Anlise A Revista Acadmica da FACE

Porto Alegre, v. 21, n. 2, p. 187-197, jul./dez. 2010

A poltica do Plano Real estudada a partir da

combinao da proposta Larida com o ajuste fiscal
Tiago Camarinha Lopesa

Resumo: Este artigo tem o objetivo de descrever o perfil da poltica do Plano Real ao
analisar os ideais do projeto e suas realizaes. O Plano de estabilizao teve seu
perfil poltico dominado pelo movimento neoliberal, condizente com a lgica mundial
de valorizao que impera no momento em que posto em prtica. Portanto, se por
um lado a inflao foi controlada, por outro, o pas continuou sem uma diretriz prpria
de desenvolvimento e crescimento. Nessa perspectiva, as propostas de controle fiscal
tinham relao com o combate da inflao apenas de forma indireta. A concluso que
o perfil poltico do plano de estabilizao foi fortemente influenciado pelas presses
externas de controle de gastos pblicos, de tal modo que o ajuste fiscal foi enfim
combinado com a proposta Larida no plano implementado com sucesso no que se refere
ao controle de preos.
Palavras-chave: Inflao. Plano Real. Poltica Econmica.
Classificao JEL: E52; F55; N16.

Abstract: This article aims to describe the political characteristics of the Plano Real
by analyzing the ideals of the project and its realizations. The plan of stabilization had
its political profile dominated by the neoliberal movement, present in the international
logic of valorization by the time it was realized. Therefore, if on one side inflation was
controlled, by the other side, Brazil continued without a own direction on how to achieve
development and grow. From this perspective, the proposals for fiscal adjustment had
only an indirect relation to the struggle against inflation. It concludes that the political
profile of the plan was strongly influenced by external pressures of controlling public
expenditures. So, the fiscal adjustment was combined with the Larida proposal in the
successful Plano Real.
Keywords: Inflation. Plano Real. Macroeconomic Policy.
JEL: E52; F55; N16.

1 Introduo receberam clusulas de ajuste automtico, de

Para avaliar o perfil poltico do Plano Real,
uma distino estrutural quanto aos problemas
que esto sendo atacados e que delimitam todo
o debate econmico nos anos 90 na periferia
feita. Em primeiro lugar, tem-se o problema da
inflao, ou seja, a rpida subida dos preos de
forma descoordenada e contnua. As origens
desse problema, para o caso brasileiro, remon-
tam s indexaes iniciadas durante o gover-
no militar, mais precisamente nas reformas fi-
nanceiras de 1964 quando diversos contratos
acordo com a inflao. Por outro lado, existe uma
outra questo, que se refere insero da eco-
nomia brasileira no cenrio internacional. Este
outro problema pode ser caracterizado como as
mudanas de padro de acumulao que a eco-
nomia global vivencia aps o fim do perodo de
controle de fluxos de capitais. Em outras pala-
vras: as transformaes da dinmica capitalista
mundial no ltimo quarto do sculo XX impem
modificaes da dinmica de acumulao dos
pases capitalistas, especialmente dos perifri-
cos. Este segundo movimento aquele que ge-

a IEUFU, Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlndia. E-mail: <Tiago Camarinha Lopes>.
188 Lopes, T.C.
rou diretamente a crise da dvida externa dos
anos 80 e a crise fiscal do Estado. A juno deste
movimento com o histrico de indexao culmi-
nou naquilo que veio a ser chamado de trplice
crise econmica do Brasil.
Os dois problemas esto relacionados um
com o outro de uma maneira complexa, de tal
modo que elementos de um interferem nos ele-
mentos do outro.1 O modo mais explcito de
apario dessa conexo que a generalizao
de reajuste de preos devido indexao dos
contratos explodiu com a crise da dvida. Em ou-
tras palavras: a converso da inflao enquanto
questo grave para uma questo crnica aconte-
ce justamente na hora em que os fluxos de capi-
tais do centro para a periferia se invertem.b
Apesar de reconhecer essa interdependn-
cia, separar as duas questes para efeitos de es-
tudo pode ser vantajoso, pois permite esmiuar
o carter poltico que tomou o plano de controle
da inflao ao longo dos anos. Com o intuito de
descobrir as razes do perfil neoliberal que domi-
nou o plano de estabilizao Real, necessrio
relembrar primeiramente a situao econmica
anterior dcada de 90. Depois disso, poss-
vel compreender de que maneira o consenso de
Washington adentrou no plano de estabiliza-
o de tal modo a mold-lo conforme as regras
do neoliberalismo. Assim, ao final, feito essa or-
ganizao da problemtica, estaremos capazes
de distinguir a criao da nova moeda do movi-
mento de liberalizao que ocorreu concomitan-
temente ao controle da inflao. Essa distino
permitir posteriormente avaliar com maior pre-
ciso o papel do controle fiscal para o sucesso do
plano de estabilizao dos preos.
2 A crise da dvida e a crise fiscal
O Plano Real, considerado o plano de comba-
te inflao de sucesso para o caso da economia
brasileira, no surgiu como uma ideia automti-
ca, mas foi muito mais a construo progressiva
de um projeto que objetivava eliminar o problema
da inflao galopante que predominava no pas
na dcada de 80. Esta, conhecida como dca-
da perdida e estreitamente ligada ao fenmeno
da crise da dvida, representa um dos episdios
de maior dificuldade econmica para o Brasil
1 Toda a questo gira em torno desta relao. Explicitar a re-
lao entre inflao, de um lado, e crise da dvida e fiscal
dos anos 80, do outro, o modo adequado de compreender o
Plano Real.
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e demais pases da Amrica Latina na histria
econmica contempornea. Em linhas gerais, a
crise pde aflorar quando os fluxos de capitais
estrangeiros cessaram de entrar no pas. Segun-
do Corra (1996) e Almeida Filho (2004), a forma
como se deu a estruturao do financiamento de
investimentos no Brasil seria a principal respon-
svel por permitir esta situao de dependn-
cia externa e conseqente crescimento baixo do
produto brasileiro no ltimo quarto do sculo XX.
Existem basicamente dois fatores que explicam
as condies econmicas do Brasil na dcada de
80: o exgeno e o endgeno.
