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APORTES DEL TESORO NACIONAL

GLOSARIO POLíTICA

El ATN tiene como objetivo atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos

provinciales. Es administrado por el Ministerio del Interior, siendo éste el encargado de su asignación, y debe informar trimestralmente sobre la distribución de los fondos y los criterios seguidos para su asignación.

En cuanto a su integración financiera, el fondo se constituye con el equivalente al uno por ciento (1 %) de la masa coparticipable prevista por la Ley 23.548, sus complementarias y modificatorias; con el dos por ciento (2 %) de la recaudación de la Ley de Impuesto a las Ganancias; con la suma fija de veinte millones de pesos ($ 20.000.000) estos dos últimos conceptos conforme el texto del artículo 104 de la Ley del Impuesto a las Ganancias, como un “refuerzo de la Cuenta Especial 550 Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias”—, y con el uno por ciento (1 %) del noventa por ciento (90 %) del producido del Impuesto a los Bienes Personales.

El artículo 5º de la Ley 23.548, también establece que el Poder Ejecutivo Nacional no podrá girar suma alguna que supere el monto resultante de la aplicación del inciso d) del artículo 3º, el uno por ciento (1 %) de la masa coparticipable, en forma adicional a las distribuciones de fondos regidos por la misma (fondos coparticipables), salvo las previstas por otros regímenes especiales o créditos específicos del presupuesto de gastos de administración de la Nación.

Tampoco podrá otorgarse otro destino a los aportes que el previsto expresamente por la ley convenio 23.548, sus complementarias y modificatorias (al menos sin la concurrencia de la voluntad expresada por las Legislaturas Provinciales, único modo de proveer a su modificación), ni el de las leyes que efectuaron las asignaciones específicas al mismo, sin modificación de éstas con los requisitos del artículo 75, inciso 3° de la Constitución Nacional.

Para el supuesto de no distribuirse el total del Fondo en el ejercicio de que se trate, el remanente debe ser trasladado al ejercicio siguiente, pero siempre como reserva, salvo que, por las leyes que corresponda, se resolviera expresamente que todos los recursos asignados deben ser distribuidos en el ejercicio en que se integran.

Debe tenerse en cuenta que los recursos de este Fondo, no guardan relación, en cuanto a su naturaleza jurídica, con aquellos que el Congreso Nacional puede disponer en el Presupuesto Nacional como subsidios a las Provincias en los términos del artículo 75, inciso 9° de la Constitución Nacional, que si bien también son aportes, no lo son en el término comúnmente conocido como ATN. Además, como se explicitara anteriormente, en este último caso,

la distribución y administración del fondo, esta a cargo del Poder Ejecutivo nacional, siendo la Unidad Ejecutora el

Ministerio del Interior.

En razón a lo expresado, no existe un procedimiento estipulado para solicitar un ATN para determinada provincia

o municipio, siendo que, generalmente, se canalizan a través de los poderes ejecutivos provinciales y municipales.

Ello no obsta a que el legislador dirija una solicitud al Ministerio del Interior en tal sentido, debiendo fundamentar

y acreditar que el objetivo de la petición tiene como destino atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros.

ASAMBLEAS LEGISLATIVAS

Aunque la fórmula a través de la cual se sancionan las leyes dice que ambas Cámaras, “reunidas en Congreso… decretan o sancionan con fuerza de Ley” (conforme al art. 84 de la Constitución Nacional), lo cierto es que, en la práctica, esto nunca ocurre. Es decir, las Cámaras no se reúnen para legislar sino que, como está perfectamente descripto en el Capítulo quinto de la Segunda Parte de la Constitución Nacional (“De la formación y sanción de las leyes”, art. 77 y ss.), lo hacen por separado y de manera sucesiva, no simultánea, respecto de cada proyecto en consideración que debe pasar por la aprobación de ambas Cámaras, ya sea de ley, ya sea de resolución conjunta o, eventualmente lo que no es habitual, también de declaración conjunta. De forma tal que, pese a la fórmula aludida, las Cámaras jamás se reúnen en asamblea para legislar, ni está previsto en la Constitución que lo hagan.

Existe, sin embargo, un caso excepcional: la ley 240 y ½ de 1868, que reglamentaba el procedimiento que debía seguir el Congreso para realizar el escrutinio de los colegios electorales para la elección de presidente y vicepresidente de la Nación, fue sancionada en asamblea. De todos modos, en la práctica existen casos en que se produce la reunión conjunta de ambas Cámaras. La ley mencionada continúa parcialmente vigente como reglamento de la Asamblea Legislativa encargada de elegir a un nuevo presidente en caso de acefalía total del Poder Ejecutivo, en virtud de la ley que rige la materia, la 20.972, que, como veremos, tuvo oportunidad de ser aplicada por primera y segunda vez en el término de apenas siete días, con motivo de las sucesivas renuncias de los presidentes De la Rúa y Rodríguez Saá. En la Asamblea que tuvo lugar durante los días 22 y 23 de diciembre de 2001, se sancionó una Resolución de la Asamblea, a la que no se denominó ley, con el número DR 989/01, que dejaba a un lado la ley de acefalía para la elección del nuevo Presidente, a la cual debería convocar el Dr. Rodríguez Saá en un plazo de tres meses. Al producirse su renuncia, la Asamblea que se la aceptó y eligió al Dr. Duhalde, derogó prácticamente la totalidad de la aludida resolución de la Asamblea anterior. Posteriormente, por ley 25.716 sancionada en noviembre de 2002 y promulgada en enero de 2003, se dotó a la ley de acefalía del texto actualmente vigente.

El caso más común se da cada 1° de marzo, cuando el presidente de la República formaliza la apertura del período ordinario de sesiones, de conformidad con el artículo 99, inciso 8, de la C. N., ocasión en que lee simultáneamente su mensaje anual, referido a lo que se ha hecho y a lo que se propone hacer el gobierno. A diferencia de lo que ocurría en otras épocas, en que la lectura del informe se hacía íntegramente, y a cargo del propio Presidente, en las prácticas actuales el Jefe del Estado se limita a leer una síntesis del contenido del mensaje. De modo que, normalmente, apenas supera los cuarenta o cuarenta y cinco minutos; no obstante, al mismo tiempo se hace llegar a los legisladores el mensaje completo, con todos sus capítulos referidos a las distintas áreas de la administración. Es oportuno señalar que este es el único caso en que el presidente tiene constitucionalmente prevista su presencia en el Congreso, es decir, una vez al año; no es habitual que lo hagan fuera de estos casos. La Constitución de 1949, en su artículo 88, habilitaba al Presidente de la Nación a concurrir a las sesiones de ambas Cámaras ya fuera en sesión conjunta o separada, y participar en los debates, sin voto. En los hechos, nunca el Presidente hizo uso de este derecho que compartía con los ministros.

La Asamblea de apertura de las sesiones tiene un carácter eminentemente protocolar, por lo que es, en realidad, irrelevante que exista quórum o no, a diferencia de otros casos que ya veremos. El artículo 63 de la Constitución Nacional dice que “Ambas Cámaras se reunirán por sí mismas en sesiones ordinarias todos los años desde el primero de marzo hasta el treinta de noviembre…”, de forma tal que la Asamblea con la presencia del Presidente de la República no es la que verdaderamente da inicio al período legislativo. Y de hecho, entre el 28 de febrero y el 1° de marzo de 2002, la Cámara de Diputados, que estaba tratando el Presupuesto para ese año, comenzó la sesión a las 16.00 del 28 de febrero y la concluyó, con la votación del Presupuesto, aproximadamente a las 6.00 de la mañana del 1° de marzo, sesionando sin interrupción alguna, haciendo una lógica y primera aplicación de lo establecido en el artículo 63. Ese mismo día el 1° de marzo de 2002, a las 10.00 de la mañana, se celebró la asamblea con la presencia del entonces presidente Duhalde.

Otro caso previsto en la Constitución es el del inciso 21 del artículo 75, cuando se reúne la Asamblea para “admitir o desechar los motivos de dimisión del presidente o vicepresidente de la República; y declarar el caso de proceder a nueva elección”. Este tipo de asamblea se ha producido en trece oportunidades a lo largo de la historia constitucional argentina, siendo el último el mencionado del Dr. Rodríguez Saá.

También se reúne la Asamblea para tomar juramento al Presidente y al Vicepresidente electos, quienes en ese momento toman posesión de sus cargos, conforme lo establece el artículo 93 de la C.N. Este acto está a cargo del Presidente del Senado; es decir, el Presidente provisional, tal como lo determina el art. 58.

Un cuarto caso de Asamblea es el que prevé el artículo 88, complementado por la ley de acefalía ya mencionada. En caso de acefalía total por ausencia del presidente y del vicepresidente, “el Congreso determinará qué funcionario público ha de desempeñar la Presidencia, hasta que haya cesado la causa de la inhabilidad o un nuevo presidente sea electo”. El procedimiento está reglamentado en la ley 20.972, modificada por la ley 25.716, la cual establece que quien preside tiene voto como los demás miembros de la asamblea, además de otro voto en caso de empate. Este procedimiento es el establecido en el Reglamento del Senado cuando el cuerpo es presidido por un senador.

La reforma constitucional de 1994, en sus artículos 97 y 98, incorporó tácitamente un quinto caso de asamblea legislativa: la que proclama al presidente y vicepresidente electos directamente por el voto popular. Los artículos dicen que deben ser proclamados, pero no establecen por quién. El Congreso interpretó acertadamente que era él, precisamente, a quien le correspondía formalizar esa proclamación. Y lo hizo a través de la ley 24.444, modificatoria del Código Electoral Nacional. Conforme a la modificación introducida en dicho cuerpo legal, corresponde a la Junta Electoral o a “la Asamblea Legislativa, en su caso”, la proclamación de los electos. Tanto en 1995, como en 1999 y 2003, los candidatos electos fueron proclamados por la Asamblea Legislativa. De conformidad con la modificación introducida por dicha ley, también le corresponde a la Asamblea Legislativa determinar llegado el caso de lo establecido en el art. 96 de la Constitución Nacional , si se debe convocar a una segunda vuelta electoral para la elección de presidente y vicepresidente.

Fuera de estas ocasiones, el Congreso suele reunirse protocolarmente en asamblea a efectos de recibir a mandatarios extranjeros, en particular a presidentes de otras naciones, o bien a primeros ministros de países con regímenes parlamentarios; es decir, cuando los primeros ministros tienen jerarquía de Jefes de Estado.

AUDITORIA GENERAL DE LA NACIÓN

El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo.

El examen y la opinión de dicho poder sobre el desempeño y la situación general de la Administración Pública, estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoria General de la Nación, que es el organismo de asistencia técnica del Congreso y cuenta con autonomía funcional.

La Auditoria General de la Nación tiene a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoria de toda la actividad de la Administración Pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización. Interviene necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos. En cuanto a sus atribuciones, es materia de su competencia el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal, así como el dictamen sobre los estados contables financieros de la administración central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del

Estado, entes reguladores de servicios públicos y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos.

En el marco del programa de acción anual de control externo que le fijen las comisiones Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, y de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras del Congreso de la Nación, la Auditoria General de la Nación, tiene entre otras funciones:

Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en relación con la utilización de los recursos del Estado, una vez dictados los actos correspondientes;

Realizar auditorias financieras, de legalidad, de gestión, exámenes especiales de las jurisdicciones y de las entidades bajo su control, así como las evaluaciones de programas, proyectos y operaciones;

Auditar a unidades ejecutoras de programas y proyectos financiados por los organismos internacionales de crédito, conforme a los acuerdos arribados por las partes;

Examinar y emitir dictámenes sobre los estados contables financieros de los organismos de la administración nacional, preparados al cierre de cada ejercicio;

Controlar la aplicación de los recursos provenientes de las operaciones de crédito público y efectuar los exámenes especiales que sean necesarios para formarse opinión sobre la situación de este endeudamiento;

Realizar exámenes especiales de actos y contratos de significación económica, por sí o por indicación de las Cámaras del Congreso o de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas;

Auditar y emitir opinión sobre la memoria y los estados contables financieros, así como del grado de cumplimiento de los planes de acción y presupuesto de las empresas y sociedades del Estado;

Verificar que los órganos de la Administración mantengan el registro patrimonial de sus funcionarios públicos. A tal efecto, todo funcionario público con rango de ministro; secretario, subsecretario, director nacional, máxima autoridad de organismos descentralizados o integrante de directorio de empresas y sociedades del Estado, está obligado a presentar dentro de las cuarenta y ocho (48) horas de asumir su cargo una declaración jurada patrimonial, la que deberá ser actualizada anualmente y al cese de funciones.

BIBLIOTECA DEL CONGRESO DE LA NACIÓN

La Biblioteca del Congreso de la Nación (BCN) está destinada al uso de los legisladores, funcionarios del Poder Ejecutivo, magistrados judiciales, reparticiones oficiales y privadas. Dentro de sus principales servicios incluye la obligación de brindar al público, en todo el país, la información y el acceso al conocimiento. Al mismo tiempo promueve la construcción de la ciudadanía y de la identidad nacional fomentando el idioma, la promoción de la lectura, la distribución de la información y la difusión de la cultura.

Los fines de la BCN coinciden con los del Estado. Por esta razón la historia de nuestra Biblioteca refleja los cambios necesarios para lograrlos y para transformarse con el tiempo en una importante herramienta educativa y cultural, destinada a facilitar el acercamiento equitativo al mundo de la lectura.

La historia del la BCN comienza en 1859 gracias a una ley del Congreso por la cual adquiere una importante cantidad de libros. En 1917, la Biblioteca fue habilitada para atender al público en general y, desde entonces, estudiosos, investigadores y especialistas se benefician diariamente de la consulta en sus numerosas salas.

En el año 2001, la BCN ganó el premio Access to Learning, otorgado por la Fundación Bill & Melinda Gates, distinción que la designaba como la mejor biblioteca del mundo en ese año por su “probado compromiso de expandir el acceso a la información, a las computadoras y a Internet”. Las razones por las cuales fue otorgado este premio a la BCN, reflejan lo más caro del espíritu de la Biblioteca: amplio horario de atención al público sin restricciones, gratuidad de sus servicios y el acceso a Internet a través de su sala multimedia.

Desde 2002 la Biblioteca recorre el país con el Biblio Móvil, con el fin de cumplir con su firme decisión de acercarse a la gente. El Biblio Móvil tiene como misión ser el mensajero de la biblioteca, mensajero que aporta valores culturales a las comunidades que visita; su presencia compromete la participación de distintas entidades educativas, instituciones y empresas privadas, desarrollando actividades culturales relacionadas con la música, el arte, la poesía

Pero sin dudas el proyecto de mayor importancia en el que actualmente y de cara al futuro se encuentra embarcada la biblioteca, es el de la creación de REFBIPAR (Red Federal de Bibliotecas Parlamentarias). La necesidad de crear una red que conecte a esta institución con sus pares provinciales ya se había planteado en diversos congresos de bibliotecología. Esta red tiene por objeto contribuir al fortalecimiento y a la modernización de las bibliotecas integrantes a través del uso de bases de datos, propiciando la estandarización del procedimiento de información legislativa y sirviendo como fuente de información a la comunidad. Permitirá además el intercambio de documentación legislativa entre los miembros participantes, que en la actualidad ascienden a dieciocho bibliotecas del interior del país. El Acta de Adhesión a REFBIPAR se firmó el 1° de septiembre de 2006 en la provincia de San Juan. Asimismo, existen preacuerdos con los países de Venezuela, Chile, México, Paraguay y España para definir la Red Iberoamericana de Bibliotecas Parlamentarias.

La Biblioteca del Congreso adquiere vital importancia en el período democrático de nuestra historia por su inclinación natural a la reconstrucción del tejido social con aportes del Estado. Se ha generado en nuestro ámbito la voluntad de dinamizar la federalización de los servicios y las actividades de nuestra institución en pos de un futuro promisorio para nuestro país.

CADUCIDAD DE INICIATIVAS PARLAMENTARIAS

La llamada Ley Olmedo regula el trámite de los Proyectos de Ley en el Congreso. Su nombre corresponde al diputado que la impulsó durante el siglo xix. La Ley 2714 original es modificada por la 3711 ambas derogadas por Ley 13.640, que a su vez es modificada por las Leyes 23.821 y 23.992. En una brillante y pormenorizada investigación sobre Origen y desarrollo de la Ley de Caducidad de Proyectos Parlamentarios, el Doctor Miguel Alejandro Luna, concluía su trabajo publicado en la Revista de Derecho Parlamentario Nº 6:

[…] La ley 13.640 y sus modificatorias ha mostrado aspectos no siempre fáciles de solucionar. No solo en su faz procedimental evidenciado en los sucesivos ajustes tendientes a llenar los vacíos que la práctica iba descubriendosino en el plano constitucional: baste como ejemplo que las distintas soluciones brindadas conforme sea la clase de proyecto con la reforma de 1989, demuestran que aún hoy, y pese a haber sido considerado en más de uno de los debates que antes aludimos, parecen subsistir dudas respecto del instrumento de reglamentación adecuado. Sirva este planteo como adelanto de un futuro y más detenido análisis del problema.

El Doctor Miguel A. Luna, al advertir que la práctica desnuda los vacíos, vaticina que en el futuro habría que analizar detenidamente “el problema”. Hoy surge el conocido y antiguo debate respecto de cómo se computa del año de prórroga que prescribe el artículo 1º.

La práctica parlamentaria ha variado entre, a) considerar que la sanción por una de las Cámaras en cualquiera de los dos primeros años ordena la prórroga por uno más, dando por resultado que todo proyecto sancionado por una de ellas siempre tendrá vigencia por tres años (antigua interpretación de la Cámara de Senadores y actual interpretación de la Cámara de Diputados); o b) entender que ello solo ocurre cuando la sanción es en el segundo

año, por lo que si la sanción fue en el primero, la vigencia es solo de dos años (antigua interpretación de la H Cámara de Diputados y actual interpretación de la Cámara de Senadores).

Lo cierto es que reviste suficiente gravedad institucional y compromete la seguridad jurídica, el considerar que por vía de interpretación de una misma norma, una u otra Cámara del Poder Legislativo mantengan tan seria divergencia respecto de si una norma sancionada como Ley es formalmente o no una Ley.

Utilizando como fundamento que la transparencia de la gestión parlamentaria exige que el punto sea aclarado, tenemos la convicción de que la vía adecuada para subsanar el diferendo es una Ley aclaratoria, ya que la modificación del texto podría generar confusión respecto de si la ley prescribe, actualmente, algo diferente.

Asimismo, con el objeto de legitimar lo actuado, durante el bienio 2005-2007 al pronunciarse sobre sanciones del Senado, como por ejemplo la Ley 26.093, que tuvo al Senado como Cámara de origen: Expediente 1909-S-04, que sanciona el proyecto el 16/11/04, que sancionaría la Cámara de Diputados con modificaciones: 22/03/06 (de acuerdo con la interpretación del Senado el proyecto habría caducado el 28/02/06), pero es considerado y aprobado por el Senado (aceptación parcial de las modificaciones introducidas por la Honorable Cámara de Diputados) dándole sanción definitiva el 19/04/2006. Ley 26.093: título: Régimen Promocional para la Investigación, Desarrollo, Generación y Uso de Biocombustibles y Derivados Oleoquímicos. Creación de la Comisión Nacional De Biocombustibles. Ejemplos, en idéntico sentido, de leyes sancionadas en el tercer año de su vigencia habiendo recibido sanción de la Cámara de Origen durante el año de su presentación, entre otras, encontramos la Ley 26.110, Ley 26.143, Ley 26.137 (ver Dirección de Información Parlamentaria, leyes, sumario).

La Cámara de Diputados sancionó una ley aclaratoria el 7 de noviembre de 2007 para que aleje las dudas y dé certezas respecto de cuál es el término de vigencia de los Proyectos de Ley en trámite en el Congreso.

Entre los fundamentos de la disidencia al despacho de la comisión (también expuesto en el debate) por los Diputados R. Vanossi y P. Tonelli[5], sobresale el argumento sustentado por la Cámara de Senadores: "[…] Lo que es necesario tener perfectamente claro es que la ley diferencia los plazos de ambas Cámaras. El plazo de la de origen se agota en el mismo momento en que produce la sanción y lo comunica al otro cuerpo que, a partir de ese momento, tiene ese año y el siguiente para producir su sanción a efectos de que el proyecto no caduque. Los plazos de ambas Cámaras no son acumulativos, y si la Cámara de origen produce sanción en el año en que el proyecto tuvo entrada, es evidente que carece de sentido preservarle un año más […]”.

