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Ponencia titulada
Panel UNSAM
INDICE
A. RESUMEN EJECUTIVO
B. INTRODUCCION
1
Arquitecto, argentino, con estudios en sociologa y desarrollo local; trabaja en temas vinculados al diseo, ejecucin y
evaluacin de polticas y programas sociales en Amrica Latina; es consultor de organismos pblicos y privados en
Argentina y el resto de AL; dicta clases en varias universidades de la regin; forma del equipo docente de la
Universidad Nacional General San Martn (UNSAM) y de la organizacin poleas (felixbom@arnet.com.ar).
2
D.1.6. Movimientos de reivindicacin de derechos sectoriales
(principalmente, genricos, etarios)
F. BIBLIOGRAFIA
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A. RESUMEN EJECUTIVO
El trabajo tiene como objetivo brindar algunos aportes para la optimizacin de los
canales de participacin ciudadana y para mejorar as la calidad de las democracias de
Amrica Latina y el Caribe (ALC). Se verifica, en primer trmino, que luego de casi 20
aos de reimplantacin de los sistemas democrticos, la pobreza, la exclusin y el
descrdito del Estado y del sistema de partidos polticos, han crecido. La democracia
est en deuda con la poblacin, y los derechos civiles y sociales estn an lejos de ser
alcanzados por las ciudadanas y ciudadanos. Excluidos del poder de decisin poltica,
y relegados en un creciente proceso de inequitativa distribucin de la riqueza, la
ciudadana 'presiona' cada vez ms por el logro de mayores niveles de participacin,
intentando construir un proyecto colectivo que involucre a las mayoras.
La resolucin de estos interrogantes 'de nivel local' ser clave, pero la efectividad real
de los canales de participacin ciudadana en pos de la equidad, depender tambin de
los cambios producidos a nivel planetario, en torno a la distribucin del poder entre
pases y regiones, y a la participacin real que los 'pases pobres' tengan a la hora de
la definicin de patrones de produccin, distribucin y consumo de la riqueza mundial.
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B. INTRODUCCION
Una y otra vez en las ltimas semanas del 2001 y las primeras del 2002, centenares
de grupos de ciudadanas y ciudadanos argentinos salieron a las calles de todas las
ciudades del pas, participando activamente de una protesta social con pocos
precedentes en la historia nacional. La protesta social fue motivada por una enorme
mezcla de descontentos: por la poltica econmica, por la corrupcin de polticos y
otros dirigentes sociales, por la voracidad y falta de compromiso social de grandes
empresarios y banqueros, por el increble aumento de los niveles de pobreza y
exclusin, entre otras cuestiones. Fueron cinco los presidentes de la nacin que
transitaron en ese corto lapso por el 'resbaladizo poder' de aquellos das; uno tras
otro fue repudiado y cuestionado y la incertidumbre general rein en el pas (y an
reina mientras estas lneas son escritas).
Pareciera que, a excepcin de algunos pocos pases (Chile, Uruguay y Costa Rica,
entre ellos), las 'jvenes' democracias latinoamericanas, que no han cumplido an el
cuarto de siglo de trnsito ininterrumpido, en algunos casos, no han podido
consolidarse como sistemas representativos eficientes. Han aumentado
continuamente en la ltima dcada la concentracin del poder (econmico y
simblico), la deuda externa e interna de los pases, el nmero de personas que
padecen necesidades bsicas insatisfechas, la violencia urbana, y el descontento social
se reproduce al amparo de injusticias varias e inescrupulosos dirigentes con una
devaluada representatividad.
Son amplios y diversos los sectores que proponen como respuesta a estos
interrogantes, promover la ampliacin y mayor efectividad de los canales de
participacin ciudadana para aumentar el control social en los procesos en los que se
decide la distribucin del poder econmico y simblico generado por el conjunto de la
poblacin. As, participacin, ciudadana y democracia han estado en la ltima
dcada en el centro de la escena en los debates, en las polticas, en los discursos, y
en las acciones llevadas adelante por funcionarios, acadmicos y dirigentes sociales de
la ms variada procedencia ideolgica y sectorial.
El presente documento tiene por objeto aportar al debate sobre esta cuestin,
intentando revisar algunos interrogantes centrales: cul es el vnculo concreto entre
participacin, ciudadana, democracia y equidad...?, cules son los mbitos en los
cules la ciudadana se ve excluida, imposibilitada de participar...?, cules son y
cules han sido los resultados de los sistemas institucionalizados de participacin
implementados en ALC en la ltima dcada...?, cmo han incidido los movimientos
sociales informales en el fortalecimiento de la sociedad civil y en la construccin de
una democracia ms efectiva y equitativa...?, cules son los desafos ms
importantes a enfrentar para potenciar las iniciativas ciudadanas en el marco de las
polticas pblicas...?.
Es posible cargar culpas de este proceso al 'sistema' democrtico...?. Nun (2000) nos
advierte sobre el peligro de arriesgar semejante apreciacin, cuando seala que "an
sumando los casi dos siglos de democracia ateniense y los escasos dos de la
democracia occidental, en 2600 aos de historia moderna, el fenmeno democrtico
slo se ha manifestado en algunos pocos lugares de la tierra durante bastante menos
de 400 aos y todava hoy le resulta ajeno casi por completo a unas 4/5 de la
humanidad. Ms an: en el ltimo medio siglo, han existido regmenes
constitucionales continuadamente democrticos en apenas una veintena de pases".
Solo dos de ellos, agregamos, latinoamericanos, Costa Rica y Colombia.
Siendo as, qu razones tendramos para suponer que el ideal democrtico -'gobierno
del pueblo promotor de la igualdad'- podra haberse alcanzado a fines del siglo XX...?.
Las discusiones en torno a la efectividad del sistema democrtico estn
estrechamente ligadas a las referidas al concepto de ciudadana y, en la historia
reciente, aparecen con fuerza en Francia a partir de la crisis de la democracia
republicana, caracterstica de la Europa de fines de los 70. Segn Vermeren (2001) se
trata de una crisis de confianza en la representacin poltica, crisis de exclusin social
producto del desempleo, y la crisis de integracin de inmigrantes a la sociedad
europea. Fenmenos vinculados ms tarde a los procesos sociales latinoamericanos.
