12.

LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL
DEL ESTADO (II)
LAS CORTES GENERALES (II). EL REGLAMENTO
PARLAMENTARIO Y LA ORGANIZACIN INTERNA DE
LAS CMARAS
La estructura parlamentaria y su complejo funcionamiento reclaman una reglamentacin
interna para que cada Asamblea pueda cumplir con eficiencia sus funciones. Dicha
reglamentacin o regulacin se conoce con el nombre de reglamento parlamentario.

La importancia del reglamento es singular por muchas razones. En primer lugar, el Reglamento
sirve para llevar a cabo la tramitacin y aprobacin de la ley formal. Por lo dems, completa y
hace posible el procedimiento de todas las actuaciones y el cumplimiento de todas las
funciones que se encomiendan a la Asamblea. Por ello se dice tambin que de su calidad
depende en buena medida el buen o mal funcionamiento del Parlamento e, indirectamente,
de los rganos y mecanismos constitucionales. En tercer lugar, ha contribuido a aclimatar
instituciones desconocidas por el Derecho constitucional, o ha creado algunas instituciones
nuevas (como las comisiones) de gran importancia en la vida jurdico-poltica actual.

Por lo que respecta a las clases de reglamento parlamentario, tradicionalmente se ha venido

distinguiendo tres tipos: a) el ingls que no es sino un conjunto de usos y costumbres no
codificadas y en buena parte ni siquiera escritas, que se van modificando y perfilando con la
prctica. b) El tipo sueco al que responden todos los reglamentos que se elaboran por la
Asamblea de acuerdo con el Ejecutivo y que adoptan forma de ley. c) El tipo francs en el que
se incluyen todos los reglamentos escritos y elaborados exclusivamente por la Cmara como
muestra y expresin como muestra y expresin de su autonoma e independencia.

En cuanto a la naturaleza jurdica del reglamento, de cuantas doctrinas se han defendido

bastar destacar el principal de sus enfoques, el de sus analogas y diferencias con la ley, as
como exponer algunas de las dudas que se han ido planteando sobre la posibilidad de
considerar el reglamento como una ley. La preservacin de la autonoma del Parlamento
rechaza en s misma la intervencin del ejecutivo, a partir de lo cual sostener la identificacin
del reglamento con la Ley ya resulta polmico pues en su aprobacin suele faltar alguno de los
elementos esenciales de la ley: ya sea la iniciativa, o la intervencin de ambas Cmaras si se
trata de un sistema bicameral, o la sancin. La cuestin resulta ms complicada si estamos en
sistemas con ms de una Cmara, pues es un principio tradicionalmente no discutido que la
autonoma es condicin que asiste a cada Cmara y no slo al Parlamento en su conjunto.

El problema no ha quedado resuelto a nivel doctrinal pero al menos en uno de los aspectos (el
de la posibilidad de enjuiciar o no su constitucionalidad) nuestro rgimen constitucional
vigente le ha dado solucin a travs de la LOTC; a partir de los dictados de esta ley, el
reglamentario parlamentario pude ser sometido al control de constitucionalidad por el TC
quedando as equiparado a la ley o actos con fuerza de ley. Ahora bien, la cuestin es mucho
ms compleja y ha de resolverse, tambin en nuestro caso, a la vista de nuestro propio
ordenamiento. Las cuestiones ms importantes hoy en nuestro ordenamiento jurdico
podemos reducirlas a dos:

En primer lugar, ms que de asimilacin o no del Reglamento a la Ley, hay que tener clara la
relacin entre ambas fuentes; tal relacin ha de establecerse en base al principio de
competencia y no de jerarqua ya que las materias que se les asignan no son coincidentes. Sin
embargo, se ha producido alguna que otra invasin de la ley al regular materias
parlamentarias.

En segundo lugar, puede ser til retomar su concepto y definicin a partir de las notas
caractersticas que le distinguen de otras fuentes. La primera es que es una norma que halla su
fuerza y fundamento en la propia Constitucin. La segunda se refiere a su rango que la
doctrina, a partir de la LOTC, no duda en considerar que tiene rango de ley.

