Unidad 1 Estado Capitalista Regional

PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PBLICO
UNIDAD 1: Estado capitalista regional
AUTOR:
DR. JOHN JAIRO MORALES ALZATE
EQUIPO UNIVERSIDAD VIRTUAL - ESAP
Jaime Antonio Quiceno / Luis Farley Ortiz / Luis Miguel Cabrera G / Karla Salguero
Diseo Grfico. Monica Silva Elas / Fredy David Gil R
Curso Bsico. Pensamiento Administrativo Pblico
Unidad 1. Estado capitalista regional
IDEAS PRINCIPALES
El pensamiento administrativo pblico no se configura de manera espontnea, surge en

el seno de las civilizaciones ms antiguas, que sienta las bases de la conformacin de la
administracin pblica actual. Dichas civilizaciones pueden servirnos como
antecedentes histricos y de ejemplos sobre cmo stas, con diferentes maneras de
gobernar, establecieron sus respectivas formas de administrar; cuestin que configura
las primeras manifestaciones de la administracin pblica, frente a los Estados
modernos, con organizaciones muy complejas. A continuacin se describir brevemente
algunos casos que sirven de referencia, con la intencin de dejar claro que en la
antigedad existieron formas administrativas pblicas, de acuerdo con el desarrollo de
los pueblos, que quedaron escritas y otras transmitidas por medio oral, las cuales
emergieron por los estudios arqueolgicos, antropolgicos, sociolgicos o por otras
ciencias.
En la India surge el imperio Mauryan (324 al 187 a.C) poca en que aparece el
Arthasastra (escrito entre el 321 y 296 a. C) del cronista hind Kautilya, el cual consiste
en un resumen enriquecido de otros textos producidos entre los siglos VI al IV a.C. que
en palabras de su autor este Arthasastra, ciencia de la poltica, ha sido elaborado como
compendio de todos aquellos Arthasastras que, como guas de los reyes para adquirir y
mantener la tierra, fueron escritos por antiguos maestros(3). Esta obra ha sido
considerada como el primer texto escrito sobre administracin, adems que su enfoque
es muy similar al moderno, en el sentido de ver la administracin como una disciplina
aplicada a los problemas gubernamentales.
En el medio oriente, los rabes durante varios siglos, d.C, produjeron textos sobre los
problemas de la administracin en las diferentes formas de gobierno. Dentro de los ms
sobresalientes se menciona: Espejos de Prncipes; que pretende una enseanza
poltico-administrativa para el soberano y sus altos funcionarios. Otro famoso texto:
Introduccin a la Historia Universal, del historiador sevillano, de origen Tunecino; Ibn
Jaldum, en el siglo XIV, donde desarrolla aspectos relacionados con la transformacin de
la administracin durante los cambios de los imperios islmicos frente a las dos formas
de regmenes polticos: el Califato y el Sultanato.
En la China se escribe el libro de: los Exmenes que trata sobre la formacin de una de
las burocracias ms grande de la antigedad; adems de los cinco King: que establece
las normas de comportamiento de las diferentes capas sociales.
3/ Arthasastra. Revista de Administracin Pblica (RAP) nm. 54. Pg. 403.
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COMPETENCIAS
COGNITIVAS: Comprender las transiciones del sistema feudal y monrquico absoluto, a

la formulacin de las bases de la negociacin de poderes y el surgimiento de los nuevos
actores sociales, polticos, econmicos y culturales como expresin de un nuevo Estado,
unas nuevas lgicas de las transacciones comerciales y financieras y finalmente la
constitucin del Estado - Nacin moderno como garante de los mecanismos del
mercado y las relaciones: Estado - Sociedad - Comunidad - Familia - Individuo.
AXIOLOGICAS: Entender las dimensiones de los hechos del cambio desde las teoras de
la burocracia, la economa clsica y las nuevas instituciones en tamaos, funciones y
operacin; tales como: los parlamentos y la construccin de leyes positivas, las fbricas y
la revolucin industrial, las nuevas clases sociales: burgueses y trabajadores,
funcionarios pblicos y privados.
PROCEDIMENTALES: Analizar los estudios de evolucin desde la monarqua hasta las

esferas de la democracia formal del Estado- Nacin moderno y sus consecuencias como
garante de las esferas de actuacin econmica, social y poltica.
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1 DE LA MONARQUIA ADSOLUTA AL ESTADO CAPITALISTA
1.1 De la monarqua absoluta al Estado capitalista
El pensamiento administrativo pblico no se configura de manera espontnea, surge en

el seno de las civilizaciones ms antiguas, que sienta las bases de la conformacin de la
administracin pblica actual. Dichas civilizaciones pueden servirnos como
antecedentes histricos y de ejemplos sobre cmo stas, con diferentes maneras de
gobernar, establecieron sus respectivas formas de administrar; cuestin que configura
las primeras manifestaciones de la administracin pblica, frente a los Estados
modernos, con organizaciones muy complejas. A continuacin se describir brevemente
algunos casos que sirven de referencia, con la intencin de dejar claro que en la
antigedad existieron formas administrativas pblicas, de acuerdo con el desarrollo de
los pueblos, que quedaron escritas y otras transmitidas por medio oral, las cuales
emergieron por los estudios arqueolgicos, antropolgicos, sociolgicos o por otras
ciencias.
En la India surge el imperio Mauryan (324 al 187 a.C) poca en que aparece el Arthasastra
(escrito entre el 321 y 296 a. C) del cronista hind Kautilya, el cual consiste en un
resumen enriquecido de otros textos producidos entre los siglos VI al IV a.C. que en
palabras de su autor este Arthasastra, ciencia de la poltica, ha sido elaborado como
compendio de todos aquellos Arthasastras que, como guas de los reyes para adquirir y
mantener la tierra, fueron escritos por antiguos maestros 1 . Esta obra ha sido
considerada como el primer texto escrito sobre administracin, adems que su enfoque
es muy similar al moderno, en el sentido de ver la administracin como una disciplina
aplicada a los problemas gubernamentales.
En el medio oriente, los rabes durante varios siglos d.C produjeron textos sobre los
problemas de la administracin en las diferentes formas de gobierno. Dentro de los ms
sobresalientes se menciona Espejos de Prncipes que pretenden una enseanza poltico-
administrativa para el soberano y sus altos funcionarios. Otro famoso texto es
Introduccin a la Historia Universal, del historiador sevillano, de origen tunecinno; Ibn
Jaldm, en el siglo XIV, donde desarrolla aspectos relacionados con la transformacin de
la administracin durante los cambios de los imperios islmicos frente a las dos formas
de regmenes polticos: el Califato y el Sultanato.
1
Arthasastra. Revista de Administracin Pblica (RAP) nm. 54. Pg. 403.
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En la China se escribe el libro de los Exmenes que trata sobre la formacin de una de las
burocracias ms grande de la antigedad; adems de los cinco King que establece las
normas de comportamiento de las diferentes capas sociales.
En el imperio de los sumerios, el rey era considerado el vicario o representante de los

dioses; La voluntad del monarca era la Ley; l era el jefe poltico y militar, pero como la
Mesopotmica no facilitaba la unidad, el rgimen predominante fue la descentralizacin
poltica y administrativa. Cada juez, jefe militar o gobernador local, administraba la
justicia, recaudaba los tributos y ejerca el gobierno de la regin en nombre del rey. El
nico que impuso un sistema de rgida centralizacin fue Hammurabi, quien expidi el
cdigo, que lleva su nombre; famoso por ser muy severo; cualquier delito era
sancionado con la pena de muerte o la correspondencia en el dao, conocida como la
ley del talin.
El imperio Egipcio, cont con una organizacin administrativa suficientemente

desarrollada que les permiti construir las famosas pirmides, las cuales requeran de un
desarrollo de la ingeniera y una gama de tcnicas organizativas a nivel de los
gobernantes.
Para comprender el surgimiento del pensamiento administrativo pblico, en su

manifestacin ms concreta: la administracin pblica moderna, se puede recurrir a la
historia de los pueblos y sus respectivas formas de gobierno; siendo de inters las
correspondientes al Despotismo Oriental (en su paso de oriente a occidente) el
establecimiento del Feudalismo, la Monarqua Absoluta (como transicin hacia el
capitalismo) y el Capitalismo, en vista que a cada una le corresponde una forma de
administracin diferente, lo que nos permite apreciar la evolucin y primeros pasos de
la misma.
Los pueblos del antiguo oriente conocieron gobiernos despticos, altamente

jerarquizados y centralizados, con una composicin aldeana en su estructura productiva,
como sucedi con: China, India, Persia, Babilonia, Egipto, entre otros; fenmeno que fue
asimilado por los primeros grandes imperios de occidente como el de Roma, hasta que
su estancamiento dio paso a la edad media con la consolidacin del feudalismo, con
elementos fuertemente patrimoniales; y el Bizantino, heredero del imperio romano del
oriente, que dur aproximadamente diez siglos, desde el VII al XV, con una organizacin
poltica que si bien se fundamentaba en la reestructuracin del bajo imperio romano,
tena caractersticas del despotismo oriental.
La ampliacin de contenidos de descripciones como las anteriores, nos muestra algunos

antecedentes de la administracin pblica en su forma primigenia; pero es a partir de la
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conformacin del Estado Absolutista 2 , que se comienza a hablar de la administracin

pblica moderna.
De conformidad con lo anterior, este enfoque parte de la idea fundamental de que el

establecimiento de la Monarqua Absoluta sienta las bases para la formacin del Estado
Capitalista y por ende la administracin pblica moderna; cuestin que es debidamente
explicada por Omar Guerrero en un texto ya clsico sobre el tema, el cual presentamos a
continuacin para su estudio detenido.
1.1.1. DE LA MONARQUA ABSOLUTA AL ESTADO CAPITALISTA 3
La monarqua absoluta es un Estado capitalista porque ha sido engendrada en el modo

de produccin capitalista; precisamente es la etapa formativa del Estado capitalista. En
el Estado absoluto son construidas las condiciones sociales sobre las cuales se levantar
el poder poltico del capital, acontecimiento que tiene lugar hacia fines del siglo XVIII
cuando la burguesa despeja su propia incgnita como clase polticamente dominante.
La monarqua absoluta es el primer Estado capitalista y, por tanto, se encuentra en una
fase transitoria entre el feudalismo en un proceso de unificacin poltica y centralizacin
administrativa, mediante el cual se integran las bases para la edificacin de la sociedad
civil como nacin. Realizado este cometido entre los siglos XVI y XVIII, la monarqua
absoluta deja su lugar al Estado capitalista moderno.
Despotismo oriental y monarqua absoluta. A cada modo de produccin corresponde

una determinada forma de administracin. El Oriente antiguo conoci formas
despticas, jerrquicas y centralizadas: Grecia y Roma republicanas, conocieron formas
colegiales y la Edad Media contempl administraciones domsticas.
En la misma forma como los modos de produccin se suceden en la historia, las formas
de administracin correspondientes, tambin se suceden unas a otras hasta llegar a la
capitalista. Por tanto, se puede afirmar que las primeras formas de administracin
arrancan en Egipto y Babilonia, en tiempo inmemorial, para crecer en Persia, China y la
India, transmitindose luego a Roma, Bizancio y otras sociedades; en este desarrollo el
apogeo coincide con el auge del Bajo Imperio Romano. Tras la cada del Imperio de
Occidente en el ao 476, el punto ascendente; se estaciona, para luego hacia 1453,
2
La Monarqua absoluta se estableci en Europa entre los siglos XVI al XVIII, no de una manera uniforme,
sino ms bien con diferentes altibajos
3
GUERRERO OROZCO, Omar. La administracin pblica en el Estado Capitalista. Segunda parte.
Captulo VII: De la monarqua absoluta al Estado capitalista. Barcelona. Espaa : Fontamara, 1981. P. 141
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descender y despus desplomarse. La explicacin de este hecho se encuentra en la

decadencia de los elementos burocrticos de la administracin pblica y el
renacimiento, ahora ilimitado, de los elementos patrimonial-domsticos de la Edad
Media. Sin embargo, la historia no retrocede: las fuerzas productivas del feudalismo
compensan en la estructura econmica de la sociedad, el deterioro sufrido en su
superestructura poltica.
As, en tanto en la Edad Media se desploma la esplndida organizacin de la

administracin romana, la estructura econmica feudal va incubando elementos
dinmicos que trastocan el estancamiento oriental, revolucionndolo, creando en su
lugar una sociedad histricamente ms avanzada. De este modo, el Estado y la
administracin romanas, pagan el costo de la nueva sociedad: la feudal.
Con la cada de Bizancio en 1453 desaparecen las fuerzas no patrimoniales que dan vida
a un Estado centralizado, basado en el desarrollo de elementos burocrticos; esto es, el
desarrollo econmico y social de Roma y Bizancio fue posible por la existencia de
elementos no asiticos, que bloquean la tendencia patrimonializadora del modo de
produccin asitico. Tal es la clave de su avance. Por tanto, ni China, ni India, ni el
Imperio Otomano tuvieron la capacidad de desarrollar elementos burocrtico, sino
nicamente patrimoniales. Por esta razn, en el siglo XVI el modo de produccin
asitico llega al tope del crecimiento de sus fuerzas productivas y al lmite de su
capacidad poltica y administrativa.
La sociedad oriental llega en esta poca a la cspide de su desarrollo, pero no ha

engendrado en su seno el embrin de la nueva sociedad. El ltimo gran imperio del
Medio Oriente, el otomano, no hace sino restaurar acrecentadamente el palacio
heredado a los rabes, legado a su vez de Persia; no toma el modelo romano de los
vencidos los bizantinos-, sino la tradicional estructura palaciega oriental. El modo de
produccin asitico, tendr en el Imperio Otomano su ltimo avance; de aqu en
adelante, sus procesos regenerativos harn de Oriente una sociedad al margen de la
rueda de la historia. Tal es el inevitable <estancamiento> oriental, explicable por la
composicin aldeana de su estructura productiva. Paralizadas las fuerzas productivas,
quedan tambin paralizados la sociedad y el Estado; la administracin del Imperio
Otomano, amn de su composicin palaciega, seguir siendo el motor de las conquistas
turcas hasta el momento de su colapso. La administracin otomana no ser capaz de
progresar porque los hombres que la integran son funcionarios patrimoniales, apenas
han dejado de ser sirvientes domsticos.
Es la presencia de funcionarios pblicos, burocrticos, lo que genera avances superiores

en la administracin; su existencia contribuye al auge romano y, su relativa ausencia, a la
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inmutabilidad bizantina. La administracin, para progresar al comps de la sociedad en