Mucho han tenido que ver en esta negacin, las 'relaciones de dominacin' (poltica y
econmica) entre pases, que afectaron a lo largo de la historia el desarrollo de las
naciones latinoamericanas.
8
Baltodano (1997; 43) seala al respecto que "la formacin de Estados dependientes,
creados sobre la base de estructuras sociales excluyentes dificult, y en muchos casos
imposibilit, el desarrollo de un proceso de democratizacin de las estructuras de
poder estatal heredadas de la colonia. En otras palabras, la construccin de un poder
estatal dependiente de sus relaciones externas e independiente de largos segmentos
de la sociedad, obstaculiz la formacin de circuitos de comunicacin entre el Estado y
la sociedad civil capaces de facilitar el control democrtico del Estado. Es
precisamente la construccin de estos circuitos lo que, en la experiencia de los pases
de Europa occidental, permiti la construccin de un poder estatal estructural en el
que el Estado se nutre de la participacin ciudadana...".
Como seala Nun (2000; 42), "capitalismo y democracia no son, por definicin,
sistemas necesariamente complementarios: mientras el primero se sustenta en el
principio de propiedad y parte de una situacin de desigualdad para reproducirla a
escala ampliada, la segunda, en cambio, da derechos de ciudadana para todos y
reconoce a la libertad y a la igualdad como sus dos piedras angulares. Por eso, la
dominacin capitalista afronta una tensin inevitable cuando debe articularse con un
rgimen poltico democrtico, y no logra hacerlo hasta que logra un compromiso firme
de todos los sectores...". Compromiso que no se ha logrado en general en los pases
de la regin.
Cmo han sido y son entonces los procesos por los cules se intenta democratizar la
sociedad civil y el Estado, equilibrando las relaciones de poder, logrando una mayor
representatividad en la conduccin del colectivo y mayores niveles de equidad en la
distribucin del producto social...?
Como expresa Barrera (2001; 56), "todas las teoras sitan el conflicto social y poltico
en la base del surgimiento de los movimientos sociales y de la accin colectiva...". El
conflicto est pues en el centro de la escena, conflicto por privaciones sociales, por
reclamo de derechos ciudadanos, por cuestionamiento a los sistemas de
representatividad.
Es posible decir que buena parte de las conquistas en trminos de ampliacin de los
espacios de participacin e igualdad en AL en el ltimo cuarto de siglo, han tenido su
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origen en luchas promovidas por movimientos sociales de diferente
naturaleza, magnitud y tipo.
Han sido los ms trascendentes sin lugar a dudas. La distancia creciente entre 'el
gobierno de los polticos' , al decir de Nun, y los anhelos de las ciudadanas y
ciudadanos, ha provocado un fuerte debilitamiento de los sistemas de representacin
en toda la regin, aunque a la vez, un rico e interesante proceso de movilizaciones
populares a lo largo y ancho del continente.
Sobre esta cuestin, Nun (2000; 153) argumenta que "no slo nos hallamos ante una
democracia representativa que se asume sin mayores reparos como el gobierno de los
polticos, sino que, en este caso, se trata de polticos que, en general y so pretexto de
las exigencias de la globalizacin o del temor a la fuga de capitales, aceptan
sumisamente los pesados condicionamientos que les imponen las fuerzas econmicas
dominantes. No es extrao entonces, que la democracia representativa que se
presenta aqu como visible, se est volviendo cada da menos atractiva para amplios
sectores de la poblacin. As, si bien es cierto que la mayora de los latinoamericanos
la sigue prefiriendo a cualquier otro rgimen (lo cual es fcil de entender dados el
2
Es necesario considerar aqu que, en muchos casos, los movimientos mencionados han cubierto el lugar que
tradicionalmente ocupaban desde inicios del siglo XX los espacios de participacin sindical y las reivindicaciones en
torno al salario y las condiciones de trabajo. Si bien las reivindicaciones esgrimidas an resultan vigentes (cada vez
ms...), los movimientos sindicales se han visto debilitados con el proceso de precarizacin e informalizacin del
empleo y el descrdito en que han cado varias de las ms tradicionales burocracias sindicales de la regin.
11
clima cultural de la poca y la falta de alternativas), apenas uno de cada tres
dice estar satisfecho con el modo en que funciona...".
RECUADRO N 1
LA CRISIS DE REPRESENTATIVIDAD DEL SISTEMA DE PARTIDOS POLITICOS
Los 'cacerolazos' en la Argentina
Fue Manuel Castells (1974) quien desde mediados de los 70 comenz a estudiar este
fenmeno en la Europa que se encaminaba lentamente a la reformulacin de la
relacin Estado - sociedad civil. Castells deca por entonces: "cuando casi a diario, en
todos los pases, podemos ver aumentar el nmero, la dimensin y la intensidad de
esas movilizaciones populares, referentes al 'marco de la vida', a las formas y los
ritmos de la vida cotidiana, parece lgico extraer la conclusin de que nos
encontramos frente al surgimiento de una nueva forma de conflicto social
directamente ligada a la organizacin colectiva del modo de vida...".
El movimiento de los Sin Tierra de Brasil, las protestas sociales generadas por la
'llamada guerra del agua' en Cochabamba, Bolivia (ver Recuadro 2), y centenares de
grupos organizados en pos de mejoras habitacionales, de infraestructura barrial, de
servicios pblicos, de equipamiento, inundan las calles de la Florida en Santiago de
Chile, Villa El Salvador, en Lima, La Matanza, en Buenos Aires y tantos barrios
perifricos de Ciudad de Guatemala y San Salvador 5.
