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Adriano Nuvunga
Marcelo Mosse
Csar Varela
$: Dlares Americanos
1.Introduo
A comunicao social tem denunciado casos de gesto no transparente de finanas autrquicas. Estas denncias
incluem casos de contratao de bens e servios pelos governos locais sem a observncia de regras pblicas
de contratao de bens e servios; degradao precoce de infraestruturais cuja reabilitao custar milhares de
MTn. Pelo seu interesse na melhoria da qualidade de governao nos municpios moambicanos, o PROGOV
encomendou a realizao de um estudo sobre transparncia, reas de risco e fragilidades institucionais para a
prtica de corrupo em cinco municpios.
Longe de ser uma investigao criminal, uma inspeco administrativa ou financeira, o estudo pretendia
compreender as reas de risco e oportunidades para a prtica de corrupo, a partir da anlise de procedimentos
e prticas administrativas dos Conselhos Municipais em conjugao com as percepes dos prprios agentes
(funcionrios) municipais sobre a problemtica da transparncia na gesto do bem comum municipal. Na verdade,
este um diagnstico para aco, ou seja, um estudo que feito para permitir uma melhor compreenso duma
problemtica que se pretende abordar, numa fase seguinte. No caso vertente, a compreenso de fragilidades
institucionais para a prtica de corrupo para depois se estudar a melhor maneira de se introduzir anticorpos
institucionais que possam dificultar o seu aproveitamento para a prtica daquele fenmeno. O estudo realizado
nos municpios de Chibuto, Vilanculos, Dondo, Nacala, Guru e Chimoio, concluiu que h reas de risco e
oportunidades para a prtica tanto de grande como de pequena corrupo.
Em termos de reas, o estudo concluiu que a contratao de empreitadas para a prestao de servios e a
aquisio de bens e servios so as reas de maior risco para a prtica de grande corrupo (avaliando pelos 1/
valores monetrios envolvidos; e 2/ os volumes oramentais dos municpios moambicanos). Os mercados e os
vrios servios que requerem contacto entre agentes municipais e o pblico, sobretudo, tramitao de expediente
para a legalizao de parcelas e concesso de licenas de construo e fiscalizao, apresentam oportunidades e
riscos para a prtica de pequena corrupo. O presente relatrio tem 8 captulos, designadamente: a introduo,
os objectivos, consideraes metodolgicas, constataes por municpio, constataes gerais, recomendaes,
referncias e a lista de entrevistados.
2. Objectivos do estudo
O estudo tem os seguintes objectivos:
Fazer um levantamento comparativo de opinies e percepes sobre possveis prticas de corrupo
no contexto da descentralizao e gesto municipal e as vrias vertentes que ela assume nas
autarquias locais, nomeadamente no que diz respeito:
Estimar e quantificar os danos e/ou custos directos causados pela corrupo, por exemplo, para a
proviso de servios pblicos, a reduo de receitas etc.
Para o alcance dos objectivos acima indicados, o estudo foi dividido em duas partes complementares, designadamente
a (i) reviso da pouca literatura existente sobre corrupo em Moambique, em geral, e sobre corrupo nos
municpios, em particular; e o (ii) trabalho de campo que foi realizado em seis municpios, designadamente
Chibuto, Vilanculos, Dondo, Nacala, Gurue e Chimoio.
Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
Metodologicamente, havia duas formas diferentes para a execuo do trabalho de campo, designadamente
(i) a pesquisa baseada em percepes dos muncipes sobre as reas de risco para a prtica de corrupo;
(ii) e o estudo focalizado na mquina municipal, ou seja, atravs de entrevistas com os autarcas e o pessoal
administrativo dos rgos autrquicos, incluindo observaes atravs de meios de verificao predeterminados.
Este estudo optou pela segunda abordagem, ou seja, teve particular destaque para as entrevistas com o pessoal
dos rgos autrquicos e observaes directas atravs de meios de verificao predeterminados. Porm, onde se
mostrou necessrio e possvel, se fez uma combinao das duas abordagens.
O trabalho de campo focalizou nas seguintes reas: gesto financeira, gesto de mercados, gesto do
solo urbano, contratao de bens e servios, planificao e oramentao participativas, prestao de
contas e possibilidades de controlo social. Sendo uma pesquisa para aco, o trabalho de campo visava,
nas reas acima indicadas, identificar as fragilidades institucionais ou estruturas de oportunidade que podem ser
aproveitadas para a prtica de corrupo. As entrevistas de tipo semi-estruturadas, incluindo mesas redondas,
foram feitas aos autarcas (Conselho e Assembleia); funcionrios municipais; organizaes da sociedade civil,
vendedores e muncipes, sobretudo, na componente de talhes. Em cada uma das reas acima indicadas, havia
meios de verificao previamente definidos e estes incluem:
Na rea de gesto financeira, a aferio do cumprimento dos preceitos estabelecidos na lei 11/97 de 31 de
Maio sobre gesto financeira; os mecanismos de gesto da receita municipal (talhes e mercados);
Na rea de gesto de mercados, a aferio da organizao dos mercados (existncia de cadastros sobre a
capacidade dos mercados); mecanismos de controlo dos cobradores e fiscais pelo Conselho Municipal; tipo de
senha usada; opinio sobre a integridade dos cobradores e fiscais; a gesto da receita diria dos mercados;
Na rea de gesto do solo urbano, a aferio dos prazos da tramitao dos processos de legalizao de
parcelas para habitao e de licenas de construo, incluindo a aferio de quem efectivamente autoriza; os
mecanismos de pagamentos das taxas; mecanismos de fiscalizao das construes clandestinas; e controle
sobre a actividade dos fiscais municipais;
Na rea de prestao de contas, a aferio da utilizao dos mecanismos de prestao vertical e horizontal
de contas previstos na lei 2/97 de 18 de Fevereiro e a lei 11/97 de 31 de Maio;
Pelo que se pode ver, no se pretendia medir a corrupo em si mas, sim, as fragilidades institucionais ou
estruturas de oportunidade existentes nos municpios estudados que podem ser operacionalizadas para a
prtica de corrupo. Para uma maior compreenso do tipo de fenmenos que possam ocorrer em caso de
operacionalizao das fragilidades institucionais e reas de risco, fez-se um brevssimo enquadramento conceptual
do fenmeno da corrupo. Para os objectivos que se pretendem com estas linhas, vale a pena trazer a definio
de Klitgaard (1998) que considera a corrupo como uma forma de mau uso do cargo pblico para benefcios
privados ou para fins no oficiais. Ele desenvolveu uma frmula atravs da qual se pode definir a corrupo. A
frmula a seguinte:
C = M + D -A
Onde: C = Corrupo; M=Monoplio; D=Discricionariedade; A =Accountability
Para Klitgaard, seja tratando-se duma actividade pblica ou privada, seja de uma actividade no lucrativa,
acontea em Bamako ou em Washington, pode-se encontrar prticas de corrupo quando uma organizao
ou uma pessoa tem o monoplio de poder sobre um bem ou determinados servios; tem a discricionariedade
de decidir quem vai receb-lo e em que quantidades, mas no pesa sobre ela nenhuma regra ou prtica de
accountability, ou seja, essa organizao ou pessoa no tem a obrigao de prestar contas.
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Para Klitgaard, num contexto semelhante, h mais espao para a ocorrncia de prticas de corrupo, as quais s
podem ser controladas se o monoplio for redzuzido, a discricionariedade clarificada e a transparncia aumentada,
a par dum aumento dos desincentivos (custos) formais/legais. O trabalho desta equipa centrou-se, por um lado,
na letra D (por ser a fonte de muitas das fragilidades institucionais observveis em muitas autarquias deste pas) e,
por outro lado, na letra A (por ser onde devem estar os anticorpos do aproveitamento das fragilidades propiciadas
pela letra D.
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As percepes populares e, sobretudo, das organizaes da sociedade civil, so de que os talhes, tanto
na parte urbana como no bairro de expanso, viraram um rentvel negcio. O vereador Jaime Muthemba,
o arquitecto Lus Vilanculos e o tcnico de planeamento fsico Jaime Mavale rejeitam estas percepes,
afirmando que os pagamentos so feitos contra um recibo que indica, claramente, o montante pago; a
data do pagamento; os fins a que se destina, incluindo o agente municipal que instruiu o pagamento.
Efectivamente, existem vrios canhotos de pagamentos; porm isto no constitui, em si, garantia de que as
percepes populares estejam desprovidas de veracidade.
Ficou-se com a percepo de que parte da demora na tramitao dos processos tanto de uso e aproveitamento
do solo, como de emisso de licenas de construo propositada, com o objectivo de criar aflio nos
requerentes. Parte significativa dos pedidos tanto de uso e aproveitamento do solo como de licena de
construo so feitos por pessoas que trabalham nas minas da frica do Sul, portanto, mineiros que nunca
tm uma licena disciplinar para vir a Moambique no superior a dois (2) meses. Para estas pessoas, o
tempo escasso e um (1) ms de espera para obter uma licena de construo torna-se insuportvel. H,
ento, duas sadas para estas pessoas, nomeadamente subornar a equipa dos tcnicos de planeamento
fsico para agilizar o processo ou erguer a obra sem licena, as chamadas obras clandestinas.
H indicaes, pelo menos no bairro de expanso, duma inoperante cobertura de fiscalizao das obras
clandestinas; visitou-se 8 casas cujas obras esto, j, na fase de viga e os proprietrios afirmaram que
nunca tiveram misses de fiscalizao sobre a legalidade das construes. O vereador da rea, Jaime
Muthemba, justificou-se alegando que o processo de fiscalizao feito em coordenao com os secretrios
dos bairros, pelo que h uma complementaridade entre as equipas de fiscalizao e as informaes
prestadas pelos secretrios dos bairros.
H informaes contraditrias no que respeita adjudicao das obras que culminaram com a reabilitao
do primeiro lote de trs avenidas, designadamente a avenida Ngungunhane, 20 de Maio, e a rua 20 de
Setembro. O vereador do sector, Jaime Muthemba, diz que houve concurso pblico provincial, dirigido
e executado pelo Conselho Municipal. O vereador de Planificao, Servios Sociais, Transportes e
Comunicaes, Armando Sitoe, diz que houve concurso pblico mas executado pela Direco Provincial
das Obras Publicas e Habitao, rgo gestor do Fundo de Estradas at 2005. O arquitecto municipal,
Lus Vilanculos, responsvel pelo sector de estradas a partir de finais de 2005, diz que no houve concurso
pblico. O factual que no h evidncias (cpias do processo) de que tenha havido, efectivamente,
concurso pblico.
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Igualmente factual que cerca de um (1) ano depois da reabilitao do primeiro lote de vias, h mais
buracos que alcatro firme para a circulao de viaturas e pessoas. Este primeiro lote de estradas custou
cerca de 3 milhes de MTn. O vereador da rea, Jaime Muthemba, disse que isto foi uma ingenuidade,
falta de conhecimento sobre as regras dos concursos pblicos () por isso, fomos burlados. O tcnico de
estradas do CM e presidente do Ncleo de Chibuto da Associao dos Transportadores de Gaza, Antnio
Manjate, disse que isto, foi um trabalho mal feito () empresa no prpria, no tem material. Para
Felizardo Matsombe, coordenador da Associao para o Desenvolvimento Sustentvel (ADS), as estradas
reabilitadas representaram simplesmente um dinheiro mal gasto valores fabulosos, milhes de MTn,
entregues a empresas que simplesmente desapareceram sem fazer nada () no h transparncia nos
concursos pblicos, alis, nem sabemos se h ou no concurso pblico, apenas vemos a adjudicao
de obras. No sector de estradas, algum tirou beneficio, no h transparncia, disse Carlos Hofisso,
coordenador da ONG Ntwanano.
A fase seguinte da reabilitao est subdividida em duas sub fases, nomeadamente a reabilitao da
avenida Eduardo Mondlane, ainda em 2005, e a reabilitao da avenida Ngungunhane (da rotunda at
avenida Eduardo Mondlane). A primeira sub fase, consiste da obra referente reabilitao da avenida
Eduardo Mondlane, que no teve concurso pblico; apenas se convidou, alegadamente, o terceiro
classificado no concurso da reabilitao do lote das trs avenidas a assumir esta obra; a reabilitao desta
avenida custou cerca de 1, 7 milho MTn. Este tipo de adjudicao apresenta muitas fragilidades, alias,
riscos para a prtica de corrupo. Para evidenciar, neste caso concreto, examinado o processo, no se
apanhou evidncia documental da tramitao deste processo (documentos que evidenciassem o convite
do alegado terceiro classificado); em segundo lugar, como se afirmou acima, no h evidncia de que tal
concurso tenha havido (em que o empreiteiro aqum se adjudicou a obra tenha ficado em terceiro lugar).
Em terceiro lugar, no h garantia de transparncia no tal convite do suposto terceiro classificado num
concurso j encerrado para assumir uma outra obra que tenha sido prevista no plano de actividades e
tenha sido alocada oramento. A questo que est sendo levantada de que, tendo as duas fases sido
devidamente planeadas e oramentadas, no se justifica que se tenha convidado um terceiro classificado
dum suposto concurso para assumir uma obra independente daquela, sobretudo, atendendo o valor
envolvido: cerca de 1, 7 milho MTn. Isto risco para grande corrupo. Ao que se apurou, esta obra est
num processo litigioso: por parecer tcnico da COTOP, o CM se recusa a efectuar o ltimo pagamento ao
empreiteiro por falta de acabamento e manifesta m qualidade da obra.