Por ltimo, y en la medida en que despliega todos sus efectos en el seno de la Cmara
haciendo uso de una reserva constitucional, se impone a todas las dems normas internas que
pudieran concurrir con ella bien para desarrollarla o interpretarla, bien para completarla.

RGANOS PARLAMENTARIOS

Por lo que respecta al modo como se organizan las on ellas para desempear sus funciones
constitucionales, hemos de partir de la existencia de dos tipos diferenciados de rganos: los de
direccin y los de trabajo.

Los rganos de direccin

Los rganos de direccin tienen como principal misin cuidar el buen orden de los trabajos
parlamentarios y dirigir y moderar los debates y dems actividades de la Cmara. As, les
compete la direccin de los debates parlamentarios, la aplicacin del reglamento de la
Cmara, el mantenimiento del orden dentro del recinto del Parlamento y, en particular, en el
saln de sesiones; de igual modo les pertenece la facultad de dictar normas de procedimiento
parlamentario y ostentan la direccin y responsabilidad de la administracin del Parlamento
mismo. La direccin puede revestir dos modalidades fundamentales, no excluyentes entre s: o
bien la direccin es unipersonal, a cargo de un Presidente o Speaker (solucin britnica), o bien
dicho rgano director es colegiado, en cuyo caso puede ocurrir que dicho colegio se imponga
asumiendo todas las facultades de direccin, o que el mismo asista y auxilie al Presidente que
asume realmente la responsabilidad. En nuestro derecho a ambas figuras se les denomina
respectivamente la Presidencia y la Mesa.

a) La Presidencia de la Cmara. El Presidente es el primer miembro de la Cmara. Por lo que se

refiere al desarrollo habitual de la labor parlamentaria, le compete presidir y dirigir las
discusiones. Junto a esa funcin esencial le compete igualmente al Presidente aplicar e
interpretar, en su caso, el Reglamento y cuidar el orden interno de la Cmara.

Dada la potencial importancia poltica de las funciones presidenciales, dos problemas bsicos
se han venido planteando en torno a dicha figura: la de la duracin de su mandato y la del
procedimiento del que se deriva su nombramiento. Por lo que respecta al primer punto, todos
los sistemas se han empleado en fijar el mandato para la presidencia en forma determinada
pero muy variable. Sin embargo, el sistema ms extendido es el del nombramiento para toda
la legislatura, como sucede en nuestro propio rgimen. En cuanto al procedimiento de
designacin, cabe sealar que registra variaciones notables en lo relativo a las segundas
Cmaras, en las que no es infrecuente que el mismo sea nombrado por el Jefe del Estado, o
bien puede ir unida a determinada categora o cargo oficial. No obstante, la regla general es la
de eleccin del Presidente por la propia Cmara, como directa expresin de la autnoma de la
misma.
En nuestro rgimen vigente, el Presidente es elegido, para toda la Legislatura, en la sesin
constitutiva de la Cmara que inicialmente preside una Mesa de edad. No en vano, es el
presidente el que, tras la eleccin, declara constituida la Cmara y lo comunica a los otros
rganos constitucionales.

b) La Mesa. Es normalmente un rgano de asistencia y apoyo al Presidente, ejerciendo por lo