RECUADRO N 2
MOVIMIENTOS SOCIALES POR EL AGUA EN COCHABAMBA, BOLIVIA
Durante los primeros meses del ao 2000, la ciudadana de Cochabamba, Bolivia, dio
un verdadero ejemplo de consolidacin de redes sociales en pos de un desarrollo ms
equitativo. Movilizados por la privatizacin del servicio de agua potable a manos de la
empresa Aguas del Tunari y el inmediato incremento de las tarifas del servicio,
indignados por aquella medida antipopular que afectaba negativamente la vida de la
abrumadora mayora de la poblacin del lugar, los vecinos y vecinas de Cochabamba
iniciaron un proceso de protesta que culmin con la anulacin del contrato de
privatizacin. Las protestas incluyeron movilizaciones masivas, consultas populares,
revisin de contratos, presentaciones judiciales, entre otras acciones.
Parte del xito de aquel movimiento, estuvo en que la 'Coordinadora' de
organizaciones que lider el proceso, se asent en las organizaciones naturales de la
comunidad: sindicatos urbanos (particularmente los fabriles), juntas de vecinos,
grupos de universitarios, Organizaciones Territoriales de Base, sindicatos campesinos,
y otras agrupaciones sociales, principalmente las organizaciones de regantes. En base
de ello logra montar una slida organizacin, aprovecha al mximo el 'capital social'
comunitario, que est muy presente en la sociedad boliviana.
FUENTE: DE LA FUENTE (2000)
Surgen en los 80, en medio de los procesos de toma de conciencia social sobre la
paulatina destruccin del entorno natural y el incremento de enfermedades y muertes
Pro-vecino, del Distrito Federal, ciudad de Mxico, donde se forma en actitudes y formas de participacin vecinal para
la prevencin del delito.
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Es importante en este proceso de participacin ciudadana en el control de empresas de servicios, revisar el caso
colombiano, que a partir de la promulgacin de la Ley 11 de 1986, establece la participacin de los usuarios en las
juntas directivas de las empresas de servicios pblicos.
8
Han proliferado en este campo, las Ligas de Amas de Casa, Asociaciones de Defensa del Consumidor, y otras
organizaciones y movimientos de la sociedad civil motivadas por corrientes ideolgicas de lo ms diversas.
14
por contaminacin en las grandes ciudades latinoamericanas. La dbil
'conciencia ambiental' de dirigentes sociales y polticos, sumado a los enormes
negociados realizados a partir del uso indiscriminado del patrimonio natural
(utilizacin comercial indiscriminada de recursos no renovables y contaminacin del
aire, agua y tierra con deshechos industriales), dieron motivo a decenas de
movimientos de protesta (o resistencia..?) , como los producidos contra las empresas
petroleras en la Amazona ecuatoriana, la proteccin del 'aire puro' en Honduras 9, la
proteccin de cuencas de diversos ros en Costa Rica (ver recuadro N 3), la
preservacin de patrimonio natural ante la construccin de autopistas o carreteras,
los movimientos ciudadanos para evitar la instalacin de 'basureros' regionales en
diversas localidades .
RECUADRO N 3
MOVIMIENTOS SOCIALES Y DEFENSA AMBIENTAL EN COSTA RICA:
El caso del 'combo energtico'
9
Es notable el movimiento producido en Honduras entre 1993 y 1995 en pos de lograr la eliminacin del plomo en las
gasolinas; el proceso consit la participacin de miles de ciudadanos y ciudadanas y culmin con el acuerdo que
permita la introduccin exclusiva de Gasolina sin Plomo al Pas (ver ms detalles en la pgina de la Fundacin Areas
de Costa Rica, sobre "Experiencias de participacin ciudadana" : Error! No se encuentra el origen de la referencia.
10
Es necesario destacar que entre los pases con mayor crecimiento de movimientos y organizaciones infanto juveniles,
se encuentra el Paraguay. Desde el 'Marzo Paraguayo' hasta inicios del 2002, se generaron agrupaciones de creciente
15
tambin, especialmente en pases con poblaciones ms envejecidas y menores
tasas de natalidad (Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay), el crecimiento de los
movimientos y organizaciones dedicadas al trabajo de inclusin de personas mayores
11
. Pero es especialmente relevante el aumento de los movimientos en pos de la
igualdad de gnero, una situacin crtica en varios pases de la regin, que presenta
experiencias diversas de lucha por los derechos ciudadanos de las mujeres (ver
recuadro N 4)
RECUADRO N 4
CLUBES DE MADRES Y PARTICIPACION DE LA MUJER EN LIMA Y CALLAO
RECUADRO N 5
FORO SOCIAL MUNDIAL
Un intento por vincular lo 'local' con lo 'global'
incidencia en la vida pblica como el Parlamento Joven, el Grupo de Juventudes que se Mueve (JQM), el Movimiento
de Obtencin del Boleto Estudiantil (MOBE), o el Movimiento por la Objecin de Conciencia (MOC).
11
Es importante aqu destacar la experiencia de la Red Chilena Adultos Mayores, que en los ltimos aos ha promovido
diversas actividades y procesos de participacin social de los adultos en la regin.
16
En el mes de enero del ao 2001 se realiz en Porto Alegre, Brasil, el primer Foro
Social Mundial. El Foro intent nuclear visiones y experiencias de desarrollo social
alternativos a la cultura dominante. Algunas cifras ayudarn a imaginar su magnitud:
20.000 personas circularon por las instalaciones de la Pontificia Universidad Catlica
donde se desarroll la mayor parte de las actividades. Concurrieron 4.702 delegados
de 117 pases, 165 invitados especiales, 104 panelistas, 2000 jvenes y 700 indgenas
que acamparon en los lugares que les fueron destinados en parques de la ciudad,
hubo 764 medios de comunicacin representados por 1870 periodistas a los que
deben agregarse todo el personal de apoyo, logstica, seguridad, traductores, etc.,
que hicieron posible el normal desarrollo de los actos. Hubo stands editoriales y de
artesanas y las entrevistas grabadas o en vivo para la televisin y la radio fueron una
constante. Los apoyos del Gobierno del Estado de Ro Grande do Sul y de la
Municipalidad de Porto Alegre, el Banco Banrisul y la Compaa Estadual de Energa
Elctrica fueron fundamentales no solo desde el punto de vista financiero sino tambin
por su contribucin a la jerarquizacin y a la difusin que alcanz el Foro . En su
'Carta de Principio', se dice que "el Foro Social Mundial es un espacio abierto de
encuentro para la profundizacin de la reflexin, el debate democrtico de ideas, la
formulacin de propuestas, el libre intercambio de experiencias y la articulacin para
acciones eficaces, de entidades y movimientos de la sociedad civil que se oponen al
neoliberalismo y al dominio del mundo por el capital y por cualquier forma de
imperialismo, y estn empeadas en la construccin de una sociedad planetaria
centrada en el ser humano. Entre el 31 de enero y el 5 de febrero del 2002 se realiz
en Porto Alegre la 2. versin del Foro bajo el lema "otro mundo es posible" y una
asistencia de cerca de 50000 personas...
