FALLO INHIBITORIO - Causales / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SPLICA

- Fallos inhibitorios no constituyen violacin al principio de la no

reformatio in pejus / PRINCIPIO DE LA NO REFORMATIO IN PEJUS -
Cualquier modificacin en segunda instancia no implica agravamiento de
la pena

Se observa que el artculo 31 de la Constitucin Poltica establece que salvo las

excepciones de ley, toda sentencia puede ser apelada y que el superior no puede
agravar la pena impuesta cuando el condenado es apelante nico, prohibicin a
travs de la cual se pretende evitar que el juzgador de instancia aborde aspectos no
analizados en la sentencia impugnada, en desmedro de los intereses particulares de
quien la recurre en solitario, ante el silencio de las dems partes. Ahora bien, para
que la decisin del ad quem afecte los intereses de aqul, se requiere, obviamente,
que al decidir se elimine o limite alguna prerrogativa o derecho objeto de
reconocimiento por el a quo, pues no es viable sostener que cualquier clase de
modificacin que efecte el juzgador en sede de segunda instancia, al amparo de la
normatividad procesal, constituye por si misma menoscabo o prdida para el
apelante nico. En los casos en los cuales el juez encuentra probada una excepcin,
que le impide proferir sentencia de mrito para resolver los extremos de la litis, y en
consecuencia, se ve obligado a proferir una providencia inhibitoria, dado que la
misma no entra a resolver el fondo del asunto puesto bajo conocimiento del juez, no
produce efectos de cosa juzgada entre las partes, lo cual permite, siempre que no
haya operado la caducidad de la accin, que se ejercite nuevamente la accin
pertinente, u otra similar en procura de la defensa y efectividad de los derechos del
interesado. A diferencia de lo que ocurre, cuando el juez, verificado el cumplimiento
de los presupuestos materiales que permiten proferir decisin de fondo, y luego de
efectuar la valoracin de los argumentos expuestos por las partes, del material
probatorio allegado al proceso, junto con la normatividad que regula el caso
encuentra que las pretensiones de la demanda no estn llamadas a prosperar,
decisin que por su carcter de mrito y definitivo, una vez ejecutoriada, s hace
trnsito a cosa juzgada y, por tal razn impide proponer nuevamente un debate en
sede judicial sobre el mismo asunto. Siendo as las cosas, como en la sentencia
recurrida la Seccin Primera de la Corporacin al resolver el recurso de apelacin
interpuesto por la parte actora, encontr incumplido un presupuesto material de la
accin que la llev a dictar sentencia inhibitoria, en reemplazo de la denegatoria de
las pretensiones de la demanda que haba proferido el tribunal de primera instancia,
en estricto sentido no se hizo ms gravosa la situacin del recurrente, pues de
acuerdo con el artculo 164 del Cdigo Contencioso Administrativo, poda analizar
nuevamente las excepciones propuestas y al hacerlo, no elimin ninguna
prerrogativa o derecho que hubiera sido concedido al apelante por la providencia
impugnada, es decir no caus un desmedro o detrimento a aqul.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIISO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISION 1D

Consejero ponente: GERMN RODRGUEZ VILLAMIZAR

Bogot D. C., veinte (20) de septiembre de dos mil cinco (2005)

Radicacin nmero: 11001-03-15-000-2000-00357-01(S)

Actor: ESTEBAN ERAZO TRUJILLO

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE REGIONAL CAUCA

De conformidad con lo dispuesto en el artculo 3 de la Ley 954 de 2005 y en el

Acuerdo No 036 de 2005 de la Sala Plena del Consejo de Estado, conoce la Sala
Especial Transitoria de Decisin 1D del recurso extraordinario de splica
interpuesto contra la sentencia del 25 de noviembre de 1999, proferida por la
Seccin Primera del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES

ESTEBAN ERAZO TRUJILLO por intermedio de apoderado y en

ejercicio de la accin consagrada en el artculo 85 del C.C.A., demand ante esta
Corporacin, la nulidad del oficio nmero 0280 de 27 de marzo de 1995, expedido
por el asesor del Ministerio de Transporte Regional Cauca, y dirigido al Gerente de la
Cooperativa Rpido Tambo, por medio del cual le comunic que el vehculo
campero de placas GU 5051, de propiedad del actor no puede continuar prestando
el servicio de transporte pblico de pasajeros y que el permiso que se le haba sido
otorgado para tal fin, quedaba sin validez desde la fecha en que se emiti el ltimo
concepto jurdico de la Oficina Central.