O fator exgeno se refere dinmica econ-
mica internacional no que tange mudana da
poltica americana de juros, e ele geralmen-
te estressado quando se estuda o perodo nos
manuais de histria econmica. Para Carneiro
(2002), por exemplo, o incio da crise dos anos
80 pode ser descrita como a inverso do senti-
do dos fluxos de capitais. A ordem econmica
internacional aps 1979 era de elevada mobili-
dade dos capitais. Por que ento surge a restri-
o de financiamento do centro para a periferia?
Carneiro (2002) sugere que tal conjuntura, a da
mudana de uma ordem regulada pelo acordo de
Bretton Woods para a de uma nova organizao,
o que vir a ser caracterizado como globaliza-
o, se deve a alteraes nas posies estra-
tgicas dos pases desenvolvidos no sistema
financeiro internacional. No final dos anos 70,
os EUA perdem temporariamente a liderana
tecnolgica e comercial e passam a reafirmar
sua hegemonia atravs do poderio financeiro via
dlar como moeda de reserva internacional.
Essa defesa estratgica do Estado norte ame-
ricano tomou a forma de uma subida da taxa de
juros ao final de 1979 segundo Carneiro (2002),
de tal forma que os pases avanados foram obri-
gados a obter supervits comerciais e a adotar
medidas macroeconmicas restritivas, reduzin-
do a emisso de moeda e os gastos pblicos.
Isso explica o menor dinamismo econmico des-
ses pases comparando com a idade de ouro do
ps-guerra at meados dos anos 70. Foi dessa
maneira que a poltica econmica interna ame-
ricana foi alterada e que os fluxos de capital se
dirigiam de volta para os EUA, jogando a Am-
rica Latina em uma fase de depresso. Depois
da Segunda Guerra Mundial, os pases da sia
e Amrica Latina tinham sido importantes des-
tinos de investimentos estrangeiros, mas agora
com a nova conjuntura nos EUA, essas econo-
A poltica do Plano Real estudada .. 189
mias perifricas sofreram um racionamento de
financiamento externo, resultando na chamada
crise da dvida.
Agora, alm deste fator explicativo exgeno
para a crise da dvida, sobre o qual o pas tem
pouca influncia, existe um fator endgeno que
precisa ser destacado para poder revelar que o
pas no est simplesmente merc dos aconte-
cimentos internacionais, mas pode consciente-
mente se preparar para choques e dificuldades
que surjam fora da economia nacional. exa-
tamente sobre esse aspecto endgeno da de-
terminao da crise da dvida nos anos 80 que
escrevem Corra (1996) e Almeida Filho (2004),
estendendo a explicao da crise da dvida ao
prprio padro de acumulao e desenvolvimen-
to de um pas perifrico. Corra (1996) analisou
primeiramente como se deu a estruturao do
mercado de capitais no Brasil, chegando ao re-
sultado de que o padro de desenvolvimento
explicita a conformao inicial e o desenvolvi-
mento posterior do capitalismo no pas. As ca-
ractersticas do padro de financiamento foram
basicamente determinadas no Plano de Metas,
e elas se solidificaram de tal forma que qual-
quer mudana do padro em direo a uma for-
ma mais autnoma de investimento fosse muito
difcil de realizar. Nesse contexto, o Estado in-
corporou a funo de centralizador e indutor do
processo de constituio de foras produtivas
especificamente capitalistas no Brasil sem que o
interesse nacional fosse o principal sustentador
de tal meandro. Alm de estabelecer as bases
iniciais para o padro de industrializao, esta
funo estatal tambm vai determinar a estrutu-
ra formal do mercado de crdito nacional.
Utilizando esse resultado, Almeida Filho
(2004) sustenta que, como o padro de desenvol-
vimento dependente desde o primeiro planeja-
mento econmico, o Plano de Metas, a estrutura
de financiamento nacional ser posteriormente
subordinada ao ambiente externo. Assim, quan-
do h uma interrupo no fluxo de investimen-
tos do exterior para a nao perifrica, tal eco-
nomia nacional entra em crise e a dvida externa
se expressa como problema grave em termos de
equilbrio fiscal.
3 A inflao
Em conjunto com esse problema, o reajuste
generalizado de preos, que j havia se tornado
um problema srio depois do choque do petrleo,
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foi extremamente agravado com o incio da crise.
Neste momento, todos os esforos se voltavam
para o controle da inflao. A proposta do Plano
Real percorreu um caminho tortuoso que passou
por diferentes tentativas de estabilizao desde
o final dos anos 80. A exposio da construo
do Plano Real aqui feita em duas frentes: pri-
meiro explica-se o fundamento do plano em sua
base terica, ou seja, a inflao inercial. Depois
analisa-se o formato concreto da proposta que o
Plano tomou na carta de FHC para o ento pre-
sidente Itamar Franco. Ser argumentado que a
base terica est contida na carta, contudo, a
nfase no controle fiscal embrenhou-se no plano
devido quele segundo problema, o da insero
internacional do Brasil no final do sculo XX, e
que tomou a forma de crise da dvida de crise
fiscal.2c
Sucessivas tentativas de controle da infla-
o foram feitas no pas a partir de meados dos
anos 80. Hoje, sabe-se que o sucesso do Plano
Real se deve a um processo de descoberta que
envolveu tentativas e erros. Contudo, ainda no
existe consenso sobre o que exatamente pos-
sibilitou o sucesso do Real e o fracasso do Cru-
zado. Esta questo incorpora atualmente um
campo de anlise em aberto da disciplina de
histria econmica do Brasil. Antes de 1979, a
inflao brasileira poderia ser considerada re-
lativamente alta. Bresser-Pereira (2010) aponta
que foi s com o choque do petrleo na entrada
para a dcada de 80 que o processo de subida
dos preos passou a ser predominantemente
inercial. Mas isso no era completamente sabido
na poca. Ento, influenciados pelos constantes
fracassos das polticas ortodoxas tradicionais de
controle da inflao, economistas como Persio
Arida, Andr Lara Resende, Francisco Lopes,
Yoshiaki Nakano e Bresser Pereira entre outros,
comearam a afirmar que a inflao no Brasil
era composta por uma parte que independia da
2 A exposio da teorizao da inflao inercial segue a des-
crio de Bresser-Pereira (2010). Avaliar o desequilbrio fiscal
como componente caracterstico do Plano Real requer: i) com-
parar e distinguir o Plano Real do Plano FHC ii) descobrir em
que medida as propostas de equilbrio fiscal contriburam, na
prtica, para eliminar a inflao crnica. O argumento aqui
que o controle fiscal no foi fundamental para o controle
da inflao, e sim a correta implantao da proposta Larida,
com o ndice-moeda ao invs de uma moeda-ndice. Assim,
o processo de construo do Plano Real aqui exposto se sus-
tenta na centralidade da inflao inercial e na disputa entre
as propostas do congelamento e da moeda-indexada. O
controle fiscal se embrenha no plano apenas indiretamente
como meio de atacar a inflao, como imposio externa no
contexto de crise fiscal. Esse o argumento deste artigo.
