Cursul 2 - 17.10.

2016

Administraia publica, in virtutea calitii ei de componenta a puterii executive, isi

concretizeaz activitatea, pe de o parte, prin fapte materiale si aciuni, iar pe de alta parte, prin
fapte juridice.
Din punctul de vedere al regimului juridic care le guverneaz, poate fi vorba despre
forme de activitate supuse unui regim de putere publica, acestea fiind caracteristice activitii
executive, dar si forme de activitate supuse unui regim de drept comun.
Ceea ce deosebete faptele si operaiunile de actele juridice ale administraiei, este
intenia lor de a produce efecte juridice, care se regsete in cadrul actelor juridice ale
administraiei.
Exista anumite operaiuni ale administraiei care contribuie la elaborarea actelor
administrative, condiioneaz emiterea sau adoptarea de acte juridice de catre administraie,
ceea ce a si determinat doctrina sa le denumeasc acte pregtitoare. Ele se regsesc insa, nu
doar in faza prealabila emiterii sau adoptrii a actelor administrative, ci si in procesul propriu-zis
de elaborare a acestora (sunt concomitente acestui proces) sau pot fi ulterioare elaborrii lor.
In ceea ce privete actele administrative, acestea au fost evocate in doctrina prin mai
multe concepte, influenate de legislaia i de doctrina vremii. Astfel, n perioada interbelic,
era utilizat formula "actele puterii executive" i erau recunoscute dou categorii de asemenea
acte:
1. Actele administrative de autoritate - actele juridice cu caracter unilateral care emanau
de la administraie si erau guvernate de un regim de putere public.
Aceast formula a fost consacrata si de legea 29/1990 care a fost prima lege a
contenciosului administrativ, in prezent abrogata, fara a se mai regsi in actuala Lege
organic a contenciosului administrativ 554/2004 cu modificrile si completrile
ulterioare. Cu toate acestea, ea continua sa fie utilizat in doctrina si jurisprudena, in
principal pentru a deosebi actele unilaterale de contractele administraiei, de drept
comun sau administrative.

2. Act administrativ de gestiune - actele bi / multilaterale ale administraiei, care erau

supuse unui regim de drept comun, respectiv contractele.
Ca regul, doctrina interbelic a fost refractar recunoaterii existentei contractelor
administrative, care sunt acele contracte pe care le incheie o autoritate public, avnd
ca obiect valorificarea unui bun proprietate public, prestarea unui serviciu public,
realizarea unei lucrri publice sau efectuarea unei achiziii publice. Si aceast categorie
juridica se regsete in continuare in doctrina si jurisprudena cu deosebirea ca, in
prezent, prin act de gestiune se au in vedere atat contractele de natur civil ale
administraiei, ct i cele de natur administrativ.
In perioada postbelic, au fost utilizate atat conceptul de act administrativ, cat si cel de
act de drept administrativ, urmrindu-se sa se evoce, in primul caz, natura organului de la care
eman, iar n cel de-al doilea caz, regimul juridic care le guverneaz (de drept administrativ).

1
Cursul 2 - 17.10.2016

Actuala Constituie consacr prin art. 52 noiunea de act administrativ n coninutul

dreptului persoanei vtmate de o autoritate public, drept garanie alturi de dreptul de
petiionare. Textul prevede c persoana vtmat ntr-un drept al su, ori ntr-un interes legitim
printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal al unei cereri, poate s
solicite recunoaterea dreptului sau interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei.

Modul de redactare a textului, conjuncia "sau" care leag actul administrativ de

"nesoluionare" determin concluzia c legiuitorul constituant aeaz pe acelai plan actul
administrativ, pe de o parte, i nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, pe de alt parte,
asimilnd-o pe aceasta din urm din punctul de vedere al efectelor sale unui act administrativ.

Rezult ca textul constituional nsui permite teoretizarea in sistemul de drept actual,

pe de o parte, a unui act administrativ propriu-zis, tipic, iar pe de alt parte, a unui act
administrativ asimilat. Aceast viziune i modul de concretizare a ei sunt dezvoltate de Legea
organic la care trimite alin. (2) al textului, respectiv Legea 554/2004. In afara acestei sintagme
exprese de act administrativ, legea fundamentala conine si alte dispoziii care fac referire la
diferite categorii de acte administrative sau consacra dimensiuni ale regimului juridic al
acestora.

