploragéo’ do grande pelos pequenos”."® 0 modelo considera a defesa um bem piblico puro, tanto no interior dos Estados como entre nagdes aliadas, e supde que seja produzida a custos constantes para todos os membros daalianga. Uma suposic&0 adicional 6ade que néo ocorre qualquer interagio nego- ciadora no interior desta. Atendénciaa subotimizaggoresultada natureza ndo-excludente da dissueséo contra ataques externas que umaalianca militar oferece aos seus membros. Assim sendo, os paises tentaro dar a menor con- tribuigo possivel ao estorgo de defesana expectativa de beneficiar-se das contri- buigdes dos demais. O problema do “‘ca- rona”’, mas n&o necessariamente a ques- +80 da proviso 6tima, tende a ser parti- cularmente grave em aliangas com uma composicao muito heterogénea no que diz respeito a0 tamanho e ao interesse no bem coletivo. Emtals allangas hé umaten- déncia a repartig3o desigual dos custos, uma vez que “’a nagdo ‘maior’ — aquela ue atribui maior valor absoluto 20 bem produzido pelaalianca — arcarécomuma parcela desproporcionalmente grande do 6nus comum’.'6 Os pafses menores, por sua vez, “‘epropriando-se de parcelas menores dos beneficios totais derivados do bem tém pouco ou nenhum incentivo para prover quantidades adicionais do bem coletivo, j& queosmembros maiores jépro- veram as quantidades que eles dese- jam.” A subotimizagao e a despropor- cionalidade na distribuigao dos custos podem ser atenuadas caso a alianga seja capaz de criar arranjos compulsérios para apartilha dos custos, como, por exemplo, aqueles relativos aos gastos de infre-estru- tura da alianga, geralmente fruto de acor- dos negociados entre os membros da mesma. Ademais, incentivos a partici- pagdio no onus da defesa podem ser obti- dos quando a alianca fornece bens prive- dos em paralelo ao bem coletivo. Elaboragées posteriores introduziram algumas qualificagdes aos pressupostos originais do modelo Olson-Zeckhauser, sendo que umadas mais importantes con- sistem considerar a defesacomum como um bem misto; assim, os diversos produ- tos da alianga podem ser expressos em ter- mos de seus componentes puiblicos e pri- vados. Argumenta-se queadissuaszo, no plano nacional, preenche a definigodeum bem ptiblico puro, uma vez que um ataque aumaregiao deum paisé considerado um ataque a todo 0 seu territério. Entretanto, dentro das aliangas militares, a dissuasio, emalgumas situagdes, n&o preencheo cri- tério da n&o-exclusdo, qualificando-se, assim, como um bem publico impura. O Estado, provedor do grosso das despesas dedefesa, regulaos limites desta, podendo aseguranga fornecida pelas forgas de dis- suasio variar, deste modo, entre os mem bros daalianga. Finalmente, adefesa, con- cebida como 0 uso efetivo dos recursos militares, exibe, ainda, menos elementos de natureza publica do que a dissuaséo. No apenas a maioria dos gastos com a defesa nao preenchemos requisitos deum bem publico, como alguns desses consti ‘tuern bens privados para membros espe- cfficos."® As questées relativas ao grau de otimizag&o da proviséode defesa, partilha de custos, “caronas” e & estabilidade de uma aliangatendem a diferir entre as alian- gas, dependendo de como cada sistema de defesa combina propor¢6es de produ- tos puiblicos puros, publicosimpuros.e pri- vados. 9 Além disso, o 6nus coma defesa pode ser partithado de forma mais equénime quando subtraidos dois outros pressupostos do modelo: de que néo ocorre interago estratégica dentro da alianga e de que os membros da mesma 40 inteiramente livres para formular sua prépria politica para a alianga. Destarte, a cooperago na partilha dos custos pode ser incrementada através da barganha entre osaliados, ouanaturezadasrelagdes intra-alianga pade ser tal que a poténcia 13dominante 6 capaz de coagir os outros membros a pagar suas contribuigdes.20 Ateoria da estabilidade hegeménica O papel da hegemonia na politica inter- nacional também foienfocado da perspec- tivados bens coletivos. A chamada teoria da estabilidade hegeménica propée que a concentracao ou assimetria de poder con- duz a uma maior estabilidade do sistema internacional; inversamente, a fragmen- ta¢o do poder esté associada 20 dectinio dos regimes internacionais. Existem duas grandes