190 Lopes, T.C.
demanda, e que este componente determinava
a maior parcela dos aumentos dos preos.
A nfase do lado da oferta para explicar a
inflao era para a poca uma ideia revolu-
cionria, tendo em vista o domnio da ortodo-
xia. Bresser-Pereira (2010) atribui a Igncio
Rangel o desenvolvimento inicial e disperso
sobre este conceito heterodoxo de inflao. Mas,
apesar de at existir, dentro da heterodoxia, con-
senso sobre o funcionamento da inflao iner-
cial, no havia unidade sobre como o plano de
estabilizao precisaria ser. Portanto, antes do
Plano Cruzado, em 1984, j se tinha uma ideia
razoavelmente ntida sobre o que era a inflao
independente da demanda, mesmo que fossem
poucos economistas que estivessem familiari-
zados com a ideia. Restava, assim, conceber um
plano prtico que fosse coerente com tal concei-
to de inflao. As duas propostas concorrentes
para o Plano Cruzado de 1986 eram o choque
heterodoxo de Francisco Lopes, economistas
da PUC-RJ e Bresser e Nakano e a moeda-
ndice de Andr Lara Resende e Persio Arida.
A primeira proposta venceu, e sob a invocao
do presidente Sarney aos populares para serem
fiscais dos preos, foi feito o congelamento. A
interpretao de Bresser-Pereira (2010) enfatiza
esse episdio como determinante da posterga-
o do Plano Real. dessa maneira que em sua
interpretao, os aspectos de controle dos gas-
tos pblicos como componente do programa de
estabilizao de FHC no so estressados como
fundamentais para o controle da inflao. Ain-
da que os motivos exatos do engavetamento da
proposta Larida no sejam conhecidos, o fato
que foi assim que o Plano Cruzado nasceu: era
um plano de combate inflao inercial via con-
gelamento e no via moeda-indexada. Dada a
falta de considerao da parte de aumento de
preos tradicional, houve superaquecimento de
tal maneira que chegou a faltar produtos na pon-
ta final da circulao. Por isso, foi necessrio im-
plantar o Cruzadinho II, indicando que o plano j
tinha falho. Na seqncia que se deu depois do
Cruzado, do Plano Bresser ao Collor II, passando
pelo Vero, feijo-com-arroz e Collor I, nota-se
um desvio do foco sobre a inflao inercial.
por esse motivo que se diz que aps o fracasso
do Cruzado houve um avano da ortodoxia: as
propostas congelamento e moeda-ndice,
que compunham o cerne do debate original per-
deram espao e a economia ficou dez anos sem
um plano coerente com o problema real. Somen-
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te quando Collor caiu e Fernando Henrique Car-
doso assumiu a pasta da economia sob Itamar
Franco que o debate sobre a moeda indexada
retornou pauta de propostas.
Mas, alm dessa diferena fundamental
entre Plano Real (moeda-ndice) e Plano Cru-
zado (congelamento), estressada por Bresser-
Pereira (2010), o Plano Real engendrava em sua
exposio por Fernando Henrique Cardoso um
elemento que no havia sido muito trabalhado
pelos tericos da inflao inercial: o desequil-
brio fiscal. Por isso, diz-se que a constatao da
importncia do ajuste fiscal tambm fez parte
do aprendizado realizado com a execuo de se-
guidas tentativas de estabilizao econmica.
4 A proposta do Plano: Plano FHC
A proposta bsica para concretizao do Pla-
no, como ressaltado, constituiu da juno des-
tes dois elementos, o combate inflao com
base na teoria da inflao inercial e as reformas
para insero no novo cenrio econmico mun-
dial. Esta combinao encorpa o Plano FHC,
apresentado ao presidente da repblica Itamar
Franco pelo ento ministro da Fazenda Fernando
Henrique Cardoso no final de 1993. O documen-
to que expe os motivos do projeto tem como
pilar central o equilbrio fiscal, notadamente o
elemento mais importante e que mais se repete
no texto. Segundo a Revista de Economia Pol-
tica3, o novo plano de estabilizao retomava a
proposta original de Persio Arida e Andr Lara
Resende apresentada originalmente em um con-
gresso em Washington em novembro de 1984 e
publicada em portugus em 1986 no livro Infla-
o Zero: Brasil, Argentina e Israel.d
O documento que apresenta o Plano FHC
pode ser organizado da seguinte maneira: a in-
troduo, com os itens 1 a 3 indica os trs temas
pertinentes que esto sob pauta: a) o equilbrio
oramentrio para o binio 1994-1995, b) a revi-
so constitucional e c) a reforma monetria. As
partes I e II tratam do equilbrio oramentrio,
a parte III da reviso constitucional e a parte IV
da reforma monetria.
Na introduo, logo no primeiro ponto, Fer-
nando Henrique salienta que a inflao crnica
causada principalmente pela desordem finan-
ceira e administrativa do Estado. Desse modo,
3 Revista de Economia Poltica, v. 14 n. 2 (54), abr./jun. 94, intro-
duo para Plano Fernando Henrique Cardoso.
A poltica do Plano Real estudada .. 191
tem-se claramente que o problema consiste em
solucionar a fragilidade do financiamento pbli-
co. Essa posio pode ser considerada o pilar
central do Plano FHC. Fernando Henrique sa-
lienta que o Programa de Ao Imediata (P.A.I.)
j havia sido colocado em prtica, tendo resul-
tados positivos, e que por isso, seria importante
avanar neste sentido. Essa arrumao das
contas pblicas est no mago da exposio de
motivos, que se repete sob diferentes formas,
como controle dos gastos pblicos e reorga-
nizao fiscal. O Plano FHC vai se caracterizar
por esse forte vnculo com o equilbrio de finan-
ciamento pblico, o que distingue da propos-
ta Larida inicial que focava basicamente s no
mecanismo de indexao plena para eliminar a
inflao inercial.