FUENTE: http://www.forumsocialmundial.org.br/esp/index.asp
13
En relacin a la 'voluntad poltica restringida' para aplicar los nuevos mecanismos incluidos en las reformas
constitucionales, es ilustrativo mencionar el caso del la 'consulta popular' realizada en la Argentina en diciembre del
2001. Ante la negativa del gobierno de impulsar una consulta sobre la necesidad y pertinencia de implementar un
sistema de 'ingreso mnimo ciudadano' para enfrentar el serio problema de incremento de la pobreza en el pas, el Frente
Nacional contra la Pobreza, constituido por organizaciones sociales variadas, pequeos empresarios , sindicatos y
algunos parlamentarios, llam a la consulta, a la cual acudieron 3 millones de personas que votaron a favor de las
reformas propuestas. El proceso no fue vinculante ni legitimado por el gobierno, pero sirvi de presin social para la
definicin de medidas de naturaleza similar que comenzaron a estudiar desde el Estado nacional luego de la consulta.
18
D.2.1.2. Leyes especiales
RECUADRO N 6
14
La Ley fue propuesta en el marco del "Programa de fortalecimiento de organizaciones de la sociedad civil", llevado
adelante por el Instituto Tecnolgico de Santo Domingo (INTEC) con el apoyo del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID)
15
Resultan muy interesantes las propuestas de Ley de participacin ciudadana que varios legisladores presentaron para
su tratamiento en la provincia de Mendoza, Argentina a fines del 2001; las normas promueven nuevos espacios de
injerencia social a nivel de los poderes ejecutivo y legislativo provincial y municipales. Las leyes estn en tratamiento a
inicios del 2002.
16
Desde 1985, ao de la puesta en vigor de la Ley de Asociaciones, las ONGs pueden participar de las actividades
pblicas en Cuba; sin embargo, para poder inscribirse, las organizaciones necesitan el 'auspicio' de una institucin
estatal que la adopte y la acepte como complemento de sus acciones programticas. A partir de ese momento,
funcionarios estatales tienen el derecho de asistir a las reuniones de la directiva e inspeccionar sus libros. En todo
momento, la entidad estatal debe constatar ante el Gobierno que la ONG sigue fiel al propsito inicial declarado
(PUERTA, 96).
17
El fomento de la participacin ciudadana est vinculado fuertemente a los procesos de descentralizacin de la regin,
especialmente a la definicin de la coparticipacin de recursos fiscales; el trabajo de Forero y otros (1997), presenta un
estudio detallado de el proceso cambio institucional en Colombia y analiza las lecciones especialmente derivadas de la
descentralizacin del sistema econmico y financiero y del control ciudadano sobre el mismo.
19
LEY DE PARTICIPACION POPULAR EN BOLIVIA
18
Si bien en este captulo nos centramos en experiencias de planificacin de polticas y programas de nivel local, es
necesario mencionar algunas experiencias de apertura de espacios de nivel nacional, como el "Dilogo Argentino",
proceso de consulta promovido por el gobierno, la iglesia y Naciones Unidas en el marco de la crisis que atravesaba a
inicios del 2002. Entre enero y marzo de ese ao, convergieron en la mesa del dilogo sobre diversos temas crticos que
20
Si bien los avances en este sentido son valiosos, Castells (1974; 9) nuevamente
seala algunos peligros al respecto, advirtiendo que "nada impide a los tecncratas
urbanos articular el sistema de planificacin con un 'sistema participativo' cubierto a
veces con el ttulo de accin comunitaria, en el que los buenos ciudadanos discuten
entre ellos sobre los detalles de aplicacin de las normas generales o intentan obtener
reajustes menores en los casos de crisis, siempre 'razonables' y siempre convencidos
de la razn superior de los imperativos tcnicos que se le presentan como
ineluctables. Por el contrario, existe un proceso de cambio social a partir del nuevo
campo de contradicciones urbanas, cuando se lleva a cabo una movilizacin popular,
cuando los intereses sociales se transforman en voluntad poltica y cuando otras
formas de organizacin del consumo colectivo, contradictorias a la lgica dominante,
hacen su aparicin. De este modo, los movimientos sociales urbanos y no las
instituciones de planificacin, son los verdaderos impulsores del cambio...".
RECUADRO N 7
PLAN ESTRATEGICO Y DESARROLLO LOCAL EN VILLA EL SALVADOR, PERU
afectaban al pas, 500 representantes de 75 entidades pblicas y privadas, produciendo recomendaciones sobre temas
como la 'reforma poltica', 'sistema productivo', 'educacin', etc.. Los resultados y aplicacin de tales recomendaciones
no se haban definido a la hora de redaccin de este trabajo, aunque los primero indicios en este sentido no haban
resultado favorables.
