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en Amrica Latina
La realidad y los caminos posibles
Derecho al suelo y la ciudad
en Amrica Latina
La realidad y los caminos posibles
Ediciones Trilce
Montevideo, Uruguay
trilce@trilce.com.uy
www.trilce.com.uy
Fotografa de cartula:
Ekaterina Canjura (FUNDASAL)
ISBN 978-9974-32-606-4
Primera edicin: diciembre 2012
Contenido
7 Introduccin.
Para derribar este otro apartheid
por Joakim Olsson
Chile
27 Resistencia y propuestas hacia el derecho al suelo
por Ana Sugranyes y Ral Morales
Argentina
45 Tierra y suelo urbano en una sociedad patrimonialista
por Ral Fernndez Wagner
Uruguay
65 El acceso al suelo como parte de una poltica integral del hbitat urbano
por Jorge Franco y Ral Valls
Brasil
81 Una legislacin urbana ejemplar, que no se aplica
por Leonardo Pessina
Paraguay
95 Muchos con poco; pocos con mucho
por Cristina Vila
Bolivia
113 Suelo o territorio?
por Martha Arbalo y Guillermo Bazoberry
Per
129 Lima: una historia de ocupaciones y olvidos
por Ramiro Garca Quispe y Jaime Miyashiro Tsukazan
Nicaragua
141 Un camino abierto a base de participacin
por Osman Guadamuz Madriz
Honduras
155 De las encomiendas al mercado. Quinientos aos de desigualdad
por Luis Enrique Trundle Fagoth
El Salvador
169 Las brechas, la inequidad, la exclusin. Dilogo de un mismo pas
por Claudia Blanco
Guatemala
185 Una situacin muy grave, con avances en el marco legal
por Amanda Morn Mrida y Luis Estrada
Cuba
201 Un caso singular
por Selma Daz
Mxico
217 La mejor poltica social es la poltica econmica
por Alfonso Iracheta
Joakim Olsson
El tema suelo es central para todo esfuerzo de vivienda. Por eso, parte del trabajo
de promocin de vivienda y hbitat del Centro Cooperativo Sueco (SCC) requiere
tocar tierra. De ah que surgi la idea de editar este trabajo colectivo sobre el
tema suelo.
Desde hace ms de una dcada, el SCC apuesta por el modelo de cooperativismo
de vivienda originado en Uruguay y que se identifica con la Federacin Uruguaya
de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua (FUCVAM). Una parte esencial
de la valiosa experiencia de FUCVAM es el trabajo de asegurar terrenos para los
proyectos de vivienda. Y tambin en este aspecto, la lnea de trabajo de FUCVAM
ha sido muy clara: no aceptar como verdad iluminada los dictados del mercado,
que dice entre menos tengs, menos vals.
El mercado de tierras y suelos es de los ms especulativos, y los mecanismos
implacables de ese mercado mandan al pobre a construir donde puede comprar,
y eso va a ser siempre lejos, vulnerable, apartado de la sociedad, escondido: en
barrancos peligrosos, sobre suelos inestables, en ambientes insalubres, sin acceso,
sin servicios.
Por ende: el mercado niega derechos y crea segregacin. Las consecuencias de la
negacin del derecho al hbitat, a la vivienda y a la ciudad son dramticas en las
fisonomas de las ciudades y de las sociedades. La ms visible es la segregacin f-
sica, entre pobres y ricos. Como magistralmente dice Eduardo Galeano, tambin
los ricos son presos en ese sistema, recluidos tras sus muros de exclusividad. El
resultado es una sociedad fragmentada, donde no hay lugares de encuentro entre
los distintos sectores.
Joakim Olsson, sueco nacionalizado, administrador de empresas, trabaja desde 2005 en el Centro Coope-
rativo Sueco (SCC) y desde 2009 como su Director Regional para Amrica Latina, destacado en Costa
Rica. Antes del SCC, trabaj por diecisis aos en Centroamrica en el tema Cooperacin al Desarrollo,
primordialmente desde puestos de trabajo de campo.
La segregacin crece conforme aumenta la desigualdad y la injusticia, y no slo
en el continente americano. Tambin lo observamos en Suecia y all tambin son
las fuerzas de mercado las que se encargan de llevar a cabo ese apartheid social.
Lo novedoso del modelo de FUCVAM es demostrar que las personas pobres que
se organizan pueden arrebatar ese derecho que a pesar de tanta declaratoria
oficial es constantemente negado aun a un Estado hostil que ve con suspicacia
cualquier movimiento autnomo que reclama derechos.
Porque en realidad, la nica forma en que personas pobres puedan acceder a una
parcela para vivir en condiciones adecuadas es reclamando el derecho y exigiendo
al Estado que resuelva con medidas polticas y marcos legales el tema suelo; con
bancos de tierra, peleando para que tierras pblicas no sean vendidas al mejor
postor, sino que tengan una finalidad social, etctera.
Claro est: resolver el problema del acceso al suelo siempre va a costar mucho
esfuerzo, por el alto valor que representa, especialmente en el caso del suelo urba-
no. Pero el resultado es altamente satisfactorio, si pensamos que la sociedad debe
contrarrestar ese apartheid al que seremos condenados si aceptamos los dictados
de ese mercado inmobiliario especulador y corruptor.
Puesto que hemos visto en el modelo de FUCVAM una frmula sumamente racional
y movilizadora a la vez, nos alegra enormemente que dicha Federacin en septiembre
2012 haya recibido la mayor distincin de la agencia especializada de Naciones Uni-
das, ONU-Hbitat: el primer premio a las Mejores Prcticas, por su incansable trabajo
de difundir su experiencia allende las fronteras de su propio pas.
Como representante en Amrica Latina del SCC, puedo decir con satisfaccin
que este premio no nos sorprende, pero s nos satisface. FUCVAM lo merece.
Para la causa del cooperativismo de vivienda, la gran contribucin de este premio
es que nos ayuda a convencer a dudosos y contrarrestar a detractores.
En nombre del SCC, quiero agradecer a todas las personas que aceptaron el de-
safo de contribuir a este libro. Sus artculos representan lo mejor de estos y estas
intelectuales comprometidos, y estn escritos con el amor y la solidaridad que
significa trabajar sin ms reconocimiento que la satisfaccin de formar parte de
un esfuerzo comn y por una causa en la que se cree.
Espero que este libro sirva a su propsito: ofrecer ideas e inspiracin que ayude
a construir otro mundo posible.
Joakim Olsson
El acceso al suelo
y el derecho a la ciudad
La tensin entre el derecho y el negocio
Benjamn Nahoum
El origen de la propiedad
Como se ver en los artculos que siguen, la propiedad privada de la tierra surge
en nuestro continente, casi pas por pas, con la conquista. Y all comienzan los
problemas de acceso al suelo, para producir y habitar, que ser una sola cuestin
hasta que el nacimiento y consolidacin de las ciudades separe muchas veces
ambos propsitos. Luego vendr una urbanizacin que crecer sin cesar hasta
nuestros das, y que slo parece tener el lmite del momento en que toda la gente
viva en ciudades. Y eso magnifica y agrava aquel problema: porque los habitantes
de las urbes son cada vez ms, y porque la tierra urbanizada no lo es.
Es que existe una tensin dialctica entre la posibilidad de satisfacer el derecho de
acceso al suelo de manera universal y el hecho que el suelo con que se satisface
ese derecho sea privado, y por consiguiente inaccesible a menos que se pague
por l un precio. Y esa tensin actualmente se resuelve, en casi todos los pases,
en perjuicio de los ms dbiles, que no son los que tienen la tierra sino quienes
la necesitan.
La instauracin de la propiedad privada era la lgica y una necesidad de la con-
quista. Y esto por varias razones: la primera, que en la transicin entre el rgimen
feudal y el naciente modo de produccin capitalista, el sistema a implantar en
Amrica no poda ser otro que el que estaba siendo la base del nacimiento de
Uruguayo, ingeniero civil, fue integrante del Centro Cooperativista Uruguayo (1973-1987), asesor en vi-
vienda de la Intendencia de Montevideo (1990-1992 y 1996-2000) y coordinador de la consultora que
implement la Cartera Nacional de Inmuebles para Vivienda del ministerio correspondiente en Uruguay.
Desde 2000 es el responsable tcnico del Departamento de Apoyo Tcnico de FUCVAM. Ha asesorado
a organizaciones sociales, en Uruguay y la regin, en autogestin, financiamiento, legislacin y acceso al
suelo. Es el Coordinador de la Unidad de Vivienda del Frente Amplio y ha sido docente de la Facultad de
Ingeniera y lo es de la de Arquitectura (Universidad de la Repblica). Ha realizado numerosas investigacio-
nes y publicado varios libros sobre el tema
11
una nueva era en los pases de los conquistadores; la segunda, que en una aven-
tura movida a todos los niveles por la ambicin, se era el rgimen que mejor la
colmaba: los conquistadores no se lanzaban a la aventura para conquistar tierras
para la sociedad, ni siquiera para la Corona, sino para s mismos, y eso slo se per-
feccionaba con la propiedad privada y exclusiva; la tercera, que ese rgimen era
el mecanismo adecuado para materializar el despojo a los antiguos propietarios
los conquistados que tenan el derecho consagrado por siglos de permanen-
cia en sus tierras, pero por supuesto, ningn papel que lo justificara, ni la fuerza,
recurso ltimo para defenderlo.
Por otro lado, en un sistema econmico basado en la acumulacin, la propiedad
era y es el vehculo imprescindible para la riqueza, motor que impulsaba a
aquel sistema. El poder dejaba de ser algo que se tena desde la cuna, y se transfor-
maba en cambio en un don alcanzable por la va mercantil, para lo cual se nece-
sitaba el dinero que permita comprar mercancas, gobernantes, ejrcitos, y hasta
ttulos nobiliarios. Y el sustento de todo eso era la tierra, ya que de ella salan los
frutos, los metales y todos los productos de cuya transaccin naca la riqueza. La
propiedad de la tierra y su libre disposicin era, entonces, el origen del poder.
Pero el problema de que un bien imprescindible sea apropiado y adquiera va-
lor de cambio y aun de atesoramiento, si adems se trata de un recurso finito
e inelstico, es que el que algunos tengan la propiedad y mucho peor: el que
algunos tengan propiedad en exceso, implica necesariamente que otros tengan
muy poco o nada: tan poco que no les baste, no ya para obtener poder o riqueza,
sino siquiera para vivir. Entonces, ah est el germen del conflicto entre quienes
ambicionan la propiedad del suelo como fuente de poder y quienes reclaman su
uso muchas veces no tan explcitamente como necesidad de vida.
Esa dialctica condicion el desarrollo de la humanidad durante un largo pero-
do: quiz en el momento actual la propiedad de la tierra no sea tan determinante,
aun con su gran importancia, en la acumulacin de riqueza y poder, y ese cambio
milagroso corre por cuenta de la tecnologa. Pero, tal como hace cinco siglos el
suelo se necesitaba para plantar en l el cacao o los cereales, para dar de comer a
los animales, para plantar los rboles de los cuales saldran el caucho y las made-
ras preciosas, o para extraer de sus entraas el oro, la plata, el cobre o el estao,
hoy, que todo parece moverse en base a chips y resultar obra del ingenio humano,
se siguen necesitando los metales con los cuales todo eso se hace; el petrleo o
los biocombustibles que lo mueven, y el agua que alimenta la vida. O sea, en lti-
mo trmino, la tierra donde todo eso se encuentra o de donde nace.
12 Benjamn Nahoum
El suelo urbano y el suelo urbanizado
Hoy correspondera ms bien decir de control econmico, que es su principal tarea. Nos estamos refi-
riendo fundamentalmente al Fondo Monetario Internacional (FMI) y a los bancos globales, como el Banco
Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y sus equivalentes a nivel regional.
14 Benjamn Nahoum
Todo esto, que no es exclusivo de Amrica Latina, es muy fuerte en Amrica
Latina, porque en esta regin es donde hay ms desigualdad; ms urbanizacin;
algunas de las deudas externas ms cuantiosas del mundo, y donde mejores disc-
pulos tienen los organismos multilaterales en la aplicacin de sus recomendacio-
nes: entre los gobiernos de derecha, de centro e incluso de izquierda.
En los ltimos cincuenta aos, mientras que la poblacin latinoamericana y mundial se duplicaba, la pobla-
cin urbana en Latinoamrica se triplicaba: de uno de cada dos latinoamericanos viviendo en ciudades, se
pas a tres de cada cuatro (Ctedra UNESCO, 2010).
16 Benjamn Nahoum
Pero en este mundo al revs, parecera que quien ocupa es delincuente y quien no
usa es virtuoso, porque se desaloja al que usa y se protege el no uso, a veces hasta
defendiendo el derecho de propiedad de un propietario que ni siquiera existe,
porque muri sin testar, porque se fue nadie sabe dnde o porque huy con los
ahorros de los accionistas. Pero mientras se criminaliza el derecho a ocupar y
se discute el derecho a la regularizacin de lo ocupado, se dira que no est en
cuestin el derecho a no ocupar por parte del propietario, el cuestionable derecho
de mantener ocioso un bien social que la sociedad necesita.
La herramienta de la normativa
18 Benjamn Nahoum
quilizador de conciencias. Porque en definitiva la normativa no es ms que una
regulacin, que puede ayudar a que lo que se hace sea mejor, pero que por s sola
difcilmente pueda empujar a hacer; a hacer lo que se necesita, y no solamente lo
que da ms ganancia a inversionistas, empresarios y terratenientes urbanos.
Por ello el Estado debe ser parte integrante de esta cuestin, haciendo, cuando
los privados no hacen, y ello implica volcar recursos, recursos que deben salir de
los que tienen excedentes, porque no se puede hacer polticas sociales para los
pobres ponindole impuestos a los pobres, a pesar de lo que creen muchos minis-
tros de Economa y casi todos los funcionarios de los organismos multilaterales,
que aman los impuestos al consumo.
La normativa, adems, debe ser realista: apoyarse en la realidad y no en las elu-
cubraciones de escritorio, que siempre son desmentidas luego por los hechos. Y
tener en cuenta que, en ltimo trmino, la solucin de los problemas de vivienda
y de hbitat, no puede ser en perjuicio de la calidad del ambiente, que tambin es
un derecho humano, estrechamente vinculado a esos problemas.
Y tambin hay que tener en cuenta que hay polticas urbanas que agudizan los
problemas, otras que pretenden mitigarlos y otras que los atacan, pero que la falta
de polticas siempre los agudiza, porque deja todo librado a un desigual combate
entre quienes pueden mucho y quienes pueden muy poco.
Todo lo cual seala cun desenfocadas o quiz cun funcionales a los intereses
del mercado y de los sectores en el poder son las teoras que postulan que la
ciudad se hace sola, que la planificacin y la presencia estatal son nocivas y las
concepciones casi rousseaunianas que, reemplazando al buen salvaje por el buen
autoconstructor, elogian la informalidad e incitan a dejar de reivindicar que el
Estado haga lo que debe hacer.
A modo de conclusin
Estas conclusiones, as como otras partes del artculo, recogen tramos de Gonzlez y Nahoum (2012).
20 Benjamn Nahoum
ticular del Estado, y ese esfuerzo no tiene otra manera de traducirse que a travs
de recursos.
Pensamos que no hay que ir muy lejos ni explorar nuevos paradigmas para en-
frentar el drama de la vivienda popular y el acceso al suelo, sino volver a muchas
cosas dichas muchas veces, pero hechas casi nunca, que los movimientos po-
pulares y sociales de nuestra Amrica Latina vienen reivindicando desde hace
dcadas.
Se trata de producir desde el principio asentamientos regulares, en vez de pro-
curar fuera de tiempo regularizar los informales. Y esto pasa necesariamente por
una fuerte presencia del Estado en el mercado de suelo urbanizado, como regu-
lador e inclusive como actor.
Se trata de generar medidas preventivas, adelantndose a la formacin de asen-
tamientos irregulares, con el consiguiente ahorro de energas para el Estado y
la sociedad, porque se gasta por lote en operaciones de regularizacin en zo-
nas perifricas, un valor bastante superior al que cuesta un terreno urbanizado
de similares posibilidades en los barrios consolidados, donde podran brindarse
soluciones urbanas mucho mejores: para los supuestos beneficiados y para el
conjunto de la sociedad.
La actuacin estatal en este campo exige dedicar los recursos correspondien-
tes (antes, para no tener que dedicar cantidades mucho mayores despus) pero
tambin una flexibilizacin de las normativas legales y reglamentarias, as como
mucha imaginacin para poner en marcha modalidades de tenencia del suelo
nuevas y mejor adaptadas a la realidad que el hoy arcaico concepto de la propie-
dad privada individual.
Al mismo tiempo se requiere una conceptualizacin del suelo urbanizado como
un bien social, cuyo disfrute debe estar al alcance de toda la poblacin, y no como
una mercanca objeto de especulacin.
Todas cosas que se pueden hacer, si tenemos la voluntad de hacerlas.
22 Benjamn Nahoum
Panorama de Sur a Norte
en Amrica Latina
Chile
Un valor esencial que define la calidad de vida de las personas y de las comunida-
des en las ciudades es el suelo. Esa calidad est definida por la tenencia segura del
suelo; la localizacin; la conectividad, y la redistribucin del bien comn. Es un
asunto de equidad social relacionada al ejercicio de todos los derechos humanos.