J na parte I, o ponto 12 do documento sinte-
tiza a importncia desta questo quando afirma
que o equilbrio dos gastos governamentais a
pedra fundamental do processo de estabilizao,
mesmo que medidas adicionais para o controle
inflacionrio sejam necessrias. Dos pontos 13
ao 33, explicitado que existe irrealismo ora-
mentrio, ou seja, a organizao do Oramento
entre os Estados reflete o conflito engendrado
na inflao como forma de captao de recursos.
Devido constatao de que o desequilbrio fis-
cal o problema fundamental que impede a es-
tabilizao dos preos e que causa sistematica-
mente excluso social, necessrio reformular o
oramento para o binio 1994-1995 como forma
de iniciar o ataque ao problema. Esse o tema a)
mencionado por Fernando Henrique no primeiro
pargrafo da carta, o equilbrio oramentrio em
1994-1995.
Constatado na parte I que o problema o
desequilbrio fiscal, a parte II mostra que mu-
danas devem ser feitas para rumar-se para a
estabilizao. Uma das novas instituies legais
apresentadas aqui o Fundo Social de Emergn-
cia, que ser constitudo por meio de aporte de
15 por cento da arrecadao de todos os impos-
tos e contribuies federais e de um adicional
de 5 por cento sobre as alquotas dos mesmos
impostos e contribuies. Essa medida uma
condio de fundamental importncia para o
equilbrio das contas pblicas, conforme o ex-
posto no documento.
A parte III trata da reviso constitucional,
onde so detalhadas as reformas necessrias na
constituio para que as medidas de controle fis-
cal possam ser implementadas e tenham efeitos
Anlise, Porto Alegre, v. 21, n. 2, p. 187-197, jul./dez. 2010
concretos. Em suma, o documento demanda que
critrios de eficincia sejam aplicados ao Estado
e lista seis grupos de reformas que precisam ser
tomadas para que se atinja uma mquina estatal
mais adequada a tais parmetros: federalismo
fiscal, realismo oramentrio, reforma tribut-
ria, reforma administrativa, modernizao da
economia, reforma previdenciria. So essas as
reformas sobre as quais se discutir nos anos
seguintes implementao do Real em 1994.
A parte IV finaliza a carta-documento des-
crevendo a reforma monetria. aqui que est
contido o Plano Real em sentido mais estreito,
sendo abrangido pelo Plano FHC.4eA semelhan-
a com a proposta de Persio Arida e Andr Lara
Resende ntida, ainda que a passagem para a
nova moeda seja agora atravs de uma moeda-
ndice e no de um ndice-moeda. O item 108
sintomtico em relao ao pilar central do Pla-
no FHC por ressaltar, dentro da apresentao do
mecanismo de indexao plena para eliminao
da inflao inercial, que sem o ajuste fiscal e
a reorganizao definitiva das contas pblicas,
qualquer esforo de combate inflao ter cur-
ta durao e estar fadado ao fracasso. A URV
apresentada assim como a passagem desta
para a nova moeda, o Real, com a recomenda-
o final de Fernando Henrique que tal progra-
ma ataca frontalmente os fatores que impedem
crescimento, estabilidade e o desenvolvimento
de uma sociedade mais justa.
Portanto, a proposta de uma medida real
de valor como forma de sincronizao de todos
os reajustes de preos da economia foi apenas
uma parte especfica do Plano FHC. O Plano de
estabilizao que se implementou com sucesso
foi composto destes dois elementos apresenta-
dos aqui de forma relativamente independente,
quais sejam, o combate inflao inercial pela
URV e o controle das contas para contornar a
crise fiscal no contexto da nova ordem global.
O conjunto do Plano possibilitou a identificao
4 A distino aqui a seguinte: Plano Real focado no combate
inflao inercial de modo estreito, como se o Plano Real fos-
se identificado com a proposta Larida. O Plano FHC, alm de
conter o Plano Real, possui o pilar central de controle dos
gastos pblicos. Por esta razo, o Plano FHC mais abran-
gente, engloba os dois problemas, inflao e insero no novo
cenrio global, e contm o Plano Real, que s contempla o
problema da inflao inercial em especfico. Na prtica, Pla-
no FHC e Plano Real se tornaram sinnimos, como a pgina
do Wikipdia mostra (http://pt.wikipedia.org/wiki/Plano_Real).
Bresser-Pereira (1994) lembra que chamou inicialmente o Pla-
no Real de Plano Fernando Henrique, o que teria originado
essa distino.
192 Lopes, T.C.
das trs fases que so foram e ainda so larga-
mente usadas para fins didticos sobre o Real:
1) perodo de equilbrio das contas pblicas,
com reduo de despesas e aumento de recei-
tas, 2) criao da URV para preservar o poder de
compra da massa salarial, evitando medidas de
choque como confisco de poupana e quebra de
contratos e 3) lanamento do padro monetrio
de nome Real, a nova moeda.
5 A concretizao do Plano
A situao da economia brasileira imediata-
mente anterior concretizao do Plano poderia
ser descrita como de inflao alta, dvida pbli-
ca comeando a diminuir, abertura comercial e
financeira tomando forma cada vez mais ntida
e valorizao da moeda nacional. As condies
desta situao so compreendidas quando se
lembra do movimento de fluxos de capitais a
partir de 1992 e a reao das variveis macro-
econmicas da economia brasileira. Depois da
converso da URV na nova moeda, o Real, mes-
mo que a inflao inercial tenha sido posta sob
controle, os problemas relacionados ao excesso
de liquidez, taxa de cmbio e estabilidade co-
meam a tomar a maior parcela de ateno dos
economistas em uma nova etapa da histria eco-
nmica do Brasil.