que vive, debe funcionar hacia la sociedad misma, no hacia el interior del palacio; o,
cuando menos, como sucedi en Roma y Bizancio, hacia la sociedad y el palacio. En el
ao 1000 la administracin intramuros es un arcasmo que contrasta con el antecedente
romano y el coexistente bizantino.
Tal es la causa de que el deslumbrante Imperio Otomano, como etapa superior del
despotismo oriental, sea a la vez su ltima y regenerada manifestacin. Con la sociedad
otomana, el modo de produccin asitico concluye, tambin con respecto a la
administracin; su papel histrico; se convertir en un fsil viviente. El despotismo
oriental, con sus ltimas manifestaciones de la historia de Oriente a Occidente. La
esclerosis econmica se disemina en un cuerpo social enfermo y el Estado queda
paralizado. La administracin pblica oriental llega a su clmax y no avanza ms; ha
desaparecido la burocracia, ha triunfado el elemento cortesano.
El despotismo oriental es como una serpiente que se devora desde la cola; sin fuerzas
productivas, sin fuerzas sociales, no se restaura sino a base de devorarse a s mismo. Las
revoluciones de palacio, las turbulencias dinsticas, son incapaces de estimular un
cambio en la base. El Estado oriental, otrora poderoso ente poltico que se eriga como
fuerza econmica vital, se convierte en un parsito incapaz de realizar sus propias
funciones. Las relaciones de produccin, sobre las cuales se edific el despotismo
oriental, no entran en contradiccin con fuerzas productivas estacionarias: No hay
contradicciones ni cambios.
Sin contradicciones, sin cambios, la sociedad oriental se detiene. Las clases yacen
estereotipadas en el velo denso de la fuction publique. El despotismo oriental se ha
modificado; entre la sociedad y el Estado y las relaciones de produccin no hay
contradicciones y, el desarrollo de antao perceptible, cae a un movimiento circular,
cclico, enviciado.
La administracin del Estado absoluto, por tanto, no es modelada a partir de la

administracin del Imperio Otomano, sino desde la tradicin oriental legada por Roma.
El mundo antiguo se movi de Occidente a Oriente, el mundo moderno se mueve de
Oriente a Occidente. Pero, en el siglo XVI, la cuenca del Mediterrneo sigue siendo el
marco de la historia. La administracin tiene en el capitalismo nuevas condiciones
dinmicas que brotan del crecimiento de las fuerzas productivas y, a la vez, engendran
nuevos fundamentos sobre los cuales edificar su desarrollo: el divorcio de la sociedad y
el Estado y la necesidad de la administracin pblica como mediacin que las relacione.
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La administracin del Estado absoluto es la restauracin, bajo condiciones

histricamente determinadas del capitalismo entre el siglo XVI y XVIII, de la
administracin del despotismo oriental; pero no del despotismo oriental momificado en
China y Turqua, sino de los grmenes burocrtico-patrimoniales heredados por el
Imperio Romano a travs de la Edad Media.
Monarqua absoluta y estado capitalista moderno. La monarqua absoluta constituye la

etapa formativa del Estado capitalista y, como tal, un proceso constructivo que tiene
lugar a base de otro proceso, pero destructivo. Es decir, como perodo constructivo del
Estado capitalista, la monarqua absoluta es edificada a base de liquidar al feudalismo.
Este proceso, iniciado en el siglo XVI, durar hasta el siglo XVIII en que la burguesa
comienza a establecer regmenes republicanos. Esta etapa, por tanto, es una poca de
expropiacin y consolidacin.
Tan luego como la estructura econmica feudal fue puesta en crisis y el Estado absoluto
demand el monopolio de los medios de administracin; la administracin pblica,
recientemente integrada por comisarios, inici la etapa de expropiacin de aquello que
estaba en manos de los propietarios privados. Fue en Francia donde este proceso se
manifest en su forma ms pura. El conflicto latente entre el rey la aristocracia
terrateniente, que tiene principalmente lugar en los grandes cuerpos colegiados y las
localidades, tambin incluye la administracin central del monarca. El ejrcito, las
finanzas y otros ramos, pasan a ser un monopolio del soberano y, a su vez, el control de
la administracin pblica, est la centralizacin gradual a que es sometida toda la
organizacin del Estado.
El monarca absoluto reconoci el contenido estamental de los oficios como criterio de

distincin entre comisin y oficio; por ello realza el papel de sus comisarios frente a los
ministeriales. Esto explica la tolerancia regia de la venta de cargos y la persistencia de
elementos prebendarios en la mayora de los oficios ocupados por la aristocracia
terrateniente. Pero no slo Francia y Prusia conocen la institucin comisarial; tambin
Espaa, durante los Borbones, Dinamarca, Suecia e Inglaterra emplean comisarios como
instrumentos del absolutismo regio.
El comisario es la base de la administracin del Estado absoluto en Europa y, erradicados

los resabios feudales y consolidados los fundamentos burocrticos, lo es tambin de la
administracin del Estado capitalista moderno que lo ha convertido en oficial. Aunque
la institucin comisarial se evidenci en la Edad Media, no fue sino hasta el siglo XVI
cuando se empez a emplear de manera regular; probablemente los Commissaires
Dportes y los Maitres de Requets franceses sean los antepasados remotos. En Prusia los
comisarios se originan en las encomiendas de revista del ejrcito y en las supervisiones
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territoriales; en Espaa, en la poca de Carlos V, con la creacin del Comisario General

que integraba los cargos de Auditor General, Teniente General y Jefe de Cuartel Maestro.
Sin embargo, fue la Iglesia Catlica la que, recogiendo la tradicin romano-bizantina,
sirvi al Estado absoluto como ejemplo del empleo regular de comisarios.
Como ya lo observamos, el Estado absoluto constituye la fase formativa del Estado

capitalista; del mismo modo, la administracin comisarial del Estado absoluto constituye
la fase formativa de la administracin oficial del Estado capitalista. En otras palabras, la
estructura comisarial de la administracin del Estado absoluto tuvo como fundamento
su carcter expropiador; una vez liquidados los estertores feudales, la maquinaria
comisarial del ancien rgime es convertida por el capitalismo en una maquinaria oficial.
La revolucin francesa, que proclama el nacimiento del Estado capitalista moderno y la
muerte del ancien rgime, no hace sino aprovechar la centralizacin creada por ste y
reforzar el carcter leviatnico de aqul.
Y bien, cul es la obra del Estado absoluto? Su obra, a la par de destruir los poderes
feudales, consisti esencialmente en restaurar el despotismo oriental, pero modificado,
adaptado a las condiciones histricas capitalistas de la nueva sociedad, La obra del
ancien rgime consisti en liquidar el feudalismo y crear la centralizacin poltica; tales
condiciones fueron creadas primero en Francia donde han sido borrados los poderes
seoriales y liquidadas todas las fronteras interiores; donde la centralizacin absolutista
ha depuesto los poderes dispersos de feudatarios y ministeriales.
Slo ah donde estuviera del todo ausente el feudalismo, donde el Estado implicara
unidad poltica, hegemona de poder y unidad territorial, la burguesa estaba en
condiciones de pugnar por el control directo del Estado. En aquellas sociedades en las
cuales el feudalismo an persista, donde los campesinos an estaban sujetos a la tierra
y la corve, donde an existan privilegios de poder e islas de autonoma territorial, el
Estado absoluto, el antiguo rgimen, hasta ese momento no haban cumplido su misin
histrica; en ellos, no hay condiciones para revolucin burguesa.
El Estado capitalista moderno existe ah donde el Estado absoluto ha establecido la

unidad poltica y la centralizacin administrativa y, por tanto, ha desaparecido; el
requisito del Estado capitalista moderno es la centralizacin poltica y administrativa; y
es la centralizacin, obra de la administracin comisarial absolutista, la que expropia el
poder y los medios de administracin de manos de los ms variados depositarios.
Del mismo modo, el Estado capitalista no es concebible sin la existencia de la tutela

administrativa creada por la monarqua absoluta. sta, su misin expropiadora, afecta
tambin la estructura laboral y la distribucin de la fuerza de trabajo en cada rama de la
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economa. El antiguo rgimen es un Estado tutelar; pero es tutelar por su propia

condicin de Leviatn administrativo que explota y domina, a la vez que protege y sirve.
Y es tutelar, porque, como Estado absoluto, impide el libre juego de las fuerzas sociales,
pretende someter a su arbitrio las clases sociales, hasta que termina por ser la vctima de
las clases sociales a las que pretende someter.
Desde el punto de vista del estudio de la Administracin Pblica, la monarqua absoluta

es un puente tendido entre el despotismo oriental y el Estado capitalista moderno; es el
antiguo rgimen donde tiene lugar la restauracin reformada de los mtodos orientales
de gobierno aplicados bondadosamente en la sociedad civil. El antiguo rgimen no ha
hecho sino dejarse llevar por la tendencia histrica que hace que todo gobierno se
oriente al absolutismo y la autocracia; ha respondido a la tendencia universal de la
centralizacin en la que la Polis y el feudalismo no son sino las excepciones que
confirman la regla.
Pero, a base de vulnerar a la aristocracia terrateniente, el Estado absoluto ha vulnerado

tambin a otras clases sociales, a la burguesa misma. Ha entrado en contradiccin con
las relaciones de produccin existentes y la estructura econmica prevaleciente; ha
cumplido su misin y se acerca su fin. El capitalismo requiere un Estado gobernado por
capitalistas. Abolido totalmente el feudalismo, la existencia del Estado antifeudal est
fuera de lugar; pero esto no es todo. Lo absurdo de la permanencia del ancien rgime,
consiste en su carcter absolutista y autocrtico; estos elementos, vitales contra el
feudalismo, se han convertido en una camisa de fuerza para el capital. En su proceso
expropiatorio, la administracin absolutista no slo ha sido intolerante con feudos y
estamentos; ha terminado por serlo tambin con los gremios y las manufacturas
capitalistas, con comerciantes y banqueros burgueses que reclaman independencia.
Al rgimen monrquico le sucede uno republicano. Ha muerto la monarqua absoluta.
Hemos llegado a la etapa superior de la administracin pblica en el capitalismo, etapa

superior del desarrollo de la sociedad. El desarrollo implicado en el movimiento de la
administracin pblica, da su origen al capitalismo, seala un avance ascendente,
preado de contradicciones dialcticas desde las cuales brotan etapas siempre
superiores; en este movimiento ha habido un juego de factores, a veces combinables, a
veces excluyentes.
Resumiendo los elementos principales en el desarrollo histrico de la administracin

pblica, hasta llegar al presente, puede afirmarse que consisten en formas de
organizacin, procedimientos decisorios y unidades orgnicas. Las formas de
organizacin son el patrimonialismo y la burocracia; los procedimientos decisorios son la
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colegialidad y la monocracia; las unidades orgnicas son el oficio y la comisin. Es su

combinacin o exclusin lo que explica las modalidades estructurales y funcionales que
adopta la administracin pblica en un momento histrico determinado.
La forma originaria de la administracin tiene lugar en el despotismo oriental. La forma

que adopta la organizacin de la administracin del despotismo oriental es el
patrimonialismo. El procedimiento decisorio correspondiente es la monocracia, es decir,
el mando unipersonal encarnado en el dspota. La unidad orgnica corresponde a la
comisin. Egipto Faranico y Lgida, Persia Sasnida, Babilonia, Mxico y Per
prehispnicos, China e India, tuvieron este tipo de administracin.
En la interconexin histrica habida entre pueblos de Asia y Europa, en la cuenca

oriental del Mediterrneo, se da una combinacin de elementos. La Polis griega y la
Civitas romana tuvieron una organizacin excepcional: los honoratiores. Sus
procedimientos decisorios eran colegiados y sus unidades orgnicas, oficios. El Imperio
Romano combina estos elementos con los orientales, que son predominantes, dando a
luz un rgimen relativamente avanzado de la burocracia. Bizancio, por su parte,
consecuente con la gradual orientalizacin del Imperio, conserva los logros romanos,
pero predomina francamente el patrimonialismo.
Las monarquas medievales conservan lo esencial de los elementos patrimoniales, los

mandos colegiados y las unidades de oficios. Pero el sistema prebendario erosiona el
rgimen patrimonial formndose en su lugar un tipo sin precedente: el patrimonialismo
estamental; como producto de este proceso, los oficios se cosifican y privatizan,
reforzndose el sistema colegiado. Los elementos burocrticos casi desaparecen, el
procedimiento unipersonal est muy atenuado y las comisiones slo son virtualidades.
Es como s todos los avances de la administracin se los hubiera tragado la tierra;
subsisten, sin embargo, en forma de grmenes que sobreviven la Edad Media.
El Estado absoluto recupera la forma burocrtica y atena marcadamente el elemento

patrimonial. El procedimiento colegial coexiste marginalmente junto al mando
unipersonal del soberano y, del mismo modo, las unidades de oficio coexisten al margen
de las unidades principales: las comisiones. La monarqua absoluta es un Estado
reivindicador; reivindicador de la burocracia, de la monocracia, de la comisin, en fin, del
despotismo oriental.
Finalmente, el Estado capitalista moderno resume los progresos alcanzados por el

desarrollo de la administracin pblica a lo largo de su historia. En su seno, la
administracin pblica es tpicamente burocrtica, monocrtica y comisarial. Aunque el
personal pblico ha llegado a constituir un servicio civil e, inclusive, lograr cierto
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derecho de cargo, el Estado capitalista moderno se ha cuidado de no reconocer la

propiedad vitalicia y hereditaria de los puestos pblicos.
La administracin pblica estimula el sentimiento de prestigio de los funcionarios, pero

no reconoce prerrogativas seoriales; auspicia el espritu de servicio, pero no somete a
sus funcionarios a una calidad servil. La administracin pblica capitalista es, en suma, el
producto ms acabado de cuantas formas de organizacin administrativa se han dado
en la historia. En ella encontramos todos los avances histricos del despotismo oriental,
del Imperio Romano, de las monarquas medievales y del Estado absoluto; la
administracin pblica moderna es la forma superior porque es el resultado de siglos de
avance, el producto final y ms elevado de organizacin gubernamental.
2 PRIMERAS GRANDES CORRIENTES DE PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PUBLICO
1.2. PRIMERAS GRANDES CORRIENTES DE PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PBLICO.