A ttulo de restablecimiento del derecho solicit ordenar al Ministerio de

Trasporte la expedicin de la tarjeta de operacin nacional y condenar a dicha
entidad a indemnizar los perjuicios causados por la imposibilidad de explotar
econmicamente el vehculo en mencin.

Como fundamento de sus pretensiones, el actor narr los siguientes

hechos:

El 23 de marzo de 1993 el actor compr el vehculo de placas GU

5051, vinculado a la Cooperativa Integral de Transporte Rpido Tambo desde el 25
de julio de 1991, el cual estaba destinado a prestar el servicio pblico de transporte
de pasajeros, segn autorizacin expedida por el Director Seccional del INTRA, y
Licencia de Trnsito respectiva.
 El Instituto de Trnsito del Cauca, en julio de 1994, le expidi la
Licencia de Trnsito nmero 91 0194604, cambiando el vehculo de servicio pblico
a particular.

Frente a esta situacin, el actor acudi al Ministerio de Transporte,

entidad que le concedi varios permisos provisionales, en tanto se expeda la tarjeta
de operacin nacional de servicio pblico.

El Ministerio, decidi negarle la tarjeta de operacin, y por ende, el

derecho de utilizar el vehculo para prestar el servicio pblico de pasajeros.

LA SENTENCIA SUPLICADA

La Seccin Primera de la Corporacin, mediante la sentencia objeto del

recurso extraordinario de splica, declar probada la excepcin de ineptitud
sustantiva de la demanda y, en consecuencia, se inhibi de fallar de fondo el asunto.

La Seccin Primera fundament su decisin en los siguientes

argumentos:

Advirti que de la simple lectura del oficio acusado y de las

imputaciones efectuadas por el actor, se aprecia que stas no tienen
correspondencia con el enunciado del mismo y que, por el contrario, aluden al
contenido de un acto distinto. A rengln seguido, seal:

Lo anterior indica que la decisin de dejar sin efecto los actos que
supuestamente autorizaban el uso del automotor como de servicio
pblico, es anterior, al oficio demandado, el nmero 280 de 27 de
marzo de 1995, y que ste no hace otra cosa que servir de medio
de comunicacin a la Cooperativa Rpido Tambo, para el obvio
cumplimiento de tal decisin, luego en s mismo no es constitutivo
de acto administrativo alguno, sino una mera diligencia en orden a la
efectividad de una decisin previamente tomada...

Tal decisin estara contenida propiamente en el acto del Instituto

de Trnsito del Cauca, que, al tramitar el traspaso del vehculo a
favor del actor, le expidi la Licencia de Trnsito (tarjeta de
propiedad) como de servicio particular (folio 81 del expediente del
automotor), con lo cual le estaba cambiando el carcter de servicio
pblico que supuestamente le haba sido asignado, mediante
autorizacin nmero 14 del INTRA (folio 21), aunque, segn autos,
con base en la adulteracin de la Licencia de Trnsito original en lo
 concerniente al servicio, para hacer aparecer pblico donde deca
particular (folio 26 del expediente del automotor).

Con fundamento en lo anterior, el fallo suplicado declar probada la

excepcin de ineptitud sustantiva de la demanda, por estar dirigida contra un oficio
que no tiene la calidad de acto administrativo, toda vez que no contiene una decisin
que cree, modifique, o extinga una situacin jurdica.

FUNDAMENTOS DE LA SPLICA

El apoderado del recurrente, estim violadas las siguientes

disposiciones:

Artculos 29, 31 y 228 de la Constitucin Nacional.

Artculo 29 concordado con el artculo 37 ord. 4 del Cdigo de procedimiento
Civil.
Artculos 82, 83, 84 y 85 del Cdigo Contencioso Administrativo.

Primer cargo. - Violacin del debido proceso (artculo 29 Cnal); falta de aplicacin
del artculo 31 de la Constitucin Poltica, que dispone:

Toda sentencia podr ser apelada o consultada, salvo las

excepciones que consagre la ley. El superior no podr agravar la
pena impuesta cuando el condenado sea apelante nico

Afirm el recurrente que el fallo suplicado viol la disposicin

constitucional transcrita, al declarar probada la excepcin de inepta demanda, e
inhibirse de fallar de fondo el asunto, con lo cual hizo ms gravosa su situacin, sin
tener en cuenta que el actor era apelante nico y que el tribunal de instancia no
haba encontrado probada ninguna excepcin. Agreg que:

Todo ello, en estrecha consecuencia de equvocos, tiene como

base la violacin de la prohibicin constitucional de no producir la
segunda instancia, una decisin que agrave la situacin del
apelante nico; ya que el contencioso Administrativo del Cauca
decret NO PROBADA NINGUNA EXCEPCIN, con lo cual, si
obviamente no poda ser objeto de descontento del actor tal
determinacin, y claro no era motivo de la APELACIN, no poda el
Ad-quem pronunciarse sobre el punto..( )

Seal que en ejercicio de sus facultades el juzgador debi establecer

el contenido de las operaciones administrativas que dieron lugar a la expedicin del
oficio demandado, con lo cual se habra garantizado el cumplimiento de los derechos
establecidos a favor de los demandados al amparo del derecho sustancial
contemplado en el artculo 228 de la Constitucin Nacional.