Depois de a entrada de capitais ter cessado
ao longo da dcada de 80, a renegociao da d-
vida mexicana em 1991 faz os recursos interna-
cionais voltarem a se direcionar para a Amrica
Latina. De um patamar de US$ 8 bilhes anuais
em mdia na segunda metade da dcada de 80,
o fluxo lquido de entrada passou para US$ 34
bilhes em 1990, US$ 45 bilhes em 1991 e para
US$ 65 bilhes em 1992, de acordo com os da-
dos apresentados por Miguel (2001). Os pases
mais avanados da periferia foram inicialmente
os que mais se beneficiaram dessa nova onda
de liquidez. Em geral, os efeitos disso foram o
aumento das reservas internacionais, o aumen-
to dos preos dos ttulos da dvida externa, a
apreciao da moeda nacional. Ainda que no
primeiro momento a volta dos capitais tenha
sido saudada internamente, logo comearam as
indagaes sobre os efeitos reais de tal fluxo.
Assim, problemas como apreciao da taxa real
de cmbio, expanso das dvidas externa e in-
terna, a excessiva exposio do sistema banc-
rio ao descasamento de moedas passam a fazer
parte da pauta de discusses. Ainda assim, as
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autoridades se esforaram para no focar nos
eventuais problemas oriundos da liberalizao,
de acordo com Miguel (2001), minimizando os
riscos envolvidos deste caminho adotado. Este
o momento em que a sobrevalorizao do cam-
bial relacionada ao combate da inflao passa a
ser um dos tpicos de discusso depois da eli-
minao da inflao inercial.
Dado esse quadro, os pases Latinos Ameri-
canos comearam a ter suas moedas nacionais
valorizadas. A poltica de reao a esse movi-
mento mais adotada no continente sul da Am-
rica foi a de interveno no mercado de cmbio.
Miguel (2001) apresenta dados e grficos que
mostram o aumento das reservas internacionais
para a regio e ilustram o cenrio da dcada de
90. Nota-se que os fluxos se deram em primeiro
lugar sob a forma de emisses de ttulos e capi-
tais de curto prazo.
O quadro macroeconmico do Brasil no pero-
do anterior ao Plano Real pode ser dividido em
duas partes: a primeira, de elevada volatilidade
da taxa de cmbio e baixa entrada de capitais
vai at o final de 1991, enquanto a segunda, ini-
ciada em setembro de 1991, caracterizada pela
poltica do Banco Central de ajustar o cmbio
regra de paridade do poder de compra. Assim,
a partir de 1992, a conta de capitais comeou a
mostrar grandes supervits em um contexto de
implantao do regime de cmbio administrado.
Como o Banco Central esterilizava a entrada de
capitais, ou seja, no permitia a alterao da taxa
de cmbio, o pas passou a acumular reservas
internacionais. Alm do controle cambial, a libe-
ralizao foi outro aspecto determinante desta
segunda parte anterior ao Real, que contribuiu
significativamente para a entrada de capitais no
pas a partir de ento. Miguel (2001) atribui essa
entrada de capitais no s s polticas econ-
micas em questo, mas tambm ao aumento de
confiana nos investimentos no pas por parte
dos estrangeiros. Esse humor em geral positi-
vo teria sido causado pela reduo dos juros em
conjunto com a renegociao da dvida externa
dos pases latino-americanos a partir de 1990.
A contrapartida da esterilizao da entrada
de dlares foi o crescimento da dvida pblica.
Miguel (2001) indica que os movimentos de ca-
pitais foram compensados com emisso de t-
tulos at meados de 1994. Assim, poderia se
afirmar que do incio de 1992 at fins de 1993 a
tendncia da poltica econmica foi a de incen-
tivar a entrada de capitais. Apesar disto causar
A poltica do Plano Real estudada .. 193
presso sobre o dficit pblico, argumentado
que a forte acumulao de reservas anterior ao
Plano Real deu credibilidade ao pas. Uma pre-
cauo maior com a entrada de capitais s pas-
sou a ser perceptvel a partir do final de 1993,
prolongando-se durante 1994, quando medidas
como a proibio de investimentos de certo tipo
e a aprovao de IOFs sobre capital estrangeiro
passaram a ser adotadas. Aps o Plano Real, a
esterilizao dos efeitos de entrada de capitais
praticamente se manteve at meados de 1995.
A partir da, as reservas internacionais e a d-
vida pblica comeam a divergir, sendo que ao
final de 1997, esta ltima ultrapassa o valor das
reservas em R$ 70 bilhes.
Uma anlise sobre o sucesso do Real e con-
seqente surgimento de novos problemas foi
feita por Belluzzo, L. G. e Almeida, J. G. (2002).
Os autores indicam que necessrio considerar
trs elementos para entender como a desinfla-
o ocorreu de forma to rpida.
A primeira a questo do equilbrio fiscal.
Mesmo este sendo a primeira preocupao
quando o Plano foi anunciado no final de 1993,
na prtica, ele no se apoiou idealmente nesta
que ficou conhecida como a fase de ajuste do
oramento pblico. Na verdade, usou como base
a herana do perodo anterior. Neste sentido, o
ajuste fiscal j tinha sido feito antes e, na parti-
da, o Plano contava com uma situao do finan-
ciamento pblico muito mais favorvel do que a
existente nos planos anteriores. Para os autores,
foram nos cinco anos seguintes ao anncio da
primeira etapa do Real que este trunfo foi joga-
do fora. A maior parte dos analistas concorda
que a situao fiscal na hora da virada para a
nova moeda foi um fato importante para o su-
cesso do combate inflao.
Em segundo lugar tem-se a ncora cambial.
Para Belluzzo e Almeida (2002), o uso intensivo
desta ferramenta foi o sustento do sucesso do
Plano. O uso do controle cambial como instru-
mento de poltica econmica foi possvel devi-
do ao acmulo de reservas que se deu a partir
de 1989. Findo os anos 80, o Brasil, assim como
demais pases latino-americanos, passou de do-
ador para receptor de recursos financeiros e as-
sim, quando o Plano foi anunciado, j havia uma
reserva de divisas da ordem de US$ 25 bilhes,
sendo que quando houve a transio para a nova
moeda essa cifra j atingia US$ 40 bilhes.
O cenrio internacional no qual o Brasil es-
tava inserido no momento de implementao
Anlise, Porto Alegre, v. 21, n. 2, p. 187-197, jul./dez. 2010
do Plano foi o terceiro elemento favorvel para o
sucesso da derrocada da inflao inercial, devi-
do ao supervit comercial e ao baixo dficit em
transaes correntes.