Y para el alcance del buen vivir en la ciudad, el tema del suelo debe enfocarse
desde su funcin social.
En Amrica Latina, ms de treinta aos de lucha del Foro Nacional de Reforma
Urbana (FNRU), en Brasil, nos han enseado cmo entender esta funcin social
del suelo en la construccin del derecho a la ciudad, la justicia social y la soste-
nibilidad ambiental: se trata de subordinar los usos de la propiedad privada a los
intereses colectivos.
Ahora, con su campaa nacional por la funcin social de la propiedad, el FNRU
aboga por implementar instrumentos jurdicos y polticas pblicas que garan-
ticen, por un lado, la destinacin de inmuebles pblicos vacos o subutilizados
para que se habiliten como vivienda de inters social; por el otro, la definicin de
zonas de la ciudad consideradas como de inters social, es decir, que prioricen el
establecimiento de la poblacin de menores ingresos; por lo tanto, se plantea una
lucha enfocada a combatir la especulacin inmobiliaria, especialmente en aque-
llos terrenos subutilizados o baldos, tanto pblicos como privados.
En contraposicin, en Chile, a consecuencia de la implementacin progresiva
y sostenida en el tiempo, de leyes y polticas que condicionan el acceso al suelo
Ana es arquitecta, Secretaria General de la Coalicin Internacional del Hbitat (HIC, por su sigla en ingls)
y Doctora de la Universidad TU-Delft. Catalana de corazn, chilena por adopcin y ciudadana del mundo
por conviccin, es especialista en polticas habitacionales, y ha acompaado, durante ms de treinta aos,
procesos sociales de construccin del derecho a la vivienda y a la tierra, especialmente en Guatemala y
en Chile. Ral es chileno, socilogo de la Universidad de Artes y Ciencias Sociales y tiene 31 aos. Parte
importante de sus estudios e intereses personales se ha vinculado al mbito social, trabajo comunitario y
ejecucin de proyectos sociales. Ha trabajado en la toma de Pealoln, en un Preuniversitario Popular, en
la Corporacin Sur y en el programa Quiero Mi Barrio.
27
urbano al inters privado, la funcin social de la propiedad (particularmente en
lo que refiere al suelo urbano) se encuentra profundamente subsumida al derecho
de propiedad.
La Constitucin de Chile se basa en la propiedad individual con inters indi-
vidual, y las polticas pblicas, en lugar de promover una funcin social de la
propiedad y del bien comn de la poblacin, fomentan exactamente lo opuesto:
la mercantilizacin del suelo y de la vivienda. Si para el liberalismo econmico
clsico, las polticas sociales constituyen un costo a asumir por el Estado, para
el neoliberalismo este costo constituye una oportunidad de negocios. Las con-
secuencias de ello se ven en el acceso al suelo y a la vivienda, de la misma forma
que en la educacin, la salud y la seguridad social.
La influencia neoliberal de los Chicago Boys, impuesta a punta de fusil en los tiempos
de la dictadura, sigue vigente hasta ahora a travs de dos premisas en materia de po-
ltica urbana y vivienda: el suelo urbano no es un recurso escaso, y el mercado es el
mecanismo idneo para asignar eficientemente estos recursos. Desde esta perspec-
tiva, la expansin de las ciudades debe regularse mediante la libre competencia por
el uso del suelo. Se restringe adems el rol del Estado en la produccin de vivienda
y ciudad, y el sector inmobiliario privado adopta un rol cada vez ms preponderan-
te en el desarrollo de las ciudades, en un contexto de progresiva apertura econmi-
ca y globalizacin. En un pas donde la compraventa de servicios constituye el eje
angular de las relaciones sociales, el suelo y la vivienda han pasado a convertirse en
una ms de las posibilidades de negocio del sector privado.
En el transcurso de la historia reciente, la ciudad de Santiago de Chile ha sido ob-
jeto del establecimiento de lmites urbanos. Ya en 1979 se estableci un lmite a la
expansin urbana de Santiago. El establecimiento de estos lmites arbitrarios allan
el terreno para una cada vez ms fuerte especulacin inmobiliaria. Los precios de la
tierra, en lugar de bajar, han tendido permanentemente al alza, producindose una
sobrevalorizacin de los mismos. Se contraviene entonces aquel discurso econmi-
co liberal que sostiene que la libre competencia deriva en mejores precios para los
consumidores. El resultado es que los sectores ms desposedos quedan relegados
a los terrenos perifricos y peor equipados de la ciudad.
La Constitucin, implantada en 1981 por el rgimen militar, establece que el derecho a la propiedad puede
verse limitado, pero esto slo puede ocurrir si su ejercicio afecta a los intereses generales de la Nacin, la
seguridad nacional, la utilidad y salubridad pblicas y la conservacin del patrimonio ambiental. En
otras palabras, constitucionalmente no se establecen limitaciones al derecho de propiedad respecto a sus
funciones sociales y de convivencia.
El Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) es el plan maestro en el que se define el desarrollo
de la ciudad desde 1994. Ha sufrido una serie de modificaciones luego de su promulgacin, como por
ejemplo las Zonas de Desarrollo Urbano Condicionado (ZDUC y PDUC) que permiten la construccin
de proyectos urbanos que dependen completamente de privados. Es el capital inmobiliario el encargado
de garantizar los mnimos sociales (mnimo de viviendas sociales, urbanizacin, servicios y equipamiento).
Adems, en el ao 2006 se incorporaron al PRMS nuevas zonas agrcolas transformndolas en urbanas. El
caso es que el avalo comercial utilizado por las empresas corresponde a suelo urbano, mientras que el
avalo fiscal, en el que se basa la tributacin, corresponde a suelo agrcola. Es la propia normativa, como
vemos, la que garantiza una tasa de ganancia abismal para las empresas inmobiliarias.
Raquel Rolnik, Relatora Especial para el Derecho a la Vivienda Adecuada del Consejo de Derechos
Humanos de la ONU, en su intervencin el 4 de septiembre de 2012, en la Mesa Redonda sobre el De-
recho a la Tierra y el Derecho a la Ciudad, en el marco del Foro Urbano Mundial ( FUM 6), al referirse
al impacto de las polticas neoliberales de vivienda en las ciudades del mundo, especialmente en el caso
de Santiago, Chile.
Publicacin de Rodrguez y Sugranyes, 2005.
Como puede apreciarse en la foto area, en San Bernardo, antiguo sector conur-
bano de la ciudad de Santiago, la construccin de viviendas econmicas mediante
el programa de subsidio habitacional ha tenido un crecimiento tan explosivo, que
slo en el pao de terreno analizado se estima que desde 1985 a la fecha se han
construido unas veinticinco mil viviendas y que lo habitan actualmente alrededor
de cien mil personas.
Este sector de la ciudad se caracteriza por su enorme cantidad de blocks (edi-
ficios residenciales de tres pisos), por sus altos niveles de hacinamiento y por la
mala calidad de su equipamiento urbano. Es una especie de isla urbana, donde
La densidad por hectrea en los conjuntos de viviendas sociales es mucho mayor a la de las poblaciones
tradicionales o barrios residenciales, lo cual desmiente que la extensin de la superficie de Santiago se
deba principalmente a la construccin de viviendas sociales (son los barrios residenciales los que explican
principalmente este fenmeno).
La escasez de reas verdes en sectores como San Bernardo deriva de un resquicio legal utilizado por el
Ministerio de Vivienda y Urbanismo para no verse obligado a cumplir con criterios mnimos de habita-
bilidad y mitigacin de impacto ambiental. En lugar de desarrollar proyectos de 500 viviendas o ms (lo
cual obligara a someterse a mecanismos de mitigacin ambiental), las licitaciones se realizan en mltiples
proyectos con una menor cantidad de viviendas, cumpliendo al mismo tiempo con la normativa vigente.
Foto 3. Productos del subsidio habitacional en Villa Angelm, San Bernardo, Santiago. Cabe
preguntarse, si acaso la paz poltica no se obtuvo a costa de la violencia civil
A principios de los ochenta, el gobierno militar implement dos medidas que definieron la configuracin
segregada de la ciudad: por una parte, la erradicacin de los campamentos (asentamientos informales),
que ponan en jaque el desarrollo urbano basado en el negocio inmobiliario; por otra, la subdivisin de la
ciudad en territorios socioeconmicamente homogneos y administrados por municipios autnomos. La
lgica maquiavlica de dividir para reinar.
La comuna de Pealoln, hasta los aos noventa, mantena una gran extensin de viedos y parcelas en su
territorio.
10 Estudios de la Municipalidad de Pealoln y de la Pontificia Universidad Catlica de Chile relacionados al
Lincoln Institute.
11 El plan regulador defina el terreno como rea verde. El dueo del terreno, copromotor de la toma,
aspiraba a un cambio de uso que le permitiera obtener mayores ganancias.
12 En 2009, otro plebiscito ha sido ganado por los ciudadanos oponindose a la construccin en altura en la
comuna ms rica del pas, Vitacura.
13 Un cit corresponde a una construccin antigua con una entrada nica, o una entrada y una salida, a
modo de pasillo y con un patio interior nico. Las viviendas colindan unas con otras en una construccin
nica y continua.
Foto: M. Bailloux
Conclusiones
Referencias
Fuster, Edgardo, Poltica y criterios de enajenacin de bienes fiscales, Colegio de Arquitectos de
Chile (indito), 2012.
Lpez, Ernesto, Conversaciones FAU, Experiencias de Doctorado de 16 Acadmicos, Facultad
de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile. Santiago, 2010. Presentacin
desarrollada para el Phd Development Planning de la University College de London.
Fuente: <http://www.slideshare.net/ExtensionFau/presentacin-ernesto-lpez>.
Rodrguez, Alfredo y Sugranyes, Ana, Los con techo. Un desafo para la poltica de vivienda,
Ediciones SUR, Santiago, 2005.
Sabatini, Francisco; Robles, Mara y Vsquez, Hctor, Gentrificacin sin expulsin, o la ciudad
latinoamericana en una encrucijada histrica, Universidad Diego Portales, Facultad de
Arquitectura, Arte y Diseo, Santiago, 2009.
Skewes, Juan Carlos, De invasor a deudor: el xodo desde los campamentos a las
viviendas sociales en Chile, en Alfredo Rodrguez y Ana Sugranyes, Los con techo. Un
desafo para la poltica de vivienda, Ediciones SUR, Santiago, 2005.
Trivelli, Pablo, Sobre la evolucin de la poltica urbana y la poltica de suelo en el gran
Santiago en el perodo 1979-2008, en Rodrguez, A. y Rodrguez, P., Santiago, una
ciudad neoliberal, OLACCHI, Quito, 2009.
Argentino, arquitecto, especialista en Tecnologa de la Vivienda (IPT-SP, Brasil) y candidato a Doctor en Vi-
vienda y Urbanismo (Architectural Association Graduate School-Londres). Profesor del rea de Urbanismo
y Director Acadmico de la Especializacin en Desarrollo Local en Regiones Urbanas de la Universidad
Nacional de General Sarmiento y creador y director de la Maestra en Hbitat y Vivienda de la Universidad
Nacional de Mar del Plata (1997-2007) y de la Especializacin Gestin Local del Hbitat Popular en la de
Rosario (2005-2009). Es adems consultor en polticas de vivienda, mercados del suelo y desarrollo local en
organismos y gobiernos locales, provinciales y nacionales de Argentina y Amrica Latina.
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expansin de la ganadera extensiva y la agricultura, aumentando la exportacin de
esos productos para abastecer a los pases del Norte, en pleno auge de la industriali-
zacin (fines del siglo XIX). As se pobl la pampa hmeda, asociado a la sucesiva
extensin del ferrocarril y la expansin de la frontera agropecuaria.
Este espacio que el Estado (en manos de las lites) necesitaba se gestion
en pocos aos, privatizando el control de la tierra mediante cesiones a compaas
colonizadoras que aceleraron los flujos inmigratorios y poblaron ese territorio
vaco. As se promovi una inmigracin selectiva por motivos de raza, con el
objetivo de configurar una estructura social nueva, con una composicin tnica
diferente a las preexistentes.
La estructura de propiedad de la tierra y de los medios de produccin que se
conform en el proceso de organizacin nacional no fue modificada sustancial-
mente hasta el da de hoy. En el desarrollo rural argentino, la segregacin tnica
resultante de la histrica estructura de la propiedad es visible todava: por un
lado, gringos, propietarios de los medios de produccin, abocados a la agricul-
tura familiar-empresarial de exportacin, y por otro, poblacin criolla y pueblos
originarios, en la agricultura de subsistencia campesina y en el asalariado rural
estacional y permanente. Uno de los primeros hitos del conflicto propiedad-uso
de la tierra fue el Grito de Alcorta (1912) rebelin de pequeos y medianos
arrendatarios rurales que se declararon en huelga contra las leoninas condiciones
a que los propietarios los sometan, con rentas impagables y la obligacin de
comprar herramientas e insumos a los asociados del terrateniente, o cargando al
colono las responsabilidades de una mala cosecha.
El latifundismo constituy un gran problema, y en ciertos momentos histricos
se promovi la subdivisin y poblamiento de tierras rurales para lograr un equi-
librio productivo y demogrfico. As, la Ley nacional 12.636 (de colonizacin,
1940) crea el Consejo Agrario Nacional que distribuye tierras, entre 1943-1948
(etapa de Pern), luego se reactiva en 1966-1969 y ms tarde en 1974, hasta que
la dictadura militar lo disuelve en 1980, cediendo a las provincias la facultad de
distribuir las tierras fiscales, lo que en muchos casos termina favoreciendo a las
lites poltico-econmicas provinciales y no a las familias criollas pobres.
En los ltimos veinte aos, la revolucin tecnolgica y productiva en el agro
altera los procesos tradicionales de valorizacin de la propiedad. Por una parte
Con el tiempo, las herencias de un mismo grupo familiar han subdividido la tierra y ms recientemente ha
habido un aumento de la extranjerizacin de la propiedad, proceso que limita una ley reciente.
El precio de una hectrea en la denominada zona ncleo en el N de la Provincia de Buenos Aires, que en
2002 costaba U$S 1.500/ha, en 2012 alcanza los 18.000 (vase en Compaa Argentina de Tierras S.A:
<http://www.cadetierras.com.ar>).
En los aos cuarenta, el senador socialista Alfredo Palacios llamaba al Cdigo de Vlez Sarsfield el Cdigo
del Propietario, ya que consideraba que el jurista se haba ocupado mucho ms por defender los bienes que
por defender a las personas.
Esta Constitucin fue a todas luces reparadora de las injusticias sociales: no slo
estableca la funcin social de la propiedad y del capital, sino que incorporaba
la dimensin territorial. Adems de abordar el Derecho a la Vivienda en el art. 14
bis (en un marco de otros derechos sociales asociados a la condicin de trabaja-
dor) tambin (art. 40) estableca la estricta responsabilidad estatal de los servicios
pblicos. Esta constitucin fue inadmisible para la restauracin conservadora de
la Revolucin Libertadora que, cuando derroca a Pern (1955) inmediatamen-
te opera una contrarreforma constitucional eliminando el Captulo IV (funcin
social) y dejando slo el art. 14 bis de derechos del trabajador. Esto restaurar
el predominio de los sectores conservadores y aumentar la presencia del capital
transnacional en la economa, devolviendo en la poltica habitacional el predo-
minio de los sectores privados, la concentracin econmica y el liderazgo de las
grandes empresas y del sector financiero.
Pero en los gobiernos de Pern hubo otros avances en la legislacin respecto a la
propiedad y el suelo, que sern muy importantes para su tiempo y perdurarn: as,
se sanciona la Ley 13.512 (1948) denominada de Propiedad Horizontal, que deroga
la disposicin del CC que prohiba la divisin horizontal de la propiedad, solucio-
nando el problema social de las casas de renta (edificios de un solo propietario
con inquilinos permanentes) permitiendo a los inquilinos comprar las viviendas, a
la par que promover espectacularmente la inversin en construccin de viviendas
para sectores medios en todos los centros urbanos, hasta fines de los setenta.
Asimismo, la Ley 14.005 de venta de inmuebles fraccionados y a plazos regula
la venta de lotes de terreno, con el fin de tutelar a los adquirientes (lo que ser
clave para el desarrollo de los loteos populares en los aos posteriores) y la Ley
14.159 (1952) establece normas sobre el catastro y la adquisicin de inmuebles
por prescripcin, lo que permitir la instrumentacin de las expropiaciones con
El art. 11 expresa que Los Estados parte [] reconocen el derecho de toda persona a un nivel adecuado
de vida para s y su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados y a una mejora continua en
las condiciones de existencia.
La red ferroviaria lleg a alcanzar su mxima extensin en 1960 con 44.180 km.
Ocupacin 1947
Expansin urbana 1980
Rutas
Proyectos de Autopistas
Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.
Ministerio de Infraestructura, Vivienda
y Servicios Pblicos. Subsecretara de
Urbanismo y Vivienda. Direccin Provincial
de Ordenamiento Urbano y Territorial.
Noviembre, 2007
Fuente: Direccin Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial de la Provincia de Buenos Aires, 2007
Nos referimos a los municipios de Vicente Lpez, San Isidro y San Fernando (al N), San Martin, Tres de
Febrero y Morn (al NW), La Matanza y Lomas de Zamora al SW y Avellaneda, Lans y Quilmes al S.