vertentes desta teoria: a primeira delas, relacionada ao trabalho de Charles Kindleberger, atribui 6nfase maior & pro- visdo descentralizada do bem coletivo pelo ator hegemsnico, a0 passo que aoutra ver tente, associada as obras de Robert Gilpin e Stephen Krasner, argumenta que o ator hegem6nico pode forgar os outros Estados acontribuir.2! Kindleberger trata a estabilidade como um bem coletivo e pressupde que o mer- cado 6 inerentementeinstavel. Ele concebe © sistema econ6mico-monetério interna- clonal como um jogode soma variével, andé- logo ao “dilema do prisioneiro”, no qual cada nag&o procura maximizar seu prdprio ganhoas expensas das demais, sendo que, com a universalizagao do célculo, todas ter- minam numa posig&0 pior do que ocorre- ria caso cada uma abrisse mo da oportu- nidade de ganho imediato e cooperasse, Nessas circunsténcias, aordemeconémica internacional necessita de um lider capaz de estabelecer padrées de conduta parao funcionamento estavel do sistemaegaran- tir a ades&o de todos os demais. Kindleberger enfatiza que a prepon- derfincia do poder em si néo é suficiente para assegurar um regime estével, deven- doo ator hegeménico estar disposto aacei- tat a responsabilidade pela produgéo dos bens coletivos, o que requer do ator hege- ménico certa viséo estratégica de longo prazo. Uma vez que para este a frago do 4 beneficio derivado daestabilidade mundial tende a exceder 0 custo total da proviso, dispde-se a arcar plenemente com o 6nus da sua produgao. Assim, Kindieberger dis- tingue lideranga de domindncia, jé que, a0 prover o bem para si préprio, o ator hege- ménico 0 esté fornecendo, a custo zero, para os outros participentes do sistema. Porém, um regime baseado na “‘lideranga benevolente”’ 6 instével no tempo. A ampliagao do numero dos free-riders pode levar 0 ator hegeménico a decidir, unilate- ralmente, no mais arcer com 0 6nus da lideranga, ouos seguidores podem recusar submeter-se a lideranga vendo nesta no mais que exploragao.22 Embora 0 lider aufira um lucro Ifquido com a produgio do bom, Snidal sugere que uma das implicagées do modelo é que os Estedos menores|ucram aindamais, “‘ndo arcam com custo algume aindadesfrutam plenamente dos beneficios”.?3 E possivel argumentar, porém, quea distribuigao dos ganhosnaoé, necessariamente, mais favo- rével aos pafses menores, e. especifica- mente, queelesse beneficiam mais do que ‘0 maiores, e que isso possa ser derivado logicamente do modelo de proviséo de bens coletivos em grupos privilegiados. A implicagao do argumento de Olson é que, num grupo privilegiado, todos se benefi- ciam com a proviso do bem; 0 problema dos ganhos relativos de cada membro tendea sermais uma questo empirica do que l6gica. De fato, 0 incentivo para que o ator hegeménico arque com o énus into- gral da produgao do bem é a expectativa deque suaparcela do beneticio seré supe- rior ao custo do investimento. Assim, uma comparag&o dos beneticios liquidos relati- vos teria de levar em conta no os custos de oportunidade para que o ator hegem6- nico farnagao bem, ouas sacrificiosneces- sérios aos custos de proviséio, mas sim a perdaincorrida com suanéo-proviséo. Uma vez que este valoriza o bem mais inten- samente do que os paises menores, n&o-proviso implicaré uma perda maior para o primeiro comparativamente aosdemais. Os beneficios do bem “livre comércio", por exemplo, tendem a ser maiores para os paises mais competitivos @, portanto, mais industrializados do sis- tema comercial. foco tanto de Gilpin como de Krasner 6 sobre o impacto da hegemonia na natu- rezaesubstanciados regimeseconémicos internacionais. Desta perspectiva, o pals lider possui, simultaneamente, interesse @ capacidade para estruturar os regimes internacionais segundo caracteristicas de sua preferéncia. A concentragdo de poder esté associada a uma ordem comercial aberta, jé que o Estado hegeménicoéoque mais tem a ganhar com o livre comércio. Eledispdederecursos suficientes sejapara oferecer beneficios seletivos a fim de recompensar aqueles que cooperam, seja para forgaros Estados recalcitrentes aque se conformem as regras do regime.24 Nesse sentido, 3 medida quea capacidade do ator hegeménico deciinasse relativa- mente a outros Estados, sua