Astfel, prin art. 123 alin. (5), se consacra dreptul Prefectului de a ataca n faa instanei
de contencios administrativ un act al CJ, al CL sau al Primarului care, ca natur juridic, sunt
acte administrative. Reglementri privind aceste acte regsim n legea administraiei publice
locale 215/2001, care consacra o seciune distincta actelor autoritilor administraiei publice
locale. Prin art. 100 i 108, sunt reglementate decretele Preedintelui si actele Guvernului, intre
acestea avnd caracter de act administrativ tipic Hotrrile. Ordonanele Guvernului au un
regim complex, datorit faptului ca emana de la o autoritate executiv, efect al delegrii
legislative, reglementat de art. 115 Const., insa au menirea sa nlocuiasc legea, avnd forta
juridica a unei legi ordinare sau, dupa caz, organice.
In afara dispoziiilor constituionale referitoare la actele administrative, in Constituie
regsim reglementate si diferite operaiuni administrative anterioare, concomitente sau
ulterioare emiterii unui act administrativ.
Exemplu: avizul care reprezinta o procedura prealabila. Il regsim reglementat sub forma
avizului consultativ si al operaiunii consultrii la care recurg unele autoriti publice
(Parlamentul, Presedintele). Astfel, exercitarea de catre Presedinte a unor atribuii consta fie in
operaiunea propriu-zisa de consultare (de exemplu, a Guvernului), fie in operaiunea prealabila
a consultrii inainte ca Presedintele sa emit actul de dizolvare a Parlamentului, s organizeze
un referendum sau sa desemneze un candidat pentru funcia de Prim-ministru. Ca regula,
consultarea evoca o operaiune care este obligatoriu a fi ndeplinit, insa nu este obligatorie
respectarea opiniei organului consultat de catre cel care a solicitat-o.

2
Cursul 2 - 17.10.2016

Definiia si trsturile actului administrativ

In mod tradiional, actul administrativ este definit de doctrin ca reprezentnd o
manifestare unilaterala si expresa de vointa juridica al carei autor este o autoritate
administrativ.
Aceasta concepie a fost reflectata si in prima lege (29/1990) a contenciosului
administrativ, in prezent abrogata. Ulterior adoptrii acestei legi, a fost adoptat Constituia
care, in articolul care reglementeaz dreptul persoanei vtmate (actual art. 52, postart. 48),
face referire la autoriti publice ca autoare ale actelor administrative, tipice sau asimilate, care
pot vtma o persoana fizic sau juridic. Sub incidena normei constituionale, doctrina si
jurisprudena au interpretat c prin Constituie se realizeaz o extindere a semnificaiei
conceptului de act administrativ n sensul recunoaterii c un asemenea tip de act poate s
emane de la orice autoritate public, nu doar de la o autoritate administrativ.
Actuala Lege a contenciosului administrativ (554/2004) procedeaz la a defini noiunea
de act administrativ i asimileaz acestuia alte forme de concretizare a activitii administraiei
i autoritilor publice n general.
Noiunea de autoritate public, la rndul ei, este definit att ntr-un sens strict de
organ public al Statului sau al unei UAT, care acioneaz ntr-un regim de putere public pentru
realizarea unor drepturi i interese legitime, ct i ntr-un mod asimilat, atipic, prin care include
n sfera autoritilor publice anumite persoane juridice de drept privat cafe au obinut statut de
utilitate public sau acioneaz pentru realizarea, satisfacerea unui interes legitim public.
Din coroborarea prevederilor constituionale cu cele ale Legii cadru n materie
(554/2004), rezult c putem identifica dou accepiuni pentru categoria juridic de act
administrativ:
O accepiune strict prin care actul administrativ reprezint o manifestare de voin
juridic cu caracter expres i unilateral, care eman de la o autoritate public prin care se nasc,
se modific sau se sting drepturi i obligaii ntr-un regim de putere public, care se supune unui
control de legalitate exercitat de instanele judectoreti de contencios administrativ.
n conformitate de aceast definiie rezult anumite trsturi ale actului administrativ:

1. Actul administrativ reprezint forma juridic principal de activitate a administraiei

publice. Trstura relev faptul c, pe de o parte, actul administrativ nu este singura
modalitate de concretizare a activitii administraiei, iar, pe de alt parte, c el
constituie forma principal prin care administraia n sensul larg al termenului i
exercit atribuiile.
Trstura este determinat din considerente de ordin calitativ, nu cantitativ deoarece
ponderea n activitatea autoritilor publice nu o reprezint acest tip de act (actele
juridice n general). Ca regul, activitatea curent a autoritilor publice mbrac forma
unor fapte i operaiuni materiale, prestatoare de servicii publice, cu caracter pregtitor
i mai puin forma unor acte administrative.

3
Cursul 2 - 17.10.2016

Trstura este ns generat de fora juridic i efectele pe care le produce actul

administrativ n raport cu alte forme de activitate a autoritilor publice. La baza forei
juridice a actului administrativ se afl prezumia de legalitate, de veridicitate i de
autenticitate a acestuia, adic presupunerea c el presupune legii, c refelect adevrul
i c eman de la organul exprimat n forma sa exterioar (elementele de identificare a
actului, semnturi, tampile etc.).