general, un mero papel consultivo. En nuestro caso est compuesta por Vicepresidentes y
Secretarios. En nuestro ordenamiento vigente, el papel de la Mesa es decisivo, disponiendo de
facultades propias y no solo de auxilio al Presidente. Le corresponden a la Mesa (segn el art.
31 RCD) las siguientes funciones: 1. Adoptar cuantas decisiones y medidas requieran la
organizacin del trabajo y el rgimen y gobierno interior de la Cmara. 2. Elaborar el proyecto
de Presupuesto del Congreso de los Diputados, dirigir y controlar su ejecucin y presentar ante
el Pleno de la Cmara, al final de cada ejercicio, un informe acerca de su cumplimiento.
3. Ordenar los gastos de la Cmara, sin perjuicio de las delegaciones que pueda acordar.
4. Calificar, con arreglo al Reglamento, los escritos y documentos de ndole parlamentaria, as
como declarar la admisibilidad o inadmisibilidad de los mismos. 5. Decidir la tramitacin de
todos los escritos y documentos de ndole parlamentaria, de acuerdo con las normas
establecidas en este Reglamento. 6. Programar las lneas generales de actuacin de la Cmara,
fijar el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones para cada perodo de sesiones y
coordinar los trabajos de sus distintos rganos, todo ello previa audiencia de la Junta de
Portavoces. 7. Cualesquiera otras que le encomiende el presente Reglamento y las que no
estn atribuidas a un rgano especfico. Finalmente, en cuanto a su eleccin, dispone el art. 36
RCD lo siguiente: El Pleno elegir a los miembros de la Mesa en la sesin constitutiva del
Congreso

Los rganos de trabajo

El rgano esencial es el Pleno de la Cmara. Junto al mismo cabe registrar las Comisiones de
todo tipo y los grupos parlamentarios.

a) El Pleno. Se denomina as la reunin de todos los miembros de la Cmara; para ser exactos,
la reunin de la Cmara a la que son debidamente convocados la totalidad de los miembros y
se verifica bajo la presidencia del Presidente y, en su caso, de la Mesa o Presidium de la misma.
El Pleno es el rgano fundamental de la Cmara puesto que es l quien ejerce las facultades
que constitucional y reglamentariamente corresponden a la Cmara misma. Como el Pleno es
un rgano muy numeroso es difcil que pueda reunirse la totalidad de los miembros. Por ello,
bien las Constituciones, bien los reglamentos, suelen establecer un quorum que acta como
umbral, a partir del cual puede tenerse como vlidamente constituida la Cmara y, sin el cual
no podra la misma deliberar vlidamente.

La regla decisional ordinaria es la de la mayora simple; no obstante dicho quorum de validez

de acuerdos es en ocasiones ms elevado; dicho fenmeno se produce cuando la legislacin
exige la adopcin de decisiones por mayora cualificada; as, en Espaa se exige la mayora
absoluta para la adopcin de LLOO. Mayor es aun la exigencia en las mayoras cualificadas
cuando se trata de la eleccin de ciertos cargos y, naturalmente, para llevar a cabo la reforma
constitucional.

b) Las Comisiones. Se definen en contraposicin con el Pleno; son reuniones de grupos

reducidos de parlamentarios que tienen por misin estudiar o preparar los asuntos que les son
sometidos por la Cmara para presentar el resultado de sus trabajos o deliberaciones al Pleno.
Constituyen una aplicacin del principio de divisin del trabajo; las comisiones permiten
agilizar el trabajo parlamentario, evitar discusiones largas y enojosas y realizar un estudio ms
detenido y preciso de los asuntos que se tramitan en la Cmara. Las comisiones se dividen en
permanentes que son las nombradas para una legislatura o perodo de sesiones, y no
permanentes que se constituyen para estudiar un asunto concreto y se disuelven una vez
concluido el estudio de dicho asunto. Desde otro punto de vista, se dividen en especializadas,
si su competencia se cie a una gama determinada de asuntos, y no especializadas, si su
competencia es general y entienden de cualquier asunto que les sea sometido.

La composicin de las comisiones se rige por tres sistemas distintos; o bien sus miembros son
designados por el rgano director de la Cmara, o bien por una comisin especial de seleccin,
o bien por toda la Cmara. En la prctica, no obstante, dicha diferenciacin es irrelevante por
cuanto en la designacin el papel preponderante corresponde siempre a los grupos polticos
representados en la Cmara. En nuestro ordenamiento, la adscripcin la efecta el Presidente,
pero a propuesta de los grupos parlamentarios y en proporcin a la importancia nmerica de
los mismos.