Estas formas de acceso al suelo urbano se vern alteradas desde los ochenta. La
poltica econmica y financiera de la dictadura propiciar la apertura de impor-
taciones, lo cual acelerar el proceso de desindustrializacin con la consecuente
prdida de trabajo formal y pauperizacin de los sectores populares, afectando
seriamente el poder de compra de los salarios. Esto afectar la venta de lotes en
Segn Luciano Pugliese, conferencia pronunciada en las Jornadas sobre Acceso a la ciudad
(UNGS, mayo 2008).
Urban sprawl: la descentralizacin del corazn urbano hacia la extensin ilimitada y el desarrollo disperso,
ms all de la frontera urbana donde la baja densidad residencial y comercial exacerba la fragmentacin y el
control del uso del suelo, tambin el consumo de los recursos y el suelo mas all de lo necesario generando
un desarrollo costoso que subutiliza la infraestructura existente (Harvey y Clark, 1965).
Urbanizaciones
cerradas
Limites de
partidos
Ferrocarril
Rutas
Autopistas
Autopistas
proyectadas
Hidrologa
Fuente: Direccin Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial de la Provincia de Buenos Aires, 2007
12 Por ejemplo el valor promedio por m2 de un lote en la CABA, en diciembre 2001 (previo a la devaluacin)
era de 550 U$S/m2; en 2002 alcanza su punto ms bajo, 220 U$S/m2; para luego trepar sin detenerse hasta
llegar a fines de 2007 a ms de 1.050. Curiosamente en 2008, cuando el crecimiento econmico, afectado
por la crisis mundial, comienza a ser menor, el valor del suelo no desciende.
Asentamientos Ferrocarril
Villas Ruta
V y A sin identificar Autopista
Lmite Municipal Ro de la Plata
15 En el nivel nacional no hay una ley que paute el desarrollo territorial. De las 24 provincias, slo dos las
tienen. No obstante varias constituciones provinciales establecen la funcin social de la propiedad.
16 Habitar Argentina es un espacio conformado por organizaciones, instituciones acadmicas, movimientos
sociales y legisladores, que desde 2009 vienen trabajando con el objetivo de generar un marco normativo
que garantice el derecho a la vivienda, la tierra y al hbitat para todos los argentinos.
Referencias
Cravino M. C. (org.), Los mil barrios (in)formales. Aportes para la construccin de un observatorio del
hbitat popular del rea Metropolitana de Buenos Aires, Ediciones UNGS, Los Polvorines, 2008.
Cravino, M. C.; Fournier, M.; Neufeld, M. R.; y Soldano, D. Sociabilidad y micropoltica
en un barrio bajo planes, en Andrenacci L. (org.) Cuestin social y poltica social en el Gran
Buenos Aires, UNGS-Ediciones Al Margen, Buenos Aires, 2002.
Harvey R. y Clark W., The nature and economics of urban sprawl in Land Economics
a quarterly Journal of planning, housing & public utilities, University of Wisconsin Press,
vol. 41, n. 1, Feb., 1965.
Oszlak, Oscar, Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano, Editorial Humanitas,
Buenos Aires, 1991.
Sabat, Alberto Federico (coord.) Economa y sociedad en la Regin Metropolitana de Buenos Aires en
el contexto de la reestructuracin de los 90, UNGS-Ediciones Al Margen, Buenos Aires, 2002.
Tedeschi, Sebastin, Cuatro claves en polticas de hbitat desde la perspectiva de los De-
rechos Humanos, Voces del Fnix, n.5 Tierra y libertad, Buenos Aires, abril 2011.
17 Como afirma Sebastin Tedeschi (2011) Mientras el rgimen de propiedad privada no est adecuado al
modelo de desarrollo previsto para nuestro pas, y haya personas sin acceso a la vivienda o a un lugar para
producir, por motivos especulativos o de proyectos slo en apariencia de desarrollo, no se estar cumplien-
do la funcin social de la propiedad en el pas.
Jorge y Ral son uruguayos. Jorge es ingeniero agrimensor y actualmente es el Director de la Direccin
Nacional de Topografa del Ministerio de Transporte y Obras Pblicas uruguayo; fue Jefe del Sector Tierras
de la Intendencia de Montevideo (IM), dependencia que administra la Cartera de Tierras y Fincas de la IM.
Es docente de Agrimensura Legal en la Facultad de Ingeniera de la Universidad de la Repblica (Udelar),
y fue cooperativista de vivienda desde 1981 a 1998 y Secretario General de la federacin correspondiente
(FUCVAM). Ral es arquitecto, integra el equipo tcnico del Instituto Hacer-Desur, y trabaja en el campo
de la vivienda desde 1990. Ha desarrollado su experiencia fundamentalmente en programas de rehabilita-
cin urbana en reas centrales con cooperativas autogestionarias de Ayuda Mutua, realizando actividades
de investigacin-accin, en particular en temas de reciclajes. Es asimismo docente de Taller de Antepro-
yecto y Director de la Unidad Permanente de Vivienda de la Facultad de Arquitectura-Udelar.
65
El mero acceso a un suelo o una solucin habitacional no configura per se la satisfac-
cin del derecho. En lo relativo al suelo, el factor cualitativo es la localizacin, de manera
que sta asegure la satisfaccin de los bienes y servicios habitacionales adecuados.
Considerar el problema en clave de hbitat, es decir asegurar la dotacin integral de sa-
tisfactores de habitabilidad (suelo, vivienda, barrio, ciudad), ha sido un reclamo larga-
mente demandado por mltiples organizaciones sociales y acadmicas, y ltimamente
reconocido por algunos organismos gubernamentales en Amrica Latina.
En Uruguay, la accin y omisin del Estado en materia habitacional han producido
soluciones y problemas que conviven a un tiempo y cuyos dficit deben rastrearse
a partir de sus particularidades socioeconmicas, territoriales y demogrficas.
Antecedentes
El acceso al suelo como parte de una poltica integral del hbitat urbano 67
Los hogares en la ciudad
El acceso al suelo como parte de una poltica integral del hbitat urbano 69
Prescripcin adquisitiva
Este artculo, aun siendo un paso adelante, no parece suficiente para considerarse
como una solucin a la problemtica de la tenencia segura para las familias que
habitan asentamientos irregulares en suelo privado. En efecto, tiene restricciones
que limitan sensiblemente su aplicacin: en particular, la condicin de que el n-
cleo familiar no deba superar el lmite de pobreza, en un pas que viene reducien-
do notoriamente la pobreza y donde se es uno de los objetivos ms importantes
del gobierno, no parece razonable; es sabido que no todos los integrantes de los
asentamientos irregulares tienen ingresos por debajo de la lnea de pobreza, lo
cual no quiere decir que no vivan en un contexto de pobreza.
El citado artculo, adems, no ha sido reglamentado, por lo que no se sabe cmo
se definir que el predio posea aptitud de ser urbanizado; tampoco cmo se
determinar que los predios o edificios involucrados tengan una superficie que
(no) exceda la necesaria para cumplir el fin habitacional bsico, cosa que los ins-
trumentos de ordenamientos aprobados hasta el momento no han definido.
Este artculo podra ser un instrumento adecuado, pero las limitantes que contiene
lo hacen casi inaplicable y si se logra hacerlo ser slo en casos aislados y no apli-
El acceso al suelo como parte de una poltica integral del hbitat urbano 71
ya hemos dicho, todos los programas apuntan a los asentamientos en tierras
pblicas, lo cual deja fuera a un nmero muy importante de ellos. Pero obser-
vando la problemtica de estos asentamientos, se puede advertir dnde estn los
problemas y construir propuestas.
A nuestro juicio las preguntas que debemos contestar, son: qu pasa con la
tenencia segura?, qu pasa con los servicios: agua, saneamiento, pavimento,
energa, alumbrado, recoleccin de residuos, enseanza, equipamiento barrial,
etctera?, qu pasa con las calles y espacios pblicos? Y: Regularizar estimula la
ocupacin? Porque antes de continuar con este desarrollo, es imprescindible con-
testar la siguiente interrogante: regularizar asentamientos, promueve la formacin de
nuevos asentamientos?
Para nosotros la respuesta es clara: la formacin de asentamientos irregulares est
instalada en la sociedad, como respuesta a una necesidad insatisfecha; regulari-
zarlos no los estimula: lo que los estimula es no atacar las causas por las cuales se
crean, entre ellas el acceso al suelo urbano de los sectores de la poblacin sin ca-
pacidad de ahorro. Ninguna persona va a ocupar un predio, si tiene una solucin
al alcance de la mano en forma legal y generalmente mejor.
Pero no regularizar (demostracin por el absurdo) significa condenar a un n-
mero muy importante de familias a la inseguridad jurdica, a la falta de servicios,
etctera. sta es una cuestin que permanentemente debe estar en consideracin
y es necesario ponerse de acuerdo al respecto para disear las estrategias.
Pero veamos algunas de las otras cuestiones: en primer lugar, el tema de la tenencia
segura. Tomamos este trmino, que es usado por los organismos multilaterales, y los
acuerdos de las reuniones de MINURVI (los Ministerios de Vivienda y Urbanismo
de Amrica Latina y el Caribe), en las cuales se han propuesto metas para ir supe-
rando estos problemas. Un dato importante: muchos de los asentamientos en tierra
privada, ya pertenecen a los propios ocupantes, organizados de las ms diversas e
ingeniosas formas: sociedades annimas, condominios, SRL, sociedades civiles, et-
ctera. Ser necesario tener un relevamiento de estas situaciones para definir cmo
proceder y seguramente habr que hacer un traje a medida para cada caso.
En cuanto a la regularizacin: partiendo del supuesto que est saldada la discusin
sobre si es bueno o no regularizar, y si sobre si eso estimula o no la creacin de
nuevos asentamientos irregulares, y si concluimos que es buena y oportuna la re-
gularizacin de los asentamientos existentes, debemos tratar de proponer cmo
y en qu condiciones hacerlo.
Formas de tenencia
ste tambin es un tema muy debatido, pero que no ha encontrado an una so-
lucin satisfactoria: en qu carcter, bajo qu forma jurdica adjudicar los lotes
regularizados? En el perodo de gobierno 2000-2005 el PIAI present, como
alternativa a la solucin de propiedad privada individual, un proyecto de adjudi-
cacin de la propiedad, que se bas en el concepto de bien de familia, que impone
El acceso al suelo como parte de una poltica integral del hbitat urbano 73
una serie de restricciones a la libre disposicin del bien vivienda, como forma
de proteger a la familia de una mala decisin del titular.
El proyecto, elaborado por el Esc. Arturo Yglesias, naufrag antes de partir. La
idea, muy estudiada, era la de una especie de propiedad tutelada por el Estado, pero
la dificultad ms grande que presentaba era que le atribua a las Intendencias la ad-
ministracin de los lotes, funcin que ha demostrado no cumplir adecuadamente.
ltimamente la Intendencia de Montevideo ha optado en sus regularizaciones por
otorgar la propiedad comn, escriturando con saldo de precio e hipoteca por el mis-
mo, en los casos en que corresponde un pago por parte del adjudicatario. De todas
formas ste es un tema abierto, que no necesariamente tiene una nica solucin.
Es en este sentido que hacemos la siguiente reflexin: la gnesis de los asentamientos
irregulares, en general, se origina en actos colectivos, sobre todo en los casos de ma-
yor magnitud; entonces, por qu no pensar en soluciones de propiedad colectiva?
Las experiencias de propiedad colectiva que se conocen en el Uruguay son las es-
tablecidas en la Ley Nacional de Vivienda de 1968; en ella se crean las cooperati-
vas de vivienda, de diferentes modalidades, pero cada una de ellas admite la figura
de la propiedad colectiva. El sistema que crea esta ley se basa en la construccin
con prstamos hipotecarios, por lo que no es aplicable a la regularizacin de asen-
tamientos en forma directa, pero s podra haber alguna forma de adaptacin.
Dada la realidad casi irreversible de los asentamientos irregulares, por su conso-
lidacin y cantidad, creemos que es necesario pensar en soluciones colectivas y
autogestionarias, para empezar a resolver esta problemtica, involucrando a las
familias desde un principio, y empleando adems aquellos sistemas jurdicos que,
ofreciendo las necesarias garantas, mejor se adapten a estas situaciones.
Vase Gonzlez, Gustavo y Nahoum, Benjamn, Las polticas urbanas como factores de equidad/in-
equidad. El caso de las Carteras de tierras pblicas en Uruguay y su proyeccin en la regin, ponencia
presentada al I Congreso Iberoamericano de Suelo Urbano, Buenos Aires, 23-25 de noviembre 2012.
El acceso al suelo como parte de una poltica integral del hbitat urbano 75
DINAVI y otros organismos, concentrando todas las funciones en el Banco Hi-
potecario del Uruguay, y apostando en exclusividad a las empresas como produc-
tores de vivienda y al mercado como asignador de los bienes. La tierra pasaron
a proveerla los empresarios, que asumieron as el rol de urbanistas, y el criterio
predominante pas a ser el lucro.
En 1985 termina la dictadura, pero la poltica de vivienda no cambia esencial-
mente. Se produce un ascenso en la lucha de los movimientos populares y en
particular de las cooperativas de vivienda, la que tiene un clmax con la ocupacin
de seis terrenos en Montevideo por parte de FUCVAM como forma de presin
para que se creara una Cartera de Tierras. La CMTV es una respuesta a esa movi-
lizacin y se constituye, en 1990, en una de las primeras medidas que adopta en
la materia el intendente Tabar Vzquez, siendo aprobada por unanimidad de la
Junta Departamental montevideana.
La CMTV tiene la finalidad de proveer de tierra con servicios a los programas de
la propia IM, as como a cooperativas, fondos sociales, autoconstructores y otros
agentes productores. Asimismo tiene la funcin de regularizar los asentamientos
informales ubicados en terrenos de propiedad municipal que posean un grado
de consolidacin importante, caracterizado por la existencia de viviendas de ma-
teriales estables y duraderos y la habitacin en forma permanente de las mismas.
En ese caso se otorga el derecho de uso (tenencia) a las familias ocupantes,
procedindose previamente a regularizar las condiciones de urbanizacin de ellos
y a dotarlos de los servicios correspondientes.
En el caso de las cooperativas, en cambio, los terrenos deben necesariamente
enajenarse, ya que su hipoteca constituye la garanta del prstamo que el Estado
les otorga. El precio de la operacin se fija pericialmente y el hecho de que el
suelo no deba pagarse hasta obtener el crdito es la clave del xito del sistema. En
efecto, si bien el costo de la tierra est previsto en el financiamiento, para solicitar
ste debe tenerse un terreno, con lo que se crea un crculo vicioso perfecto.
En su primera poca, la Cartera funcion asimismo con los terrenos que ya po-
sea la municipalidad, pero stos se agotaron en relativamente poco tiempo, por
lo que debi recurrirse a la compra y expropiacin para continuar el funciona-
miento, obligando a la Intendencia a hacer erogaciones importantes. En realidad
stas son compensadas cuando los destinatarios obtienen los crditos y pagan
los terrenos, con lo cual el fondo puede operar como revolvente. Sin embargo, la
lentitud en el otorgamiento de esos crditos ha hecho que se demorara la recupe-
racin de las inversiones, dificultando la operatoria.
De las informaciones provenientes de la propia Intendencia de Montevideo, se desprende que entre 1990
y 2012 se han hecho 255 adjudicaciones: 74 en el primer quinquenio; 69 en el segundo, y 112 en los
siguientes. De las adjudicaciones realizadas, un 85% fueron para cooperativas y el resto para programas
municipales. De las hechas a cooperativas, a su vez, las cuatro quintas partes corresponden a grupos de
Ayuda Mutua nucleados en FUCVAM y el resto se divide prcticamente en partes iguales entre cooperativas
de ahorro previo afiliadas a FECOVI y cooperativas no federadas.
El acceso al suelo como parte de una poltica integral del hbitat urbano 77
Otra diferencia es que el reglamento de funcionamiento que el Ministerio ha
dado a su Cartera plantea un acceso absolutamente abierto a la posibilidad de
ser adjudicatario, dejando de lado el sistema de convenio con organizaciones de
segundo grado, que ha dado muy buen resultado a las intendencias. Eso hace que
la operatoria sea ms engorrosa, y tambin y es lo fundamental ms incierta,
porque se carece de la garanta que da la participacin de las Federaciones.
El funcionamiento de la CIVIS, por otra parte, hasta ahora ha sido muy lento,
particularmente en la incorporacin de terrenos a ella, por lo cual las carteras
municipales siguen siendo la herramienta hasta el momento ms eficaz.
Derecho al centro
Desafiando a Newton
Una legislacin urbana ejemplar,
que no se aplica
Leonardo Pessina
81
Se inici entonces en la esfera federal, un perodo de ms de una dcada de elabora-
ciones, cabildeos, idas y vueltas, manifestaciones pblicas, etctera, en torno de un
proyecto de ley complementaria del captulo de poltica urbana de la Constitucin,
con la participacin decisiva del FNRU, perodo que culmin con el Estatuto de la
Ciudad, que fue complementado con una Medida Provisoria, la 2.220/01. A partir
de octubre de 2001, por lo tanto, esos tres elementos legales dan las directrices para
la poltica urbana del pas, a nivel federal, estadual y municipal.