capacidade de recompensar e punir seria reduzida e, assim, o regime organizado sob sua lide- ranga se enfraqueceria. Um tema recorrente na literatura 6 0 6nus financeiro da lideranga. O ator hege- ménico, de acordo.com Krasner, persegue “uma politica de investimento e néo de consumo".25 Embora cuide de prover bens privados em beneficio préprio, prové bens coletivos quasea custo zero paraosoutros Estados. Assim, os custos do investimento numa ordem econdmica aberta e estével s&o suportados desproporcionalmente pelo lider. A questo da desproporcionalidade na diviséo do nus é tratada na literatura daestabilidade hegeménica ou como pro- duto da inviabilidade de excluir os outros do consumo do bem, ou como resultante deumapolitice intencional do Estado hege- ménico. Neste uitimo caso, ainda que este Estado tenha capacidade de impor contri- buigdes 20s outros Estados, pode aceitar que alguns deles pratiquem politicas dis- criminat6rias e mercantilistas em razo de seus interesses politico-estratégicos de longo prazo. Em certas circunstancias, entretanto, o ator hegeménico pode prover bens privados seletivamente de modo a ‘que os beneficiados conformem-se as suas preferéncias numa estratégia explicita- mente destinadaa “evitar recompenser os caronas’’.26 A medida que o poder se difunde no sistema internacional e decli- nam as capacidades do Estado-Iider relati- vamente aos demais, a disposigao deste para sacrificar interesses de curto prazo por objetivos de longo prazo tende a se entra- quecer. 0 Estado-lider comegaréasecom- portar, ent&o, como uma ‘’poténcia comum", no sentido de que objetivos nacionais espectficos adquirem precedén- cia sobre objetivos sistémicos amplos. Neste conjuntura, 0 6nus da lideranga cobra seu prego ao ator hegemnico, que passaa colocar em prética uma ativa poll- tica de transferéncia de encargos aos par- ceiros mais competitivos. Krasner sugere que fatores de ordem estrutural e doméstica se combinam para ‘explicar as mudangas do regime comercial contemporéneo — um regime comercial “mais frégil”, se comparado ao dos anos 50e 60, com maiores desvios em relac3o as regras estabelecidas. O declinio da capa- cidade relativado ator hegeménicoamplia os constrangimentos de ordem interna, quando os setores domésticos, ser do-se prejudicados pelas novas condigées de competitividade no sistema interacio- nal, pressionam o Estado a nao mais con- tinuer ercendo, unileterelmente, com os custos operacionais damanutenggodeum regime de comércio aberto. Um destes custos é a tolerancia as barreiras comer- ciais dos demais pafses a0 mesmo tempo em que 0 acesso a seu mercado segue sendo relativamente desimpedido.?” Estratégias Internacionais da Semiperiferia: Um Esquema Analitico No desempenho de uma tarefa, os pat- ses podem agir unilateralmente ou coleti- 15vamente. Um comportamento unilateral caracteriza-se por ser uma ago em que o pais esté disposto a arcar com todas as suas possiveis conseqiiéncias, ainda que estas possam afetar negativamente outros pafses. A outra classe de comportamentos refere-se a agdes empreendidas para a con- secugo de objetivos comuns a um grupo depaises. O arcabougodos bens coletivos e sua aplicagao a politica internacional sugere que paises grandes e pequenos ten- derdo @ seguir diferentes estratégies em face da sua obtengéo. Para os primeiros, cuja fragdo do beneficio tende a exceder ocusto da produgo, aestratégia mais pro- vével 6 prover o bem coletiva. Quanto aos pafses menores, a estratégia mais prové- vel € ado “‘carona”, j& que tentar&o dare menor contribuigéo possfvel, na expecta- tiva de beneficiar-sedas contribuigées dos parceiros maiores. Aetapa seguinte do argumento consiste em estabelecer a gama de padrées prové- veis de comportamento para dois tipos de pafees hipotéticos A ¢ B, quando A detém uma preponderancia de recursos econé- micos em face de B. Dada uma configu- ago unipolar de poder numa area temé- tica qualquer, 0 pais que dispde de maiores recursos de poder agiré unilateralmente ou liderard o surgimento de um regime inter- nacional naquela area temética. Na litera- tura corrente, um regime é definido como “conjuntos de principios, normas, regras @ procedimentos decisérios, implicitos ou explicitos, em