EL RGIMEN JURDICO DE LA EXPROPIACIN FORZOSA

EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO PERUANO.

EVOLUCION NORMATIVA Y PERSPECTIVAS
ACTUALES*
THE LEGAL REGIME OF FORCED EXPROPRIATION IN THE
PERUVIAN ADMINISTRATIVE SYSTEM. NORMATIVE
EVOLUTION AND CURRENT PERSPECTIVES

Ramn Alberto Huapaya Tapia**

Pontificia Universidad Catlica del Per, Universidad del Pacfico y
Rodrigo, Elas & Medrano Abogados
Lucio Andrs Snchez Povis***
Universidad Nacional Mayor de San Marcos

The forced expropriation has been, since the
origins of the Peruvian Republic, a useful
mechanism for the Government to meet its
objectives, at the expense of the lawful damage
inflicted to the private actors, conferring a fair
compensation in return.
In this article the current Peruvian legal regime of
forced expropriation is studied, for which purpose
both authors compare it with the regulation in
the earliest Peruvian constitutions and laws,
discovering that the concept has not always been
designed in the same way by the constituent or
the legislator.
La expropiacin forzosa ha sido, desde los
orgenes de la Repblica, un mecanismo que ha
servido al Estado para cumplir con sus objetivos,
a costa del dao lcito causado al privado, y a
cambio de un justiprecio.
En el presente artculo se estudia el actual
rgimen jurdico de la expropiacin forzosa en el
Per, para lo cual los autores lo comparan con
lo regulado en las primeras constituciones y leyes
peruanas, descubriendo que la figura no siempre
fue pensa- da de la misma manera por el
constituyente o el legislador.

Palabras clave: Derecho Administrativo;

Key Words: Administrative Law; forced expropia- cin forzosa; reforma agraria;
expropria- tion; agrarian reform; fair justiprecio; historia constitucional.
compensation; constitu- tional history.

* Naturalmente, las afirmaciones y posturas sealadas en este trabajo son estrictamente imputables a sus autores y no
comprometen ni adelantan la opinin de las entidades para las cuales prestan sus servicios profesionales y/o acadmicos.
** Abogado graduado summa cum laude por la Universidad de Lima. Estudios completos de Maestra en Regulacin por
la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas. Admitido al Doctorado en Derecho en la Universidad de Buenos Aires.
Profesor titular ordinario de Derecho Administrativo en la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Profesor de
Derecho Administrativo en la Universidad del Pacfico. Asociado senior del Despacho Administrativo de Rodrigo, Elas
& Medrano Abogados. Contacto: rhuapaya@pucp.edu.pe.
*** Abogado graduado con honores por la PUCP. Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos. Adjunto de Docencia de Derecho Administrativo Econmico y Jefe de Prcticas de
Introduccin a las Ciencias Jurdicas en la PUCP. Miembro del rea regulatoria de Santivez Abogados.
Contacto: lucio.sanchez@ santivanez.com.pe.

Nota del Editor: El presente artculo fue recibido por el Consejo Editorial de THMIS-Revista de Derecho el 29 de julio
de 2016, y aceptado el 31 de julio de 2016.

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THEMIS 69 | Revista de Derecho
EL RGIMEN JURDICO DE LA EXPROPIACIN FORZOSA EN EL
THMIS-Revista
ORDENAMIENTOde Derecho
ADMINISTRATIVO
69. 2016. pp. 87-113. ISSN: 1810-9934
PERUANO. EVOLUCIN NORMATIVA Y PERSPECTIVAS ACTUALES
A Edith Neyra, David Vinces lado, la tutela de los intereses o derechos de los
y a Jaime Garca-Ribeyro Penny, administrados. Valga decir, por un lado, la potes-
grandes amigos y mejores personas, tad de privar de bienes y derechos patrimoniales
que se nos adelantaron en partir a los administrados y, por el otro, la garanta pa-
al lugar donde todos habremos de llegar. trimonial de estos ltmos4.

I. INTRODUCCIN Todas las potestades derivan del ordenamiento

La construccin clsica del Derecho
Administratvo nos revela que varias de sus
insttuciones nucleares han sido formuladas por
medio de una concepcin defensiva o
garantsta1, la cual postula la necesi- dad de
brindar las garantas jurdicas necesarias a los
partculares para hacer frente al ejercicio de las
potestades ejercidas por la Administracin Pbli-
ca2. De estas potestades, destaca tal vez por ser la
ms gravosa, la expropiacin forzosa.
Dentro del gnero de las potestades administra-
tvas, la expropiatoria implica conceptualmente
la privacin deliberada, por parte del Estado, de
bienes y derechos de ttularidad privada como
consecuencia de una habilitacin expresa del or-
denamiento jurdico3. Estamos, entonces, ante
una denominada potestad innovatva cuyos
efectos se dirigen a la transformacin de
situaciones jurdicas patrimoniales, susttuyendo
bienes y derechos por una suma dineraria.
La potestad expropiatoria no viene a ser sino,
la manifestacin de una potestad que confronta
directamente con la garanta de integridad patri-
monial del administrado, la que, adems, juega
un rol crucial en un Estado de Derecho. En ese
sentdo, la figura de la expropiacin forzosa, al
igual que muchas concepciones desarrolladas en
el Derecho Administratvo, busca conciliar en un
punto medio o de equilibrio, tanto el ejercicio de
una potestad reconocida al Estado en procura
del bienestar o beneficio general as como, de
otro
jurdico y no de relaciones jurdicas concretas5.
Esto no niega, sin embargo, que ciertas potes-
tades no puedan ejercerse si, previamente, no
existe una relacin jurdica con la Administracin.
En el caso partcular de la potestad expropiatoria
no se precisa una relacin jurdica anterior entre
el administrado y la Administracin, siendo que
el ttular del derecho de propiedad puede sufrir
eventualmente el despojo del mismo al ejercerse
sobre l la potestad expropiatoria6, sin importar si
previamente haba o no celebrado negocios
jurdi- cos con el Estado que involucraban al bien
que era objeto de propiedad.
La historia consttucional de la expropiacin for-
zosa inicia con el acta de nacimiento del consttu-
cionalismo moderno, en el artculo 17 de la Decla-
racin de Derechos del Hombre y del Ciudadano
de 1789, precisamente al mismo tempo en el que
el derecho de propiedad se configuraba tambin
como sagrado e inviolable. Curiosamente,
jun- to a la concepcin ms liberal de la
propiedad, se estableci la posibilidad de que el
Estado pue- da privar de ella a los partculares,
motvo por el cual, fue ste el punto de partda
que la llev a ser entendida como una
habilitacin positva a partr de la cual el Estado
poda privar y/o sacrificar la propiedad privada7.
Hay quienes sealan que la figura de la expropia-
cin pudo haber surgido incluso desde la Edad
Me- dia, en medio de esa constante pugna entre
los de- rechos de los sbditos y la actuacin del
Prncipe8,