19
Slo por mencionar algunas experiencias concretas de planificacin estratgica local participativa, vale mencionar las
de Crdoba, Baha Blanca y Rosario en la Argentina, San Antonio, El Cocal, La Centellita, Los Rastrojos, Santo
Domingo y La Angoleta en Venezuela; Colonia y Montevideo en Uruguay; Berlin, Tejutepeque, Tenancingo, El
Carmen, San Sebastin, Soyapango en El Salvador. Vanse tambin aqu las experiencias de los Consejos Territoriales
de Planeacin de Colombia o los Planes de Desarrollo Municipal promovidos desde la Direccin General de Planeacin
Participativa de Bolivia
20
Es importante considerar la accin en apoyo a la planificacin local participativa realizada en la ltima dcada por
IULA-CELCADEL (con sede en Quito, Ecuador) que, desde su proyecto SACDEL y otros programas institucionales,
ha contribuido a generar planes municipales casi todos los pases de la regin. En trminos de estudio, sistematizacin y
difusin de estos procesos, es notorio el aporte que se intenta realizar tambin desde el programa "Descentralizacin,
Sociedad Civil y Gobernabilidad", que lleva adelante el Woodrow Wilson Center de Washington, USA, en Argentina,
Brasil, Guatemala, Mxico y Venezuela, en colaboracin con ONGs y organismos pblicos locales (consultar : Error!
No se encuentra el origen de la referencia. ).
21
Siguieron los pasos de Porto Alegre decenas de ciudades pequeas, medianas y hasta
grandes urbes como Montevideo y Buenos Aires han intentado llevar adelante
procesos similares, aunque han tropezado con problemas de escala, de voluntad
poltica y de metodologas de aplicacin. El PP ha sido difundido y promovido por
numerosos organismos internacionales y acadmicos de la regin 21, y es de esperar
que su aplicacin crezca en los prximos aos.
RECUADRO N 8
EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE LA CIUDAD DE PORTO ALEGRE
21
La 'Agenda 21' de Naciones Unidas propone especficamente a los pases miembros desde mediados de los 90, la
aplicacin de los PP; entre los varios espacios de difusin y formacin utilizados en los ltimos en la regin, cobra
especial importancia el seminario internacional organizado para febrero del 2002 en Lima, Per, por el "Foro Ciudades
para la Vida" con el apoyo de la presidencia del Per, en donde se analizarn posibles aplicaciones de la experiencia en
varios pases de AL.
22
uno por cada regin de la ciudad; cuadros polticos del gobierno encargados de
llevar adelante el proceso de consulta en las diferentes zonas) y los Consejos de PP
(COPP). Este rico proceso de cambio cultural se profundiza en 1993, durante una
nueva gestin del PT (que lleva cuatro perodos consecutivos reelecto desde la
implementacin del PP) y se extiende al resto del Estado de Ro Grande do Sul a partir
de fines de los 90 (viven all cerca de 10 millones de habitantes). Una de las
caractersticas salientes de la experiencia, es la bsqueda de mecanismos que
'enlacen' el sistema 'formal de representacin (especialmente la legislatura) con los
nuevos espacios de participacin. El sistema de discusin temtica, deteccin y
priorizacin de problemas y necesidades y la planificacin de Plan Plurianual, se
realizan con herramientas tcnicas que se han ido perfeccionando a lo largo de los
diez aos de aplicacin e instalndose culturalmente en la poblacin de la ciudad y del
Estado, desafiando los lmites de su aplicacin a gran escala.
FUENTE: GENRO Y DE SOUZA (1998)
En medio del 'clima democratizante' y de los ajustes estructurales de los 80, con
Estados jaqueados, obsoletos en muchos casos y con los servicios sociales universales
debilitados, desde fines de los 80 los organismos tcnicos y financieros de cooperacin
internacional comienzan a jugar un papel preponderante en las polticas pblicas
nacionales, especialmente el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), variados organismos del sistema de Naciones Unidas y ms
recientemente la Unin Europea (UE). Numerosos programas financiados por 'la
cooperacin', dirigidos a la reforma del sector pblico (administracin, educacin,
salud, seguridad, justicia, sistema tributario, etc.), a la atencin focalizada de la
poblacin en situacin de pobreza extrema, y a paliar las consecuencias sociales de
desastres naturales y conflictos armados, comenzaron a proliferar y a jugar un papel
cada vez ms importante en la regin. Su influencia no slo impact a travs de las
reformas y servicios ofrecidos por dichos programas, sino tambin por la difusin de
'visiones' y mtodos que lentamente iran transformando buena parte de la accin del
Estado en muchas de sus reas (especialmente en la vinculada a desarrollo social y
participacin ciudadana), as como de las organizaciones de la sociedad civil, a nivel
nacional, pero tambin a nivel regional. Han sido relevantes en este sentido los
programas de apoyo a los damnificados por el Huracn Mitch en Centroamrica y el
Caribe a fines de los 90 (ver recuadro N 9)
RECUADRO N 9
LA ACCION DE LA COOPERACIN INTERNACIONAL
Ayuda a Centroamrica y el Caribe luego del Huracn Mitch
A fines de noviembre de 1998 el Huracn Mitch devast buena parte de los pases de
Centroamrica y el Caribe, causando las mayores perdidas humanas y materiales en
Honduras, Nicaragua y El Salvador. El Huracn desnud situaciones de pobreza y
exclusin estructurales de los pases de la regin y motivo un impresionante proceso
de coordinacin de la ayuda humanitaria de los pases 'industrializados' y de los
organismos de cooperacin. En 1999 se forma lo que se dio en llamar el Grupo
Consultivo de Estocolmo, donde se acuerda canalizar 'organizadamente' alrededor de
9000 millones de dlares.
Los firmantes del Grupo Consultivo acordaron como objetivo bsico de sus acciones "
reducir la vulnerabilidad ecolgica y la vulnerabilidad social, promover la transparencia
y gobernabilidad, la descentralizacin, la activa participacin de la sociedad civil e
impulsar el respeto a los derechos humanos, la igualdad de gnero, los derechos de la
niez, las etnias y otras minoras, as como coordinar los esfuerzos entre los
donantes".
Las acciones promovieron procesos de participacin social y revalidaron el
protagonismo de organizaciones de la sociedad civil de la regin, ya consolidadas o
conformadas para la emergencia, como la Coordinadora INTERFOROS de Honduras, el
Foro para la Sociedad Civil de El Salvador, la Iniciativa para el Seguimiento de
Estocolmo de Guatemala, la Asamblea para la Sociedad Civil de Panam..