c) Subcomisiones y Ponencias. A medida que la vida parlamentaria ha ido adquiriendo mayor

complejidad, la divisin del trabajo ha alcanzado tambin al seno de las Comisiones. Las
Subcomisiones y Ponencias son rganos de estudio y propuesta que se constituyen en el seno
de las Comisiones. Tienen una importancia considerable, ya que donde se efecta el estudio
ms detenido de los asuntos sometidos a su consideracin. Las ponencias se formas para cada
asunto, actan a puerta cerrada, y se integran por varios miembros, que representan a los
distintos grupos parlamentarios.

d) Grupos parlamentarios. Son la va por la cual se han introducido los partidos como tales en
el Derecho parlamentario. Pese a que la doctrina constitucional oficial los ignoraba, la realidad
de los partidos se impuso y acabaron reconocindose en la prctica parlamentaria y despus a
nivel reglamentario por la va de la agrupacin de los parlamentarios pertenecientes a un
mismo partido poltico. Tambin razones funcionales impulsaron ese reconocimiento: es
mucho ms manejable un Parlamento en el que cuentan los grupos, que otro donde se haya
de tener en cuenta una enorme pluralidad de miembros en lugar de unos cuantos grupos.

REGLAS DE FUNCIONAMIENTO INTERNO

Es evidente que para cumplir correctamente con las funciones que tienen asignadas las
Cmaras han de actuar segn unas reglas de publicidad, asiduidad y correccin; en ocasiones,
la propia Constitucin establece una regulacin mnima pero la mayor parte de estas reglas de
actuacin se contienen en los reglamentos parlamentarios.

Se ha venido llamando Legislatura al tiempo que dura el mandato colectivo de una asamblea.
En algunos pases dicha legislatura tiene una duracin determinada y obligatoria como es
nuestro caso, puesto que dispone el art. 68.4 para el Congreso y el 69.6 para el Senado que se
eligen por 4 aos pero aade que el mandato de sus respectivos miembros termina 4 aos
despus de su eleccin o el da de la disolucin de la Cmara. As, las Asambleas no funcionan
de manera continua por ello, hablamos de perodos de sesiones para designar en qu meses o
pocas del ao, celebra reuniones el Parlamento.

Las Sesiones pueden ser ordinarias que son las que se celebran en fecha determinada por la
Constitucin lo que supone que su convocatoria es automtica. Pero tambin puede haber
sesiones extraordinarias que generalmente se celebran a peticin del Gobierno o de un
nmero determinado de parlamentarios para tratar de un tema o asunto concreto y urgente.
Las sesiones extraordinarias debern convocarse sobre un orden del da determinado y sern
clausuradas una vez que ste haya sido agotado.
Pasando ahora a las normas o principios que generalmente se observan en el funcionamiento
de las Cmaras. Los ms importantes son simultaneidad, continuidad, publicidad, el orden del
da, la disciplina parlamentaria y la votacin.

Simultaneidad de ambos cuerpos colegisladores que no quiere decir sincronismo en el horario

sino la imposibilidad de que funcione una Cmara sin que la otra se halle en disposicin de
hacerlo tambin.

Continuidad que es un principio que no queda desmentido por el hecho de que no funcione en
perodos de sesiones separados por las vacaciones parlamentarias y que tampoco se viola el
caso de disolucin de las Cmaras porque se entiende que stas siguen perviviendo a travs de
respectiva Diputacin Permanente. El artculo 78 de la Constitucin regula esta institucin
encomendndole que vele por los poderes de las cmaras cuando no estn reunidas y que
ejerzan sus funciones.

Publicidad. Para que el cuerpo electoral y la opinin pblica puedan seguir de cerca y conocer
los trabajos parlamentarios, este principio se concreta tanto en el acceso del pblico, de los
medios de comunicacin social a las tribunas como por la publicacin de un Diario de Sesiones.
Aunque el Reglamento puede prever sesiones secretas cuando as lo aconseje la naturaleza o
gravedad de la materia sobre la que se debe deliberar.

El orden del da o relacin de asuntos a tratar que los Reglamentos, para evitar sorpresas y
dispersiones, imponen la obligacin de dar a conocer con antelacin de suerte que no puede
examinarse ni discutirse asuntos que previamente no figuren en el mismo.