1
La referencia a esta postura, as como a su evolucin, puede verse en NIETO, Alejandro. La vocacin del Derecho
Administrativo de nuestro tiempo. En: Revista de Administracin Pblica 76 (enero-abril). 1975.
2
Se ha definido al Derecho Administrativo como un Derecho del poder para la libertad, en expresin de GONZLEZ
NAVARRO, Francisco. Derecho Administrativo espaol. Pamplona: EUNSA. 1987. p. 123, expresin ciertamente muy
citada y expuesta por RODRGUEZ-ARANA, Jaime. Un nuevo Derecho Administrativo: el Derecho del poder para la
libertad. En: Revista de Derecho Administrativo del Crculo de Derecho Administrativo 2. 2006. pp. 84-101.
3
Ver: ESCUIN PALOP, Vicente. Comentarios a la Ley de Expropiacin Forzosa. Segunda edicin. Madrid: Civitas
Edicio- nes. 2004. pp. 32-33. Asimismo, ver: BERMEJO VERA, Jos. Presentacin: anlisis previo de la expropiacin
forzosa. En: Revista Documentacin Administrativa del Instituto Nacional de Administracin Pblica 222. 1990. p. 11.
4
Ver: QUINTANA LPEZ, Toms. Voz: Potestad Expropiatoria. En: MUOZ MACHADO, Santiago. Diccionario de
De- recho Administrativo. Tomo II. Madrid: Iustel. 2005. pp. 1896-1897.
5
Un ejemplo de ello es la potestad disciplinaria, en la cual, para que la Administracin sancione a un administrado,
deber existir entre ellos una relacin funcionarial.
6
Ver: LASAGABASTER HERRARTE, Iaki. Las relaciones de sujecin especial. Madrid: Editorial Civitas. 1994. pp. 148-
153.
7
Ver: GARCA DE ENTERRA, Eduardo. Los principios de la nueva Ley de Expropiacin Forzosa. Segunda reimpresin.
Madrid: Editorial Aranzadi. 2006. pp. 29-31.
8
Ver: NIETO, Alejandro. Evolucin expansiva del Concepto de la Expropiacin Forzosa. En: Revista de Administracin
Pblica del Centro de Estudios Polticos y Constitucionales 38. 1962. pp. 70-71.
 Revista de Derecho THEMIS 69 | Povis
en la cual este ltmo no poda imponer La crtca contra esto ltmo llev a la formacin
impuestos que afectaran en exceso la propiedad de diferentes teoras que tenan por objeto

Ramn Alberto Huapaya Tapia y Lucio Andrs Snchez

o, incluso, no poda intervenir sobre los derechos
bien habidos o derechos adquiridos (iura
quaesita)9. Cualquier intervencin sobre ellos era
ilcita y daba paso a una indemnizacin10.
Esto se mantuvo hasta el siglo XVIII donde la doc-
trina del contrato social exigi una concepcin
nueva de los derechos adquiridos a fin de evitar
su intervencin por el Prncipe mediante el dere-
cho de la polica11, permitendo la vigencia abso-
luta de la teora indemnizatoria. Bajo esta teora,
se sostena que existan derechos adquiridos bajo
algn ttulo especial, que a su vez se distnguan
de los derechos naturales. Estos derechos
adquiri- dos, sin embargo, no se aportaban a la
comunidad social premisa que justficaba su
intervencin por el Prncipe mediante el derecho
de la polica, por lo que el Prncipe no poda
intervenir sobre los mismos, caso contrario, tena
que pagar una indemnizacin12.
Posteriormente, a partr de mediados del siglo
XIX, el enfoque del problema se traslad del ob-
jeto de la intervencin (derecho natural o
derecho adquirido) al modo de la intervencin
(mediante norma general o mediante acto
individual). Bajo esta teora denominada teora
de la Einzelakt13, se entenda que las normas
generales delimitaban los derechos y no
generaban indemnizacin al- guna. Por su parte,
slo los actos individuales se consideraban que
podan mutlar derechos y, por tanto, sus efectos
podan ser indemnizables. Sin embargo, esta
teora tena la deficiencia de abrir las puertas a
una intervencin intensa del Estado mediante
normas generales, puesto que estas tc- nicas de
intervencin no acarreaban pago alguno de
indemnizacin, y dejaban de este modo despro-
tegida la propiedad de los partculares.
estudiar y desarrollar los supuestos de
expropiacin de modo tal que sta pudiera
abarcar un mayor nmero de daos patrimoniales
y sujetara los mismos al pago de una
indemnizacin14, surgiendo de este modo nuevas
tesis para afrontar lo que deba entenderse como
expropiatorio. Una de estas tesis se enfoc, antes
que en el medio expropiatorio (ley o acto
singular), en el fundamento de la indemnizacin:
el sacrificio (teora del sacrificio)15. De acuerdo a
esta tesis, lo relevante no era determinar bajo
qu medio se haba producido un dao
patrimonial, sino identficar si en la esfera del
partcular se ha- ba producido un sacrificio que
ameritaba ser in- demnizado. Por su parte, otra
teora sostuvo que lo expropiatorio y, por tanto,
pasible de ser indem- nizado, deba ser toda
intervencin que limitara la utlizacin privada de
los bienes (teora de la utli- zacin privada)16.
En resumidas cuentas, como consecuencia de es-
tos enfoques, aunque sobre premisas distntas, la
expropiacin dej de evaluarse en funcin a un
cri- terio formal y pas a considerarse en funcin
a un criterio material. Con esto, la expropiacin
empez a determinarse ya no a partr del medio
legal o par- tcular que ocasionaba el dao, sino
en funcin al sacrificio producido en la propiedad
que amerita- ba ser indemnizado. El surgimiento
de estas teoras gener la denominada crisis de la
teora del acto individual (Einzelakt), quedando la
discusin sen- tada bsicamente en determinar
los supuestos ma- teriales, antes que formales,
que permiteran dis- cernir entre supuestos
meramente limitadores, de otros supuestos
verdaderamente expropiatorios. A partr de
entonces, la teora de la expropiacin fue
adoptada de un modo partcular en cada uno de
los pases de Europa contnental, adquiriendo en
cada uno de ellos una singularidad propia.