A segunda sub fase referente obra para a reabilitao da Av. Ngungunhane (da rotunda at Av.
Eduardo Mondlane) que teve concurso pblico, publicado no jornal Noticiais e na emissora provincial da
Rdio Moambique (RM). As regras de procurement foram fornecidas pela Direco Provincial das Obras
Pblicas de Gaza. Alegadamente por causa da experincia passada, procurou-se maior objectividade
possvel e da que houve muitos factores de ponderao na escolha final () muitos dos ponderadores
foram trazidos pelo prprio edil () pesou muito o facto de o Lalgy ser local e ser conhecido, apesar de
estar baseado no Maputo, considerou Lus Vilanculos, arquitecto municipal. O factual que existe evidncia
de concurso pblico e compulsada a documentao, desde os anncios at nota de adjudicao da obra,
ficou-se com a impresso de que o processo careceu de maior fundamentao na seleco, uma vez que
o vencedor no apresentou a melhor proposta financeira, ou seja, pelo menos houve uma proposta que
apresentou um valor inferior ao apresentado pela proposta vencedora. Isto no em si ilegal, mas precisava
de fundamentao sobre os factores de ponderao, por escrito, como garantia de transparncia.
Afinal como se faz o procurement no municpio de Chibuto? Cada sector, por exemplo, Estradas vai ao
mercado e pede cotaes dos materiais que precisa junto dos fornecedores. Junta as cotaes (3) numa
requisio dirigida ao vereador de Administrao e Finanas que, em conformidade com o cabimento
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oramental, autoriza e manda executar o pedido, em harmonia com a melhor oferta. Em princpio, o sector
de Administrao e Finanas deve, dentre as propostas apresentadas, escolher a melhor oferta, ou seja,
deve fazer a escolha da melhor proposta sem nenhuma aferio prvia s cotaes (como por exemplo ir
ao mesmo aferir a veracidade das cotaes).
Isto apresenta um risco, primeiro, associado produo das tais cotaes; segundo, associado ao favoritismo
na escolha dos fornecedores para o pedido de cotaes. Est-se a dizer que, se a lei exige um mnimo de
trs cotaes, isto pode no ser problema para um municpio que tenha igual nmero de fornecedores
dum determinado produto, por exemplo, cimento. Mas, se um determinado municpio tiver mais de trs
(3) fornecedores, por exemplo, dez (10) fornecedores para um determinado material (por exemplo, brita),
pode levantar suspeio sobre a escolha de uns fornecedores para pedir cotaes (o poder discricionrio
que se oferece no pedido de cotaes, abre espao de penumbra em termos de transparncia).
Nos vrios processos de compras de bens e servios, constatou-se cerca de quatro (4) processos com
valores entre 16 e 20 mil MTn que foram executados nos moldes do esquema acima referido. Os
sectores requisitantes recebiam o OK da Administrao e Finanas para irem levantar os materiais num
determinado fornecedor (escolhido a partir das trs cotaes), devendo trazer, no final da operao, o
recibo de levantamento dos referidos materiais para efeitos de pagamento (transferncia bancria).
Sobre a gesto dos mercados, as atenes foram focalizadas para o mercado central, onde h evidncias
de organizao; os cobradores passam as senhas como comprovativo de pagamento; os cobradores
levam a receita para a tesouraria, faz-se a conferncia do dinheiro e instrui-se uma guia para efeitos de
depsito bancrio, no dia seguinte; H tales de depsito. Porm, nos trs dias de trabalho neste mercado,
haviam pessoas que at s 16 horas no tinham pago a senha, alegadamente porque acabavam de
chegar e no tinham vendido nada ainda. Coincidentemente, sobre essas pessoas no tinham passado os
fiscais exigindo a exibio da senha.
O CM mostrou apenas duas actas, respeitantes a dois encontros promovidos pelo edil em dois (2) bairros.
Porm, o CM alegou que a agenda do edil, nos meses de Setembro e Outubro, est reservada ao trabalho
nas comunidades. Apesar desta alegao, h poucas evidncias, sobre governao participativa, alis, como
j se fez referncia. Por exemplo, a partir dos relatrios do CM, os empreendimentos a baixo discriminados
foram feitos a partir da priorizao popular nos seus respectivos bairros: abertura de pequenas vias de
acesso e salas de aulas no bairro 2 da cidade, com material local e misto, respectivamente; construo
de salas de aulas no bairro 3 da cidade, com material misto; abertura de fontanrios de gua nos bairros
25 de Junho, Unidade 4, Mudada, bairro de cimento, etc. Porm, das actas a que se teve acesso no
h evidncia de que os empreendimentos acima referidos tenham resultado duma priorizao popular.
Haveria evidncias se estes empreendimentos constassem das actas de reunies populares, posteriormente
integradas nos planos anuais de actividades.
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A prestao horizontal de contas feita, principalmente, para a Assembleia Municipal (AM) e, em segundo
plano, para os rgos de tutela, designadamente os ministrios de Administrao Estatal e Finanas e para
a terceira seco do Tribunal Administrativo (TA). No contexto municipal, a AM age como olhos, ouvidos
e boca dos muncipes. Porm, para o caso de Chibuto, a AM no apresentou evidncias de tal exerccio.
A AM alega fazer um debate criterioso do plano de actividades e oramento apresentados pelo CM mas
no h evidncia de qualquer rectificao oramental; a Comisso de Administrao e Finanas no tem
arquivos de pareceres sobre as propostas de plano e oramento. Igualmente, no h arquivos sobre a
fiscalizao realizada pela AM sobre a execuo oramental e do plano de actividades do CM.
H um aspecto que, no sendo o determinante, pode desvigorar o poder fiscalizador da AM sobre o CM.
A lei exige que um determinado nmero de membros da AM seja, em regime de cumulao de funes,
cooptado para o CM. Os resultados no terreno podem ser bem adversos aos previstos pelo legislador:
por exemplo, o vereador do sector de Construo e Urbanizao, Jaime Muthemba, chefe da comisso
tcnica na AM e a contabilista do CM; Loira Sitoe, secretria da AM e, portanto, membro da mesa da AM.
Enquanto vereador, Jaime Muthemba, chefia o sector que reabilitou as avenidas que em menos de 1 (um)
ano j esto esburacadas, necessitando duma nova reabilitao, alis, o mesmo vereador que justificou
o prejuzo das estradas com recurso a ingenuidade. Enquanto chefe da Comisso Tcnica na AM, devia
organizar um inqurito para apurar responsabilidades pelos prejuzos das estradas; aparentemente, por ser
a mesma pessoa nos dois lados, nada foi feito!
Enquanto contabilista do CM, Loira Sitoe, devia assegurar o cumprimento dos dispositivos sobre transparncia
e prestao de contas previstos na lei 11/97, datada de 31 de Maio, mas como se fez referncia, h
um cumprimento marginal destes preceitos. Enquanto membro da AM, a Sra. Loira Sitoe, devia exigir o
cumprimento integral destes dispositivos legais, a bem da transparncia e legalidade. Por exemplo, a AM
no conhece a receita diria do CM, mesmo tendo a contabilista do CM como seu membro.
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
Com a elevada procura, os interessados que identificam parcelas desocupadas na parte urbana do
municpio encetam contactos com pessoas ligadas aos servios de Construo e Urbanizao do municpio
de Dondo ao invs de fazer um contacto institucional para legalizar o espao em causa o grande
problema que temos, est associado legalizao de parcelas para a construo; as pessoas no fazem
contacto institucionalizado, contactam algumas pessoas ligadas ao municpio e isso traz muitos problemas
para o sector, Eng. Mateus Taremba, chefe dos Servios de Construes e Urbanizao. Isto torna-se
problema para o CM e rea de risco para a prtica de corrupo e conflito de interesse a partir do
momento em que estes agentes municipais do seguimento aos processos de legalizao dos terrenos
atravs de esquemas paralelos ao legalmente estabelecido nos Servios de Construes e Urbanizao.
Os mercados so a principal fonte de receita: a receita diria municipal varia entre 4,5 a 5 000 MTn. A
senha de ocupao de banca nos mercados municipais varia entre 4 a 6 MTn; os vendedores ambulantes
pagam 15 MTn por dia. No fim do dia, os cobradores levam o dinheiro para casa e trazem-no dia
seguinte. As bancas e quiosques pagam directamente, numa base semestral, na tesouraria do municpio.
Os mercados e as praas de carga e descarga de passageiros so as principais reas de risco, por
causa da permissividade de contacto entre cobradores/fiscais e vendedores. Em particular, os vendedores
ambulantes so o principal foco de risco.
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
Permitir que os cobradores dos mercados levem a receita para casa e tornem a traz-la dia seguinte
tesouraria constitui, em si, uma oportunidade flagrante para o desvio do dinheiro da prpria receita. Os
cobradores, na melhor das hipteses, andam de bicicleta; vivem nas zonas perifricas do municpio; e voltam
casa depois do pr-do-sol. H evidncias de organizao nos mercados, sobretudo, o mercado central;
os cobradores esto devidamente identificados; passam as senhas como comprovativo de pagamento.
Porm, nos quatro dias em que se passou pelo mercado central, sempre mesma hora (17h), pelo menos,
um (1) em cada cinco (5) vendedores, sobretudo de po e peixe, no tinha pago a senha. Estranhamente,
sobre essas pessoas no tinham passado os fiscais.
O cenrio descrito no pargrafo anterior leva a pensar que h uma relativa subutilizao das potencialidades
de receita em Dondo (cenrio que se assemelha ao de Estados que recebem os seus oramentos de ajuda
externa). Tal cenrio pode ser bem compreendido a partir da informao de que, por exemplo, dos cerca de
35 milhes de MTn de receita previstos para 2005, cerca de 19,5 milhes de MTn so donativos, incluindo
as transferncias do Estado. Mais explcito ainda quando se afirma que no mesmo ano, do valor global do
oramento, apenas 732 mil MTn constituem a receita fiscal; as restantes so receitas no fiscais.
Os vendedores ambulantes pagam 15 MTn por dia mas o municpio reconhece que este constitui o
sector mais problemtico. Primeiro, porque, os 15 MTn so um grande atractivo para os cobradores e
fiscais municipais que acabam entrando em conluio; segundo, porque, estando em constante movimento,
facilmente se escapulem dos vendedores e dos fiscais. Portanto, os vendedores ambulantes so um risco
em duas dimenses: Primeiro, em colaborao com os cobradores e fiscais e, segundo, escapando-se das
vistas dos cobradores e dos fiscais, incluindo da polcia municipal. Reconhecendo o prejuzo causado aos
cofres municipais pelos esquemas entre cobradores e vendedores, sobretudo vendedores ambulantes, o
chefe do sector de receitas, Alexandre Moutinho, diz que o prejuzo inferior a meio por cento na
verdade deve ser alguma coisa para comprar peixe e po no fim do dia.
- Falou-se com um total de 20 vendedores nos quatro dias em que se passou pelo mercado
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mostrado nenhum informe do presidente aos ncleos de desenvolvimento e ao frum consultivo que
inclusse os aspectos a que acima se fez referncia.
A prestao horizontal de contas continua fraca para a AM mas aprazada para os doadores e para os
rgos de tutela. Por exemplo, o regimento da AM estabelece que o CM deve enviar as propostas para
aprovao, incluindo os oramentos e relatrios entre 12-15 dias antes do incio da sesso, mas o CM s
envia estes documentos faltando 4-5 dias para a sesso, o que limita o tempo de anlise. Pelo regimento,
a AM s tem um dia para discutir o oramento e, nesse dia, apenas 3 horas para discusso plenria do
oramento, o que manifestamente insignificante. Isto mostra uma aparente subalternizao da AM pelo
CM.
Por sua vez, a AM reconhece que tem falta de capacidade tcnica para fazer uma fiscalizao plausvel. A
AM tem um limitado envolvimento na discusso oramental, primeiro, por manifesta limitada capacidade
e, segundo, porque cerca de 50% do oramento municipal vem de doadores, designadamente PDM e
Cooperao Austraca e vai directamente para o CM, deixando de lado a AM. Este o falado sindroma de
executivos fortes e assembleias fracas em contextos de dependncia externa.
A AM diz no ter informao, por exemplo, sobre a receita diria do CM, alegadamente porque este rgo
no envia para a Assembleia. No sabemos quanto dinheiro entra no CM; por isso, no temos como
fiscalizar a receita, diz Jorge Bondo, chefe da bancada da Frelimo. Porm, dos escritrios donde funciona
a contabilidade municipal at AM so apenas cinco (5) minutos de caminhada e, como dissemos, os
mapas dirios de receita esto estampados na vitrina para o acesso pblico. A AM tambm se queixa
daquilo a que designou de actividades extra-plano anual de actividades, ou seja, aquelas actividades
que so realizadas pelo CM sem que tenham sido planificadas e aprovadas pela AM as actividades
extra-plano anual dificultam a fiscalizao das actividades pela AM () pela minha experincia, essas
actividades fazem parte dos projectos financiados por doadores, Maria White, secretaria da AM.