Un punto que debemos resaltar, es que tanto los que se inclinan por una u otra interpretación del articulo 1º no descartan la posibilidad de que: "[…] Quizá la forma más adecuada, como ha ocurrido en otros casos, sea una resolución conjunta de ambas Cámaras o de ambas Presidencias en el sentido indicado, como ocurrió en 1995 con el problema de la aceptación total o parcial de las modificaciones introducidas por la cámara revisora a la sanción de la de origen y viceversa".

Es la oportunidad de conciliar posiciones entre ambas Cámaras, no solo de coincidir en la interpretación de una norma jurídica. Es la oportunidad quizás de sancionar una nueva norma que no esté sujeta a interpretación alguna y que, siendo comprensiva de todas las propuestas parlamentarias que se someten al Poder Legislativo, logre un efecto superador de este tipo de cuestiones, a efectos de garantizar unidad de criterios y seguridad jurídica.

La decisión está en manos de los Señores Legisladores.

CÁMARA ALTA

En nuestro país, se trata del Senado de la Nación.

CÁMARA BAJA

En nuestro país, es la Cámara de Diputados.

CÁMARA EN COMISIÓN

Forma o variedad de discusión, llamada comúnmente conferencia, caracterizada por ser siempre libre y porque no rigen las limitaciones de tiempo en el uso de la palabra (art. 142, Reglamento de la C. de Diputados).

Las autoridades son (art. 141, R. de D.) o pueden ser (art. 156, Reglamento del Senado) las mismas autoridades que desempeñen ordinariamente esas funciones.

Para que la Cámara se constituya en comisión es necesario que medie una moción de orden en tal sentido (art. 127, inc. 9, R. de D.), que se pone a votación sin discusión (art. 128, R. de D.). Para su aprobación se requiere la mayoría de dos tercios de los votos. Si fuera desechada, no puede plantearse nuevamente en la misma sesión (art. 129, R. de D.).

Una vez constituida en comisión, la Cámara debe resolver si conserva o no la unidad de debate. En este último caso, los oradores pueden hablar indistintamente sobre los diversos puntos o cuestiones que comprenda el asunto en discusión. La Cámara en comisión no pronuncia sanción legislativa. Queda cerrada la consideración cuando la Cámara lo estime conveniente “a indicación del presidente o moción de orden de algún diputado” (art. 143, R. de D.).

Una consecuencia importante de la utilización de este procedimiento de discusión es que, una vez cerrada la conferencia y constituida la Cámara nuevamente en sesión, se omite la discusión en general, limitándose sólo a votar si se aprueba o no el proyecto en general (art. 156, R. de D., y art. 160, R. del S.).

COMISIÓN PARLAMENTARIA MIXTA

Es un órgano que funciona en el Congreso de la Nación o en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional, integrado por legisladores y representantes de otros poderes del Estado y de sectores del ámbito privado.

Tipos de comisiones parlamentarias mixtas:

Según su conformación, la comisión parlamentaria mixta puede estar integrada:

a) por legisladores de las Cámaras de Diputados y de Senadores.

b) por legisladores y representantes de otros poderes del Estado.

c)

por legisladores y representantes del sector privado.

d) por legisladores, representantes de otros poderes del estado y del sector privado.

Según su competencia, la comisión parlamentaria mixta puede tener los siguientes alcances:

a) Control de la administración pública nacional.

b) Estudio y consideración de temas de interés del Congreso de la Nación.

Según la ubicación, pueden ser:

a) Con sede en el Congreso de la Nación.

b) Con sede fuera del ámbito del Congreso de la Nación

CONSEJO DE LA MAGISTRATURA

Los Consejos de la Magistratura son “comisiones mixtas”, en tanto integradas por representantes de diferentes estamentos sociales o instituciones que, según cada modelo, están investidas de atribuciones vinculadas con la designación, contralor, remoción de los jueces y con el gobierno del Poder Judicial o servicio de justicia.

Tienen origen remoto en las experiencias italianas del siglo XIX, pero puede afirmarse que su gran desarrollo tuvo lugar en la segunda posguerra del siglo XX, fundamentalmente en Italia y Francia, y, luego, en muchos países, como España, Portugal, Grecia, Turquía, Gabón, Irán o Colombia, entre otros, obviamente con integraciones y atribuciones muy variadas. Sin perjuicio de lo anterior, creo que se puede sostener que la institución está emparentada con los sistemas parlamentarios o semiparlamentarios, aun cuando se haya aplicado a algunos presidencialistas.

Los defensores de la instalación de los Consejos expresan diferentes argumentos. Los principales fincan en la necesidad de asegurar a los jueces su independencia de los poderes político, económico y corporativo, como un medio para lograr el fin principal: la imparcialidad del juzgador. Ello pretende ser logrado mediante un sistema de designación, control y remoción donde a la decisión de la autoridad política se le suma la ponderación técnica de las aptitudes del candidato. Además, habitualmente los Consejos poseen atribuciones de administración del presupuesto, lo que se funda en que los jueces deben dedicarse a impartir justicia en los casos que se les presentan, y no a administrar recursos. En algunos autores, esta administración de recursos por un organismo ajeno a las autoridades judiciales propiamente dichas facilita la independencia del juez inferior respecto de los superiores o de apelación y, asimismo, evita el corporativismo y estimula una carrera judicial por méritos y no burocrática.

En la Argentina, los Consejos aparecieron primero en el derecho público provincial y, luego, en la Constitución Federal, recién con la reforma de 1994. Los motivos de esta modificación constitucional pueden rastrearse en la situación política de la época.

Cabe afirmar que la magistratura judicial provenía de un período de escaso prestigio ya desde el gobierno militar (1976-1983), cuando, salvo excepciones, no hubo en ella un freno a los abusos del gobierno de facto, aun ante graves violaciones a los derechos humanos. No obstante, entre 1983 y 1989, mediante la integración de la Corte

Suprema con algunos juristas de talento, y ciertos hitos como el juicio a los ex comandantes del gobierno militar, el Poder Judicial pareció recuperar prestigio. Durante la década de los noventa los jueces federales y la ampliada Corte Suprema fueron objeto de severas críticas por su falta de imparcialidad en los casos que interesaban al gobierno o de relevancia económica. Lo cierto es que el desprestigio generalizado dio fundamento político a quienes creían que era necesario un cambio y, en este sentido, la incorporación de un Consejo de la Magistratura fue un elemento ponderado.

Así, durante el año 1993, ante el avance del sector liderado por el entonces presidente Menem para lograr una reforma constitucional que permitiera la reelección presidencial, la Unión Cívica Radical, conducida por Alfonsín, cambió su oposición por un acuerdo, donde se pactaba una serie de modificaciones a la Constitución que debían ser votadas en bloque. El llamado Pacto de Olivos establecía la incorporación, entre otras instituciones, de un Consejo de la Magistratura con amplias facultades, y fue consagrado durante la Convención Constituyente del año 1994 en el artículo 114 de la Constitución. La finalidad política durante los noventa no fue lograda, pues el Consejo no operó como contrapeso de la cuestionada Corte ni del Fuero Federal. En este aspecto, recién desde fines de 2002 comenzó un cambio profundizado desde 2003, al menos en lo que la integración de la Corte respecta, pero tampoco puede atribuirse a la acción del Consejo.

El Consejo creado tiene facultades para:

a) La selección por concurso de los aspirantes a jueces nacionales, mediante la emisión de una terna vinculante

para su designación por el Poder Ejecutivo, con acuerdo del Senado.

b) La administración del presupuesto del Poder Judicial.

c) El ejercicio de facultades disciplinarias sobre los magistrados, aun hasta la apertura del proceso de remoción

que debe ser luego juzgado por el Jurado de Enjuiciamiento.

d) El dictado de los reglamentos vinculados con la organización judicial.

Durante el debate en la Convención constituyente, tanto en la Comisión de Núcleo como en el Plenario, se debatió si él debía ser el gobierno del Poder Judicial. De hecho, la Corte Suprema, tanto la de los años noventa como la renovada a partir de 2002 y 2003, ha competido con el Consejo en el ejercicio de las atribuciones de gobierno del Poder Judicial, es decir, las vinculadas al presupuesto, remuneraciones, y, de algún modo, a quien es la cabeza de ese poder. En cambio, ha ejercido sin contratiempos las facultades relacionadas con el control del mal desempeño como causal de remoción, pero también allí la Corte ha pretendido tener la última palabra al atribuirse jurisdicción para analizar el respeto al debido proceso ante la sentencia del Jurado, aun ante la expresa norma en contrario establecida en la Constitución. Por último, el poder reglamentario no ha sido explorado en profundidad.

El otro tema relevante es la integración. La Constitución exige una integración periódica y equilibrada entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, los jueces y los abogados, incorporando también a personas del ámbito académico y científico. A mi modo de ver, es el Congreso quien resuelve en la sanción de la ley cuál es el equilibrio razonable en cada etapa. La mayor participación de representantes de órganos políticos produce críticas fundadas en su eventual falta de preparación técnica o en la defensa de intereses políticos o partidarios y, por el contrario, la mayor incidencia de jueces y abogados es objetada por la posible cristalización de prácticas corporativas o de confusión de intereses, sumadas a su desvinculación de la voluntad popular expresada electoralmente. Actualmente rige la ley 24.937, modificada por las leyes 24.939, 25.669 y 26.080.

Analizar el lugar del Consejo de la Magistratura en sistemas presidencialistas obliga a repensar la aplicación práctica de la doctrina de separación de poderes o funciones, y a reflexionar sobre la función del Poder Judicial y el concepto de independencia judicial como un medio para lograr la imparcialidad del magistrado. De suyo, ello se

vincula con las atribuciones de los órganos políticos, por medio del Consejo de la Magistratura o por leyes del Congreso, de establecer políticas judiciales generales sin que por ello se interfiera en la decisión de cada caso. El tema excede este breve comentario.

COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

La Coparticipación Federal es el sistema de rango constitucional que tiene por objeto coordinar la distribución del producido de los tributos impuestos por el Estado Federal, en virtud de una delegación efectuada por las Provincias a la Nación, quien debe recaudar las contribuciones, retener su porción y redistribuir el resto entre aquellas y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (incorporada al sistema desde la reforma constitucional del año

1994).

El instituto se encuentra reglado en nuestra Constitución Nacional principalmente en el artículo 75, inc.2, cuando al establecer las atribuciones del Congreso Federal determina la de imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias, por un lado, y por otro, la de imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan, estableciendo que ambas son coparticipables, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación especifica.

De allí surge entonces que los recursos que se distribuyen son:

a) Las contribuciones indirectas internas que se establezcan por ley del Congreso de la Nación.

b) Las contribuciones directas que se establezcan por idéntico mecanismo, por tiempo determinado,

proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación y con el objeto de sostener la defensa, la seguridad o

el bienestar general del Estado Federal.

Asimismo, el inc. 2 determina que una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de tales contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.

Esta norma se complementa con la disposición de la cláusula transitoria sexta que impone que el régimen de coparticipación y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996 (todavía no ha ocurrido); afirmando que la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de la reforma del régimen no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada; como tampoco podrá modificarse, en desmedro de las provincias, la distribución de recursos vigente.

En cuanto a las pautas de distribución, la Constitución establece que deberán adoptarse criterios objetivos de reparto que expresen una relación directa entre las competencias, servicios y funciones a cargo del Gobierno Federal, los Gobiernos de Provincias y la Ciudad de Buenos Aires, y los recursos a percibir, debiendo además propender a una distribución igualitaria y solidaria tendiente a lograr un grado equivalente de desarrollo, de calidad de vida y de igualdad de oportunidades en toda la Nación.

En lo que hace al procedimiento parlamentario en sí, el mismo inciso constitucional establece que la ley convenio

tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no pudiendo ser modificada unilateralmente, ni reglamentada, debiendo ser aprobada por las provincias.

Es de destacar que el Senado de la Nación, cuenta entre sus comisiones permanentes con la de Coparticipación Federal, mientras que en la Cámara de Diputados siempre como revisora, la comisión competente es la de Presupuesto y Hacienda, no por la coparticipación en sí misma, sino por tratarse de materia impositiva.

También se impone en nuestra Constitución, en el inc. 3 del artículo 75, una mayoría especial distintiva para las leyes que establezcan y/o modifiquen asignaciones específicas de recursos coparticipables, debiendo ser aprobadas por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.

Por otra parte también se establece que los fondos deben ser girados por la Nación en forma automática. Al respecto, en la página web del Ministerio de Economía y Producción de la Nación, puede constatarse tal remisión diariamente, actualizada a las 15.00 hs. del día de la consulta y discriminado por día, mes, año e impuesto.

Por último, se establece que no habrá transferencia de competencias, servicios y funciones sin la respectiva reasignación de recursos y la aprobación por ley del Congreso, cuando correspondiere, y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.

No obstante todo lo hasta aquí expresado, lo cierto es que hasta la fecha no se ha cumplido con el mandato temporal que impone la cláusula transitoria sexta, lo que hace complejo el mecanismo de distribución de fondos coparticipables, dado que no se ha sancionado la ley convenio y rigen en su lugar un conjunto de normas y pactos con distintos criterios de reparto, lo que hace que la coparticipación sea menor a la establecida por ley. Por este motivo se debería elaborar un nuevo régimen de coparticipación para garantizar la distribución justa y equitativa.

Hasta la fecha de publicación del presente, la distribución primaria de los tributos coparticipados, al no existir la ley convenio, debe necesariamente detallarse según las disposiciones de cada una de las normas que intervienen en el sistema. En ese marco, la distribución de recursos sería:

Distribución Primaria:

_ 42,34 % al Tesoro Nacional.

_ 56,66 % a las Provincias.

_ 1 % al Ministerio del Interior (Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias ATN).

No obstante, de la masa de impuestos coparticipables, el Estado Nacional retiene por Leyes Nº 24.130 y 26.078:

El 15 % para atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales. Y la suma de $ 45,8 millones mensuales, para ser distribuida entre los estados provinciales.

Además, existe en algunos impuestos un mecanismo de distribución previo a lo señalado anteriormente, que se detalla en cada uno de ellos.

Impuesto a las Ganancias - Ley 20.628 (t. o. en 1997) y Ley N° 26.078

En primer término se efectúa una detracción anual de $ 580.000.000, que se destina a:

1) $ 120.000.000 anuales para la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES).

2) $ 20.000.000 anuales para refuerzo de la cuenta especial 550, “Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las

Provincias” (ATN).

3) $ 440.000.000 anuales al conjunto de las provincias, para distribuir entre ellas según las proporciones

establecidas en la Ley Nº 23.548, incluyendo a la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur.

El producido del impuesto, luego de la detracción, se destina:

a) 20 % a la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES).

b) 10 %, hasta un monto de $ 650.000.000 anuales, a la Provincia de Buenos Aires. El excedente de dicho monto

se distribuye entre el resto de las provincias, incluyendo a Tierra del Fuego.

c) 2 % al Ministerio del Interior (Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las ProvinciasATN).

d) 4 % a las provincias, excepto la de Buenos Aires.

e) 64 % a coparticipación entre la Nación y las provincias.

Impuesto al Valor Agregado - Ley nº 23.966, art. 5to. pto 2 y Ley N° 26.078

De la recaudación del impuesto se detraen los reintegros a las exportaciones y el saldo se distribuye de la siguiente manera:

1) 11 % al Régimen Nacional de Previsión Social, que a su vez se distribuye:

6,27 %: provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

93,73 %: ANSES.

2) 89 % a la coparticipación entre la Nación y las provincias.

Impuestos Internos - Ley Nº 24.674: excepto Seguros - Impuesto a la Transferencia de Inmuebles de Personas Físicas y Sucesiones Indivisas - Ley nº 23.905, Título VII - Gravamen de Emergencia sobre Premios de Determinados Juegos de Sorteo y Concursos Deportivos - Ley nº 20.630 y sus modificaciones, Decreto nº 668/74

80,645 % a coparticipación entre la Nación y las provincias.

16,130 % al Fondo Especial para Bibliotecas Populares del Ministerio de Educación de la Nación.

3,225 % al Instituto Nacional del Teatro.

Impuesto sobre el Capital de las Cooperativas - Leyes Nros. 23.427, 23.658 23.760, 25.239 y 25.791

El producido por la aplicación de la alícuota del 2% se destina:

1 %: según la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos, entre Nación y Provincias.

el 42,34 % que corresponde a la Nación se destina al Fondo para la Educación y Promoción Cooperativa.

56,66 % a las provincias.

1 %: al Fondo para Educación y Promoción Cooperativa.

Asimismo no se coparticipan:

Tasa de Estadística Ley nº 23.664, Art. 1º modificada por Ley nº 23.697, Art. 35

100 % se destina al Tesoro Nacional.

Derechos de Importación y Exportación Código Aduanero - Decreto Nº 2275/94 - Res. M.E. Nº 11/02 y sus modific.

100 % se destina al Tesoro Nacional.

Entre los impuestos con asignación específica nos encontramos con los siguientes:

Impuesto sobre los Combustibles Líquidos y Gas Natural Ley nº 23.966, Título III, Cap. IV - Ley nº 24699, art. 2° y Ley N° 26.078

El gravamen sobre las naftas, gasolina natural, solvente, aguarrás y a los productos compuestos por una mezcla de hidrocarburos, en la medida que califiquen como naftas de acuerdo con las especificaciones técnicas de la reglamentación respectiva, se distribuye:

21 % a la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES).

El 79 % restante:

29 % al Tesoro Nacional.

29

% a las provincias.

42

% al Fondo Nacional de la Vivienda.

Impuestos a la Energía Eléctrica Ley nº 23.681

El recargo del 6 ‰ sobre el precio de venta de la electricidad aplicado a los consumidores finales se destinará al Fondo de la Empresa Servicios Públicos Sociedad del Estado de la Provincia de Santa Cruz, cuya finalidad única y exclusiva es la atención de la obra de interconexión de la Provincia de Santa Cruz con el Sistema Argentino de Interconexión (S.A.D.I.).

Ley nº 24.065 Art. 70 y Ley N° 26.078

El Fondo Nacional de la Energía Eléctrica se constituye con un recargo sobre las tarifas que pagan los compradores del mercado mayorista y se destina:

a) El 0,70 % a remunerar a la energía generada por sistemas eólicos que se vuelquen a los mercados mayoristas y/o se destinen a la prestación de servicios.

b) El 19,86 % al Fondo Fiduciario para el Transporte Eléctrico Federal.

c) El 79,44 % al Fondo Subsidiario para compensaciones regionales de tarifas a usuarios finales y al Fondo para el Desarrollo Eléctrico del Interior.

Impuesto Sobre los Bienes Personales - LeyNro. 23.966, Tít.VI, art. 30, y Ley N° 26.078

En primer término se detrae en forma mensual la suma de $ 250.000 para ser transferida al Instituto Nacional Central Único Coordinador de Ablación e Implante (I.N.C.U.C.A.I.) para el financiamiento del Registro Nacional de Donantes de Células Progenitoras Hematopoyéticas.

El resto de la recaudación se distribuye como sigue:

93,73 % según la Ley de Coparticipación Federal, pero sin formar parte de los recursos coparticipables, por lo que no sufren las detracciones del 15 % con destino a la Seguridad Social y de la parte proporcional de los 45,8 millones de pesos mensuales que se distribuye entre las provincias.

6,27 % entre las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Impuestos Internos - Seguros

El producido del impuesto sobre las primas de los seguros que se contraten se destina al Tesoro Nacional.

Impuesto sobre los Videogramas Grabados - Ley Nº 17.741, modificada por Ley Nº 24.377.

Se destina al Fondo de Fomento Cinematográfico.

Impuesto a las Entradas de Espectáculos Cinematográficos - Ley Nº 17.741, modificada por Ley Nº 24.377

Se destina al Fondo de Fomento Cinematográfico.

Fondo Especial del Tabaco Ley Nº 19.800 y sus modificaciones.