1.2.1. Ciencias de la polica y camerales. Una de las primeras manifestaciones, ms
sistemticas, que hace parte de los orgenes de la administracin pblica moderna es la
denominada Ciencias de la Polica, considerada por muchos como una disciplina, se
calcula su nacimiento y desarrollo entre los siglos XVI y XVIII, principalmente en
Alemania, Francia y Espaa.
Los primeros autores entendieron por polica no una institucin o mecanismo que
funciona dentro el Estado, sino una tecnologa gubernamental caracterstica del Estado;
dominios, tcnicas y objetivos donde interviene el Estado. Hay una obra, Monarquie
Aristodemocratique escrita por Turquet de Maynne, que present como un programa
posible a los Estados Generales Holandeses, (pero en realidad para muchos estudiosos
fue considerado como un programa utopa) en el que mezcla democracia y la
aristocracia, pero en el fondo se trata: del mantenimiento de la monarqua.
La organizacin del Estado, en dicha obra, supone cuatro ramas. Cada cual bajo la
responsabilidad de un funcionario: justicia, ejrcito, tesorera y polica. A sta ltima
Mayenne le asigna, entre otros aspectos, un papel moral, ya que debe promover: la
caridad, modestia, lealtad, dedicacin, cooperacin amistosa y honestidad. El esquema
organizativo del Estado comprendera varias juntas dedicadas a la administracin
pblica; dos para atender a las gentes; y otras tantas para dedicarse a las cosas: La
primera junta para la gente, dedicara su esfuerzo a la vigilancia de los aspectos
positivos, activos y productivos de la vida; la segunda, se dedicara a aspectos
negativos de la vida y, las juntas para las cosas, la primera se dedicara a los asuntos
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concernientes a las mercancas y bienes manufacturados; la otra, administrara el

dominio o territorio.
Foucault, uno de los comentaristas de la obra, quien estima que la Polica es una forma
racional de la accin del Estado que administra el poder poltico sobre los hombres,
considera que la obra en mencin, est relacionada con los debates en esos momentos
sobre la razn del Estado y su organizacin administrativa. El comentario sobre la obra
se justifica dado que a pesar de ser considerada una utopa, implica un caudal terico de
su tiempo y un producto de su poca.
Otro enfoque, relacionado con el desarrollo de la Ciencia de la Polica, es del francs

Delamare, quien en el siglo XVIII compil las disposiciones legales del Reino de Francia
denominndolo Compendium o Tratado de Polica, en el cual apunta que el trmino
polica se refiere a la vigilancia dentro del Estado en cuanto a 11 aspectos que describe y
analiza, pero que, en todo, caso son muy semejantes a los de Turquet; tanto, que los
analistas consideran que los autores se refieren a una monarqua absoluta consolidada
frente al feudalismo.
En general, de acuerdo con el texto de Omar Guerrero, que se transcribe para el

presente mdulo, se han considerado cuatro autores: Turquet, Dalamare, Huhental y
Willebrandt, como importantes de la Ciencia de la Polica, dado que coinciden
plenamente en lo que es su esfera de accin dentro de la sociedad; mientras que:
Mosher y Cimmino tratan el tema de la Cameralstica, la cual consideran como un
elemento relevante dentro de la Monarqua Absoluta, atribuyndole caractersticas
tcnicas y prcticas administrativas, que permiti un desarrollo positivo de asuntos
reales y la conservacin de su patrimonio.
La Cameralstica tiene dos momentos histricos; el primero es la aplicacin de tcnicas

para aumentar el podero del rey, en cuanto la administracin del patrimonio regio y, el
segundo, consolida las normas internas de la administracin, sobre las que se fundar
posteriormente el derecho administrativo. En estos trminos, la cameralstica aporta en
dos sentidos: a sentar las bases de la moderna administracin pblica, al haber
elaborado un cuerpo de instrucciones y construido el contenido de una tecnologa
especializada y, por el otro a la formacin del derecho administrativo.
Otro sobresaliente autor de la Ciencia de la Polica fue Von Justi, quien es considerado el
que produjo un enlace entre la antigua ciencia de la polica con la administracin
pblica moderna. Trata diversos temas que podemos considerar claves, como el
relacionado con el asentamiento de la poblacin; la relacin campo ciudad; los
aspectos demogrficos, la movilidad, mortalidad, migracin, economa, finanzas, crdito,
15
produccin, conducta moral etc. Un comentarista como Foucault considera la obra de

Justi mas adelantada que la de Delamare, por dos aspectos en especial: Para Von Justi la
polica debe buscar mantener felices a los ciudadanos; lo que actualmente es
considerado como el arte de gobernar: la racionalidad estatal o sea el desarrollo de los
elementos constitutivos de la vida de los individuos, lo cual nutre a su vez la fuerza del
Estado. As mismo, Von Justi distingue entre la polica y la poltica. Y, el segundo aspecto,
es la importancia que le da Von Justi a la poblacin.
El trnsito del uso de la voz polica hacia el vocablo administracin se haba iniciado a
mediados del siglo XVIII, como se observa la obra de Von Justi (traduccin francesa)
pero, entre otros autores relevantes, que generan la transicin entre la Policy y el
desarrollo de la administracin son: Lorenz Von Stein, cuya Teora de la Administracin
(Die Verwaltungs-Lebre) se publico hacia 1864, cuando prcticamente la ciencia de la
polica se encontraba en va de extincin; y Charles-Jean Bonnin, quien en 1808, le dio
un contenido distinto del que tuvo la polica, y le agreg significativamente el
calificativo de pblica, poca en que se encuentra emergiendo los regmenes
constitucionales.
Posteriormente aparecieron distintos autores que trataron el tema de la Ciencia de la

Polica, aportes que se detallan en los textos que se disponen para su estudio.
En general, podemos decir que la disquisicin se centr en el hecho que, al terminar la

monarqua, no implic la muerte de la ciencia de la polica; sta se transform en una
ciencia del Estado liberal que ahora denominamos como administracin pblica.
Por otra parte, hay autores que han dado un nuevo y renovado tratamiento a la ciencia
de la plicy, cuyo estudio se ha referido a la investigacin aplicada de los problemas
sociales y los resultados de los procesos polticos. Aqu se muestra una gran
preocupacin por los elementos que la definen, agrupndolas en dos: La Plicy como
curso de accin y, otra, como la accin misma; en trminos simblicos, una como la
causa y la otra como el fluido. Con base en estas vertientes y aportes de distintos
autores, Omar Guerrero plantea los mltiples problemas que hay que resolver con fines
explicativos y prcticos.
A continuacin se presenta para su estudio los textos citados:
1.2.1.1. El concepto de polica 4 . La polica es una disciplina que naci, se desarroll y feneci
entre los siglos XVI y XVIII, principalmente en Alemania, Francia y Espaa; irnicamente, en la
GUERRERO OROZCO, Omar: Introduccin a la Administracin Pblica. Universidad Nacional Autnoma

de Mxico. Mxico. Concepto de Ciencia de la Administracin.
16
Alemania de entonces no triunf la monarqua absoluta y los poderes feudales impusieron la

organizacin de frgiles reinos en los que la centralizacin estuvo ausente, lo que hace
pensar a los contemporneos 5 sobre la paradoja de que fueran esencialmente alemanes sus
autores. Lo que ellos entienden por polica no es una institucin o mecanismo que
funciona dentro el Estado, sino una tecnologa gubernamental caracterstica del Estado;
dominios, tcnicas, objetivos donde interviene el Estado.
Hay una obra: Monarquie aristodemocratique, escrita por el holands Turquet de

Mayerne como un programa-utopa como bien lo defini Foucault-; es un proyecto que
el autor considera posible y con esa circunstancia lo presenta a los Estados Generales
Holandeses. Resulta interesante el que, como lo menciona su ttulo, la mezcla entre la
democracia y la aristocracia no es sino una condicin secundaria, subordinada a la
fundamental que es el mantenimiento de la monarqua, a saber. Estado monrquico,
pero al cual el autor denomina igualmente, La Ciudad la Repblica, o simplemente, la
Polica.
La organizacin del Estado supone cuatro ramas, cada cual bajo la responsabilidad de
un funcionario: justicia, ejrcito, tesorera y polica. Si recordamos que la regin de los
Pases Bajos fue parte de la Corona Espaola durante el siglo XVI, veremos que la
particin cuatripartita de las funciones pblicas puede tener una inspiracin peninsular,
ya que fue en Espaa donde se dividi la funcin pblica en cuatro causas: justicia,
guerra, hacienda y polica; el paralelo es muy grande, salvo el caso de la polica, a la que
Mayenne le asigna un papel moral, ya que debe promover: la caridad, modestia, lealtad,
dedicacin, cooperacin amistosa y honestidad.
El esquema organizativo del Estado comprendera varias juntas dedicadas a la

administracin pblica; dos para atender a las gentes; y otras tantas para dedicarse a
las cosas. La primera junta para la gente dedicara su esfuerzo a la vigilancia de los
aspectos positivos, activos y productivos de la vida, tendran relacin con la educacin
y la seleccin de ocupaciones, lo que dividira a las personas provechosas de las que no
lo son, y que se consideran escoria de la sociedad, la segunda, se dedicara a aspectos
negativos de la vida: los pobre, viudas, hurfanos y ancianos; desempleados; apoyo
financiero a quien lo necesita; salud pblica; accidentes y calamidades. Por cuanto a las
juntas para las cosas, la primera se dedicara a los asuntos concernientes a las
mercancas y bienes manufacturados; sealando lo que fuera susceptible de producirse
y ejercera el control de los mercados; la otra, administrara el dominio o territorio, tales
como la propiedad privada, legados, donaciones, control de ventas en subastas,
reformas de los derechos seoriales, ros, caminos, edificios pblicos y bosques.
5
Sobre sta paradoja ver Foucault, Origen de la tecnologa y la razn de Estado. p 7.
17
Monarquie Aristodemocratique es una utopa, como muchas que le antecedieron, que

fueron contemporneas, o posteriores como las de: Moro, Bacon, Harrington y
Campanella, pero tambin, como ellas, est implicada en el caudal terico de su tiempo
y es, como toda obra, un producto de su poca, la cual tiende a representar. Sobre este
punto, Jess Reyes Heroles ha dicho con acierto que la concepcin utpica intenta
cambiar siguiendo un arquetipo y la concepcin del Estado ptimo tiene un modelo, una
gua, que quiere ser operante de conformidad con lo dado No es posible separar aquello
a que se aspira de lo que es necesario para lograrlo.
Foucault considera que el ambiente terico en el cual se escribi esta obra est ligado a
los debates sobre la razn de Estado y la organizacin administrativa del mismo, toda
vez que Mayenne nos ilustra sobre tres puntos:
a) Aunque la polica es una de las cuatro ramas de la administracin del Estado justicia,
guerra y hacienda en realidad lo abarca todo: se extiende dentro de todas las
condiciones de la gente, de todo lo que hacen y emprenden. Su campo abarca la justicia,
las finanzas y el ejrcito; ha dicho el propio Mayenne.
b) La polica incluye todo, pero desde un punto de vista extremadamente particular.

Los hombres y las cosas son visualizados tanto como sus relaciones: los hombres que
coexisten en un territorio, sus relaciones con la propiedad, lo que producen
enfermedades y accidentes que puedan sobrevenirles. Lo que busca vigilar la polica es
un hombre vivo, activo, productivo. Turquet emplea una expresin notable: el
verdadero objeto de la polica es el hombre.
c) Es una intervencin totalitaria del Estado en la vida del hombre, que tiene dos
finalidades: primero, se dirige hacia lo que produce la ciudad adorno, forma y
esplendor. Este ltimo no es nicamente un criterio esttico, sino igualmente poltico:
se refiere a la fuerza y vigor del Estado. Segundo, la polica fomenta el trabajo, las
relaciones de intercambio y la ayuda mutua entre los hombres. A esto Turquet llama
comunicacin y ella ha de ser asegurada por la polica, porque ello evita que la vida de
los hombres sea pobre y precaria.
Foucault considera que la polica es una forma racional de la accin del Estado que
administra el poder poltico sobre los hombres; agrega: proporciona a los hombres
vida adicional y al Estado fuerza adicional, gracias al control de la comunicacin, es decir,
las actividades comunes como el trabajo, intercambio y produccin; las ideas vertidas
en este proyecto-utopa lo que aspira en relacin con lo necesario para lograrlo- no es
letra muerta, y como lo menciona Foucault: en los siglos XVII y XVIII se extendieron a
18
polticas aplicadas por la va de la cameralstica y el mercantilismo, de un lado; y por la

polizewissenchaft alemana (ciencia de la administracin enseada en Alemania), del otro.
Desarrollo de la ciencia de la polica. Primero un caso de poltica aplicada. Durante el

siglo XVIII el jurista francs Delamare emprendi la compilacin de las disposiciones
legales del Reino de Francia, trabajo que produjo su Compendium o Tratado de Polica.
El autor de este compendio jurdico sugiere que el trmino polica se refiere a la
vigilancia dentro del Estado de los siguientes aspectos: 1) religin; 2) moral; 3) salud; 4)
alimentacin; 5) caminos, carreteras y edificios; 6) seguridad pblica; 7) artes y ciencias;
8) comercio; 9) fbricas; 10) servidumbre y trabajadores; 11) los pobres; de hecho, todo
como en el caso de Turquet. Foucault desprende del paralelismo de Delamare y
Turquet, que ambos autores se refieren a una monarqua absoluta consolidada frente al
feudalismo, gracias al empleo de la fuerza armada, el sistema judicial y el mecanismo
fiscal; es decir, stos fueron los modos mediante los que se manej tradicionalmente el
poder.
Bodino ya haba descrito la centralizacin del Estado absoluto y calificado el papel de los
comisarios de expropiadores del poder feudal. La ciencia de la polica considera a una
monarqua ya establecida y consolidada como el espacio poltico irrestricto en el que
todas las barreras feudales han sido derribadas, un espacio nuevo, una frontera a
conquistar. Toca a la polica acrecentar ese espacio nutriendo las fuerzas interiores del
Estado, las que le dan el dominio de la sociedad. Delamare acredita a la polica un
amplio poder de vigilancia, o ms bien de control, sobre una sociedad a la que la propia
ciencia de la polica juzga debe ser administrada totalmente por el Estado; el autor del
Compendium dice: la polica vigila todo lo pertinente para la felicidad del hombre la
polica vigila todo para regular la sociedad, (las relaciones sociales) ejercidas entre los
hombres.
Foucault extrapola el planteamiento de las once funciones de la polica como un criterio

no contemplativo, sino aplicado, orientado a reproducir las fuerzas del Estado; en este
sentido, la religin es una tarea de la vigilancia de la polica, no como dogma, sino como
condicin de la vida moral de los hombres; la vigilancia de la salud y la alimentacin se
relaciona con la preservacin de la vida; al cuidar del comercio, manufacturas,
trabajadores, pobres y el orden pblico, cuida entonces de la utilidad de la vida; cuando
vigila el teatro, la literatura y la diversin, su propsito son los placeres de la vida. En
suma, la vida es el objeto de la polica: lo indispensable, lo til y lo superfluo. Que el
pueblo sobreviva, viva, e incluso haga mejor lo que hace: es lo que la polica tiene que
asegurar.
19
Por esto, Delamare declara que la polica tiene como propsito al hombre y su felicidad
en este mundo, pero tambin del otro, por lo cual ahora debe cuidar y alimentar su
cuerpo, as como incrementar sus satisfactores. La polica, pues, se relaciona con todo
aquello que deriva como beneficio de la vida en la sociedad.
Ahora veamos la versin pedaggica de la ciencia de la polica, que tuvo su desarrollo en