9
Ver: BRAN, Jurgen. La evolucin del concepto europeo de Estado de Derecho. Biblioteca jurdica virtual del Instituto
de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Disponible en Internet en el siguiente
enlace: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/dconstla/cont/20061/pr/pr4.pdf.
10
A decir de Nieto, en esta poca, la expropiacin se determina tcnicamente por dos factores: uno, la privacin
singular, caracterizador ya desde el ius commune de toda expropiacin, y, por otro lado, el principio de la igualdad ante
las cargas pblicas. NIETO, Alejandro. Evolucin expansiva del Concepto de la Expropiacin Forzosa. p. cit. p. 71.
11
Ibid. p. 72.
12
Un ejemplo de ello fue el Cdigo General Prusiano de 1794.
13
Ver: NIETO, Alejandro. Evolucin expansiva del Concepto de la Expropiacin Forzosa. p. cit. p. 75.
14
Ver: Ibid. pp. 78-85. As, aunque no es finalidad de este estudio analizarlas, entre dichas teoras pueden destacarse: (i)
Teora de lo digno de ser protegido: se enfoca en la intensidad, gravedad y alcance de la intervencin. Si el derecho se
ve afectado en su sustancia, de acuerdo a la historia, la mentalidad general, etctera, se considerar sujeto de indem-
nizacin; (ii) Teora de la igualdad: el quebrantamiento del principio de igualdad, supone intervencin en la propiedad,
pero esta posicin ampliaba mucho el mbito de los daos a ser reparados, lo cual hacia que la figura de la
expropiacin se entrometiera en mbitos librados a la responsabilidad de la Administracin pblica; (iii) Teora de la
utilizacin pri- vada: esta teora sealaba que la propiedad estaba dirigida a su uso y provecho. Por tanto, cuando las
limitaciones en la propiedad eran tales que impedan la utilizacin real de la cosa por parte del propietario, stas se
convertan en una expropiacin.
15
Teora del sacrificio o Aufopferungstheorie. Ver: Ibid. p. 77.
16
Propuesta por R. REINHARDT en Alemania. Ver: Ibid. p. 83.
THEMIS 69 | Revista de Derecho
Como se aprecia de esta evolucin histrica, los
cambios sufridos por el concepto de expropiacin
forzosa tuvieron el propsito de tutelar cada vez
un mayor nmero de supuestos de afectacin pa-
trimonial que podan sufrir los partculares por
ac- tuaciones del Estado y que fueron
advirtndose con el devenir de la vida en
sociedad. Es decir, se entendi que cada vez eran
ms los objetos sus- ceptbles de ser
expropiados por el Estado y, por tanto, mayor
deba ser el mbito de aplicacin del rgimen de
expropiaciones, de modo tal que se garantzara al
administrado el pago indemnizato- rio por todos
estos nuevos supuestos.
Esta labor de tutela cada vez ms creciente se de-
nomin evolucin expansiva17 del concepto de
expropiacin forzosa. Esta evolucin expansiva
fue de la mano, indiscutblemente, con el desa-
rrollo y mayor atencin que se brindaron a las ga-
rantas de proteccin de la propiedad y la urgente
necesidad de evitar todo frente de indefensin de
parte de los partculares frente a una creciente in-
tervencin pblica.
En el caso peruano, el desarrollo y estudio de la
expropiacin forzosa no ha merecido un estudio
igual de exhaustvo que en otros ordenamientos
del globo. De hecho, debe considerarse que las
distntas leyes que se han dictado sobre la ma-
teria en el ordenamiento peruano no han esta-
do dirigidas a atender la evolucin expansiva
antes mencionada, sino a fexibilizar y premiar
la inmediatez en el procedimiento de expropia-
cin de, bsicamente, los bienes inmuebles de
ttularidad privada. Es, por tanto, a partr de esta
premisa y por medio de la remisin a los ltmos
marcos normatvos sobre expropiaciones, que se
proceder al estudio y descripcin de las princi-
pales caracterstcas del ordenamiento jurdico
administratvo en materia de expropiacin forzo-
sa y la evolucin que sta ha experimentado en
el Per.
II. LA EVOLUCIN CONSTITUCIONAL Y LEGAL
DEL RGIMEN DE EXPROPIACIN FORZOSA
EN EL PER
Antes de desarrollar las caracterstcas del actual
rgimen de expropiacin forzosa peruano, es me-
nester plantear primero una revisin histrica del
tratamiento consttucional y legal que ha tenido
di- cho insttuto en el pas, luego de la cual se
ahonda- r en la legislacin vigente que norma el
rgimen de expropiaciones en el ordenamiento
peruano bajo el actual Decreto Legislatvo 1192,
Ley Marco de Adquisicin y Expropiacin de
inmuebles, trans- ferencia de inmuebles de
propiedad del Estado, liberacin de Interferencias
y dicta otras medidas para la ejecucin de obras
de infraestructura [en adelante, DL 1192].
A. El rgimen de expropiacin forzosa en el
Per republicano de 1823 a 196418
A diferencia del derecho de propiedad que fue
recogido a nivel consttucional en todas las cartas
fundamentales del Per, tanto en las de corte li-
beral como en las de corte conservador, la expro-
piacin forzosa no fue claramente definida, sino a
partr de la Consttucin de 182619, la cual seal:
Artculo 84.- Son restricciones del Presidente de
la Repblica:
[]
3. No podr privar a ningn individuo de su
pro-
piedad, sino en el caso que el inters pblico
lo exija con urgencia, pero deber preceder
una justa indemnizacin al propietario.
Anteriormente a esta Carta, la Consttucin de
1823, sumamente liberal, haba proclamado el de-
recho de propiedad sin aludir mayormente a sus
limitaciones y al poder expropiatorio del Estado20.
Esta Consttucin, sin embargo, alejada de la reali-
dad21, tuvo una fugaz duracin.