Segundo cargo. - Violacin por falta de aplicacin de los poderes del juez; artculo
37, numeral 4 del Cdigo de Procedimiento Civil, que reza:

Art 37. - deberes del juez:

4. Emplear los poderes que este Cdigo le concede en materia de

pruebas, siempre que lo considere conveniente para verificar los
hechos alegados por las partes y evitar nulidades y providencias
inhibitorias.

Adujo el apoderado del recurrente, que como el tribunal de instancia no

declar probada ninguna excepcin, y la entidad demandada no apel, no caba
pronunciarse sobre excepciones en la alzada y, en su lugar, debi acudir el
juzgador al precepto antes transcrito, el cual le otorga facultades probatorias con el
objeto de evitar fallos inhibitorios.

Agreg, que la actuacin impugnada, la cual culmin con la expedicin

del oficio No. 0280 del 27 de marzo de 1995, no estaba precedida de ningn otro
acto administrativo de carcter definitivo, ni se haba ordenado la notificacin
personal de su contenido al afectado, ni menos aun, se indicaron los recursos
procedentes contra tal decisin.

Al respecto, expres:

..(.) que entre toda la correspondencia entre el INTRA - CAUCA, la

regional del Ministerio del Transporte y la sede central de esa
cartera, no produjeron frente al problema del vehculo Campero, de
placas GU 5051 de propiedad del seor ESTEBAN ERAZO
TRUJILLO ninguna decisin coherente ni legalmente adoptada, ni
precedida de considerandos y terminada en decisin o decisiones
administrativas expresas, para las que se fuera competente, ni a
travs de procedimientos de ley..(.).

En consecuencia, si los documentos aportados por una y otra

parte, sumados a los anexados al cuaderno de pruebas, como
pruebas trasladadas, no contienen, entre otras cosas:
 a) Copia de la denuncia penal y de la disciplinaria por los presuntos
hechos en los cuales se produjo una modificacin fraudulenta en
el cuerpo de la LICENCIA DE TRANSITO.
b) Copia de la decisin adoptada por la justicia penal respecto de
esa presunta falsedad.
c) Copia de la peticin incoada de conformidad con el Artculo 60
del Cdigo de Procedimiento Penal para se ordenase la
ANULACIN del registro de carcter PUBLICO (o la
Autorizacin Nro. 14 del 2 de septiembre de 1998) del vehculo
del asunto.
d) Copia de informe de grafologa forense que hubiera
determinado, previa orden judicial, la falsedad introducida a ese
documento.

Como todo esto no se hall, muy seguramente porque no existe,

caba entonces la posibilidad de pedir que la entidad accionada las
enviara. La prueba de la omisin de todos esos requisitos,
demuestra que la actuacin que termin con la orden de excluir de
la prestacin del servicio de trasporte PUBLICO de pasajero al
campero GGU - 5051 de propiedad de ESTEBAN ERAZO
TRUJILLO, se hizo sin la produccin DE ACTO ADMINISTRATIVO
ALGUNO, al menos desde el punto de vista formal, y el nico que
contiene una decisin es el oficio 0280 del 27 de marzo de 1995.

Tercer cargo. - Falta de aplicacin e indebida interpretacin de la extensin del

control jurisdiccional, acusacin que se sustent con la exposicin de las siguientes
razones:

La jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo se encuentra

estatuida para juzgar las controversias y litigios administrativos
originados en la actividad de las Entidades Pblicas, extendiendo
dicho control a los actos administrativos, los hechos, las omisiones,
las operaciones administrativas y los contratos administrativos y
privados con clusula de caducidad de las entidades pblicas y de
las personas privadas que ejerzan funciones administrativas ( Art.
82 y 83 del C.C.A).