torno dos quais convergem as expectativas dos atores numa dada érea das relagées internacionais’.28 Supondo que este regime hipotético exiba um caré- ter ptblico minimamente relevante, o pals com maior preponderéncia de recursos ten- tardlidar como problemado “carona” quer concedendo incentives seletivos positives a0 pais B, quer coagindo-o a se comportar de acordo com as regras e normas do regime. No primeiro caso, bens privados so fornecidos a fim de induzi-lo a coope- rag, e no segundo, o pais mais poderoso pode subtrair ou ameagar retirar algo 16 valiosoparao pats menor como, por exem- plo, oacesso.aoseumercado, o suprimento de produtos estratégicos ou o forneci- mento de ajuda externa e créditos subsi diados.?? 0 pats B, por outro lado, partici paré da ago coletivanocaso daexisténcia de beneficios que possam ser apropriados privadamente, ou se coagido a contribuir para tal empreitada, Na auséncia tanto de incentivos seletivos como de coergao, ou No caso em que a natureza do bem torne invidvel a excluséo dos néo-contribuintes do desfrute do bem produzido pelo regime, a estratégia do ‘‘carona’’ serd a mais pro- vével para pais B. Dado o maiorinteresse de A na proviso de um regime em uma determinada rea teméttica, aestratégiade “carona’’ sera bastante improvavel, Por outro lado, os limitados recursos de poder de B impedem-no de agir unilateralmente, uma vez que este no 6 capaz de suportar 08 custos do efeito de suas agdes sobre o pafs mais poderoso. Os outros comporta- mentos so simétricos. Para maior clareza, 0 esquema abaixo apresenta a gama de padrées de compor- tamentos provaveis para os paises A e B numa dada érea temética. ' 8 Pris A Apdo Unilateral Incontives Positives Cooreo (oferace) _(axorco) wv v vt PrisB Carona —_Incantivas Positives Coergso (wecebe) ——_(sofre) De 1945 até meados dos anos 60, os Estados Unidos foram o parceiro econd- 0, politico e militar dominante da maio- ria dos pafses latino-americanos. Naquele periodo, na maior parte das questées do “+hemisfério ocidental””, os Estados Unidos secomportaram de acordo como padrao! @ uma combinagéo dos padrées I! e Il, enquanto os paises da América Latina seguiram os padrdes V e VI. No perfodo do pds-guerra, o Japdo, exemplifica o padraio IV, a0 se beneficiar, a custo zero, do sistema de deiesa ocidental.Suponhamos que B represente um grupo de patses similares e que o desen- volvimento desigual dos membros do grupo tendaaampliar a diferenciaco entre eles. O mesmo raciocinio poderia ser ay cado a0 pélo A. O resultado da diferen- Ciac&o em ambos os pélos é uma tendén- Cia superagao da configuragdo de poder unipolar na diregdo de uma multipolar, A evoluco econémica, politica e militar da cordem internacional do pés-guerre produ- ziu uma crescente multipolaridade numa sériede éreasteméticas. Assim, desenvol- vimentos internos no interior dos dois sis- temas de aliangas (0 Ocidentale odo Leste) reduziram os custos da defecdo e eleva- ram o 6nus associado @ lideranga. Nas questdes poltticas © militares, 0 rigido sis- ‘temabipolar dosanos 50 cedeulugara um sisternade aliangas muito mais flexivel. Na ordem econémica estabelecida aps a ‘Segunda Guerra Mundial, os Estados Uni- dos exibiam uma supremaciaincontestével nas éreas de comércio, investimentos ¢ finangas. Acontecimentos posteriores, comoa recuperagao econémica européia, © surgimento do Jap&o como poderoso ator econémico e o processo de descolo- nizayéio do Terceiro Mundo erodiram a hegemonia mundial americana. Desse modo, os Estados Unidos mantiveram sua antiga primazia em certos setores da éco- nomia mundial e em algumas éreas temé- ticas, ao mesmo tempo que se enfraque- ceram em outras. O declinio da posi¢o anterior deste pais no levou, entretanto, a0 desaparecimento dos regimes que ele ‘cutrora patrocinara, sendo que em certas reas, uma ordem “oligopolista”’ sucedeu & antiga ordem hegemonica. A principal caracteristica deste novo ordenamento 6 que “um ndimero de paises so capazes de afetar a curso das relacbes internacio- nais, mas nenhum deles é capaz de, unila- teralmente, prover o bem puiblico que seria um ‘novo sistema internacional’. Em tal ordem, os “iguais’’ podem concordar ‘em cooperer na proviséo de bens