17
Expresin recogida del estudio de Alejandro Nieto. Ibid. pp. 67-124. Esta expresin es recogida tambin en MARIEN-
HOFF, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo. Quinta Edicin. Tomo IV. Buenos Aires: Abeledo-Perrot.
1992. pp. 123-125.
18
Para una crtica histrica de las constituciones del Per, ver: PAREJA PAZ-SOLDN, Jos. Las Constituciones del
Per.
Madrid: Cultura Hispnica. 1954; GARCA BELANDE, Domingo. El Constitucionalismo peruano en la presente centu-
ria. Bogot: Universidad Externado de Colombia. 1990; y, GARCA BELANDE, Domingo. Los inicios del
constituciona- lismo peruano (1821-1842). En: Pensamiento Constitucional, Revista auspiciada y editada por la
Maestra en Derecho con mencin en Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Catlica del Per 4. Ao IV.
1997. pp. 233-244.
19
En el mismo sentido, ver: KRESALJA ROSSELL, Baldo y Csar OCHOA. Derecho Constitucional Econmico. Lima:
Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per. 2009. p. 185.
20
Constitucin Poltica de la Repblica Peruana de 1823.
Artculo 193.- Sin embargo de estar consignados los derechos sociales e individuales de los peruanos en la organiza-
cin de esta ley fundamental, se declaran inviolables:
[]
3. La propiedad.
21
La primera Constitucin fue bastante liberal, pero utpica. GARCA BELANDE, Domingo. Los inicios del
constitucio- nalismo peruano (1821-1842). p. cit. p. 237.
 Revista de Derecho THEMIS 69 | Povis
En consecuencia, a partr de 1826, las siguientes As, tenemos que, bajo la Consttucin de 186023,
consttuciones del pas garantzaron un rgimen resttuida el 6 de enero de 1868 en reemplazo de

Ramn Alberto Huapaya Tapia y Lucio Andrs Snchez

de expropiaciones como garanta del derecho de la Consttucin de 186724, se dict tal vez la pri-
propiedad. Sin embargo, en todas ellas la expro- mera norma general que regul el rgimen de ex-
piacin fue recogida en trminos generales, tal propiaciones en el Per. sta fue la Ley de 12 de
vez dejando al legislador el desarrollo de su
noviembre de 1900, que tuvo la virtud de
contenido y, evidentemente, la descripcin del
reformar el procedimiento en materia de
procedimien- to respectvo para el despojo y el
expropiacin for- zosa, a la vez que ajust su texto
pago de la in- demnizacin correspondiente.
a lo dispuesto por el artculo 26 de la Consttucin
de 1860.
Esto puede advertrse, sin duda, de todas las dis-
posiciones consttucionales que han desarrollado
Esta Ley llam la atencin por permitr que el Eje-
el rgimen de expropiacin forzosa a lo largo de
cutvo decretara, por s mismo, la utlidad pblica
la historia republicana del Per22; sin embargo,
de determinadas obras25, condicin que en la ac-
pese a compartr textos consttucionales similares
tualidad se ejerce exclusiva y nicamente por el
(ex- ceptuando de este grupo, como luego se
Congreso de la Repblica. Sin embargo, reconoci
ver, la reforma consttucional de 1964 a la
tambin los derechos de contradiccin de la
Consttucin de 1933), los regmenes legales de
expro- piacin, por el cual el expropiado poda
expropiacin que se han sucedido
contrade- cir la utlidad pblica decretada por el
ordenadamente a lo largo del siglo XX, no han
Congreso o el Ejecutvo, a fin de que la Corte
recogido los mismos preceptos en todos los
Suprema de Jus- tcia decidiera finalmente sobre
casos.
la procedencia o no de la expropiacin forzosa26.
Asimismo, destaca