Pela frequncia com que foi levantada, a capacidade para fazer fiscalizao acabou dominando a mesa
redonda. Com efeito, Antnio Branco, o presidente da AM, Ricardo Donco, vice-presidente e Joaquim
Greva, chefe da bancada da Renamo-Unio Eleitoral, disseram que os membros da AM precisam de
capacitao para fazer fiscalizao no sabemos por onde comear com o nosso trabalho. No geral,
ficou-se com a impresso de que o CM sente uma limitada presso da AM para prestar contas sobre a
execuo do plano e oramento. Igualmente, a AM admitiu no explorar dinamicamente as relaes com
a sociedade civil, alis, no tem nenhuma evidncia de que tenha contactos institucionalizados com as
inmeras organizaes da sociedade civil. Portanto, uma criao de capacidade para o controle social
dever, necessariamente, passar pela capacitao da AM para razoavelmente desempenhar as suas
funes.
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
Houve, por isso, tenses entre dos Santos e a cpula da Renamo ao nvel de Nacala que queria que
afastasse os tcnicos que vinham do primeiro mandato, para que abrisse vagas para a nova elite poltica
(vencedora). Dos Santos no fez isso, mas provavelmente por presses da cpula da Renamo, aceitou que
se empregasse, sem concurso pblico e sem visto do TA, um exrcito de eventuais que, na maior parte das
vezes, tinham idades prximas ou superiores da reforma. Actualmente, Nacala tem um efectivo de cerca de
89 trabalhadores nas condies acima descritas. Por exemplo, o relatrio da assistncia tcnica feita pelo
Gabinete de Capacitao Municipal fala em no observncia de regras de recrutamento e seleco.
A fiscalizao no s no cobre todos os mercados como tambm ineficaz naqueles mercados em que
marca presena diariamente. Por exemplo, cerca de dois (2) dos oito (8) vendedores com que se falou
diariamente, durante os cinco dias teis da semana do trabalho de campo em Nacala, no tinham sido
fiscalizadas at as 17 horas, sobretudo os vendedores de peixe. Coincidentemente, nos cinco (5) dias teis
em que se trabalhou no mercado da cidade alta, deparou-se com uma situao em que at 17 horas cerca
de trs (3) vendedores de peixe no tinham pago a senha de ocupao de espao, alegadamente, porque
ainda no tinham vendido nada e, como tal, no tinham dinheiro para pagar a senha ...sim, verdade,
a capacidade de fiscalizao muito fraca, reconhece Pedro Machado, director de Administrao e
Finanas.
H aqui duas situaes: ii) deficiente sistema de fiscalizao (verificao pelos fiscais do pagamento ou
no da taxa de mercado pelos vendedores) e ii) deficiente controlo sobre a actividade dos cobradores e
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
fiscais que, por exemplo, resulta em constantes variaes da receita diria dos mercados. Facto curioso
que em trs (3) dos cinco (5) dias teis que se passou pelo mercado cerca das 17 horas j no havia
nem cobrador nem fiscal os cobradores entram as 7:30 e despegam as 16:00 e muitos vendedores,
sobretudo, de peixe entram justamente a essa hora no mercado e no so cobrados () teremos que
criar dois turnos para poder abranger este grupo que at este momento escapa do pagamento da taxa
de mercado, defende Pedro Machado, director de Administrao e Finanas. Mais uma vez, esta uma
fragilidade de tipo subutilizao das potencialidades de incremento das receitas municipais. A subutilizao
das potencialidades de receita parece ser sistemtica e parece estar associada a financiamentos externos
(projectos) a que Nacala tem acesso.
O cenrio acima apresentado pode ajudar, de certa forma, a explicar que em 2004, se tenha colectado
apenas 354 mil MTn, contra os 1.06 milhes de MTn previstos na receita sobre a taxa de actividade
econmica). Igualmente, pode, de certa forma, ajudar a perceber que, no mesmo ano, se tenha colectado
apenas 8 mil MTn contra 36 mil MTn previstos, na receita sobre as licenas de vendedores ambulantes.
Pode ainda ajudar a compreender que em 2006, no primeiro semestre, se tenha colectado apenas cerca
de 216 mil MTn na receita sobre a taxa por actividade econmica contra os 600 mil MTn previstos.
O director de Administrao e Finanas argumenta que a questo dos incentivos para os cobradores e
fiscais fundamental para um funcionamento exemplar do sector da receita por mais esquemas bonitos
que possamos montar, sem incentivos para os cobradores e fiscais no iremos muito longe () os fiscais
tambm tm os seus problemas de fome e acabam entrando em esquemas com os cobradores, Pedro
Machado. O argumento do director de Administrao e Finanas pode, dalguma forma, ajudar a explicar
a variao constante da receita dos mercados, por exemplo, durante os dias teis da semana em que se
esteve a fazer o trabalho de campo em Nacala, houve uma variao na receita de cerca de 200 MTn.
Todavia, apesar de se concordar com o argumento de baixos salrios, pensa-se que a inoperncia do
sector de Administrao e Finanas em estabelecer anticorpos institucionais para limitar tais mecanismos
d mais campo de manobra para que os cobradores/fiscais encontrem mecanismos de embolsar parte das
receitas.
No final da jornada de trabalho, portanto s 16 horas, como se indicou acima, os cobradores levam o
dinheiro da receita para casa e trazem-no dia seguinte para a tesouraria do CM. Sobre este facto o edil,
Manuel dos Santos, disse que levar dinheiro para casa pelos cobradores, isso negligncia dos caixas
() tm meios circulantes para evitar que isso acontea. Porm, o director de Administrao e Finanas,
Pedro Machado, disputa a afirmao do edil, alegando que o sector da gesto dos mercados no tem
meios circulantes, de tipo viatura.
- Os cobradores e fiscais tm um salrio mensal de 2.080 MTn; usam bicicletas numa cidade acidentada como Nacala; tm
que fazer cerca de trs (3) kms de subida, sempre empurrando a bicicleta.
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
O facto que a Comisso no funciona; igualmente factual que a Direco dos Servios Urbanos
organiza seus prprios concursos. H evidncias de vrios concursos pblicos devidamente instrudos, pelo
menos, em termos de tramitao processual para fornecimento de pedra, alcatro, cimento e aluguer de
equipamento para a reparao de estradas.
Para alm de fundos do Estado (FCA; FIIL; Fundo de Estradas; e o fundo para a Reabilitao Ambiental), o
municpio de Nacala beneficia de fundos externos, como sejam os Fundos do PDM e os fundos do projecto
7 Cidades. Comparativamente, a gesto dos fundos de Estradas, PDM e das 7 cidades mais transparente
que a gesto dos chamados fundos prprios, particularmente os fundos resultantes da receita local. Alis,
por aquilo que se apurou, os concursos pblicos na apagada Comisso de Concursos sobre a Adjudicao
de Obras, Fornecimento de Materiais de Construo e Equipamento de Aluguer eram referentes aos fundos
do Fundo de Estradas, PDM e das 7 Cidades.
A comisso de compras que se devia encarregar da gesto dos fundos para a gesto corrente, designadamente
Receitas Locais e de Compensao Autrquica, como se fez referncia, no h evidncia de que tenha
alguma vez funcionado. A falta de funcionamento desta comisso constituiu uma oportunidade flagrante
para aquisio de bens e servios de forma no transparente e ruinosa. Para que se compreenda a seriedade
do assunto, de Janeiro a Junho de 2006, o CM gastou em despesas correntes cerca de 9.8 milhes de
MTn.
Muitas vezes, a Direco de Administrao e Finanas faz o procurement sem concurso pblico; por exemplo,
em 2005, esta direco instalou um sistema de gesto documental on-line/in-line sem concurso pblico
que custou cerca de 900 000 MTn. Mais grave que a falta de transparncia no processo, o sistema nunca
funcionou. O no funcionamento deste servio confirma a regra de que um procurement no transparente
termina ou em obras de m qualidade ou de forma litigiosa; neste caso foi m qualidade. O contra
argumento do director de Administrao e Finanas no altera a veracidade dos factos apresentados neste
pargrafo. Alis, referem-se a perodos diferentes: o tal novo sistema de procurement foi montado em 2006
no mbito do decreto 54/2005 de 13 de Dezembro que, na verdade, ainda no funciona enquanto os
factos apresentados neste pargrafo so referentes ao perodo que vai desde a tomada de posse do actual
mandato at finais de 2005.
- O director de Administrao e Finanas, Pedro Machado, contra argumenta dizendo que este sector no faz procurement.
Pois, introduziu-se um novo sistema em que apenas este sector faz monitoria de contratos e de compras, em colaborao com
os sectores de patrimnio e de plano.
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
rea de Talhes
Para melhor compreenso, dividiu-se a rea de talhes em duas fases, nomeadamente de 2004 a 2005
e de 2006 a esta parte. Durante a primeira fase, que vai de 2004 a finais de 2005, havia uma autntica
instrumentalizao da desordem na legalizao de terrenos e concesso de licenas para construo:
havia venda de talhes na parte urbana da cidade; demoras propositadas na concesso das licenas de
construo; havia uma proliferao de construes clandestinas; sector de fiscalizao muito fraco; havia
muitas cedncias de uso e aproveitamento do solo urbano e concesses de licenas para construo
nas sesses em o que edil no estivesse presente; coincidentemente, na sua ausncia, o edil delegava
as responsabilidades ao vereador que superintendia a rea de Urbanismo, Infra-Estruturas, Transportes e
Comunicaes, responsvel pelo sector de talhes. O cenrio que se vivia em Nacala neste perodo no
era de risco mas, sim, de colapso institucional ou de captura institucional neste sector.
Compulsou-se o livro de tramitao interna do expediente e viu-se algumas coisas interessantes, por
exemplo, uma desordenao da numerao dos expedientes sobre pedidos de uso e aproveitamento do
solo urbano (por desordenao na numerao, refere-se, por exemplo, os casos em que um expediente,
datado de Maio de 2005, tem um nmero de registo municipal superior ao dum expediente que deu
entrada no CM em Julho de 2005); dos poucos casos a que se teve acesso, ficou a indicao de que, a
desordenao na numerao era referente aos terrenos da parte urbana e no aos terrenos do bairro de
expanso que, alis, eram tramitados com relativa celeridade.
A segunda fase, de 2006 a esta parte, comeou com o despedimento, alis, transferncia do vereador
de Urbanismo, Infra-Estruturas, Transportes e Comunicaes para a rea de vereao da Cultura. Com
a mudana do vereador, houve melhoria, pelo menos, da transparncia na tramitao burocrtica do
expediente: h um livro nico de entrada de expediente; o processo interno de triagem canaliza os pedidos
de uso e aproveitamento do solo urbano e de licena de construo para a rea de urbanismo, construo,
transportes e comunicaes; neste sector, h um mecanismo interno de circulao de documentos e, em
cada fase, h prazos previamente estabelecidos; o responsvel de cada unidade envolvida na tramitao
do expediente deve assinar e colocar a data da recepo e de sada do expediente. H evidncias de
que as coisas se processam desta maneira. Sobre este faseamento, o edil, Manuel dos Santos, disse que
de facto havia esses problemas at finais de 2005, por isso mudei de vereador e, como viu, a situao
melhorou bastante.
No que toca s licenas de construo no bairro de expanso, h uma situao nova: h muitas licenas
no levantadas, alegadamente porque as pessoas pensam que uma vez expedido o requerimento
pedindo a concesso de licena de construo, est tudo acabado e, consequentemente, podem iniciar
a obra () outros no vem levantar as licenas por causa dos custos envolvidos, Saquina Abdulremane,
directora da Construo e Urbanizao; a licena de construo varia entre 900 a 2000 MTn. No entanto,
falou-se com 5 famlias no bairro de expanso que esto a erguer suas obras sem licenas; depois de
assumir que no tinham licenas de construo, alegaram demora do CM em emitir tais licenas como
motivo para iniciar as obras sem licena.
O actual vereador do sector, Serafim Ussene, refuta a tese de demora do CM como motivo para iniciar as
obras no passado, tivemos situaes dessas mas, posso assegurar, que j no acontecem () temos
um prazo de 15 dias para despachar um documento e fazemos tudo para cumprir esse prazo () aquilo
que vejo nas pessoas que muito antes de meter o pedido de licena, comeam a comprar o cimento e
demais material de construo e s depois metem os pedidos de autorizao () porque o cimento pode
secar, as pessoas acabam iniciando com as obras mesmo antes de ter a licena.
Nas vrias conversas com o pessoal dos servios urbanos, sobretudo, com o vereador Serafim Ussene e
o engenheiro Adelino Cobre, ficou-se com a impresso de que h dois tipos de construtores clandestinos,
nomeadamente os chamados folgados, aqueles que, quando so descobertos, encarregam o prprio
fiscal de tratar da licena de construo, junto do Conselho Municipal, enquanto a obra continua; e os
chamados vulgares, aqueles que, no tendo licena de construo, no tm nada para oferecer aos
fiscais. Esta aparente oficializao de construes clandestinas torna-se inquietante atendendo, sobretudo,
atitude dos fiscais perante construes do gnero.