coletivos atravésde regimes, mas, simultaneamente, perseguem “objetivos nacionalistas que, numa situagéo de acordos limitados ¢ regras do jogo fluidas, so implicitamente logrados em detrimento dos demais paf- ses’.31 O surgimento de novos centros de poder econémicotransformou aestrutura ‘econdmica unipolar do pés-guerra numa ordem econémica com caracteristicas mul- tipolares. Do ponto de vista dos padrées prové- veis de ago externa, a multipolaridade pode ser concebida como uma rede de relagdes que encerra uma probabilidade desconhecida (mas diferente de zero) de que um grupo de pafses se comporte de acordo com padres tipicos de um pais A {emboracom umaleve énfaseno padrao |, conjugado com tentativas coletivas de extrair contribuigdes de outros Estados); de que um outro conjunto de paises se comporte segundo os padrées identifica- dos como os de tipo B (embora com uma ligeira énfase no padréo IV); e que um ter- ceiro grupo, pafses de tipo C, exiba, simul- taneamente, os padrées de comporta- mento tipicos de A e B. Desta forma, é possivel postular cinco modalidades de estratégias externas que caracterizariam o perfildocomportamento internacional de paises semiperiféricos em reas teméticas variadas, a saber: agZouni- lateral, naqual so desconsideradoseven- tuais custos advindos dos efeitos desta sobre terceiros paises; comportamento de ‘“earonal’,emquese obtém beneficios que decorrem daago coletiva deterceiros pal- ses em determinados ambitos e arenas internacionais, semincorrer nos custos de produgao do bem coletivo; estratégia de hegemonia, quando o pais manipula em beneficio préprio incentivos positivos e negativos com relacdo a terceiros paises; aco de lideranga, em que se investe na organizagao da ago coletiva, em vista da existéncia de beneficios que podem ser apropriados individualmente; e, finalmente, comportamento de tipo mais reativo em que, por forca de instrumentos coercitivos W7manipulados por outros Estados, o pais adere &s regras do jogo em uma determi- nada érea temética. Tal padréo néo-uni- forme de aco externa resulta da configu- ago desequilibrada dos recursos de poder desses pafses e de seu interesse emer gente em diversas erenes internacionais. Existe, assim, um componente estrutural que gera a “incoeréncia”, néo podendo esta ser atribuida a deficiente racionalidade dos decisores. Esse esquema analitico incorpora a dualidade bésica vulnerabi- lidade-autonomia, caracteristica do com- portamento internacional da eemiperiferia, que se manifestana adoggo de padrées de ago externa ouestratégias distintas, resul- tantes daestrutura de incentivos em éreas teméticas determinadas, dos recursos de poder especiticos nessas arenas, e dos constrangimentos de natureza interna, A Economia Politica da Politica Externa Brasileira Em fungao do aprofundamento de seu processo deindustrializagéoedos projetos de desenvolvimento postos em préticanos, Gltimos 20 anos, o Brasil passou a ter novosinteresses em diversas arenasinter- nacionais. Os problemas de acessoa finan- ciamontosinternacionais, mercados exter- ‘Nos e insumos energéticos vém se confi- gurando como sérios constrengimentos 20 crescimento econdmico do pais desde o inicio dos anos 70 e, como tais, consti tuiram-se em prioridades da agenda da politica externa desde entéo. Uma outra prioridade, acesso & tecnologia de ponta, refletiu a saliéncia atribuida a questéo do controle e autonomia em setores tecnolé- gicos sensiveisduranteo regimemilitar. 0 exame da postura do Brasil no que diz res- peitoa energianuclear, acesso.amercados extemos e desenvolvimento do potencial hidrelétrico da Baciado Prataevidenciaos diferentes padrSes de comportamento e estratégiasinternacionais adotadosnestas questées, tendo em vista a estrutura 18 peculiar de incentivose recursos de poder doBrasilem cada umadelas, bem comoos objetivos e constrangimentos denatureza interna,9? Energia nuclear No campo nuclear, a postura brasileira envolveu duas modalidades de comporta- mentos: ago unilateral, no que diz respeito a implementaggo de poltticas de autono- mia tecnolégica; eestratégiado “carona”, com relag&o ao regime de n&o-proliferagio nuclear. As estratégias brasileiras nesta rea resuitaram da combinagdo de