El oficio No. 0280 del 27 de marzo de 1995 tiene forma de

OPERACIN por la cual se notificase una decisin administrativa,
pero en realidad ASUME POR SU PROPIA CUENTA, esto es, por
cuenta de su signatario, el Asesor Regional del Ministerio de
Transporte, quin como tal vincula la responsabilidad de la
administracin, una DECISIN expresa sobre la capacidad
transportadora a cargo de la Cooperativa Rpido Tambo,
consistente en que el vehculo campero, marca NISSAN PATROL,
placas GU - 5051, de propiedad de ESTEBAN ERAZO TRUJILLO,
no contine prestando el servicio de transporte pblico.

Y es que en contrario sentido de la providencia recurrida, el oficio

mj-1342 del jefe de la Oficina Jurdica, no adopt DECISIN
ALGUNA; estaba a la espera de que ERAZO TRUJILLO presentara
el original de la resolucin mediante la cual se produjo la
 autorizacin, para ver si fuera pertinente la RENOVACIN de la
licencia de operacin.

Recordemos que la acusacin frente a la actuacin administrativa,

es entre otras cosas por no haber previsto los medios para que la
autoridad competente determinase la falsedad que pudiera haberse
introducido al cuerpo de la Licencia Nro. 91-0190604 y la Tarjeta de
Operacin Nro. 008114576, las cuales como ACTOS
ADMINISTRATIVOS NO HAN SIDO SUSPENDIDOS, pues el citado
oficio MJ-13242 nada expresa sobre ellos, no ordena su anulacin,
de donde devienen que el oficio Nro. 0280 no es un mero actor de
comunicacin, QUE SI LO ES EN CAMBIO el proveniente de la
jefatura jurdica del Ministerio, y que por su parte el Asesor Regional,
con base en su lectura, se apresura a suspender la capacidad
transportadora del vehculo, sin que su licencia, ni tarjeta de
operacin hubieren sido suspendidos o anulados.

Como reiteramos, de la mano de los artculo 82, 83 y 84 del Cdigo

Contencioso Administrativo, la extensin del control jurisdiccional
debe no slo llegar sobre las OPERACIONES ADMINISTRATIVAS,
tambin, pero precisamente, cuando siendo formalmente
OPERACIONES, son MATERIALMENTE actos por los cuales se
suspende o deja sin vigencia una situacin administrativa
previamente consolidada (la capacidad transportadora como de
servicio pblico de un vehculo), que es lo que hace
INDEPENDIENTE del trmite de peticin de RENOVACIN de la
licencia, el ACUSADO oficio Nro. 0280 del 27 de marzo de 1995.

CONSIDERACIONES

En atencin a los cargos formulados y los trminos en que stos estn

concebidos, el examen de la impugnacin comprender los siguientes aspectos: 1)
procedencia del recurso extraordinario de splica; 2) anlisis de los cargos
propuestos con el recurso y, 3) la condena en costas.

1. Procedencia del recurso extraordinario de splica

De conformidad con lo reglado en el artculo 57 de la ley 446 de 1998

que modific el artculo 194 del Cdigo Contencioso Administrativo, la procedencia
del recurso extraordinario de splica est sujeta a los siguientes requisitos:

a) Slo procede contra sentencias ejecutoriadas proferidas por

las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado.
 b) La causal para su interposicin es una sola: Violacin de
directa de normas sustanciales. Se descarta por tanto la posibilidad de su
procedencia por eventuales violaciones indirectas de normas sustantivas, como s
acontece en el caso del recurso extraordinario de casacin civil.

No obstante, la causal puede consistir en cualquiera de las

siguientes tres modalidades: Aplicacin indebida, falta de aplicacin o
interpretacin errnea de normas sustanciales.

c) En el escrito de impugnacin se debe expresar en forma

precisa la norma de derecho sustancial que el recurrente estima violada y el
motivo de la infraccin alegada.

d) El trmino para la interposicin del recurso es de veinte (20)

das, siguientes a la fecha de ejecutoria de la sentencia que se trate.

En ese contexto, con relacin al concepto de norma de derecho

sustancial, la Sala ha precisado lo siguiente:

2.3. La regulacin del recurso extraordinario de splica acogi

nicamente el sistema de la violacin directa de la ley sustancial,
cuando en la sentencia se realiza un juicio equivocado sobre la
pertinencia de la norma sustancial aplicable al caso concreto o
sobre su interpretacin, con abstraccin de la cuestin puramente
fctica y probatoria del proceso.

La Sala, acogiendo la doctrina nacional elaborada de tiempo atrs

por la Corte Suprema de Justicia, entiende por normas sustanciales,
aquellas que, en razn de una situacin fctica concreta, declaran,
crean, modifican o extinguen relaciones jurdicas tambin concretas
entre las personas implicadas en tal situacin. Por consiguiente, no
tienen categora sustancial los preceptos legales que se limitan a
definir fenmenos jurdicos, o a describir los elementos integrantes
de stos, o hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco
la tienen las disposiciones ordinarias o reguladoras de la actividad in
procedendo.1.