Los importes recaudados se destinan a reintegrar parte de los impuestos que genera la actividad a los productores tabacaleros, la obra social de los trabajadores y a otros destinos afines.

Impuesto a los Pasajes Aéreos Ley Nº 19.574

El producido del impuesto sobre la venta o emisión de pasajes al exterior se destina a la Secretaría de Turismo.

Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (Monotributo) - Leyes Nº 24.977 y 26.078

De su componente impositivo se distribuye:

70 % a la Administración Nacional de la Seguridad Social.

30 % a las provincias, de acuerdo con la distribución secundaria prevista en la Ley de Coparticipación Federal, incluyendo a la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur.

Su componente previsional se destina al Régimen Previsional Público del SIJP.

Adicional de Emergencia sobre Cigarrillos - Leyes Nº 24.625, 26.073 y 26.180

Se destina a la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES).

Impuesto a los Créditos y Débitos en Cuenta Corriente Bancaria - Ley N° 25.413 y modificaciones

El 70 % se destina al Tesoro Nacional y lo administra el Poder Ejecutivo Nacional con destino a la atención de los gastos que ocasione la Emergencia Pública declarada por Ley Nº 25.561.

El 30 % se coparticipa según ley de Coparticipación Federal.

Impuesto sobre el Gas Oil y el Gas Licuado para uso Automotor - Ley Nº 26.028 y Decretos Nº 564/05 y 118/06

El 100 % del Impuesto sobre el Gas Oil y el Gas Licuado para uso Automotor será afectado en forma exclusiva y específica al Fideicomiso constituido por el Decreto Nº 976/01, Título II, para el Sistema de Infraestructura de Transporte (SIT) (creado por Decreto Nº 1377/01), esto es, para el desarrollo de los proyectos de infraestructura vial y/o para la eliminación o reducción de los peajes existentes, para hacer efectivas las compensaciones tarifarias a las empresas de servicios públicos de transportes de pasajeros por automotor, para la asignación de fondos destinados a la mejora y profesionalización de servicios de transporte de carga por automotor y para los subsidios e inversiones para el sistema ferroviario de pasajeros o de carga.

El Sistema de Infraestructura de Transporte (SIT), incluye:

1. Sistema Vial Integrado (SISVIAL).

2. El Sistema Integrado de Transporte Terrestre (SITRANS) incluye:

2.1. Sistema de Compensaciones al Transporte (SISCOTA).

2.2. Sistema Ferroviario Integrado (SIFER).

2.3. Sistema Integrado de Transporte Automotor (SISTAU).

Recargo sobre el Gas Natural y el Gas Licuado de Petróleo Ley N° 25.565, art. 75

El recargo aplicable está destinado al Fondo Fiduciario para Subsidios de Consumos Residenciales de Gas y tiene el objeto de financiar: a) las compensaciones tarifarias para la región Patagónica, Departamento Malargüe de la provincia de Mendoza y de la región conocida como "Puna", que las distribuidoras o subdistribuidoras zonales de gas natural y gas licuado de petróleo de uso domiciliario, deberán percibir por la aplicación de tarifas diferenciales a los consumos residenciales, y b) la venta de cilindros, garrafas, o gas licuado de petróleo, gas propano comercializado a granel y otros, en las provincias ubicadas en la Región Patagónica, Departamento Malargüe de la provincia de Mendoza y de la Región conocida como "Puna".

Impuesto sobre la transferencia o importación de naftas y gas natural destinado a

GNC - Ley N° 26.181

El producido del impuesto integrará el Fideicomiso de Infraestructura Hídrica y tiene afectación específica al desarrollo de proyectos, obras, mantenimiento y servicios de infraestructura hídrica, de recuperación de tierras productivas, de control y mitigación de inundaciones y de protección de infraestructura vial y ferroviaria.

Distribución secundaria

La distribución secundaria de la Coparticipación Federal se constituye con los porcentajes de reparto que le son asignados a cada provincia, una vez determinada la masa coparticipable correspondiente al conjunto de éstas. La distribución secundaria contempla la población, el gasto, los recursos totales, y el desarrollo de cada provincia. Debiendo propender a una distribución igualitaria y solidaria tendiente a lograr un grado equivalente de desarrollo, de calidad de vida y de igualdad de oportunidades en toda la Nación.

En el siguiente cuadro puede sintetizarse el porcentaje correspondiente a cada jurisdicción de acuerdo a la Ley 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos, sus modificatorias y complementarias.

PROVINCIA

% LEY 23.548 Y MODIF.

Capital Federal - Ciudad Autónoma de Buenos Aires

1.9

Provincia de Buenos Aires

21.3

Provincia de Catamarca

2.6

Provincia de Córdoba

4.7

Provincia de Corrientes

Provincia del Chaco

8.4

Provincia del Chubut

3.6

Provincia de Entre Ríos

4.7

Provincia de Formosa

3.4

Provincia de Jujuy

2.8

Provincia de La Pampa

1.9

Provincia de La Rioja

2.0

Provincia de Mendoza

4.1

Provincia de Misiones

3.3

Provincia del Neuquén

1.8

Provincia de Río Negro

2.5

Provincia de Salta

3.8

Provincia de San Juan

3.2

Provincia de San Luis

2.2

Provincia de Santa Cruz

Provincia de Santa Fe

8.7

Provincia de Santiago del Estero

3.9

Provincia de Tucumán

4.6

Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur

1.3

TOTAL

100.0

Por último se detalla, a modo de complemento informativo y de referencia, un anexo que contiene el listado de normas que intervienen de alguna u otra manera en el sistema de coparticipación.

ANEXO DE LISTADO DE NORMAS SOBRE COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS

Antecedentes Legales del Régimen de Coparticipación

LEY 20.221. Sistema de coparticipación de Imp. entre la Nación y las Pcias. Convenio Financiero Transitorio de Distribución de Recursos Federales a las Provincias - año 1973.

Normativa Vigente

LEY 23.548. Coparticipación Federal de Impuestos.

LEY 23.906. Impuesto sobre los Activos.

LEY 23.966. Impuesto sobre los Bienes Personales no Incorporados al Proceso Económico.

LEY 24.049. Transferencia de Servicios Educativos.

LEY 24.065. Régimen de la Energía Eléctrica.

LEY 24.130. Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales.

Decreto 1807/1993. Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento.

LEY 24.443. Ley de Emergencia Social - Ciudades de Rosario y Santa Fe.

LEY 24.464. Sistema Federal de la Vivienda.

LEY 24.699. Modificatoria del Régimen de Ganancias, Combustibles y Bienes Personales.

Decreto 280/1997. Impuesto al Valor Agregado.

Decreto 649/1997. Impuesto a las Ganancias.

LEY 25.067. Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes.

LEY 25.082. Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta.

DECRETO 518/1998. Impuesto sobre los Combustibles Líquidos y el Gas Natural.

LEY 25.413. Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios.

Normativa de Interés

Ley 25.235. Compromiso Federal.

Ley 25.400. Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal.

DECRETO 1584/01. Segunda Addenda al Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal.

Ley 25.570. Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos.

Otras Leyes de Interés en la Relación Fiscal Nación - Provincias

Ley 24.133. Saneamiento Financiero entre la Nación y las Provincias.

Ley 24.145. Federalización de Hidrocarburos.

Ley 24.154.Modificación de los Artículos 2º y 5º de la Ley 24.133.

Ley 25.917. Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal.

Decreto 1731/2004. Reglamentación del Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal.

Ley 24.133. Deuda Pública -Saneamiento con M.C.B.A. y Provincias.

Decretos que ratifican los Convenios de Transferencia del Sistema de Previsión Social

328/95 CATAMARCA

868/96 JUJUY

503/96 LA RIOJA

362/96MENDOZA

721/96 RIO NEGRO

71/96 SALTA

363/96 SAN JUAN

63/97 SAN LUIS

327/95 SGO. ESTERO

1572/98 TUCUMAN

868/96 MCBA

Endeudamiento provincial

Resolución 1.075/93. Mecanismo al que deberán ajustar todo acto, contrato, gestión o negociación de créditos que originen determinadas obligaciones de Pago. Alcances.

DECRETO 684/95. Sector Público no Financiero-Endeudamiento.

RESOLUCIÓN 277/95. Obligaciones en Moneda Extranjera.

RESOLUCION 731/95. Ofertas de Financiamiento Internacional.

RESOLUCION 1.090/98. Banco Central de la República Argentina COMUNICACION "A" 282.

DECRETO 1579/02. Régimen de Conversión de la Deuda Pública Provincial.

CUARTO INTERMEDIO

Son las interrupciones o suspensiones que puede tener una sesión, originadas en una invitación del presidente (art. 171, Reglamento H.C.D.), o en la aprobación de una moción de orden a ese efecto, presentada por cualquier Diputado (art. 127, inc. 2, Reglamento citado).

En las oportunidades en que se prevé un corto interregno (y muy frecuentemente, durante la discusión en particular), el cuarto intermedio se realiza “en las bancas”. Si tras el cuarto intermedio no se reanudara la sesión, ésta quedará levantada de hecho. Se exceptúa el caso en que la interrupción fuera establecida hasta determinada oportunidad concreta (art.174, Reg.).

Si el cuarto intermedio se prolongara hasta otra fecha, se considera que, si bien las reuniones son distintas, la segunda o ulteriores asambleas serán continuación de la sesión anterior, siguiéndose con la numeración que tenía aquélla. El recurso del cuarto intermedio hasta otra fecha es de habitual utilización práctica, puesto que permite la continuidad en el tratamiento de uno o varios temas determinados, y eludir en la segunda o sucesivas reuniones distintas etapas procesales. (art. 163 a 168, Reg.).

Cuarto intermedio dispuesto por el presidente

Autorizaciones expresas

En diversas oportunidades, la Cámara aprobó autorizaciones generales que permitieron al presidente invitarla a pasar a cuarto intermedio y fijar el día y hora para la próxima reunión. Para que se pueda utilizar la potestad mencionada, hace falta que la sesión esté comenzada formalmente.

En un caso se dispuso el cuarto intermedio pasando una sesión del período extraordinario al ordinario (sesión del 5 y 6 de mayo de 1993).

El art. 174, párrafo 2°, dice: “Cuando la Cámara hubiere pasado a cuarto intermedio y no reanudare la sesión en el mismo día, ésta quedará levantada de hecho, salvo el caso de que se hubiese resuelto, por votación, pasar a

cuarto intermedio hasta un día determinado”. Sin perjuicio de ello, la Comisión de Labor Parlamentaria puede proponer límite de tiempo a la duración de las sesiones.

CUENTA DE INVERSIÓN

Autores como Tomás Hutchinson definen la Cuenta de Inversión, como “el documento a través del cual el Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación presenta anualmente a la consideración del Congreso, los resultados de la gestión financiera de su gobierno con el objeto de que se pueda comprobar que los recursos han sido gastados o invertidos en los programas en la forma aprobada en el presupuesto de egresos, que resume y cierra todo el proceso administrativo contable y proporciona los datos precisos para juzgar la gestión financiera y la situación de la Tesorería, desde el punto de vista contable, administrativo y jurisdiccional ”.

Es atribución del Congreso aprobar o desechar la Cuenta de Inversión que eleva el Poder Ejecutivo, y cuya preparación es competencia de la Contaduría General de la Nación.

El órgano parlamentario encargado de revisar la cuenta de inversión y emitir los dictámenes correspondientes es la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas de la Administración, cuya conformación y funciones se encuentran determinadas en los artículos 128 y 129 de la Ley 24.156 de Administración Financiera y en la Ley

23.847.

En efecto, la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas esta conformada por seis (6) senadores y seis (6) diputados, cuyos mandatos duran hasta la próxima renovación de la Cámara a la que pertenezcan, siendo elegidos simultáneamente y en igual forma que los miembros de las comisiones permanentes. Anualmente la Comisión elige un presidente, un vicepresidente y un secretario, que pueden ser reelectos. (La práctica parlamentaria indica que la presidencia suele rotar alternativamente entre el Senado y la Cámara de Diputados).

En cuanto a los plazos, el artículo 95 de la Ley 24.156 establece que el Poder Ejecutivo debe presentar la cuenta anualmente antes de día 30 de junio del año siguiente al que corresponde tal documento. A su vez, la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas debe elevar ante ambas cámaras del Congreso, un dictamen del estudio efectuado, correspondiente a la cuenta del penúltimo ejercicio, o informar en su defecto, las razones por las cuales no haya cumplimentado dicho mandato legal. Ello así, de acuerdo con lo dispuesto por la ley 23.847 en su artículo 5.

El contenido de la cuenta de inversión está regulado por el artículo 91 de la Ley 24.156, debiendo constar en el documento de presentación, como mínimo:

a) Los estados de ejecución del presupuesto de la administración nacional, a la fecha de cierre del ejercicio;

b) Los estados que muestren los movimientos y situación del Tesoro de la administración central;

c) El estado actualizado de la deuda pública interna, externa, directa e indirecta;

d) Los estados contable-financieros de la administración central;

e) Un informe que presente la gestión financiera consolidada del sector público durante el ejercicio y muestre los

respectivos resultados operativos económicos y financieros.

La cuenta de inversión contendrá además comentarios sobre:

a) El grado de cumplimiento de los objetivos y metas previstos en el presupuesto;

b) El comportamiento de los costos y de los indicadores de eficiencia de la producción pública;

c) La gestión financiera del sector público nacional.

Finalmente, se debe señalar que la aprobación de la cuenta de inversión constituye el último eslabón del proceso presupuestario que comienza con la etapa de formulación o elaboración, continúa con la de aprobación o autorización para gastar, sigue con la de ejecución y finaliza con la de control, que se materializa necesariamente, en el caso del control externo, con la aprobación de la cuenta de inversión respectiva.

DECLARACIÓN DE INTERÉS NACIONAL

Sobre este concepto, al decir de Tau Anzoategui, se “hace interesante la tarea de encontrar el sentido que el

legislador le ha otorgado en su frecuente uso [

necesario o si es conveniente utilizarlo en miras de una correcta técnica legislativa”. Trataremos de responder

este doble interrogante planteado por el autor mencionado.

]

de esa forma se podrá saber si se está frente a un concepto

Previamente, diremos que la expresión “interés nacional” se corresponde con la clásica definición de que son intereses nacionales “aquellas cosas que los estados tratarían de proteger o conseguir frente a otros estados”, como uno de los elementos principales de las Relaciones Internacionales

a) Declaraciones de interés nacional efectuadas por Ley

En cuanto a si es un concepto necesario, estas declaraciones efectuadas por ley no implican de por sí la concesión de beneficio pecuniario alguno exenciones impositivas por ejemplo, aunque veremos alguna excepción luego, salvo que el legislador expresamente lo establezca, circunstancia que, en principio, tampoco requiere como condición tal declaración. Asimismo, no está previsto legalmente que una ley que contenga dicha declaración tenga algún tipo de vigencia especial o diferente de las demás leyes que no la contienen.

En cuanto a las excepciones, la ley de Impuesto a las Ganancias Art. 20º, Inc. r)establece que las instituciones internacionales sin fines de lucro, sin personería otorgada en el país ni sede central en la República Argentina, estarán exentas de dicho impuesto si fueron declaradas de interés nacional; la ley de Impuesto al Valor Agregado Art. 7º, Inc. h), subinc. 28)establece que estarán exentas de dicho impuesto la explotación de congresos, ferias, etc., contratadas por sujetos residentes en el exterior, cuando dichos eventos hayan sido declarados de interés nacional y exista reciprocidad de los países de origen de los expositores, para los similares radicados en la República Argentina.

Sobre el segundo interrogante, la casuística nos demuestra que el uso de este concepto es una mera declaración carente de consecuencias prácticas, salvo las excepciones apuntadas. Por lo tanto, desde un estricto criterio

técnico legislativo, aplicando lo establecido por el Reglamento de la Cámara, en cuanto a que el contenido de los

proyectos de ley en particular “

esta expresión, en el entendimiento de que toda la actividad que desarrolla el Poder Legislativo de la Nación

responde al “tratamiento de problemas de interés nacional”.

deberán ser de un carácter rigurosamente preceptivo”, se desalienta el uso de

b) Declaraciones de interés nacional efectuadas por el Poder Ejecutivo Nacional

Corresponde a la Secretaría General de la Presidencia la declaración de interés nacional por resolución de reuniones, seminarios, congresos, conferencias, etc., Decreto 101/1985, Art. 2º, Inc. j).

El Reglamento de la Cámara de Diputados Art. 114establece un procedimiento especial para la tramitación de los proyectos de declaración que solicitan al Poder Ejecutivo la declaración de interés nacional.

DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA Y EXPROPIACIÓN.

La propiedad es el derecho de gozar y disponer de una cosa, sin más límites que los establecidos en las leyes. En este sentido, la Constitución de la Nación Argentina consagra el principio de la inviolabilidad de la propiedad y establece que ningún habitante puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley; la expropiación por causa de utilidad pública debe ser calificada por ley y previamente indemnizada (C.N., art. 17).

El instituto de la expropiación es el medio jurídico mediante el cual se logran armonizar los intereses públicos y privados, evitando de esta manera lesionar los derechos de propiedad de particulares por razones de utilidad pública. Así, la expropiación consiste en el medio en virtud del cual el Estado logra la apropiación o transferencia de un bien, por razones de utilidad pública, mediante el pago de una justa indemnización.

De conformidad con lo preceptuado por la Constitución Nacional, la ley N° 21.499, sancionada el 17 de enero de 1977, establece el régimen de expropiaciones de nuestro país.

Los requisitos constitucionales de la expropiación son:

1) Una causa: la utilidad pública.

2) Un proceso, cuyo punto de partida es la sanción de una ley.

3) Una compensación: la justa indemnización.

La utilidad pública está en la esencia de la expropiación: es su razón de ser, su justificación. El concepto de utilidad pública refiere a todo aquello que satisface una necesidad generalmente sentida o la conveniencia del mayor número con la finalidad de maximizar el bienestar general.

Naturalmente, este concepto no es unívoco y puede variar según circunstancias espacio- temporales, así como del ordenamiento jurídico que se tenga en consideración. El hecho de que lo que se considera de utilidad pública en un lugar y momento determinado puede no serlo en otros, hace que dicho concepto sea contingente y circunstancial.

Más allá de esto, lo trascendente de la declaración de utilidad pública es que esta constituye la causa jurídica que torna admisible el proceso expropiatorio, haciendo constar que el bien que se pretende transferir es necesario para la satisfacción de la utilidad general. Asimismo, la existencia de razones de utilidad pública, constituye la garantía legal necesaria para resguardar la inviolabilidad de la propiedad privada y torna legítima la restricción de los derechos particulares, si así lo requiere el bienestar general.

La ley 21.499, desarrollando el concepto constitucional, dice que “utilidad pública comprende todos los casos en que se procure la satisfacción del bien común, sea este de naturaleza material o espiritual”; es decir, que se dota a la noción de utilidad pública de un enriquecido sentido y de tal modo comprende todo aquello que tiende a la promoción integral de la persona humana y al efectivo goce de sus derechos constitucionales; siendo las condiciones de cada época las que determinan su concreto contenido. Debemos tener presentes en este punto principios tales como el de la función social de la propiedad y del destino universal de los bienes. La finalidad

social importa beneficio general sobre el individual, debiendo existir una correspondencia con los hechos, pues el concepto de utilidad pública no puede encubrir motivos de interés privado.

“La limitación a la garantía de la inviolabilidad de la propiedad privada puede hacerse efectiva siempre que medie un interés colectivo, cualquiera sea la naturaleza de este. La

calificación de ese interés es de competencia del Poder Legislativo, cuyo poder para declararlo no reconoce otro límite que la impertinencia de ejercerla con propósito o con la consecuencia del exclusivo interés individual”, ha dicho Villegas Basavilbaso.

La facultad de expropiar es esencialmente política y ha sido depositada en el Poder Legislativo atento a que, no pudiéndose reducir el concepto de utilidad pública a una fórmula cerrada, su determinación debe estar en manos de quien está en contacto más inmediato con el pueblo y puede apreciar mejor sus necesidades.

La función calificadora al decir de Fiorinidebe ser ejercida dentro del marco de la Constitución, pues una ley de expropiación no puede borrar los principios de juridicidad que contiene toda Constitución.