trésele- mentos: as caracteristicas do regime de n&o-proliferag&o nuclear, particularmente as formas de regulagéo e controle adota- das pelas poténcias nucleares; a compe- tigdo econdmica entre os paises detento- res dessatecnologia noinicio dos anos 70; @ a prioridade conferida pelo regime mil- tar brasileiro, desde 1967, aos objetivosde capacitagéo e dominio da tecnolo, nuclear. A posigao do Brasil em relagao 20 Ta- tado de N&o-Proliferag3o Nuclear (TNP) constitui um exemplo nitido da estraté- gia do “‘carona” no Ambito do regime de n&o-proliferagao nuclear. O Tratado de 1968 culminou uma série de 'iniciativas anteriores dos EUA para a instituigdo de formas de controle da disseminagéo de armas nucleares, representando a primeira instancia bem-sucedida de cooperacéo internacional entre Estados Unidos e Unio Soviética. A oposigao brasileira ao Tratado baseou-se na alegagdo da natureza discri- minatéria do mesmo, na medida em que conferia tratamento diferenciado as potén- cias nucleares e aos paises que no pos- sulam armas atomicas, constituindo-se, em tiltima andlise, eminstrumentodeneo- colonialismo tecnolégico no campo nu- clear. A despeito da postura de no-ade- so 20 TNP, que manteve desde ento, 0 Brasil n&o deixou de se beneficiar dos pro- gramas de assisténcia técnica da AgénInternacional de Energia Atémica, bem ‘como da cooperacao nuclear noplano bila- teral, constituindo-se o acordocom a Ale- manha de 1975 0 exemplo mais signitica- tivo deste tipo de contrato. ‘A origem do “problema do carona’ no regime de n&o-proliferagaio nuclear reside natensdo pereneentreo valor econdmico da energia atémicae o controle da prolife- ragdo de armas nucleares. No TNP tal tensa manifestou-se na forma de um trade off: contirmagao do principio dacoo- perago nuclear para fins pacificos, em ‘trocadarendincia&s armas atOmicase sub- misséo dos programas nucleares domés- ticos as salvaguardas internacionais. Este trade off, constitutivo do Tratado, aliado 0s interesses econédmicos e comerciais dos paises em condigao de fornecer coo- peragao nuclear geraram o problema do “"carona’” para o regime. O TNP no asse- gurou beneficios exclusivos aqueles que aderissem ao Tratado, como, por exemplo, a garantiade fornecimento de materiais fis- seis aos signatérios, @, por outro lada, naa. estabeleceu restrigdes severas & coope- rago nuclear para os paises ndo-signa- térios. Os Gltimos comportaram-se como “caronas”, uma vez que continuaram ase beneficiar da cooperago nuclear, sem ter de incorrer nos dois custos associados & ades&o ao regime: rentnciaas armas ato- micas e aceitagao do principio de salve- guardas totais.° Para o Brasil, que alme- java @ capacitago e o dominio dessa tecnologia e buscave menter abertas suas: opg6es nucleares futuras, os incentivos paraumaestratégiade “carona” eram sufi- cientemente fortes. ‘A deciséo brasileira de alcangar au- to-suficiénciana rea nuclear, por meiodo acordo com a Reptblica Federal da Ale- manha, em 1975, enquadre-se na defi- igo aqui adotada de comportamento uni- lateral, no sentido de que o pals esta dispostoa arcer com as conseqiiéncias de uma Iniciativa sua no plano externa, ainda que esta possa afetar negativamente um pats mais poderoso. Os seguintes elemen- tos, distintos mas relacionados, apontam para as razées desta caracterizagda. Em primeiro lugar, a decisdo de alcangar au- to-suficiéncia em todas as fases do ciclo docombustivel desatiou as normas emer- gentes do regime de ndo-proliferagao nuclear que, no periodo pésT NP, depois da explosdo de um artefato nuclear pelaindia, tenderam a se tornar mais restritivas no que dizrespeito & cooperacaonuclearcom a formagdo do “Clube de Londre 1975. Por outro lado, a deciso brasileira foi entendida pelos Estados Unidos, opais lider nadefinigdode novos controles nessa rea, como uma violacdo destas normas. Finalmente, o Brasil péde sustentar sua determinagao de adquirir tecnologias sen- sfveis a despeito da forte pressdo norte- americana, durantea administrag&o Carter, paraeliminar, do Acordo com a Alemanha, as partes relativas ao fornecimento de tec- nologia e servicos de enriquecimento do uranio e reprocessamento do combustivel utilizado. OAcordo de 1975 pode ser visto como: um