En ese sentido, puede decirse que todas las normas que

reconocen derechos son de naturaleza sustancial, independientemente de su
ubicacin en un estatuto de derecho sustantivo o procesal, como sucede por
ejemplo con aqullas que desarrollan el derecho constitucional del debido proceso
consagrado en el artculo 29 de la Carta, cuyo carcter de derecho sustancial

1
Corte Suprema de Justicia. Sala de Casacin Civil. Sentencia de octubre 24 de 1975, Actor: Tito Heraldo
Bernal, Gaceta Judicial, T. CLI, p. 254.
fundamental, como bien lo ha precisado la jurisprudencia constitucional, es
indiscutible2.

La aplicacin de ese concepto a la viabilidad y rgimen del recurso

extraordinario de splica determina, como reiteradamente lo ha manifestado la
Corporacin, que dicho medio de impugnacin slo est llamado a prosperar en
aquellos casos en los que se demuestre la existencia de una violacin directa de
normas sustanciales, esto es, un claro e incontrastable yerro iuris in judicando,
proveniente del juicio hermenutico que realiza el juzgador al constatar y determinar
la existencia, validez y alcance de una disposicin jurdica. De tal manera que, el
recurso en referencia no procede en aquellos casos de errores facti in judicando
provenientes de un error manifiesto de hecho, o de un error de derecho en la
apreciacin de los medios de prueba o de ausencia de dicha valoracin, los que
constituyen violacin indirecta del ordenamiento legal.

De igual manera, el recurso extraordinario de splica no es una

nueva instancia que comporte la revisin total del proceso en su aspecto fctico y
jurdico; por consiguiente, el recurrente debe ajustarse estrictamente a las razones
y motivos que permiten tipificar la causal nica de splica extraordinaria, y
corresponde al juzgador enmarcar la decisin en los lmites propuestos por el
mismo legislador; en otros trminos, no es procedente ni posible su utilizacin
para corregir irregularidades distintas a los vicios de juicio o errores iuris in
judicando en que pudo incurrir el juez, cuando al cotejar el caso concreto con el
hecho previsto en la ley concluye algo que no coincide con la voluntad especfica
del legislador.

Se trata ms bien de un juicio o reproche a la sentencia misma que

decide la litis, en cuanto en ella pudo el juez haber incurrido en error de
hermenutica respecto de la aplicacin de normas sustanciales al caso concreto,
bien por falta de aplicacin, ora por interpretacin errnea o, por indebida aplicacin,
hiptesis todas stas que constituyen violacin directa de la respectiva norma, sobre
la cual el recurrente tiene la carga perentoria e insustituible de sealar, de modo
preciso, las disposiciones de derecho sustancial que considera directamente
violadas con el fallo y, al propio tiempo, consignar en igual forma la fundamentacin
de dicha vulneracin normativa, la que necesaria y estrictamente slo puede tener
por contenido cualquiera de las tres hiptesis antes mencionadas3.
2
Corte Constitucional, sentencia C-407 del 28 de agosto de 1997.
3
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2 de marzo de
2004, expedientes 0394, nmero interno S-394, actor: Mara Giovanna Ramrez Mendoza, y S-
 En ese sentido, por falta de aplicacin normativa se entiende la omisin
de aplicar al caso el precepto normativo que lo regula; la aplicacin indebida, en
cambio, consiste en aplicar una norma que no gobierna el asunto y, la interpretacin
errnea se presenta cuando, a pesar de aplicar al caso la norma debida, a sta se le
da un alcance diferente.

2. Anlisis de los cargos propuestos con el recurso

Primero y Segundo Cargo: violacin por falta de aplicacin de los

artculos 31 de la Constitucin Poltica y 37 del Cdigo de Procedimiento Civil.

Toda vez que los fundamentos del primero y segundo cargo se

encuentran ntimamente relacionados, la Sala proceder a estudiarlos
conjuntamente as:

En primer trmino, en cuanto al carcter de norma de derecho

sustancial que reviste el artculo 29 constitucional, es del caso anotar que en ste se
consagra el principio del debido proceso, uno de cuyos componentes es el derecho
de defensa que le asiste a toda persona que actu en un proceso judicial o
administrativo, bien sea como parte o como tercero interviniente, en cuanto
constituye el conjunto de garantas que busca asegurar al ciudadano que acude a
una determinado actuacin judicial o administrativa, una recta y cumplida
administracin de justicia y la debida fundamentacin de las decisiones, tanto
jurisdiccionales como administrativas, a travs del cumplimiento cabal de las formas
preestablecidas para cada caso por el legislador. Por su parte, el artculo 31 de la
Constitucin Poltica consagra el principio de la no reformatio in pejus, el cual
constituye una garanta a favor del apelante nico, en la medida en que limita el
estudio, por parte del juzgador de segunda instancia, a aquellos puntos en los que la
providencia fue desfavorable al impugnante, al prohibir que pueda hacer ms
gravosa su situacin.