Alemania. Foucault nos dice que hay tres libros que, tiempo despus de su elaboracin,
sirvieron como textos de enseanza: Liber de politia de Huhental; Precis for the police de
Willebrandt; y Elements of police de Von Justi. Analizaremos ahora los dos primeros,
posteriormente el otro.
No es mucho lo que puede agregarse a las contribuciones de Turquet y Delamare en lo

relativo al campo de accin de la polica, Huhental menciona el nmero de los
habitantes; la religin y la moral; salud; alimentos; seguridad de personas y bienes,
particularmente en lo relativo a catstrofes como incendios e inundaciones;
administracin de justicia; comodidad y placeres; luego, dice Foucault, capitula materias
inherentes a ros, bosques, minas, salinas y vivienda; finalmente, la forma de acceder a
las mercancas a travs de la agricultura, industria y comercio. Willebrandt, por su parte,
menciona la moral, comercio, oficios, salud, seguridad y construccin y planeacin
urbana.
Turquet, Dalamare, Huhental y Willebrandt, cuatro autores importantes de la ciencia de

la polica, coinciden plenamente en lo que es su esfera de accin dentro de la sociedad,
cuyo ncleo financiero ha sido la cameralstica, de la que nos hablan Mosher y Cimmino:
la cameralstica nace de las exigencias de la monarqua absoluta, la cual estimular la
elaboracin de tcnicas y de prcticas administrativas para la mejor marcha de los
asuntos reales y para la conservacin de su patrimonio. En un principio, sus estudiosos
elaboraron un cuerpo de instrucciones y normas exclusivamente administrativas, y
luego construyeron sobre su base el contenido de una tecnologa especializada, la
cameralstica, a la que siempre relacionaban con el patrimonio regio. No fue sino hasta
el siglo XVIII que Von Justi la lleva a la Universidad y sostiene que no slo es de utilidad
para el soberano, sino que es igualmente til para el pblico.
Segn los autores citados, la cameralstica tiene dos momentos histricos: en el

primero, sus tcnicas servirn para incrementar el podero del rey por la va de la
administracin del patrimonio estatal, lo que coincide con las ideas de Turquet,
Delamare, Huhental y Willebrandt; el segundo, en que su conocimiento acumulado ser
el centro de las normas internas de la administracin pblica, sobre las que se
fundamentar luego el derecho administrativo, Mosher y Cimmino agregan que, por
tanto, hay una doble contribucin de la cameralstica o como decimos nosotros la
20
polica, a saber: sus aportes al derecho administrativo, de un lado, y a la moderna ciencia

de la administracin, por el otro, la va no jurdica, la cual tiene su curso a travs de la
gran personalidad de Lorenzo Von Stein; de ah, ambos infieren con certeza el desarrollo
en Alemania y Austria de una ciencia de la administracin en el siglo XIX, cuyos orgenes
se pueden encontrar en la cameralstica, una segunda ciencia de la administracin de
contenido ms parecido al que se atribuye en los estudios contemporneos, es decir,
una ciencia emparentada a la actual, aunque diferente por ocurrir en poca distinta, bajo
otras condiciones, determinada por otro modo de existir.
La mdula de la polica como ciencia administrativa es el estudio de la actuacin

prctica de la idea fundamental del Estado; concepto de la moderna ciencia de la
administracin forjada en Alemania por Von Stein desde la polica, pero por el camino
trazado por Von Justi.
VON JUSTI. El ms relevante pensador de esta ciencia es Von Justi, no slo por su
calidad, sino por ser el enlace entre la antigua ciencia, la polica y la moderna la
administracin. Su libro Elements of police est formado y capitulado por contenidos
que varan de los textos precedentes, pero conservando la idea fundamental de la vida
en la sociedad.
Comienza Foucault refirindose a la propiedad predial del Estado, es decir, a su

territorio, se interesa en la forma del asentamiento de la poblacin desde un doble
ngulo, tanto de la oposicin campo-ciudad, como de quienes lo habitan en sentido
demogrfico: nmero, crecimiento, movilidad, mortalidad, migracin; luego estudia la
propiedad, en la que incluye mercancas, manufacturas, circulacin, crdito y moneda; y
concluye abordando la conducta de los habitantes, su moral, ocupaciones, honradez,
etc. Foucault opina que esta obra es mucho ms avanzada en el concepto de polica
que la de Delamare, y lo argumenta basndose en dos puntos:
Primero: Seala que en Von Justi es ms clara la paradoja fundamental de la polica; la

polica, expresa l, es lo que capacita al Estado para incrementar su poder y ejercer su
fuerza al mximo. Por una parte, la polica tiene que mantener felices a los ciudadanos,
entendida la felicidad como supervivencia, vida y vivir mejor. Define perfectamente lo
que creo es el propsito del arte moderno de gobernar, o racionalidad estatal: es decir,
desarrollar los elementos constitutivos de la vida de los individuos, de tal modo que su
desarrollo nutra a su vez el desarrollo de la fuerza del Estado; por la otra, Von Justi
distingue entre esta funcin, a la que llama polizei, polica, y die politik, la poltica, a la
que asigna una tarea fundamentalmente negativa. Die politi k consiste bsicamente en
lucha del Estado contra sus enemigos internos y externos. Polizei, de cualquier modo, es
una tarea positiva que nutre por igual la vida de los ciudadanos y la fuerza del Estado.
21
Segundo: El nfasis de Justi sobre la poblacin. Durante el siglo XVIII la poblacin era
una materia de gran importancia que, a la sazn, se haba convertido en objeto muy
importante para la polica.
Dicho sea, antes de concluir esta parte, que no est de ms comentar que el trmino
polica, tal como se us antao, debe ser reivindicado, lo mismo que otro que le est
emparentado, a saber, razn de Estado, y que sufrieron un proceso de desgaste y un
uso finalmente peyorativo. Los dos trminos como formas instrumentadas del ejercicio
del poder estatal, y a la vez, como una racionalizacin de ese poder, nos son tiles no
slo para valorar una ciencia de la administracin fenecida, pero que ha dejado huella;
sino tambin para la ciencia de la polica que ha vuelto a ser til para recordarnos las
prcticas racionales del Estado. Recordemos, igualmente, que la doctrina de la polica
define la naturaleza de los intereses en la actividad racional de Estado; define la
naturaleza de los propsitos que persigue, la forma general de los instrumentos
involucrados.
Es muy clara la filiacin absolutista de la ciencia de la polica, toda vez que se trata de la
ciencia de la administracin del Estado absolutista; sin embargo, la muerte de la
monarqua absolutista no implica la muerte de la ciencia de la polica; perecera como
una disciplina relativa a esta monarqua absolutista, pero se transformara en una ciencia
del Estado liberal: la ciencia de la administracin. Esto debe ser explicado.
El Estado moderno capitalista ha tenido un desarrollo histrico en el cual las fuerzas

internas que lo nutren han vivido diferentes relaciones, conforme la aristocracia y la
burguesa se disputaban la hegemona; entre los siglos XVI y XVIII era la primera la que
imperaba sobre la segunda, por tanto, la ciencia de la polica estuvo al servicio de un
Estado, cuya forma, de acuerdo con esa relacin de fuerzas, era absolutista; desde el
siglo XIX el poder pas a la segunda, constituyndose el Estado liberal, y entonces la
ciencia de la administracin estuvo a su servicio.
En este proceso histrico, los aportes de la ciencia de la polica fueron mantenidos en

beneficio del nuevo Estado, conservndose lo til y desechndose lo inservible. Como
vimos, fue Von Justi quien lo inici en Alemania permitiendo el paso de la ciencia de la
polica a la ciencia de la administracin de Von Stein entre el siglo XVIII y el XIX, justo
cuando Alemania transcurra de la monarqua dbil, a una fuerte. Pero no fue en esa
orilla del Rhin, sino en la ribera opuesta, donde la conversin fue ms radical, desafiante
y completa, y correspondi a Bonnin hacerlo, creando una nueva ciencia de la
administracin en la cual fueron fundidos los viejos elementos de la ciencia de la polica
con los nuevos de la ciencia de la administracin. El movimiento se expandi a dos
22
pases de fuerte tradicin administrativa, Italia y Espaa; de esta ltima pas a Mxico y
otros pases latinoamericanos.
La ciencia de la polica floreci tambin en Espaa, como ocurri en varios pases de

Europa. Sabemos ahora que el pensador ms influyente fue Juan Enrique de Justi, de
quien hemos hablado cuya obra fue traducida con el ttulo de Elementos Generales de la
Polica, por Antonio Francisco Puig y Gelabert en el ao 1784. Despus aparecieron
obras peninsulares sobre la ciencia de la polica: Toms Valeriola, Idea general de la
polica o Tratado de polica sacado de los mejores autores (1798-1802); Valentn de
Foronda, Cartas sobre la polica (1801); y Lus Pereira, Ensayo de los elementos del buen
gobierno (1811).
La obra de Valeriola es sumamente importante, un tratado clsico de la ciencia de la

polica, elaborado de manera fascicular en diez cuadernos que marcan su capitulado
como sigue: 1) Idea general de la polica y la historia de la polica; 2) Observancia de las
leyes y tratado de la inoculacin; 3) Religin, iglesia, festividades y cementerios; 4)
Observancia del tiempo de penitencia, dispensas, peregrinaciones, cofradas, el lujo en
general, en los vestidos, muebles, equipajes y edificios, as como espectculos y polica
de juegos; 5) Blasfemias y juramentos, salubridad general, polica de agua en relacin
con la salud, polica de ros, carnicera y pescaderas, y enfermedades contagiosas; 6) La
peste y la asfixia; 7) Granos, comercio de vveres e importancia de la polica; 8) Derecho
de molinos y polica de los granos y el pase en tiempos de escasez y hambre; 9) Privacin
de transporte de granos a pases extranjeros, cebada, arroz, avena, etc.; y 10) Venta de
carnes y cuidado de la cacera.
La tradicin de esta ciencia es conservada fielmente por Valeriola, el contenido de su

libro es una magnfica exposicin del programa de materias atendidas por la polica
para nutrir las fuerzas externas e internas del Estado, esto es, las relativas a sus relaciones
con la sociedad a la cual administra, cmo la domina y dirige, y las que incumben a su
propia conservacin.
La difusin de la ciencia de la polica en Francia contribuy a crear las condiciones

intelectuales en las cuales se fundi el crisol de ideas de la nueva ciencia de la
administracin, y la Revolucin de 1789 por su parte, las condiciones materiales de las
que emergi un nuevo Estado, la Repblica, todava ms centralizada que el Ancin
rgime.
En Francia se dieron las condiciones materiales, intelectuales e histricas que

engendraron la ciencia de la administracin. Contigua a Francia, Espaa fue sacudida
por los acontecimientos galos y, del mismo modo, por los progresos cientficos. La
23
nueva disciplina pas a Espaa, ya inmersa en la tradicin intelectual de la polica; y de la

pennsula pas a nuestro pas.
1.2.1.2. Lo administrativo como un fenmeno social diferenciado 6 . La palabras reflejan

esencialmente el contenido de un fenmeno, pero ese reflejo no es idntico ni perpetuo, sino
mvil y mutante. Tal es el caso del vocablo administracin, un trmino que se usaba
corrientemente en la antigua Roma para los asuntos de gobierno. La evidencia ms antigua
que se conoce se debe a Sexto Julio Frontin, un funcionario romano que tuvo a su cargo la
gestin del agua potable de la ciudad. En un documento en el que describa sus labores, que
se remonta al ao 70 d. C., Frontin explic que desempeaba una funcin delegada por el
emperador, cuyo objeto era la administracin de los acueductos de Roma 7 . La
administracin ya reflejaba desde entonces un fenmeno diferenciado, pero su
diferenciacin era relativa, pues en esa poca las funciones pblicas estaban confiadas en
cargos y no en rganos, pues sus titulares realizaban otros cometidos paralelos, como la
justicia, la fiscalizacin y la contralora, as como deberes econmicos. Tampoco exista un
desarrollo pleno de la separacin entre el funcionario y los medios de administracin, y
persista un fuerte contenido patrimonial en el desempeo de las tareas gubernamentales.
La voz administracin recorre muchos siglos desde la era romana y la encontramos viva
en el siglo XVIII dentro del lenguaje administrativo de las naciones europeas, sobre todo
las herederas del latn, adems de Alemania. Sin embargo, administracin consista en
una mera prctica hermanada con los usos y las costumbres de los servidores pblicos:
era parte del tejido inherente al ritual de sus actividades cotidianas. No tena an la
altura suficiente para ser conceptuada, de modo que la fortuna acadmica le
correspondi a una voz emparentada: polica.
Desde su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras
materias gubernativas como la justicia, la economa, las finanzas, y aun con aquello que
los alemanes llamaban arte del Estado (Staatskunst). Por este motivo, cada organizacin
del gobierno tena una ndole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo actividades
administrativas, econmicas, jurisdiccionales y financieras. Hacia el siglo XVIII, un
movimiento administrativo conocido como cameralismo inund Europa e incit una
fuerza intelectual de definicin de lo propiamente administrativo a travs de la polica.
Fue entonces que lo administrativo adquiri autonoma y posibilit un desarrollo
cientfico autnomo.
6
GURRERO OROZCO, Omar. Teora Administrativa del Estado. Parte 1: Gestacin de la ciencia de la
administracin pblica: Una disciplina uninacional. Definicin de lo administrativo: de la
pluridisciplinariedad a la unidisciplinariedad. Mxico D.F. Nxico. Oxford University. 2.000.
7
FRONTIN, Les Aqueducs de la Ville de Roma, Societ dedition Les Belles Lettres, Pars, 1944, p. 1. Se trata de una
edicin bilinge, en francs y latn.
24
Por otro lado, los fenmenos polticos han sido de antao un tema de gran inters para
la administracin pblica desde la poca de Platn y Aristteles. Sus obras clsicas,
tituladas respectivamente Politeia y Poltica, tratan de la polis, entonces referida al
Estado y la ciudadana. Ambos trminos: poltica y Politeia, permanecieron en la
civilizacin occidental como herencia de la cultura helnica. Entre los griegos, poltica
denotaba las cosas inherentes a la polis, en tanto que Politeia significaba la organizacin
gubernamental especfica en ella instituida. La cultura romnica asimil a la Politeia y la
transform en politia, legndola a los idiomas europeos como polica, police, policey y
policy, en espaol, francs, alemn e ingls, respectivamente.
En Alemania, a mediados del siglo XVIII, Johann Heinrich Von Justi diferenci policey de
otros fenmenos gubernamentales, como la economa, las finanzas y la poltica 8 , y as
facilit la definicin primigenia de lo que despus fue la administracin. De aqu
tambin surgi la ciencia de la polica (Policey-Wissenschaft) como eje de los estudios
administrativos, que entonces se conocan como ciencias camerales. La ciencia de la
polica era la disciplina cuyas enseanzas estaban destinadas a preparar a los estadistas y
los funcionarios pblicos para comprender el modo de incrementar el poder del Estado
y acrecentar sus fuerzas interiores.
Esa disciplina se sigui cultivando en Alemania hasta bien entrado el siglo XIX, como se
puede constatar en el libro de Robert Von Mohl La ciencia de la polica Die Policey-
Wissenschaft, cuya primera edicin se remonta a 1832, y que volvi a imprimirse en
1866) 9 . Sin embargo, la ciencia de la polica se encontraba en va de extincin, pues ya
estaba activo Lorenz Von Stein, cuya Teora de la Administracin (Die Verwaltungs-Lebre)
se haba comenzado a publicar en 1864 10 .
Sin embargo, el trnsito del uso de la voz polica hacia el vocablo administracin ya se
haba iniciado a mediados del siglo XVIII, como se observa en la traduccin francesa de
la obra de Von Justi. En efecto, al referirse a la polica como una fuerza que incrementa
el poder del Estado, utiliza el vocablo administracin con referencia a la necesidad de
8
El ttulo de la obra en alemn es: Johann Heinrich Gottlob VON Justi, Grundtze der Policey-Wissenschaft,
Gotinga im Verlangs der Vitwe Vandenoef, 1756. Esta obra fue traducida al francs como lments
gnraux de police, chez Rozet, Libraire, rue S. Severin, a la Rofe dor. 1769, Pars, y al espaol como
Elementos generales de polica (Eulalia Piferrer, Ciuda, Impresora del Rey nuestro Seor, Plaza del ngel,
Barcelona, 1784).
9
Robert VON MOHL, fue el ltimo gran cultivador de la vieja ciencia de la polica. Su libro se titul en
alemn: Die Policey-Wissenschaft, Verlang der H. Laupp?fchen Buchhandlung, Tobinga, 1866, tres tomos.
10
Lorenz VON STEIN es el primer tratadista de ciencia de la administracin en Alemania. El ttulo de su
obra en alemn es: Die Verwaltungs-Lehre, Verlang der F.G. Gottafchen Buchhandlung, Stuttgart, 1864, diez
volmenes.
25
hacer un uso inteligente de los recursos econmicos y financieros 11 . Pero la muestra

ms ntida del cambio se ofreci posteriormente: un autor annimo explicaba en 1786:
La administracin () es esa direccin general que mantiene el orden de la