Os fiscais, deparando-se com obras clandestinas, no embargam as obras; no recebem nada em troca
e, simplesmente, deixam a obra continuar, alegadamente por medo de feitio acontecem esse tipo de
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
situaes mas, o mais frequente , os fiscais no receberem nada em troca; tambm no multam; nem
embargam a obra, simplesmente, porque tm medo de feitio e morrer, tal como supostamente aconteceu
com outros cinco (5) colegas do departamento que morreram alegadamente por feitio, disse Saquina
Abdulremane, directora dos Servios de Construo e Urbanizao. Deixando de lado este problema,
os servios de fiscalizao continuam muito fragilizados; na verdade, s h um fiscal e, apenas, uma
motorizada, o que acaba explicado a inoperncia deste sector perante obras clandestinas.
Como se indicou, estas iniciativas so para 2007, para alm de que um inqurito tem as suas limitaes
metodolgicas e, sobretudo, limitaes ao nvel do ownership; portanto neste momento Nacala no tem
nenhuma experincia de envolvimento sistemtico dos muncipes no processo de planificao. Mais longe
do alcance dos muncipes est o processo de oramentao: no h nenhuma indicao sugerindo que
tenha havido, no passado, e haja, no presente, uma experincia de envolvimento popular no processo de
oramentao, o chamado oramento participativo.
A prpria Assembleia Municipal faz fiscalizao actividade do CM mas duma forma no sistemtica
e, sobretudo, adocrtica. O que faz com que exera de forma limitada o seu poder oramental. Alis, a
AM reconhece isso e alega falta de capacidade tcnica para fiscalizar as aces do CM fazemos uma
fiscalizao deficiente; no temos uma mesma base sobre o assunto da fiscalizao ou sobre o papel da
AM duma forma geral; precisamos de formao e meios de trabalho, Buane Aly, bancada da Frelimo. O
vice-presidente da AM, Antnio Rufino, foi mais longe afirmando que a cegueira dos membros da
AM propositada, alegadamente, porque todas as aces de formaes vo para o CM () ns somos
esquecidos mas querem que faamos bom trabalho () queremos troca de experincia sobre oramento
participativo.
A AM no tem nenhumas evidncias de que explore dinamicamente as relaes com a sociedade civil, alis,
no tem nenhuma evidncia de que tenha contactos institucionalizados com as inmeras organizaes da
- O director de Administrao e Finanas, Pedro Machado, contesta dizendo que: Isso foi apenas nos anos anteriores. Em
2006, o PROGOV introduziu uma abordagem participativa na planificao no bairro Muanona, incluindo a formao de
lderes locais, membros da AM e do CM. As prioridades foram devidamente identificadas. Um projecto de um mini sistema
de gua est em curso, e vai ser on plan and on Budget para 2007. ver PROGOV: histrias autrquicas N 4. Ver tambm:
Nacala Hoje: Boletim Informativo Municipal, N 2, Junho de 2006. Pg. 3. Esta metodologia vai ser replicada em outros
bairros perifricos.
- O director de Administrao e Finanas, Pedro Machado, contesta esta afirmao. Fez acompanhar dos seus comentrios
vrios documentos de informes trimestrais do PCM AM, que so informativos e incluem nmeros sobre a execuo oramental
mapas que mostram a arrecadao de receitas etc. Nota: os documentos at so produzidos mas, isso, no significa que so
enviados AM. Por exemplo, o CM no envia os mapas dirios de receita AM; no envia atempadamente os relatrios para
a AM. Como j se disse, a produo destes documentos est mais voltada para a prestao externa do que para a prestao
interna de contas.
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
sociedade civil. O presidente da AM, Celestino Xavier, reconheceu que no h veculo de comunicao
entre a sociedade civil e a AM () no temos nada institucionalizado, alis, a populao no confia em
ns.
Este relatrio identifica situaes de conflito de interesse que decorrem deste contexto. Em condies
normais, o CM devia abster-se de fazer aquisies nas lojas de Amuji, em nome da transparncia. Mas
em Vilankulo, enquanto no aparecerem outros operadores econmicos da mesma envergadura e que
possam fornecer bens e servios a preos iguais ou inferiores aos do SEA, isso dificilmente acontecer. Por
outras palavras, as situaes de conflito de interesse so claras e evidentes, e delas no se pode fazer vista
grossa. Mas preciso compreender donde essas situaes emergem e, em funo disso, avaliar se uma
questo de puro desvio ou de uma questo involuntria.
- O primeiro estudo da autoria do Ministrio da Administrao Estatal e Germany Technical Cooperation (GTZ), realizado
por Nadja Berger em 2002; O segundo estudo tinha como objectivo analisar o clima de investimentos na provncia de
Inhambane e foi financiado pelo GTZ.
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
O mau uso do tempo dos funcionrios pblicos foi tambm apontado como rea de maior risco...
foi referido que era frequente ver funcionrios empenhados em assuntos pessoais em pleno tempo
de servio;
Emisso e colecta de multas e taxas;
A urbanizao tambm foi vista como rea de alto risco, particularmente a alocao de terrenos
ao longo da costa;
Por sua vez, o levantamento da GTZ mostrou que a vila de Vilankulo era a pior regio para fazer negcios
em Inhambane, sobretudo por causa da corrupo. O estudo envolveu 100 firmas, incluindo empresas
comerciais, industriais e do sector do turismo nas cidades de Inhambane, Maxixe e Vilankulo. Tratando-
se de identificar obstculos para o negcio, foram traadas 4 categorias hipotticas, nomeadamente a
corrupo, a burocracia excessiva, a inadequao do clima de investimentos e a criminalidade. A corrupo
foi o principal obstculo referido. Das firmas inquiridas, 63.8% referiram que tinham sido sujeitas a prticas
de corrupo no seu contacto com oficiais pblicos. A situao era mais grave em Vilankulo (82,1%) que
nas restantes regies estudadas. As prticas de corrupo referidas tinham a ver com os procedimentos da
administrao fiscal, a polcia de trnsito e as alfndegas.
No seu relatrio sobre a Assistncia Tcnica aos 33 municpios de Moambique, o Gabinete de Capacitao
Municipal, num trabalho realizado entre 14 a 25 de Agosto de 2006, concluiu que em Vilankulo:
H deficiente aplicao da legislao sobre contratao de pessoal;
Falta de inscrio de fornecedores locais;
Aquisio de bens sem observao de normas;
Falta de realizao de concursos para fornecimento de bens e Obras;
Mercados e Feiras
Na cobrana de receitas, a corrupo pode acontecer em funo da fraca capacidade de organizao
e eficincia por parte do sector de Finanas. A superviso aos 5 cobradores que tm a misso de fazer
a cobrana nos 11 mercados no feita; o nico fiscal contratado no tem meios para fiscalizar se os
vendedores esto, de facto, a fazer os pagamentos; o Municpio no tem condies para verificar se os
cobradores no fazem cobranas para os seus bolsos. Pode-se assumir que existem riscos de corrupo
nestas reas pelas seguintes razes:
O controlo da actividade dos cobradores mnimo, no se sabendo se eles esto de facto a cobrar
cabalmente as taxas; ou seja, parte das cobranas pode ir para os seus bolsos;
O controlo do sector financeiro sobre a fiscalizao tambm mnimo, no se sabendo se o
nico fiscal existente para mais de 1500 vendedores e cerca de 470 bancas consegue fiscalizar a
actividade de 5 cobradores distribudos por 11 mercados, quando a fiscalizao consiste justamente
percorrer cada um dos vendedores e exigir a apresentao da senha de pagamento;
No h cadastro sobre os vendedores. Um cadastro permitiria saber quem de facto usa as bancas
e quantos, de facto, esto a pagar. Um cadastro permitiria igualmente que o municpio previsse as
suas receitas provenientes dessa fonte.
A utilizao de locais reservados a banca e mercados uma das principais fontes de financiamento da
autarquia de Vilankulo. Observando a Conta de Gerncia de 2005, conclui-se que a rea de Mercados
e Feiras uma das principais fontes de receitas no fiscais da autarquia. Estas receitas no fiscais provem
da colecta de taxas por Licenas Concedidas. Em 2005, a autarquia arrecadou 1.812 mil Mtn em receitas
no fiscais. Deste valor, 533 mil Mtn vieram das taxas por Ocupao e Utilizaao de Locais Reservados
a Mercados e Feiras, o que significa que, tendo em conta os problemas idenficados na rea, existe um
grande potencial para um crescimento de receitas.
Segundo os dados facultados pelo CMV, a receita mensal mdia arrecadada nos mercados de 55 mil Mtn.
A maior parte da receita (98%) provm das bancas. O CMV cobra uma taxa diria de utilizao de uma
banca no valor de 5 MTn. A fixao desta taxa no tem em conta o tamanho da banca ou a rea que o
- Alis, a receita proveniente de Mercados e Feiras esteve abaixo do oramentado. O CMV havia previsto cobrar 590.000.
Mtn, mas cobrou menos.
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
vendedor ocupa. De acordo com o edil, intervindo na discusso de um estudo sobre a Gesto de Mercados
em Vilankulo, o Municpio deve estar a receber entre 40 a 50% do que podia cobrar se houvesse maior
eficincia e controlo. Esta declarao de Amuji uma sugesto de que alguns funcionrios envolvidos
neste sector podem estar a pr no bolso parte das cobranas. Mas os fiscais alegam que existe, em muitos
casos, resistncia por parte de alguns vendedores, os quais se recusam a pagar as taxas. Tambm foram
reportados casos de vendedores que simplesmente se escondem, fugindo da presena dos cobradores.
Alguns funcionrios do CM disseram que uma das razes das baixas cobranas tinha a ver com o facto de
alguns vendedores no comparecem todos os dias nas suas bancas. Isto quer dizer que as cobranas so
feitas pela presena do vendedor e no pela ocupao da banca. O que levanta outro problema: alguns
vendedores podem optar por no comparecer no mercado na altura em que supem que o cobrar est no
local; ou que o fiscal vai passar; dado que existe apenas um fiscal para todos os onze mercados.
A ineficincia na cobrana de receitas pode tambm ficar a dever-se exiguidade de recursos humanos
que trabalham neste sector. Toda a autarquia de Vilankulo tem 5 cobradores, 1 fiscal, 2 guardas e 11
serventes. So cinco cobradores para 11 mercados e 1555 bancas, as quais tm de percorrer todos os dias.
Os cobradores trabalham mediante uma escala semanal e no sistema de rotatividade entre os mercados.
Se X est hoje num mercado 1, amanha ele ter de estar no mercado 2 ou 3 e no no 1.
Trata-se de um mecanismo que pretende evitar o aprofundamento de relaes amigveis (contacto pessoal)
entre X e os vendedores. Como mecanismo de preveno de corrupo, o conceito aplicado em diferentes
contextos mas, no caso de Vilankulo, a autarquia muito pequena e a prtica s aplicada em 5 dos 11
mercados. , portanto, uma prtica que no tem efeitos concretos. Os cobradores cobram as taxas usando
cadernetas. At h uns meses atrs as cadernetas no tinham canhoto, o que dificultava o controlo por
parte do sector de finanas. Hoje j trazem canhotos.
Estes funcionrios no tm algumas das condies bsicas para realizarem o seu trabalho: uniformes
e transportes. No caso dos transportes, num dado momento a autarquia comprou bicicletas para os
cobradores mas no incluiu no seu oramento uma verba para manuteno. Isso levou a que alguns
cobradores passassem a custear por si prprios as despesas de manuteno. Mas como no existe controlo,
pode haver o risco de os funcionrios usarem parte das receitas para custearem a manuteno das bicicletas,
beneficiando-se a si prprios como cidados.
Os onze mercados de Vilanculos tm na totalidade 1555 bancas (para cerca de 1500 vendedores) mas
a sua atribuio no tem critrios estabelecidos, sobretudo quando se inaugurou este ano o Mercado
Novo. Na altura dessa inaugurao, as bancas do mercado estiveram totalmente preenchidas, mas meses
mais tarde dezenas de bancas estavam s moscas. A explicao para isso esta: como se tratasse de
um mercado novo, alguns populares ocuparam as bancas para mais tarde sub-alugarem-nas e houve
cobradores e funcionrios que atriburam bancas a familiares. Esta , alis, uma das prticas suspeitas de
estar a acontecer nalguns mercados de Vilankulo. uma prtica atribuda aos cobradores, que podem
estar a subalugar as bancas para benefcio prprio, prejudicando os cofres municipais. Existem alegaes
de que alguns cobradores possuem dezenas de bancas as quais no so tributadas.
Este um risco de corrupo que resulta de no haver um cadastro das bancas e dos vendedores. Essa falta
de registo abre oportunidades para que cobradores usem as bancas em seu proveito, i) sub-alugando-as;
ii) no pagando as taxas devidas. Sobre esta ltima alegao, Suleimane Amuji disse no seminrio que no
conhecia nenhum caso de algum cobrador a quem tenha sido adjudicada uma banca.
A situao de descontrolo no tem apenas a ver com aos vendedores baseados nos mercados. Tambm
os vendedores informais vivem uma situao de descontrolo que pode abrir espaos para a corrupo.
Os vendedores informais pagam uma taxa anual (Imposto Autrquico de Comrcio e Indstria) e uma
taxa diria de 10 MTn. De acordo com Mrio Chivava, Chefe da Seco de Finanas, Vilanculos tem 300
vendedores ambulantes, mas nem todos pagam as taxas dirias devidas autarquia. A cobrana feita
atravs de senhas de mercado, mas o controlo mnimo, havendo o risco de cobranas ilegais. O pessoal
da rea alega que tambm no tem condies para trabalhar.