exemplo paradigmatico da dualidade autonomia-dependéncia caracteristicada politica externa de paises semiperiféricos. ‘Seo Brasil, com base nas suas opcodes de politica nuclear, demonstrou capacidade de agir autonomamente na dimensao po- litico-diplomética da drea nuclear, o mesmo néo pode ser dito com respeito 3 dimenséo comercial-tecnolégica. Ainda que a difusdo da tecnologia nuclear e a perda da posig&ode predominio dos Este- dos Unidos nessainddstria, com a conse- qiiente competic¢&o entre os exportadores de material fissel e de equipamentos por posigéo nos mercados emergentes, tenham ampliado as margens de escolha decompradores potenciais como Brasil, esse mercado permaneceu senda, basica- mente, um mercado de vendedores. A Republica Federal da Alemanha péde explorar tais condigdes tendo em vista seus objetivos comerciais e de n&o-pro- liferagdo. A fragilidade da posiggo ne- gociadora do Brasil transparece quando 19se examinam questdes especficas do Acordo, tais como cobertura das salva- guardas, transferéncia de tecnologia e aspectos comerciais, Estes elementos evi- denciam os problemas metodolégicos em que se incorre quando no se especificam questdes de escopo e Ambito na mensu- ragéo de recursos de podere capacidades. No campo nuclear diferentes resultados, com relagdo ao poder e vulnerabilidade relativos do Brasil, so obtidos quando se examina os ambitos politico-diplomético, por um lado, e comercial-tecnolégico, por outro. Acesso a mercados A postura brasileira nas negociagées das questées relativas a0 acesso das exportagSes dos palses do Terceiro Mundo aos mercados desenvolvidos envolveu duas modelidades de comportamentos: ago de lideranga quando, em fungo da existéncia de beneficios no plano comer- cial que poderiam ser apropriados indivi dualmente, o Brasil investiu recursos polf- ticos na organizagéo da ago coletiva dos pases do Sul; e comportamento reativoou defensivo, quando o pats submeteu-se as regrasemergentes doregimedecomércio, em vista da existéncia de instrumentos coercitivos manipulados pelos paises mais fortes. Tal postura 6 0 resultado tanto do aprofundamento do processodeindustria- lizag&o brasileiro no sentido da produg3o ¢ exportacao de bens industrializados — que, adicionada a experiencias semelhan- tes na periferia, redundou em graus cres- centes deheterogeneidade econdmicano interior do grupo de paises do Sul quantodasrespostas dos pafsesindustria- lizados 8s modificacdes na estrutura do comércio internacional, com a emergén- ciade novos atores no mercado de produ- tos manufaturados. Oativismo diplométicodo Brasil em prot das demandas do Terceiro Mundo nas negociagées Norte-Sul relativas 2 ques- 20 t6es de acesso a mercados pode serenten- dido em termos da existénciade beneficios seletivos decorrentes da participagiio. naquela ago coletiva, Enquanto pats do Sul, a diplomaciamuttilateral brasileira par- tilha com os demais paises semiperiféricos 0 objetivo comum de mudar as regras vigentes dos vérios regimes econémicos e instituir uma nova ordem internacional que garanta resultados mais equitativos para os paises do Sul. Porque estes ulti mos diferem com relac&o 8 posse de fato- rese nfvels de desenvolvimento, sero eles os maiores beneficidrios de eventuais revises da ordem econ6mica mundial. Por isso, e também poraueos custosdenego- ciag&o tendem a ser menores para estes do que para os paises menos desenvolvi- dosdo Terceiro Munda, foram eles que lide- raram as negociagdes em prol de mudar Gas nas regras de comércia, inicialmente na UNCTAD e posteriormente no GATT. Desta forma, em 1967-68, por ocasiao: da segunda UNCTAD, antecipando as mudangas significativas nas orientagdes da politica externa que se consubstancia- rim em meados da década de 70, 0 Bra sil desempenhou papel de lideranga da coalizéo do Sul durente as negociagdes com os paises do Norte paraa instituigSo dos Sistemas Gerais dePreferéncias. Atra- vés deste mecanismo os paises do Norte garantiriam tratamento especial, livre de tarifas, para as exportagdes de produtos manufaturados e semimanufaturados dos paises do Terceiro Mundo. Ainda que a implementacdo destes esquemas prefe- renciais pelos pafses industrializados @ seus resultados no tempo tenham