CURS 11 19.12.

2016
Sfera domeniului public potrivit legii fondului funciar

Dup jumtate de secol, legiuitorul romn a confirmat distincia ntre domeniul public i
domeniul privat exilat n perioada socialist prin utilizarea celor dou concepte n legea 18/1991
privind fondul funciar.

nainte de a fi consacrat constituional, distincia dintre proprietatea public i proprietatea

privat fusese menionat n legea fondului funciar cu privire la terenuri care indiferent de
destinaie, de titlul pe baza cruia sunt deinute sau de domeniul public sau privat din care fac parte,
constituie fondul funciar al Romniei.

Potrivit legii, terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privat sau al altor drepturi
reale avnd ca titular persoane fizice sau juridice sau pot aparine domeniului public sau privat.
Domeniul public poate fi de interes naional, caz n care proprietatea asupra sa aparine statului, sau
de interes local, caz n care proprietatea, de asemenea n regim de drept public, aparine comunelor,
oraelor, municipiilor sau judeelor.

Legea enumer bunurile domeniului public, de o manier mai dezvoltat dect enumerarea
coninut n Constituie, referindu-se la terenurile pe care sunt amplasate construciile de interes
public (piee, reele stradale, parcuri publice etc).

Doctrina administrativ a fost preocupat s realizeze o abordare comparativ ntre

enumerarea mai analitic din art. 5 din legea fondului funciar i enumerarea mai sintetic din art.
135 alin. 4 din Constituie, n forma iniial. O discuie aparte privete cile de comunicaie,
sintagm existent n lege, nlturat ns din forma n vigoare a Constituiei n art. 136 alin. 3.

Legea fondului funciar las posibilitatea ca prin legi speciale s fie declarate ca bunuri ale
domeniului public i alte bunuri dect cele enumerate expres. n timp ce legea se refer la domeniul
public sau privat, Constituia se refer exclusiv la proprietatea public sau proprietatea privat.

Prin urmare, legea opereaz cu noiunea de domeniu public pentru a identifica bunuri care,
potrivit Constituiei, sunt obiect al proprietii publice, de unde concluzia conform creia orice bun
al proprietii publice este i un bun al domeniului public.

Sfera domeniului public potrivit legii administraiei publice locale

Prevederile legii administraiei locale 215/2001 n materia domenialitii publice trebuie

corelate cu prevederile constituionale referitoare la organizarea administrativ-teritorial a rii art. 3
alin. 3, legiuitorul organic consacrnd un domeniu public judeean, un domeniu public comunal,
orenesc i municipal.

Potrivit art. 120 alin. 1 din legea administraiei publice locale, aparin domeniului public de
interes local sau judeean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes
public i nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public naional.

Potrivit art. 121, domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri
mobile i imobile, altele dect cele prevzute la art. 120 alin. 1, intrate n proprietatea acestora prin
modalitile prevzute de lege. Acestora li se aplic regimul dreptului comun, dac nu exist

1
prevederi speciale contrare. Doar acestea pot fi nstrinate prin vnzare, ca urmare a hotrrii
Consiliului Local sau Judeean. Vnzarea, concesionarea sau nchirierea se fac prin licitaie public
organizat n condiiile legii. Ori de cte ori, o lege se refer n general la proprietatea judeului,
oraului sau comunei, este vorba despre proprietatea privat a acesteia, adic domeniul privat.

Transferul bunurilor domeniale

Legea reglementeaz modalitile de trecere din domeniul public n domeniul privat i

invers, de la stat la unitile administraiei publice i invers etc. n ce privete transferul unui bun
din domeniul privat al statului n domeniul public sau din domeniul privat al unei uniti
administrativ-teritoriale sau din domeniul public al acesteia n privat, se aplic art. 8 al legii
213/1998, potrivit cruia trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unitilor
administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora se face, dup caz, prin Hotrre a
Guvernului, a Consiliului Judeean, a CGMB sau a Consiliului Local. n caz de litigiu, alin. 2 al art.
8 stabilete competena instanei de contencios administrativ n a crei raz teritorial se afl bunul.