Por outro lado, esse aspecto positivo tem
uma contrapartida para a qual Belluzzo e Almei-
da chamam a ateno: a nova forma de financia-
mento externo que amparou o Real era condicio-
nada pelo movimento de globalizao, ao qual
estavam submetidos todos pases perifricos
em busca da superao da crise da dvida. Este
o segundo problema mencionado na primeira
seo deste artigo. Assim, os programas de es-
tabilizao estavam de acordo com as normas
dos mercados financeiros liberalizados. Como
a criao de uma oferta de ativos atrativos o
esquema bsico da estabilizao com abertura
financeira, os pases perifricos lanavam ttu-
los da dvida pblica curtos e de alta liquidez,
utilizavam aes de empresas que eram priva-
tizadas e chegavam valorizao cambial e
altas taxas de juros. Devido ao fato de as moe-
das agora estabilizadas serem fracas, o mercado
externo exigia prmios para o risco de adquirir
ativos nacionais. Dessa forma, ao mesmo tem-
po em que a inflao cai rapidamente, as taxas
de juros descem em um ritmo muito mais len-
to, originando grandes spreads como forma de
exigncia pelo risco de manter em carteira ati-
vos denominados em moeda fraca. Como estes
ativos so aqueles de maior risco, o investidor
estrangeiro ir elimin-los em primeiro lugar no
caso de uma virada do ciclo financeiro. Por isso,
a estabilidade criada neste contexto est sob
constante ameaa de ruptura. O cenrio por-
tanto aps a concretizao do Plano de esta-
bilidade de preos, contudo, uma estabilidade
vulnervel.
No caso do Plano Real, tudo indicava que a
fixao do cmbio seria adotada, pois isso per-
mitiria um maior grau de substituio entre ati-
vos internos e estrangeiros. Esperava-se com
isso uma maior integrao entre os mercados
brasileiro e externo. Mas de fato, um sistema
de converso limitada foi escolhido, com taxas
semi-fixas. O resultado disso que a convergn-
cia da taxa interna de juros com a taxa interna-
cional fica mais lenta, pois alm de incorporar o
risco-pas a expectativa sobre a desvalorizao
cambial tem que ser considerada. Desse modo,
a desinflao rpida, a sobrevalorizao da mo-
eda e as taxas de juros altas devem ser vistas
todas como componentes da mesma estratgia
194 Lopes, T.C.
de poltica econmica, que foram condicionadas
por aquelas restries internacionais concreti-
zadas no consenso de Washington e populari-
zadas como regras neoliberais. Para Belluzzo e
Almeida (2002), o Plano Real significa, de fato,
uma tentativa de colocar a economia brasileira
num primeiro momento em uma situao de con-
versibilidade restrita para depois coloc-la no
caminho de uma conversibilidade plena. sob
esse ponto de vista que o Plano se adequaria ao
projeto de converso neoliberal que emana das
recomendaes de Washington para a Amrica
Latina desde o incio da dcada de 90.
A combinao de cmbio valorizado com al-
tas taxas de juros levou a um estado de cresci-
mento medocre e de financiamento externo de
nova caracterstica. Se antes, nos anos 60 e 70,
o endividamento financiava projetos ligados
substituio de importaes, a nova etapa de
dependncia aumenta a vulnerabilidade exter-
na da economia brasileira. Os autores estressam
que o uso abusivo da mencionada combinao
juros-cmbio contriburam para o aumento da
fragilidade. Uma das caractersticas dessa fragi-
lidade foi a redistribuio de riqueza desfavor-
vel aos investidores, o que inibiu a acumulao
produtiva e a produo para exportao.
interessante notar como Belluzzo e Al-
meida (2002) colocam a situao do Plano aps
ter sido colocado em prtica, tendo em vista as
bases que o balizavam quando foi anunciado
no final de 1993 pelo ento ministro da Fazenda
Fernando Henrique. Para eles, houve sempre a
suspeita de que a situao fiscal ideal no exis-
tia durante a execuo do Plano. Por esta razo,
a estabilizao ficou a cargo da sobreutilizao
da taxa de cmbio nominal e das taxas de juros
elevadas como instrumentos nicos da desinfla-
o. Parece que o pilar central do plano FHC,
na prtica, foi justamente o que faltou na con-
verso para a moeda nova. Para que a contra-
dio a que remeto fique mais clara, explicito:
o plano continha o equilbrio fiscal como meio
de se chegar meta de estabilizao dos pre-
os. Mas, como indicam Belluzzo e Almeida, a
situao fiscal no foi o que sustentou o Plano
Real concretamente, mas sim o binmio cmbio-
juros. Assim, parece que a estabilizao ocorreu
sem que os meios projetados, explcitos na carta
de FHC a Itamar Franco, tivessem sido usados.
Essa viso se assemelha quilo que os autores
chamam de interpretao equivocada de que a
estabilidade vai bem, mas o lado fiscal vai mal.
Anlise, Porto Alegre, v. 21, n. 2, p. 187-197, jul./dez. 2010
Este modo de enxergar a situao coloca real-
mente os aspectos estabilizao dos preos e
equilbrio fiscal de modo separado. Mas o mais
grave o que Belluzzo e Almeida escrevem em
seguida: Sucesso no programa de estabilizao
e crescente desajuste fiscal caminhavam juntos
e eram faces desta mesma moeda, o Real. Isso
significaria que, na prtica, o desajuste fiscal
que formava o pilar central do combate in-
flao e no o contrrio, o equilbrio das contas
pblicas, como originalmente exposto funda-
mentalmente por Fernando Henrique. Isso pos-
sibilita uma interpretao, ainda que altamente
contraditria e controversa, adequada para o
exposto por Belluzzo e Almeida: a estabilizao
dos preos ocorreu com o uso inverso dos meios
projetados, ou seja, recorreu-se ao desequilbrio
fiscal, ao invs do equilbrio para atingir o fim
da inflao. Belluzzo e Almeida estimam ainda
os custos que tiveram de entrar como endivida-
mento pblico para que a estabilidade ocorresse
e lembram que um novo plano de ajuste fiscal
teve de ser acertado com o FMI posteriormen-
te. Isto teria dado uma segunda sobrevida ao
Real, de acordo com eles.