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
organizacionais no permitem que o Municpio aumente os seus nveis de receitas prprias. Por exemplo,
o CMV apenas consegue cobrar o Imposto Predial Autrquico a 22 pessoas, de acordo com informaes
prestadas por Mrio Chichava, da Seco de Finanas.
Uma das grandes zonas de penumbra assenta tambm no controlo sobre os cobradores. Aos vendedores
formais e informais so cobradas taxas com base no mesmo tipo de senhas; depois, o departamento
relevante do CMV no faz a devida separao de receitas, dificultando ainda mais o controlo. Nos ltimos
meses, o CMV deu, no entanto, alguns avanos nesta matria de cadernetas, acabando com as antigas
cadernetas sem canhotos. Sem canhotos no se sabia a que cobrador correspondia cada receita e quanto
realmente se cobrava aos vendedores informais e aos vendedores formais. Por outro lado, havendo um
nico fiscal dificilmente haver capacidade de controlo. H que referir tambm que, no que diz respeito
transparncia, as receitas no so afixadas diariamente, como mandam as boas prticas e a lei.
Seja como for, o prprio processo de aquisio de combustveis nas bombas do SEA bastante elementar.
Segundo nos descreveram vrios funcionrios do Municpio, todas as segundas feiras, o chefe dos transportes
dirige-se s bombas da SEA acompanhado de 4 tractores e 3 viaturas, que so abastecidas at encherem
os respectivos tanques. As requisies para estas operaes so emitidas mais tarde.
O facto de Sulemani Amuji ser o maior comerciante de Vilankulo e principal fornecedor de produtos a
melhor preo leva a que mais de 70% das compras sejam feitas nos seus armazns. Desde materiais
de construo a simples resmas de papel, passando por combustveis. Nalguns casos, os funcionrios
levantam os produtos e o CMV paga no final do ms. Isto quer dizer que boa parte dos fundos e receitas
da autarquia so gastos nas lojas do prprio edil, levantando-se, aqui, grandes problemas de conflito de
interesse, favoritismo e falta de transparncia.
Sulemani Amuji no reconhece que, por esta via, ele esteja a tirar vantagens obscuras. Este relatrio
tambm no conclui isso. Amuji tem referido que ele apenas leva da autarquia um magro salrio e abdicou
doutras regalias a que tinha direito. Por outro lado, tem usado os seus camies para transportarem produtos
comprados pelo Conselho Municipal em Maputo. E f-lo a ttulo gratuto. No entanto, essa justificao
no elimina o problema objectivo de conflito de interesses que se verifica dado a sua condio de maior
comerciante de Vilankulo. Por outro lado, sem mesmo fazer contas, parece claro que a quantidade de
aquisies que o cliente CMV faz nas lojas e bombas da SEA supera de longe a quantidade das regalias que
Sulemane Amuji abdicou no CMV, assim como a quantidade de favores que ele diz prestar autarquia.
- Temos de chamar ateno para o facto de que at 2005 era o CMV quem garantia o fornecimento de gua autarquia e
para tal tinha de suportar altos encargos com combustveis.
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
O sector da urbanizao
Vilankulo uma autarquia onde confluem muitos interesses ligados ao turismo e, de facto, um dos maiores
negcios a terra. Embora a Lei de Terra estabelece que a terra seja do Estado, ela est a ser vendida a
gentes com posses, incluindo estrangeiros. Existe, de facto, um ritmo vertiginoso de concesso de DUATs.
S em 2005, o CM arrecadou 660 mil Mtn nos processos de Uso e Aproveitamento de Solo Urbano. Isto
quer dizer que existe hoje uma grande actividade de atribuio de terras em Vilankulo (ver Relatrio de
Contas de Gerncia 2005)10.
Outro facto objectivo que a terra que est a ser vendida est na posse dos cidados locais, atravs do
direito de posse consuetudinrio. Isto quer dizer que os funcionrios municipais no tm muitas chances de
fazerem a venda directa da terra, o que no quer dizer que no haja riscos para a corrupo.
Na verdade, a corrupo pode ocorrer por duas vias principais. Em primeiro lugar, os funcionrios
municipais detm a informao sobre os terrenos que, dado a sua boa localizao, podem ser vendidos
aos interessados (os populares vendem a terra a pretexto de venderem as benfeitorias). O papel dos agentes
municipais de servir de intermedirios entre quem queira um terreno e os cidados locais que estejam na
posse de um terreno por via de ocupao. O facto de funcionrios municipais poderem participar como
intermedirios numa operao de venda de terra um acto de corrupo, pois est-se perante do uso da
sua funo num organismo pblico para benefcio prprio.
Uma segunda vertente de risco na rea de Urbanizao envolve uma forma de conflito de interesses.
Funcionrios municipais podem desenhar projectos de construo para cidados que, numa vila como
Vilankulo, no tem muitas ofertas de arquitectos ou desenhadores e no tem poder para pagar arquitectos
e desenhadores. Como o Conselho Municipal emprega tcnicos mdios de construo civil, topgrafos e
desenhadores, estes podem trabalhar, nos tempos livres e com os seus meios, em projectos de construo
de cidados singulares.
primeira vista, esta situao parece pacfica, mas na verdade no . Como os mesmos funcionrios vo
mais tarde tomar palavra nos processos de autorizao dos pedidos de construo, eles estaro a avaliar
os projectos que eles prprios construram. O risco que, mesmo que encontrem projectos problemticos
do ponto de vista urbanstico, eles podem no se opor a isso. Trata-se aqui de uma questo de conflito
de interesses. Esta situao de conflito de interesses ao nvel das actividades de funcionrios juniores do
Conselho Municipal regulada pelo Estatuto Geral do Funcionrio Pblico e pela Lei Anti-corrupo.
A fraca capacidade da autarquia para a fiscalizao e controlo das construes clandestinas um risco
institucional para a corrupo. Se os cidados constroem sem obedecerem s posturas camarrias, est-se
perante o risco de os funcionrios ligados fiscalizao extrarem alguns subornos dos construtores ilegais.
Em suma, o cenrio nesta rea remete para a ideia de que a venda de terrenos feita pela populao e
que funcionrios municipais podem estar a ganhar dinheiro atravs da mediao de negcio entre aquela
e os interessados.
10 - O CMV tem a conscincia de que a terra uma importante fonte de receitas e por isso havia oramentado para 2005
uma receita indicativa de 906 mil Mtn.
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
O processo de adjudicao desta obra no foi transparente; no houve concurso pblico. A obra foi
adjudicada em 10 de Julho de 2002 (Vide contrato de adjudicao) a uma firma sedeada em Maputo
de nome HM-Construes, Limitada, representada por Mahomed Essak. A documentao relativa
adjudicao desta obra composta apenas pelo contrato com o empreiteiro e pelo projecto de construo
e engenharia. De acordo com informaes recolhidas no CM, a HM-Construes recebeu $ 100 000 nos
primeiros meses do contrato, sem no entanto ter feito um trabalho visvel.11
O facto de no terem sido aplicadas, na construo do Mercado Novo, regras de procurement uma
fraqueza institucional que abre portas para a ocorrncia de corrupo. Uma consequncia da manipulao
ou da simples no aplicao das regras de procurement tem a ver com a qualidade final das obras. No
caso de Vilankulo, este aspecto patente, bastando comparar o projecto inicial da construo do mercado
e a obra final.
A pesquisa apurou que os acabamentos do Mercado no so dos melhores, j se podem ver paredes tortas
e com rachas, o pavimento no ficou como vinha projectado, a argamassa no tampo das bancas no
foi queimada de modo a permitir a sua lavagem e nenhuma das bancas tem gavetas gradeadas para o
armazenamento da mercadoria. Outro inacabamento do mercado o tanque de gua. Estava previsto um
tanque construdo em beto armado, mas no fim ergueu-se um tanque de plstico. Por outro lado, h que
referir que o mercado no foi oficialmente entregue pelo empreiteiro ao municpio, no havendo qualquer
documentao sobre o assunto. Realce-se que contrato com Mahomed Essak no faz referncia a clusula
anti-corrupo nem a disposies sobre conflito de interesses.
Regras arbitrrias
Na nica vez que a autarquia de Vilankulo lanou um concurso para uma obra pblica, esse concurso
foi feito de forma inconsequente, sem se respeitarem todos os passos estabelecidos na Lei. Tratou-se da
adjudicao duma obra de reabilitao de 5 kms de estrada ligando o centro da vila zona norte onde
se encontram algumas das mais caras estncias tursticas de Vilankulo. Trata-se duma reabilitao ainda
em curso, orada em $ 300 000 (financiados pela Embaixada da Irlanda). A obra foi adjudicada a uma
empresa Chinesa de nome Sino Hydro.
De acordo com o edil, a Sino Hydro ganhou o concurso porque apresentou um preo baixo. Embora se
tivesse tratado dum financiamento externo, para esta obra, o CMV convidou a Direco Provincial de Obras
Pblicas e Habitao para dirigir o concurso. Foi, pois, a DPOPH que desenhou os cadernos de encargos.
Mas estes cadernos de encargos foram desenhados com a colaborao directa no da Comisso de
Compras mas da seco de Urbanizao, ou seja, as entidades autrquicas que por lei devem participar
nestes processos, mesmo que no estejam capacitadas, ficaram relegadas a um plano secundrio.
Administrao directa
Prticas de corrupo podem acontecer quando a edilidade, ao invs de adjudicar as obras tendo em conta
as regras de procurement estabelecidas ignora-as optando por fazer aquilo a que chama de administrao
directa. Administrao directa quer dizer que a autarquia, ao invs de recrutar uma empresa que faz toda
a execuo e superviso da obra, faz ela prpria a administrao da obra.
Essa abordagem de execuo de obras pblicas est coberta pela Lei 11/97 (Lei de Finanas Autrquicas).
A principal justificao da autarquia para avanar com esta prtica a de que a realizao de concursos
pblicos muito cara. O problema que o recurso administrao directa no isenta a autarquia
da realizao de concursos pblicos na contratao de empreitadas e aquisio de materiais. No h
evidncias de que a tradicional regra de trs facturas seja aplicada nos processos de aquisio de materiais
11 - O contrato entre a CMV e a HM-Construes estabelecia que a segunda empresa receberia 25.000 USD pela
aprovao do projecto de arquitectura, 25.000 USD no acto da adjudicao e assinatura do contrato e 50.000 no acto
da concluso das fundaes.
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
de construo. Neste momento, a autarquia encontra-se a construir um edifcio nas suas instalaes, mas
a contratao dos empreiteiros no caso vertente no foi precedida da realizao de qualquer concurso. Os
pedreiros foram escolhidos de forma desregrada.
Dois empreiteiros entrevistados disseram que nesta rea de obras pblicas de administrao directa tambm
no existem prticas de transparncia. Um dos empreiteiros deu como exemplo a construo dos anexos
do CM. Por outro, a administrao directa no tem permitido prticas de transparncia uma vez que a
aquisio dos materiais de construo feita nas lojas do Presidente do CM, Sulemane Amuji.
Esta situao delicada, atendendo que o CMV gasta boa parte das suas receitas neste tipo de actividades.
Com efeito, o Relatrio de Contas de Gerncia de 2005 mostra que a categoria de Despesas de Capital
maioritariamente consumida por Edifcios (2.259,00 Mtn) e por Outras Construes (1.858,00 Mtn).
De acordo com Timteo, a AM irrelevante e nem sequer consegue exercer uma fiscalizao adequada
s actividades do CM. A AM no participa de forma pro-activa na reorganizao da rea de mercados
e nunca tentou introduzir prticas de transparncia nos vrios sectores da CMV. Os seus membros sabem
dalguns riscos de corrupo mas nunca tentaram discuti-los de forma aberta. Os seus membros sabem que
o CMV adquire muitas das suas necessidades nos armazns do edil mas nunca tentaram impedir que isso
acontecesse. E tambm nunca fizeram pronunciamentos desaconselhando essas prticas.
Os seus membros dizem que no tem nenhuma voz sobre os Planos e Oramentos do Municpio. Faclio
alega que o edil dicide e escolhe as prioridades sozinho a Assembleia apenas informada. Um dos
exemplos apontados a recente reabilitao de estradas. Faclio disse que a AM apenas foi informada pelo
edil de que haveria uma reabilitao de estradas, mas este no deu espao AM para se discutir sobre as
prioridades.
Por exemplo, processos recentes de definio de estradas para reabilitar no tiveram o envolvimento nem
da AM nem da sociedade civil. Ficou-se com a percepo de que a sociedade civil desconhece as suas
possibilidades de participar activamente na vida do municpio. Agentes do sector privado nacionais e
estrangeiros dizem que tm muito pouco espao de participao na vida do municpio porque o edil
no lhes abre as portas. Um dos fruns que podia ser usado para aproximar os processos de deciso da
autarquia a AM. As sesses da AM so, por lei, abertas participao dos muncipes. Mas em Vilankulo,
h indicaes de que os muncipes no participam. Ricardo Vilankulo, um muncipe entrevistado, diz que
os cidados no se aproximam pois no so convidados, por um lado e, por outro, os cidados no
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
concordam muito com a ideia de presenciarem as reunies da AM sem sequer terem a possibilidade de
intervir.