Art. 9 al legii 213/1998, modificat substanial prin legea 224/2016, reglementeaz diferitele
modaliti de trecere ale unui bun al domeniului public de la stat la o unitate administrativ-
teritorial i invers, precum i de la jude la o unitate administrativ-teritorial i invers, iar, ca
element de noutate, trecerea unui bun din domeniul public al unui jude n domeniul public al altui
jude limitrof.

Art. 10 al legii stabilete regimul juridic al trecerii unui bun din domeniul public n
domeniul privat pornind de la premisa c inalienabilitatea domeniului public nu poate fi absolut,
deoarece ea provine din ordinea civil care se poate schimba. Alin. 3 al art. 10 trimite la art. 8 alin.
2 mai sus evocat n ce privete aciunea n justiie mpotriva hotrrii de trecere a unui bun din
domeniul public n domeniul privat.

Procedura de inventariere a bunurilor domeniale

Conform art. 18 din legea 213/1998, evidena contabil-financiar a bunurilor ce alctuiesc

domeniul public al statului i al unitilor administrativ-teritoriale se ine distinct n contabilitate
potrivit normelor metodologice elaborate de Ministerul Finanelor prin Hotrre a Guvernului.
Legea face distincie intre inventarierea bunurilor domeniului public al statului i inventarierea
bunurilor domeniului public al unitilor administrativ-teritoriale.

Potrivit art. 20 al legii, inventarul bunurilor din domeniul public al statului se ntocmete,
dup caz, de Minister, de celelalte organe ale administraiei publice centrale, precum i de
autoritile administraiei publice locale, care au n administrarea lor asemenea bunuri.
Centralizarea inventarului se realizeaz de Ministerul Finanelor i se supune spre aprobare
Guvernului. n baza acestor dispoziii legale, este n vigoare Hotrrea Guvernului 1705/2006
privind aprobarea inventarului centralizat din domeniul public al statului.

n ce privete bunurile domeniului public al unitilor administrativ-teritoriale a fost

adoptat Hotrrea Guvernului 548/1999 privind aprobarea normelor tehnice pentru ntocmirea
inventarului bunurilor ce alctuiesc domeniul public local, judeean, comunal.

Potrivit art. 21 din legea 213/1998, inventarul bunurilor care alctuiesc domeniul public al
unitilor administrativ-teritoriale se ntocmete, dup caz, de comisii special constituite, conduse de
preedinii consiliilor judeene, de primarul general al Municipiului Bucureti, de primarii unitilor

2
administrativ-teritoriale, precum i de persoanele delegate de ctre acetia. Inventariile astfel
nsuite se centralizeaz de Consiliul Judeean, de CGMB i se trimit Guvernului pentru ca, prin
Hotrre, s se ateste apartenena la domeniul public judeean sau local.

Legea recent adoptat stabilete un nou termen de inventariere a bunurilor domeniului

public, pn la 31.12.2017 stabilind i o form de rspundere contravenionale n cazul nerespectrii
obligaiilor locale.

Concesiunea bunurilor proprietate public

Evoluia instituiei concesiunii i a legislaiei n materie

n prezent, regimul concesiunilor este reglementat n legea 100/2016 privind contractele de

concesiune de lucrri i de servicii.

Definiia contractului de concesiune. Contractul de concesiune de bunuri proprietate public

este acel contract ncheiat n form scris prin care o autoritate public, denumit concedent,
transmite pe o perioad determinat unei persoane, numit concesionar, care acioneaz pe riscul i
rspunderea sa dreptul i obligaia de exploatare a unui bun proprietate public n schimbul unei
redevene.

Art. 871 NCC reglementeaz coninutul dreptului de concesiune.