La disciplina parlamentaria, que debe respetarse para garantizar el orden y el decoro en el

desarrollo de los trabajos de cada Cmara. Por ello, los reglamentos suelen conceder al
Presidente el poder disciplinario para hacerla respetar. Ahora bien, en relacin con este
extremo debe recordarse tambin la serie de medios que las minoras parlamentarias utilizan a
veces para retrasar o perturbar la discusin de un asunto. Se trata de lo que se conoce como
obstruccionismo parlamentario. Se suele distinguir entre el obstruccionismo material (que se
produce con el empleo de medios violentos) y en el tcnico que es aquel en que se abusan de
los procedimientos previsto en el Reglamento.

Tres son fundamentalmente los mtodos que se usan en Inglaterra para evitar las prcticas
dilatorias: a) Cierre del debate (clausura) a solicitud de un mnimo de 100 parlamentarios y del
Speaker. b) Seleccin de las enmiendas que se pretendern al debate por parte del Speaker,
del Presidente de la Comisin de la Cmara entera o de los Presidentes de las Comisiones
Permanentes, rechazando las dems enmiendas. c) Poner fin a la discusin de un Bill a solicitud
del gabiente y por acuerdo de la Cmara procediendo a la votacin sin ms trmites. Tambin
nuestro ordenamiento vigente se ocupa de estas tcnicas como puede verse en el art. 76 del
RCD. Pero tal vez las reglas ms significativas en el Derecho parlamentario, y ms eficaces para
evitar problemas son las que se conforman lo que se conoce tradicionalmente como la
cortesa parlamentaria. Supone la observancia de prcticas y costumbres, generalmente no
escritas, que facilitan el desarrollo decoroso del trabajo parlamentario.

Por lo que respecta a la votacin, es el modo en que se expresa en forma definitiva las
opiniones individuales de los miembros de la Cmara para adoptar una resolucin. Existen
muchas formas de llevarla a cabo; baste recordar las siguientes: 1. Por aclamacin y por
asentimiento presunto cuando no se suscita, de modo expreso, ningn reparo. 2. El de
levantarse para expresar el voto afirmativo y permanecer sentados para el negativo. 3. La
divisin material de la sala. 4. Votacin nominal, en la que los miembros de la Asamblea son
llamados por orden alfabtico y para la decisin de cuestiones que se consideran delicadas o
trascendentes. En nuestro caso, se ocupa de la votacin el art. 79.2 del RCD y el 92.3 del RS; en
uno y otro, se establecen las siguientes posibilidades para la votacin: asentimiento, a
propuesta de la Presidencia, ordinaria, pblica por llamamiento, y el RCD aade la secreta.

LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS

Los grupos parlamentarios representan la caracterstica ms notable en los Parlamentos del
Estado de partidos cuya influencia en el funcionamiento de los rganos colegisladores es tan
fuerte que ha determinado modificaciones en la propia concepcin y funcionalidad de los
Reglamentos y de las propias Cmaras. Se dira que los grupos ocupan hoy una posicin
transversal en la medida en que estn presentes en todos y cada uno de los actos de decisin y
de organizacin del trabajo parlamentario. La existencia de los grupos y su reconocimiento
facilita pues, la labor del Parlamento, reduciendo la complejidad; comporta el reconocimiento
del pluralismo y permite una racionalizacin de los debates y, en general, de los trabajos de la
Cmara.

Los grupos son la ms genuina expresin del pluralismo poltico en el Parlamento y, por
consiguiente, en las Cmaras. Si, en virtud de la ficcin del mandato de representativo que
consagra el art. 67.2 de la Constitucin, todos y cada uno de los miembros del Parlamento
representan a la Nacin en su unidad, los grupos, cada uno de ellos, representan a los distintos
partidos polticos que, tras participar en la contienda electoral, han obtenido escaos.