sociedad poltica. Se relaciona con la naturaleza y principio del gobierno que
busca establecer o restablecer. Es relativa a la situacin fsica del pas, a su clima
fro o caliente, al temperamento de los habitantes y la calidad de las tierras. Ella
est interesada por la grandeza del pas, por su produccin y riqueza, as como
por el genio del pueblo, por sus costumbres y maneras, y por las artes, comercio e
industria de sus habitantes 12 .
La voz administracin no se ha independizado an del contenido de polica, que se

preserva plenamente, pero el paso ya se ha dado.
La actual conceptuacin de la voz administracin no se realiz sino hasta la emergencia

de los regmenes constitucionales, cuando en 1808, Charles-Jean Bonnin le dio un
contenido distinto del que tuvo la polica, y le agreg significativamente el calificativo
de pblica 13 . Al referirse a la polica a la que Bonnin ya le atribua el sentido de
seguridad pblica, explic que es fcil reconocer que ella ya no era la inquisicin poltica
establecida por el absolutismo, ese monstruo alimentado y formado por las monarquas
absolutistas 14 . Se haba extinguido el uso de polica como ciencia y arte del gobierno en
las sociedades absolutistas de Europa occidental, y desde entonces se usa el concepto
de administracin, que en tanto pblica se conceba como propia de un Estado basado
en los derechos del hombre y del ciudadano. El Estado haba sido edificado con los
materiales provistos por lo pblico y era propiamente su personificacin.
Bonnin crea que la administracin es la que forma la accin propiamente del Estado,
pues abraza todo lo que constituye las relaciones de los administradores con el Estado
dentro del inters del orden social 15 . La administracin no es un mero instrumento, est
dotada de autoridad, pero no se trata de una autoridad ordenante, sino ejecutiva: es
pasiva como voluntad, pero activa como ejecucin, pues administrar es obrar
directamente 16 .
11
Lorenz VON JUSTI, lments Gnraux de Police, p. 18.
12
Annimo, LAdministration de Sebastien-Joseph de Carvalho et Melo, comte dOeryas, marquis de
Pombal, msterdam, 1786, p. 1.
13
BONNIN Charles-Jean Baptiste , Principes dAdministration Publique, chez Renaudiere, Imprimeur-
Libraire, Pars, 1812 (1808), tres tomos.
14
BONNIN Charles-Jean; Compendio de los principios de administracin, Imprenta de Jos Palacios,
Madrid, 1834, p. 89.
15
BONNIN, Charles-Jean, Principes dAdministration Publique, p. 88.
16
Ibid., pp. 88 y 89.
26
Con base en estas ideas, Charles-Jean Bonnin formul la primera definicin de

administracin pblica que se conserva como vlida desde muchos aspectos:
La administracin pblica es la autoridad comn que ejecuta las leyes de inters
general, que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada administrado
con la sociedad, y de la sociedad con cada uno de ellos; as como sobre las
personas, los bienes y las acciones, como interesantes al orden pblico 17 .
Con base en sus races grecolatinas, tanto en lo que se refiere a la polis como a la
politeia, resulta evidente que la administracin pblica est caracterizada por atributos
propiamente estatales como una emanacin de lo pblico, pues el concepto as
formulado la define a partir de ese pblico y de todo lo trascendental que entraa.
Dicha administracin, por principio, es una cualidad del Estado, y slo se puede explicar
a partir del Estado como organizacin poltica de la sociedad. Aunque esa cualidad
comprende un conjunto complejo de atributos, el carcter distintivo de la
administracin pblica consiste en la capacidad del Estado para producir esa utilidad
comn, que a partir del siglo XVIII se proyect a travs del desarrollo de la sociedad. Tal
como lo explay un pensador, la administracin propiamente dicha se opone a la
justicia civil, la penal y administrativa, porque stas protegen al derecho que es turbado,
en tanto que aqulla busca y realiza lo til 18 .
El objeto de la administracin pblica consiste en facilitar el desarrollo libre y perfecto

del hombre en su singularidad, pero tal desenvolvimiento est condicionado por el
grado de comunidad cooperante que pueda alcanzar una sociedad, pues es lo pblico el
continente sustancial de la vida asociada. Lorenz Von Stein afirmaba que la prosperidad
de la singularidad humana depende directamente del subsidio que le ofrece la
colectividad, que no es otra cosa que el rendimiento efectivo de la publicidad humana. 19
Ese subsidio es la materia prima con que trabaja la administracin pblica por
antonomasia.
Resulta evidente que la administracin pblica es un fenmeno diferenciado dentro del

ms complejo orden de los sucesos del gobierno. Hacia 1876 se diferenciaba
17
Ibid., p. 91.
18
M: BLUNTSCHLI, L Politique, Libraire Guillaumin, Pars, 1879, p. 301.
19
Lorenz VON STEIN, La Scienza della Pubblica Amministrazione, Unione Tip-Editrice, Turn, 1897, p. 37.
27
claramente de la Constitucin, la poltica, la justicia y la administracin privada. Por

administracin se entenda una expresin opuesta a la Constitucin o a la ley, dado que
designa la actividad concreta y variada del Estado, considerada en detalle, por oposicin
al orden pblico y jurdico general y permanente. 20 Esto explica por qu la Constitucin
determina la forma de gobierno, en tanto que la administracin se expresa, por ejemplo,
en el nombramiento de un ministro. Puede afirmarse que en tanto la Constitucin
plantea los principios de la representacin nacional, la administracin convoca a las
elecciones.
Lo anterior se explica mejor si nos remontamos a la idea de Jean-Jacques Rousseau

acerca de la oposicin psicolgica entre voluntad y accin, as como a Lorenz Von Stein,
que en ella fundamenta su concepto de administracin. En realidad la ley y la
administracin se oponen como la voluntad general y la voluntad particular, as como el
orden general y la disposicin especial: la ley fija los principios y los lmites de la
administracin, la cual se mueve libremente en este cuadro legal, sin ser una simple
aplicacin de la ley. 21
Pero, como lo afirma Bluntschli: la administracin se opone tambin a la poltica; sta

comprende entonces la alta direccin general del Estado; aqulla la actividad detallada
inferior; la una es la misin del hombre de Estado; la otra de los funcionarios tcnicos. 22
El gobierno decide sobre la paz y la guerra, y la administracin organiza y regula los
detalles de estos actos. Sin embargo, esto merece una aclaracin inmediata de este
autor: tal oposicin es naturalmente muy elstica, la poltica es incapaz de caminar sin el
auxilio de la administracin y en realidad muchos actos administrativos toman un
carcter poltico, por su importancia general. 23 As, los actos administrativos tambin
reclaman la atencin del estadista.
Finalmente, ante la administracin del Estado existe tambin una administracin de la

Iglesia, otra del culto y una ms de las organizaciones privadas. Por tanto, oponerse la
administracin privada a la pblica, pues la administracin pblica se basa en le
derecho y el deber pblicos; la administracin privada tiene su base en el derecho
privado y se deja al arbitrio de los particulares. 24 La administracin privada se considera
como un deber de la familia, de la asociacin o de una religin, pero nunca como un
deber hacia el Estado. De la administracin pblica se encargan funcionarios; de la
privada, los particulares.
20
M. BLUNTSCHLI, Derecho pblico universal, J. Gngora Imp., Madrid, s.f. (1876), t. II, p. 247.
21
Ibid. p.248.
22
Ibid., p. 247.
23
Ibid., p. 248.
24
Ibid., 249.
28
Hasta aqu hemos delineado el curso tomado por la voz administracin, la manera en
que se defini como una categora singular, por qu adquiri el calificativo
trascendental de pblica y qu es lo administrativo. Pero an no explicamos cmo se
diferenci de otras materias inherentes al Estado, de qu manera se deline un centro
conceptual que facilit la recreacin perpetua de lmites disciplinarios necesariamente
mutantes, cundo ocurri semejante suceso y dnde tuvo lugar.
En el principio era el caos: emergencia indiferenciada de las ciencias camerales. Antes de

la diferenciacin de lo administrativo dentro del gobierno, durante la segunda mitad del
siglo XVIII, ese fenmeno se confunda con otras materias igualmente oscuras e ignotas.
No se poda estudiar como una entidad singular, no era posible estimar su alcance
cognoscitivo ni delinear las fronteras de su objeto. Todo era un caos. Incluso el
consenso que haba entre los pensadores administrativos en torno de la idea general de
ciencias camerales como ciencias de Estado, no existi cuando se referan a cada
disciplina en lo particular. Ocurri lo mismo cuando se trata de dar el peso que a cada
una corresponde, en relacin con desarrollo del Estado.
Dentro de los estudios cameralistas publicados a lo largo de ese siglo, es fcil observar la
borrosa lnea fronteriza de los campos del saber administrativo entonces cultivados.
Esto fue evidente en la economa, de la que Johann Peter Ludewig afirm que se refiere
a la direccin de la corte y del pas, 25 en tanto que Justus Christoph Dithmar indic que
ensea cmo pueden obtenerse el bienestar y la riqueza gracias a la actividad
econmica rural y urbana, as como por la consecucin de la felicidad temporal. 26 Por su
parte, el cameralista sueco Andreas Berch propuso una concepcin global de la
economa, en la cual fueron comprendidas la economa en sentido estricto, la polica y la
cameralstica. 27 Ms de dos dcadas despus (1764), Daniel Schreber, siguiendo esta
misma versin, afirm que la economa comprende los principios de las disciplinas
econmicas generales y especiales, as como la polica rural y urbana, y tambin a la
cameralstica (ciencia financiera y tributaria). 28
Finalmente, Georg Zincke coment que la economa es una ciencia prctica, con base en
la cual, se aplican con sabidura, inteligencia y pericia casi todas las ciencias que tienen
como fin la justa actividad productiva que desarrollan las fuerzas del cuerpo y el espritu
25
Prrafo reproducido y traducido por Pierangelo SCHIERA, Il Cameralismo e lAssolutismo Tedesco, per i
tipi delleditore dott. Antonio Giufr, Miln, 1968, p.345.
26
Prrafo reproducido y traducido por Albion SMALL, The Cameralists: Thr Pioners of German Social
Policy, The University of Chicago Press, 1909, p. 226.
27
Ibid., p. 338.
28
Ibid., p. 333.
29
para obtener existencia suficiente y tranquila; y lo que se considera superfluo para los
casos de necesidad. 29 Subsecuentemente la dividi en economa pblica y economa
privada, pero explic que la primera no era otra cosa que la ciencia de la polica.
Los cameralistas no siempre entendieron la economa de manera unvoca. Algunos,

como Johann Heinrich Von Justi, al hablar de economa de Estado presagiaron el uso de
la nocin de economa poltica; otros lo hicieron como un mero desdoblamiento de la
economa domstica hacia la economa ms general del Estado. Sin embargo, la
mayora la confundi con la direccin o con el manejo. Tampoco las voces fueron
uniformes. Hay quienes usaron latinismos como oeconomie o quienes utilizaron
palabras alemanas emparentadas con ella, como Wirtchaft o Haushaltungs. Algunos ms
germanizaron los vocablos latinos y hablaron de ockonomie. Al final, el caos conceptual
cameralista impidi diferenciar a la economa de otras disciplinas afines.
La cameralstica fue uno de los mbitos del saber mejor definidos. sta fue, para Peter
Simon Gasser la ciencia mediante la cual un joven estudiante puede ser puesto en
aptitud de servir tilmente a su seor, 30 en tanto que a los ojos de Dithmar enseaba
cmo se puede aumentar y mejorar los ingresos del Estado mediante el buen uso de los
dominios y las regalas, as como de las prestaciones obligatorias de los sbditos y otros
fondos pblicos; y cmo tales ingresos deben emplearse para conservacin de la
comunidad. 31 Darjes esgrimi una versin similar; para l, la cameralstica es la ciencia
que ensea la forma razonable de preservar, aumentar y aplicar los ingresos anuales del
prncipe, es la ciencia de la direccin razonable de un prncipe. 32 Finalmente, Aincke
afirmaba que la cameralstica y la hacienda eran una sola disciplina que se llama ciencia
cameral y financiera. Se trata de una ciencia prctica destinada a producir, aumentar y
mantener los medios de vida de un seor y de un Estado mediante un buen manejo
econmico del pas, as como una buena administracin para el bien del prncipe y del
Estado. 33
Tal como puede constatarse en las exposiciones anteriores, la cameralstica se entenda

en lo fundamental como una ciencia que produca ingresos financieros al Estado, segn
la interpretacin de Dithmar y Zincke, Darjes y Von Justi, en contraste, la consideraron
en el ciclo financiero completo: ingresos, administracin y aplicacin, si bien Von Justi
no habla de finanzas, sino de medios; es decir, tiene un versin aun ms general. En
suma: tampoco hubo unanimidad ni consenso de criterio para definir a la cameralstica.
29
Ibid., p. 403.
30
Prrafo reproducido y traducido po Pierangelo SCHIERA, op. Cit., p.31.
31
Ibid., p. 368.
32
Prrafo reproducido y traducido por Albion SMALL., op. Cit., p. 280.
33
Prrafo reproducido y traducido por Pierangelo SCHIERA, op. Cit., pp.405 y 406.
30
Por lo general se entenda como la administracin patrimonial del Estado, como la

administracin de los bienes del Estado y como un sujeto de derecho privado.
La cameralstica tendi a confundirse con las finanzas pblicas. stas fueron una
innovacin postrera en el esquema de las ciencias camerales. Con Justi fue quien la
separ de otras materias y la concibi como disciplina cameral especfica. En 1766
public Sistema de finanzas, su ltima obra, donde realiz esa destacada labor. Por su
parte, Joseph Sonnenfels, el ltimo gran cameralista, propuso tres ciencias camerales:
polica, comercio y finanzas, y a cada uno reserv un volumen en la obra que lleva el
mismo nombre. El sentido que le dan Von Justi y Sonnenfels es muy similar al que hoy
en da tienen, porque para ellos implicaba tanto lo relativo a ingresos como lo
correspondiente a su gasto, adems de su administracin.
La polica tuvo tambin hondas dificultades conceptuales. Dithmar opinaba que la

ciencia de la polica ensea cmo mantener el sistema interno y externo del Estado con
buena polica, en funcin de la felicidad general. La polica era la vida y el alma del
Estado. 34 Daniel Schreber sostena una versin similar: pensaba que la polica se refiere a
la adecuada organizacin de los hombres y los recursos econmicos con miras a la
consecucin de la felicidad de la sociedad. Por su parte, Andreas Berch afirmaba que a
travs de la polica, los miembros de la comunidad se mantienen en buen orden y
pueden de tal modo perseguir con mayor eficacia sus asuntos individuales, que
pertenecen a la esfera econmica. 35 En 1752, Zincke sealaba que la polica tiene la
tarea de dirigir y promover los medios de vida y la direccin del pueblo. 36 Finalmente,
Sonnenfels comentaba que, cuando las decisiones y proyectos estn unidos y se refieren
a ciertas mximas derivadas de los principios sociales, nace la ciencia del mantenimiento
de la seguridad interna del Estado: la ciencia de la polica 37 .
Con excepcin de Dithmar y Zincke, las nociones de policas mencionadas tienen ms

relacin con el concepto de conservacin que el de desarrollo. Por eso, el verdadero
salto cualitativo ocurri con la definicin de polica formulada por Von Justi en 1756, que
trataremos ms adelante.
Pero existi un campo del saber todava ms nebulosos: se trata de haushaltungskunst,