Obiectul i prile contractului de concesiune de bunuri publice

Reglementarea actual n materie are n vedere exclusiv bunurile proprietate public nu i

bunurile proprietate privat ale statului sau unitilor administrativ-teritoriale ce fuseser avute n
vedere de reglementarea anterioar. S-a ridicat ntrebarea legitim dac urmare a adoptrii a O.U.G.
.. mai pot fi concesionate bunuri ale proprietii private al statului sau uat. Exista reglemntari
speciale ce privesc inclusiv concesiunea unor bunuri ale domeniului privat.

De ex, legea 123/2012 privind energia electric i gazele naturale stabilete c pot face
obiectul unei concesiuni energetice bunurile proprietate public sau privat a statului. n consecin,
putem admite c bunurile domeniului privat pot fi concesionate cu respectarea prevederilor legale n
materie ce se regsesc n legile care permit aceast concesiune.

n ce privete obiectul concesiunii, n cazul bunurilor publice poate fi vorba despre terenuri
proprietate public pe care se afl plajele, cheiurile i zonele libere, baze sportive etc. n cazul
contractelor de concesiune public, plata concesiunii se numete redeven i ea se face venit la
bugetul de stat sau la bugetele locale. Redevena reprezint o parte din profitul obinut de
concesionar i de stabilete de pri n momentul ncheierii contractului.

Modul de calcul i de plat a redevenei se stabilesc de ctre concedent. n ce privete prile

contractului de concesiune, O.U.G 24/2006 stabilete c au calitatea de concedent n numele statului
sau uat-urilor, Ministerele sau alte organe speciale ale administraiei publice centrale pentru
bunurile proprietate public a statului, precum i Consiliile Judeene sau Locale sau instituiile
publice de interes local pentru bunurile proprietate public a judeelor, oraelor etc.

Prin ncheierea contractelor de concesiune, autoritile publice angajeaz rspunderea

juridic a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale. De altfel, statul este reprezentat n

3
instan prin Ministerul Finanelor Publice, iar uat prin autoritatea executiv, ele avnd personalitate
juridic. Calitatea de concesionar o poate avea orice persoan fizic sau juridic romn sau strin,
n anumite situaii pentru anumite bunuri concesionari pot fi doar persoane juridice.

Durata contractului de concesiune este de 49 de ani, termen ce poate fi prelungit prin

simplul acord de voin al prilor cu nc jumtate din durata iniial. Legea 50/1991 a stabilit
expres c anterior concesionrii terenurile vor fi nscrise n cartea funciar pentru a clarifica regimul
juridic al bunurilor domeniului public, respectiv domeniului privat ce sunt concesionate.

n cazul contractelor de concesiune, concesiunea are loc la iniiativa concedentului sau ca

urmare a unei propuneri nsuit de acesta. Iniiativa concesionrii trebuie s aib la baz efectuarea
unui studiu de oportunitate. Aprobarea concesionrii se face pe baza studiului de oportunitate prin
Hotrrea Guvernului, a Consiliului Local, Judeean etc.

Procedura conseiunii

Principiile care stau la baza atribuirii contractelor de concesiune sunt: tratamentul legal,
proportionalitatea, nedisctriminarea, libera concurenta i transparenta. n acord cu prevederile legii
213/1998 ramase n vigoare, concesionarea sau inchirierea bunurilor proprietate public se face prin
licitaie public n condiiile legii. Procedura organizrii licitaiei este reglementat prin OUG
54/2006.

De regul, concedentul are obligaia de a atribui contractul de concesiune de bunuri publice

prin aplicarea procedurii licitaiei definit ca procedura la care persoana fizic sau juridic
interesat are dreptul de a depune oferta.

Cu titlu de excepie se poate recurge la negocierea direct, ce este definit ca procedura prin
care concedentul negociaz clauzele contractuale inclusiv redevena, cu unul sau mai muli
participani la procedura de atribuire a contractului de concesiune. Exist reglementri speciale care
stabilesc excepii de la principiul licitaiei directe.