Tambm h indicaes de que a organizaes so fracas. Em 2004, fruto da vontade das pessoas em
participar, foi criado um Forum Comunitrio para participar mais activamente na gesto do municpio, mas
o frum mostrou-se sem fora e completamente irrelevante. A participao social em Vilankulo afectada
tambm pelos nveis de formao e informao ao dispor dos cidados; os jovens no tm emprego e
alhearam-se completamente da vida da autarquia.
Ricardo Vilankulo natural e residente em Vilankulo. Empregado numa empresa pblica, Vilankulo no
v qualquer benefcio com o presente processo de municipalizao. Ele descreve no necessariamente
prticas de corrupo mas um cenrio onde ressalta a ideia de que os recursos da autarquia no esto
a ser usados para beneficiar a maioria. De acordo com Ricardo Vilankulo, muitas das decises tomadas
pela edilidade no so feitas em consulta com os muncipes e, nesse sentido, no se verifica a chamada
governao aberta ou participativa.
O Relatrio de Contas da Gerncia referente a 2005 refere que, ao longo de todo o ano, o CMV encontrou-
se apenas uma vez com os membros do Frum para o Desenvolvimento Municipal, mas no explica que
assuntos foram debatidos nesse evento. Contudo, adianta que tambm realizou consulta Comunidade
Municipal atravs de auscultao pblica e visita inter-domiciliria, sem igualmente, em relao a esta
actividade, especificar o contedo e os objectivos da auscultao.
A ANAVIL uma organizao cvica criada em 1996 tendo como objectivo participar nas decises sobre
Vilankulo. Badrudine Dul, um comerciante h muito radicado em Vilankulo, membro fundador da ANAVIL,
diz que, desde que o processo de descentralizao democrtica foi estabelecido em Moambique, aquela
associao nunca foi convidada a participar em processos ligados ao Municpio.
A ANAVIL tem cerca de 400 membros, maioritariamente naturais e amigos de Vilankulo, mas no tem
recursos para desenvolver as suas actividades, sendo quase inexistente. Tambm existe a AMAV Associao
de Mulheres e Amigas de Vilankulo, que se encontra virada para a promoo do desenvolvimento e apoio
aos sectores scio-econmicos. Estas associaes no funcionam tambm porque os seus membros no
tm capacidade para angariao de fundos e desenho de projecto de desenvolvimento e de advocacia,
continuando a depender das poucas parceirias que estabelecem com alguns ONGs estrangeiras.
Existem comisses de vendedores mas o seu papel completamente nulo quando se trata de restabelecer
padres mnimos de integridade. As comisses participam apenas em actividades que tm como objectivo
questes de segurana e higiene; no tm actividades anti-corrupo como por exemplo a denncia dos
vendedores que no pagam as taxas ou a denncia de funcionrios que, por exemplo, tm bancas e usam-
nas em benefcio prprio.
Das entrevistas realizadas com os vrios stakeholders da sociedade civil em Vilankulo, ficou a ideia de que
existe um conhecimento acumulado na sociedade sobre os problemas da Vila, que existe um entendimento
de que poderia haver uma melhor participao entre os cidados e os rgos autrquicos, mas que isso
no acontece alegadamente porque a gesto de Vilankulo no feita no interesse das suas populaes
mas sim em funo de interesses alheios.
Vilankulo tem igualmente uma Rdio Comunitria criada pelo Instituto de Comunicao Social (ICS), com
uma programao que destaca programas educativos, recreativos e informativos. Contudo, a emissora
nunca trabalhou com o CMV nem tem uma atitude proactiva que contemple a discusso de matrias
ligadas gesto do Muncipio.
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
Gesto de Mercados
O Municpio possui um nico mercado municipal e pequenos mercados que, na verdade, so pequenos
aglomerados de vendedores que vo surgindo um pouco por todo o municpio, mas representam uma
importante fonte de receita para o municpio. Este sector apresenta riscos de prtica de corrupo. Uma
das fragilidades institucionais que pode ser conducente prtica de corrupo nos mercados relaciona-se
com a falta de capacidade para um controlo efectivo da receita diria dos mercados. Pelo que se observou,
apesar das melhorias havidas no sistema de controlo das receitas resultantes da capacitao institucional
realizada pelo PROVOG, ainda h fragilidades institucionais, o que faz com que parte das receitas no
entre para os cofres municipais.
A gesto da receita dos mercados baseada num registo informtico dirio que tem guias de sada e
entrada; logo pela manh, os cobradores recebem as senhas e, no final do dia, se apresentam tesouraria
para efeitos de conferncia contabilstica. Uma das fragilidades, tem a ver, por exemplo, com o tipo de
senhas usado pelos cobradores que no possui o nmero de srie, no tem carimbo, nem canhotos. Soube-
se, por exemplo, que um cobrador fazia cobranas atravs de cpias de senhas reproduzidas no vizinho
Malawi. Alm da fragilidade acima mencionada, verificou-se nos cinco dias de trabalho em Gru que
existem cobradores que recebem os valores das taxas de ocupao de mercado mas no passam as senhas
aos vendedores; a situao se agrava por causa da fragilidade do sistema de fiscalizao dos mercados.
Sector de Finanas
O sector de Contratao de Bens e Servios apresenta fragilidades institucionais que so, na verdade,
oportunidades para a prtica de corrupo. O municpio de Gru teve uma Comisso ah-doc de Compras
mas nunca realizou concursos pblicos para aquisio de bens e servios, ou seja, o Conselho Municipal
nunca delegou Comisso de Compras a realizao dum concurso pblico para a aquisio de bens e
servios. A Comisso fazia apenas pequenas compras de escritrio como, por exemplo, canetas, papel
e pastas. Esta Comisso adocrtica j foi extinta no mbito do Decreto n 54/2005, de 13 de Setembro
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
Afinal como funciona o procurement em Gurue? Em princpio, as aquisies de bens e servios so feitas
na base do sistema de 3 cotaes mas, na prtica, no funciona porque o mercado local no oferece
condies. Ento, como funciona? O esquema abaixo ajuda a compreender o mecanismo:
O chefe da contabilidade Afonso Rui Mucova disse que devido pequena dimenso das compras e
falta de alternativas para a requisio de trs cotaes, acaba-se por realizar as compras num nico
estabelecimento comercial nunca efectuamos compras de grande dimenso, apenas se fazem pequenas
compras de escritrio (canetas, papel, pastas, etc.) e como no municpio existe apenas uma nica livraria:
ou compramos nesta nica livraria ou mandamos algum para Quelimane, o que seria oneroso. Ao
que se apurou, no h qualquer ligao entre os proprietrios da livraria e o edil/vereadores. Portanto, o
cenrio que se vive em Gurue deriva das insuficincias do mercado e no duma atitude premeditada, em
termos de risco para a prtica de corrupo, dos agentes municipais. Em segundo lugar, concorre para
que o cenrio que se vive em Gurue no seja qualificado de falta de transparncia pelo facto de que,
oficialmente, no existe qualquer ligao entre os proprietrios da cantina e o edil/vereadores, o que
elimina situaes de conflito de interesse.
Sector de Estradas
O cenrio que se vive em relao aquisio de bens e servios tambm se verifica no sector de infra-
estruturas, de tipo estradas. O municpio lanou em Quelimane dois (2) concursos pblicos para a
reabilitao de algumas artrias municipais. Neste concurso participaram trs (3) empresas, nomeadamente
a CETA, TMEGA, CMC. Apesar de ter havido participao, este processo no chegou ao fim, porque as
propostas apresentadas pelas trs (3) empresas eram muito superiores s verbas a locadas para as obras.
O municpio tinha cerca de 560 mil MTn; as empresas apresentaram propostas com valores que variavam
entre 19 a 26 milhes de MTn. Porque a oferta do municpio era irreconcilivel com as propostas das
empresas, o municpio desistiu do concurso e, porque queria realizar as obras, optou por fazer pequenas
melhorias atravs de brigadas prprias, a chamada a administrao directa.
Para a administrao directa, o CM alugou equipamentos e adquiriu material de construo como, por
exemplo, cimento; pedra; brita; etc. Aqui onde comea o problema de falta de transparncia e presena
de oportunidades flagrantes para a prtica de corrupo: estes equipamentos e material de construo so
adquiridos sem concurso pblico. A mais recente avenida reabilitada nestes moldes foi a Av. da Repblica.
Pelos valores despendidos quer na compra de material quer no aluguer de equipamento, a administrao
directa de obras oferece oportunidades para a grande corrupo que pode ser por via de super facturao;
pagamento de comisses; favoritismos, etc.
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
A legalizao de parcelas para habitao envolve os secretrios de bairros; este envolvimento acaba
criando alguma desordem porque os secretrios de bairro interpretam o seu envolvimento no processo de
legalizao como um poder de facto para tambm legalizarem parcelas. Este cenrio abre espao para a
existncia dum, de facto, sistema paralelo de atribuio e legalizao de parcelas. alis, como o prprio
vereador disse, estes tambm costumam conceder autorizaes ....o municpio no tem fiscais de obras
e o processo envolve os secretrios que, na verdade, funcionam tambm como fiscais () mesmo estes,
costumam conceder autorizaes. Quem o vereador! Em consequncia deste de facto sistema paralelo
de concesso/legalizao de parcelas constatou-se uma total desordem na urbanizao, especialmente,
na rea de expanso; a desordem inclui obstrues de algumas vias de acesso.
No entanto, contrariando a percepo do edil que fala em fraqueza da sociedade civil, constatou-se
uma generalizada insatisfao dos muncipes sobre o desempenho do actual executivo. Os muncipes e,
sobretudo, organizaes da sociedade civil apontam o dedo acusador ao prprio edil e seu elenco de no
estarem a fazer nada, da o estado de estagnao e improvisao a que Gru est votado. Constatou-se
igualmente que o sistema de prestao de contas bastante fraco. No h evidncias de prestao vertical
de contas, e h uma limitada prestao horizontal de contas tanto para o Tribunal Administrativo (TA) como
para com a AM.
Ficou-se com a impresso de que na prtica a AM serve para aprovar as propostas e legitimar as aces do
CM. No h evidncias de que a AM debata as propostas de planos de actividades e oramentos. Srgio
Campos, Presidente da Assembleia Municipal e Lus Dalvez, membro da banca da Renamo, apontaram o
enviou tardio dos documentos AM pelo CM como um dos principais constrangimentos que prejudica o
normal funcionamento da AM. Apontaram tambm a falta de instalaes e mobilirio como factores que
dificultam o seu trabalho. Por exemplo, por diversas vezes, as seces da AM so adiadas por falta de
envio dos documentos. At data da realizao deste trabalho, no tinham sido enviados os relatrios de
gerncia de 2004 e 2005, ao Tribunal Administrativo e Assembleia municipal.
12 - Num comcio popular por ocasio da campanha eleitoral (2003), Siavaca, por engano, disse viva a Frelimo.
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
de 104.170 eleitores inscritos, apenas 23.593 votaram, o que representa uma absteno activa de cerca
de 77,35%. Do total de 39 membros que compem a Assembleia Municipal, 24 so da Frelimo e 15 so
da Renamo. O edil, Alberto Manuel Sarande, poltico de carreira e j exerceu vrios cargos, dentre os
quais o de deputado da Assembleia da Repblica. Alis, interrompeu o mandato de deputado para se
candidatar a edil. No Chimoio, conhecido pela sua vocao poltica, o que no dizer dalgumas pessoas
tem dominado a sua agenda em detrimento da gesto municipal. A partir da anlise das deliberaes
da Assembleia Municipal (AM) sobre as vrias propostas do Conselho Municipal, sobretudo, a proposta
de plano/oramento e relatrio de execuo oramental e de actividades, fica-se com a impresso de
que a AM de Chimoio um rgo criteriosamente actuante, burocraticamente organizado e, sobretudo,
conhecedor da legislao autrquica.
A partir do encontro de apresentao que tivemos com o edil e das questes que, na altura, apresentou e de
algumas constataes apresentadas neste documento, ficmos com a percepo de que, ao solicitar que
um estudo similar fosse realizado no municpio de Chimoio, o edil estava a agir inteligentemente, porque
ao que nos parece ele j tinha alguns dados sobre grande parte das nossas constataes e, provavelmente,
doutras que no conseguimos detectar, mas no se sentia confortvel para os abordar. Da que queria uma
espcie de voz independente para apresentar os problemas. Como CIP, gostaramos que houvesse mais
gestores pblicos com a coragem demonstrada pelo edil de Chimoio.
Porque a equipa tinha sido convidada pelo edil, pensou-se que o mesmo convite tambm viesse dos demais
colaboradores, por exemplo, vereadores. Aqui, se cometeu um erro! Por este erro, revelou-se a agenda
de trabalhos, sobretudo, indicando com quem se ia falar e, inclusive, aceitou-se que fosse um vereador a
organizar os encontros. No dia seguinte ao da sesso de apresentao preliminar dos resultados do estudo
(onde participaram 9 membros da Comisso Permanente da AM; 2 vereadores e o inspector do Conselho
Municipal) houve uma espcie de interrogatrio e acusaes baseadas em deturpao dos resultados
preliminares do nosso diagnstico, a duas das pessoas com que falmos ao longo do trabalho.