un concepto alemn que Albion Small tradujo al ingls atinadamente como
management manejo en espaol para nosotros y que constituye un mbito de enorme
34
Ibid., p. 367.
35
Ibid., p.338.
36
Prrafo reproducido y traducido por Albion SMALL, op. Cit., pp. 251 y 252.
37
Ibid., p. 505.
31
valor, pero que no mereci una explicitacin relativamente individualizada en tanto

ciencia concreta, tal como la economa, la cameralstica o la polica. Sin embargo, su
cultivo y desarrollo como tema del cameralismo fue de gran relevancia.
Fue Julius Bebhard Von Rohr, uno de los precursores de las ciencias camerales, quien en
el temprano ao de 1716 hizo una de las primeras sistematizaciones de ese concepto
primigenio de manejo. Explic que el arte del manejo de la casa (haushaltungskunst) es
una ciencia prctica que ensea cmo, en forma apropiada, se puede adquirir el dinero y
los bienes, y cmo conservar y ampliar lo adquirido para la promocin y el
mantenimiento de la felicidad temporal 38 l. Aqu su proximidad a la categora de
cameralsta es evidente. Von Rohr dividi al manejo en econmica de los prncipes y en
econmica de los particulares. La primera es la ciencia cameral, de finanzas y de
dominios: consiste en la prudencia para dirigir los medios e ingresos propios, as como
los del pas; en mantener a la comunidad y en aumentar el dinero y los bienes de los
sbditos 39 . Esta parte del manejo ensea a los prncipes no meramente a conservar y
aumentar sus medios, sino a promover la felicidad de los sbditos y organizar a la
economa. La segunda, por su parte, es:el manejo domstico de las personas privadas,
y se divide en manejo de la ciudad y del pas 40 .
Daniel Schreber ofreci una concepcin totalmente diversa a la de Von Rhr. En su

opinin, la economa y la cameralstica son la base en la que descansa la ciencia general
del manejo (Allgemeine Haushaltuagswissenschaft). Es la disciplina mediante la cual se
revela cules son los males y las carencias del Estado en relacin con la riqueza y el
poder de los medios que necesita; se ocupa del estado de salud o enfermedad del
cuerpo estatal y de sus diversas partes y desde su conocimiento se puede definir la
patologa y terapia del Estado. En suma: el manejo es la ciencia que ensea cmo
fundar, incrementar y mantener el bienestar de los estados 41 . Por lo visto, tampoco el
manejo logr unidad de criterio.
El comercio fue incorporado por Sonnenfels como ciencia cameral independiente.

Todos los cameralistas lo haban tratado con amplitud, incluso los fiscalistas austriacos,
de donde les viene la fama de mercantilistas. El propio Von Justi lo consideraba como
una materia que debera impartirse junto con la de polica. Pero como dijimos, fue
Sonnenfels quien consider por separado al comercio y lo estudi con extraordinaria
profundidad en el segundo volumen de su obra. La idea original de los cameralistas no
38
Ibid., p. 188.
39
Idem.
40
Idem.
41
Pierangelo SCHIERA, op. Cit., p. 338. SCHIERA traduce Haushaltungs como direccin.
32
discrepa mucho del concepto actual, salvo que por comercio se entenda, en cuanto
ciencia cameral, uno de los mecanismos para fortalecer el poder del Estado y nada ms.
El, que en las ciencias camerales, no existieran unanimidad ni consenso no es un defecto,

sino una condicin real, que propici el debate que condujo a su adecuada
diferenciacin. Que las ciencias camerales se hayan desarrollado del modo como
ocurri, fue porque el dilogo, la crtica y el intercambio de ideas alimentaron tal
desarrollo.
El carcter conceptual catico del cameralismo prejustiano ha sido destacado por

eminentes pensadores administrativos contemporneos. Georges Langrod hablaba del
caos camerlista 42 , en tanto que Mariano Baena del Alczar le reconoci el mrito de
haber sentado las bases de la individualizacin del estudio de la administracin pblica
a pesar de sus imprecisiones 43 .
Diferenciacin de lo administrativo: la ciencia de la polica. Tal era la situacin general

de las ciencias camerales cuando comenz su actividad intelectual Johann Heinrich Von
Justi, quin empez a estudiar la administracin pblica haca mediados del siglo XVIII.
Su labor intelectual se realiz dentro de estadio ms progresivo y cuando el carcter
general del Estado, tal como ha trascendido hasta nuestros das, fue marcado por la
asuncin de la administracin integral de la sociedad, desde los complejos procesos
econmicos hasta los delicados asuntos morales, pasando por la administracin de la
justicia, la salud y la religin.
Von Justi no fue terico de una forma de Estado, sino del Estado moderno cuyo carcter
es, a partir de su tiempo, el usufructo de las condiciones producidas por una
expropiacin general de los restos de la antigua sociedad medieval, lo que propici la
expansin de su fuerza interior y promocin el desarrollo de la nueva sociedad que
estaba construyendo. El signo del Estado es una intervencin racional en los procesos
econmicos, a los que liberaliza, pero regula con fro clculo. Propio de su esencia es el
fisco, faz estatal de tributacin y planificacin del gasto pblico productivo y rentstico; y
de suyo es igualmente la administracin de una justicia en la que se cimenta la
seguridad interior. Se trata de un Estado inteligente que aprende y ensea a sus
pobladores para convertirlos en ciudadanos ms virtuosos, trabajadores ms
productivos y sbditos ms obedientes.
42
Georges LANGROD, El pensamiento administrativo no-jurdico: vicisitudes y renacimiento, Centro de
Formacin y Perfeccionamiento de Funcionarios, Madrid, 1964, p. 12.
43
Mariano BAENA DEL ALCZAR, Prolgo, en Omar GUERRERO, Las ciencias de la administracin
en el Estado absolutista, Fontamara, Mxico, 1987, p. XXIX.
33
El motor y la fuerza del Estado es la polica, cuya existencia y funcin parte de principios
que definen los campos de accin donde se desempea, y anticipan los resultados
esperables y los obstculos por vencer. Los principios de la polica se basan en su objeto
mismo, es decir, afirmar y aumentar el poder interior del Estado. Este poder estatal no
consiste solamente en la Repblica como tal, as como en cada uno de los miembros que
la componen, sino en las facultades y los talentos de todos los que la integran. Por
consiguiente, todas sus mximas, deben estar fundadas sobre el conocimiento que
tiene ella de las facultades del pblico, tanto en general como en particular44 . El Estado
absolutista antecede al Estado de derecho, por cuanto al valor del pblico como semilla
primigenia de su emanacin, pero sin concebir otra cosa que sbditos, y an no alcanza
la trascendencia que obtiene con el peso de la ciudadana.
En el siglo XVIII se haca uso del concepto de mxima de Estado. La palabra mxima
significaba un decreto de la voluntad humana con base en la cual obra, sin exceptuar
personas, casos y circunstancias, y se desenvuelve con la anteposicin de manifiestos,
fundamentos y declaraciones, a travs de los cuales se razona previamente a su
ejecucin 45 . Tal determinacin es el resultado del conocimiento de la causa de la que
procede la obra. Una vez que un gobierno descubre algo til para su principal objeto,
que es el bien del Estado, debe hacer un uso adecuado de la mxima para alcanzar el fin
que se propone.
La prontitud y precisin con la que concibe el fin, as como la vivacidad de penetracin

que faciliten el uso de ese bien ofrecindole la ejecucin ms fcil y el mtodo menos
complicado, son el fruto que brindan las mximas de Estado como un producto de la
relacin entre la penetracin y el entendimiento.
Las mximas de Estado conservan los beneficios de estas operaciones y descubrimientos

y permiten sacar provechos del pasado en beneficio de los presente. La mxima de
Estado est basada en un principio verdadero, que es la semilla del bien del Estado, en
tanto que el fin del Estado es el bienestar de los sbditos que gobierna, de modo que la
mxima de Estado tiene por propsito este mismo fin.
44
Este pasaje de la obra: Economa de Estado (Staats-Wirtchaft, 1755) de VON JUSTI, fue traducido por
Albin SMALL, op. Cit., p. 372.
45
DONATO, Nicols, El hombre de Estado, Tipografa Popular, Mxico, 1904, tres tomos (Luomo di
Governo, Venecia, 1860), t. III, p. 38.
34
Von Justi haba previsto en su Economa de Estado que hara una obra exclusivamente
destinada al estudio de la polica a fin de distinguir las dos materias. Pero adems de su
inquietud en torno de la mutua definicin de los campos acadmicos de la polica y la
economa, le preocupaba la ignorancia acerca de la primera y tom la decisin de poner
remedio al problema. Crey que la polica era todava una ciencia poco conocida, y se
congratul de ser el primero en darle un sistema fundado sobre la naturaleza misma de
la cosa, y en tratarla profundamente, con independencia de las otras ciencias que tienen
alguna relacin con ella 46 . Pensaba que la mayor parte de los errores que se cometieron
al respecto provinieron de haberse confundido la polica con la poltica 47 . Von Justi
explicaba que en los muchos libros de poltica que consult, sus materias se confundan
con las cosas relativas a la polica. Hay que aclarar que l se refiere a la confusin entre
policey y Staatskunts (la traduccin literal de la ltima significa arte del Estado). El
francs de quien se ha perdido la identidad 48 . La traduccin es correcta, pues Von Justi
entiende la poltica como el arte de asegurar la existencia del Estado ante las asechanzas
y amenazas de sus enemigos interiores y exteriores, y facilitar la convivencia pacfica de
sus miembros.
Se debe entonces diferenciar poltica de polica, pues como los sentenci Von Justi:
cada una de ellas tiene sus extensiones y limitantes. En efecto:
La poltica tiene por fin la seguridad de la Repblica tanto por fuera como por
dentro, y es su principal ocupacin instruirse de la conducta, de las acciones y de
los objetos o intentos de las potencias extranjeras, ponerse a cubierto de sus
empresas; como tambin establecer un buen orden entre los sbditos, conocer
los sentimientos que unos tienen hacia los otros; igualmente que para el
gobierno ahogar los partidos y las sediciones que se forman, y tomar medidas
necesarias para prevenirlas. Al contrario, el fin de la polica es asegurar la
felicidad del Estado por la sabidura de sus reglamentos, y aumentar sus fuerzas y
su poder tanto como sea posible. Para este efecto ella vela en la cultura de las
tierras, a procurar a los habitantes las cosas de que tienen necesidad para
subsistir, y a establecer un buen orden entre ellos, y aunque respecto de esta
ltima, se emplee y se ocupa aun a provocar la seguridad interior del Estado; sin
46
VON JUSTI, Lorenz; Elementos generales de polica, pp. XI y XII.
DELAMARE, 47 Nicols de nacionalidad francesa, haba proclamado aos antes haber fundado el estudio de
la polica: nadie hasta ahora se haba cuidado de escribir sobre ella, nadie haba reunido sus leyes para
procurar su conocimiento o facilitar su estudio. Citado por Luis JORNADA DE POZAS, Los cultivadores
espaoles de la ciencia de la polica, en Centenario de los iniciadores de la ciencia jurdico-adminsitrativa
espaola, Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, 1944, pp. XI y XII.
48
VON JUSTI, lments Gnraux de Police, ya citados.
35
embargo; en ello no es ms que un instrumento de la poltica, y nota las ofensas

que no hieren a la constitucin y al mantenimiento del Estado 49 ..
Corresponde a la polica potenciar las fuerzas materiales, morales e intelectuales que,

situadas en el seno de la sociedad, incrementan el podero del Estado y el bienestar de la
sociedad. La poltica, por su parte, est interesada en las medidas necesarias para
defender al Estado de las agresiones externas, o bien de las conjuraciones interiores. La
polica es un impulso progresivo que vela por la salud, nutricin y vigor completos del
Estado, en tanto que la poltica es una fuerza pronta a prevenir las guerras con los
Estados extranjero o las sediciones intestinas, o activar medidas punitivas contra lo
mismos. Michel Foucault ha explicado esta distincin de Von Justi, con el argumento
de que la poltica asume una tarea fundamentalmente negativa: defender al Estado de
sus enemigos, en tanto que la polica se atribuye la funcin positiva de nutrir,
paralelamente, la vida de los sbditos y la fuerza del Estado 50 ..
Ms all de una distincin tan necesaria, debemos declarar que la separacin entre la
polica y la poltica no implica que sean opuestas, sino que marchan de la mano 51 . En
tanto que la poltica crea las condiciones de seguridad apropiadas para la activacin de
la polica, sta produce las condiciones materiales, morales e intelectuales que
posibilitan la accin de la poltica. No se pueden concebir sino juntas, unidas por el
propsito comn de velar por la existencia y progresin del Estado absolutista.
La polica tiene una funcin singular: su objeto es afirmar y aumentar el podero interior
del Estado por medio de la sagacidad de sus reglamentos. Pero como este poder
consiste no solamente en la Repblica como unidad y en cada uno del los miembros que
la componen singularmente, sino tambin en las facultades y los talentos de todos ellos,
la polica se ocupa de estos medios y de hacerlos servir para la felicidad pblica 52 . El
podero del Estado no puede obtenerse sino a travs del conocimiento que tiene de las
diferentes ventajas que se pueden obtener. As, Von Justi indica: La ciencia de la polica
consiste en arreglar todas las cosas relativamente al estado presente de la sociedad, en
49
VON JUSTI, Elementos Generales de la Polica, pp. XI y XII.
50
FOUCAULT, Michel Dioses, hombres y pastores: el origen de la tecnologa del poder y la razn, en
Revista Siempre, sobretiro cultiral, 27 de octubre de 1982, p. IX.
51
No est de ms alertar sobre el equvoco de observar aqu un smil de la dicotoma entre poltica y polica,
tal como ha sido planteado entre la poltica y la administracin en los siglos XIX YXX, que trataremos
pginas adelante.
52
VON JUSTI, Elementos generales de polica, p. XII.
36
afirmarla, mejorarla y fortalecerla, que todo concurra a la felicidad de los miembros que
la componen 53 .
Pero la polica entraa una paradoja: expandir las fuerzas del Estado y estimular la
prosperidad de la sociedad. Foucault coment que segn Von Justi la polica es lo que
capacita al Estado para incrementar su poder y ejercer su fuerza al mximo. Por un lado,
la polica debe mantener felices a los sbditos, concebida la felicidad como
supervivencia, vida y bienestar; esto
Define perfectamente lo que creo es el propsito del arte moderno del gobierno,
o racionalidad estatal; es decir, desarrollar los elementos constitutivos de la vida
de los individuos, de modo tal que su desarrollo nutra a su vez el desarrollo de la
fuerza del Estado 54 ..
He aqu no slo la causa existencial de la polica, sino su legitimacin cientfica, pues la

felicidad, respecto de la supervivencia, vida y bienestar de la sociedad, constituye su
motivo y su funcin como una ciencia social.
Mas no basta la distincin entre polica y poltica; Von Justi se propone diferenciar a la
primera de la hacienda, materia con la que segn l, muchos autores la confunden.
Ciertamente ambas estn muy relacionadas: la polica es el fundamento y la base de la
ciencia de la hacienda y le corresponde calcular hasta qu punto puede incrementarla
sin vejacin del pblico. Pero ambas ciencias son diferentes, pues la polica trabaja para
conservar y aumentar las rentas del Estado mediante la sabidura de sus reglamentos, en
tanto que la hacienda se ocupa por descubrir los medios empleados del modo ms
ventajoso para subvenir los gastos en los tiempos de necesidad o en la ocasin
oportuna.
Como el caso de la poltica, la versin francesa se refiere a las finanzas y de aqu Antonio
Francisco Puig y Gelabert la traslad como hacienda. Von Justi se refiere a la
cameralstica o ciencia de las finanzas (Cameral oder Finanzwisenchaft). La polica es una
potencia activa orientada a contribuir para el fin de toda Repblica, que es el bien de
toda la sociedad, y en ello est: lo que hace propiamente su eficiencia. Para esto se
53
Idem.
54
Michel FOUCAULT, op, cit., y pp. Cit.
37
compromete un uso sagaz e inteligente de los fondos pblicos y su prudente utilizacin