6 Efeitos do Plano e Poltica Econmica
aps a estabilizao
Quais foram os efeitos do Plano e como foi a
conduo da poltica econmica aps a elimina-
o da inflao inercial? Resumidamente, como
colocam Corra, Mollo e Biagi (2008), ao mesmo
tempo em que houve o controle da inflao, a
vulnerabilidade externa da economia brasileira
se agravou, assim como o crescimento pfio e ta-
xas de juros altas se tornaram os prximos pro-
blemas a serem enfrentados. O responsvel por
isso teria sido a abertura comercial e financeira
iniciada nos anos 90, naquilo que se convencio-
nou chamar de ditame neoliberal.
Corra (2009) detalhe esse processo para
atingir concluses acerca do Balano de Paga-
mentos do Brasil aps a abertura financeira dos
anos 90, mais especificamente aps a imple-
mentao do Plano Real. Seu argumento de
que a volatilidade crescente das contas exter-
nas devido ao ingresso cada vez mais freqente
de capitais de curto prazo coloca o pas em uma
situao de vulnerabilidade. Esta fragilidade por
sua vez, agravada para o caso do Brasil devido
ao enfoque no controle da inflao. O diferencial
em Corra (2009) o argumento de que tal vul-
A poltica do Plano Real estudada .. 195
nerabilidade no cessa quando h flexibilizao
do cmbio e aumento do supervit na Balana
Comercial a partir de 1999.
At a dcada de 70, os fluxos de capitais se
direcionavam para os pases perifricos atravs
de emprstimos via bancos e esta entrada era
at ento controlada. A inverso do fluxo, no
entanto, ocorre na passagem para a dcada de
80, quando os juros internacionais so elevados.
Isto afeta imediatamente a Conta de Servios
dos pases que haviam se endividado no perodo
de alta liquidez, o que dificulta o fechamento de
seus Balanos de Pagamentos. Aps a situao
ter culminado na moratria de alguns pases,
iniciando com o Mxico em 1982, h uma nova
onda de liquidez internacional, s que agora sob
um novo cenrio. Em meados dos anos 80, ini-
ciam-se criaes de mecanismos financeiros que
alteram o quadro de movimentos de capitais em
nvel global. Basicamente so dois aspectos de
inovaes: a securitizao e a expanso de ne-
gcios derivativos. Neste contexto, a entrada de
capitais que antes era um processo voltado mais
produo real, passa a ser caracterizada pela
alta facilidade de entrada e sada de recursos.
O fechamento do Balano de Pagamentos esta-
va assim sendo feito em parte pela captao de
recursos no estrangeiro sob a forma de capitais
volteis. Assim, boa parte dos fluxos de entrada
compravam os ttulos do governo colocados com
alta rentabilidade de retorno. Os investidores
internacionais vo a partir da demandar cons-
tantemente maiores flexibilizaes que os permi-
tam montar e remontar seus portflios de manei-
ra a atingir as maiores taxas de lucro possveis.
Dado este contexto, os pases perifricos iro se
posicionar de tal maneira a obterem recursos ne-
cessrios para o balanceamento de suas contas
internacionais. Isso se expressou internamente
para as naes em desenvolvimento em: aber-
tura financeira, renegociao da dvida externa,
reduo do controle estatal sobre a economia e
uma poltica consciente de atrao de capitais
atravs da determinao dos juros internos. Em
suma, a adaptao dos pases perifricos quela
nova situao do capitalismo global significou o
avano das polticas neoliberais.
Ainda dentro dessa lgica, houve a renego-
ciao das dvidas no contexto do Plano Brady
ao longo da passagem dos anos 80 para os anos
90, gerando uma nova rodada de endividamen-
to. Nesta ltima dcada do sculo XX, os EUA
mantiveram os juros baixos, o que refletia a sa-
Anlise, Porto Alegre, v. 21, n. 2, p. 187-197, jul./dez. 2010
da de capitais para os pases Latino Americanos
emissores de ttulos pblicos. Assim, houve uma
tendncia para o aumento das reservas interna-
cionais e j um movimento de valorizao das
moedas nacionais. Desse modo, a maneira como
o Brasil atraa capitais via altos juros criava uma
situao de vulnerabilidade que no desaparece
mesmo que a poltica cambial passe a ser flu-
tuante.
Como se d ento o movimento registrado
no Balano de Pagamentos brasileiro na dcada
de 90? Os dados indicam que a reduo interna-
cional do juros que restitui a entrada de capitais
nos pases perifricos se deu antes do proces-
so de estabilizao interna. No caso do Brasil,
o Plano Real surge assim em um contexto de j
existncia de valorizao da moeda nacional.
Depois de um primeiro momento de apreciao,
o cmbio passou a ser administrado, sendo que
as contas externas so ento moldadas por essa
lgica de capitais volteis onde os juros agem
como atrativos para os recursos externos. As-
sim, enquanto a poltica de controle cambial
mantida, os passivos vo crescendo continua-
mente. Finalmente, quando em 1999 adota-se
a poltica de cmbio flutuante, a moeda desva-
loriza e gera-se um expressivo impacto sobre a
Dvida Pblica. Neste momento o pas adentra
uma nova fase, onde h crescimento do passivo
pblico com cmbio flexvel.
7 Metas de inflao e cmbio flutuante
Depois de ter conseguido estabilizar os pre-
os com o sucesso do Plano Real, o Brasil passou
a enfrentar problemas distintos daqueles vivi-
dos na dcada de 80. O esperado movimento de
crescimento econmico que se daria quando a
inflao fosse controlada no se realizou. Com-
parando os dados sobre aumento do produto do
perodo ps-Real com os da dcada de 70, nota-
se que uma situao de atividade econmica
medocre com ndices de desemprego relativa-
mente altos. O novo perodo do desenvolvimento
do pas coloca um novo dilema a ser enfrentado
no mbito de polticas econmicas. Este para-
digma pode ser resumido como a tentativa de
conciliao entre estabilidade de preos e cres-
cimento.