O interrogatrio a que se faz referncia foi feito por uma das trs pessoas que participaram no encontro
de apresentao preliminar dos resultados em representao do Conselho Municipal, designadamente os
dois vereadores e o inspector. Alis, j se tem informao da pessoa que fez isso mas no se vai revelar
porque o objectivo que se pretende neste pargrafo de apresentar o ambiente que esta pessoa criou
volta do trabalho da equipa em Chimoio. importante lembrar que se deixou claro para todas as pessoas
em todos os municpios por onde a equipa passou que este trabalho no era policial, de inspeco seja de
que tipo for mas, sim, um diagnstico para aprofundar o entendimento sobre como se pode ajudar estes
municpios a melhorar os ndices de transparncia na gesto municipal que, como j se disse, o trabalho
da segunda fase.
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
A receita dos mercados varia entre 7 000 MTn a 8 000 MTn. Pelos livros de entrada a que se teve acesso,
nos ltimos trs meses, isto , de Setembro, Outubro e Novembro, houve uma variao diria de cerca
de 1000 MTn. Mas, o chefe dos mercados estimou em 80 MTn o prejuzo dirio causado pelos possveis
esquemas dos cobradores. Na verdade, pelos objectivos deste trabalho, o sector de mercados apresenta
um misto de fragilidades (reas de risco) causadas por dfice de capacidade e, sobretudo, esquemas
montados por pessoas de topo da hierarquia municipal para desviar parte da receita diria cobrada nos
mercados. Sobre as fragilidades causadas por dfice de capacidade, est em primeiro lugar o registo
manual da receita. Por exemplo, na segunda-feira (11 de Dezembro), toda a receita da semana anterior
ainda no tinha sido registada a computador. Associado a esta fragilidade, est o facto de o mapa de
registo da receita (o tal que fica cerca duma semana sem que os dados nele contidos sejam registados a
computador) no requerer uma verificao dum supervisor externo ao sector.
Em terceiro lugar, est o tipo de senha que se utiliza. As senhas consistem de duas partes: a senha em si
e o canhoto. Normalmente, o elemento de segurana nas senhas , entre outros, o nmero de srie que,
em princpio, deve estar estampado nas duas partes que compem a senha, para efeitos de fiscalizao.
Mas, as senhas que se usam no municpio de Chimoio apenas apresentam o nmero de srie na parte que
se entrega ao vendedor como comprovativo de pagamento da taxa de mercado, o que significa que os
canhotos no apresentam o nmero de srie. Isto resulta em que, objectivamente, no se pode identificar
de que caderneta se retirou uma determinada senha. Porm, os fiscais com que se falou e o chefe dos
mercados disseram que isto no constituiu risco mas, a equipa tem uma opinio diferente. Para a equipa,
a actual disposio das senhas pode perturbar a aferio da actualidade das senhas apresentadas pelos
vendedores aos fiscais, apesar de que os cobradores escrevem a data do dia em que a senha foi passada.
Primeiro, a data apenas escrita na senha em si e no no canhoto; segundo, os cobradores no escrevem
legivelmente as datas. Por exemplo, no dia 12 de Dezembro, no mercado Josina Machel, a equipa teve
dificuldades para descortinar os nmeros (indicando a data) que estavam escritos na senha de cerca de 4
vendedores.
Sobre os esquemas montados por pessoas para desviar parte da receita diria cobrada nos mercados, no
se tem uma opinio acabada mas, sim, percepes de que no municpio de Chimoio h um esquema (s)
bastante enraizado para roubar dinheiro do municpio. Este esquema funciona sob proteco de/ou foi
montado por um vereador ou por algum que tenha exercido esta funo mas que ainda permanece no
Conselho Municipal. Aparentemente, para evitar que haja muito contacto e, possivelmente, amizades entre
vendedores e cobradores, o municpio de Chimoio desenvolveu um esquema de rotatividade dos cobradores.
Trimestralmente, os cobradores so rodados entre os vrios mercados. Pelo mapa de rotatividade de 2006,
observou-se que parte dos cobradores afectos a grandes mercados, tais como Josina Machel, no foram
abrangidos pelo esquema de rotatividade. As percepes que existem so de que este grupo de vendedores
fixos so chamados de cobradores facilitadores e trabalham sob ordens desse tal vereador ou ex-vereador.
Pelo tempo de permanncia e pelo medo com que as pessoas falam (alguns verificavam sempre se a porta
estava bem fechada), no se conseguiu formar uma opinio acabada sobre o esquema, mas a equipa tem
duas linhas possveis de operacionalizao do esquema.
Por um lado, pensa-se que a pessoa em causa (que pelas suas funes est ligada produo das senhas)
tem senhas paralelas que so vendidas pelo grupo de cobradores fixos nos grandes mercados, como por
exemplo, Josina Machel. Por outro lado, o grupo de cobradores fixos opera em colaborao com alguns
13- Estes dados foram extrados no relatrio de actividades de 2004, baseados num censo realizado no mesmo ano
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
fiscais afectos aos grandes mercados que facilitam o esquema. Esta segunda linha acontece da seguinte
maneira: os cobradores vo aos mercados para cobrar a taxa de mercado que varia entre 2,5 MTn
(hortcola) a 5 MTn (manufacturados) e, em troca, passar uma senha como confirmativo de pagamento.
Mas, estes cobradores, ao invs de cobrar a taxa estipulada, cobram por exemplo metade da taxa e no
passam nenhuma senha troca.
Porque os vendedores so molestados quando encontrados pelos fiscais sem senha, estes exigem a senha
mas os cobradores asseguram que nada vai lhes acontecer porque os fiscais no vo passar por aquela
zona. Pela gravidade do assunto, o prprio Conselho Municipal realizou uma visita de surpresa em
alguns mercados e os resultados so surpreendentes. Por exemplo, na visita surpresa realizada no dia 7
de Dezembro de 2006, os resultados so os seguintes (no se vai apresentar os nomes dos cobradores
implicados):
Mercado Mupulanga, ao fim do dia, na rea do cobrador 1, foram encontrados 8 vendedores sem
senha, o que equivale a um prejuzo de 40 MTn;
No mesmo mercado, na rea do cobrador 2, foram encontrados 7 vendedores sem senha, o que
equivale a um prejuzo de 35 MTn;
No Mercado do Parque de Matsinhe foram encontrados 27 vendedores sem senha, o que equivale
a um prejuzo de 35 MTn;
Mercado 25 de Junho, na rea do cobrador 3, foram encontrados 50 vendedores sem senha, o
que equivale a um prejuzo de 250 MTn;
No mesmo mercado, na rea do cobrador 4, foram encontrados 20 vendedores sem senha, o que
equivale a um prejuzo de 100 MTn;
No mercado Francisco Manyanga, na rea do cobrador 5, foram encontrados 10 vendedores sem
senha, o que equivale a um prejuzo de 50 MTn;
No mesmo mercado na rea do cobrador 6, foram encontrados 15 vendedores sem senha, o que
equivale a um prejuzo de 75 MTn;
No mesmo mercado na rea do cobrador 7, foram encontrados 15 vendedores sem senha, o que
equivale a um prejuzo de 75 MTn.
Estes dados, extrados dum documento confidencial (por isso no se vai citar a fonte), mostram por um
lado a gravidade dos prejuzos aos cofres municipais imputados pelos agentes municipais afectos rea
de cobrana da receita dos mercados. Por outro lado, mostram que tamanho prejuzo s possvel num
contexto em que os cobradores fazem o trabalho para ou em conivncia com algum que tm poder para
os proteger. Como se afirmou logo de incio, no se tem dados acabados sobre este esquema, alis, cavou-
se at onde foi possvel. Mas, o mais importante para os objectivos deste trabalho a percepo de que a
segunda mais importante fonte de receita no municpio de Chimoio, os mercados, foi capturada por alguma
(s) pessoa (s) de topo do Conselho Municipal. Provavelmente, esta percepo pode ajudar a perceber que
em 2004, duma previso de cerca de 715 mil MTn em receita fiscal se tenha apenas realizado cerca de
223 mil MTn. Em 2006, dum total de cerca de 1.8 milhes de MTn previstos, tenha apenas realizado at
o ms de Agosto, cerca de 736 mil MTn.
Para a aquisio do camio basculante e as trs motorizadas, houve um concurso pblico publicado no
jornal e na Rdio local. Enquanto, para a compra das duas (2) viaturas com traco a 4 rodas, realizou-
se apenas um curso dirigido, o que pelo montante gasto; pelos valores praticados pelas empresas; e,
sobretudo, por no haver uma lista de fornecedores aprovada pelo Conselho Municipal, devia-se ter
realizado um concurso pblico. Isto uma fragilidade. Os concursos, at aqui, realizados foram avaliados
em conformidade com os critrios estabelecidos nos termos de referncia. Porm, nas compras que
envolvem valores iguais ou inferiores a 6000 MTn, no h a mesma transparncia que se observa nas
chamadas grandes compras.
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
H, por exemplo, bens adquiridos sem processos de suporte e muitos deles em estado de segunda mo. Isto
grave se se tomar em considerao os montantes gastos nas rbricas de despesas com bens e servios14.
Este aspecto mais grave nas oficinas que compram peas sem processo e em segunda mo. A Comisso
de Recepo apresenta fragilidades na sua forma de funcionamento. Por exemplo, para receber as vrias
obras/bens/servios, esta Comisso procura uma opinio tcnica sobre o estado da obra/bem/servio
que esto a receber. Por exemplo, na compra dos bens acima referidos, solicitou-se a opinio do chefe das
oficinas, motoristas, etc. Porm, no h relatrio de recepo, onde por exemplo, se especificasse o estado
do bem/obra que se est a receber. Os membros desta comisso assinam por trs das guias de entrega do
bem/servio. Isto uma grande fragilidade, sobretudo, num contexto em que alguns sectores, como por
exemplo, as Oficinas, compram peas em segunda-mo.
Sector de Talhes
Durante o primeiro mandato (1998-2003), Chimoio foi conhecido pelo problema de dupla atribuio e,
sobretudo, por venda de talhes, alis, este ltimo causa do primeiro. A imprensa local e alguma nacional
publicaram, entre outros, vrios materiais sobre esse problema. Pelas percepes populares e, sobretudo,
de alguns jornalistas locais, a venda de talhes e dupla atribuio so um problema, j, controlado. Porm,
h outros problemas, cuja expresso mais alta Trangapasso, o bairro de expanso. Os problemas deste
bairro so, na verdade, causados pelo prprio Conselho Municipal (CM). Seno vejamos:
O CM atribui talhes sem abrir ruas que servissem de demarcaes factuais dos talhes pertencentes a
vrios e diferentes cidados. Na verdade, existem marcos de demarcao dos talhes mas, por se tratar
dum bairro de expanso (com muito capim), a ocupao efectiva dos talhes diferenciada. Por exemplo,
num total de 10 talhes distribudos pode-se apenas encontrar cerca de 5 que, de facto, ocupam as
suas parcelas, o que faz com que existam um pouco por todo o bairro parcelas no ocupadas. Como
resultado, h litgios de delimitao de parcelas, uma vez que no h ruas que, claramente, indicassem
onde inicia e termina uma determinada parcela. Para que se perceba a seriedade do assunto, nos dias
em que permanecemos no Municpio de Chimoio, presenciamos cerca de, pelo menos, 3 casos de litgios
de delimitao de talhes, por dia, apresentados Direco de Construo e Urbanizao do Conselho
Municipal.
Neste bairro, um terreno que mede 50/50 m custa 25000 MTn; um terreno que mede 20/40 m custa 12
000 MTn; e um terreno que mede 20/30 m custa 6000 MTn. Um outro dado que interessa ressaltar neste
ponto o facto de que os agentes municipais podem ter at 3 talhes. Ningum se mostrou interessado em
falar sobre as medidas dos tais talhes e do mecanismo de fiscalizao sobre esses trs (3) talhes a que os
agentes municipais tm direito por norma. A questo do fundo : quem atribui; quem fiscaliza; e para que
fins tais terrenos podem ser usados. Mais grave, o facto de que o plano de Trangapasso como bairro de
expanso totalmente desconhecido pela AM; portanto este projecto no foi submetido AM para debate,
por isso, ainda no foi aprovado pela AM.
Olhando pelos preos das parcelas em Trangapasso; pela facilidade que se d aos agentes municipais
para ter at 3 talhes e, agora, pelo facto de que este projecto de Trangapasso no foi aprovado pela
AM, fica a ideia de que o CM s quer vender talhes para encaixar dinheiro sem se preocupar com os
problemas que surgem pela falta de infra-estruturas. Seria interessante ver a gesto da receita dos talhes,
afinal, so a principal fonte de receita do Conselho Municipal. No se tem material que leve a pensar
que o cenrio verificado nos mercados tambm se possa estar a passar na receita dos terrenos, mas seria
interessante que se fizesse uma aferio nesse sentido.