La ley. El Congreso de la Nación y, en el ámbito provincial dentro de nuestro sistema federal, las legislaturas provinciales tienen competencias exclusivas para realizar la declaración de utilidad pública mediante la sanción de una ley. El Poder Legislativo es quien establece la necesidad pública por satisfacer y la determinación de los bienes que se verán afectados. En el ámbito nacional, el proyecto de ley de expropiación de bienes puede tener origen en la Cámara de Diputados o en la de Senadores.

El objeto de la expropiación, está constituido por todos aquellos bienes que sean convenientes o necesarios para el fin perseguido; no solo las cosas, sino también los derechos pueden expropiarse.

La expropiación no esta limitada a los bienes de los particulares, también puede expropiarse el dominio de un Estado Provincial y aun su dominio publico. El artículo 5 de la Ley 21.499, establece que la expropiación se referirá específicamente a bienes determinados y los afectará en forma total o parcial. Además, podrá referirse genéricamente a los bienes que sean necesarios para la construcción de una obra o la ejecución de un plan o proyecto, debiendo, en tal caso, surgir la directa vinculación o conexión entre ellos.

La facultad de individualizar los bienes que el órgano legislativo otorga al Poder Ejecutivo no contraría la exigencia constitucional, toda vez que aquel ha calificado la utilidad pública y habilitado a este último para determinar, dentro de los límites prefijados, los que constituyen objeto expropiable.

Verificada la necesidad pública por satisfacer, desde el Poder Legislativo, a través de las comisiones, se debe recabar la información y documentación necesaria para el análisis de los bienes que se verán afectados.

En el caso de bienes inmuebles, se evalúa información catastral y dominial, a fin de identificar fehacientemente el inmueble y a su propietario, por medio de la Dirección de Catastro y el Registro de la Propiedad Inmueble de la provincia donde se halla ubicado. Asimismo, se pide opinión al Tribunal de Tasación para que informe anticipadamente y de manera aproximada, cuál es el valor del bien que se va a expropiar, con vistas a tener un informe completo y evaluar los costos que deberá afrontar oportunamente el Estado, una vez completado el circuito legislativo. Procedimientos similares deberán seguirse para el caso de otros bienes. Si bien esta información no es vinculante, resulta prudente efectuarla con el objeto de tener un conocimiento pleno, transparente y al alcance de todos los legisladores para que, al momento de expresar su decisión, dispongan de todos los elementos con relación al tema y puedan valorar adecuadamente su contenido.

La indemnización es el resarcimiento necesario para que el patrimonio del expropiado quede en las mismas condiciones en las que se hallaba con anterioridad a la expropiación. Para ello, es necesario determinar el valor del bien, es decir, la suma de dinero necesaria para resarcir al propietario el valor de su propiedad, más los daños que le cause la expropiación, sin tener circunstancias de carácter personal ni el valor que pueda tener la obra a ejecutarse. De esta manera, se reemplazan los bienes expropiados más los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la expropiaciónpor su equivalente en dinero.

En el trámite para hacer efectiva la expropiación pueden darse dos situaciones: el avenimento (acuerdo entre expropiante y expropiado), o el juicio expropiatorio. En este último caso, la ley establece que el expropiante deberá promover la acción judicial de expropiación. El proceso se tramitará por juicio sumario y la sentencia fijará la indemnización teniendo en cuenta el valor del bien al tiempo de la desposesión.

La ley contempla los casos en que la iniciativa procesal parte del propietario o titular del bien o cosa por expropiarse, a fin de que el Estado indemnice a quien se ha visto privado de su derecho de propiedad en razón de situación jurídica o fáctica creada por aquel; esta es la llamada expropiación irregular. En cambio en la expropiación regular dicha iniciativa procesal parte del Estado.

La expropiación es un instituto jurídico de gran trascendencia, ya que permite al Estado intervenir a fin de procurar el bienestar general, mediante la ejecución de planes de obras, inversiones y servicios públicos, la preservación del patrimonio cultural de la Nación, el desarrollo de la economía, la creación de trabajo, la prestación de servicios o la necesidad de enfrentar una emergencia o catástrofe.

Como ejemplos recientes de expropiación de inmuebles con destino a la preservación del patrimonio cultural, recientemente en la ciudad de Buenos Aires, la Cámara de Diputados de la Nación aprobó, mediante expediente 2924-D-2006, la expropiación de la emblemática Confitería “El Molino”, aunque aún resta la aprobación por parte del Senado. La finalidad esgrimida para la expropiación de este inmueble, es que pueda ser utilizado como un ámbito de desarrollo y presentación de manifestaciones culturales, educativas y artísticas.

En el mismo sentido, en la ciudad de Córdoba, por Ley Provincial Nº 9213 sancionada en el año 2004, se expropió el Palacio de Ferreira, a fin de que integre el patrimonio histórico, cultural y arquitectónico de la provincia.

Por su parte, como ejemplo de expropiación de bien mueble con idéntico propósito, se encuentra en tratamiento, con media sanción de la Cámara de Diputados de la Nación, la ley que declara de utilidad pública y sujeto a expropiación el mural Ejercicio Plástico, del artista mejicano David Alfonso Siqueiros (expedientes 2975-D-2007 y

3044-D-2007).

Desde luego son innumerables los casos de expropiación para obras públicas, desarrollo social y desarrollo económico.

DESIGNACIÓN Y REMOCIÓN DE MIEMBROS DE UNA COMISIÓN EN LA CÁMARA DE DIPUTADOS

Es casi unánime la tesis de que el titular del derecho a la banca es el legislador y no el partido político cuya lista integró. Sin embargo, ello no es tan claro respecto del ejercicio de funciones en una comisión revisora de una Cámara del Congreso. Dentro de la práctica parlamentaria se considera que el derecho a integrar las comisiones corresponde a los bloques y no al legislador. Las comisiones se integran por Resolución de la Cámara a propuesta de los bloques, procurando respetar la proporcionalidad de su número, pero es habitual que la Cámara delegue la integración en el presidente de la Cámara manteniendo igual criterio. Los miembros de la comisión, luego, designan sus autoridades.

La remoción, por su parte, también puede ser resuelta por la Cámara. Al respecto han existido controversias sobre dos temas: el primero es si la remoción es ad nutum o exige expresión de causa, y, luego, si la delegación de la facultad de designar en el presidente implica la de remover. Mayoritariamente se ha considerado que la remoción no requiere expresión de causa pero sí un pedido del bloque que propuso al legislador para integrar la comisión. Y también, al menos en la práctica de la Cámara de Diputados, las remociones se realizaban por resolución del presidente a pedido del bloque proponente. Sin embargo, en el caso de la Diputada Alarcón, durante el año 2006, ante el pedido del bloque el presidente dispuso su remoción, pero lo comunicó al plenario mediante su inserción en el Boletín de Asuntos Entrados (BAE) para ser tratado en la sesión inmediata. De tal modo, se ponía a salvo de la discusión si la facultad de remover había sido delegada o no, pues, si bien en derecho

privado podría resultar contradictorio que quien invoca una delegación recurra al delegante para ratificar o, al menos, poner en su consideración el acto, en materia política parece de toda lógica recurrir a la fuente de poder para aventar toda duda sobre la legitimidad de un acto político.

La remoción por la cámara no requiere mayorías especiales, pues cuando el Reglamento las exige lo hace de modo expreso. En el caso de la Cámara de Diputados, rigen los artículos 105 y 107 de su Reglamento; las normas están vigentes desde hace casi un siglo.

DICTAMEN DE COMISIÓN

Es la resolución o determinación escrita, adoptada por una o varias comisiones en el ejercicio de sus funciones sobre una iniciativa sometida a su consideración.

Dictamen de mayoría, de minoría y en minoría

Los tipos de dictámenes son los siguientes:

a) El dictamen de mayoría es el que, a pluralidad de dictámenes emitidos, está suscripto por la mayor cantidad de

integrantes de una o más comisiones, o aquel que, a igual cantidad de firmas de integrantes de una o más comisiones, está suscripto por el Presidente de la Comisión o de quien presida el seno de las Comisiones (Art. 112 del Reglamento de la Cámara de Diputados).

b) El dictamen de minoría es el que, a pluralidad de dictámenes emitidos, está suscripto por una cantidad de

integrantes de una o más comisiones, menor respecto de la cantidad de firmas que tiene el dictamen de mayoría.

c) El dictamen en minoría es el que se emite sobre un tema determinado en una reunión de una o más

comisiones, surgida como consecuencia del fracaso de dos (2) reuniones anteriores convocadas para tratar ese tema. En este caso, el fracaso de las reuniones se ha motivado en la falta de asistencia de un número de los legisladores necesarios que el Reglamento requiere y debe haber transcurrido media hora desde la establecida en la convocatoria. Por su parte, todos estos actos mencionados deben quedar debidamente certificados por el Secretario administrativo de la comisiónen el libro de actas, y deben acompañarse los partes de reunión que acrediten la falta de asistencia del número de legisladores, junto con el dictamen en minoría para su publicación.

DISIDENCIAS Y OBSERVACIONES DE DICTÁMENES DE COMISIÓN

a) Disidencia

Es una opinión de un legislador integrante de una comisión, en desacuerdo con un tema, formulada en forma expresa en la reunión de comisión, al momento de firmar el dictamen. Si es un desacuerdo que comprende algún aspecto del dictamen o variosla disidencia será parcial. Si en cambio la disconformidad es sobre todo el dictamen, la disidencia será total.

La disidencia total se cuenta como una firma más del dictamen, pudiendo hacer que quede habilitado en su caso, como dictamen de mayoría.

La disidencia debe estar fundamentada por escrito al momento de su firma por el legislador en la reunión en que la formula, o bien quedar asentada en ese acto, y el legislador puede fundarla en la sesión en oportunidad de su

tratamiento.

La disidencia permite a su autor participar en el curso del debate en particular del dictamen, proponiendo modificaciones con el mismo tratamiento que los dictámenes de minoría.

b) Observación

Es una expresión escrita sobre un dictamen impreso, realizada por un legislador que no integra la comisión o comisiones que emitieron el dictamen, dentro del plazo de siete (7) días hábiles desde la publicación del dictamen en la orden del día (Art. 113 del Reglamento de la Cámara de Diputados).

La observación debe estar fundamentada por escrito al momento de su presentación por el legislador que la formula, o bien quedar asentada en la nota la indicación del legislador sobre su voluntad de manifestar la observación en la sesión, en oportunidad de su tratamiento.

La observación permite a su autor participar en el curso del debate en particular del dictamen, con el mismo tratamiento que los dictámenes

FUEROS O PRIVILEGIOS PARLAMENTARIOS - INMUNIDADES LEGISLATIVAS

Las inmunidades legislativas o fueros o privilegios parlamentarios— son “inmunidades” de los miembros del Congreso en el sentido de la clasificación de los derechos subjetivos [rights] realizada por el jurista norteamericano Wesley Newcomb Hohfeld en 1919; es decir, situaciones normativas en las cuales los senadores o diputados no están “sujetos” a determinadas potestades del Poder Judicial o del Poder Ejecutivo (la policía).

En el famoso cuadro hohfeldiano, las “inmunidades” son conceptos correlativos a las “potestades” o “poderes”, porque la existencia de una inmunidad en cabeza de una persona u órgano (por ejemplo, un miembro del Congreso) se correlaciona por definición con la carencia, por parte de otra persona u órgano (por ejemplo, los jueces), de ciertas potestades o poderes. Sin embargo, a diferencia de los derechos subjetivos propios del derecho privado, las inmunidades no se otorgan en interés o beneficio de los legisladores, sino como una forma de proteger a la institución parlamentaria como órgano deliberativo y representativo de la voluntad popular. Ello significa que la justificación de las inmunidades legislativas remite al funcionamiento general del sistema republicano de gobierno, y no a la protección del interés de expresar opiniones, la libertad corporal u otro bien de los legisladores. De esta forma, las inmunidades de los miembros del Congreso son, funcionalmente, mecanismos similares a los llamados “privilegios colectivos” de las Cámaras, es decir, potestades o poderes propios de las Cámaras (por ejemplo, poderes disciplinarios en relación con sus miembros). Analíticamente, no obstante, las inmunidades son antitéticas a los privilegios colectivos, en tanto que las primeras son, como dijimos, inmunidades en el sentido de Hohfeld (es decir, ausencia de poderes) y las segundas son, justamente, poderes o potestades.

La Constitución Nacional reconoce dos inmunidades a senadores y diputados: la inmunidad de opinión y la inmunidad de arresto. Ambas tienen contenido y contornos diferentes. Según el artículo 68, “ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su mandato de legislador”. Según resolvió la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso “Eduardo Varela Cid”, de 1992, las opiniones o discursos “en el desempeño de la función de legislador no pueden ser enjuiciados ante los tribunales de justicia y sólo pueden ser pasibles de las sanciones por abuso o desorden de conductas previstas en el art. 58 de la Constitución Nacional” (hoy art. 66), (ED 150.323). La Corte Suprema ha interpretado que la inmunidad de opinión es un elemento central de la forma representativa y republicana de gobierno, porque su finalidad es proteger la existencia misma del parlamento como órgano deliberativo. Consecuentemente, en sucesivos fallos que se remontan a los inicios de nuestra jurisprudencia

constitucional, con hitos como “Martín Piñero” de 1863 (Fallos 1:297) y “Martínez Casas” de 1960 (Fallos 248:462), la Corte ha dado a esta inmunidad un carácter amplio y absoluto, solo limitada por la comisión de las conductas previstas en el art. 29 de la Constitución.

La jurisprudencia reciente de nuestros tribunales ha profundizado el carácter amplio de la no incriminación por opiniones vinculadas a la función legislativa. Así, la justicia penal ha interpretado que esta inmunidad cubre también las opiniones extraparlamentarias. Por ejemplo, el doctor Mitchell, en su opinión en el fallo de la Cámara de Casación en el caso “Eduardo Varela Cid”, de 1998, dijo que “si las opiniones vertidas fuera del palacio legislativo se relacionan directamente con la tarea que se está llevando a cabo dentro de él, el parlamentario goza de la inmunidad conferida por la Constitución Nacional”, agregando que “la opinión extraparlamentaria tiene que haberse producido con motivo y en ejercicio de la función que el legislador detenta” (LL 1999-B-198). Análogamente, la Cámara de Casación Penal, en el caso “Elisa Carrió”, casó una sentencia que había condenado a la legisladora por calumnias e injurias debido a ciertas opiniones vertidas fuera del recinto parlamentario (en el caso, en una asamblea gremial, una declaración testimonial y reportajes radiales y televisivos) (LL 2004-E-564). La Cámara de Casación Penal extiende la protección constitucional a las opiniones vertidas fuera del recinto parlamentario con tal de que exista una vinculación funcional entre dichas opiniones y el ejercicio de la función parlamentaria. De este modo, la posible incriminación por calumnias e injurias de los legisladores, una vez incorporados a las Cámaras, sólo cabría para opiniones vertidas fuera del Parlamento que no tuvieren relación alguna con el ejercicio de la función legislativa. Utilizando también un enfoque exegético amplio, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el caso “Domingo F. Cavallo” de 2004, resolvió que la inmunidad de opinión también protege a los ministros del Poder Ejecutivo “cuando cumplen la obligación de informar y brindar explicaciones al Poder Legislativo de acuerdo con el art. 71 de dicho ordenamiento y cuando ejercen la facultad discrecional de concurrir a las sesiones del Congreso tomando parte en su debates sin derecho a voto, conforme a lo establecido en el art. 106” (LL 2005-B-63).

La inmunidad de arresto está contemplada en el art. 69, que dispone que “ningún senador o diputado, desde el día de su elección hasta el de su cese, puede ser arrestado; excepto el caso de ser sorprendido in fraganti en la ejecución de algún crimen que merezca pena de muerte, infamante, u otra aflictiva”. Asimismo, el art. 70 prevé el allanamiento de los fueros parlamentarios, es decir, el llamado “desafuero”, que debe tener lugar por decisión de dos tercios de cada Cámara. La Ley de Fueros Nº 25.320, promulgada el 12 de setiembre del año 2000, en medio de la crisis política desatada en el H. Senado con motivo de la sanción de la ley de reforma laboral, reglamentó el procedimiento de desafuero. El desafuero no puede tener lugar por acciones relativas a “opiniones o discursos”, puesto que estas conductas están amparadas por la inmunidad de opinión. Así, el art. 5º de la ley 25.320 establece que “en el caso del artículo 68 de la Constitución Nacional, se procederá al rechazo in limine de cualquier pedido de desafuero”.

También es unánime la opinión de que la inmunidad de arresto no consagra una suerte de exención de proceso penal. Así, en el caso “Nicasio Oroño” (Fallos 14:223) la Corte Suprema resolvió que la justicia penal puede iniciar el sumario para averiguar la verdad de los hechos, ya que la inmunidad de arresto sólo le priva de potestad para detener al legislador. En el caso “Héctor Conte Grand v. Marcelo Zunino”, de 1939, la Corte recordó que la inmunidad de arresto “no se opone[n] a la iniciación de acciones criminales contra un miembro del Honorable Congreso que no tuvieran origen en sus opiniones como legislador” (Fallos 180:360). ¿Hasta qué etapa puede continuar la actuación penal contra un legislador acusado sin que medie desafuero previo? Con base en una amplia jurisprudencia, Aragone y Giménez afirman que “la finalización del sumario marca, en el caso de que medie acusación (o su equivalente requerimiento fiscal de remisión a juicio en el procedimiento penal mixto), el límite de actuación del juez, debiendo solicitar el desafuero para proseguir las actuaciones, es decir, para pasar a la etapa plenaria o al momento procesal que se inicia con la remisión a juicio en los procedimientos que contemplen el juzgamiento por juicio oral”. Sin embargo, el art. 1º de ley 25.320 afirma que “el tribunal competente seguirá adelante con el procedimiento judicial hasta su total conclusión”, sin necesidad de solicitar el desafuero del legislador, excepto cuando éste no concurriere a prestar declaración indagatoria. Distinguidos

juristas afirman que esta cláusula viola el art. 70 de la Constitución Nacional, que establece que la Cámara respectiva deberá examinar el mérito del sumario en juicio público, suspender en funciones al legislador acusado y ponerlo a disposición del juez competente para su juzgamiento, en ese orden. Ello significa que el juzgamiento requiere el desafuero previo.

La Corte Suprema dispuso en el famoso caso “Alem” de 1893, que la inmunidad de arresto no está limitada por el estado de sitio (Fallos 54:432). Se ha discutido también si el efecto del desafuero se restringe al sumario que ha motivado la suspensión del legislador o puede abarcar otros enjuiciamientos. En tanto que el primer criterio es seguido por constitucionalistas como Germán Bidart Campos, la Corte Suprema optó por el segundo criterio en el caso “Balbín” de 1950 (Fallos 216:522).

GIRO A COMISIONES

Traslado de un proyecto a las respectivas comisiones para su estudio, de acuerdo con su competencia, según lo establecido en el Reglamento de la H. Cámara.

INICIATIVA POPULAR

La reforma constitucional de 1994 incorporó el derecho de iniciativa de los ciudadanos para presentar proyectos de ley, con algunas limitaciones. En efecto, el artículo 39 de la Constitución Nacional determina que no pueden ser objeto de este tipo de iniciativa “los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal”. Dispone además que los proyectos deberán ser presentados ante la Cámara de Diputados y que “el Congreso deberá darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses”.

Por otra parte, el citado artículo 39 establece asimismo la necesidad de una ley reglamentaria que regule el ejercicio de este derecho, con la precisa indicación de que “no podrá exigir más del tres por ciento del padrón electoral nacional, dentro del cual deberá contemplar una adecuada distribución territorial para suscribir la iniciativa”. Dicha ley reglamentaria debe sancionarse con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.

En virtud de ello, el 27 de noviembre de 1996 se sancionó la ley 24.747 (B.O.: 24/12/1996). En primer lugar, establece que la iniciativa popular requerirá la firma de un número de ciudadanos no inferior al 1,5 % del padrón electoral utilizado para la última elección de diputados nacionales, y deberá representar por lo menos a seis distritos electorales.

Cuando se trate de una iniciativa sobre materia de alcance sólo regional, el porcentual se aplicará respecto al padrón del total de las provincias que componen la región involucrada.