A tres aos de la tragedia, numerosas evaluaciones cuestionan la accin desarticulada
y a veces 'impositiva' de la cooperacin; sin embargo, tambin se indica que el papel
de la cooperacin en el fortalecimiento de la participacin social fue trascendente,
especialmente en sociedades donde el Estado ha jugado histricamente un papel
excluyente en los procesos de desarrollo nacionales.
22
El Banco ha elaborado, entre otras acciones en este campo, un Marco Estratgico sobre Participacin que est
sometiendo a consulta a travs del Internet (disponible en la siguiente direccin: www.iadb.org/sds/scs) y eventos
especiales con organizaciones de la sociedad civil desde el ao 2000. La adopcin de este Marco permitir expandir,
fortalecer y sistematizar la participacin ciudadana en sus actividades. El objetivo es pasar de los ejemplos exitosos,
pero aislados, al establecimiento de prcticas que consideren sistemticamente la incorporacin de la participacin en
forma apropiada a cada actividad (BID 2001; 17). Tambin es importante mencionar que las acciones del BID se vienen
expandiendo en esta direccin en su operacin en toda la regin, los casos del "Programa de Fortalecimiento de la
Sociedad Civil" que promueve en Repblica Dominicana desde 1998 (ver recuadro N 13), y el "Programa
Fortalecimiento de Alianzas de Lucha Contra la Pobreza" (FORTAL, que llevan adelante en toda ALC las ONGs
IIED-AL de Argentina, FUPROVI de Costa Rica y DESCO del Per) iniciado en el 2002, son alguno de los mltiples
esfuerzos del Banco en la apertura de caminos hacia la ampliacin de la participacin ciudadana.
23
Si bien como se ha descripto, han sido importantes los avances producidos en el interior de los organismos
internacionales en pos de un incremento de la participacin social en su gestin, es mucho lo que an resta por andar
para que dicha participacin sea efectiva, transformadora y se convierta en una aspecto 'cultural' en la vida de dichos
organismos; sobre los vacos que an son necesarios cubrir, sugerimos especialmente revisar el documento de
propuesta titulado "Cmo poner en prctica la participacin en el Banco Interamericano de Desarrollo", realizado a
inicios del 2000 por la ONG Bank Information Center, en : www.bicusa.org
24
FUENTE: UE (2001), SERRANO (2001)
RECUADRO N 10
EL PROCESO DE CONCERTACION SOCIAL EN ASUNCION DEL PARAGUAY
24
La experiencia de descentralizacin y apertura de canales de participacin social de la provincia de Mendoza, es
sumamente relevante en el marco de las experiencias del tipo. Entre 1996 y 1999 se abrieron canales de participacin
ciudadana en los 18 municipios de la provincia, se descentraliz el uso de los fondos pblicos destinados a la poltica
social y se pusieron en marcha diversos procesos de fortalecimiento de las OSC. Esta tarea se vio luego debilitada con
el cambio de gestin gubernamental a partir del 2000 y con la crisis argentina de aos posteriores.
25
La aparicin de los 'programas sociales focalizados' en el escenario de la accin
estatal de los 90, contribuy fuertemente al avance de la cultura de apertura a la
participacin ciudadana en el quehacer pblico. Los Fondos de Inversin Social (FIS)
primero, y los 'programas integrales de base territorial', ms tarde, en ambos casos
implementados generalmente con financiamiento internacional, introdujeron
metodologas y lgicas de trabajo participativo pocas veces visto hasta aquel
momento en la rbita estatal.
Si bien han sido muchas veces cuestionados los sistemas de participacin social
impulsados por estos programas 25, es indudable que establecieron algunas rupturas
culturales de importancia en la lucha por la ampliacin de espacios de injerencia
ciudadana en los polticas pblicas. La incorporacin de metodologas participativas
(como el ZOPP alemn, el Marco Lgico, la Microplanificacin de proyectos y otras),
as como la inclusin de la accin de las ONGs en el diseo, implementacin y
evaluacin de los programas estatales, fue parte de aquel aporte realizado desde esta
estrategia.
25
Ver por ejemplo las evaluaciones realizadas al FONCODES de Per, al FISE de Ecuador o al PRONASOL de
Mxico, as como otros FIS especialmente en Centroamrica, que cuestionan seriamente la 'formalidad' y dudosa
interpretacin que se ha dado a los componentes de participacin en tales programas.
26
Las orientaciones sobre el 'sentido' que se otorga a la participacin social en las
acciones de formacin, son visiblemente diversas y muchas veces contrapuestas, y se
ven condicionadas, en buena medida, por los intereses de los organismos que las
financian 26.
No es arriesgado decir que buena parte de las ONGs latinoamericanas, han organizado
en los ltimos aos reas especficas de formacin en participacin ciudadana, como
el Area de Participacin Ciudadana y Gobiernos Locales de 'Alternativa', en Per, el
Programa de Gestin Pblica y Ciudadana, llevado adelante desde 1996 por la
'Fundacin Getulio Vargas' en el Brasil, las mltiples actividades desarrolladas por
'Iniciativa', para fomentar la participacin en las escuelas argentinas y tantsimos
otras experiencias del tipo. Es destacable tambin el "Programa de Fomento de la
participacin de la sociedad civil" que desde el ao 2000 lleva adelante el Centro
Martin Luther King en Cuba con el apoyo de Intermon/Oxfam 27
RECUADRO N 11
EL 'PROGRAMA DE ATENCION A GRUPOS VULNERABLES' (PAGV), ARGENTINA
Generacin de participacin y capital social como un objetivo principal
El PAGV fue diseado por el Estado argentino con el apoyo del BID a inicios de 1996,
con el objetivo de atender en el lapso de cuatro aos, necesidades sociales en 80
barrios de diez provincias argentinas. Sucesivos recortes y cambios de administracin
redujeron el rea de accin del Programa, llevando, a inicios del 2001, a un universo
de intervencin de 45 barrios y una poblacin beneficiaria de alrededor de 200000
personas. Sus objetivos son: contribuir a disminuir la exposicin a riesgos sociales y
mejorar la calidad de vida de los grupos ms vulnerables de la poblacin pobre de los
grandes aglomerados urbanos (mujeres jefas de hogar, jvenes, ancianos y
26
Como un ejemplo de estas diversas visiones en el camino de la promocin y sentido de la participacin, puede ser
interesante revisar los contenidos de los cursos y seminarios de formacin apoyados por dos organizaciones alemanas
en varios pases latinoamericanos: la Fundacin Friedrich Ebert (soialdemcrata) y la Fundacin Friedrich Naumann
(liberal). En este ltimo caso, sugerimos analizar el aporte del Instituto de Capacitacin Poltica Liberal 11 de Julio en
el proceso post-revolucionario nicaragense, que desde 1994 ha brindado cursos de formacin a cerca de 1000
personas, militares, policas y ciudadanos nicaragenses en general, capacitndolos, entre otros temas, en temas como
Principios Liberales y Participacin Ciudadana.