22
stas fueron las disposiciones constitucionales referidas al rgimen de expropiacin forzosa en el Per durante el siglo
XIX y que siguieron a la Constitucin de 1826:
Constitucin Poltica de la Repblica Peruana de 1828.
Artculo 165.- Es inviolable el derecho de propiedad. Si el bien pblico, legalmente reconocido, exigiere la propiedad
de
algn ciudadano, ser previamente indemnizado de su valor.
Constitucin Poltica de la Repblica Peruana de 1834.
Artculo 161.- Es inviolable el derecho de propiedad. Si el bien pblico legalmente reconocido exigiere que se tome la
propiedad de algn ciudadano, ser previamente indemnizado de su valor.
Constitucin Poltica de la Repblica Peruana de 1839.
Artculo 167.- Es inviolable el derecho de propiedad; si el bien pblico legalmente reconocido exigiere la propiedad de
algn ciudadano, ser previamente indemnizado de su valor.
Constitucin de la Repblica Peruana de 1856.
Artculo 25.- La propiedad es inviolable a nadie se puede privar de la suya, sino por causa de utilidad pblica
legalmente probada y previa indemnizacin justipreciada.
Constitucin Poltica del Per de 1860.
Artculo 26.- La propiedad es inviolable, bien sea material, intelectual, literaria o artstica: a nadie se puede privar de la
suya, sino por causa de utilidad pblica, probada legalmente y previa indemnizacin justipreciada.
Constitucin Poltica del Per de 1867.
Artculo 25.- La propiedad es inviolable, bien sea material o intelectual.
Nadie puede ser privado de su propiedad sino por causa de utilidad pblica, probada legalmente, y previa
indemnizacin justipreciada.
23
Constitucin Poltica del Per de 1860.
Artculo 26.- La propiedad es inviolable, bien sea material, intelectual, literaria o artstica: a nadie se puede privar de la
suya, sino por causa de utilidad pblica, probada legalmente y previa indemnizacin justipreciada
24
La Constitucin Poltica del Per de 1867 estuvo vigente por pocos meses. Fue aprobada por el Congreso
Constituyente de 1867 el 29 de agosto del mismo ao, y promulgada ese mismo da por el Presidente Provisional de la
Repblica, Coronel Mariano Ignacio Prado. En cuanto a la propiedad y la expropiacin, esta Carta seal lo siguiente:
Artculo 25.- La propiedad es inviolable, bien sea material o intelectual.
Nadie puede ser privado de su propiedad sino por causa de utilidad pblica, probada legalmente, y previa
indemnizacin justipreciada.
25
Ley de 12 de noviembre de 1900.
Artculo 2.- Se considera de utilidad pblica, toda obra decretada, segn el caso, por el Congreso o el Ejecutivo.
26
Ley de 12 de noviembre de 1900.
Artculo 9.- Se pedir, en seguida, al registrador de la propiedad razn de la persona o personas que aparezcan como
dueos del inmueble o inmuebles, y con su citacin se designar una oficina pblica del lugar del domicilio de los
intere- sados, en que tengan a la vista el expediente durante treinta das, a fin de que hasta tres das despus, con ms
el tr- mino de la distancia, puedan por conducto de la misma oficina o directamente ante el Gobierno, hacer las
observaciones que tuviesen a bien, respecto a la expropiacin proyectada en relacin con sus intereses.
THEMIS 69 | Revista de Derecho

lo dispuesto por esta Ley respecto a la indemniza-
cin justpreciada, la cual, adems de comprender
todos los perjuicios que fueran consecuencia de
la expropiacin, deba considerar los beneficios
que acaso la expropiacin le produjese27. Y no
slo ello, sino que en adicin se deba abonar al
expro- piado un 1% como precio de afeccin y
un 5% como indemnizacin28.
En cuanto al objeto de la expropiacin en la Ley
de
12 de noviembre de 1900, este rgimen sostuvo
expresamente en su artculo 1 que resultaba de
aplicacin para la expropiacin forzosa de
bienes
inmuebles. De hecho, esta norma incluy varias
disposiciones referidas nicamente a terrenos,
edificios, parcelas y plantaciones. Pese a que la
Consttucin de 1860 no limit el objeto de
expro-
piacin a los bienes inmuebles, la Ley de 12 de
no-
viembre de 1900 consider tan slo
ellos.
A esta Ley se sucedieron en paralelo un conjunto
de normas dispersas que regularon supuestos de
expropiaciones especiales. Pueden mencionarse
la Ley de 20 de octubre de 1903, modificada por
la Ley 4108 y la Ley 4125, la cual fue aplicada
para casos de expropiacin de inmuebles para
que, una vez demolidos, dieran paso a una aveni-
da o calle proyectada; la Ley 4118, que regul las
expropiaciones para servicios militares y navales;
la Ley 4125, aplicada para la expropiacin para
obras de saneamiento en veinttrs ciudades de
la Repblica; y, la Ley 8621, para la expropiacin
de terras de montaa.
La Ley de 12 de noviembre de 1900 estuvo
vigente por cerca de cuarenta aos, extendiendo
su rgi- men legal durante la vigencia de la
Consttucin para la Repblica del Per de
192029 e, incluso, hasta despus de la dacin de
la Consttucin Pol- tca del Per de 1933. No fue
sino hasta la promul- gacin de la Ley 9125 el 4 de
junio de 1940, que aquella norma fue derogada
conjuntamente con el resto de normas especiales
que haban regido has- ta entonces algunos
supuestos de expropiaciones ya antes
mencionados30. La promulgacin de la Ley
9125 en dicha fecha se relacion ntmamente a
las
consecuencias que dej el terremoto que asol la
ciudad de Lima y sus alrededores el 24 de mayo
de
1940, situacin que hizo imperatva la necesidad
de contar con un procedimiento breve que permi-
tera la ejecucin rpida de las expropiaciones ne-
cesarias para realizar las obras de
reconstruccin.
La dacin de la Ley 9125 se dio en el marco del
texto inicial del artculo 29 de la Consttucin de
1933, disposicin idntca a la que recogi la
Cons- ttucin de 1860, y que rez lo siguiente:
Consttucin Poltca del Per de 1933.
Artculo 29.- La propiedad es inviolable, sea ma-
terial, intelectual, literaria o artstca. A nadie se
puede privar de la suya, sino por causa de utli-