Sobre las caractersticas y aplicacin de la no reformatio in pejus, la

Corte Constitucional ha indicado:

535, actor: Ana Bolena Puerto Castellanos.

 Dicho principio, en efecto, est consagrado en nuestro
ordenamiento supremo en el inciso segundo del artculo 31, que
reza: "El superior no podr agravar la pena impuesta cuando el
condenado sea apelante nico". Son dos los requisitos exigidos por
la norma, para que esta institucin tenga operancia, a saber: 1) que
se haya interpuesto el recurso de apelacin y 2) que el apelante sea
nico. Cuando stos se cumplen el juez de segunda instancia no
puede empeorar la situacin del procesado aumentndole la pena
impuesta por el fallador de primera instancia. El concepto de
apelante nico, como lo ha sealado esta Corporacin, no se refiere
exclusivamente al nmero de personas que recurren la sentencia de
condena sino al hecho de que exista "un nico inters o mltiples
intereses no confrontados".4

El principio non reformatio in pejus puede catalogarse como "una

manifestacin del principio de congruencia, segn el cual las
pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso,
condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. Lo
que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el
mbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: tantum
devolutum quantum appellatum. Es decir, que para que el juez de
segundo grado pueda pronunciarse, no slo debe mediar un
recurso vlido, sino que l debe ser presentado por parte legtima,
esto es, aqulla que padezca un perjuicio o invoque un agravio y
persevere en el recurso. En otros trminos, la apelacin siempre
se entiende interpuesta en lo desfavorable, tanto que una alzada
propuesta contra una decisin que de ninguna manera agravia,
tendra que ser declarada desierta por falta de inters para
recurrir, pues tal falta afecta la legitimacin en la causa. Por tanto,
tratndose de apelante nico, esto es, de un nico inters (o de
mltiples intereses no confrontados), no se puede empeorar la
situacin del apelante, pues al hacerlo se afectara la parte
favorable de la decisin impugnada, que no fue transferida para el
conocimiento del superior funcional." Por ltimo, valga mencionar
que el principio opera slo en favor del imputado, y no de los
dems sujetos procesales; por eso, aunque el condenado no
recurra y la sentencia slo sea apelada por la parte acusatoria, el
Ministerio Pblico o la parte civil, el juez de segundo grado debe
dictar sentencia absolutoria si encuentra que el hecho no
constituye delito o no existe certeza sobre la existencia del mismo
o sobre la responsabilidad del procesado".5

Respecto del principio de prevalencia del derecho sustancial,

consagrado en el artculo 228 de la Constitucin, ste constituye un mecanismo
para lograr la efectividad de los derechos de los usuarios del servicio pblico de
justicia, cuando puedan ser cercenados a travs de la utilizacin de formalismos
excesivos no exigidos por la ley procesal, o cuando se les da un efecto distinto al
previsto en aqulla, con el fin de obstaculizar el acceso a la administracin de justicia
y el derecho al debido proceso. No obstante, el alcance de tal primaca no debe
4
Sent. SU- 327/95 M.P. Carlos Gaviria Daz, C-358/97 M.P. Eduardo Cifuentes Muoz
5
Corte Constitucional. Sentencia C-583 de 13 de noviembre de 1997. Demandante Gloria Patricia
Lopera Mesa
ampliarse a un punto tal que se deseche la aplicacin de todos los requisitos,
principios y presupuestos previstos en los cdigos y dems disposiciones de rango
procesal.

En cuanto al numeral 4 del artculo 37 del Cdigo de Procedimiento

Civil, es una norma de carcter procesal, en tanto establece los deberes del juez
como director del proceso.

Resulta claro en consecuencia, el carcter sustancial de los artculos

29, 31 y 228 de la Constitucin Poltica normas antes mencionadas, en la medida en
que consagran derechos a cargo de las personas, razn por la cual, resulta
procedente analizar si asiste razn al recurrente cuando afirma que aqullas fueron
violadas por la sentencia suplicada.