2. Actul administrativ reprezinta o manifestare de vointa cu caracter expres si unilateral.

Caracterul expres evoc faptul c actul administrativ este exprimat ntr-o form din care
rezult voina clar i nendoielnic a organului de la care el eman de a aduce o
modificare n realitatea juridic existent, n sensul de a nate, modifica sau stinge
anumite drepturi i obligaii. El nu poate s mbrace o form echivoc a unei opinii a
unei solicitri i forma lui trebuie s releve efectele care urmresc a fi produse.

Caracterul unilateral al voinei juridice pe care o exprim actul administrativ, vizeaz

faptul c, indiferent cte subiecte de drept ar fi implicate n elaborarea unui asemenea
act, voina pe care ele o exprim trebuie s fie unic, n sensul producerii aceleasi
categorii de efecte. O asemenea trstur este validat nu doar de situatia actelor care
eman de la organe sau autoriti publice unipersonale (Primarul, Ministrul, Prim-
ministrul etc.), ci i n situaii n care mai multe persoane contribuie la adoptarea actului,
cum ar fi
Autoritile publice cu caracter colegial sau pluripersonal (CJ, CL, Guvernul).
Adoptarea actelor acestor autoriti implic o procedur de ntrunire a organului
colegial i de votare de ctre membrii acestuia a actului. Votul nu reprezint ns
o voin juridic distinct, nu genereaz prin el nsui efecte juridice, acestea
producndu-se n condiiile de majoritate simpl, absolut sau calificat impuse
de lege.
Adoptarea actului administrativ n comun de ctre dou sau mai multe autoriti
publice sau de ctre autoriti publice i diferite structuri nestatale (organizaii
neguvernamentale). Ele constituie categoria aa-ziselor hotrri comune, cnd
dou sau mai multe persoane juridice elaboreaz n comun un document pe care
i-l asum prin semntura conducerilor i care urmeaz s produc anumite
efecte juridice n materii sau domenii ntre care exist o anumit legtur
(interferente).
Exemplu: un ordin care eman de la dou sau mai multe autoriti ale
administraiei centrale de specialitate.
n situaia actelor administrative emise la cerere, atunci cnd un subiect de drept
sesizeaz organul emitent cu privire la emiterea unui act administrativ. i n
aceast situaie se menine caracterul unilateral, cererea nu transform actul n
contract deoarece solicitantul nu negociaz coninutul actului cu organul cruia
s-a adresat i nici nu poate impune emiterea unui act. Actul se emite numai dac
legea permite i n forma i coninutul, rezultate din prevederile legale. n cazul
n care beneficiarul unui act renun la actul pr care l-a solicitat i obinut, actul
de renunare nu atrage automat ncetarea efectelor actului administrativ. Pentru

4
Cursul 2 - 17.10.2016

ca acest lucru s se produc, este nevoie ca printr-un alt act cu aceeai for
juridic s fie desfiinat actul la care s-a renunat.

3. Actul administrativ d natere, modific sau stinge drepturi i obligaii n regim de

putere public. Aceast trstur deosebete actul administrativ de formele de
activitate ale adminstraiei, care se realizeaz ntr-un regim de drept comun.

Impunerea voinei juridice exprimate prin act are la baz caracterul executoriu din oficiu
(executio ex officio) care semnific faptul c se poate trece la executarea silit direct n
baza actului, fr a fi nevoie de alte formaliti, actul nsui fiind titlu executoriu.

4. Actul administrativ este supus unui control principal de legalitate exercitat de instanele
judectoreti de contecios administrativ.

El este garantat prin art. 126 alin. (6) Const. care consacr regula n sensul recunoaterii
exercitrii acestui control i excepiile care privesc actele de comandament cu caracter
militar i cele referitoare la raporturile cu Parlamentul.

Existena unei exceptii consacrate chiar de textul constitutional determin concluzia c

trstura actului administrativ de a se supune controlului judectoresc trebuie neleas
ntr-un sens din care s rezulte, pe de o parte, existena unor acte exceptate, iar pe de
alt parte, includerea unor categorii de acte care, fr a emana de la structurile puterii
executive, au caracter de acte administrative, iar Constituia, prin art. 52, permite celui
vtmat s formuleze aciune i mpotriva lor.

n sens extins, noiunea de act administrativ include, pe lng refuzul nejustificat de

soluionare a unei cereri, menionat de art. 52 i anumite contracte pe care Legea
contenciosului administrativ le asimileaz actului administrativ, care au un obiect
determinat prin care se satisface un interes public i sunt guvernate de un regim de
putere public, respectiv contractele administrative.