Artculo 11.-
[]
Si se hicieren observaciones, el Gobierno las examinar, pudiendo pedir nuevos datos e informes y nombrar
comisiones especiales, y en vista de todos los antecedentes, con el voto deliberativo del Consejo de Ministros y con su
informe, elevar el expediente a la Corte Suprema.
27
Ley de 12 de noviembre de 1900.
Artculo 21.- La indemnizacin deber comprender todos los perjuicios que sean consecuencia forzosa de la expropia-
cin, tales como el valor del terreno, edificio, plantaciones, depreciacin por fraccionamiento, explotaciones y reedifi-
cacin de lo que se destruye. Los peritos, segn esto, deben considerar el valor de la propiedad que se quita al dueo,
en los trminos expuestos, el importe de los perjuicios que se le ocasionan y tambin el de los beneficios que acaso la
expropiacin le produzca.
28
Ley de 12 de noviembre de 1900.
Artculo 22.- En todos los casos en que tenga lugar la enajenacin forzosa, a ms de satisfacerse el precio en
que fuese valorada una finca, se abonar al dueo, uno por ciento como precio de afeccin y un cinco por ciento
como indemnizacin.
29
En cuanto a la expropiacin forzosa, esta Carta seal:
Artculo 38.- La propiedad es inviolable bien sea material, intelectual, literaria o artstica. A nadie se puede privar de
la suya, sino por causa de utilidad pblica probada legalmente y previa indemnizacin justipreciada. La propiedad,
cualquiera que sea el propietario, est regida exclusivamente por las leyes de la Repblica y se halla sometida a las
contribuciones, gravmenes y limitaciones que ellas establezcan. No pueden ser materia de propiedad privada las co-
sas pblicas cuyo uso es de todos como los ros y caminos pblicos. Se prohbe las vinculaciones, y toda propiedad es
enajenable en la forma que determinen las leyes.
30
La Ley 9125 fue objeto de modificaciones mediante las Leyes 11549, 12031, 12063, 14726, y 15225; y los Decretos
Ley 18459, 19417, 20082, 21221. Para una referencia de estudio de esta Ley, vase PAULET BOBBA, Jorge.
Anlisis comparativo de la legislacin en materia de expropiacin de la Ley 9125 al Decreto Legislativo 313. Tesis
para optar el grado de bachiller en Derecho. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per. 1987. Vase tambin,
GUTIRREZ CAMPOS, Carlos. La expropiacin en la doctrina y en la legislacin peruana. Tesis para optar el grado
de bachiller en Derecho. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per. 1961; COSTA, Mximo. Algunas
consideraciones sobre la Ley de Expropiacin Forzosa 9125. Tesis para optar el grado de bachiller en Derecho y
Ciencias Polticas. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per. 1945.
 Revista de Derecho Povis
dad pblica probada legalmente y previa indem- dirlas o enajenarlas con el objetvo de favorecer la

Snchez
nizacin justpreciada. conservacin y difusin de la pequea propiedad

69 |
rural33. Esta justficacin oper para un supuesto
De la lectura del texto inicial del artculo antes ci-

Ramn Alberto Huapaya Tapia y Lucio Andrs THEMIS

tado, se desprende que el rgimen de expropia-
ciones en la Consttucin de 1933 comprendi la
posibilidad de despojar al partcular tanto de su
propiedad mueble como inmueble. Sin embargo,
la Ley 9125, al menos en su texto inicial, limit
este rgimen nicamente a los bienes inmuebles.
Si bien esta norma no descart expresamente la
po- sibilidad de expropiar bienes muebles, una
lectura conjunta de sus artculos 1, 2, 4, 7, 11, 15
y 1631, permite concluir que se refiri
exclusivamente a los bienes inmuebles.
Por otro lado, pareciera desprenderse de esta dis-
posicin que el consttuyente consider a la ut-
lidad pblica como nica causa expropiandi. No
obstante ello, de una revisin de las disposiciones
consttucionales referidas a la propiedad en dicha
Carta, se advierte un supuesto que es claramente
identficable a una expropiacin por inters so-
cial32. As pues, aunque sin hacer mencin expre-
sa de dicho concepto, el texto inicial del artculo
47 de la Consttucin de 1933 facult al Estado a
expropiar terras de dominio privado para subdivi-
especfico de expropiacin, por lo que bien podra
sostenerse que, bajo la Consttucin de 1933, con-
vivi un rgimen general de expropiaciones por
causa de utlidad pblica con otro especial por
causa de inters social.
En este marco consttucional, el rgimen previsto
por la Ley 9125 regul el supuesto general de ex-
propiacin que consider como justficacin de la
expropiacin a la necesidad y utlidad pblica de la
obra a ejecutarse, sin hacer mencin alguna al
con- cepto de inters social. Esto, al menos, hasta
las mo- dificaciones sustanciales que se
introduciran cerca de tres dcadas despus, como
se detallar luego.
En cuanto a sus dems disposiciones, el texto ini-
cial de la Ley 9125 mantuvo insttuciones bsicas
que haban sido recogidas hasta entonces en
todas las consttuciones del pas, tales como la
necesidad de pagar un justprecio al administrado
afectado y la urgencia de que dicho pago fuese
en dinero y de modo previo. Aunque, por otra
parte, no reco- gi algunas previsiones de su
antecesora de 1900, como fue el caso de la
posibilidad de cuestonar la