27
Consultar ms sobre este Programa en Error! No se encuentra el origen de la referencia.
28
Sugerimos revisar aqu el programa de apoyo a proyectos sociales promovidos desde el estado mexicano por
INDESOL en el 2002; los proyectos apoyados estn destinados a : Capacitacin: Acciones que generen o fortalezcan
habilidades, conocimientos y valores de participacin ciudadana que contribuyan a elevar capacidades personales y
comunitarias de los beneficiarios, y Fortalecimiento Institucional: Dirigidos a mejorar las capacidades de servicio de
los participantes, y la articulacin entre diversos actores sociales, para generar sinergias y mayor concurrencia e
impacto social; as como a fortalecer al PCS. Consultar en: www.indesol.gob.mx
27
discapacitados) implementar un modelo de gestin participativo a nivel local, la
articulacin con iniciativas comunitarias y el fortalecimiento de las organizaciones
locales pblicas y de la sociedad civil
El Programa promueve emprendimientos que garanticen el protagonismo de las
organizaciones y de la comunidad en general, en todas las fases de los proyectos. Las
organizaciones de la sociedad civil y/o los municipios son las organizaciones
ejecutoras de. Los 'Planes Barriales' (PB) se disean con metodologas de planeacin
participativa durante un perodo variable de entre 3 y 5 meses y movilizan una
inversin de alrededor de 500000 u$s. El monitoreo y seguimiento del Programa se
realiza colegiadamente por un Comit de Seguimiento conformado por las
instituciones locales y los responsables de la Unidad Coordinadora Central. Durante
los primeros 4 aos de gestin se ha trabajado en 45 barrios del pas. Se han
elaborado cerca de 500 proyectos incluidos en los Planes Barriales, beneficindose
alrededor de 200000 personas con una inversin de cerca de u$s 40 millones
aportados por el BID y el Estado
FUENTE: INFORMACION DEL PROGRAMA
RECUADRO N 12
EL PROGRAMA 'CIUDADANIA Y GESTION LOCAL' DE CHILE
El Programa Ciudadana y Gestin Local, es ejecutado desde inicios del ao 2000 por
la Fundacin Nacional para la Superacin de la Pobreza de Chile (organizacin de la
sociedad civil), creada en 1995 promovida por el Estado chileno, financiado por la
Fundacin Ford, y apoyado acadmicamente por el Centro de Anlisis de Polticas
Pblicas de la Universidad de Chile.
El programa tiene por objetivos estimular en desarrollo de iniciativas innovadoras en
el establecimiento de vnculos entre la sociedad civil y el sector pblico a nivel local,
promoviendo adems la ampliacin del espacio pblico de reconocimiento de los
derechos ciudadanos, fortalecer el rol de las organizaciones sociales y promover
procesos de participacin.
El programa identifica, analiza, sistematiza, premia y difunde experiencias exitosas de
participacin ciudadana en chile, y puede consultarse el 'banco de experiencias' en su
pgina web: Error! No se encuentra el origen de la referencia.
FUENTE: INFORMACION DEL PROGRAMA EN www.ciudadania.uchile.cl
RECUADRO N 13
EL "PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD
CIVIL" DE REPUBLICA DOMINICANA
Desde 1998, el Instituto Tecnolgico de Santo Domingo (INTEC), con el apoyo del
BID y la colaboracin del Estado dominicano, lleva adelante el "Programa de
Fortalecimiento de las Organizaciones de la Sociedad Civil" (PFOSC) . Los objetivos
especficos del Programa en su primera fase (1998-2000), fueron: (i). elaboracin de
estudios e implementacin de un programa de capacitacin en los temas de
regulacin, funcionamiento y participacin de las OSCs (ii) diseo y establecimiento
de un mecanismo de articulacin y coordinacin interinstitucional entre las OSCs; (iii)
consolidacin y fortalecimiento de los mecanismos institucionales de relacionamiento
entre las OSCs y el Estado; y (iv) formulacin de una propuesta consensuada sobre
un marco normativo, tributario y de poltica pblica para la regulacin de la sociedad
civil.
El PFOSC , haba producido hasta inicios del 2001, 4 documentos de consultora
internacional para fines de capacitacin; 14 Documentos de consultora nacional para
divulgacin y formulacin del marco legal en proceso de elaboracin por dicho
28
Programa. Adems, estableci 5 grupos de consulta con representacin geogrfica
nacional, a la vez que permiti avanzar en la construccin de una propuesta de
articulacin de un Marco Legal Tributario y de Poltica Pblica y la normatividad
necesaria para impulsar la participacin de Las OSCs y la democratizacin de las
relaciones entre sta y el Estado, buscando una mayor capacidad de control social y
mejor nivel de gobernabilidad democrtica.
FUENTE: INFORMACION DEL PROGRAMA EN www.biddominicana.org
A pesar de que, como se vio, el avance del proceso de apertura hacia la participacin
social es acelerado (y muchas veces efectivo...), la exclusin y la concentracin del
poder continan, con lo que la pregunta central sigue siendo, como al inicio de este
documento, cmo construir una "cultura de la equidad" y una "sociedad inclusiva"....