La iniciativa popular deberá instrumentarse por escrito y contener la petición en forma de ley, una exposición de motivos fundada, el nombre y apellido del o de los promotores que asumen responsabilidad personal, la descripción de los gastos efectuados y del origen de los recursos durante el período previo a la presentación del proyecto en la Cámara, y los pliegos con las firmas de los peticionantes y sus datos personales.

La recolección de firmas para promover la iniciativa se hace en planillas que deberán contener un resumen del proyecto que se va a presentar, con la información esencial que verificará el Defensor del Pueblo con anterioridad a la circulación para su firma, y la mención de los promotores.

La Justicia Nacional Electoral es la encargada de la verificación por muestreo de la autenticidad de las firmas y tiene a su cargo asimismo el contralor de la ley reglamentaria. En caso de constatarse irregularidades en un 5 % al menos de las firmas presentadas se desestimará el proyecto de iniciativa popular.

Presentada la iniciativa popular, la Presidencia de la H. Cámara de Diputados la gira a la Comisión de Asuntos Constitucionales, que dictaminará sobre su admisibilidad formal. Admitido el proyecto y una vez incluido como asunto entrado, el proyecto sigue el trámite constitucional para la formación y sanción de las leyes. El proyecto podrá girarse a una o más comisiones, según la materia de que trate, y ellas tendrán el plazo que fija la ley 15 díaspara dictaminar, vencido el cual se procederá a su tratamiento por el pleno. Los promotores de la iniciativa pueden participar de las reuniones de comisión. Vencido dicho plazo, con o sin despacho, la Cámara de Diputados procede a su consideración. El Congreso dispone de doce meses para su tratamiento.

La reglamentación especifica en detalle las contribuciones y los aportes que están expresamente prohibidos para el financiamiento de los proyectos de ley por iniciativa popular.

El principio general, entonces, establece que los proyectos de ley pueden presentarse indistintamente en cualquiera de las Cámaras. Se trata de las iniciativas comunes de ambas Cámaras. Sin embargo, hay excepciones a este principio y ellas están determinadas en la misma Constitución. Son las iniciativas exclusivas de cada Cámara.

Corresponde, así, a la Cámara de Diputados:

- la iniciativa de proyectos de ley sobre “contribuciones y reclutamiento de tropas” (art. 52, C.N.);

- dar entrada y tratar en primer término los proyectos que se originen en el ejercicio por los ciudadanos del derecho de iniciativa popular (art. 39, C.N.);

- la iniciativa de someter un proyecto de ley a consulta popular (art. 40, C.N.).

Hay otros aspectos de la actividad de las Cámaras que no están relacionados con el trámite legislativo es decir, con el trámite de un proyecto de ley, pero en los que también se manifiesta la circunstancia de que cada Cámara tiene atribuciones que le son propias. En el caso de la Cámara de Diputados, ésta ejerce exclusivamente el derecho de acusar ante el Senado a los altos magistrados de la Nación. Dice el artículo 53: “Sólo ella ejerce el derecho de acusar ante el Senado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros, a los ministros y a los miembros de la Corte Suprema, en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal desempeño o por delito en el ejercicio de sus funciones; o por crímenes comunes, después de haber conocido de ellos y declarado haber lugar a la formación de causa por la mayoría de dos terceras partes de sus miembros presentes”.

Corresponde, en cambio, al Senado:

- la facultad de iniciar los proyectos de ley en los casos de ley-convenio, es decir las que tienen como base un acuerdo entre la Nación y las provincias respecto a regímenes de coparticipación de contribuciones (art. 75, inc. 2, C.N.);

- la facultad de iniciar proyectos que tengan por objeto proveer al crecimiento armónico de la Nación y al

poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo

relativo de provincias y regiones” (art. 75, inc. 19, segundo párrafo, C.N.).

También el Senado dispone de otras atribuciones exclusivas que, sin estar relacionadas con el trámite de proyectos de ley, es importante señalar por su trascendencia institucional.

Corresponde al Senado juzgar en juicio público a los acusados por la Cámara de Diputados (art. 59, C.N.). Cuando el acusado es el presidente de la Nación, preside el Senado el presidente de la Corte Suprema.

Es atribución del Senado “autorizar al presidente de la Nación para que declare en estado de sitio uno o varios puntos de la República en caso de ataque exterior” (art. 61 y 99, inc. 16, C.N.).

También es atribución del Senado prestar acuerdo al presidente de la Nación para el nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema y de los jueces de los tribunales federales inferiores (art. 99, inc. 4, C.N.); para el nombramiento y remoción de los embajadores, ministros plenipotenciarios y encargados de negocios (art. 99, inc. 7, C.N.) y para la provisión de los empleos militares de la Nación (art. 99, inc. 13, C.N.). Todos estos acuerdos están previstos en la Constitución Nacional. En cambio, el nombramiento del Procurador General de la Nación y del Defensor General de la Nación está a cargo del presidente de la Nación, también con el acuerdo del Senado, pero la norma que lo dispone en este caso es la ley 24.946 (BO: 23/03/1998; fe de erratas: 30/03/1998).

El Poder Ejecutivo también tiene poder de iniciativa legislativa. Puede presentar proyectos acompañados de un mensaje cuyo fin es el de fundamentar la iniciativaen cualquiera de las Cámaras, salvo que por disposición constitucional corresponda que una de ellas actúe como cámara de origen, en cuyo caso deben ingresar allí. En este sentido, cabe destacar el caso especial del proyecto de presupuesto de la Nación, que en virtud de la ley de administración financiera del sector público (Ley 24.156, BO: 29/10/1992), le corresponde al Poder Ejecutivo. En razón de tratarse de un proyecto referido a gastos y contribuciones ha de iniciarse en la Cámara de Diputados. Por su parte, el jefe de gabinete es el encargado de enviar al Congreso la Ley de Presupuesto Nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo (art. 100, inc. 6).

INSISTENCIA DE LAS CÁMARAS

En nuestra Constitución Nacional, en el capítulo que se refiere a la formación y sanción de las leyes, se tratan dos tipos de insistencias. Aquella en la que la Cámara de origen, a través de la insistencia, puede hacer prevalecer su voluntad sobre la de la Cámara revisora, y también la insistencia de la voluntad del Poder Legislativo sobre el veto del Poder Ejecutivo:

a) En el primero de los casos, como parte del proceso de formación de las leyes, aprobado el proyecto por la Cámara iniciadora, o de origen, este pasa a la otra Cámara denominada revisora. En los casos en que la Cámara revisora apruebe el proyecto introduciéndole modificaciones, el proyecto es devuelto a la Cámara iniciadora.

Si lo aprueba con las modificaciones introducidas por la Cámara revisora, el proyecto queda aprobado por el Congreso y pasa al Poder Ejecutivo para su análisis.

Si la Cámara iniciadora decide insistir en su redacción original, el procedimiento a seguir queda regido por el artículo 81 de la Constitución Nacional.

Es exigencia de este artículo que la Cámara revisora, cuando modifica un proyecto, deba indicar si esas modificaciones fueron aprobadas por la mayoría absoluta de los presentes o por los dos tercios de los presentes.

La Cámara de Diputados al respecto en su reglamento establece:

En caso de introducirse modificaciones o adiciones a un proyecto originado en la Cámara de Senadores, se indicará en el acta respectiva y en el Diario de Sesiones, el resultado de la votación, con el objeto de establecer si tales correcciones o adiciones se realizaron con mayoría absoluta o dos terceras partes.

Si la Cámara revisora aprobó las modificaciones con la mayoría absoluta de los presentes, la Cámara iniciadora puede con la misma mayoría insistir en la redacción original.

Si la Cámara revisora aprobó las modificaciones con la mayoría de dos tercios de los presentes, la Cámara

iniciadora necesita también la misma mayoría de dos tercios para insistir en su redacción, ya que si lo hace solo con mayoría absoluta, la redacción que prevalecerá será la de la revisora.

Insistencia parcial

A pesar de que no se encuentra textualmente en la redacción del articulo 81, surge de la practica parlamentaria

que la insistencia de la Cámara iniciadora pueda ser parcial, aprobando o aceptando algunas de las adiciones o

correcciones y desechando otras.

Finalmente, el artículo 81 explicita que la Cámara iniciadora no puede introducir nuevas modificaciones a las ya realizadas por la Cámara revisora.

b) El segundo de los tipos de insistencia es el previsto en el artículo 83 de la Constitución Nacional.

Una vez aprobado un proyecto de ley por las dos Cámaras, según el proceso de formación de las leyes regido por nuestra Constitución, el proyecto pasa al análisis del Poder Ejecutivo. Este, en uso de sus facultades, puede aprobarlo y promulgarlo o vetarlo. Puede rechazarlo totalmente (veto total) o puede observar parcialmente el proyecto (veto parcial), y el Congreso, por vía de la insistencia tiene la posibilidad de hacer prevalecer su voluntad rechazando total o parcialmente dicho veto.

El trámite que corresponde seguir es el normado por el mencionado artículo 83. El Poder Ejecutivo comunica al

Congreso el decreto a través del cual fue observado el proyecto que previamente había sido aprobado por ambas Cámaras.

El Congreso dispone para insistir ante el veto del Ejecutivo del plazo previsto en el artículo 3° de la ley 13.640:

“Los proyectos de ley o parte de ellos que el Poder Ejecutivo devuelva observados en uso de la facultad que le acuerda el artículo 83 de la Constitución Nacional, que el Congreso no confirme en el año parlamentario en que fueran devueltos o en el siguiente, se tendrán por caducados”.

Junto con el decreto de observación, el Ejecutivo devuelve el proyecto observado a la Cámara de origen, la que debe analizar primero si desea insistir en la sanción del Congreso o aceptar el veto.

Si decide insistir, esta insistencia puede ser de manera total o parcial, es decir, puede aceptar algunas

observaciones y rechazar otras, pero el proyecto observado no puede ser motivo de nuevas observaciones o modificaciones por parte del Congreso. Solo le cabe establecer si hace lugar o no a las observaciones planteadas

por el Ejecutivo y decidir de este modo la redacción final de la norma observada.

Para cumplir con el requisito constitucional previsto para insistir, la Cámara de origen debe alcanzar la mayoría

de dos tercios de votos de los presentes, debiéndose consignar los nombres de los sufragantes (votación nominal).

Una vez aprobada la insistencia en la Cámara de origen, decreto y proyecto pasan a la revisora a fin de cumplir igual trámite. De lograr igual criterio e igual mayoría en las dos Cámaras, el proyecto es ley. El Congreso lo comunica al Poder Ejecutivo, el que deberá promulgarlo como tal, no pudiendo hacer uso esta vez de su facultad de veto.

JEFE DE GABINETE

Designado por el Presidente, como los restantes ministros, el Jefe de Gabinete es el órgano no electivo que la Constitución pone al frente de la Administración y de la relación del Poder Ejecutivo con el Legislativo, a cuyas cámaras tiene el deber de informar periódicamente acerca de la marcha del Gobierno, temario que comprende mucho más que su propia gestión. Al igual que el titular del Poder Ejecutivo que lo designa, tiene facultades fijadas en el art. 100 de la Constitución, mientras que las de los ministros son las limitadas a “lo concerniente al régimen económico y administrativo de sus respectivos departamentos” del art. 103. A ellas se suman las que fija el Congreso en la ley de ministerios. Esas facultades recortan las que el texto constitucional de 1860 encomendaba al Presidente, introduciendo un presidencialismo atenuado.

Dos ejes se observan en la configuración del órgano. Ejerce la “administración general del país” (art. 100, inc. 1, de la C.N.), mientras el Presidente perdura como “jefe del gobierno” y pasa a ser responsable tan sólo “político” de esa administración (art. 99, inc. 1, de la C.N.), reducción de responsabilidad sólo compatible con la circunstancia de quedar separado de la toma de decisiones de esa índole. Coincidentemente con ello, la facultad de “recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la Ley de Presupuesto Nacional” asiste al Jefe de Gabinete. A su vez, la relación con el Congreso misión mensual de informes generales, alternativamente a cada Cámaray la emisión de medidas legislativas decretos de necesidad y urgencia o aquellos que ponen en marcha facultades delegadas, decretos reglamentarios de leyes o la iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo deben ir acompañadas de la firma del Jefe de Gabinete o promovidas por él, en el caso de la ley de ministerios y de la de presupuesto.

La permanencia en el cargo depende, por una parte, del Presidente que lo designa y puede dar fin a su mandato (art. 99, inc. 7); por la otra, de la decisión del Congreso que puede removerlo por “el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras” (art. 101 de la C.N.), sin el procedimiento ni la motivación del juicio político. Si bien esta disposición habría podido dar lugar a una negociación entre Presidente y Congreso, combinando un paquete de facultades delegadas destinadas a promover un proyecto político, con la permanencia de un Jefe de Gabinete garante, a criterio del Congreso, de su ejercicio apropiado, ello no ocurrió explícitamente ni aun en supuestos en que el Presidente perdió manifiestamente la mayoría en las cámaras legislativas. Contribuyó a ello una corriente doctrinaria, por cierto no marginal, que apuntó a disminuir la relevancia del cargo enfatizando aquel tramo del art. 100 de la C.N. que se refiere al jefe de gabinete de ministros como a un ministro más. Adoptando esa línea restrictiva de las atribuciones del Jefe de Gabinete, el Procurador del Tesoro de la Nación, Dr. Rodolfo Díaz, sostuvo en su dictamen N° 72, del 6 de junio de 1997, que la autoridad competente para revocar la resolución N° 678/95 del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos no era el Jefe de Gabinete sino el Poder Ejecutivo. Ciertamente, a partir de esa interpretación no cabe duda de que el Presidente pasa de ser responsable político de la Administración a ser su gestor directo. El texto del art. 100, presumiblemente por constituir un desarrollo del reformado art. 87 texto introducido por la reforma constitucional de 1897, refiere a los negocios de la Nación como actos del Presidente refrendados por los ministros, entre los que se destaca el Jefe de Gabinete. Pero, así leída, la cláusula soslaya que el mismo artículo encomienda al Jefe de Gabinete, primeramente, encabezar el cuerpo de ministros (gabinete), puesto que no en vano lo denomina “jefe”; en segundo lugar, lo pone a ejercer la administración y, finalmente, reduce la responsabilidad del Presidente respecto de ella, a la de naturaleza política, propia de quien escoge y puede separar al responsable pleno de los actos en que ella consiste. Mientras tanto, parece obvio que la introducción del giro “responsable político” no es compatible con el mantenimiento de la gestión directa por el Presidente. Empero, la práctica institucional puede

resumirse diciendo que el presidencialismo de la Constitución de 1860 perdura, mientras que las posibilidades del texto de 1994 yacen a la espera de que se les otorgue una inteligencia a cuya luz cobren plenitud. Naturalmente, ello debería ocurrir a partir de que las normas que rigen las competencias de los ministros que componen el gabinete y de su jefe provengan de un texto emanado del Congreso en respuesta a la iniciativa de ese Jefe de Gabinete, según lo previsto en el art. 100 comentado. Por ahora, las competencias de este órgano emanan del decreto de necesidad y urgencia N° 355/2002 (modificado por los decretos N° 1210/02 y 1283/03), señal ostensible de que, hasta el presente, no ha ocupado el cargo un individuo con fuerza política suficiente para ese fin. Esa fuerza política sería la del propio Congreso

JUICIO POLÍTICO

Alexis de Toqueville define al juicio político como “el fallo que pronuncia un cuerpo político momentáneamente revestido del derecho de juzgar” (La democracia en América, Cap. VII). Puede ser parlamentario, como ocurre en nuestra constitución respecto del Presidente, sus ministros y los jueces de la Corte Suprema (arts. 53 y concs.) o por una comisión mixta, como es el caso del Consejo de la Magistratura y el jurado de enjuiciamiento, respecto de los jueces nacionales inferiores (arts. 114 y 115). Se inscribe dentro de la doctrina de la separación de poderes o funciones y del control entre ellos, pues se trata del control político de un poder sobre el correcto ejercicio de las competencias de otro.

Su antecedente más claro es el proceso de “acusación pública” (impeachment) inglés, pero se reconoce otro más lejano en la justicia tribal en asamblea. Es natural que el funcionario deba rendir cuentas ante el pueblo que le delegó el poder, o ante sus representantes.

El juicio político de nuestra constitución, tomado de la constitución de los Estados Unidos, muestra diferencias con el impeachment. Aquel era un proceso penal además de político (cf. Blackstone, William, Commentaries on the Laws of England, 1769, v. IV cap. 19), mientras que el nuestro es de naturaleza administrativa, pues solo tiene por finalidad quitar del cargo al funcionario, siendo la inhabilitación accesoria.

En Inglaterra cayó en desuso cuando se instauró el sistema de gabinete, pues al juzgarse la responsabilidad política mediante la expresión de la falta de consenso del gobierno, provocando su caída, la remoción por

impeachment es innecesaria (Duguit, León, Traité de Droit Constitutionnel, París, 1926-1928, t. II pp. 799-800, t.

IV p. 473). En los sistemas donde la separación del ejecutivo y el legislativo es más pronunciada, como en Brasil o

en los Estados Unidos de Norteamérica, se mantiene y se utiliza.

Su finalidad es evitar la impunidad y garantizar el correcto funcionamiento del Estado. Además impide que el

funcionario sea molestado por denuncias o procesos antes de la remoción.

Como dije, es un proceso de naturaleza administrativa, no jurisdiccional (entre otros, González, Joaquín V., Diario

de Sesiones de esta Cámara de Diputados del 17/12/892; Montes de Oca, Diario de Sesiones del Senado del

04/10/911; por todos, Brossard, Paulo, O Impeachment, San Pablo, 1992, p. 76; J. Story, Comentario sobre la Constitución Federal de los Estados Unidos traducida del "Comentario" abreviado de J. Story T I - IV Ed. por Nicolás A. Calvo, Buenos Aires, Imprenta “La Universidad” de J. N. Klingelfuss, p. 489).

Un “antejuicio” que elimina la inmunidad de los funcionarios señalados taxativamente, mientras ejercen el cargo. Luego, son los tribunales ordinarios quienes deben hacer efectiva su responsabilidad civil o penal (art. 60, C.N.). Decía Laboulaye: la pena no alcanza al individuo, se limitará al funcionario (su cita en Diario de Sesiones del Senado, 1924, t. II p. 573).

No está sometido a las reglas de los procesos judiciales (González, Diario de Sesiones del Senado del 11/09/911, t.

I p. 483, ídem Diario del 10/06/919, t. I p. 89; Roca, ídem Diario del 01/07/919, t. I p. 150; Justo y Bravo, ídem Diario del 11/09/924, t. I pp. 497 y ss. y del 18/09/924; ver además Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados del 17/12/892) y el Congreso sus Cámaras en cada etapaes el último y único responsable. Suyas son las facultades de modo exclusivo y excluyente; este es uno de sus “privilegios”.

Las causales están establecidas en la Constitución, pero de un modo muy amplio al incluir el “mal desempeño”

como causal genérica. Esta causal no es susceptible de regulación legal: el mal desempeño es lo que en cada caso

el Congreso resuelve que es.

A partir de la década de los años ochenta, la Corte Suprema federal comenzó a aceptar la posibilidad de revisar

los juicios políticos. Primero con casos provinciales para concluir en 1993 con “Nicosia” en el ámbito federal. En casi doscientos años, nadie había pensado que el veredicto del Senado pudiera ser revocado por la Corte. El Congreso desconoce esa facultad, pero aún no se ha producido un conflicto de poderes porque, si bien la Corte afirma poseer jurisdicción, hasta ahora ha rechazado los recursos interpuestos contra las resoluciones del Senado.

Solo en el caso del ex juez Boggiano en 2005, integrada por conjueces, revocó la suspensión del imputado por el Senado, aunque tampoco tuvo efectos prácticos, porque a las 48 horas el Senado dictó el fallo que lo destituyó.