31
Ley 9125.
Artculo 1.- La expropiacin forzosa se decretar por resolucin gubernativa expedida con el voto del Consejo de
Minis-
tros, expresndose los motivos que justifiquen la necesidad y utilidad pblica de la obra [].
Artculo 2.- La expropiacin se har previo justiprecio y consignacin en moneda nacional del valor de los bienes
expro- piados. El justiprecio se establecer por el promedio entre las tasaciones directa e indirecta del predio [].
Artculo 4.- La resolucin gubernativa en que se declare la necesidad de la expropiacin, se comunicar al Juez de
Primera Instancia de turno de la provincia en que estn ubicados los bienes que van a ser expropiados, remitindosele
la tasacin practicada por los Ingenieros del Estado y el certificado del Registro de la Propiedad Inmueble, en que se
expresa el nombre de la persona que aparece como propietario o el certificado de que el inmueble no est inscrito.
Artculo 7.- En caso de no ser conocido el propietario o de encontrarse ausente de la localidad [] el Juez mandar
publicar [] por cartel que se fijar en el predio materia de la expropiacin [].
Artculo 11.- Extendida la escritura pblica de adjudicacin, el juzgado ordenar que se entregue al expropiado la
cantidad, previa presentacin de un certificado de gravmenes, si de este resulta que el inmueble se halla libre de toda
responsabilidad.
Artculo 15.- El Juez conjuntamente con la notificacin que, conforme a lo dispuesto en el artculo 5 de esta Ley, debe
hacer al propietario, notificar a los ocupantes del predio expropiado, ya sea personalmente o de acuerdo con el
artculo
146 del Cdigo de Procedimientos Civiles [].
Artculo 16.- Los ocupantes del predio expropiado, distintos del propietario, que por razn de contrato de
arrendamiento a plazo fijo o por haber realizado mejoras en el bien o por cualquier otro concepto, estimasen tener
algn derecho sobre el monto del justiprecio que se acuerde al propietario, podrn, en cuerda separada, iniciar su
accin ante el Juez que conoce de la expropiacin. Esta reclamacin no entorpecer el procedimiento de
expropiacin.
32
El inters social es cualquier forma de inters prevaleciente al individual y que descarta la generacin de una utilidad en
beneficio de todos, sino que tan solo se refiere a la satisfaccin de necesidades de un grupo social en particular. Ver:
AVEN- DAO VALDZ, Jorge. El derecho de propiedad en la Constitucin. En: THMIS-Revista de Derecho 30. 1994.
p. 121.
33
Constitucin Poltica del Per de 1933.
Artculo 47.- El Estado favorecer la conservacin y difusin de la mediana y pequea propiedad rural; y podr, me-
diante una ley, y previa indemnizacin, expropiar tierras de dominio privado, especialmente las no explotadas, para
subdividirlas o para enajenarlas en las condiciones que fije la ley.
Este artculo fue posteriormente modificado por la Ley 15242, cuyo texto final fue el siguiente:
El Estado favorece la conservacin y difusin de la pequea y mediana propiedad rural. La Ley fijar la extensin
mxi- ma de tierra de que puede ser dueo una sola persona natural o jurdica segn el tipo de explotacin a que la
tierra se dedique y tomando en cuenta las peculiaridades demogrficas, sociales y geogrficas de cada zona o regin,
as como las condiciones naturales y tcnicas de produccin.
El Estado dar apoyo econmico y tcnico necesario para desarrollar la propiedad rural y los sistemas cooperativo y
comunitario de explotacin y comercializacin.
THEMIS 69 | Revista de Derecho
utlidad pblica de la expropiacin, el otorgamien-
to del precio de afeccin y el 5% como indem-
nizacin adicional al justprecio, entre otros. No
obstante ello, en lneas generales, este rgimen
de expropiaciones garantz, dentro de un proce-
dimiento ms abreviado, el retorno del valor de la
propiedad al administrado afectado.
lice a plazos o en armadas o se cancele mediante
bonos de aceptacin obligatoria. La ley sealar
los plazos de pago, el tpo de inters, el monto de
la emisin y las dems condiciones a que haya
lugar y determinar la suma hasta la cual el pago
de la in- demnizacin ser hecha necesariamente
en dinero y previamente [el nfasis es nuestro].

B. El rgimen peruano de expropiaciones bajo
la reforma agraria
El rgimen anterior se mantuvo as hasta las
modi- ficaciones que se introdujeron con ocasin
de la re- forma agraria y la reforma consttucional
de 1964 aprobada mediante Ley 15242. Con esta
reforma, el artculo 29 de la Consttucin de 1933
fue mo- dificado de modo tal que permit
expresamente como causa expropiandi al inters
social, y aban- don condiciones que haban
sido garantzadas por todas las Cartas
antecesoras, permitendo el pago de la
indemnizacin a plazos y mediante bo- nos de
aceptacin obligatoria para los casos de ex-
propiacin con fines de reforma agraria,
irrigacin, colonizacin o ensanche y
acondicionamiento de poblaciones, expropiacin
de fuentes de energa o por causa de guerra o
calamidad pblica. Este rgimen fue ampliado
tambin, por el modificado artculo 211 de esta
Consttucin, para expropiar terras que seran
adjudicadas a las comunidades indgenas que no
las tuvieran en cantdad suficien- te para las
necesidades de su poblacin34.
Textualmente, el artculo 29 de la Consttucin de
1933, luego de la reforma consttucional de 1964,
seal lo siguiente:
Bajo este nuevo orden consttucional, y una vez
instaurado el Gobierno Revolucionario de las
Fuer- zas Armadas a partr de 1968, se promulg
un conjunto de Decretos Ley que concretaron
signifi- catvas reformas en pos de la
reestructuracin del ordenamiento agrario y del
inters social.
Destaca as, en este periodo, la aprobacin del
De- creto Ley 1780335, el cual supuso un rgimen
pa- ralelo al de la Ley 9125 y que introdujo un
marco legal por el cual la expropiacin forzosa
cumpli el propsito de expandir la poblacin
mediante la habilitacin de terrenos rstcos y
eriazos con fines urbanos, posibilitando el
crecimiento de los centros urbanos mediante la
anexin de terrenos habilitables con los
servicios necesarios para el establecimiento
urbano. Este rgimen limit la valorizacin de los
predios nicamente a su con- dicin de ser
rstcos o urbanos, no permitendo tasaciones
indirectas (que tomaban en cuenta las rentas
producidas por los bienes inmuebles); sea- l
que las tasaciones se haran tan solo a precios de
arancel; y fij los modos en que seran pagados
los justprecios, imponiendo incluso valores
mximos en moneda y posibilitando el pago de
los saldos restantes en bonos36.