Potrivit reglementrii legale, concedentul are obligaia de a preciza n cadrul documentaiei

de atribuire orice cerin, criteriu, regul i alte informaii necesare pentru a asigura ofertantului o
informare complet corect i explicit cu privire la modul de aplicare a procedurii de atribuire.

Potrivit OUG 54/2006, concedentul are dreptul de a impune n cadrul documentaiei de

atribuire n msura n care acestea sunt compatibile cu obiectul contractului condiii speciale de
ndeplinire a contractului prin care se urmrete obinerea unor efecte de ordin social sau n legtur
cu protecia mediului i promovarea dezvoltrii durabile.

Procedura licitaiei i cea a negocierii directe sunt reglementate pe larg n OUG 54/2006,
concedentul avnd dreptul de a aplica procedura negocierii directe doar n situaia n care, dup
repetarea procedurii de licitaie, nu au fost depuse cel puin 3 oferte valabile.

Criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai mare nivel al redevenei, dar
concedentul poate s in seama i de capacitatea economico-financiar a ofertanilor, protecia
mediului nconjurtor sau de unele condiii specifice impuse de natura bunului concesionat.

OUG 54/2006 reglementeaz i o serie de reguli privind conflictul de interese, iar n art. 59
sunt stabilite structurile publice ce pot primi n concesiune bunuri proprietate public n mod direct

4
prin excepie de la procedura licitaiei i a negocierii directe.

ncheierea contractului de concesiune

Potrivit art. 39 din OUG 54/2006, concedentul are obligaia de a ncheia contractul de
concesiune cu ofertantul a crui ofert a fost stabilit ctigtoare. Contractul de concesiune
cuprinde: clauzele coninute n caietul de sarcini i clauzele convenite de prile contractante, care
sunt complementare celor prevzute n caietul de sarcini i fr a contraveni acestora. Contractul de
concesiune trebuie s conin interdicia pentru concesionar de a subconcesiona n tot sau n parte
unei alte persoane obiectul concesiunii cu excepia situaiilor n care aceasta este permis potrivit
OUG 54/2006.

Potrivit art. 53 din OUG, concedentul poate modifica unilateral partea reglementar a
contractului de concesiune cu notificarea prealabil a concesionarului din motive excepionale
legate de interesul naional sau local, dup caz. n cazul concesiunii unui bun public, suntem n
prezena unei instituii a dreptului public i a unui contract administrativ, n timp ce concesiunii
bunurilor domeniului privat i sunt aplicabile regulile dreptului comun, iar instana competent este
instana civil.

Prevederile legale privind ncetarea contractului de concesiune

ncetarea contractului poate s intervin n urmtoarele situaii:

1. la expirarea duratei stabilite n contractul de concesiune
2. n cazul n care interesul naional sau local o impune, prin denunarea unilateral de ctre
concedent, cu plata unei despgubiri juste i prealabile, n sarcina acestuia
3. n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concesionar prin reziliere de ctre
concedent, cu plata unei despgubiri n sarcina concesionarului
4. n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concedent prin reziliere de ctre
concesionar, cu plata unei despgubiri n sarcina concedentului
5. la dispariia dintr-o cauz de for major a bunului concesionat sau n cazuri imposibilitii
obiective a concesionarului de a-l exploata prin renunare fr plata unei despgubiri

ncetarea contractului de concesiune poate avea loc de drept, pe cale judectoreasc sau prin
manifestarea de voin a prilor contractante. La ncetarea contractului de concesiune,
concesionarul este obligat s restituite n deplin proprietate, liber de orice sarcin bunul
concesionat. Reglementarea legal stabilete o serie de sanciuni contravenionale pentru persoanele
fizice i juridice care ncalc anumite prevederi ale sale.

NCC ne indic c aprarea dreptului de concesiune n justiie revine concesionarului.