En general, las disposiciones reglamentarias suelen fijar un nmero mnimo de miembros para
constituir un grupo como tal; dicho nmero es muy variable, siendo quince y diez en nuestras
Cmaras. Tal es la importancia de su funcionalidad como elemento racionalizador de la vida
parlamentaria que los propios Reglamentos prevn la posibilidad de que se disuelvan cuando
el nmero de sus miembros se vea ostensiblemente reducido. En trminos generales cabe
enumerar as el papel de los grupos:

1) Suelen asumir una participacin especfica en los ms importantes trabajos parlamentarios.

2) Operan como base para distribuir los puestos en las Comisiones parlamentarias, cuya
composicin incluso determinan.

3) Es frecuente la distribucin del tiempo de palabra en razn de la importancia numrica de

los grupos.

4) Finalmente, son muy frecuentes las concesiones de fondos, instalaciones y personal, a los
grupos mismos.

En nuestro caso, el reconocimiento pleno de los grupos parlamentarios se debe al primer

Reglamento del Congreso. As, se puede constituir grupo con un nmero mnimo de quince
diputados. Los grupos figuran en las Comisiones en razn a su importancia, proponen los
miembros de las Comisiones y sus portavoces integran la Junta de Portavoces, que ejerce
vitales funciones que afectan a los trabajos de la Cmara.

Finalmente, los diputados no adscritos a ningn grupo, o los que abandonen uno durante el
mismo perodo de sesiones, pasan a integrarse en un grupo ad hoc, nico que no se
corresponde con un partido, denominado Mixto.
Por su parte, el RS vara en algunos aspectos su regulacin respecto de la del Congreso en
lgica congruencia con su carcter de Cmara territorial que carece de la significacin poltica
que tiene el Congreso. As, aunque la regulacin general se asemeja a la del Congreso, ha de
destacarse la existencia de GGPP territoriales que se regulan en los arts. 32 a 34 RS. Dentro de
los GGPP que se compongan de senadores elegidos en el territorio o por las Asambleas
legislativas u rganos colegiados superiores de dos o ms CCAA, podrn constituirse Grupos
territoriales cada uno de los cuales estar integrado, al menos, de tres senadores elegidos por
el electorado del territorio o designado por la Asamblea legislativa u rgano colegiado superior
de la CA respectiva.

Finalmente se ha de decir que la mxima institucionalizacin de los Grupos, y su indiscutible

preeminencia en las Cmaras, se consagran en la Junta de portavoces. El Congreso la describe
como el rgano a travs del cual participan los Grupos Parlamentarios en la ordenacin del
trabajo de la Cmara. Est integrada por el Presidente del Congreso, que acta como su
Presidente, y por los portavoces de todos los Grupos Parlamentarios, los cuales disponen de
total autonoma para designar a su representante. A sus reuniones tambin asisten un
representante del Gobierno, los miembros de la Mesa y el Secretario General. La principal
funcin de este rgano es la fijacin del orden del da de las sesiones plenarias. De otra parte,
debe ser consultada en diversas ocasiones, como la preparacin del calendario y la ordenacin
de los trabajos. Los acuerdos de la Junta de Portavoces se adoptan por voto ponderado, lo que
supone que el voto de cada portavoz es equivalente al nmero de miembros del respectivo GP.

En cuanto al Senado, define la Junta en los siguientes trminos: Est integrada por el
Presidente de la Cmara y por los Portavoces de los Grupos parlamentarios existentes en cada
momento. A sus reuniones, adems de los Portavoces de los distintos GGPP, podr asistir un
representante del Gobierno y hasta dos representantes de los Grupos territoriales de un
mismo GP. Asimismo, cuando se trate de deliberar alguna materia que afecte especialmente a
alguna Comunidad Autnoma, podrn asistir todos los representantes de los Grupos
territoriales. La Junta de Portavoces debe ser oda para la fijacin del orden del da de las
sesiones plenarias, es oda con motivo de diversas iniciativas parlamentarias y respecto de
asuntos relacionados con la organizacin interna de la Cmara, cuya resolucin corresponde
en general a la Mesa o la Presidencia.