Sector de Estradas
At ao perodo em que estivemos a trabalhar em Chimoio, no sector de estradas se tinha realizado um
concurso pblico e se estava em processo do segundo concurso pblico. No mbito do primeiro concurso
pblico, adjudicado atravs do contrato 03/MEU/CMC/2005 (Concurso dirigido pelas Obras Pblicas),
foi reabilitada a rua da Sussundenga (recelagem de 1200 m) e Tambara 2 (formao, compactao e
14 - A ttulo de exemplo, na despesa de 2004, o Conselho Municipal gastou 4.5 milhes de MTn na rbrica sobre Bens;
1.9 milhes de MTn na rbrica sobre Servios; e 3.5 milhes de MTn na rbrica sobre Bens de Capital. Em 2005, gastou 5
milhes de MTn na rbrica sobre Bens; e cerca de 2.4 milhes de MTn na rbrica sobre Servios.
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
asfaltagem de 200 m), no valor de 2.899.009 MTn. Sobre o concurso em si h muito pouco por se dizer,
porque este foi realizado pelas Obras Pblicas. Mas, sobre o trabalho realizado h muito por dizer e resume-
se no seguinte: as duas faixas tm nveis diferentes; o asfalto tem ondulaes; em dias de chuva, como por
exemplo a que nos apanhou no dia 11 de Dezembro, a gua escorre para as casas ribeirinhas porque a
asfaltagem tapou os esgotos. A justificao para estes problemas a de que o dinheiro disponibilizado era
insuficiente.
Com a descentralizao do Fundo de Estradas para os municpios, este ano, o Conselho Municipal est a
organizar o segundo concurso para a adjudicao de obras pblicas no sector de Estradas. Do Fundo de
Estradas, o CM recebeu para 2006, cerca de 4 milhes MTn. Consultou-se o processo, e at este momento
est em conformidade com os termos de referncia para a contratao de bens e servios do Estado. Mas
no geral, nem tudo est to claro, seno vejamos: apesar de que nunca houve administrao directa de
obras, o CM tem parcerias com agentes econmicos com interesse na rea de construo civil. Algumas
empresas emprestam equipamento ao municpio sem cobrar nada em troca, apenas o CM abastece em
combustvel os camies e equipamento desses agentes econmicos para fazerem o trabalho.
A equipa encoraja o esprito de busca de parcerias com o sector privado mas, deve haver transparncia e
prestao de contas sobre os termos das parcerias. No caso de Chimoio no fica claro o que os agentes
econmicos ganham pelo desgaste fsico dos seus equipamentos/camies para a recolha de lixo, incluindo
o trabalho dos motoristas, e operadores de mquinas, etc. S para citar alguns, h dois casos que podem
ser tomadas como exemplo: no caso do Jardim Municipal (recorde-se que este projecto tambm no
foi aprovado pela AM), houve uma parceria entre o CM e a PAF, Construes que at hoje no ficou
esclarecida em termos do ganho que esta empresa teve com o fornecimento de pedra que, pelo que se
diz, foi gratuita.
O segundo exemplo est relacionado com o bairro Trangapasso: um agente econmico se ofereceu para
abrir algumas ruas. Como se disse, esta uma necessidade urgente mas, tem que haver transparncia na
sua soluo. Ao que se ficou a saber, o tal agente econmico tem interesse num terreno no mesmo bairro
e que o CM se mostrou aberto a atribui-lo sem que este pague o valor do mesmo, desde que abrisse as
ruas. At pode ser que o CM saia a ganhar com esta parceria mas, o mesmo no deve ser conseguido em
prejuzo da transparncia e da violao das normas de gesto das finanas pblicas, neste caso o princpio
da no consignao. Estes dados apresentados neste pargrafo ganham contornos de gravidade quando,
por exemplo, se constata que o CM gastou em maquinaria e aluguer de equipamento cerca de 3,9 milhes
de MTn em 2004.
A equipa prestou particular ateno na operacionalidade do Frum de Consulta do edil e constatou que,
pelas actas a que se teve acesso, este Frum s funcionou em 2005, sobretudo, na euforia do momento
inicial. Inicialmente, estava estabelecido que este Frum iria ter reunies com uma periodicidade bimensal.
A equipa constatou tambm que no h critrios estabelecidos para a designao dos membros do Frum;
no h evidncias que mostram que este Frum seja um instrumento de participao popular na governao
municipal. Por exemplo, houve dificuldades por parte da vereao de Administrao Territorial para mostrar
em que medida e momento o Frum de Consulta do edil interveio na elaborao do plano de actividades
de 2006. Alis, o dfice de capacidade na componente de planificao anual extravasa a simples falta de
evidncias de participao popular no processo atravs do chamado Frum de Consulta: o prprio CM,
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
em termos tcnicos, enfrenta dificuldades para elaborar um plano anual de actividades. Por exemplo, at
hoje (20 de Dezembro), o CM ainda no depositou a proposta de plano e oramento para 2007 na AM
porque, segundo se soube, ainda est em elaborao. Por norma, a aprovao do plano de actividades
e oramento deve acontecer entre Outubro e Novembro do ano em curso.
O actual desfecho da questo salarial do edil teve tambm um grande impulso da AM que no s pressionou
para que se interrompesse a prtica daquele salrio como tambm e, sobretudo, que se ressarcisse os cofres
municipais pelo prejuzo. A AM tambm teve um papel preponderante no embargo do projecto do jardim
municipal. Na verdade, a AM deixou claro, desde o incio, que no concordava com a transformao
do jardim municipal em praa de pedra; alis, chumbou o projecto submetido pelo CM. E, agora, cerca
de dois anos depois, o CM recuou e, paulatinamente, vai devolvendo o jardim ao seu anterior aspecto.
Sobre o bairro de Expanso, Trangapasso, a AM disse que se tratava dum projecto desconhecido para os
membros da AM. Disseram, no entanto, que sabiam do que acontecia naquele bairro, mas no queriam
discutir o assunto porque desconheciam o projecto. Portanto, o municpio de Chimoio e, em particular, os
seus muncipes, tm na AM um instrumento que, efectivamente, serve de boca; ouvido e olhos perante
a gesto do bem comum municipal.
Em termos de possibilidades para um controle social, centrado na sociedade civil, ficou-se com a
percepo de que o municpio de Chimoio tem mais possibilidades numa provvel ligao entre os rgos
de comunicao locais e a AM e, talvez, menos nas chamadas ONGs ainda que locais. Durante o tempo
de trabalho no municpio, no se conseguiu contactar nenhuma das ONGs que tinham sido sugeridas,
designadamente a UCAMA (sector agrcola), Kubatsirana (HIV/SIDA), Cubatana (HIV/SIDA); Rudo
Kubatana (HIV/SIDA); e Jossual (Jovens/HIV/SIDA) mas trabalhou-se intensamente com jornalistas, quer
correspondentes de rgos de comunicao social baseados em Maputo, quer jornalistas trabalhando
para a rdio comunitria (ICS-TVC) e GESSOM.
Destas conversas ficou-se com um entendimento comum sobre os problemas que afectam o municpio e
os muncipes: lixo e, alegadamente, falta de cometimento dos vereadores, sobretudo, a percepo de que
os vereadores s se envolvem em algo de que tiram algum benefcio pessoal. Estas percepes sugerem
que estes jornalistas tm interesse e capacidade para fazer um acompanhamento do que se passa com a
gesto do bem comum no CM, pelo que, podem servir de embries para aces sistemticas de controlo
social. Porm, pensa-se que estes rgos de comunicao social teriam muito mais fora e, sobretudo,
legitimidade se se articulassem com a AM que, como se disse, tambm constitui um grande pilar na luta
por mais transparncia e legalidade na gesto do bem comum municipal.
5. Constataes gerais
O estudo concluiu que h reas de risco e oportunidades para a prtica tanto de grande como de pequena
corrupo nos seis municpios estudados. Os conceitos de grande corrupo variam de acordo com o nvel de
desenvolvimento municipal. Por exemplo, o municpio de Chibuto tem um oramento anual de cerca de 5 milhes
de MTn contra os cerca de 32 milhes MTn de Dondo. Em termos gerais, o estudo concluiu que:
Os municpios com doadores tem mecanismos transparentes para a gesto dos fundos doados mas a mesma
transparncia no se encontra na gesto dos fundos prprios; ou seja, pode at falar-se em mecanismos paralelos
de gesto financeira: transparncia na gesto de fundos externos (de doadores) e relativa falta de transparncia
na gesto dos fundos prprios, sobretudo, as receitas locais. Porm h excepes a esta regra: h municpios em
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
que a relativa falta de transparncia se aplica tambm aos fundos dos doadores. O estudo tambm concluiu que
as regras de procurement no so aplicadas, sobretudo, para os fundos prprios, abrindo espao para o risco da
chamada grande corrupo, tendo em conta os valores monetrios movimentados.
Igualmente, o estudo concluiu que a existncia (legal) de Comisses de Compra, de Recepo e de Contratao
de Bens e Servios no representou um salto qualitativo em termos de transparncia na gesto de bens pblicos,
porque (i) em alguns casos no foram criadas, (ii) apesar de terem sido criadas, em certos municpios no
funcionaram, (iii) foram criadas e funcionaram mas no observaram as regras de procurement; e (iv) foram
marginalizadas pelos lderes municipais, em alguns casos, pelo prprio edil. Os mercados, como uma das
principais fontes de receita municipal, no esto sendo devidamente aproveitados e abundam oportunidades
para a prtica de pequena corrupo.
O trabalho de campo sugere que os mercados so subaproveitados, primeiro, porque o Conselho Municipal
tem fontes alternativas de receita (em muitos casos donativos externos que vem por via de projectos), por isso,
os lderes financeiros municipais preocupam-se pouco em melhorar os nveis de controlo de colecta da receita;
segundo, porque algumas pessoas ligadas mquina do Conselho Municipal se beneficiam da situao da falta
de ordem; quando por exemplo, no se conhece a real capacidade dos mercados (falta de cadastros) e alegaes
sistemticas de falta de incentivos por parte dos cobradores, alegadamente porque tm baixos salrios. Terceiro,
por falta de iniciativa para melhorar as fontes de receita. Os elementos desta ltima tendncia so mais facilmente
encontrados em municpios pequenos, sobretudo, os que esto mais afastados das capitais provinciais.
O estudo encontrou tambm um cenrio de fragilidades nos mecanismos de fiscalizao sobre a actividade
dos Conselhos Municipais. Com a excepo duma Assembleia Municipal, as AMs (que deviam ser os pilares de
prestao de contas para criar constrangimentos no aproveitamento das fragilidades institucionais) apresentaram,
elas prprias, muitas fragilidades que dificultam o seu prprio trabalho. As Assembleias Municipais apresentam
um dfice de capacidade tcnica e um dfice institucional. O dfice tcnico referente aos recursos humanos
que compem as Assembleias Municipais enquanto o dfice institucional referente ao contexto em que as
Assembleias Municipais operam. Por exemplo, a correlao de foras entre os membros; o posicionamento dos
membros perante as propostas e relatrios do CM; etc.
Por estas razes, as Assembleias Municipais acabam, por exemplo, tendo um envolvimento marginal na aprovao
e fiscalizao da execuo oramental pelo Conselho Municipal. Na verdade, provavelmente pelo dfice tcnico e
institucional, os pesquisadores ficaram com a impresso de que h uma relativa subalternizao das Assembleias
Municipais pelos Conselhos Municipais. O resultado que os CM sentem uma limitada presso/fiscalizao pelas
Assembleias Municipais, o que minimiza o antdoto do aproveitamento das oportunidades para a corrupo que
vem com a discricionariedade, segundo a frmula de Klitgaard.
6. Recomendaes
O estudo teve duas grandes concluses: por um lado, a de que h rea de riscos nos municpios estudados e, por
outro lado, a de que h uma grande fragilidade em termos de estruturas de prestao de contas. Nesta conformidade,
a recomendao geral de que tem que se fazer um trabalho duplo, designadamente uma interveno que limite
o poder discricionrio dos agentes municipais no desempenho das suas actividades que se faz activando o quadro
regulatrio da rea onde abundam mais riscos, por exemplo, a rea de procurement; e, jusante, estabelecer
mais anticorpos de corrupo para limitar o aproveitamento das estruturas de oportunidade que se faz por via da
operacionalizao e capacitao das estruturas e mecanismos de prestao de contas. Em resumo, por um lado,
se refora os Conselhos Municipais com instrumentos que permitem uma actuao transparente e legal e, por
outro lado, se capacitam os rgos de fiscalizao e controle sobre o Conselho Municipal.
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas
Em detalhe, este trabalho implica uma interveno para (i) sensibilizar os autarcas sobre os riscos de corrupo na
capacidade dos governos locais em alcanar os seus objectivos; (ii) estabelecimento de anticorpos de corrupo
atravs de formao dirigida s unidades de compras sobre a Lei e Estratgia Nacional Anti-corrupo; o Decreto
54/2005, de 13 de Dezembro (Novo Regulamento de Empreitadas de Obras Pblicas, Fornecimento de Bens e
Prestao de Servios do Estado); (iii) disseminao/operacionalizao dos mecanismos previstos nas leis 2/97 de
18 de Fevereiro e 11/97 de 31 de Maio sobre participao, transparncia e prestao de contas15; (iv) capacitao
sobre experincias de Planificao e Oramentao Participativas (envolvendo a sociedade civil); e (v) atravs de
mobilizao da sociedade civil para o estabelecimento de mecanismos de controlo social.
7. Referncias
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