El apoderado del recurrente asegur que la sentencia impugnada

incurri en violacin, por falta de aplicacin, de las normas invocadas, al declarar
probada la excepcin de ineptitud sustantiva de la demanda e inhibirse de decidir de
fondo el asunto, con lo cual, agrav la situacin del apelante nico y transgredi el
principio de la no reformatio in pejus. Igualmente adujo que al no haber encontrado
el a quo probada alguna excepcin, no poda el juez de segunda instancia
pronunciarse sobre excepciones en la alzada y, en su lugar, debi dar aplicacin al
artculo 37 del Cdigo de Procedimiento Civil que otorga facultades probatorias con
el objeto de evitar fallos inhibitorios.

Al respecto se observa que el artculo 31 de la Constitucin Poltica

establece que salvo las excepciones de ley, toda sentencia puede ser apelada y que
el superior no puede agravar la pena impuesta cuando el condenado es apelante
nico, prohibicin a travs de la cual se pretende evitar que el juzgador de instancia
aborde aspectos no analizados en la sentencia impugnada, en desmedro de los
intereses particulares de quien la recurre en solitario, ante el silencio de las dems
partes. Ahora bien, para que la decisin del ad quem afecte los intereses de aqul,
se requiere, obviamente, que al decidir se elimine o limite alguna prerrogativa o
derecho objeto de reconocimiento por el a quo, pues no es viable sostener que
cualquier clase de modificacin que efecte el juzgador en sede de segunda
instancia, al amparo de la normatividad procesal, constituye por si misma
menoscabo o prdida para el apelante nico.
 De conformidad con lo anterior, si bien es cierto que la Seccin
Primera, al resolver el recurso de apelacin, modific la decisin denegatoria de las
pretensiones adoptada por el a quo, para en su lugar, inhibirse de pronunciamiento,
por encontrar probada la excepcin de ineptitud sustantiva de la demanda, no por
ello puede afirmarse que con tal decisin se agrav la situacin del apelante.

En efecto, en los casos en los cuales el juez encuentra probada una

excepcin, que le impide proferir sentencia de mrito para resolver los extremos de
la litis, y en consecuencia, se ve obligado a proferir una providencia inhibitoria, dado
que la misma no entra a resolver el fondo del asunto puesto bajo conocimiento del
juez, no produce efectos de cosa juzgada entre las partes, lo cual permite,
siempre que no haya operado la caducidad de la accin, que se ejercite nuevamente
la accin pertinente, u otra similar en procura de la defensa y efectividad de los
derechos del interesado. A diferencia de lo que ocurre, cuando el juez, verificado el
cumplimiento de los presupuestos materiales que permiten proferir decisin de
fondo, y luego de efectuar la valoracin de los argumentos expuestos por las partes,
del material probatorio allegado al proceso, junto con la normatividad que regula el
caso encuentra que las pretensiones de la demanda no estn llamadas a prosperar,
decisin que por su carcter de mrito y definitivo, una vez ejecutoriada, s hace
trnsito a cosa juzgada y, por tal razn impide proponer nuevamente un debate en
sede judicial sobre el mismo asunto.

Siendo as las cosas, como en la sentencia recurrida la Seccin

Primera de la Corporacin al resolver el recurso de apelacin interpuesto por la parte
actora, encontr incumplido un presupuesto material de la accin que la llev a dictar
sentencia inhibitoria, en reemplazo de la denegatoria de las pretensiones de la
demanda que haba proferido el tribunal de primera instancia, en estricto sentido no
se hizo ms gravosa la situacin del recurrente, pues de acuerdo con el artculo 164
del Cdigo Contencioso Administrativo, poda analizar nuevamente las excepciones
propuestas y al hacerlo, no elimin ninguna prerrogativa o derecho que hubiera
sido concedido al apelante por la providencia impugnada, es decir no caus un
desmedro o detrimento a aqul. El precepto citado dispone:

Artculo 64.......El silencio del inferior no impedir que el superior

estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no,
sin perjuicio de la reformatio in pejus.
 Bajo esta perspectiva para la Sala es claro que no se configur una
violacin directa de los artculos 29, 31 y 228 de la Constitucin.