La Corte pretende justificar la jurisdicción que invoca, considerando, equivocadamente, que el proceso es de naturaleza jurisdiccional (distinguiendo al Senado como su tribunal inferior y a la Cámara de Diputados como la

contraparte del imputado) con argumentos como ponderar la palabra juicio del texto constitucional y afirmar que ella es el intérprete final de la Constitución. Reconoce que solo el Congreso puede definir en cada caso qué es “mal desempeño”, pero cree que está habilitada para intervenir si se viola el derecho de defensa del removido. Así, solo podría anular el fallo, pero no reemplazar al Senado. Desde una tesis administrativista, es insostenible que no se dé derecho de defensa al Senado como autor del acto cuya validez pretende juzgar. He sostenido en otras oportunidades que la intervención de la Corte en los juicios políticos es incorrecta desde el punto de vista constitucional, jurídico y político[1]. En síntesis, si la Constitución dio una facultad al Congreso para que las decisiones fueran concluyentes y adoptadas por un cuerpo con poder político, es absurdo que la Corte se arrogue

el derecho de revisarlas. Tan solo pensar en la remoción de un presidente por mal desempeño, sometida a los

avatares de un proceso judicial, revela el error de la tesis que hoy esgrime la Corte.

MAYORÍAS

Fracción de cuerpo deliberante opuesta a la minoría, que en una votación suele reunir mayor cantidad de votos.

Cantidad determinada de votos favorables para que las decisiones de la Cámara sean válidas, constitucional y reglamentariamente.

MAYORÍA ABSOLUTA

Más de la mitad de los miembros.

Más de la mitad de los presentes, en número suficiente para formar quórum.

Una cantidad de miembros o votos en un cuerpo parlamentario, sobre cuya determinación exacta hay dos criterios bien diferenciados: para unos significa “más de la mitad”, para otros “la mitad más uno”.

Es el principio general. Sin embargo, la Constitución Nacional consagra excepciones a esta regla, p. ej.:

a) Mayoría de dos terceras partes calculadas sobre el total de los miembros (art. 75, inc. 22), necesaria para

otorgar jerarquía constitucional a ciertos tratados de derechos humanos, o para autorizar al Poder Ejecutivo a denunciar aquellos tratados de igual índole.

b) Mayoría de dos terceras partes, sin aclarar si es sobre los miembros presentes o totales: para la declaración de

la necesidad de la reforma constitucional (art. 30), o para la corrección, remoción o exclusión de los diputados

(art. 66); desafuero de los parlamentarios (art. 70, C.N.); insistencia frente al veto presidencial (art. 83).

c) Mayoría de dos terceras partes de los miembros presentes: para que la Cámara acuse en el trámite de juicio

político (art. 53); para que la decisión de la Cámara iniciadora o de la revisora triunfe sobre la sostenida por la otra Cámara, en el caso de proyectos de leyes adicionados o corregidos (art. 81); para la designación y remoción del

Defensor del pueblo (art. 86).

d) Mayoría de la mitad más uno de los presentes: para aceptar la renuncia de un Diputado (art. 66).

e) Mayoría absoluta calculada sobre el total de los miembros: para sancionar la ley reglamentaria de la iniciativa

popular (art. 39); para emitir la ley reglamentaria de la consulta popular de proyectos de leyes (art. 40); para sancionar la ley convenio de coparticipación impositiva (art. 75, inc. 2); también inciso 3, para la modificación de

asignaciones de recursos; para aprobar tratados de integración con países de Latinoamérica (art.75, inc. 24) y para denunciarlos; para que una Cámara delegue el tratamiento de un proyecto de ley en particular en sus comisiones, y para dejarlo sin efecto (art. 79); para sancionar la ley que reglamente el procedimiento de veto parcial (art. 80); Respecto de la Comisión Bicameral que analiza los decretos de necesidad y urgencia (art. 99 inc. 3); para interpelar al Jefe de Gabinete de Ministros, a los efectos de una moción de censura(art. 101); para sancionar la ley reglamentaria del Consejo de la Magistratura (arts. 114 y 115).

MAYORÍA EN EL REGLAMENTO DE LA H.C.D.

a) Mayoría de tres cuartas partes:

Para la aprobación de una moción de orden de apartamiento del Reglamento (art. 129).

b) Mayoría de dos terceras partes de votos emitidos:

Para que se autorice a una Comisión a seguir dictaminando (art.106);

Para decidir la consideración de una propuesta de modificación de un despacho de

Comisión, presentado fuera de término (art. 113);

Para una determinada moción de preferencia (art. 133, inc. 2);

Para la aprobación de una moción de sobre tablas (art. 134);

Para la aprobación de una moción de reconsideración (art.135);

Para considerar un proyecto que no cuente con despacho de Comisión (art. 147).

c) Mayoría de las dos terceras partes de los presentes:

Para resolver el tratamiento sobre tablas de un proyecto presentado durante una

interpelación (art. 210).

Para decidir si la cuestión de privilegio tiene carácter preferente o no (art. 128);

Para la aprobación de determinadas mociones (art. 129).

e) Pluralidad de sufragios:

Elección de autoridades (art. 2 y 43).

f) Simple asentimiento de los presentes.

MAYORÍA EN LAS COMISIONES

En principio de rige por la mayoría absoluta, con tres excepciones:

a) Unanimidad: para aprobación directa de pedido de informes (art. 204).

b) Pluralidad de sufragios: para elección de sus autoridades (art. 106).

c) Mayoría absoluta, pero calculada sobre la totalidad de los miembros de la Comisión (art. 79, C.N.); delegación de la votación de leyes en particular, en la Comisión.

MAYORÍA CALIFICADA O ESPECIAL

La que se atribuye a los casos a los que se les da especial importancia. Puede ser de 2/3 o de 3/4 de los miembros.

Más que “mayoría absoluta”.

MAYORÍA RELATIVA O MAYORÍA SIMPLE

Un grupo o una cantidad de votos más numeroso que los opuestos.

Superioridad de votos, en cualquier número

PEDIDO DE INFORMES AL PODER EJECUTIVO

Es la proposición que tiene por objeto ejercer la facultad prevista en el artículo 71 de la Constitución Nacional que establece que: “Cada una de las Cámaras puede hacer venir a su sala a los ministros del Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes que estime convenientes”.

En este supuesto, denominado “interpelación” por la doctrina, se puede citar también a los Secretarios de Estado.

El pedido de informes es también, una solicitud del legislador por escrito, en la que requiere al Poder Ejecutivo Nacional le comunique el estado o situación de un determinado tema de su interés. El legislador debe detallar los puntos sobre los que el Poder Ejecutivo debe informar.

En la Cámara de Diputados los pedidos de informes se presentan y aprueban como Resolución, en tanto que en el Senado, se formalizan como Comunicación.

El Senado, le otorga a las comisiones la facultad de requerir informes a través de sus presidentes, conforme a los asuntos que tengan en estudio, en tanto que en la Cámara de Diputados esta facultad está acotada a algunas comisiones según su competencia; sin embargo, de la práctica parlamentaria ha resultado que las comisiones en general solicitan informes de acuerdo a los asuntos que estudian.

Por otra parte, ambas cámaras ofrecen un mecanismo de abreviación del trámite, al disponer la aprobación directa de los pedidos de informes, sin pasar a su tratamiento en el recinto, estableciendo la comunicación de los mismos en forma directa a su destinatario, a través de la Presidencia del cuerpo. En el Senado, el proyecto de comunicación que sea un pedido de informes, necesita ser aprobado por dos tercios de los miembros de una comisión, como “Despacho de Comisión” (art. 106, Reglamento de la Cámara de Senadores); para la comunicación directa al ejecutivo, en Diputados, se requiere unanimidad de la comisión, y para el caso de introducir modificaciones al pedido de informes, se necesita la conformidad del autor del proyecto (art. 204, Reglamento de la Cámara de Diputados).

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN

Definición: La Ley de Presupuesto Nacional es el acto legislativo que, sobre la base del plan de gobierno elevado por el Poder Ejecutivo, dispone la planificación anual de la actividad financiera del Estado y refleja una política presupuestaria única para todo el sector público, con incidencia en aspectos de naturaleza política, económica y social.

Etapas. El proceso presupuestario consta de cuatro etapas bien diferenciadas:

Formulación: es la etapa de elaboración del presupuesto, que consiste en un proceso de programación en función de las políticas y objetivos contemplados en el plan de gobierno. A través de un complejo sistema normativo se van formulando anteproyectos por jurisdicciones y entidades, sobre la base de los “techos” presupuestarios solicitados por cada jurisdicción o entidad, normas que impongan nuevas imputaciones presupuestarias, planes estratégicos, presupuesto preliminar, políticas jurisdiccionales, etc., cuyo resultado final es el proyecto de ley que se presenta antes del día 15 de septiembre del año anterior al ejercicio a ejecutarse.

Aprobación: una vez ingresado el proyecto en la H. Cámara de Diputados (Cámara de origen) comienza la etapa de aprobación. Si bien la Constitución Nacional solo contempla la elevación por parte de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación, en los últimos tiempos se ha implementado, como una suerte de costumbre parlamentaria, recibir al señor Ministro de Economía y Producción, quien en reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda de carácter informativo y sin debate, efectúa la presentación del presupuesto.

Por disposición reglamentaria, el proyecto es girado únicamente a la Comisión de Presupuesto y Hacienda. No obstante ello, suele invitarse a otras comisiones, en ocasión de la presencia de funcionarios de diversas áreas y que se relacionen con la temática de interés y competencia de aquellas.

En razón de la complejidad e importancia del proyecto en sí, los pedidos de reforma o modificación del proyecto, independientemente de los debates que puedan prestarse, se suelen solicitar por escrito, mediante notas presentadas ante la Presidencia de la Comisión.

Una vez emitido el dictamen respectivo y por cuestiones de economía procesal, sólo se publican en la orden del día, el articulado y las planillas anexas que resultaron modificadas en el tratamiento en Comisión. Posteriormente se trata en el recinto de sesiones de igual forma que el resto de los proyectos de ley.

Ejecución: Una vez promulgado y convertido en ley, por decisión administrativa del Jefe de Gabinete se efectúa la distribución de los gastos (por programas y partidas) y de los recursos (por rubros) del presupuesto, convirtiéndolo en operativo (también conocido como “distributivo”).

El estado de ejecución se informa trimestralmente al Congreso de la Nación y puede conocerse y consultarse con un alto nivel de desagregado, en la página web del Ministerio de Economía y Producción, con informes que se actualizan semanalmente.

Control: el control externo lo realiza el Parlamento a través del análisis de la Cuenta de Inversión, que, consiste en la rendición de cuentas del Poder Ejecutivo al Poder Legislativo para el control mediante las cuentas del cumplimiento de las funciones del Estado en relación con el presupuesto. Asimismo, existe un control interno de la propia administración, ya sea en aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos

y de gestión, que es llevado adelante por la SIGEN (Sindicatura General de la Nación) y por las diversas Unidades de Auditoria Interna (UAI) de cada jurisdicción.

Base Legal del Sistema Presupuestario

El Presupuesto de la Administración Pública Nacional, tiene su base fundamental en las distintas normas constitucionales que regulan la actividad, el control y la estructura financiera del Estado. En un segundo orden, el sistema presupuestario esta determinado principalmente por la Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional y su reglamentación, y por las normas que se refieren al presupuesto público en la Ley Nº 11.672, Complementaria Permanente de Presupuesto; en la Ley Nº 24.629, de Reforma del Estado; en la Ley Nº 25.152, de Administración de los Recursos Públicos o de Solvencia Fiscal; y en la Ley Nº 25.917, de Responsabilidad Fiscal.

La Constitución Nacional

Entre las normas constitucionales con incidencia y regulación en materia presupuestaria podemos citar, en orden de aparición, las siguientes:

El artículo 4 contiene una clasificación primaria de las fuentes de financiamiento del Estado Nacional cuando expresa que “el Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación; del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional; de la renta de Correos; de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional”.

El artículo 39, cuando regula el derecho de iniciativa popular para presentar proyectos de ley en la Cámara de

Diputados, establece que no serán objeto de iniciativa popular entre otras cuestioneslos proyectos referidos

a materia presupuestaria.

El artículo 52 sirve de base para el principio jurídicamente aceptado de que la Cámara de Diputados de la Nación

es la que se reserva la competencia de origen en materia presupuestaria, cuando expresa que “a la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas”.

Si bien la ley de presupuesto no es una ley que impone o modifica contribuciones (tributos), lo cierto es que determina de qué forma se van a invertir o gastar los recursos del Estado, cuya principal fuente de financiamiento está determinada por la recaudación tributaria (contribuciones), y la porción más significativa de esta se encuentra aportada por los ciudadanos en su conjunto. Por esta razón, la doctrina y la práctica parlamentaria en general, han sido unánimes en interpretar esta cláusula constitucional, como el reconocimiento al derecho del pueblo de determinar, a través de sus representantes directos esto es la Cámara de Diputadoscómo y en qué se van utilizar los recursos y contribuciones por ellos aportados.

No obstante ello, tanto la antigua ley de contabilidad, como la actual ley de administración financiera, establecen en forma taxativa la competencia originaria de la Cámara Baja en cuestiones de legislación presupuestaria.

Siguiendo con las normas constitucionales con incidencia en la materia, debemos referirnos necesariamente al artículo 75, mediante el cual se establecen las facultades que se otorgan al Congreso Nacional. Entre las referidas al presupuesto público nos encontramos con las siguientes:

En materia de recursos se reservan al Congreso las siguientes atribuciones: legislar en materia aduanera y establecer los derechos de importación y exportación (inc. 1); imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias (inc. 2); imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, la seguridad común y el bien general del Estado lo exijan (inc. 2); establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado (inc. 3); y contraer empréstitos (inc. 4).

En materia de transferencias de competencias, servicios o funciones, se establece que éstas no se podrán realizar si no existe la respectiva asignación de recursos (inc. 2).

En materia de gastos: se fijan como principio las características que debe tener la distribución entre la Nación y las provincias, destacando que se debe efectuar tomando en cuenta la relación directa existente con las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas (inc. 2); se reserva al Congreso el arreglo del pago de la deuda interna y externa de la Nación (inc. 7); se le otorga asimismo la atribución de acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias cuyas rentas sean insuficientes para cubrir sus gastos ordinarios (inc. 9).

En relación con la Ley de Presupuesto en sí, se establece que corresponde al Congreso Nacional la facultad de fijar el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la Administración Nacional, sobre la base del programa general de gobierno y del plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión (inc.

8).

En lo que hace al control externo del sector público nacional, el artículo 85 de la Carta Magna establece que, en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo. Las disposiciones del artículo se complementan expresando que el examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y la situación general de la Administración Pública, estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoria General de la Nación, que en rigor, funciona como un órgano de apoyatura y de asesoramiento técnico del Congreso Nacional, quien tiene a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la Administración Pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Además, se impone la necesaria intervención de la Auditoría General en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos, a través de la elaboración de los dictámenes técnicos respectivos.

Asimismo, el Poder Ejecutivo Nacional interviene en el proceso presupuestario, en los niveles de formulación, modificación y ejecución con los límites y atribuciones que se fijan en el texto constitucional, entre los cuales se

pueden citar los siguientes artículos:

El artículo 99, mediante el cual se estipulan las principales facultades del Poder Ejecutivo Nacional, establece en su inciso 10, que el Presidente de la Nación, ejerce la facultad de supervisión del Jefe de Gabinete de Ministros sobre las atribuciones que, en materia presupuestaria, contempla el artículo 100, que en su inciso 1º, atribuye a este último, el ejercicio de la administración general del país. Dicha disposición debe interpretarse en concordancia con la del artículo 99, inciso 1º, que dispone que el Presidente de la Nación es el Jefe del Gobierno y el responsable político de la administración general del país.

En lo específicamente referido a la administración presupuestaria, el Jefe del Gabinete de Ministros, además del manejo de los negocios de la Nación que en forma general se le asigna, tiene la misión de remitir al Congreso Nacional el Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional, previo tratamiento en acuerdo de Gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo. De igual forma se le asigna competencia para hacer recaudar las rentas de la Nación y para ejecutar la Ley de Presupuesto Nacional, incisos 6 y 7, respectivamente.

La Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional

La Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, es la norma legal más importante del sistema presupuestario, cuyo objeto principal, y tal como su denominación lo implica, es establecer y regular la administración financiera y los sistemas de control del sector publico nacional.

La administración financiera comprende el conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtención de los recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado. Los sistemas de control comprenden las estructuras de control interno y externo del sector público nacional, y el régimen de responsabilidad que estipula y está asentado en la obligación de los funcionarios de rendir cuentas de su gestión.

En lo que hace al sistema presupuestario, en los artículos 1º y 8º, se determina el ámbito de aplicación de la ley, que está limitado al Sector Público Nacional, conformado por:

La Administración Nacional, compuesta por la Administración Central y los Organismos Descentralizados, que comprenden a las Instituciones de Seguridad Social.

Las Empresas y Sociedades del Estado, que abarcan a las Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias.

Los Entes Públicos excluidos expresamente de la Administración Nacional, que comprenden a cualquier organización estatal no empresarial, con autarquía financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio, donde el Estado nacional tenga el control mayoritario del patrimonio o de la formación de las decisiones, incluyendo aquellas entidades públicas no estatales donde el Estado nacional tenga el control de las decisiones.

Los Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado nacional.

Cabe aquí efectuar una distinción fundamental para comprender la determinación y la composición del sistema presupuestario. Como se detalló anteriormente, la Ley 24.156 se aplica a todo el Sector Público Nacional, pero en lo que hace a la Ley de Presupuesto Nacional, solo se ve comprendida la Administración Pública Nacional que está conformada por la Administración Central, los Organismos Descentralizados y las Instituciones de la Seguridad

Social.

Efectuada tal distinción, delimitamos entonces el tratamiento del proyecto de ley de presupuesto nacional al cálculo de recursos y fijación de gastos destinados a:

La Administración Central, compuesta por los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo con sus ministeriosy el Ministerio Público.

Los Organismos Descentralizados, constituidos por entidades y organizaciones públicas con personalidad jurídica y patrimonio propio.

• Las Instituciones de la Seguridad Social, constituidas por: la Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía Federal Argentina, el Instituto de Ayuda Financiera para el pago de Retiros y Pensiones Militares y la Administración Nacional de la Seguridad Social

En cuanto a su vigencia temporal se establece en el artículo 10 de la ley, la periodicidad anual del presupuesto, al indicar que el ejercicio presupuestario comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año.

Para los casos de no aprobación del proyecto de ley de presupuesto pertinente, el artículo 27 establece que si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general, regirá con ciertos ajustesel que estuvo en vigencia al año anterior.

La Ley de Administración Financiera, también sienta entre otros principios:

• La prohibición en la Ley de Presupuesto de legislar, contener y modificar normas de carácter y vigencia permanentes (art. 20).

• Que todo incremento del total del presupuesto de gastos previstos en el proyecto presentado por el Poder Ejecutivo Nacional, deberá contar con el financiamiento respectivo (art. 28).

• Que toda ley que autorice gastos no previstos en el presupuesto general deberá especificar las fuentes de los recursos a utilizar para su financiamiento (art. 38).

En materia de ejecución y modificación presupuestaria, su artículo 37 determina que quedan reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto. No obstante ello, el Jefe de Gabinete de Ministros puede disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto, quedando comprendidas las modificaciones que involucren a gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y distribución de las finalidades. Se exceptúan de tal facultad los incrementos de las partidas que refieran gastos reservados y de inteligencia, los que sólo podrán disponerse por el Congreso de la Nación.

Ley 24.629 de Reforma del Estado

Normas Complementarias para la Ejecución del Presupuesto de la Administración Nacional

Esta norma contempla como cuestiones más trascendentes, la obligación de elaborar y acompañar junto con el proyecto de presupuesto, un anexo con la clasificación geográfica de los gastos y, antes del 30 de junio de cada año, un informe sobre los aspectos más relevantes que contendrá el proyecto de ley de presupuesto del año siguiente.

Además, prevé imponer al Poder Ejecutivo, la obligación de presentar la ejecución trimestral del presupuesto al Congreso Nacional, dentro de los treinta días de vencido el trimestre respectivo.

Ley 25.152 de Administración de los Recursos Públicos (Solvencia Fiscal)

En lo que hace a la materia establece entre otras cuestiones:

• Que no podrán crearse fondos u organismos que impliquen gastos

extrapresupuestarios.

• Que toda creación de organismo descentralizado, empresa pública de cualquier naturaleza y Fondo Fiduciario, integrado total o parcialmente con bienes y/o fondos del Estado Nacional, requerirá el dictado de una Ley.