Pareciera que la cultura que privilegia 'lo individual' a 'lo colectivo' y los 'intereses
privados' al 'inters general', ha influido muy fuertemente en las 'formas de ver y de
hacer el mundo' en ALC en las ltimas dcadas. No es slo una preocupacin
circunscripta a niveles dirigenciales de las sociedades de la regin, sino que abarca a
diferentes estratos o 'clases' sociales y avanza ms y ms da a da. Cuntos son hoy
en Amrica Latina los que valoran y priorizan la construccin de un una sociedad ms
igualitaria, que incluya a cada vez ms personas en la definicin del 'proyecto
colectivo' y equilibre las desigualdades culturales y naturales generadas al interior de
cada pas o comunidad...?.
Por otra parte, qu puntos crticos resulta necesario revisar y sortear para que los
procesos de participacin social contribuyan efectivamente a generar aquella sociedad
deseada...?. Si bien ha crecido la valoracin del sentido y promocin de la
participacin ciudadana (expresada en su marco legal, en su organizacin de polticas
pblicas y en la consideracin general de la poblacin), es dbil an la efectividad de
los espacios generados en el camino de la construccin de una sociedad ms
democrtica y equitativa.
i. sentido
Ser necesario pues revisar con profundidad el objetivo ltimo de los esfuerzos
participativos, analizando no slo el discurso y la accin, sino tambin, y sobre todo,
el impacto final de tales esfuerzos en la construccin de nuevas relaciones sociales. La
participacin ciudadana deber ser, pues, parte de un conjunto de acciones y
propuestas contenidas en una visin del mundo a construir, ser imposible o al menos
poco relevante analizarla aisladamente.
Har falta definir con precisin la 'calidad de los contenidos' que ella encierra y no
solamente la forma de su envase... Acordamos con la reflexin del alcalde de Porto
Alegre, cuando luego de diez aos de experiencia del presupuesto participativo, dice
que "no slo se trata de enfrentar la estrechez y limitaciones de la democracia
representativa, sino tambin de superar dos viejos 'vicios' de la pseudo-participacin
verncula: el 'consejismo puro', aquel proceso no reglado en el que los ms hbiles y
activos tienen ventaja (la de la demagogia y verborragia poltica tradicional de los
punteros barriales, acostumbrados a manejar asambleas...), y la del 'populismo
tradicional', meramente consultivo, en el cual la participacin resulta un simple
elemento de conocimiento e informacin para que el ejecutivo tome las decisiones que
le parezcan ms convenientes (se alienta as la sumisin, ya que finalmente el lder
poltico tendr la decisin)..." (GENRO & DE SOUZA , 1998).
ii. viabilidad
iii. representatividad
iv. capacidad
v. contenido Eliminado: o
vi. oportunidad
En este sentido, la Unin Europea (UE, 2001) luego de la accin realizada por la
organizacin en ayuda a Centroamrica post-Mitch, sentencia: "aunque debe
reconocerse el papel activo de la UE en apoyo a las organizaciones de la sociedad civil
durante los meses posteriores al Mitch, lo cierto es que sigue interpretando la
participacin de la sociedad civil slo al nivel de la ejecucin de los proyectos, no en la
fase de la definicin de cules proyectos se van a desarrollar y qu objetivos se
buscan con sus acciones de cooperacin. As, las ONGs europeas y americanas, pese
al papel activo que muchas de ellas haban desarrollado durante la fase de
emergencia tras el huracn Mitch, y aunque fueron consultadas durante la misin de
identificacin, no pudieron participar de modo efectivo en el diseo"
vii. lmites
El tema de los 'limites', est presente en todos los pases de la regin, pero aparece
muy resaltado en el caso e Cuba, qu posibilidades de participar en la vida pblica
tienen las miles de organizaciones sociales cubanas, ms all de la normativa
vigente...?; son efectivos y suficientes para la generacin de procesos creativos y
democrticos los canales de participacin utilizados por la Asociacin Nacional de
Pequeos Agricultores (ANAP), los Comits de Defensa de la Revolucin (CDR), la
Central de Trabajadores de Cuba (CTC), la Federacin de Mujeres Cubanas (FMC), las
253 parroquias de la Iglesia Catlica, las ms de 4,000 casas-culto de otros grupos
cristianos y las 2.200 organizaciones no gubernamentales autorizadas por el Gobierno
y los rganos nacionales, provinciales y municipales del Poder Popular...?, dnde
est el equilibrio necesario entre libertad de participacin, igualdad de oportunidades
y control del Estado...?
viii. vnculo
Lecciones de este tipo se pueden extraer del proceso de consulta impulsado por el BM
a inicios del ao 2000 en la Argentina, en el que llam a participar a la poblacin para
33
la construccin de la estrategia del Banco en su inversin en el pas. El proceso de
consulta involucr en varios meses de trabajo a cerca de 3000 personas de cientos de
organizaciones en 5 foros regionales. El resultado fue contundente y el principal punto
destacado dice: "...se comparte el objetivo de reducir la pobreza. Sin embargo, se
caracteriza a la misma como un producto sistmico inevitable en la lgica de
acumulacin vigente. Se coincide en el diagnstico del B.M. de que Argentina, con
$9000 de ingreso per cpita anual, no es un pas pobre; se afirma, en cambio, que es
un pas desigual, inequitativo, y que esa es la causa fundamental de la generacin de
pobreza...". El tema de la inequidad se repiti en casi todos los puntos de las
conclusiones del proceso de consulta, sin embargo, no resulta claro an de qu
manera este punto ha sido considerado finalmente en la estrategia del Banco, donde
la cuestin ha quedado ms bien diluida o slo enunciada y poco profundizada,
provocando una notoria decepcin de los participantes del proceso de consulta.
ix. modo
Son pertinentes y efectivas las herramientas utilizadas para promover los procesos
participativos...?; si bien se han extendido en los ltimos 20 aos los mtodos y
procedimientos para generar procesos participativos e intersectoriales, son an
incipientes y es notoria la falta de efectividad real que en ocasiones estos mtodos
adquieren as como la poca cantidad de recursos humanos realmente capacitados
llevarlos adelante (especialmente en pequeas y medianas ciudades del interior de los
pases de la regin).
x. sostenibilidad
F. BIBLIOGRAFIA
35
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