Ahora bien, en cuanto a las dems glosas efectuadas por el recurrente

para sustentar la violacin del artculo 37 del Cdigo de Procedimiento Civil, segn
las cuales no exista un acto definitivo que creara respecto de l una situacin
particular y concreta con anterioridad a la expedicin del oficio demandado; que ni el
INTRA - CAUCA, ni la regional del Ministerio del Transporte y la sede central de esa
cartera, produjeron una decisin coherente que diera solucin a su problemtica y
que de las pruebas allegadas se deduce la inexistencia de una decisin de la
administracin diferente al oficio 0280 de 27 de marzo de 1995, por no corresponder
a argumentaciones propias de la violacin directa de normas sustanciales por
errores iuris in judicando y, en su lugar, ser constitutivas de vicios in procedendo en
la valoracin de las pruebas arrimadas al proceso, no pueden ser abordadas por la
Sala en sede del recurso extraordinario bajo estudio.

Tercer Cargo : violacin por falta de aplicacin e indebida

interpretacin de la extensin del control jurisdiccional, la cual fundamenta en que
se infringieron los artculos 82, 83 y 84 del Cdigo Contencioso Administrativo
alegando que la extensin del control jurisdiccional no solo debe llegar sobre las
operaciones administrativas, tambin pero precisamente cuando siendo formalmente
operaciones, son materialmente actos por los cuales se deja sin vigencia una
situacin administrativa previamente consolidada,... que es lo que hace
independientemente del trmite de peticin de renovacin de la licencia, el acusado
oficio No 0280 del 27 de marzo de 1995.

Al respecto, se debe resaltar la falta de tcnica al proponer el cargo,

toda vez que se invoca la violacin de las normas citadas por falta de aplicacin y
por interpretacin errnea, modalidades de violacin de la ley sustancial, que por su
esencia resultan excluyentes entre s, toda vez que si un determinado precepto que
regula el asunto no fue tenido en cuenta por el juez para resolverlo, mal se puede
sostener que a la vez fue indebida o errneamente interpretado por ste. Ante tal
circunstancia, el cargo as propuesto no puede ser abordado por la Sala.
 Sin perjuicio de lo anterior, tambin se observa que los artculos 82 y
83 del Cdigo Contencioso Administrativo, normas invocadas como violadas, rezan:

Artculo 82. Objeto de la Jurisdiccin de lo Contencioso

Administrativo. La Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo
est instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos
originados en la actividad de las entidades Pblicas, y de las
personas privadas que desempeen funciones propias de los
distintos rganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado,
los Tribunales Administrativos y los Juzgados Administrativos de
conformidad con la Constitucin y la ley.

Esta jurisdiccin podr juzgar, inclusive, las controversias que se

originen en actos polticos o de Gobierno.

La Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo no juzga las

decisiones proferidas en juicios de polica regulados especialmente
por la ley.

Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas

Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura
y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no tendrn control
jurisdiccional.

Artculo 83. Extensin del control. La Jurisdiccin de lo

Contencioso Administrativo juzga los actos administrativos, los
hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los
contratos administrativos y privados con clusula de caducidad de
las entidades pblicas y de las personas privadas que ejerzan
funciones administrativas, de conformidad con este estatuto.

Estas normas, sealan el objeto de la jurisdiccin de lo Contencioso

Administrativo y establecen que sta juzga los actos administrativos, los hechos, las
omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados
con clusula de caducidad de las entidades pblicas y de las personas privadas que
ejerzan funciones administrativas. De manera que dichos preceptos al contener
enunciaciones y enumeraciones tendientes a regular la actividad de esta jurisdiccin,
no ostentan el carcter de normas sustanciales, cuya violacin sea susceptible de
ser invocada como violada como sustento del recurso extraordinario de splica. En
cuanto al artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo, no se desarrolla
expresamente el concepto de violacin con el fin de que la Sala pueda entrar a
analizar si fue violado por la sentencia recurrida, razn por la cual, el cargo analizado
no prospera.
 En conclusin, el recurso extraordinario de splica aqu interpuesto, no
tiene vocacin de prosperidad y as habr de declararse en la parte resolutiva de
esta providencia. En consecuencia, ante la falta de mrito del recurso extraordinario
ejercido por el demandante, en aplicacin de lo especialmente reglado en el artculo
194 del Cdigo Contencioso Administrativo, modificado por el artculo 57 de la ley
446 de 1998, la Sala condenar en costas a la parte recurrente.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial Transitoria de

Decisin 1D, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la
ley,

FALLA:

1) DECLRASE INFUNDADO el recurso extraordinario de splica

interpuesto.

2) Condnase en costas a la recurrente. Tsense.

3) En firme esta providencia, devulvase el expediente a la Seccin

Primera de esta Corporacin.

CPIESE y NOTIFQUESE. CMPLASE

TARCISIO CCERES TORO FILEMON JIMNEZ OCHOA

GERMAN RODRGUEZ VILLAMIZAR HCTOR J. ROMERO DIAZ

SECRETARIO AD HOC