Al mismo tiempo que se procesaba la aprobacin del Estatuto de la Ciudad, algu-
nos municipios implementaron instrumentos que ponan en prctica los princi-
pios constitucionales, generando un rico proceso de renovacin en la poltica y la
planificacin urbana, que influyeron en la redaccin del Estatuto de la Ciudad.
El Estatuto abarca un conjunto de principios, en los cuales se expresa una con-
cepcin de ciudad y de planificacin y gestin urbana, y una serie de instrumen-
tos para su efectiva aplicacin. Por otro lado, delega, como no poda dejar de ser,
en cada uno de los municipios, a partir de un proceso pblico democrtico, la
explicitacin clara de los mismos.
Por eso podemos decir que el Estatuto funciona como una caja de herramientas
para la poltica urbana local, siendo la definicin de la ciudad que queremos; los
Planes de Ordenamiento Territorial (Planos diretores participativos) determinarn la
aplicacin de los instrumentos. Es por lo tanto en el proceso poltico de partici-
pacin amplia de la sociedad civil, que se definirn la naturaleza y la direccin de
intervencin y uso de los instrumentos propuestos en el Estatuto, poniendo en
prctica esa ciudad que queremos, lema de la campaa nacional para la elabo-
racin de los Planes, llevada a cabo en 2005 y 2006.
82 Leonardo Pessina
formulacin, ejecucin y seguimiento de planes, programas y proyectos de
desarrollo urbano.
3. Cooperacin entre los gobiernos, iniciativa privada y dems sectores de la
sociedad, en el proceso de urbanizacin.
4. Planificacin del desarrollo de las ciudades, de la distribucin espacial de la
poblacin y de las actividades econmicas del municipio y del territorio bajo
su rea de influencia, de manera de evitar y corregir las distorsiones del creci-
miento urbano y sus efectos negativos sobre el medio ambiente.
5. Oferta de equipamientos urbanos, transporte y servicios pblicos adecuados
a los intereses y necesidades de la poblacin y a las caractersticas locales.
6. Ordenamiento y control del uso del suelo, de manera de evitar: la utilizacin
inadecuada de los inmuebles urbanos; la proximidad de usos incompatibles o
inconvenientes; el fraccionamiento del suelo, la edificacin o el uso excesivos
o inadecuados con relacin a la infraestructura urbana; la instalacin de em-
prendimientos o actividades que puedan funcionar como polos generadores del
trfico, sin la previsin de la infraestructura correspondiente; la retencin espe-
culativa de inmuebles urbanos, que resulte en su subutilizacin o no utilizacin;
el deterioro de reas urbanizadas, y la polucin y la degradacin ambiental.
7. Integracin y complementariedad entre las actividades urbanas y rurales, to-
mando en cuenta el desarrollo socioeconmico del municipio y del territorio
bajo su rea de influencia.
8. Adopcin de patrones de produccin y consumo de bienes y servicios de
expansin urbana, compatibles con los lmites de la sustentabilidad ambiental,
social y econmica del municipio y del territorio bajo su rea de influencia.
9. Justa distribucin de los beneficios y perjuicios decurrentes del proceso de
urbanizacin.
10. Adecuacin de instrumentos de poltica econmica, tributaria y financiera,
y de los gastos pblicos, a los objetivos del desarrollo urbano, de manera de
privilegiar las inversiones generadoras de bienestar general y el usufructo de
los bienes por los diferentes segmentos sociales.
11. Recuperacin de las inversiones del poder pblico que tengan como resultado
el aumento de valor de los inmuebles urbanos.
12. Proteccin, preservacin y recuperacin del medio ambiente natural y cons-
truido, y del patrimonio cultural, histrico, paisajstico y arqueolgico.
13. Audiencia del poder pblico y de la poblacin interesada en los procesos de
implantacin de emprendimientos o actividades con efectos potencialmente
negativos sobre el medio ambiente natural o construido, el confort o la segu-
ridad de la poblacin.
84 Leonardo Pessina
mente: el rediseo de ese sector, tanto de su espacio pblico como privado; la
combinacin de inversiones privadas y pblicas para su ejecucin, y la altera-
cin, manejo y transaccin de los derechos de uso y edificabilidad del suelo y
obligaciones de urbanizacin.
I.5. Derecho de preferencia (preempo, art. 25 a 27). Se trata de la preferencia,
por parte del poder pblico, para la compra de inmuebles de su inters. El
poder pblico definir el rea sobre la cual incide este derecho, segn sea para
proyectos de regularizacin fundiria; programas de vivienda de inters social;
reserva fundiria; implantacin de equipamientos comunitarios; espacios p-
blicos, o reas de preservacin ambiental. El plano diretor deber indicar las
reas donde el derecho puede incidir.
II. Instrumentos de financiamiento de la poltica urbana
Los instrumentos de induccin del desarrollo urbano bien aplicados pueden in-
cidir directamente en la capacidad de inversin de los municipios, en la medida
que una ciudad bien equilibrada territorialmente puede requerir gastos mucho
menores en mantenimiento, servicios e inversiones en infraestructura. Por lo tan-
to, existe un espacio comn entre los instrumentos de naturaleza regulatoria y los
de naturaleza tributaria.
III. Instrumentos de regularizacin dominial (fundiria) (captulo II)
III.1. Usucapin especial de inmueble urbano (art. 9 a 14). El Estatuto propone
la regularizacin dominial de los inmuebles privados ocupados por viviendas
populares, mediante el instrumento de la usucapin.
III.2. Concesin de uso especial para fines de vivienda. Los artculos del Estatuto
que se referan a inmuebles pblicos fueron vetados cuando la ley fue sancio-
nada y parcialmente reincorporados en la Medida Provisoria 2.220, que pos-
teriormente pas a valer como ley, y se denomin como instrumento Con-
cesin de uso especial para fines de vivienda. El objetivo de la regularizacin
dominial es legalizar la permanencia de las familias que ocupan reas urbanas
sin sustento legal, lo que significa la integracin de esa poblacin al espacio
urbano, mejorando su calidad de vida y rescatando su ciudadana.
IV. Instrumentos de democratizacin de la gestin urbana (captulo IV)
Se propone la utilizacin de rganos colegiados de poltica urbana, debates, au-
diencias y consultas pblicas, conferencias sobre asuntos de inters urbano, etc-
tera (art. 43 a 45). El captulo IV del Estatuto hace un listado de los instrumentos
para la gestin democrtica de la ciudad, definiendo que las instancias pblicas y
colegiadas deben ser a nivel nacional, estadual y municipal. Tambin reafirma la
posibilidad de que existan iniciativas populares en proyectos de ley, planes, pro-
gramas y proyectos de desarrollo urbano.
86 Leonardo Pessina
va y cuatro Secretaras: Vivienda, Saneamiento Ambiental, Movilidad Urbana, y
Transporte y Programas Urbanos.
La creacin de este Ministerio represent una respuesta a un vaco institucional
de polticas de desarrollo urbano consistente, capaz de apuntar a un proyecto de
ciudades ms sostenibles y ms democrticas. Por esto, la creacin del Ministerio
fue un reconocimiento del gobierno federal de la cuestin urbana como cuestin
nacional, a ser enfrentada con macropolticas pblicas. De hecho, gran parte de
las atribuciones en materia de poltica urbana estn actualmente descentralizadas,
principalmente despus de la aprobacin del Estatuto de la Ciudad, en 2001, que
consolid y fortaleci el papel de los municipios en la planificacin y en la gestin
de las ciudades, como ya vimos anteriormente.
Sin embargo, los problemas urbanos involucrando el acceso al suelo urbanizado,
la vivienda, el saneamiento ambiental, la movilidad urbana y los transportes, tie-
nen dimensiones que necesitan de tratamiento nacional, sea por su importancia o
su amplitud, y en los cuales por ello el gobierno federal tiene un papel relevante.
Entre 2003 y 2010, el Ministerio de las Ciudades impuls un proceso participati-
vo durante el cual se realizaron cuatro Conferencias de las Ciudades, con la par-
ticipacin de ms de 2.500 delegados en cada una de ellas, los que fueron electos
en Conferencias municipales y estaduales que las precedieron y que eligieron
los respectivos Consejos de la Ciudad. En 2013, a su vez, se realizar la quinta
Conferencia, pero ya sin tantas expectativas de resultados concretos, debido al
proceso de debilitamiento de la poltica urbana y el fortalecimiento de programas
federales, lo que se analizar en el prximo pargrafo.
En este proceso fueron aprobadas las polticas nacionales de Vivienda en 2004, y
de Saneamiento Ambiental en 2007, y hubo algunos avances en la de Movilidad y
Transporte. Desde el punto de vista del marco legal, a su vez, fueron aprobadas y
sancionadas las leyes que crean el Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social
y su Fondo Nacional (11.124 de 16.06.2005) y la ley que establece las directrices
nacionales para el Saneamiento bsico (11.455/07). En materia de Poltica Ur-
bana, el Ministerio, el Consejo, el Comit Tcnico de Programas Urbanos y el
FNRU trabajaron en la revisin de la Ley de Uso del suelo urbano, denominada
ahora como Ley de Responsabilidad Territorial, pero este proyecto todava se
tramita en el Parlamento con muchas dificultades planteadas por los representan-
tes de los intereses de la especulacin inmobiliaria en el mismo, demostrando la
fuerza que tienen en el Parlamento. Con respecto a la gestin democrtica de las
ciudades, la Secretaria de Programas Urbanos del Ministerio lanz una campaa
de elaboracin y revisin de los Planos Diretores Participativos, obligatorios, como
88 Leonardo Pessina
con un presupuesto de quinientos mil millones de reales (un real equivale aproxi-
madamente a 0.5 dlar) originados en recursos pblicos de las tres esferas de
gobierno, incluyendo empresas estatales, recursos privados y de fondos diversos.
Los proyectos y obras fueron agrupados en las siguientes reas:
Logstica (rutas, ferrovas, metros, puertos y aeropuertos).
Energa (generacin y distribucin de energa, combustibles renovables,
petrleo y gas natural).
Infraestructura social y urbana (luz para todos, saneamiento, vivienda y
recursos hdricos).
Este programa tuvo un impacto importante en la urbanizacin y regularizacin
de favelas, con recursos previstos de once mil millones de reales, provenientes
mayoritariamente del presupuesto general de la nacin (OGU). La recuperacin
de reas urbanas degradadas prevista en los PAC 1 y ahora tambin en el PAC 2,
asegura una mejor calidad de vida para los ms pobres, consolidando su ubica-
cin en la ciudad y tambin sus relaciones sociales y de trabajo con su entorno.
Muchas favelas importantes en las regiones metropolitanas de todo el pas ya fueron
o estn siendo recalificadas siguiendo una concepcin trabajada hace algunas dcadas
y recogida por el Estatuto de la Ciudad, y que toma en cuenta los criterios urbanstico,
jurdico, social y ambiental. El impacto de la intervencin es muy importante tanto en
la propia favela como en la regin en que ella est implantada debido al saneamiento
y circulacin viaria que integran ese nuevo barrio a la ciudad. Por lo tanto podemos
concluir que en este programa la vivienda dialoga con el desarrollo urbano y no igno-
ra la ciudad existente, lo que no acontece con Mi Casa, Mi Vida.
90 Leonardo Pessina
Un aspecto positivo del programa MCMV es el captulo de regularizacin dominial
bajo las leyes 11.197 y 12.424, que define la misma como el conjunto de medidas
jurdicas, urbansticas, y de titulacin de sus ocupantes, de forma de garantizar el
derecho social a la vivienda, el pleno desarrollo de las funciones sociales de la pro-
piedad urbana y el derecho a un medio ambiente ecolgicamente equilibrado.
De alguna manera el programa le dio enorme visibilidad al tema de la vivienda
en el pas, consolid el derecho al subsidio para la poblacin de bajos ingresos, y
contribuy a la campaa por Enmienda Constitucional de la Vivienda Digna, que
exige recursos permanentes para vivienda de los gobiernos federal, estaduales y
municipales. Se constata tambin que el Sistema y Fondo Nacional de Habitacin
de Inters Social, fruto de una lucha heroica de los movimientos populares, est
debilitado y vaco de contenido y recursos.
Las obras en las sedes de la futura Copa del Mundo a realizarse en Brasil en 2014
estn provocando desalojos de cerca de 150.000 familias en las ciudades que
recibirn los partidos del evento mundial, as como tambin las obras en Ro de
Janeiro para las Olimpadas de 2016.
En todas las ciudades sede se crearon Comits Populares de la Copa, que con-
gregan a acadmicos, moradores afectados, movimientos populares y otras or-
ganizaciones sociales, que estn denunciando a nivel nacional e internacional las
arbitrariedades del poder pblico para ejecutar las obras a cualquier costo y de
forma totalmente arbitraria. Todo este proceso est siendo seguido por la Relato-
ra Especial de la ONU para el derecho a la vivienda adecuada.
Esta situacin gener una revitalizacin de la lucha por la reforma urbana y
la vivienda digna y, a pesar de ser de carcter defensivo, despert los bros del
FNRU, que se vio obligado a enfrentar al gobierno federal y a las alcaldas de
las ciudades sede.
5. Consideraciones finales
Es evidente que es ms fcil desde el punto de vista del embate con los agentes
del mercado urbanizar y regularizar favelas imposibles de desalojar, que enfrentar
la especulacin inmobiliaria para generar suelo urbanizado bien ubicado en las
ciudades para las familias de bajos ingresos. Por eso el PAC funciona y el MCMV
Referencias
Alves Junior, Orlando, O Frum Nacional de Reforma Urbana: incidncia e exigibilidade pelo
Direito Cidade, Cadernos do FNRU, 2009.
Instituto Plis/Laboratrio de Desenvolvimento Local, Estatuto da Cidade-Guia para
implementao pelos municpios e cidados, Cmara dos Deputados, Ministrio das Cidades,
Caixa Econmica Federal, 3 Edio, Braslia, 2005.
Maricato, Ermnia, O impasse da poltica urbana no Brasil, Ed. Vozes, Petrpolis, 2011.
Ministrio das Cidades Governo Federal, Programas urbanos, planejamento territorial urbano e
poltica fundiria, MCidades, Cadernos n. 3.
Poltica Nacional de Habitao, MCidades, Cadernos n. 4.
Pessina, Leonardo, La experiencia brasilea en vivienda y ciudad, en El camino posible.
Produccin Social del Hbitat en Amrica Latina, Centro Cooperativo Sueco-Ediciones
Trilce, Montevideo, 2011.
Planhab, Plano Nacional de Habitao, Pacto Nacional pela Moradia Digna, Secretaria
Nacional de Habitao, Ministrio das Cidades, 2009.
Sitios web
FNRU, <www.forumreformaurbana.org.br>.
Ministrio das Cidades, <www.cidades.gov.br>.
Rolnik, Raquel, <raquelrolnik.wordpress.com>.
UNMP, <www.unmp.org.br>.
92 Leonardo Pessina
Paraguay
Cristina Vila
Paraguay tiene seis millones de habitantes y 406.752 km2, pero es muy poca la
gente que accede a la tierra en el pas. Para tener un panorama ms amplio al res-
pecto, mencionaremos los acontecimientos claves que marcaron histricamente
el derecho al acceso a la tierra.
Para redactar este artculo fueron entrevistados Teodoro Leguizamn, Presidente de la Central de Coope-
rativas de Viviendas por Ayuda Mutua del Paraguay (CCVAMP); Ricardo Canese, Coordinador Tcnico de
la primera experiencia paraguaya de construccin de viviendas por cooperativas de ayuda mutua y Eduardo
Cantos, Representante del Centro Cooperativo Sueco en el pas.
Paraguaya, abogada, trabaja desde 1983 en vivienda social, asesorando y asumiendo la defensa de los dere-
chos de pobladores de asentamientos, para la regularizacin de la tenencia de la tierra y el fortalecimiento
de sus organizaciones. Paralelamente acompa iniciativas autogestionarias de vivienda en emprendimien-
tos constructivos con ayuda mutua, como el proceso de rplica de la experiencia uruguaya de FUCVAM
en el Paraguay. Asimismo asume procesos de restitucin territorial y defensa de los derechos sociales,
econmicos, culturales y ambientales de comunidades indgenas, asesora y acompaa a organizaciones de
Pueblos Indgenas del Chaco Paraguayo, en los niveles tnicos e intertnicos, bregando por la vigencia de
su autonoma y el pleno cumplimiento de sus derechos.
95
a un amo o encomendero espaol, al que serva de por vida en rgimen de escla-
vitud, y el sistema establecido por los jesuitas, en el que los indgenas trabajaban
comunitariamente la tierra y elaboraban sus artesanas. Este ltimo entr en con-
tradiccin con los intereses de hacendados y terratenientes, lo que deriv en la
expulsin de los jesuitas en 1767. A partir de all, las reducciones jesuticas fueron
abandonadas y los indgenas pasaron a ser esclavos o siervos de latifundistas.
Con la independencia de la Corona espaola en 1811 asume la conduccin del
pas el Dr. Jos Gaspar Rodrguez de Francia, concentrando todo el poder en su
persona. Confisca todas las tierras que estaban en manos privadas, incluso las de
las congregaciones religiosas, y las cede, en uso, a los interesados en trabajarla,
particularmente a pequeos y medianos productores.