en beneficio de la Repblica; este es el fundamento de la economa y la hacienda, en
tanto que el objeto de la polica esa firmar, fortalecer y aumentar el poder del Estado de
manera proporcional respecto de sus vecinos. As, mientras la hacienda debe manejar
los fondos para costear las acciones de los responsables del Estado y la polica, este
ltimo debe tender a incrementar y conservar los fondos pblicos hasta donde la
constitucin interior del Estado lo permita.
Existe, asimismo, una confusin entre polica y economa. Von Justi censura a Georg
Zincke, consejero del Tribunal de Hacienda, porque deduce los principios de la polica a
partir de los correspondientes a la economa, aun cuando la primera tiene mayor
extensin. Ocurri igual con el canciller Christian Wollf, quien confundi polica con
moral, por lo que su libro no puede ser concebido como un tratado de polica.
Adems, no le bast haber sido tan preciso en la distincin entre polica y poltica, as
como entre economa y hacienda, Von Justi distingue las obras de polica equvocas,
errticas, insuficientes e incompletas, de la nica que es cierta, sistemtica y plena: la
suya. Esto, aunque en apariencia constituye una ausencia de modestia, una mera
vanidad, tiene mucho de cierto. Al respecto refiere que en el siglo XVI se escribi la obra
de Boters, en tanto que en el siglo XVII las de Schrammens y Reikinger, de las cuales no
hace juicio. Pero s lo hace, cuando trata los libros de polica del siglo XVIII, de los que
opina que dan una idea justa y completa, pero que son defectuosos y asistemticos; en
su lista estn los trabajos de Better y Langemak 55 ..
Paralelamente, alega que si se separan los libros que confunden impropiamente a la

polica con otras ciencias se hallarn muy pocos a los que se pueda recurrir para
instruirse sobre ella. No se ha escrito de polica antes del siglo XVIII, y aunque hay
algunos libros cuyo ttulo parezca anunciarla, existen pocas personas que hayan
comprendido lo que significa polica y la han confundido con poltica. En la lista est el
libro de Boters intitulado Aviso importante para establecer una buena polica, impreso en
55
Las obras de los autores citados por VON JUSTI son las siguientes: BOTERS, Aviso importante para
establecer la buena polica (Grnslicher Berich von Anordung gutter Policey, 1596); SCHRAMMENS,
Polica histrica (Politia historica, Leipzig, 1605); REINKINGS, Polic biblica (Bibliche Policey); Annimo,
Proyecto de reglamentos para establecer una buena polica (Enwurf einer wobleigerichteten Policey), M. C.
D. De L., Proyecto para establecer una buena policia (Obnvfnglicge Vorschlge zu Einrichtung, 1739);
Friedrich LANGENARK, Retrato de una policia perfecta (Abbidung einer volkommenen Policey, Berln,
1747).
38
Estrasburgo en 1596; La Polica histrica de Schrammens, editada en Leipzig en 1605, y la

Polica bblica de Reinkings 56 .
Von Justi concibe los conceptos administrativos como categoras histricas, pues antes
del siglo sealado nos escribi de polica porque ella estaba de incgnita dentro de un
mundo gubernamental indiviso; era un hecho annimo indiferenciado dentro de otros
fenmenos estatales. La identificacin y definicin de la polica dentro de los negocios
pblicos consisti en el desarrollo de un nuevo logos hasta entonces confundido o
subordinado a otras materias, tales como la poltica, la hacienda y la cameralstica. Pero,
el mpetu reformista que inund Alemania durante el siglo XVIII incit un formidable
movimiento de definicin de lo propiamente administrativo, a partir del concepto de
polica.
Esta categora sintetizaba la esencia de la idea de administracin. La expresin aplicada

de esta idea naci del imperativo de una mayor gobernabilidad mediante una nueva
organizacin administrativa, cuyos titulares alcanzaran cierto grado de
profesionalizacin administrativa. Esto, impuls el requerimiento de una formacin
propiamente administrativa del alto servicio pblico en materias de polica: asuntos
interiores, diplomacia, finanzas y economa, as como la capacitacin del funcionario en
el arte de la elocuencia y la escritura.
Johann Heinrich Von Justi cre una ciencia fundada en principios generales, cuya
aplicacin deja a los funcionarios pblicos. Su tarea fue establecer las bases generales,
las categoras abstractas y de ndole universal, en su tiempo, para el establecimiento
efectivo de la polica. Como explic, no se deba esperar que l tratara las diferentes
especies de polica que existen en tal o cual pas, ni que aplicara los principios generales
a tal o cual Estado particular 57 . Polica, opinaba el pensador prusiano, significa el orden y
la disciplina que reinan entre los ciudadanos que integran la Repblica. Los griegos y
romanos entendieron por ella lo concerniente al orden, las comodidades y la hermosura,
que son las bases de las repblicas. Extendindose ms, discierne que:
Se toma en el da esta palabra en dos sentidos diferentes, el uno extendido, el

otro limitado; en el primero se comprenden bajo el nombre de polica las leyes y
reglamentos que conciernen al interior del Estado, que tiran a afirmar y a
56
VON JUSTI, op. Cit., p. XIV.
57
Ibid., p. XVII.
39
aumentar su poder, y hacer un buen uso de sus fuerzas, a procurar la felicidad de

los sbditos; en una palabra el comercio, la hacienda, la agricultura, el
descubrimiento de minas, las maderas, los bosques, etc., atendiendo que la
felicidad del Estado depende de la inteligencia con que todas estas cosas son
administradas. La palabra polica, tomada en el segundo sentido, comprende
todo lo que puede contribuir a la felicidad de los ciudadanos, y principalmente la
conservacin del orden y la disciplina, los reglamentos que miran a hacerles la
vida ms cmoda y procurarles las cosas que necesitan para subsistir 58 ..
La idea de Von Justi es clara: el Estado es una institucin perfectible, lo mismo que
degenerable. Para conseguirse lo primero y evitar los peligros de lo segundo, las fuerzas
y las debilidades del Estado deben ser conocidas. Pero no se trata, n de un ejercicio
especulativo, sino operacional; una vez conocidos los defectos del Estado y estimado
con precisin sus potencias, stas puedan incrementarse de modo tal que sean
superiores a las de los Estados vecinos, y a la vez producir bondadosas repercusiones
entre sus propios habitantes. Pero nos engaamos si pensamos que la polica es un
simple repertorio de tcnicas gubernamentales. Es un logos, un campo de
conocimiento de cuyo trabajo intelectual brota la explicacin de las condiciones
objetivas de la existencia del Estado, de sus precariedades y sus facultades, de sus
imposibilidades y sus posibilidades. Tal explicacin se refiere a un programa de accin
viable, calculada y racional, que actualiza la fuerza del Estado por medio de la superacin
de la vida de la sociedad. La polica es una ciencia aplicada al mejoramiento del Estado
por el camino del adelanto de las condiciones de existencia de la sociedad. Se refiere a
los campos de actividad del Estado, es el conocimiento que explica el qu del gobierno
con base en principios o mximas del Estado; trata tambin del cmo del gobierno,
representa el modo en que obra para fortalecer al Estado, hacerlo mas poderoso.
Von Justi defini la polica como una capacidad que desarrolla el Estado para asegurar
su felicidad por la sabidura de sus reglamentos, y que permite aumentar sus fueraza y
su poder tanto como es posible. Su esencia consiste en acrecentar su poder a travs de
una diversidad de medios. Tales medios constituyen una variedad compleja de
ingredientes que comprenden el orden econmico, la sociedad civil y la administracin
de justicia, como grandes apartados temticos en que se pueden clasificar sus campos
ms amplios de actividad.
58
Ibid., pp. 1 y 2.
40
Finalmente, una de las diferenciaciones ms relevantes hechas por Von Justi, con la cual
adelanta el umbral del Estado social de derecho, consisti en separar a la polica de la
administracin de justicia. Su puente es la seguridad interior del Estado, pues la polica
debe velar por que cada quien cumpla con lo que exige la probidad, evitar que surjan
pasiones que desacrediten a los ciudadanos, impedir el uso de pesos y medidas
falseadas; asimismo, impedir conmociones, alborotos y sediciones, prevenir robos,
cuidar calles y caminos, y evitar el ruido y las confusiones. La polica, hay que destacarlo,
no es un mero mecanismo represivo, sino una fuerza constructora; en su idea y espritu
yace el procurar el fomento de las fuerzas materiales, morales e intelectuales del Estado,
lo mismo que el prevenir los males que puedan lesionar su existencia.
Al efecto, Von Justi contribuye significativamente a la comprensin del Estado moderno

como Estado social de derecho, cuando define con toda precisin el papel de la
administracin de justicia como estimulante de la vida social. En realidad, dicha
administracin marcha en paralelo con la polica para asegurar un nivel ptimo de
civilidad que favorezca el curso de las relaciones de produccin, as como de las
relaciones sociales en general.
Desde el punto de vista del grado de coercin aplicable a los sbditos, la polica debe
tener por mxima general, relativa a las costumbres, castigar los crmenes y los excesos
que turban la seguridad y la tranquilidad pblica, y estimular a los sbditos para cumplir
con sus deberes y no esperar obtener ventaja de la impunidad.
La seguridad interior del Estado est fundada en la administracin de justicia. Como los
hombres estn expuestos a tener disputas por causa de sus bienes, es daino para la
seguridad pblica y la constitucin de la Repblica que ellos se hagan justicia por propia
mano. Es conveniente que sujeten la decisin de sus diferencias a la inteligencia de las
personas que se han establecido para sentenciarlas. Por tanto, la calidad de la
administracin de justicia es determinante para la buena marcha de los negocios
pblicos, porque el modo como est administrada la justicia influye sobra la felicidad del
Estado.
Von Justi afirma que el objeto que se propone en la administracin de justicia es

impedir los medios de hecho o violencias que ocasionan las diferencias que los sbditos
pueden tener entre s, y mantener la quietud y tranquilidad en el interior del Estado 59 .
59
Ibid., p. 173.
41
En contraste, la polica debe estar atenta a las acciones y las conspiraciones que se
forman en la Repblica, y obrar con discernimiento y sin faltar a lo que la prudencia
exige. En suma: jams interpretar desproporcionadamente los objetos ni el
comportamiento de los sbditos, cuya vida y progreso estn en sus manos.
Von Justi explic un imperativo cientfico por el cual se debe diferenciar a la polica de
otras materias y disciplinas, pues:
No hay regla un poco extendida que no padezca alguna excepcin, sea que se
trate una ciencia juntamente con otra, sea que se trate separadamente segn el
orden y le enlace que ella exige; sera til, sin embargo, para el progreso de las
ciencias, que se fijasen sus lmites. No se conoce una ciencia, sino
imperfectsimamente, cuando no se miran y ven todas sus partes, y se olvidan
infinidad de cosas tiles cuando se tratan muchas ciencias de una vez 60 .
He aqu el principio de generalizacin de un hecho social, del cual no se pueden

prescindir cuando se trata de su validez universal, pues en lo que se refiere a las
disciplinas singulares es menester no olvidar que: cada una de ellas tiene sus
extensiones y limitantes 61 . Ha nacido la ciencia de la administracin pblica, aunque
todava lleva por nombre ancestral ciencia de la polica. An no recibe el bautizo y su
nuevo nombre: administracin pblica.
Durante el siglo XIX la idea singular de polica se convirti en la materia administrativa.

Tal como lo explic un pensador: administrando se lleva con regularidad los servicios
pblicos. Estos servicios determinan la materia administrativa () los servicios pblicos
que determinan a la materia administrativa corresponden a las diversas necesidades
colectivas o sociales 62 .
Paralelamente, la simbiosis del secretario de Estado con el secretario del Despacho, que
signific la acentuacin de lo administrativo dentro de lo gubernamental especialmente
ante lo jurisdiccional, impuls el desarrollo de la polica, junto con los asuntos interiores
y la diplomacia. El concepto de Secretara de Estado y del Despacho acompa al
60
Ibid., pp. XIII y XIV.
61
Ibid., p. XI.
62
OLIVN, Alejandro; De la administracin pblica con relacin a Espaa, Roix Editor, Madrid, 1843
(1842), p. 44.
42
desarrollo de la teora de la construccin del rgimen poltico, cuya fabricacin se

visualizaba como un procedimiento tcnico peculiar, que facilita alcanzar el xito en
semejante empresa 63 .
La organizacin gubernamental del Estado exiga la tecnicidad por la cual el gobernante

funge como el artesano constructor de un Estado en perenne proceso de edificacin,
cuyo papel consiste en hacer transitar al pueblo de una situacin caracterizada por la
irracionalidad a un orden racional. A la tcnica poltica y a la racionalidad debe sumarse
la ejecutividad, que consiste en el apego disciplinado de la administracin pblica al
funcionamiento tcnico.
Qu mejor modo de rendir tributo a los cameralistas, como creadores de la ciencia de la

administracin pblica, que los crditos que les brind Charles-Jean Bonnin, quien saba
de los antiguos cultivadores de la administracin pblica y a quienes identifica como los
economistas: a mediados del siglo XVIII ellos desarrollaron estudios sobre las prcticas
del gobierno y la administracin, de donde se deriva una gran cantidad de obras sobre
estas materias; pero juzgaba que la administracin pblica era, entre los economistas,
un manojo de temas aislados que no formaban parte general de la economa social.
Lleg entonces la Revolucin francesa, y los antiguos conocimientos fueron revisados;
as, se encontraron errores y se replantearon los problemas 64 .
Se haba dado un paso cualitativo hacia la nueva ciencia de la administracin pblica

gracias a la evasin de lo administrativo desde el nebuloso ropaje del antiguo arbitrismo
financista y economizante. En efecto, la administracin pblica pasa la valla del
miserable crculo fiscal y aun del puramente econmico, se presenta y se deja
contemplar extensa, tutelar, benfica, creadora, presidiendo a los destinos del pas y
proveyendo de elementos de poder y grandeza al Estado 65 .
Lo administrativo tiene su base en esta nocin trascendental expresada por Olivn en

esa visin metafinancista y metaeconmica que trasciende un puro ejercicio
arbitrstico 66 , conservando la materia central de la antigua polica: el bienestar social. He
63
SCHMITT, Carl; La dictadura, Revista de Occidente, Madrid, 1968, pp. 40-43.
64
BONNIN, Charles-Jean; Compendio de los principios de administracin, p. 22.
65
OLIVN, Alejandro op. Cit., p. 4.
66
El arbitrismo fue una corriente de pensadores financieros cuyos anlisis se cean a los arbitrios o ingresos
del gobierno. Estos pensadores estuvieron activos en los siglos XVII y XVIII, pero su influencia se sinti an
en el XIX.
43
aqu el porqu de la ciencia de la administracin pblica, que a partir de la emergencia