• Crea el Fondo Anticíclico Fiscal.

• Fija límites al gasto y al déficit del sector público no financiero.

Ley 25.917 - Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal

Dicha norma tiene como objetivo principal establecer los conversores que utilizarán los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para obtener clasificadores presupuestarios similares y compatibles con los aplicados en el ámbito del Gobierno Nacional, a los efectos de la consolidación de las cuentas del Sector Público Argentino.

Asimismo, estipula que no podrán crearse fondos u organismos que impliquen gastos que no se consoliden en el presupuesto general o no estén sometidos a las reglas generales de ejecución presupuestaria.

En lo que hace al equilibrio de las cuentas públicas y en caso de que para un ejercicio fiscal se tomaren medidas de política tributaria que conlleven a una menor recaudación, se deberá justificar el aumento del recurso que la compense o, en caso contrario, se deberá adecuar el gasto presupuestado con ese financiamiento.

Ley 24.354 - Sistema Nacional de Inversiones Públicas

El sistema de Inversiones Públicas constituye el paso previo para la inclusión de obras y adquisición de bienes de gran envergadura e importancia en la ley de presupuesto nacional. Son también conocidas en la práctica parlamentaria y presupuestaria como las obras plurianuales, que generalmente se detallan en una planilla anexa al articulado, con mención de los montos y proporciones físicas de avance de las obras o adquisiciones, y que representan, como se explicó anteriormente, una excepción al principio de anualidad.

El objeto principal del Sistema Nacional de Inversiones Públicas esta dado por la iniciación y actualización permanente de un inventario de proyectos de inversión pública nacional, y la formulación anual y gestión del plan nacional de inversiones públicas. Dicho sistema reúne el conjunto de principios, de organización, de normas, de procedimientos y de información necesarios para estos fines, y para la formulación y gestión del plan nacional de inversiones públicas. Una vez aprobados y propuestos para su ejecución integran el denominado Plan Nacional de Inversiones Públicas.

Ley 11.672 - Complementaria Permanente de Presupuesto

Como se explicitó en el apartado correspondiente a la Ley de Administración Financiera, el Presupuesto Nacional tiene como característica distintiva en relación con el resto de las leyes, la vigencia acotada a la duración del ejercicio financiero anual, y la prohibición de inclusión de normas que legislen, contengan y/o modifiquen normas de carácter y de vigencia permanentes.

Lo cierto es que existen normas que por sus características deberían reiterarse en las sucesivas leyes de presupuesto, o que determinan principios de formulación, elaboración y ejecución presupuestaria. Por ello, y en razón de la prohibición mencionada en el párrafo anterior, el legislador ha creado la denominada ley Complementaria Permanente de Presupuesto, que contiene normas cuya vigencia y efectos trascienden el ejercicio presupuestario y financiero anual.

Entre las disposiciones más importantes para el ámbito parlamentario, contiene la facultad excepcional que ejercen los presidentes de las Cámaras del Congreso Nacional y de la Corte Suprema de Justicia, para reajustar los créditos de sus presupuestos, dentro del total de los créditos autorizados, debiendo al respecto comunicar a la Jefatura de Gabinete de Ministros las modificaciones que se fueren efectuando.

Estructura del Proyecto de Presupuesto

La estructura del proyecto de ley de presupuesto difiere sustancialmente del resto de las iniciativas que son elevadas para el tratamiento del Congreso Nacional.

En primer lugar, se torna fundamental el análisis del mensaje de elevación, ya que contiene datos macroeconómicos y de gestión programática que no surgen del articulado, como por ejemplo: la inflación proyectada, la cotización del dólar, la evolución económica, informes de ejecución, la estimación de los recursos y gastos tributarios, el financiamiento y el servicio de la deuda pública, informe de coordinación fiscal con las provincias, presupuestos de los otros entes del sector público nacional no incluidos en el presupuesto, etc.

El articulado contiene los enunciados normativos dispuestos de la siguiente forma:

Título I: Disposiciones Generales, donde deben constar los capítulos referidos al Presupuesto de Gastos y Recursos; la Delegación de Facultades; las Normas sobre Gastos; Normas sobre Recursos; los Cupos Fiscales; las Operaciones de Crédito de Público; las normas sobre Jubilaciones y Pensiones; las normas relacionadas con la Ley Complementaria Permanente, etc.

Título II: Presupuesto de Recursos y Gastos de la Administración Central, con sus planillas anexas correspondientes.

Título III: Presupuesto de Recursos y Gastos de los organismos descentralizados, con el mismo anexado.

A su vez, el articulado cuenta con diversas planillas anexas, siendo las más importantes, las correspondientes a las Universidades Nacionales y a las obras plurianuales.

También se acompaña información complementaria constituida por la distribución proyectada por Jurisdicción y Entidad, que incluye un conjunto de referencias a la política jurisdiccional, la descripción de los programas, las metas físicas, los cargos de personal, los créditos y los recursos. La citada información incluye también cuadros comparativos con relación al proyecto anterior, e información estadística y discriminada por ubicación geográfica

PROMULGACIÓN PARCIAL

La Constitución de 1860 incorporaba al Poder Ejecutivo al proceso legislativo facultándolo a impedir la vigencia de un texto aprobado por el Congreso y devolverlo con observaciones, a su totalidad o parte de él; pero no contemplaba expresamente la posibilidad de que pusiera en vigor las partes no observadas. La reforma constitucional de 1994 convalidó la promulgación parcial de leyes sancionadas por el Congreso a cuyo respecto el Poder Ejecutivo hubiera ejercido el veto, adoptando con ello una práctica del Poder Ejecutivo, ni frecuente ni excepcional, reconocida como jurídicamente posible por la CSJN en Fallos: 268:352 y 271:333.

La puesta en vigor de una parte del texto supone el peligro de que quede con ello tergiversada la voluntad legislativa. De ahí, la preocupación por evitar la manipulación del texto por el Poder Ejecutivo. Pero, al mismo tiempo, posibilita la más inmediata vigencia de aquellos aspectos en que Congreso y Presidente coinciden, cosa que aquél puede preferir. Que con ello esté consagrando la auténtica preferencia del Congreso no depende exclusivamente de la relación conceptual entre lo promulgado y lo devuelto sino de la leal investigación de la voluntad de los legisladores. Un buen ejemplo de ello sería el de una ley sancionada por el Congreso que contuviera previsiones acerca a un impuesto progresivo el aplicable a las ganancias, por ejemplo, y otro regresivo el IVA. Presumiblemente, ambos capítulos de esta hipotética ley serían conceptualmente separables sin mengua para ninguno de ellos; pero, cabe suponer también que la reunión de ambos textos en una única ley habría obedecido a que izquierdas y derechas legislativas habrían negociado ventajas y concesiones recíprocas. No cabría alterar ese espíritu poniendo en vigor parcialmente la ley. De ahí, que el artículo 80 de la CN a la “autonomía normativa” del texto promulgado respecto del devuelto, agrega como requisito que “su aprobación parcial no alter[e] el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso”; y, como último resguardo, que “en este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia” —examen inmediato por ambas Cámaras, comenzando por la comisión bicameral, dando con ello la mejor oportunidad a los legisladores de corregir el eventual desvío por medio de procedimientos abreviados y con mayorías no potenciadas.

El decreto que promulga parcialmente el texto sancionado por el Congreso debe ser presentado por el Jefe de Gabinete a la Comisión Bicameral Permanente dentro de los diez días de la sanción de la ley sobre la que opera. Aunque parece más apropiado que el cómputo del plazo hubiese comenzado a partir del momento de la emisión del decreto, el constituyente ha elegido presumiblemente para imprimir celeridad a la emisión de la voluntad legislativasuperponerlo con el que tiene el Poder Ejecutivo para vetar. Así, el art. 100, inc. 13, de la CN identifica ese momento como el “de su sanción”, voz que está, como principio, reservada a la actividad del Congreso; a lo que cabe agregar que el “su” está naturalmente referido al sustantivo más cercano, en el caso del inciso comentado, “leyes”. Además de la comisión antedicha, intervienen en el examen del decreto aquellas otras que participaron del procedimiento de sanción del texto observado. La ley 26.122 ha reglamentado la consideración posterior por las cámaras del Congreso y su comisión bicameral. Con arreglo al art. 24, el rechazo por mayoría simple de ambas Cámaras importa derogación del decreto que dispuso la promulgación parcial, con lo que desaparece la ley en lo que hubo sido promulgada, aunque se preservan los derechos adquiridos durante su vigencia (art. 24 in fine).[1] Esa disposición suscita algunas paradojas. La primera de ellas es que pone la derogación en acuerdo con el art. 2 del Código Civil, con lo que determina que sea pospuesta hasta trascurridos los ocho días previstos en dicho artículo para el comienzo de la vigencia de cualquier ley. Esa prolongación de la vigencia de lo que no contó, por hipótesis, con una anuencia de los legisladores, no armoniza con el mecanismo constitucional de formación de las leyes, especialmente porque no se estarían ya reconociendo derechos adquiridos durante el lapso en que se supone que los aspectos promulgados del texto legislativos han sido incorporados al orden jurídico, sino una vez que se conoce que lo ha sido contra la voluntad legislativa y que

indefectiblemente quedará apartado de él una vez transcurrido el plazo del art. 2 del Código Civil. La segunda es que más que derogar el decreto, lo que se deroga es la porción de ley efectivamente promulgada. Sin entrar a elucidar cómo puede una ley, en la lógica propia de la división de poderes, derogar un decreto, no cabe derogarlo en aquellos aspectos distintos de la promulgación parcial del texto legislativo; entre ellos, muy probablemente, el veto parcial y devolución al Congreso. Ello así, porque, si se entendiera que al derogar el veto queda promulgada tácitamente la ley en su totalidad, se habría instalado así una forma de insistencia carente de la mayoría legislativa potenciada a dos tercios que indica la Constitución. Finalmente, el art. 24 parece venir a limitar la aplicación por los jueces de la regla del art. 80 en cuanto está suponiendo el mantenimiento del texto parcialmente promulgado mientras una de las dos Cámaras no lo rechace y con independencia de que el parecer del juez sea que no están dadas, respecto de ese texto, las condiciones que el referido art. 80 impone para promulgar separadamente una porción de una ley sancionada por el Congreso.

PROYECTOS DE LEY, DECLARACIÓN Y RESOLUCIÓN

Todo “asunto” propuesto por un diputado debe encuadrarse en alguna de las formas previstas en el Reglamento. Los asuntos pueden presentarse en forma oral, como mociones, o escrita, como proyecto parlamentario. En la Cámara de Diputados las proposiciones escritas pueden ser Proyecto de Ley, Proyecto de Resolución o Proyecto de Declaración (Art. 115).

PROYECTO DE LEY

Es Proyecto de Ley toda proposición que debe tramitar bajo el procedimiento establecido en la Constitución Nacional para la formulación de leyes (Art. 77 a 84 C.N.).

PROYECTO DE DECLARACIÓN

Se debe presentar en forma de Proyecto de Declaración toda proposición dirigida a recomendar, pedir algo, expresar un deseo, reafirmar las atribuciones constitucionales de la legislatura o expresar una opinión del cuerpo sobre cualquier asunto de carácter público o privado (Art. 118). Esto significa que toda opinión, o el ver con agrado o con disgusto la actitud de otro poder, o de un órgano de diferente nivel público o un ente o persona particular, se debe hacer bajo esta forma y no bajo la forma de Proyecto de Resolución. Además, cada proyecto debe ir dirigido a su destinatario y no todos al Poder Ejecutivo.

Ha sido una costumbre con treinta años de arraigo la que estableció que todos los Proyectos de Declaración debían dirigirse al Poder Ejecutivo. Sin embargo del texto del artículo 118 surge expresamente que el Proyecto de Declaración es para expresar “una opinión del cuerpo sobre cualquier asunto público o privado”. En consecuencia, la opinión debe estar dirigida sin más al destinatario.

Es de estilo que la parte preceptiva del texto comience con “que vería con agrado” o “que ve con preocupación” pero también pueden usarse fórmulas análogas.

Las prácticas y cierta ambigüedad del texto han consolidado errores de encuadre, y han desvirtuado el uso de los Proyectos de Resolución, lo cuál deja margen para interpretaciones diferentes. Encontramos una reproducción de estas definiciones de proyectos, en los Arts. 106 y 107 en el Reglamento de la Provincia de Córdoba. Pero se han realizado los ajustes para corregir las distorsiones.

En materia de Proyectos de Declaración, la costumbre mencionada de remitir sistemáticamente al Poder Ejecutivo todos los Proyectos de Declaración, no tiene ningún respaldo jurídico ni surge del texto del Reglamento. Los Proyectos de Declaración deben ser remitidos a los Poderes, niveles y organizaciones a los que van dirigidos, pues solo así se garantiza que la opinión le sea transmitida.

PROYECTO DE RESOLUCIÓN

Es Proyecto de Resolución toda proposición que tenga por objeto el rechazo de solicitudes particulares, la adopción de medidas relativas a la composición u organización interna de la Cámara, los pedidos de informes basados en las facultades investigativas de las Cámaras y, en general, toda disposición de carácter imperativo que pueda tomar la Cámara por sí, sin intervención de otro poder, y que no esté comprendida en el artículo 118 del Reglamento de la Cámara de Diputados.

Como han querido los redactores del Reglamento, los Proyectos de Resolución deben reservarse para aspectos vinculados a la organización interna y funcionamiento de la Cámara, a los pedidos de informes, y a las medidas que puede tomar la Cámara por sí sola; es decir, sin la intervención de ningún otro poder y dentro de su esfera de competencia. Entre las medidas que puede tomar la Cámara por si sola actos imperativos, destacamos el Reglamento, la decisión de llevar adelante el juicio político, los homenajes, etc. También toman forma de Resolución los dictámenes de las Comisiones Mixtas, y los de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo.

Determinar qué actos de las Cámaras quedan comprendidos en el concepto “toda disposición de carácter imperativo” no ha sido siempre tan claro ni tan fácil. Para remontarnos al origen del conflicto, diremos que la respuesta está en el alcance que le demos a la palabra “imperativo”. En este sentido destacamos que en el mundo jurídico se usa para caracterizar el acto vinculante y obligatorio. Para los politólogos, la palabra imperium significa ‘poder, atribución, facultad propia, para hacer o realizar un acto sin intervención de otro poder u organización’.

En el marco de este concepto más amplio venido de la ciencia política, es admisible encuadrar como Proyecto de Resolución los proyectos tendientes a “Declarar de Interés de la Honorable Cámara” alguna actividad u obra que merezca recibir tal calificación, lo que debe interpretarse de manera responsable.

En “Declaración de Interés. Criterios”, un instructivo elaborado por el Departamento de Asistencia Legislativa de Información Parlamentaria de junio 2006 se desalienta el uso las expresiones “de Interés del Congreso de la Nación” o del “Poder Legislativo” ya que implicaría el tratamiento del proyecto en ambas cámaras, dando por resultado una resolución conjunta”. (El uso sería correcto si lo que se busca es emitir una resolución conjunta).

Dicho departamento también desalienta las declaraciones de interés “legislativo”, “cultural”, “turístico”, “productivo”, “económico” y “social” e insiste en que “el interés frente a eventos o situaciones, es de la H. Cámara de Diputados”.

Por eso, en el marco de la interpretación amplia, también entran dentro del marco de “Proyecto de Resolución” los que buscan expresar “pesar” o “beneplácito” u otras declaraciones análogas, que se agotan en el propio acto de su declaración. Se trata de fijar una posición o criterio sin afectar la acción de otros poderes o terceros. Pero este criterio no es unánime y, de hecho, es posible ver dos proyectos análogos, despachados por la misma comisión, el mismo día y con distintos encuadres.

PROYECTOS, ENTRADA Y GIRO A COMISIÓN

De Diputados: Presentados por los Diputados (D)

De Particulares: Presentados por ciudadanos (P).

Oficiales Varios: Notas remitidas por organismos oficiales o por embajadas en el país. (O.V.)

Poder Ejecutivo: Mensajes provenientes del Poder Ejecutivo (PE).

Jefatura de Gabinete: Mensajes provenientes de la Jefatura de Gabinete de Ministros (J.G.M.).

Senado: Proyectos que han sido sancionados por el Senado. (S)

PROYECTO SIN DISIDENCIAS NI OBSERVACIONES

Es la iniciativa dictaminada por los legisladores integrantes de una o más comisiones sin objeción alguna. En cuanto a su tratamiento, pueden ser votadas directamente en el recinto, prescindiéndose de todo debate (Art.152 del Reglamento de la Cámara de Diputados).

QUÓRUM

Resulta necesario en toda organización plural que determinado número de sus miembros estén presentes para deliberar o para tomar decisiones. Ese requisito se denomina “quórum”, y es imprescindible para que la Cámara entre en sesión (art. 64, Constitución Nacional, y art. 163 del Reglamento). Para formar quórum en ambas Cámaras se necesita la presencia de la mayoría absoluta de sus miembros.

El principio general lo establece el art. 64 de la Constitución Nacional: “Ninguna de ellas entrarán en sesión sin la mayoría absoluta de sus miembros”. El Reglamento de la H.C.D.N. lo norma en su artículo 15.

Puede la Cámara quedarse sin quórum tras la apertura y continuar válidamente la reunión supuesto contemplado en el art. 177, pero llegado el caso de votar, nuevamente deberá verificarse el número de presentes, y en su caso, llamarse a los diputados que se encuentren en antesalas (art. 176). De no obtenerse el quórum, se cerrará el debate y será imposible la votación (art. 150), debiendo levantarse la sesión. Para evitarlo, la Cámara podrá no consentir que un legislador se retire del recinto (art. 178).

En el recinto se comprueba la existencia de quórum por medios electrónicos. En las reuniones que son “continuación” de sesiones anteriores no hace falta iniciar con quórum legal.

SECRETARIOS DE LA CÁMARA

En la práctica, la tarea administrativa de la Honorable Cámara es ejercida por los secretarios.

El Reglamento establece el nombramiento de tres secretarios, de fuera de su seno, siendo estos: el Parlamentario (tradicionalmente el más antiguo), el Administrativo y el de Coordinación operativa.

Son elegidos a pluralidad de votos (art. 43), emitidos nominalmente (art. 190), de la misma forma que las demás autoridades que conforman la Mesa Directiva. Dos cargos le corresponden al bloque político con mayor cantidad de integrantes y el tercero al que le sigue en importancia numérica. Dependen directamente del Presidente de la H. Cámara. Deben prestar juramento ante el Presidente a ejercer debidamente su cargo y a guardar secreto, si la Cámara así lo ordenase (art. 44) y aunque el reglamento no lo mencione hay tres fórmulas de juramento, que cada uno elegirá de acuerdo con sus convicciones personales:

1º “¿Juráis a la Patria, por Dios y estos Santos Evangelios, desempeñar fielmente el cargo de Secretario de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación que os ha sido confiado?”.

2º “¿Juráis a la Patria, por Dios, desempeñar fielmente el cargo de Secretario de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación que os ha sido confiado?”.

3º “¿Juráis a la Patria desempeñar fielmente el cargo de Secretario de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación que os ha sido confiado?”.

Los Secretarios tienen un asiento fijo en el recinto a los costados del presidente; pueden estar presentes en las sesiones secretas (art. 33). En caso de vacancia temporaria serán reemplazados por los Prosecretarios, quienes los deben auxiliar y colaborar con ellos (art. 53).

A fin de describir las funciones de los Secretarios es preciso citar la clasificación del Dr. Schinelli, en donde se destacan las siguientes funciones:

1) Obligaciones comunes para ambos secretarios (art. 45).

2) Obligaciones individuales del art. 50.

3) Obligaciones del art. 47.

Además menciona otras dos categorías, dependientes de una circunstancia distinta:

4) Obligaciones del secretario más antiguo (art. 51).

5) Obligaciones del secretario administrativo (art. 52).