Entre 1865 y 1870 se produce la Guerra de la Triple Alianza (Argentina, Brasil y
Uruguay), contra Paraguay. Luego de cinco aos de lucha, Paraguay pierde la gue-
rra quedando sin recursos econmicos. A fin de enfrentar la crisis de posguerra,
se decreta la venta de las tierras pblicas, con lo que grandes extensiones fiscales
pasaron a propietarios extranjeros, particularmente a empresas privadas que se
dedicaron a la explotacin de la mano de obra nativa y de los recursos naturales
(sobre todo madera y yerba mate).
Tales emprendimientos extractivos no contribuyeron en nada al desarrollo del
pas, y lejos de mejorar la calidad de vida y aportar infraestructuras u obras pbli-
cas facilitando servicios, dejaron pobreza y devastacin de los recursos naturales.
As surgen los grandes latifundios en el pas, persistiendo hasta hoy la marcada
desigualdad en la distribucin de tierras y un similar modelo de explotacin de
los recursos.
La situacin actual
Poco ha cambiado el escenario histrico, en cuanto a distribucin y extranjeri-
zacin de las tierras: al contrario, se ha consolidado durante la dictadura militar
(1954-1989) y sigue profundizndose. Segn el Censo Agropecuario Nacional
(CAN) realizado por el Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG) en 2008,
casi ocho millones de hectreas, equivalentes al 19,4% del territorio se encuen-
tran en poder de empresas y ciudadanos extranjeros. El modelo econmico im-
plantado est caracterizado por la produccin y exportacin de productos agro-
pecuarios, que no generan fuentes de empleo, existiendo un escaso crecimiento
de la industria.
96 Cristina Vila
En la actualidad Paraguay est entre los diez pases ms desiguales del planeta
y es el de mayor inequidad en Amrica Latina. Esto se expresa en los bajos ni-
veles de desarrollo humano, que al mismo tiempo genera un impacto negativo
sobre las posibilidades de desarrollo econmico. Sin embargo, Paraguay figura
como el cuarto exportador mundial de soja, es un gran productor-exportador de
carne vacuna, posee un importante caudal de riquezas naturales, cuenta con las
hidroelctricas ms grandes del mundo (Itaip y Yacyret), y comparte con sus
vecinos el Acufero Guaran, una de las reservas subterrneas de agua dulce ms
relevantes del planeta. A pesar de todos estos importantes emprendimientos y de
su significativa riqueza natural, Paraguay es uno de los pases econmicamente
ms dbiles de la regin, de los que presenta la desigualdad ms acentuada y con
mayor concentracin de la tierra en manos de unas pocas personas, mientras la
gran mayora de la poblacin campesina carece de ella.
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
< 5 ha 5-10 ha 11-19 ha 20-49 ha 50-99 ha 100-499 ha > 499 ha
Nmero de Fincas 1991 Nmero de Fincas 2008
Fuente: CAN-MAG 1991 y 2008
90,00 85,49
80,00
70,00
60,00
98 Cristina Vila
50,00
40,00
Nmero de Fincas 1991 Nmero de Fincas 2008
2. El problema de la vivienda
3. Marco legal
Las luchas sociales, tanto urbanas como campesinas e indgenas, son una cons-
tante en el pas. Los sectores sociales tienen una clara conciencia cvica para
organizarse y manifestarse colectivamente para reclamar sus derechos sociales,
econmicos, culturales y ambientales. Ante la falta de respuestas efectivas por
parte del Estado a los problemas del acceso a la tierra, la reforma agraria integral,
la vivienda digna, salud, educacin, salarios justos, entre otros, vienen realizando
movilizaciones con diferentes estrategias: desde marchas, cierres de rutas, huel-
gas de hambre, hasta tomas de tierra, con las consabidas represiones por parte
de las fuerzas pblicas. En esta lucha han muerto ms de cien campesinos en
represiones policiales desde los aos noventa.
Es muy importante sealar que todo lo conquistado por los sectores sociales,
tanto leyes, como planes y programas estatales para sus respectivos sectores, ha
sido fruto de sus luchas y movilizaciones. En algunos casos han logrado que el
poder pblico tome cierta conciencia de las profundas necesidades y los graves
problemas de postergacin que sufren los pobres. Esta lucha es interminable:
aunque se logren leyes, planes o programas, que respondan a los reclamos socia-
les, ello solamente no garantiza su observancia y cumplimiento. Los encargados
de su aplicacin, generalmente, carecen de voluntad poltica para cumplirlas o
hacerlas cumplir, inmersos en la burocracia y la inoperancia. No hay forma de
obligar a las instituciones a cumplir las leyes sociales y no existen sanciones por
su incumplimiento, ni a nivel nacional ni de organismos descentralizados.
Por otro lado, ha recrudecido la poltica de criminalizacin de las luchas sociales,
promovida por sectores econmicamente fuertes, apoyados por los medios em-
presariales de prensa, haciendo que el Estado entre en este juego. Esta estrategia
de estigmatizar y criminalizar la lucha social se propone contrarrestar la accin
del movimiento popular, sobre todo del movimiento campesino, que es el ms
antiguo y dinmico y se enfrenta con intereses muy poderosos. Se estima que hay
unas tres mil personas imputadas en los ltimos aos como consecuencia de las
luchas y movilizaciones.
7. Conclusiones
En base a lo descrito, se puede afirmar que el problema del acceso a la tierra tiene
diversas posibilidades de solucin mediante las leyes vigentes que garantizan tal
derecho. Sin embargo, se requiere de polticas claras y mecanismos de control
y de exigencia para lograr su cumplimiento y aplicacin adecuada y oportuna.
Tanto el Estado como la sociedad en su conjunto deberan tener una clara com-
prensin y conviccin: que los derechos a la tierra y a la vivienda digna son parte
de los derechos humanos fundamentales y el mandato constitucional respecto a
la funcin social de la propiedad.
Las organizaciones sociales y el movimiento cooperativo deben seguir fortale-
cindose para la consecucin de sus reivindicaciones y contrarrestar la prctica
de la criminalizacin y estigmatizacin de sus luchas. Para vigorizar sus acciones
deben buscar alianzas con gremios, tcnicos y profesionales, el medio acadmico
y sectores honestos de la sociedad, sensibles a las problemticas sociales. La ac-
cin de la sociedad civil organizada es un instrumento fundamental para la erra-
dicacin de las prcticas corruptas en la administracin pblica y la especulacin
de la tierra por grupos econmicos inescrupulosos.
Las organizaciones campesinas e indgenas, las organizaciones sociales urbanas
y el movimiento cooperativo, deben ser considerados como coadyuvantes del
Estado para establecer planes y programas orientados al acceso a la tierra y a la
produccin social del hbitat y ser reconocidos y valorados por la sociedad en su
conjunto para erradicar la criminalizacin de la lucha social.
Surge un conjunto de medidas necesarias para viabilizar el acceso a la tierra:
agilizar los trabajos para completar el catastro nacional, a fin de tener una infor-
macin acabada y confiable respecto a la situacin y distribucin de la tierra, que
permitir encarar la planificacin de su uso y distribucin a nivel pas;
La discusin acerca de la tierra es propuesta por quienes, precisamente, no tienen acceso a ella. Es decir, la carencia y
privacin de tierra es el locus desde el cual tiene sentido hablar por la tierra. La no tenencia tiene aqu otro modo de
entender el tener. No se trata de la propiedad de la tierra sino del sentido que consideramos cuando nos referimos
a la tierra como nuestra. Al conjunto de derivaciones que se desprende de la lgica de la propiedad se opone, de este
modo, la lgica de la pertenencia. Consideramos algo nuestro cuando el grado de relacin se establece en trminos de
pertenencia. O sea, qu se quiere decir cuando se dice mi predio o mi mujer? []
1. Introduccin
Si algo hay de valioso en los aires que est respirando Bolivia en los ltimos aos,
son sus concepciones sobre la madre tierra o naturaleza y dentro de ellas, las
formas de ver las relaciones hombre/mujer-naturaleza y, por consiguiente, tierra-
territorio. La sustitucin del pensamiento antropocntrico, antes que derivar de la
crisis mundial medioambiental, emana de las concepciones de los pueblos indge-
nas bolivianos y debera tener consecuencias directas en el hbitat humano.
Es por esta razn que el presente artculo pretende, en primera instancia, mostrar
las nuevas miradas al territorio centradas en su condicin no mercantilizable y,
en contraposicin, aquellas que histricamente lo definen como espacio fsico-
suelo-mercanca. En segundo lugar, presentaremos un breve repaso sobre el de-
venir del rgimen legal relacionado con la tierra en Bolivia y algunos resultados
de su tratamiento en el pas. A continuacin, mostraremos las actuales respuestas
a la problemtica provenientes del Estado y las propuestas de los movimientos
sociales. Este cmulo de impresiones permite, finalmente, como una suerte de
conclusiones, establecer algunos caminos a seguir.
Martha y Guillermo son bolivianos y arquitectos. Martha es maestra en Desarrollo Urbano y Doctora en
Diseo-Lnea Estudios Urbanos, docente de la Facultad de Arquitectura de la Universidad Mayor de San
Simn (UMSS) y Coordinadora Bolivia del Centro Cooperativo Sueco. Fue Directora Nacional de Planifi-
cacin del Ministerio de Asuntos Urbanos, consultora en desarrollo urbano-rural del Ministerio de Desa-
rrollo Humano (MDH), en equidad de gnero del Vice Ministerio de Gnero y Generacin e investigadora
titular del Centro de Planificacin y Gestin de la UMSS. Guillermo tiene estudios superiores en Gestin
Pblica del Desarrollo Local y es docente del Taller de Diseo IV de la Facultad de Arquitectura y Director
de Investigacin Cientfica y Tecnolgica de la UMSS. Fue Director de Gestin Barrial de la Alcalda de
Cochabamba, director nacional y consultor principal de vivienda en el MDH, consultor en Participacin
Popular para organismos de cooperacin y coordinador de RENASEH por PROCASHA durante el proceso
constituyente del Derecho a la Vivienda.
Bautista (2007). La cita ontina al finalizar el artculo.
113
2. Desde los conceptos
En una mirada que parte de lo nuevo, observamos primero los actuales acercamien-
tos a la comprensin del territorio, la tierra y el suelo, para posteriormente poner en
evidencia las percepciones de stos como objetos posibles de ser apropiados y las
posiciones en torno a regularizar lo irregular y legalizar lo ilegal o lo a-legal.
Suscriben el Acta: el Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu, la Confederacin de Pueblos
Indgenas de Bolivia, la Confederacin Sindical de Colonizadores de Bolivia, la Confederacin Sindical
nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia, la Federacin Nacional de Mujeres Campesinas, Indgenas
Originarias Bartolinas Sisa, el Movimiento Cultural Afrodescendiente, la Asociacin Nacional de Regantes
y Sistemas Comunitarios de Agua Potable y la Coordinadora de Pueblos tnicos de Santa Cruz.
Regularizar lo irregular
A su vez, los programas de regularizacin existen desde que hay acceso no regu-
lar al suelo, de manera tal que su forma de tenencia sigue procedimientos que no
se ajustan a la formalidad, en porciones del territorio que se fraccionan, apropian
y construyen, regidas por reglas distintas.
Tradicionalmente, de manera similar al resto de Amrica Latina, en Bolivia
la sola palabra regularizar da pie a establecer que el concepto se basa en la
defensa de la propiedad privada sobre un componente fundamental de la natu-
raleza. As, lo regular es la propiedad privada; lo irregular, habitar el territorio,
el suelo, sin tener propiedad.
La reforma urbana
Por su parte, en 1956 se emiti un conjunto de normas, entre ellas las que hacen a
una anunciada reforma urbana, cuyo propsito era afectar a los que posean pro-
En adelante as se denomina tanto a este conjunto de disposiciones normativas, como a las reas regularizadas.
5. Conclusiones
Lo anteriormente expuesto nos remite a las tensiones que se estn dando en el pas,
derivadas de las distintas visiones de desarrollo en pugna. Por un lado, la persisten-
cia de principios liberales que abogan por la continuidad del modelo desarrollista
que se sustenta en la propiedad privada, (siguiendo prcticas coloniales de las que
la Repblica no fue sino una continuacin y de las que el proceso de cambio no ha
logrado desembarazarse) le apuesta a la regularizacin del suelo como mercanca y
aun en las ltimas disposiciones de la AEVI se mantienen los viejos conceptos.
Los programas de regularizacin se aplican hace tiempo y se reponen con cierta
periodicidad, no obstante haber sido escasamente evaluados en base a una in-
formacin reducida al contraste del nmero de predios regularizados sobre la
base del nmero fijado como meta, sin rondar ni por asomo a las causas, porque
desde all se podra romper el crculo vicioso de la irregularidad para regularizar
despus. Histricamente queda demostrado que aunque se haya regularizado la
situacin tcnica y legal de los predios, aunque se haya valorizado la propiedad,
eso no llev a los regularizados a un Vivir Bien.
Resulta contradictoria la coexistencia de lneas que propugnan el derecho indi-
vidual a la propiedad privada frente al derecho colectivo al territorio; el dere-
cho de los ciudadanos frente al derecho a la ciudad. El radio urbano segrega y
discrimina, reserva sus bordes para futuros asentamientos irregulares, desde las
Referencias
Asamblea Plurinacional de Bolivia, Ley marco de la Madre Tierra y desarrollo integral para Vivir
Bien, Proyecto de Ley 037/2012-2013, Cmara de Senadores, 2012.
Bautista, Rafael, A la marcha por las Autonomas Indgenas. Discurso por la tierra y el territorio, en
<http://www.rebelion.org/noticia>, 2007.
Clichevky, Nora, Pobreza y acceso al suelo urbano. Algunas interrogantes sobre las polticas
de regularizacin en Amrica Latina, CEPAL, Divisin de Desarrollo Sostenible y
Asentamientos Humanos, Santiago de Chile, 2003.
Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia, Constitucin Poltica del Estado, 2009.
Pacto de Unidad, Proyecto de Ley Marco de la Madre Tierra, 2011.
Prada, Ral, Apuntes sobre el Estado plurinacional comunitario autonmico y pluralismo jurdico, en
<http://www.bolpress.com>, 2012.
El tema del acceso al suelo tradicionalmente ha sido considerado como un asunto crtico por quienes han buscado
facilitar y abaratar el acceso a la vivienda de los sectores populares. Una vivienda barata tiene que edificarse en
un terreno de bajo precio. Cul es ese suelo? Generalmente el que se encuentra alejado de la ciudad o es de baja
calidad para la construccin y, por tanto, no resulta atractivo para el mercado urbanizador. Hay que observar, sin
embargo, que esos suelos de bajo precio en realidad son caros de habilitar y para residir.
Gustavo Riofro, 1991.
Ramiro y Jaime son peruanos. Ramiro es administrador de empresas por el Instituto Superior Tecnolgico
Pblico Julio Csar Tello de Villa El Salvador, Lima y posee estudios en el Mster internacional en Desarro-
llo por el Institut Universitaire dtudes du Dveloppement de Ginebra y una especializacin en Gestin de
Riesgos en el Centro de Formacin de la OIT. Tiene experiencia en el diseo, ejecucin y evaluacin de pro-
yectos de promocin del desarrollo sobre gestin social del hbitat. Miembro de la Coalicin Internacional
por el Hbitat (HIC). Actualmente, se desempea como jefe del Programa Urbano de la ONG desco en Lima.
Jaime es arquitecto y urbanista por la Universidad Ricardo Palma de Lima. Tiene experiencia profesional en
planificacin urbana, diseo arquitectnico, urbanismo, vivienda y equipamiento urbano, as como en proyec-
tos de desarrollo social y especializacin en Gestin de Riesgos por el Centro Internacional de Formacin de
la OIT. Trabaj en el Programa Urbano de desco, en proyectos de Densificacin Habitacional, Mejoramiento
de barrios, Desarrollo Econmico Local y en el Observatorio Urbano en Lima Sur, y ahora es el coordinador
y responsable general de la Lnea de Mejoramiento de Barrios y Vivienda.
129
la vivienda se ha dado sin contar con la asistencia tcnica adecuada y sobre todo, sin
saber de la calidad del suelo sobre el que estn construyendo sus viviendas.
El Estado, a travs de los sucesivos gobiernos que durante dcadas han admi-
nistrado el poder, se ha limitado a convalidar las ocupaciones, usando de manera
populista a los pobladores de estas zonas, haciendo un canje entre la ocupacin
del suelo y el voto popular. Durante las dcadas del cincuenta hasta finales de los
ochenta, los gobiernos de turno orientaron la ocupacin del suelo de los sectores
populares hacia las reas marginales y de menor valor de la ciudad, tratndose
en su mayora de poblacin compuesta por migrantes del interior del pas, que
necesitaban un espacio donde construir sus viviendas.
Es as que el apoyo del Estado consisti la mayora de las veces slo en la entrega
del suelo, que al encontrarse en las periferias de la ciudad y sin ningn tipo de ser-
vicios, podra considerarse como el abandono de esa poblacin en reas que, por
la ausencia de transporte y la precariedad de la infraestructura pblica (en muchos
casos inexistente o muy limitada), eran de difcil acceso. Cabe mencionar que no era
que en esas dcadas no existieran terrenos cercanos al centro de la ciudad, sino que
al poseer mejor calidad y facilidades de acceso y servicio, esos terrenos fueron cui-
dados y reservados para las clases medias del pas, quienes compraron u obtuvieron
al suelo a travs de las empresas inmobiliarias y constructoras.