del Estado liberal de derechos sufri una reduccin sustancial de tareas y la prdida de
su principal materia del bienestar social, cuyo fomento se consideraba antagnico con el
ideario liberal. Incluso, el hecho de que la polica permaneciera como un elemento del
Estado de derecho, obedeci a que se restringi a mera prevencin de peligros, as
como el que fuera vaciada de la materia relativa al fomento del bienestar social 67 .
El desarrollo del derecho administrativo, como una disciplina humanstica fue la secuela
de su desenvolvimiento como el marco normativo del nuevo Estado liberal de derecho,
cuya base consisti en normar las actividades administrativas que se restringieron
solamente a las tareas traducidas a la aplicacin de la ley. Esto produjo que una
sustancial cuanta de la actividad administrativa, que antao ejercitaba el Estado
absolutista, se redujera de manera drstica en trminos cuantitativos, pues
cualitativamente el bienestar social, que era la finalidad existencial de la polica, se
segregaba como refractario del liberalismo entonces imperante. Esta circunstancia
peculiar que aflor desde el origen del Estado liberal de derecho, fue la lnea divisoria
entre el derecho administrativo, dedicado al estudio de las normas que aplica la
administracin pblica, y la ciencia de la administracin pblica como depositaria del
temario del bienestar social, al que Bonnin se refiri como moral de la administracin.
El bienestar social no slo es el objeto existencial de la administracin pblica, sino la

fuente de su legitimidad cientfica y una herencia que, a pesar del liberalismo del Estado
de derecho, fue recuperada por el Estado social de derecho como un proyecto central.
Esto no debemos olvidarlo, porque esa legitimidad cientfica de la administracin
pblica y ese bienestar social que es su objeto vital han sido histricamente
cuestionados por todos los liberalismos, lo mismo que el Estado social de derecho.
1.2.1.3. Otros enfoques sobre policy: concepto de policy 68 . En el ingls comn, policy
significa curso de accin, lineamiento o directriz; incluso puede identificarse con la decisin
cuando se concibe como un programa de accin. Dentro de las ciencias sociales su estudio
se ha referido a la investigacin aplicada, sobre todo a los problemas sociales y los
resultados de los procesos polticos. Ante un abanico semntico tan variado, las necesidades
de univocidad conceptual constituyen un requisito epistemolgico que las ciencias de policy
han tratado de resolver.
67
FORSTHOFF, Ernst; Sociedad industrial y administracin pblica, Escuela Nacional de Administracin
Pblica, Madrid, 1967 (1958), p. 87.
68
GURRERO OFROZCO, Omar. Teora administrativa del Estado. Oxord University. Mexico. 2000. Unidad
12. La Ciencia de Policy.
44
Las definiciones de policy pueden agruparse en dos grandes rubros. En el primero se

refiere a un curso de accin gubernamental; en el segundo, representa la accin misma.
Dicho de otro modo, unas interpretan el cauce y otras refieren el fluido. En el primer
caso se plantean preguntas como las siguientes: cules son las pautas o
procedimientos por los que fluye la policy? En el segundo: qu hacer en tal o cual caso
de opcin de policy?; o, qu problemas plantea adoptarla? En la primera interpretacin
se destaca la hechura; en la segunda, su puesta en prctica. Sin embargo, hay que
agregar que con frecuencia una definicin centrada en el cauce tambin comprende al
flujo y a la inversa, por razones de complementariedad, con fines no slo explicativos,
sino tambin de aplicacin.
No est por dems, insistir que las definiciones no siempre tratan al cauce o al flujo de
manera cabal, sino que destacan algunos de sus aspectos. Esta situacin peculiar ha
generado una variedad de apreciaciones especializadas entre los estudiosos de las
ciencias sociales. Sin embargo, tampoco puede inferirse de ello que cada interpretacin
implique objetos de investigacin diversos, pues slo son inclinaciones o enfoques
sobre aspectos del mismo fenmeno visualizados en forma predeterminada a partir de
la seleccin de algunos de sus rasgos.
Esta multiacentuacin opcional de campos de investigacin se recoge en el: Diccionario

de anlisis de policy, en el cual se reproducen interpretaciones como las que se refieren a
su identificacin con las normas y programas del gobierno; con las leyes, decretos y
acuerdos administrativos, tanto escritos como verbales; con las decisiones que se toman
sobre opciones de metas, y, finalmente, con una cadena de decisiones
gubernamentales. , Otro factor que propici la confusin en el significado de policy,
sobre todo entre 1970 1980, fue la concurrencia de tcnicas procedentes de distintas
disciplinas y profesiones, como el estudio de casos, anlisis cuantitativos, toma de
decisiones, programacin, teora de simulacin, planeacin, teora de sistemas, teora
organizacional, anlisis organizativo y teora de juegos.
La primera precisin conceptual de policy se debe a Harold Lasswell, quien en 1951

argumentaba que por lo comn se usa para designar las elecciones ms importantes
que se toman en cualquier vida organizada. El trmino se aplica a muchos mbitos de la
vida, como policy de gobierno, de negocios e incluso en asuntos de inters personal.
Tambin puede tener un significado indeseable; por ejemplo, cuando se identifica policy
con poltica (political), esta ltima en el sentido de partidismo sectario o corrupcin.
Una de las definiciones usuales, obra de Thomas Dye, enuncia que: policy pblica es
aquello que el gobierno opta por hacer o no hacer. Esta idea significa una gran
45
variedad de acciones realizadas por el gobierno, como la organizacin de la sociedad, la

regulacin de conflictos entre los grupos, la distribucin de beneficios, la acuacin de
moneda y otras ms. En buena medida, las policies pueden regular la conducta social,
organizar la burocracia gubernamental, repartir los beneficios y cobrar los impuestos.
Con esta ptica, en los pases desarrollados se ha aplicado a campos sustantivos de la
vida social y colectiva, entre otros: defensa nacional, energa, medio ambiente,
relaciones exteriores, educacin, bienestar, polica, carreteras, impuestos, vivienda,
seguridad social, salud, economa, desarrollo urbano, etc. En su seno, quedan incluidas
todas las acciones gubernamentales, tanto las que el gobierno hace explcitas, como las
que no realiza, ya se trate de asuntos vitales o meramente triviales.
El cambio de concepcin del gobierno, que seala estas nociones, tiene su base en su
nueva definicin. El problema de definicin del gobierno, para identificar a una
actividad como policy, se fundamenta en la diferencia entre acciones gubernamentales
especficas y programas amplios de accin orientados a metas determinadas. En este
ltimo sentido, Harold Lasswell y Abraham Kaplan, as como Karl Friedrich,
conceptuaron la policy con base en los criterios teleolgicos.
El problema, sin embargo, consiste en la existencia de la meta para definirla como una
accin, pues se supone que un gobierno acta despus de haberse fijado algn
propsito. As, en tanto que no sabemos con seguridad si acta o no con base en metas,
s estamos seguros respecto de lo que hace o no hace. Por consiguiente, policy se refiere
a todas sus acciones y no slo a las que el gobierno o los funcionarios pblicos dicen
que desempean.
Como un eco de esas ideas, William Dunn sugiere que las policies pblicas son una larga
serie de opciones ms o menos relacionadas (incluyendo decisiones de no actuar),
hechas por cuerpos y funcionarios gubernamentales. Estas opciones se formulan
dentro de reas de resultados, como defensa, energa, salud, educacin, bienestar y
combate al crimen. No obstante, en cada una de estas reas hay muchos resultados de
policy diferentes, es decir, cursos efectivos o potenciales de accin del gobierno que
significan conflictos entre los diferentes segmentos de una sociedad dada.
En esta misma lnea, Joan Subirats explicaba que la naturaleza del gobierno, visualizada
desde este ngulo, permite relacionar los productos de la accin estatal y el complejo de
las interacciones sociales, cuyo acento es la actuacin del gobierno. Policy es ms que
una simple decisin: consiste en una serie de decisiones relacionadas, significa decidir
que hay un problema, decidir que se va a resolver, decidir cul es la mejor manera de
hacerlo. Es, asimismo, no hacer nada.
46
En contraste con estas acepciones centradas en la nocin de cauce, el concepto diverso

fundado en el flujo se presenta como una definicin alternativa. El foco aqu est
puesto en los problemas pblicos y cmo inciden sobre el gobierno, reza uno de sus
apotegmas. Los problemas mismos contribuyen a configurar la estructura y la
organizacin del gobierno, y ofrecen una visualizacin de su naturaleza
transinstitucional. El examen de los problemas plantea un marco a las relaciones
intergubernamentales. Desde este ngulo, la policy se observa integrada por propsitos,
programas, decisiones y efectos, es decir, flujos de acciones gubernamentales
alimentadas por la bsqueda de objetivos.
Esta nocin implica despojarla de los ropajes que le dan forma y la cubren, y permite
comprender sus diversas modalidades como manifestaciones formales. Lo importante
en policy es cmo est hecha, principalmente por una conducta consistente y repetida
que se asocia con los esfuerzos en y a travs del gobierno. La nocin de proceso de
policy ayuda entonces a aclarar su significado y propicia su comprensin, ms que
intentar obtener de ella una definicin.
Por principio, suele usarse como sinonimia de categoras como meta, programa,
decisin, ley, propsito, estndar y diseo. Cuando cada vocablo se utiliza de manera
convencional y tcita, su uso no provoca dificultades de comunicacin en la elaboracin
de policy. Sin embargo, no siempre se cuenta con referencias comunes, como la
sealada, y entonces su uso intercambiable suele generar confusiones serias. Por tanto,
es indispensable una definicin unvoca.
El trmino, tambin se utiliza para designar la conducta de cualquier actor, que incluye
desde un servidor pblico hasta una oficina gubernamental, e igualmente se refiere aun
conjunto de actores en un rea de actividad determinada. Este uso es til en el lenguaje
cotidiano, pero no para el estudio cientfico. Una definicin conceptual de policy
propone a un curso propositivo de accin seguido por un actor o un conjunto de
actores, y que trata un problema o una materia de inters. Esta definicin se centra en
lo que realmente hace el gobierno, en contraste con lo que se propone o intenta hacer, y
no distingue entre lo que el gobierno decide hacer y lo que realmente hace.
Tampoco son satisfactorias para James Anderson las nociones tales como una larga
cadena de actividades ms o menos relacionadas, cuando no se incorpora a la voz
policy; ni la idea de un curso de accin encabezado con una persona, grupo o gobierno;
es decir, que policy est dirigida hacia la consecucin de una meta. Debe referirse ms a
lo que realmente hace, que a los propsitos que la animan. Sin embargo, aunque este
propsito o meta de las acciones gubernamentales no sea fcil de discernir como centro
de su definicin, parece una parte necesaria de su conceptuacin. Policy significa lo que
47
hacen los servidores gubernamentales, sin que esto quiera decir que las asociaciones no
gubernamentales no puedan influir en ella.
Hay que distinguir entre policy y decisin, pues esta ltima es una eleccin entre
alternativas en competencia, y la primera constituye un proceso efectivo de accin que
se realiza. Tambin debe destacarse que la accin se orienta por metas, no por un
comportamiento fortuito, pues las policies no son simplemente cosas que suceden. En
segundo lugar, tampoco consiste en cursos o patrones de accin que siguen los
servidores gubernamentales, ni decisiones aisladas y discretas. Policy significa ms que
el mero momento en el que se estatuye una ley, pues prosigue mediante decisiones
subsecuentes relacionadas con la aplicacin. En tercer lugar, policy es lo que el
gobierno efectivamente hace, no lo que intenta hacer o dice que est por hacer. Por
ltimo, puede ser positiva o negativa: positiva, implica alguna forma de accin abierta
para resolver un problema particular; negativa, la decisin de un servidor pblico que no
se traduce en accin, es decir, hacer nada sobre alguna materia. Cuando acta en
forma positiva, lo hace con base en el derecho y la autoridad y, por consiguiente, se
caracteriza por la coercin.
Analizaremos una definicin ms centrada en la idea de cauce, y que expresa que la

poltica representa una variedad de acciones bsicamente dirigidas al ejercicio de la
fuerza y la conservacin del sistema poltico. Es la poltica, la que sienta las bases para la
comprensin de la policy, porque sta tiende a corresponder con la otra. Tal
correspondencia no es en general, sino con atencin a tipos especficos de poltica,
como el modelo de regateo relativo al proceso de transacciones polticas; el modelo de
poder-control weberiano, y el modelo de juegos. En todos ellos destaca la idea de
conflicto poltico y la importancia de los insumos de control y poder. Con base en ellos,
policy: es, en su sentido ms general el patrn de accin que resuelve demandas
conflictivas o provee incentivos para la cooperacin. Constituye una prctica social, no
un hecho aislado, es el efecto producido por la necesidad de conciliar situaciones
conflictivas o establecer incentivos para la cooperacin social. es una accin, no una
reflexin sobre demandas alternativas. En, suma, es un esfuerzo generado a travs de
pautas prefijadas para resolver disputas polticas o proveer de incentivos de racionalidad
que aseguren metas socialmente convenidas.
Tal como se observa, policy se interpreta en atencin a enfoques y acentuaciones de

investigacin en aspectos de un solo fenmeno. Siendo as, su anlisis de o la hechura
de policy, ya se trate del cientfico o del estadista, por necesidad optar por una
interpretacin y una accin limitada.
48
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49

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Desde el punto de vista del estudio de la Administracin Pblica, la monarqua absoluta

Pero, a base de vulnerar a la aristocracia terrateniente, el Estado absoluto ha vulnerado

Al rgimen monrquico le sucede uno republicano. Ha muerto la monarqua absoluta.

Hemos llegado a la etapa superior de la administracin pblica en el capitalismo, etapa

Resumiendo los elementos principales en el desarrollo histrico de la administracin

colegialidad y la monocracia; las unidades orgnicas son el oficio y la comisin. Es su

La forma originaria de la administracin tiene lugar en el despotismo oriental. La forma

En la interconexin histrica habida entre pueblos de Asia y Europa, en la cuenca

Las monarquas medievales conservan lo esencial de los elementos patrimoniales, los

El Estado absoluto recupera la forma burocrtica y atena marcadamente el elemento

Finalmente, el Estado capitalista moderno resume los progresos alcanzados por el

derecho de cargo, el Estado capitalista moderno se ha cuidado de no reconocer la

La administracin pblica estimula el sentimiento de prestigio de los funcionarios, pero

2 PRIMERAS GRANDES CORRIENTES DE PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PUBLICO

1.2. PRIMERAS GRANDES CORRIENTES DE PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PBLICO.

concernientes a las mercancas y bienes manufacturados; la otra, administrara el

Otro enfoque, relacionado con el desarrollo de la Ciencia de la Polica, es del francs

En general, de acuerdo con el texto de Omar Guerrero, que se transcribe para el

La Cameralstica tiene dos momentos histricos; el primero es la aplicacin de tcnicas

produccin, conducta moral etc. Un comentarista como Foucault considera la obra de

Posteriormente aparecieron distintos autores que trataron el tema de la Ciencia de la

En general, podemos decir que la disquisicin se centr en el hecho que, al terminar la

A continuacin se presenta para su estudio los textos citados:

GUERRERO OROZCO, Omar: Introduccin a la Administracin Pblica. Universidad Nacional Autnoma

Alemania de entonces no triunf la monarqua absoluta y los poderes feudales impusieron la

Hay una obra: Monarquie aristodemocratique, escrita por el holands Turquet de

El esquema organizativo del Estado comprendera varias juntas dedicadas a la

Monarquie Aristodemocratique es una utopa, como muchas que le antecedieron, que

b) La polica incluye todo, pero desde un punto de vista extremadamente particular.