1) Las primeras funciones correspondientes a cada Secretaría son asignadas por el Presidente (art. 46) y consisten en: citar a diputados a sesiones preparatorias; refrendar la firma del Presidente al autenticar el Diario de Sesiones; organizar las publicaciones resueltas por la H. Cámara; computar y verificar el resultado de las votaciones, haciendo por escrito el escrutinio de las nominales y anunciando el resultado; publicar en el sitio de Internet de la H. Cámara (día, horario y temario de las reuniones de comisión; el plan de labor; proyectos de ley ingresados y las órdenes del día; versión taquigráfica provisoria; pensiones graciables, becas y subsidios otorgados; personal planta permanente y transitoria; y la convocatoria a licitaciones); proponer al Presidente los presupuestos de sueldos y gastos de la Secretaría y de la casa; y demás funciones que les otorgue el Presidente (art. 45).

Además el Dr. Schinelli interpreta como funciones comunes a los Secretarios, sin perjuicio de lo establecido en el párrafo anterior, el confeccionar la lista de asistencia a cada sesión a fin de remitirla a Contaduría (art. 22); publicar la lista de asistencia y estadística general a las sesiones y a las comisiones al final de cada mes y año (art. 26 y 110); anotar las observaciones al Diario de Sesiones para su corrección (art. 164); confeccionar la lista de diputados anotados para el uso de la palabra (art. 168); poner a disposición del periodismo los resúmenes de actas de las comisiones (art. 110); reservar por siete (7) días los dictámenes de comisión para que puedan ser observados (art. 113).

2) Las obligaciones referidas en el artículo 50 corresponden al Secretario que fuere el encargado de “anunciar los asuntos ante la H. Cámara” y deberá: leer todo lo que en la Cámara se ofrezca (inc. 1º), redactar actas de sesiones secretas (inc. 2º); obtener traducción de las versiones taquigráficas (inc. 3º) y encargarse de su publicación en el Diario de Sesiones; correr con la impresión (inc. 4º) y distribución de todas las publicaciones ordenadas por la Cámara y que se hicieren por Secretaría (inc. 5º); también le compete dar cuenta de los asuntos que ingresan (art.

165).

3) Las obligaciones establecidas por el artículo 47, comunes a más de un Secretario, son: Autorizar los documentos firmados por el Presidente (inc. 1º); compilar y archivar los Diarios de Sesiones al término de cada período parlamentario (inc. 2º); llevar por separado las actas reservadas que deberán ser leídas y aprobadas en una sesión inmediata, también secreta (inc. 3º); llevar el libro indicado en el artículo 225 (inc. 4º).

4) Conforme el art. 51, le corresponde al Secretario más antiguo (entendiendo por antigüedad la fecha de asunción del cargo y no la edad de su titular): atender y conservar el Archivo General (inc. 1º); proponer al Presidente personas idóneas para ocupar las vacantes que se produjeran (inc. 2º); poner en conocimiento del Presidente las faltas que cometieran los empleados y las sanciones respectivas (inc. 3º). Sin perjuicio de que también le competan funciones descriptas en los puntos 1), 2) y 3).

5) Las obligaciones correspondientes al Secretario Administrativo dispuestas por el artículo 52 son: percepción y distribución de dietas de los miembros de la Cámara (inc. 1º) y manejo de los fondos de la Secretaría, bajo vigilancia del Presidente (inc. 2º). Sin perjuicio de que también le competan funciones descriptas en los puntos 1), 2) y 3).

En los últimos tiempos, la práctica parlamentaria indica que los cargos de Secretarios y Prosecretarios generalmente han recaído en personas con trayectoria en el Congreso, ya sea como legisladores, como funcionarios de carrera o con experiencia en el trabajo legislativo.

Cabe destacar que en ninguna época se han registrado casos de remoción de estos funcionarios. Los cambios siempre se produjeron mediando una renuncia previa presentada por éstos y aceptada formalmente por el plenario del cuerpo.

SEPARACIÓN DE PODERES

Doctrina de antiguo origen, consagrada en las prácticas constitucionales británicas a partir del siglo xiii, de cuya descripción y estudio por Locke y Montesquieu, entre otros, resultó una teoría constitucional de influencia decisiva a partir del siglo xviii hasta la actualidad. Sostiene que el ejercicio del poder debe ser distribuido en grandes departamentos o poderes que ejercen las funciones del Estado y, a su vez, se controlan recíprocamente. La tesis clásica reconoce tres: la legislativa, ejecutiva y jurisdiccional.

La preocupación por dividir el ejercicio del poder a fin de evitar la arbitrariedad no es nueva sino que, por el contrario, tiene raíces antiguas. Pueden verse atisbos en Aristóteles (Política, IV.10, VI.13) o en Cicerón (La República, 33), y siempre me ha parecido muy interesante la lectura de los libros del Antiguo Testamento, fundamentalmente de Éxodo y Deuteronomio, que realiza Spinoza, donde puede advertirse la relevancia de la división de las funciones (Tratado Teológico Político. Edición consultada: Tratado Teológico Político, selección Tratado Político, Ed. Tecnos, Madrid, 1966, traducción de Enrique Tierno Galván y sus citas de Éxodo, Deuteronomio, Números, Jueces y Libro I de Samuel).

Esta teoría fue desarrollada en la práctica británica. La limitación del poder real por el parlamento, primero, donde los señores feudales impusieron la regla que prohibía imponer impuestos sin el consenso de los representantes, y, luego, los intentos de Cromwell de constituir un gobierno fuerte frente a éste, confluyeron con las ideas de Harrington, que trató de plantear un complejo sistema de distinción y control recíproco, y de Locke, que distinguía la facultad legislativa del poder ejecutivo y federativo (este último relacionado con las relaciones exteriores). Según Schmitt, a esto se unió en el pensamiento europeo del siglo xvi la teoría del equilibrio en variados aspectos y, en el ámbito político, Bolingebroke desarrolló las ideas del equilibrio (equilibrium of powers) y control recíproco (cheks and controls). Constant, por su parte, distinguía cinco poderes: el poder real, el poder ejecutivo, el poder representativo de la continuidad, el poder representativo de la opinión y el poder judicial (Principios de Política, cap. II). Pero, como dije, fue Montesquieu en Francia quien, al describir las prácticas constitucionales británicas en el célebre capítulo VI del Libro XI de su El Espíritu de las Leyes, le dio un lugar casi canónico a la doctrina.

Actualmente ha sufrido importantes desarrollos, entre los cuales es de mención el sistema parlamentario (o cabinet system), donde la separación entre el poder ejecutivo y el legislativo no es tan tajante como la teoría tripartita propone.

La tesis clásica supone que ninguno de los tres grandes departamentos en que se han repartido las tres grandes funciones del Estado (legislar, ejecutar y juzgar) pueda ser avasallado por el otro, ni se admite la suma de facultades en uno solo. Su objeto es garantizar el buen gobierno y, por el otro, asegurar los derechos individuales de los ciudadanos.

Los tres departamentos estatales (poderes) ejercen sus facultades con independencia, pero se someten al control funcional y político de modo recíproco. El poder ejecutivo puede vetar la norma que sanciona el Congreso, los jueces pueden declarar su inconstitucionalidad en los casos particulares sometidos a su jurisdicción y el Congreso controla el buen desempeño de los funcionarios que integran los más altos cargos de los restantes poderes.

La versión del parlamentarismo supone a un poder ejecutivo que nace de la decisión o consenso del Parlamento. Usualmente, éste, a su vez, se constituye mediante elecciones donde el líder electoral y candidato a jefe del gobierno conforma la mayoría parlamentaria. La falta de consenso produce la caída del gobierno pero, por su lado, el ejecutivo puede disolver el parlamento y convocar a elecciones para renovarlo.

En las dos versiones se supone un poder judicial o servicio de justicia independiente, pero con importantes matices respecto de la facultad de juzgar la validez constitucional de las normas generales.

La tesis tuvo un momento de decadencia a fines del siglo xix y comienzos del xx, pero recuperó prestigio a partir de mediados del siglo pasado.

La teoría muchas veces no se corresponde con la realidad. Ello puede ocurrir por excesos de quienes ejercen el poder, pero también por fallas de la teoría ante la situación actual de los factores de poder. Es mi opinión particular que la doctrina ha surgido como la sistematización de las prácticas políticas y reconoció en el parlamento primero al poder de los feudales y, luego, de la burguesía para oponerse al rey. Modernamente las funciones o factores de poder han cambiado, pero la teoría sigue suponiendo que debe existir un control recíproco. Sin embargo, no explica cómo habrá de verificarse si la mayoría parlamentaria no expresa intereses diferentes de los del ejecutivo pues, en general, ambos pertenecen al mismo partido político y, a su vez, entre ambos poseen la facultad de designar o remover a los jueces.

Creo que la teoría debe repensar la sociedad moderna y cómo confeccionar instituciones que por la diversidad de los intereses que expresan logren el control recíproco. En mi opinión personal, ya expresada antes (Medios o Democracia, Colíhue, Buenos Aires, 2005), la teoría de la separación de poderes o funciones debe hacerse cargo de los nuevos fenómenos de las sociedades de masa, como los medios de comunicación, ajenos al centro del debate de la teoría política y constitucional aun cuando representan el canal por excelencia para la integración de los órganos resultantes de la voluntad popular por el medio electoral.

SESIONES Y LEYES SECRETAS

Facultades del Congreso

La sanción de la ley 26.134, que dispuso la publicidad de todas las leyes secretas, dio lugar a un debate respecto de la tensión entre el principio de publicidad de los actos de gobierno y la posibilidad de que la seguridad nacional (lato sensu) requiera de normas reservadas o secretas, al menos por algún tiempo. Asimismo, se discutió si el Poder Ejecutivo podía dictar normas secretas y, en su caso, si el Congreso podía prohibirle hacerlo.

La posibilidad de dictar normas secretas por motivos de defensa o seguridad nacional parece admitida por sistemas como el de los Estados Unidos (United States Vs. Reynolds, de 1953) o nuestra propia tradición, abonada no solo por una práctica sino por autores de prestigio, como Joaquín V. González, o fallos de la Corte Suprema en períodos democráticos (cf. fallo del 11/7/73 in re “Ex Cámara Federal Penal de la Nación). A mi modo de ver, es preferible una norma secreta en circunstancias excepcionales que una actividad del Estado desarrollada fuera de todo marco legal. Pero, de suyo, con expresa obligación de darla a publicidad en un término razonable que pueden ser cinco, diez o veinte años, lo que obligará a la prudencia.

Por cierto, la utilización del secreto, especialmente por gobiernos de facto, no tuvo siempre por fin la seguridad de la Nación, sino motivos menores como la financiación de sobresueldos, obsequios menores a países vecinos (algunos de una relevancia tan menor que, a la par que demuestran el uso casi frívolo de la herramienta, destacan puntillosidad en el registro de los egresos patrimoniales), el establecimiento de “políticas estratégicas” reservadas o el sostenimiento de espionaje y represión interna.

Volviendo al debate producido, a mi modo de ver, el Congreso puede dictar normas secretas con los fines mencionados, pero su contenido no puede ser reservado eternamente. Por cierto, la ley actual lo prohíbe, pero podría ser derogada en el futuro. Ahora bien, si el Poder Ejecutivo puede hacerlo depende de una autorización constitucional y, creo, las graves responsabilidades que le concede el art. 99 (véanse las vinculadas con la guerra, por ejemplo) dan motivo suficiente para ello. Si esto es así, considero que el Congreso no puede prohibirle el ejercicio de una facultad constitucional (y, si no puede por manda constitucional, obviamente el Congreso no puede autorizarlo a ejercerla). Sí, claro, puede reglamentar su ejercicio por imperio del artículo 75, inciso 32, y hasta sería bueno que lo hiciera, por ejemplo disponiendo la publicidad de las que dicte, transcurrido un cierto plazo. En el caso de la Cámara de Diputados, su Presidente dispuso dar a publicidad todas las actas que dieron causa a esas leyes secretas y se aprobó en al año 2006 un proyecto de resolución para que todos los actos secretos o reservados de la Cámara sean dados a publicidad, transcurrido cierto plazo.

En suma, como principio los actos del Congreso son públicos. El sentido común indica que si la república es una forma de estado que asegura la publicidad de los actos, no hay motivos para que la representación del pueblo delibere y decida en secreto. La Constitución, por ejemplo, en su artículo 83, establece la obligatoriedad de dar a la prensa los votos y fundamentos de los sufragantes en los casos de insistencia ante vetos del Poder Ejecutivo. En nuestro país, casi desde su primera sesión, cada Cámara del Congreso publica sus sesiones en un diario que luego es encuadernado. Por cierto, han existido algunas demoras y desde mediados de 1989 hasta el año 2006 se interrumpieron las encuadernaciones lo que actualmente está siendo superado, pero ello no quita la enormidad que significa que durante casi diecisiete años no haya habido publicaciones que ilustren sobre los debates que dieron causa a las leyes.

Las Cámaras no solo publican (o deberían publicar) sus sesiones en un diario, sino que también ofrecen las versiones taquigráficas en los sitios de Internet y las transmiten en vivo por ese medio o por televisión. A su vez, la prensa tiene acceso casi irrestricto a las sesiones y reuniones de comisiones.

Los reglamentos prevén la posibilidad de que algunas sesiones de comisión o de las Cámaras sean reservadas. Por ejemplo, actualmente, la deliberación de los senadores antes de emitir el veredicto en un juicio político es secreta, y lo mismo ocurre cuando el cuerpo lo decide. En el caso de la Cámara de Diputados, ello puede decidirse a pedido de cinco diputados o del Poder Ejecutivo.

Si bien es, entonces, casi un principio universal indiscutido la publicidad de los actos parlamentarios, es interesante recordar que no siempre fue así. En efecto, cuenta Thomas Erskine May que en Inglaterra, para garantizar la libertad de palabra, se admitía prohibir la presencia de extraños en las sesiones. Sin embargo, ante la irrupción de la prensa el Parlamento Largo permitió la publicación de sus procedimientos en 1641, pero prohibió la publicación de los discursos sin el permiso de la Cámara. Así se sucedió una larga lucha entre las Cámaras y la prensa, que publicaba los discursos refiriendo a los legisladores con seudónimos y referencias burlescas e irónicas, a lo que el Parlamento replicaba con sanciones y hasta penas de prisión para los editores. No cabe en esta oportunidad mencionar los pormenores, por cierto extensos y pintorescos. Recién a principios del siglo xix, quedó establecido el derecho a presenciar las sesiones y de la prensa a publicar los debates, probablemente porque para los parlamentarios era preferible el derecho extendido a todos para evitar los eventuales abusos de unos pocos que los ponían en ridículo o tergiversaban sus ideas.

SOBRE TABLAS

“Sobre tablas” es una expresión típicamente parlamentaria que indica si un tema está en condiciones de ser tratado. Sobre tablas significa ‘que debe ser tratado en la sesión’. Es decir “que está sobre las tablas”, sobre la mesa del secretario para ser tratado. La expresión proviene de la práctica parlamentaria inglesa, que refiere a los temas que estaban sobre la mesa del secretario de la Cámara de los Comunes, donde to lay on de table o to table significa que debe ser sometido a la Cámara para consideración. Esta expresión parlamentaria tiene larga historia también en nuestro país, tanto que se refiere a ellas como las reuniones habituales en el Reglamento de la Primera Junta de 1810, por ejemplo (ver copia). Es decir, las sesiones para tratar aquello que está “sobre la mesa” esperando ser despachado.

Cabe anotar que, en los Estados Unidos, el sentido es inverso y significa “dejarlo en la mesa”, es decir, no tratarlo (lo que en la Argentina diríamos “cajonearlo”).

En cambio, la “moción de sobre tablas” es justamente la forma en que un diputado, de viva voz (como toda moción), pretende modificar el orden previsto por el reglamento incorporando un tema nuevo que quiere que “se ponga sobre las tablas” para ser tratado. En ese supuesto, como modifica el orden establecido para “poner en la mesa, en las tablas” el tema, se exige una mayoría especial (las dos terceras partes de los votos emitidos, en el caso del Reglamento de la Cámara de Diputados).

En la práctica de la Cámara de Diputados, al iniciar la sesión, por aplicación del artículo 165 del Reglamento, se tratan los asuntos que requieren urgente tratamiento (comunicaciones de la presidencia, renuncias a comisiones, licencias, etc.) que se comunican mediante el Boletín de Asuntos Entrados (BAE) que prepara la Secretaría Parlamentaria (Dirección Secretaría), donde se aclara en cada tema que es “sobre tablas”. Allí, obviamente, no se necesitan las dos terceras partes de los votos emitidos pues el tema ya está “sobre la mesa”.

TRAMITE PARLAMENTARIO

Publicación diaria que da a conocer los textos de los proyectos de ley, resolución y declaración ingresados por los señores legisladores, mensajes y proyectos del Poder Ejecutivo, la Jefatura de Gabinete de Ministros o el Honorable Senado de la Nación.

VOTACIÓN, TIPOS DE

Acción y efecto de votar. Del latín votāre. Dar uno su voto o decir su dictamen en una reunión o cuerpo deliberante, o en una elección de personas.

Procedimiento para la toma de decisiones en un cuerpo colegiado.

Una de las fundamentales obligaciones del diputado, a tenor de la cual se concretará la voluntad política y su representación de los derechos del pueblo de la Nación.

Procedimiento utilizado por los cuerpos colegiados para adoptar decisiones.

Reglamento de la H.C.D.N., art. 189 y sgtes.

VOTACIÓN POR SIGNOS

Aquella que permite la apreciación por el sentido de la vista de la forma en que cada votante se expide.

La que se realiza por medio de acciones físicas del diputado, sin uso del lenguaje no oral ni escrito. En general se utiliza el sistema de “levantar la mano” para votar por la afirmativa y no levantarla para votar por la negativa, pero en otras cámaras se usa el método de “parados o sentados”.

VOTACIÓN MECÁNICA

La que a través de mecanismos electrónicos permite verificar los votos.

La que se realiza por medio de llaves que tienen los diputados y cuyo resultado se refleja en los tableros ubicados en el recinto. En realidad, actualmente el sistema es “electrónico”, pero no se ha modificado la denominación reglamentaria.

VOTACIÓN NOMINAL

Tipo de votación que permite individualizar y dejar constancia de ello en el Acta y en el Diario de Sesiones del nombre y apellido de cada diputado votante, y la forma en que se produjo su decisión.

Modo de votación en el que se registra quien votó en cada sentido; es una especie de “voto público”.

Reglamento de la H.C.D.N., art. 190.

VOTO DEL PRESIDENTE DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS

El voto del Presidente de la Cámara de Diputados está contemplado en dos artículos del Reglamento. En primer

lugar, el artículo 41º establece:

“El presidente tendrá el deber de resolver la cuestión con su voto en los casos de empate. Fuera de esto, podrá sólo votar:

1º En aquellos asuntos en cuya discusión hubiese tomado parte, siempre que no quiera hacer uso de igual derecho el diputado que lo está reemplazando.

2º En todos los asuntos respecto de los cuales la Constitución Nacional exige mayoría absoluta o especial. En tal caso, deberá informar al cuerpo su determinación antes de la votación”.

En segundo lugar, el artículo 196, dice:

“Si una votación se empatase, se reabrirá la discusión y si después de ella hubiese nuevo empate, decidirá el Presidente”.

Es decir, que según el criterio establecido en el procedimiento parlamentario que diagrama el Reglamento de la Cámara de Diputados de la Nación, el Presidente en principio no tiene derecho a voto, con la excepción de tres situaciones especiales, a saber:

En los casos de empate y después de reiterar el debate a fin de realizar una nueva votación. Si esta resulta en un nuevo empate, la decisión la establece su voto decisorio.

El presidente también podrá votar cuando para participar en una discusión, ya que no puede hacerlo desde el

sitial de la presidencia, haya ocupado el lugar del diputado que debe reemplazarlo y siempre que este no desee hacer uso de igual derecho.

A partir de la modificación del Reglamento del año 2006, también puede votar en los supuestos en que la

Constitución Nacional requiere mayoría absoluta o especial, en cuyo caso deberá informar al cuerpo de su intención, antes de la votación. Al introducir esta modificación se consideró que, siendo el presidente un diputado con iguales derechos que sus pares para ejercer el mandato popular, no debía privárselo del derecho a voto. En los casos de mayoría simple, su voto, en caso de empate, satisface este requisito de representación. Pero en los supuestos de mayorías especiales jamás existe empate y entonces nada obsta a ejercer su derecho al voto y sobre todo si tenemos en cuenta que su presencia se computa para la determinación de la mayoría.