ficado aquém das expectativas iniciais dos pal- ses do Sul, os maiores beneficiérios dains- tituigdo desses arranjos foram exatamente os paises maisindustriaizados entre aque- les, participande o Brasil deste grupo. Nos anos 70, 0 ativismo diplomético brasileiro nas questées de acesso a mer- cados para as exportagées industriaisdos paises do Sul transteriu-se da UNCTADparao GATT, tendo em vista, por um lado, aampliagéio daagenda de questées envol- vidas nas negociagdes Norte-Sul, nos féruns das Nag&es Unidas, sob alideranca dos paises produtores de petréleo e, por outro, a introdugéo daquelas questées na agenda da Rodada de Téquio (1973-79). Esta mudanga do /ocus da diplomacia mul- tilateral do Brasil respondeu também as mudengas na estrutura de seu comércio exterior, com a expansao e diversificago das exportagdes de manufaturados que tornaram os interesses brasileiros menos consistentes com aqueles da maioria dos paises em desenvolvimento. Ademais, a modificago da inser¢3o do Brasil no sis- temade comércio aumentou os incentivos para uma participagéo mais ativa nas negociagdes comerciais do GATT. Repro- duziu-se, nesta nova arena, a posigao de lideranga do Brasil no que concerne as questdes de acesso a mercados para as exportacdes do Sul, exemplificadas pelas iniciativas diplométicas com relagdo a0 problema da reforma institucional das regras do GATT, na rodada de Toquio, de forma a torné-las mais permedveis aos interesses dos paises do Sulnosistemade camércio. Aemergénciado Brasile de outros pat- ses em desenvolvimento no comércio mundial de manufaturados e as respostas dos pases avangados, quer por meio de iniciativas de suas respectivas politicas comerciais, quer através de propostas de modificac&o das regras vigentes no GATT, constituem os principais condicionantes parao quedenominamos comportamento defensivo do Brasil no Ambito do regime de comércio, Porque 0 Brasil o outros paf- ses semi-industrializados so vistos como “‘earonas” naquele regime, so eles os principais alvosde medidas que visamcon- dicionar os eventuais beneficios resultan- tes das negociaces multilaterais acei- taco dos deveres e obrigagdes do regime de comércio. Tais iniciativas, englobadas na denominagao genérica de “politicas de graduacao”, implicam tanto a retirada de tratamento diferencial @ preferencial aos semi-industrializados, quanto a condicio- nalidade do acesso aos mercados indus- trializados & adogSo de politicas comer- ciais consideradas apropriadas da perspec- tiva dos principais atores do regime de comércio. Ainda que a crise da divida externa bra- sileira nos anos 80 tenha adiado a imple- mentagdo de medidas mais severas de gra- duacdo, em um caso particular, 0 Brasil submeteu-se as regras emergentes do regime de comércio para nao ver obstacu- lizado 0 acesso de suas exportacdes aos mercados externos. Assim, por inicialiva norte-americana, apenasos signatériosdo cédigo de subsidios, negociado durante a Rodada de Téquio, poderiam se beneficiar da cléusula de “dano material”, investi- gag&o prévia que determina a oportu dade da aplicaco de direitos compensa t6rios om casos de alogagdes do uso do subs{dios nas exportagdes parao mercado norte-americana, Por outro lado, os EUA explicitamente condicionaram a adeséo dos paises semi-industrializados ao cédigo a concordéncia destes com esquemas de iinagéo gradual dos subsidios conce- didos 4s suas exportagGes industriais. Para 0 Brasil, o c6digo de subsidios era um dos mais importantes entre aqueles negocia- dos na Rodada de Téquia. Além disso, a saliéncia do mercado norte-americano para suas exportagées constitula-se em poderoso incentivo a sua adesao ao mesmo. Desta forma, em 1978 o Brasil negociou com os EUA um acordo de eli- minago gradual dos subsidios as expor- ‘tages, acordo posteriormente sancionado polo GATT, tendo sido o primeiro pals om desenvolvimento a aderir a0 cédigo de subsidios. Neste caso, a diplomacia brasi- leira defrontou-se, naprética, com umadas premissas cruciais das negociacoes de comércio, qual seja, queo poder de barga- nha 6 determinado largamente pela capa- cidade do Estado de retirar ou garantir acesso @ seu mercado interno sem gran- des custos para si proprio. Avaliado por 21