Durante la dcada de los ochenta se desarrollaron experiencias interesantes de
habilitaciones urbanas populares: una reconocida es la del Programa de Habilita-
cin Urbana del rea de Huaycn, que fue una iniciativa de la Municipalidad Me-
Durante la misma dcada se crea, con apoyo del Banco Mundial, la Comisin de
Formalizacin de la Propiedad Informal (COFOPRI) que desde 1996 a la actuali-
dad ha entregado ms de dos millones de ttulos de propiedad a nivel nacional en
<http://www.ventanilla.pe/historia.html>.
En 1990 las polticas neoliberales y de ajuste estructural sirvieron de marco para libe-
ralizar el acceso al suelo, principalmente orientado al sector inmobiliario; el argumen-
to usado para fundamentar esas polticas fue que as los precios y el acceso mejoraran
para las mayoras populares, pero lamentablemente la realidad ha demostrado que los
principales beneficiarios han sido los empresarios del sector construccin.
En una mirada rpida sobre el marco legal peruano, podemos mencionar que el
Decreto Legislativo 184 de 1981 sobre Normas Tributarias para la Contribucin de
Mejoras cre el tributo de ese nombre, que debi esperar hasta principios de 1985
COFOPRI. <www.cofopri.gob.pe/cifras/estadistico.aspx>.
Este captulo utiliz como base la informacin contenida en Caldern, 2006.
La bsqueda y produccin de nuevo suelo urbano para vivienda en Lima tiene hoy
dos protagonistas: por un lado, grupos de familias excedentes de los barrios pre-
carios formados a inicios de la dcada del noventa (nuevos barrios) y por otro,
En desco llamamos nuevos barrios a aquellos asentamientos poblacionales en territorios marginales (in-
tersticiales) a la ciudad popular clsica, que se caracterizan por su baja consolidacin urbana; falta de ser-
vicios y equipamiento; viviendas precarias, y un entorno de vulnerabilidad ambiental y riesgo fsico. Estas
Las habitantes de los sectores populares que no pueden acceder al sistema de cr-
dito formal, que no poseen los bienes e ingresos que les permitan comprar una
vivienda, tienen como nica alternativa para acceder al suelo y defender su derecho
a un lugar donde habitar, la toma de tierras, a travs de la modalidad de invasin.
Las ocupaciones de suelo de propiedad pblica o privada tienen por causa principal
la inexistencia de polticas de acceso al suelo y vivienda para los sectores populares,
que en la mayora de casos estn dispuestos a pagar por el valor del suelo.
De hecho, la ocupacin y vivencia en los barrios populares significa una inversin
que se va dando a lo largo de los aos de ocupacin, pagando servicios caros por
la distancia entre el centro y la periferia de la ciudad, donde usualmente ocupan.
Durante los aos setenta y ochenta, las organizaciones vecinales de carcter te-
rritorial demandaron al Estado la atencin y la solucin de la ausencia de educa-
caractersticas los distinguen de aquellos formados entre la dcada del cincuenta y fines de los ochenta.
Vase: Barreda y Ramrez-Corzo, 2004.
RPP, <http://www.rpp.com.pe/2012-06-12-habilitaran-570-00-hectareas-para-viviendas-sociales-en-
todo-el-peru-noticia_491459.html>.
Introduccin
141
Los problemas de escasez y acceso al suelo urbano
Ley 261, Ley de reformas e incorporaciones a la Ley 40, Ley de Municipios. Publicada en la Gaceta, diario
oficial de Nicaragua, n.o 162, el 26 de agosto de 1997.
Ley aprobada por la Asamblea Nacional el 11 de marzo del ao 2009 y publicada en la Gaceta n. 80 y 81,
los das 4 y 5 de mayo del mismo ao 2009.
Norma Jurdica aprobada el 6 de julio del ao 2009 y publicada en la Gaceta n. 140 y 141 del 28 y 29 de
julio de 2009.
Vase el portal virtual del SCC. Noticias de Nicaragua. El Cooperativismo de Vivienda Ruge en Len.
8/4/2011. <http://www.sccportal.org/Paises/Nicaragua.aspx?M=News&PID=1612&NewsID=4341>.
Decreto 4-98, Reglamento de Organizacin y Funcionamiento Municipal; publicado en la Gaceta n.o 44, del
2 de marzo de 1990. Decreto 52-2007, Reglamento a la Ley 40 y 261, Ley de Municipios; publicado en la
Gaceta n.o 171 del 8 de septiembre de 1997.
10 En base a la Ley 428, Ley Orgnica del INVUR, ste es la nica instancia gubernamental rectora del sector
vivienda. Por ende no existe ninguna otra institucin del Estado que tenga autoridad para regular el tema de
vivienda. Asimismo segn el art. 7 de la misma ley, se establece como obligacin que ninguna institucin o
ente del Estado podr dedicarse a programas de vivienda sin la planificacin y coordinacin del INVUR.
Algunas conclusiones
De todo lo dicho surgen algunas conclusiones importantes, que expondremos a
continuacin.
Para desarrollar cualquier poltica social territorial, es un imperativo la participa-
cin de la comunidad en programas y planes de desarrollo urbano. Nadie ms que
la comunidad sabe lo que se necesita y qu es lo que se debe priorizar. Involucrarla,
por lo tanto, no es slo temtica ideolgica o social, sino que tambin es un tema
de recursos financieros. En efecto, la comunidad puede, por ejemplo, aportar la
mano de obra para la ejecucin de programas de dotacin de servicios bsicos en
barrios marginales o determinar cules son los programas que deben priorizarse.
Es fundamental utilizar nuevas formas de legalizacin de la tenencia del suelo,
ms adecuadas, que no se limiten a la propiedad individual: por ejemplo, el
modelo de la propiedad colectiva. Actualmente el INVUR aprob en diciem-
bre de 2009, el Reglamento de Cooperativas de Vivienda para la construccin
de viviendas de inters social, donde se reconoce y se establecen pautas para la
propiedad colectiva en las cooperativas de vivienda. Sin embargo, esta moda-
lidad de igual forma tiene que ser reconocida por las alcaldas en el pas.
Referencias
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Urbana. Los Casos de Bolivia y Mxico, 1987-1993, Tesis para optar al Grado de
Maestra en Desarrollo Urbano, El Colegio de Mxico, Mxico, DF., 1993.
Clichevsky, Nora, Pobreza y acceso al suelo urbano: Las polticas de regularizacin en Am-
rica Latina. Curso Pobreza y Precariedad Urbana: Estrategias y Programas para Centro-
amrica y el Caribe, Antigua, Guatemala, 1 al 5 de septiembre, 2003, CEPAL-AECI.
Plan Nacional de Vivienda 2005-2025, Instituto de la Vivienda Urbana y Rural (INVUR).
Managua, 2005.
155
propiedad privada, la cual se consolid con la creacin de los sistemas registrales.
Esta medida imprimi sello de garanta e institucionaliz definitivamente la re-
particin de la tierra entre unos cuantos.
Justo es decir que en las iniciativas de fundacin de nuestros pueblos durante
la fase de colonizacin se tuvo el cuidado de asignar tierras de uso colectivo
bajo la denominacin de ejidos o salidas hacia tierras de pastoreo y labranza
de uso comn, como tambin en algunos casos se extendieron ttulos para
reservaciones indgenas. Sin embargo, esto no merm en nada la imposicin
de la propiedad privada ni el hecho principal de a quines estaba reservado ser
propietarios.
No somos peces para vivir del mar, no somos aves para vivir del aire, somos hombres y vivimos de la tierra.
Nombre que se da a los malls, palabra inglesa usada para designar los centros comerciales de grandes su-
perficies.
El dominio til faculta al disfrute del bien y sus utilidades. mientras que el dominio pleno otorga tambin el
derecho de disponer del bien.
Consejo Hondureo de la Vivienda Solidaria: movimiento social que agrupa a centenares de organizacio-
nes cooperativas, obreras, campesinas, de pobladores, de mujeres, grupos tnicos, etctera, en pie de lucha
por el derecho a la vivienda, para poblacin empobrecida
Unin de Entidades Desarrolladoras de Vivienda Solidaria: bsicamente organismos privados de desarrollo.
Pocos pensadores pudieron haberse imaginado, hace unas cuatro dcadas, que el
sistema capitalista llegara a convertirse en un modelo tan descomunalmente ex-
cluyente, concentrador de la riqueza en unos pocos y profundizador de la pobre-
za en las grandes masas de la poblacin planetaria. Este efecto se ha dado no slo
en nuestros pases subdesarrollados, sino tambin en los llamados desarrollados.
Si histricamente la conquista del suelo no ha sido favorable a las mayoras, con-
viene destacar que en los ltimos aos y ms todava en la actualidad, obtener
tierra para fines habitacionales se ha convertido en una verdadera odisea para la
poblacin empobrecida. El acaparamiento y la especulacin tienen pergaminos
de lujo y se han transformado en dueos y seores de la feria. Desde inicios de
la dcada de los noventa del siglo pasado, cuando se introduce en Honduras el
modelo neoliberal, se intensifica la valoracin de la tierra como una mercanca y
no como un bien social, en beneficio de grandes terratenientes rurales y neolati-
fundistas urbanos que concentran la tierra cada vez ms con mayor avaricia.
Esta situacin provoca que durante la ltima dcada del siglo pasado, y durante lo
que va del presente, se est dando una fuerte especulacin con la tierra, tanto en
lo urbano como a nivel rural, haciendo que la misma se torne inalcanzable para la
Ante una situacin tan marcadamente desfavorable, no queda otra opcin que
abrir un proceso de lucha por la conquista del suelo. La situacin es muy comple-
ja y difcil, ya que las condiciones se presentan adversas, pero lo peor que se pue-
de hacer es no hacer nada. El COHVISOL y sus aliados en la lucha por la vivienda
Referencias
Arbalo, Martha; Landaeta, Graciela y Solares, Humberto, Suelo Urbano y Vivienda Popular
en Amrica Latina, Ed. Centro Cooperativo Sueco, San Jos de Costa Rica, 2003.
Dri, Rubn, Teologa de la dominacin y conquista en La Interminable Conquista 1492-
1992, Guaymuras, Tegucigalpa, 1991.
Gonzlez, Gustavo y Nahoum, Benjamn. Los sin Tierra Urbanos. Causas, Propuestas y Luchas
Populares, Ediciones Trilce, Montevideo, 2011.
Stiglitz, Joseph E., El Malestar en la Globalizacin, Taurus, Madrid, 2. Edicin, 1998.
Todorov, Tzvetan, La Conquista de Amrica, Ed. Siglo XXI, Mxico, 2002.
Mesn en condiciones originales, hbitat de las familias en el centro histrico de San Salvador
Las brechas, la inequidad, la exclusin.
Dilogo de un mismo pas
Claudia Blanco
Hay una simblica cancin que en un alegre tono, recita: el pueblo salvadoreo
tiene el cielo por sombrero. Ciertamente en El Salvador, la mayor parte del ao,
arden un sol y un cielo que llena de energa y vitalidad a sus receptores: desde las
seis de la maana hasta las seis o siete de la noche, los salvadoreos captan una
luminosidad brillante desbordada. El pueblo salvadoreo tiene el cielo garanti-
zado, gratis y profundamente azul; lo que no tiene garantizado es el suelo, sin el
cual no es posible ni caminar, ni comer, ni vivir.
La historia salvadorea est profundamente marcada por las decisiones de unas
pocas personas, grupos dominantes que se encargaron de eliminar las compe-
tencias para mantener sus privilegios y consiguieron por la va legal despojar de
sus derechos a las mayoras empobrecidas. De esta forma es natural el desalojo;
es legal y normal no tener un suelo donde habitar y desarrollarse; es usual y ru-
tinario que haya un sinnmero de casos donde ni siquiera el gobierno nacional
puede actuar a favor de las familias excluidas, pues el suelo se concentra en un
poder externo e intocable. En nombre del desarrollo econmico y el progreso
nacional se despoj del suelo al pueblo, repartiendo el territorio en pocas manos,
que han hecho uso de l a su criterio, para la generacin ilimitada de una riqueza
que jams rebals sobre los ciudadanos.
Con el objetivo de mostrar la contradiccin y la irona que el pueblo salvadoreo
vive, extraemos algunos prrafos de peridicos de gran circulacin nacional, que
ejemplifican esa paradoja nacin. Este es el guion para una obra teatral, que tiene
Salvadorea, arquitecta. Realiz Maestra en Desarrollo Local, diplomados en Tendencias del feminismo
contemporneo: implicaciones en teora y praxis, y Curso Regional para el Mejoramiento del Hbitat,
(Cochabamba, Bolivia). Integrante desde 1998 de la Fundacin Salvadorea de Desarrollo y Vivienda
Mnima (FUNDASAL). Catedrtica en la Universidad Centroamericana de la materia Vivienda; asesora de
tesis sobre la temtica de reconstruccin de viviendas afectadas por el huracn Mitch; coordinadora del
rea de Anlisis Histrico; profesora a tiempo parcial en el Departamento de Organizacin del Espacio,
impartiendo materias de Diseo, Anlisis Histrico y rea conceptual de la carrera de Arquitectura.
169
de farsa pero tambin de tragedia, y donde los actores pertenecen al mismo pas,
un pas pequeito de veinte mil km2.
De La Prensa Grfica:
El Encanto Villas & Golf, se ubica en el kilmetro 19 carretera al puerto de La Libertad,
donde toma un acceso privado para internarse en un verdadero edn. Contar con una
casa club de 3000 m2 para albergar ms de mil socios, como parte de su centro de urba-
nizacin. En su totalidad, sern ms de 300 manzanas de terreno, donde se instalar una
piscina semiolmpica, piscina recreativa para adultos y otra para nios, canchas de tenis,
squash, y futbolito rpido. Adems tendr servicio de spa, restaurante, bares y cafeteras.
En fin, todo para que la comunidad que lo visite o lo habite se sienta ms que satisfecha.
El campo de golf que se extender por 90 manzanas ha sido diseado por Perry Dye,
uno de los cinco arquitectos ms cotizados del mundo.
Es un concepto nuevo en El Salvador, muy comn en Estados Unidos y en Europa,
as como en varios pases de la regin [] las casas suben de valor, en ocho o diez
aos, cuando rodean un campo de este tipo. El terreno se ubica en un punto privile-
giado que combina cercana a la ciudad, inmensos espacios verdes y recreacin, que
ser un destino turstico obligado por sus particularidades, gracias a que est a tan slo
15 minutos de La Libertad.
El Encanto ser un estilo de vida diferente, exclusivo, extraordinariamente bello, ro-
deado de verdes parajes, situado a una altura de 620 a 720 m.s.n.m., donde corre una
brisa que viene del mar, pasando por los parques naturales de la costa y llevando el
aire fresco a la zona. Ha sido diseado incorporando 599 lotes para la construccin
de viviendas unifamiliares que formarn un tejido urbanstico ecolgico y de belleza
insuperable.
De Diario CoLatino:
Durante la madrugada del pasado 24 de mayo, una madre adolescente de 19 aos de
edad de la Comunidad Los Hroes de Santa Ana tom la decisin de quitarse la vida
ante el inminente desalojo de su vivienda,programado para unas horas despus. Sola,
sin apoyo de familiares ni del Estado, sin ingresos para pagar una vivienda para ella y su
beb de meses de nacido, opt por morir para que una institucin privada o del Estado
se hiciera cargo de su hijo, y no tuviera que sufrir la penuria y los riesgos de vivir en la
calle en el copioso invierno que apenas inicia en el pas. Llev su amor de madre hasta
sus ltimas consecuencias.
Esta joven madre era parte del ltimo grupo de 300 personas que todava luchan por
sobrevivir en la Comunidad Los Hroes; la mayora son madres solteras, nios, nias
y personas adultas mayores, que, poco a poco, han ido perdiendo la esperanza de que el
Gobierno Central, la Municipalidad de Santa Ana, la Sala de lo Constitucional de la Cor-
En un pas que hasta hace muy poco tena ms poblacin rural que urbana, para
hablar del problema del suelo hay que hacer referencia a la propiedad de la tierra
productiva. Lo que es normal ahora, no fue siempre habitual; lo hoy usual y co-
tidiano, no fue siempre lo acostumbrado. Antes de 1521 la propiedad de la tierra
era comunal y para tener acceso a ella bastaba ser miembro de la comunidad. Con
la llegada de los espaoles, lo que para el indio era un medio de produccin para
subsistencia, ya que lo consideraban como bien de uso, pas a tener otra visin,
un enfoque nuevo y excluyente.
La reforma liberal de 1880 expropi las tierras comunales a campesinos e indgenas y dio forma a un sec-
tor rural de explotaciones agrcolas de monocultivo, cuyo producto se destinara a la exportacin. Tomado
de Fundacin Nacional para el Desarrollo, FUNDE, 2010.
Ibd.