O objetivo do novo arranjo a partir de 99,
quando o Banco Central passa a divulgar expli-
citamente as metas para a inflao, era compati-
bilizar a crescente liberalizao financeira com a
196 Lopes, T.C.

manuteno da taxa de inflao em um patamar lado da oferta. Alm disso, dentro desse arca-
baixo e estvel. Esse meandro tem, no entan- bouo, existiriam diferentes causas de inflao,
to, um aspecto perigoso para a estabilidade de que deveriam ser atacadas em sua especifici-
investimentos, que o fato de que com a alta dade. O regime de metas restringe o combate
flexibilidade dos fluxos de capitais, as taxas de inflao manipulao da taxa de juros, se-
cmbio podem variar muito de uma hora para gundo Feij e Montes, e por isso no distingue
outra, provocando dificuldades para os ramos entre diferentes causas inflacionrias nem usa o
que trabalham com insumos e tradables em ge- instrumento mais apropriado para atacar cada
ral. A Tabela 1 mostra os dados para a meta de uma delas. Assim, quando as taxas de juros so
inflao, inflao observada e taxa de cresci- mantidas elevadas como forma de controle dos
mento do PIB para o perodo a partir de 1999. preos, cria-se o inconveniente de um nvel de
atividade baixo. Por conta disso, conclui-se que
o regime de metas no possibilita a criao de
Tabela 1 um ambiente propcio ao crescimento econmi-
Meta Inflao Variao Real co. O sucesso pregoado de tal poltica se deve,
Ano
de Inflao Observada do PIB de acordo com Feij e Montes, devido ao fato
1999 8,0 8,94 0,25 de atriburam pouco peso ao crescimento eco-
2000 6,0 5,97 4,31 nmico como objetivo da conduo econmica.
2001 4,0 7,67 1,31 De fato, a meta primordial a determinada taxa
2002 3,5 12,53 2,66 de inflao definida pela autoridade monetria,
2003 8,5 9,30 1,15 enquanto o nvel de atividade resultante da de-
2004 5,5 7,60 5,71 terminao da taxa de juros fica relegado a ser
2005 5,1 5,69 3,16 um resultado secundrio.
2006 4,5 3,14 3,96
2007 4,5 4,46 6,09 8 Concluso
2008 4,5 5,90 5,14
2009 4,5 4,31 -0,19 Finalmente, feito a exposio dos fundamen-
tos do Plano Real e a maneira como ele foi posto
Fonte: Banco Central (Meta de inflao e inflao observada) e IBGE (Varia-
o Real do PIB, IBGE/SCN 2000 Anual).
em prtica, pode-se concluir que o perfil adota-
do pelo plano de estabilizao teve um vis de
liberalizao. Isso ocorreu devido s mudanas
Esta tabela mostra o histrico das duas va- no padro de acumulao internacional no l-
riveis-chave que interessam ao Banco Central timo quarto do sculo XX e vulnerabilidade
desde o incio do regime de metas de inflao da economia brasileira diante destes aconte-
explcito, a taxa de inflao e o nvel de cres- cimentos externos. Como a poltica econmica
cimento do produto. Observando a variao do do Brasil nunca foi fundamentada em um plano
PIB anual, no se pode dizer que o perodo em estratgico nacional definitivo, o desempenho
questo teve em geral um crescimento pujante. dos indicadores sociais e de bem estar nacio-
Carmem Feij e Gabriel Montes argumentam que nais continuam dependentes de circunstancias
o crescimento foi bastante baixo, pelo menos at alheias ao poder de deciso dos brasileiros. Em
2005. Em sua interpretao, a insistncia no uso um contexto de alta flexibilidade de capitais, a
do instrumento taxa de juros como o nico meio vulnerabilidade se mantm, e por isso, no se
de controlar a inflao traz consequncias nega- pode dizer que a armadilha dos juros tenha
tivas para a formao de expectativas sobre o sido desarmada. Sobre a conduo da poltica
crescimento do produto. Assim, questionam se o econmica geral ps-Real, Terra, F. e Ferrari Fi-
regime de metas tem responsabilidade sobre as lho, F. (2010) ressaltam que a poltica fiscal foi
baixas taxas de crescimento econmico. subsumida poltica monetria de tal forma que
Feij e Montes concluem que o regime de a dvida lquida do setor pblico no Brasil no foi
metas eficaz em controlar a inflao agindo criada de modo a incentivar os investimentos
sobre a demanda agregada ao manipular a taxa privados. Isso teria resultado em crescimento
de juros. Ressaltam, por outro lado, que para a medocre e no melhoramento da distribuio
interpretao ps-keynesiana, a subida descon- de renda, sendo portanto uma conduo bastan-
trolada de preos em boa parte explicado pelo te distinta daquela que Keynes anseia.

Anlise, Porto Alegre, v. 21, n. 2, p. 187-197, jul./dez. 2010

A poltica do Plano Real estudada .. 197
O plano estrito de estabilizao dos preos,
por sua vez, no foi formatado em um projeto
de controle econmico interno e de incentivo ao
crescimento devido a essas decises polticas
passadas, que inviabilizam tais planos de longo
prazo que objetivam a construo da nao. Por
isso, ainda que o combate inflao tenha sido
um sucesso absoluto, a forma como se deu a im-
plantao do plano poderia ter sido diferente, a
fim de levar o pas a trilhar o caminho de uma
economia planejada e socialmente mais avan-
ada. So exatamente as questes acerca deste
caminho que florescem depois que o problema
da inflao inercial foi solucionado. justamen-
te esse o aspecto ressaltado por crticos do Pla-
no, como por exemplo Filgueiras (2000), cuja
postura decidida o impede de apreciar o Plano
Real como um plano de estabilizao solitrio.
De toda maneira, no se pode esquecer que foi
este o plano que colocou a inflao, considera-
da ento pelos economistas e pela prpria po-
pulao o maior problema a ser enfrentado, sob
controle.
Quanto s questes da poltica econmica
ps-Real, nota-se que o regime de metas de in-
flao consegue manter o nvel de preos em um
patamar razovel, mas por outro lado, existem
argumentos de que tal maneira de conduzir po-
liticamente a economia dificulta um crescimento
econmico maior. Portanto, ainda que as condi-
es internacionais a partir de 1999 tenham sido
relativamente melhores do que na poca da cri-
se da dvida, o Brasil no conseguiu atingir toda
potencialidade de crescimento que engendra.
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