Datos elaborados en base a declaraciones pblicas de funcionarios, por la Unidad de Planificacin y Estu-
dios de FUNDASAL
Tomado de la estrategia legal del programa de mejoramiento de barrios de FUNDASAL.
Para obtener los terrenos hubo toda una lucha, tanto de asesora como acom-
paamiento de FUNDASAL hacia la cooperativa, que recin estaba rompiendo
el cascarn, porque al ser los primeros, tenamos ms obstculos an, porque
desconocamos el modelo. bamos, martes tras martes, a todas las reuniones del
Consejo Municipal, pero el punto siempre lo dejaban de lado, no vean impor-
tante darnos la legalizacin de los terrenos. Nosotros siempre estbamos todos
los martes esperando que pusieran en agenda nuestro punto. Tambin estaba la
coyuntura electoral: el alcalde se haba cambiado de partido, y el partido que lo ha-
ba puesto en la administracin tambin estaba en lucha, y entonces en esa guerra
entre ellos, cmo nos iban a hacer caso a nosotros? Pero fue tanta la insistencia,
el apoyo que haba de parte de FUNDASAL y de la cooperativa, que estbamos
siempre all, martes a martes. Una vez el alcalde, el licenciado Carlos Rivas Zamo-
ra sali contento y nos dijo que iban a discutir nuestro pedido y lo iban a aprobar.
Pero cuando iban a llevar a votacin, hubo un receso y empezaron los concejales
a levantarse, uno por uno, que a hablar por telfono, que al bao, que a comer y
nosotros tras de ellos pidiendo que por favor volvieran y votaran. Al final gracias a
Dios se logr la venta simblica del predio a U$S 1.14 la vara cuadrada, aunque la
oposicin deca que haba que haba que venderlo a 30, pero Rivas Zamora aleg
que a otras comunidades de bajos ingresos se les haba vendido a 1.14 y entonces
se acord eso.
10 Los mesones son construcciones de materiales muy precarios, levantadas donde antes se encontraban
viviendas de lujo, derrumbadas por los terremotos, que se rentan a las familias por habitacin, al estilo de
los conventillos rioplatenses.
11 Gracias al compaero Elvin Cortez, que facilit este testimonio de la cooperativista.
Otra presin fue de dnde obtener los fondos para comprar el terreno:
[] pero como ya tenamos ratitos de venir capacitndonos y organizndonos,
dice Emilia, ya tenamos una pequea cantidad ahorrada, y cuando nos dijeron
que para tal fecha necesitaban el dinero para vendernos el terreno, dijimos Nue-
vamente a bolsearnos!. Pero no nos alcanz an, era un total de U$S 650 lo
que tenamos que cancelar a la Municipalidad. Entonces fuimos a prestar a ttulo
personal a un prestamista para terminar de comprar el terreno, el prstamo fue de
U$S 200 dlares, que luego pagamos y gracias a Dios se logr comprar.
Las personas que habitaban el mesn 857 pagaban alquiler a alguien que les men-
ta, porque no estaba relacionado con el dueo, simplemente se aprovech de las
familias durante mucho tiempo:
[] realmente se trabaj mucho porque no comprendamos qu tenamos que
hacer, eran experiencias que nadie de nosotros haba vivido; haca mucho que se
luchaba para obtener el espacio y no se haba podido. Y de repente nos asustaban,
diciendo ya apareci el dueo! Una vez estbamos en arreglar lo que era el pasillo
Segn este estudio faltan 863.331 viviendas; y existen 3.625.867 salvadoreos que
viven en casas inadecuadas.
La nica manera de abordar correctamente este gigantesco problema ser im-
plementando medidas de poltica pblica de carcter permanente, sistemtico y
contundente. El proyecto de Ley Especial de Vivienda de Inters Social (LEVIS),
presentado a la Asamblea Legislativa, el 16.11.2010, por la Comisin Nacional
de Pobladores (CONAPO), hace cuatro apuestas principales, que se constituyen
Referencias
Colindres, Eduardo, Fundamentos econmicos de la burguesa salvadorea, UCA Editores, San
Salvador, 1977.
Departamento de Organizacin del Espacio, Universidad Centroamericana Jos Simen
Caas, Instrumentos de acceso al suelo, consultora realizada para FUNDASAL, San
Salvador, 2009.
Fundacin Nacional para el Desarrollo (FUNDE), Tenencia de la tierra y democratizacin de la
propiedad en El Salvador, 2010.
14 Datos sistematizados por Julio Caledonio: MAPUS cuenta con 2.000 personas; FESCOVAM con 4.000; y
ASPODEPAZ con 10.000 personas directamente involucradas en sus organizaciones.
En el Da del Cooperativismo
Una situacin muy grave,
con avances en el marco legal
Los autores son guatemaltecos y arquitectos. Amanda es doctora en Sociologa de la Universidad Pontificia
de Salamanca; fue directora del Centro de Estudios Urbanos y Regionales de la Universidad de San Car-
los de Guatemala y actualmente es investigadora titular de la misma; es autora de diversas publicaciones
relacionadas con la temtica urbana, que incluyen el proceso de urbanizacin, riesgo urbano, transporte y
vivienda, y asentamientos precarios. Luis ha sido docente universitario, presidente de la Federacin de Or-
ganizaciones para el Desarrollo del Hbitat Popular (FODHAP), y actualmente es coordinador de la Unidad
Tcnica Habitacional del Instituto para el Desarrollo Econmico Social de Amrica Central (IDESAC),
ONG que desarrolla el proyecto de Cooperativas Autogestionarias de Vivienda en el pas.
185
2. La propiedad privada del suelo y su libre utilizacin
Cuartos de alquiler con servicios colectivos, similares a los mesones salvadoreos y cuartos de vecindad
mexicanos.
La baja cifra de cuartos de alquiler en el censo del ao 2002 puede explicarse por un subregistro en el le-
vantamiento, al no incluir este tipo de habitacin y asumirlo como una vivienda unifamiliar. En Guatemala,
generalmente, los cuartos de alquiler se invisibilizan tras una fachada de vivienda aparentemente unifamiliar.
Cabe sealar aqu que la figura legal del patrimonio familiar es importante para pro-
teger el beneficio del disfrute del suelo por la familia, toda vez que de esa manera
ste no se puede vender, hipotecar o alquilar, garantizando que sirva en el tiempo
para satisfacer la necesidad de vivienda.
Nuevamente la Constitucin vuelve a ratificar la obligacin del Estado en materia
de suelo para vivienda, al referirse a la vivienda de los trabajadores (art. 105), donde
seala que el Estado
apoyar la planificacin y construccin de conjuntos habitacionales, estableciendo
los adecuados sistemas de financiamiento, que permitan atender los diferentes
programas, para que los trabajadores puedan optar a viviendas adecuadas y que
llenen las condiciones de salubridad.
Las Terrazas, plan de repoblacin forestal diseado por el Arq. Osmany Cienfuegos,
hoy reserva de la Biosfera, de la UNESCO
Un caso singular
Selma Daz
201
Se cuenta que una gran parte de aquel ganado logr escapar de las pocas estancias
y encontrar su hbitat en los amplios y virginales montes y sabanas del interior de
la isla. La existencia de ros y una vegetacin frondosa en esos parajes, la inexis-
tencia de animales agresivos y la escasa presencia humana, hizo que se procrease
el ganado cimarrn, llamado as porque haba escapado de las pocas poblaciones
a los montes, donde las propias caractersticas del paisaje natural generaron una
cierta especializacin. El ganado vacuno encontr su medio natural en las am-
plias sabanas del centro (Ciego, Camagey, parte de Las Tunas y Bayamo), mien-
tras que el porcino lo hall en los frondosos montes del resto de la isla. Hacia la
cuarta dcada de la presencia espaola en Cuba, era tal la abundancia de ganado
cimarrn que en la pennsula mostraban incredulidad ante las cifras de diez mil
cabezas en espacios donde all slo albergaban mil.
En pocas posteriores y asociado a la actividad de la caza de ganado se produjo
el proceso de apropiacin de las tierras del interior de la isla por los vecinos ms
poderosos de las villas y ciudades. Este proceso tuvo tres aspectos importantes: la
ilegalidad, la exclusin y la formacin de la estructura latifundista del pas.
Desde el inicio, los reyes haban establecido que las tierras para pastoreo fueran
declaradas comunales en beneficio de los habitantes de las villas. Para el siglo
XVII se comienza a violentar el sistema a favor del inters particular de algunos
vecinos. El mtodo utilizado para ello fue una libre interpretacin del procedi-
miento conocido como mercedes de tierras. Al principio, sin embargo, el inters
no radicaba en la tierra sino en la apropiacin del ganado que se encontraba en
ella, con la abierta intencin de excluir de sus beneficios a los dems habitantes.
Como fue necesario violentar las normas establecidas para llevar a cabo la apro-
piacin territorial tuvo lugar, entonces, una verdadera batalla entre el comunalis-
mo y el individualismo, es decir, entre el aprovechamiento comn de las tierras de
pastoreo por los habitantes de las villas o su uso exclusivo por particulares.
Inicio de la agricultura
Durante estos primeros siglos, las villas y ciudades constituyeron los ncleos ini-
ciales de la formacin de las regiones econmico-sociales del pas; su poblacin,
la mayor parte nacida en la isla y fuertemente mestizada para el siglo XVII se
considera ya extinguida la poblacin aborigen defini sus perfiles humanos.
Alrededor de aqullas, y sin penetrar mucho en el espacio geogrfico, que sigui
estando despoblado, se crearon los cinturones productivos que las abastecan de
alimentos y a la vez completaban sus actividades comerciales. En estos espacios
se concentr la agricultura.
Tres renglones productivos crecern con fuerza y marcarn toda la posterior his-
toria agraria de Cuba: el tabaco, la caa de azcar y los sitios de labor, dedicados
La primera batalla la libran los vegueros. La produccin de tabaco fue, muy tem-
pranamente, controlada por Espaa, que prohiba la venta del producto a particu-
lares y, arbitrariamente, estableca tanto el precio como las cantidades a comprar.
Una caballera equivalente a 13,42 ha. Se cuenta que pagaron al precio irrisorio de 6 dlares la caballera, lo
que significa que pagaron menos de 50 centavos de dlar por hectrea.
Fidel Castro. Discurso conmemorando los cien aos del inicio de la primera guerra contra Espaa. La
Demajagua, Bayamo, 10 de octubre de 1968.
En el campo
En 1962 se promulgara la segunda Ley de Reforma Agraria limitando a cinco
caballeras la cantidad de tierra por propietario. A pesar de estos repartos de tierra
a campesinos, grandes extensiones permanecieron en propiedad del Estado, que
organiz con los obreros agrcolas, Granjas del Pueblo, encargadas de las diferentes
producciones agropecuarias, tratando de establecer empresas agrcolas ejemplares
y, con las reas de caa, las llamadas Cooperativas caeras, que no fueron constitui-
das como verdaderas cooperativas porque no se ejerca la democracia interna.
Por otro lado, la creacin de cooperativas campesinas de Crditos y Servicios,
apoyadas por la Asociacin Nacional de Agricultores Pequeos (ANAP), es decir,
constituidas como reales cooperativas, por asociacin de propietarios de tierra,
han contribuido al aprovechamiento del suelo y actualmente se mantienen como
los productores ms eficientes.
Hoy, en el marco de la crisis creada en el pas por la desaparicin de los regmenes
socialistas en el este de Europa (nica posibilidad de intercambios derivada del
bloqueo norteamericano impuesto desde 1960) y, tambin, por la necesidad de
ajustar la economa del pas a la situacin de crisis mundial, que en las condicio-
nes de Cuba implica la necesidad urgente de lograr la soberana alimentaria, se ha
Esta primera Ley permita propiedades de hasta 30 caballeras, es decir, alrededor de 403 ha.
La segunda Ley expropi todas las fincas de ms de 5 caballeras, es decir, permiti la propiedad de hasta
67 ha.
En las ciudades
En 1960 se crea, en el Ministerio de Obras Pblicas, el Departamento de Plani-
ficacin Fsica, encargado de determinar la ubicacin fsica de todas las obras de
la naciente revolucin. En 1961, con la incorporacin de todos los investiga-
dores de catastro10 dicho departamento se define con dos grandes reas: Planes
Regionales y Planes Urbanos. La primera abord el deslinde de todas las reas
estatales y privadas, jugando un papel inicial en la entrega de ttulos de propiedad
y, posteriormente, en la reestructuracin de las tierras del Estado proponiendo
una nueva estructura organizativa que culminara, en 1965, con la propuesta y
aprobacin de una divisin en regiones de las seis provincias existentes.11
Al mismo tiempo, Planes Urbanos empieza el trabajo de elaboracin de planes di-
rectores en todas las ciudades del pas, apoyado muy rpidamente por la decisin del
Ministro de Industrias, Comandante Ernesto Che Guevara, de que se le propusie-
ra la localizacin de las nuevas industrias que estaba desarrollando ese ministerio.
Se seleccionan veinte ciudades con vocacin de centros regionales, elaborndose
sus planes directores, lo que culmina con la localizacin no slo de las industrias
sino de las dems obras sociales (universidades, hospitales, centros de investiga-
cin) y de las redes que el mismo exiga. En aquellos planes se establecan las zo-
nas de desarrollo de vivienda para la entrega de lotes urbanos gratuitos a aquellas
personas que quisieran construir su vivienda por medios propios.
En septiembre de 2008 entraron en vigor tanto el Decreto Ley 259 Sobre la entrega de tierras ociosas
en usufructo como el Decreto 282 Reglamento para la entrega de tierras ociosas en usufructo, con el
propsito de disminuir la importacin de alimentos, aumentar la produccin agropecuaria y contribuir a
la seguridad alimentaria del pas, y a los cuales se podan acoger personas naturales y jurdicas. En el actual
Decreto Ley 259 solamente se autoriza distribuir a personas hasta 2 ha pero en el nuevo Decreto en elabo-
racin y ya en la prctica, se distribuyen hasta las 67 ha tanto a nuevos como a tradicionales campesinos,
siempre que tengan condiciones para ponerlas en produccin.
Se inicia por la necesidad urgente del MINOP para cumplir sus planes de localizar 10.000 nuevas escuelas
en todo el territorio y la imposibilidad de hacerlo por parte de las nuevas autoridades educacionales.
10 El organismo existente de Cartografa y Catastro pasa a las Fuerzas Armadas para garantizar los mapas nece-
sarios para la defensa del pas, que ya estaba siendo agredido por el gobierno norteamericano, y se convierte
en Geodesia y Cartografa. Los investigadores de catastro (distribuidos en todo el pas) pasan al Departamen-
to de Planificacin Fsica, dando un vuelco al mismo a partir de abordar el inventario de todo el pas.
11 Estructura que volara en pedazos los municipios dentro de la divisin poltico administrativa. Relato esta
experiencia en Daz, 2008.
En 1985, y debido a la tarda comprensin por la direccin del pas que el pro-
blema de la vivienda no poda ser resuelto solamente por el Estado, se crea el
Instituto de la Vivienda (INV), como organismo rector y responsable de hacer
posibles todas las vas para incrementar el nmero de viviendas nuevas y estable-
cer una poltica para el mantenimiento del importante y valioso fondo edificado
existente en todo el pas.
En esa direccin, la propia Ley General de la Vivienda que crea el INV, autoriza
la entrega a la poblacin de solares yermos urbanos para la construccin de vi-
viendas, cesin que se realiza en concepto de derecho real de superficie o derecho
perpetuo de superficie (DPS). El DPS es vitalicio, con posibilidades de transmi-
sin a los herederos, pero puede usarse slo para construir viviendas. El Cdigo
Civil cubano tambin contempla la entrega de lotes para otros usos a travs del
llamado Derecho Real, pero ste limita al otorgamiento a un trmino de 50 aos,
prorrogables 25 aos ms.
El DPS tiene determinadas singularidades y est regulado en la Resolucin 2 de
14.1.1991, dictada por el INV, que adems de definirlo regula los deberes y de-
rechos del superficiario, contemplando casos que deben ser llamados al pago del
derecho perpetuo de superficie y precisa otros que pueden ser exceptuados de la
obligacin de ese pago.
La transmisin de los solares yermos se realiza por parte del Estado, a travs
de las Direcciones Municipales de la Vivienda (DMV), a particulares que deben
igualmente poseer el requisito de ser de los seleccionados para construir. El su-
perficiario est obligado a iniciar la construccin de su vivienda en el trmino de
un ao; no cumplir con tal obligacin ser causa suficiente para la extincin del
derecho concedido.
Al mismo tiempo se aclara que no es posible que quienes adquieran un terreno
por DPS posteriormente realicen otra cesin, venta o segregacin a favor de per-
sona distinta, prohibindose su transferencia ulterior, salvo al Estado.
Es importante precisar que uno de los problemas existentes desde los primeros
tiempos de la Revolucin, y que se mantiene an hoy en la nueva Ley de 2012 que
autoriza la compraventa de viviendas entre particulares, es que el valor del suelo
no se contempla en las tasaciones: no existen diferencias de precios debido a la
localizacin, es decir, el suelo urbano sigue sin ser valorado como tal.
13 iguez Rojas.
14 Los conceptos de espacios luminosos y opacos se adaptan de la publicacin de Santos y Arroyo, 1997 e
iguez, 2008.
15 Cifra total de industrias azucareras que quedaron, despus de la segunda fase del proceso de redimensio-
namiento (Tarea lvaro Reinoso II), Instituto de Planificacin Fsica, La Habana, 2006.
Referencias
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<http://www.ecured.cu>.
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Cuba. 1965-1975, Centro Internacional Miranda, Caracas, Venezuela, 2008.
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del Grupo de Solidaridad y Reflexin Oscar Arnulfo Romero, Centro de Estudios de Salud
y Bienestar Humano, Universidad de La Habana.
Desigualdades socio-espaciales del bienestar en Cuba. Entre herencias,
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Alfonso Iracheta
Introduccin
217
cial. Por esta complejidad, no est jurdicamente reconocido por buena parte de
los pases, porque su aplicacin y exigibilidad requiere de un Estado de Derecho
con enfoque social y altamente organizado e integrado. Por ello, el derecho a la
ciudad constituye ms un principio y una exigencia poltica, que un derecho que
puede ser exigible jurdicamente en su totalidad (Varias instituciones, 2008: 36).
El derecho a la ciudad es un derecho colectivo de todos los habitantes, que ar-
ticula los derechos humanos con las condiciones espaciales concretas de cada
ciudad; que busca el disfrute equitativo de las ciudades dentro de los principios
de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social, lo que implica otorgar
atencin prioritaria a personas con discapacidad, con muy bajo ingreso y en ge-
neral a todas aquellas que son vulnerables.
Desde una perspectiva de anlisis, el derecho a la ciudad, no representa un nuevo
derecho, sino la explicitacin, alineamiento, y organizacin programtica de los
derechos humanos consagrados en la Carta Magna Mexicana y en acuerdos in-
ternacionales signados por el Gobierno de Mxico. Desde otra perspectiva ms
ortodoxa y amplia, el derecho a la ciudad, como aqu se concibe, s se trata de un
nuevo derecho, porque implica la articulacin de algunos ya consagrados en la
legislacin mexicana, adems de otros hasta ahora no reconocidos, como el dere-
cho a la movilidad sustentable, al agua, a la propiedad social, entre otros.
Esto implicar un ndice de urbanizacin de 83,4% y un relativo estancamiento de la poblacin rural, aun-
que se acercar a 30 millones de personas y casi todas sern muy pobres.
Salazar, 2012; Connolly, 2012; Eibenschutz y Goya, 2010; Iracheta y Pedrotti, 2012.
Destacan: Hbitat, Espacios Pblicos, Prevencin de Riesgos, Tu Casa, entre otros.
A manera de ejemplo, la ciudad de Len, tena en 2010 ms de tres mil ha vacas dentro del casco urbano
(IMPLAN-Len, 2009) y Mrida ms de dos mil (Iracheta y Bolio, 2012).
Investigadores acadmicos como Julio Boltvinik (2012: 28), aseguran que en Mxico haba en 2010 del or-
den de 93 millones de pobres (82,8% del total de la poblacin nacional). En las metrpolis se concentraban
20.5 millones de pobres extremos y 19.2 millones de pobres moderados, mientras que en el resto del sis-
tema urbano se asentaban 20.3 y 9.2 millones respectivamente; el resto (19.6 y 4.4 millones de habitantes),
correspondan al medio rural. Es decir, las metrpolis concentraban entonces a 26,4% del total de pobres
extremos o indigentes, y el resto del sistema urbano a 31,7%. De la pobreza no indigente, las metrpolis
concentraban 52,8% y el resto de las ciudades a 30,4% (ibd).
El rezago habitacional ampliado est integrado por aquellos hogares que no cuentan con una vivienda o
estn habitando unidades construidas con materiales de baja calidad y duracin.
5,3
4,2
3,6
0,6
* Adicionalmente hay 4.8 millones de hogares que no son dueos de su vivienda (es prestada o alquilada) y se
consideran como demanda aspiracional.
Fuente: Elaborado por SHF con base en el Censo de Poblacin y Vivienda 2000, Comisin Nacional de Vi-
vienda y la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares de INEGI.
Destacan los programas coordinados por la SEDESOL federal como Hbitat y Rescate de Espacios Pbli-
cos, entre otros. Las metaevaluaciones realizadas a estos programas en 2012 dejan claras sus limitaciones
como instrumentos efectivos para reducir la pobreza, la desigualdad y la segregacin espacial en las ciu-
dades, siendo necesaria su reestructuracin para que atiendan las necesidades de suelo urbano de los ms
pobres, as como su integracin con muchos otros programas federales a fin de potenciar los recursos, lo
que implica una estrategia de coordinacin interinstitucional hasta ahora inexistente.
% % % % %
2008 2010 2008 2010 2008 2010 2008 2010 2008 2010
Distrito Federal 40,2 35,7 52,9 52,4 6,3 7,6 3,9 3,7 15,6 15,5
Estado de Mxico 45,2 35,5 68,2 58,9 14,4 12,9 16,5 13,3 21,2 31,6
Nuevo Len 28,6 22,4 44,3 37,2 8,3 6,8 8,4 2,8 10,8 15,7
Jalisco 37,2 35,2 58,0 54,8 9,8 6,7 9,8 9,5 17,9 22,1
Oaxaca 56,2 39,9 80,4 79,7 38,2 34,1 48,5 41,4 28,6 26,6
Chiapas 52,2 36,5 85,4 82,4 38,4 33,2 36,3 34,1 26,2 30,3
Resto del pas 35,9 27,6 63,5 59,7 17,0 14,6 17,2 15,3 21,5 24,5
Nacional 40,8 31,8 65,0 60,7 17,7 15,2 19,2 16,5 21,7 24,9
Fuente: CONEVAL, Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, Medicin multidimensio-
nal de la pobreza. Cuadros de Pobreza Multidimensional, en: <http://www.coneval.gob.mx/cmsconeval/rw/pages/
medicion/multidimencional>.
Fuente: CONEVAL, Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, Medicin de la Pobreza.
Anexo Estadstico por entidad federativa 2010, en: <http://www.coneval.gob.mx/cmsconeval/rw/pages/medicion/
Pobreza_2010/Anexo_estadistico.es.do>.
Fuente: CONEVAL, Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, Medicin de la Pobreza.
Anexo Estadstico por entidad federativa 2010, en: <http://www.coneval.gob.mx/cmsconeval/rw/pages/medicion/
Pobreza_2010/Anexo_estadistico.es.do>.
Los argumentos antes expuestos son evidencia que, no obstante la gravedad del
problema de la urbanizacin mexicana, el gobierno, en sus tres mbitos, se man-
tiene alejado de esta realidad y ha colocado en los ltimos lugares de importancia
las polticas pblicas para atenderlos. Por ello, carece de una poltica de ordena-
miento territorial y desarrollo urbano estructurada, de largo plazo y participativa,
y por ello, las instituciones existentes se encuentran rezagadas o son francamente
ineficaces, por lo que se puede afirmar que Mxico enfrenta una crisis de sus ins-
tituciones responsables del ordenamiento territorial y el desarrollo urbano.
La consecuencia es que los problemas urbanos se reproducen permanentemente, y
las polticas de ms impacto en la urbanizacin, como la de vialidades urbanas, la de
atencin a la pobreza y desigualdad socio-espacial, y la habitacional, no han aporta-
do al desarrollo de las ciudades; por el contrario, han agudizado las tendencias a la
rebaja en la calidad de vida y del ambiente, como antes se ha comentado.
Qu hacer?
Referencias
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Gustavo Gonzlez
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de un dios desconocido para nuestros ancestros. A sangre y fuego se produjo la
apropiacin indebida de los conquistadores.
Las enormes riquezas naturales que tenan y an tienen nuestras tierras fueron el
objetivo, el preciado botn, que usurparon los conquistadores para enriquecerse.
Por lo tanto, lo primero que hay que tener claro es que estamos frente a uno de
los robos ms grandes de la historia de la humanidad, el cual sigue perpetundo-
se, porque en estos cinco siglos lo nico que ha cambiado es la nacionalidad de
los amos, aunque ahora debiramos hablar de su multinacionalidad.
A nuestro juicio es muy interesante que los autores de los distintos artculos co-
loquen en el debate el problema histrico, el origen de la situacin actual, porque
ello nos permite llamar las cosas por su nombre, y si seguimos el hilo conductor
de la historia, fcil es percatarse que todo es la continuidad de un atropello pri-
mario, y que lo que hoy se proclama como derecho, aunque haya sido comprado
o transmitido por ley de herencia est viciado de nulidad frente a lo que es la
justicia real, por su origen espurio.
Y tambin se remarca que tanto los primeros usurpadores, como sus continua-
dores, se encargaron de fundamentar el despojo con la nueva figura que adoptar
la propiedad; a partir de all se legalizar la sacrosanta propiedad privada. La tierra
dejar de ser un bien comn del conjunto de la humanidad y pasar a ser patri-
monio de minoras.
Para ello hubo que amarrar en todos y cada uno de nuestros pases la inviolabili-
dad de la propiedad privada, dejndola escrita en cada una de nuestras constitu-
ciones, leyes, decretos y cuanto reglamento se les pudiera ocurrir. El rol del Esta-
do entonces pasar a ser fiel y custodia del respeto a la misma y todo aquel que
atente de alguna manera contra ella ser severamente penalizado. Es por ello que
hasta nuestros das los marcos legales fundamentan y defienden como a ninguna
otra cuestin, la propiedad privada, catalogada por el pensamiento econmico
liberal como el principal de los derechos.
Pero la tierra es un bien inelstico, no se reproduce, es la que existe, y por ello se
instala la lucha por ella: por un lado, la inmensa mayora, por tan slo un lugar
para vivir, y por el otro, una minora con voracidad para lucrar de ella, haciendo
que se transforme en una mercanca. Se produce de esta forma una lucha sin
cuartel entre la tierra como derecho o como mercanca.
Consideramos necesario:
1. Consagrar constitucionalmente y por ley el derecho de toda mujer y todo hombre
a acceder y garantizar la permanencia en el suelo urbanizado y la vivienda digna.
Entendemos como suelo urbanizado el que posee la infraestructura de servicios b-
sicos, fsicos y sociales, necesaria para gozar de un hbitat digno, no est en zonas de
riesgo y rene condiciones ambientales adecuadas. Es deber del Estado garantizar
el ejercicio de este derecho, promoviendo polticas pblicas claras, formuladas con
participacin popular, asegurando la funcin social de la propiedad y proveyendo
los recursos necesarios. stos debern provenir, entre otras fuentes, de los sectores
con capacidad contributiva y estar previstos en los presupuestos pblicos, posibili-
tando que en veinte aos como mximo no existan ms familias carentes de vivienda
adecuada. Deber aplicarse un enfoque de promocin de la equidad de gnero, con
polticas incluyentes y preferenciales hacia la mujer, tanto en lo relativo a la tenencia
como en la solucin de conflictos.
2. Establecer nuevas formas de legalizacin de la tenencia del suelo, ms adecuadas,
que no se limiten a la propiedad individual y respeten las modalidades ancestrales
(como las arrendaticias, la propiedad colectiva, comunitaria y familiar, o los de-
rechos de superficie, uso o posesin). Las formas de legalizacin de la tenencia
debern garantizar que en casos de fallecimiento, separacin o abandono quede
protegido el grupo familiar, y debern impedir adems que la vivienda sea objeto
de especulacin.
3. Constituir carteras, bolsas o bancos estatales de tierras, edificadas o no, adecuadas
a las necesidades habitacionales, con participacin y control social, para facilitar el
acceso al suelo urbanizado de los sectores populares. Deber garantizarse el co-
nocimiento de la informacin sobre estos bancos de inmuebles y sobre los dems
inmuebles estatales, as como sobre el uso que se les est dando. En ningn caso los
inmuebles pblicos deben ser objeto de especulacin.
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4. Garantizar, mediante un marco jurdico especfico, la participacin popular en todos
los niveles, a travs de instancias claras y democrticas, y de la capacitacin necesaria.
Dicha participacin debe ser representativa de las organizaciones del hbitat popular
y tener incidencia efectiva en la definicin de polticas, en la toma de decisiones (espe-
cialmente las que impactan sobre la comunidad), en el control de los recursos y de los
registros pblicos de propiedad y los catastros, y en la ejecucin de los programas.
5. Repensar las normativas e incidir para que se evalen y ajusten, aprendiendo de la
realidad (amanzanamientos, construcciones en altura, segundas viviendas en el lote,
densidades y otros) e institucionalizando el control social de su cumplimiento.
6. Densificar las actuales zonas urbanas, en particular las centrales, respetando espacios
mnimos adecuados y dignos, y mximos sostenibles, para aprovechar los servicios
existentes y los vacos de la trama urbana.
7. Democratizar el uso de la ciudad (acceso igualitario de todas y todos al suelo, a los
bienes, servicios y equipamientos urbanos), combatiendo la segregacin econmica,
social, espacial y racial, mediante herramientas construidas participativamente y ma-
terializadas con la inversin del Estado.
8. Eliminar en forma inmediata la criminalizacin de las ocupaciones de tierras e inmue-
bles que realicen familias de bajos ingresos para resolver su problema habitacional.
9. Implementar, cuando sea necesario, en un plazo mximo de cinco aos, y actualizar
peridicamente, el catastro y los registros de inmuebles de propiedad pblica y pri-
vada, incluyendo en ellos a todos los asentamientos espontneos.
10. Regular el mercado de arrendamientos mediante leyes inquilinarias justas, con pro-
teccin a los arrendatarios en cuanto a precios, plazos y garantas, reconociendo la
importancia del acceso a la vivienda por esta va.
11. Garantizar el derecho al arraigo, suspendiendo los desalojos en los asentamientos
populares. Se debe asegurar la defensa judicial y crear instancias de mediacin p-
blica de conflictos, ante todos los casos de amenazas de desalojos de familias de sus
viviendas.
12. Cuando excepcionalmente deban hacerse reubicaciones por situaciones extraordi-
narias consensuadas, el Estado debe garantizar previamente soluciones alternativas
de realojo digno y adecuado, evitando el desarraigo familiar, cultural y laboral, y
contemplando el resarcimiento de las mejoras realizadas y la sostenibilidad de la
poblacin en las nuevas condiciones.
13. Incluir, en la planificacin del desarrollo urbano, criterios para la transformacin en
urbana de tierra rural no utilizada como tal, en acuerdo con las polticas productivas
y el mejoramiento de los servicios correspondientes, en especial el transporte.
14. Recuperar el plusvalor incorporado al suelo privado por obras estatales o modifica-
ciones de normativas, mediante el pago de tributos, para invertirlo en acciones rela-
cionadas a la vivienda y los servicios para los sectores de bajos ingresos, o a travs de
la realizacin de obras de inters social. Deben establecerse procedimientos claros y
objetivos para determinar dicho plusvalor.
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15. Aceptar el pago de deudas con el Estado mediante dacin de inmuebles al Banco
de Inmuebles, con el correspondiente control social, para destinarlos a programas
de hbitat popular.
16. Traspasar los inmuebles estatales ociosos al Banco de Inmuebles, para su utilizacin
en programas de hbitat popular.
17. Aplicar polticas tributarias fuertes, como el pago de impuestos progresivos, que
desestimulen el abandono de tierras y edificios y que eviten su vacancia; este recurso
debe destinarse especficamente a la vivienda u otras obras de inters social.
18. Transferir al dominio del Estado, sin indemnizacin, e incorporar al Banco de
Inmuebles, los inmuebles privados que no registren uso alguno o carezcan del
mantenimiento imprescindible durante un cierto lapso, determinado de acuerdo a
la realidad de cada pas.
19. Implementar procedimientos judiciales de muy corto plazo para acelerar la adqui-
sicin del dominio de inmuebles por parte del Estado y de organizaciones sociales
(expropiaciones, prescripciones), para usarlos en programas de hbitat popular.
20. Establecer en cinco aos el plazo para prescribir la propiedad por el que la posee con
fines habitacionales en forma pacfica, pblica e ininterrumpida, y desburocratizar
los procedimientos correspondientes.
21. En los casos de compra o expropiacin de tierras por el Estado, efectuar el pago en
forma diferida y contemplando solamente el valor catastral, excepto en el caso de
propietarios de bajos recursos econmicos.
22. Contemplar en los programas y proyectos habitacionales criterios de sustentabilidad
y proteccin ambiental y de los acuferos, de acuerdo a estudios de impacto.
23. Destinar, en todos los nuevos emprendimientos de vivienda y terrenos urbanizados,
un rea porcentual obligatoria de suelo adecuado como reserva para vivienda social.
24. Crear zonas de prioridad para la construccin de vivienda popular dentro de la ciu-
dad como parte de los planes de ordenamiento territorial.
25. Otorgar crditos estatales para el acceso al suelo, aplicando subsidios en los casos
que sea necesario o crear mecanismos de cofinanciamiento con ahorro de los pobla-
dores y aporte del Estado.
26. Reconocer la posesin legtima del suelo como requisito suficiente para la obtencin
de crditos destinados al mejoramiento habitacional.
27. No permitir ningn loteamiento privado con fines de lucro que no cuente previa-
mente con los servicios bsicos ya implementados.
28. Establecer leyes y programas de regularizacin dominial y urbanstica de los asen-
tamientos populares informales y garantizar la regularizacin gratuita de stos,
priorizando las formas colectivas de propiedad y el mejoramiento y la integracin
a la ciudad.
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