Artculo 29.- La propiedad es inviolable. A nadie
se le puede privar de la suya sino en virtud de
mandato judicial o por causa de utlidad pblica o
de inters social, probada legalmente y previa
indemnizacin justpreciada. Cuando se trate de
expropiacin con fines de Reforma Agraria,
irrigacin, colonizacin o ensanche y
acondicionamiento de poblaciones o de
expropiacin de fuentes de energa o por cau- sa
de guerra o de calamidad pblica, la ley podr
establecer que el pago de la indemnizacin se
rea-
No obstante, la principal normatva que se dict
en este contexto revolucionario respecto al
rgimen expropiatorio fue el Decreto Ley 17716,
la discu- tda Ley de Reforma Agraria, promulgado
el 24 de junio de 1969, cuyo Texto nico
Concordado fue aprobado posteriormente
mediante Decreto Su- premo 265-70-AG. Esta
legislacin declar de ut- lidad pblica y de
inters social la expropiacin de predios rstcos
de propiedad privada en las con- diciones que ella
aprobara37; limit la extensin de terras que
podan ser adquiridas por las personas

34
Constitucin Poltica de 1933.
Artculo 211.- El Estado procurar de preferencia adjudicar tierras a las comunidades indgenas que no las tengan en
cantidad suficiente para las necesidades de su poblacin, y podr expropiar con tal propsito, las tierras de propiedad
privada conforme a lo dispuesto en el pargrafo segundo del artculo 29.
35
Disposiciones sobre la Expropiacin Forzosa para fines de Ensanche de poblacin, promulgado el 2 de septiembre
de 1969.
36
Ntese que en el Per, antes de la Constitucin de 1993, era viable la expropiacin con fines de vivienda, supuesto
permitido en muchas legislaciones como la mexicana o la espaola.
37
Decreto Ley 17716.
Artculo 5.- Para los fines de la reforma agraria, declrese de utilidad pblica y de inters social la expropiacin de pre-
dios rsticos de propiedad privada en las condiciones establecidas expresamente en la presente Ley.
[].
 Revista de Derecho Povis
o personas jurdicas38; impuso condiciones arbitra- varios procesos judiciales de acuerdo a la cantdad

Snchez
rias de uso de las terras para que estuviesen de predios que quisiera expropiar.

69 |
acor- de al inters social39; y neg la propiedad de
terras a las sociedades annimas y sociedades en

Ramn Alberto Huapaya Tapia y Lucio Andrs THEMIS

coman- dita40, entre otras medidas41. Desde
luego, la Ley
9125, dictada a la luz de un texto consttucional
opuesto al objetvo de las Fuerzas Armadas, tuvo
que ser objeto de modificaciones o excepciones a
fin de no entorpecer el denominado proyecto re-
volucionario de la Reforma Agraria.
Se hizo necesaria, de este modo, la aprobacin
de Decretos dirigidos a reducir las garantas que
ofreca la Ley 9125. As pues, mediante Decreto
Ley 18459, se consider que el procedimiento de
expropiacin de bienes que se encontraban situa-
dos en diferentes circunscripciones de la
Repblica y que pertenecan a una misma
persona jurdica, sera seguido ante el Juez de
Primera Instancia de Turno del domicilio principal
del expropiado, no siendo de aplicacin lo
dispuesto por el artculo
4 de la Ley 9125, que haba considerado que la
demanda se entablara ante el Juez de Primera
instancia de Turno del lugar de ubicacin de los
bienes materia de expropiacin. El Gobierno
Revo- lucionario de las Fuerzas Armadas se
deshizo, de este modo, de la engorrosa necesidad
de lidiar con
Posteriormente, mediante el Decreto Ley 21221,
se aprob un conjunto de disposiciones dirigidas a
dar mayor poder a los Jueces a fin de que fueran
ellos, a partr de los informes periciales, quienes
fijaran finalmente el justprecio segn las reglas
de la crtca42. No slo ello, sino que se aprobaron
medidas que intmidaron y limitaron los clculos
realizados por los peritos de parte o dirimentes43,
con el claro propsito de permitr que el Estado
pa- gara mucho menos de lo que justamente
habra co- rrespondido por la expropiacin.
Ntese aqu que, definitvamente, el
procedimiento expropiatorio de la reforma
agraria fue uno donde las garantas de la
propiedad fueron disminuidas notoriamente,
lesionando no slo dicho derecho fundamental,
sino tambin el debido proceso, lo cual redund
en un pago irrisorio que no compens la
propiedad.
Por otro lado, la reforma agraria involucr tam-
bin cambios en el objeto de la expropiacin que,
hasta entonces y a nivel legislatvo, haba estado
nicamente referido a bienes inmuebles. As, el
Texto nico Concordado del Decreto Ley 17716
consider que:

38
Decreto Ley 17716.
Artculo 11.- Cualquier persona natural o jurdica que adquiera uno o ms predios a partir de la promulgacin de la
presente Ley, slo podr mantener bajo su dominio, incluyendo el predio o predios que anteriormente pudiere tener,
una extensin de la Costa, Sierra o Ceja de Selva que no supere el lmite inafectable sealado para cada caso. La
persona que por cualquier ttulo pasare a la situacin antedicha deber desprenderse del exceso en el trmino de un
ao del acto que lo produjo [].
39
Decreto Ley 17716.
Artculo 15.- Para los efectos del cumplimiento del artculo 34 de la Constitucin del Estado, se considera que la
propie- dad rural no se usa en armona con el inters social en cualesquiera de los siguientes casos:
a) Abandono de la tierra o deficiente explotacin, as como el mal manejo y deterioro de los recursos naturales.
b) Subsistencia de formas antisociales o feudatarias de explotacin de la tierra;
c) Condiciones injustas o contrarias a la Ley en las relaciones de trabajo;
d) Concentracin de la tierra de manera tal que constituya un obstculo para la difusin de la pequea y mediana pro-
piedad rural y que determine la extrema o injusta dependencia de la poblacin respecto del propietario; y,
e) El minifundio o la fragmentacin del predio en forma que determine el mal uso o la destruccin de los recursos natu-
rales, as como el bajo rendimiento de los factores de produccin.
40
Decreto Ley 17716.
Artculo 22.- Las Sociedad Annimas y las Sociedad en Comandita no podrn ser propietarias de predios rurales [].
41
Sobre el rgimen de la propiedad en esta legislacin, vase RUBIO CORREA, Marcial. Modificaciones al derecho de
propiedad en la legislacin de reforma agraria. En: Derecho PUC P. Revista de la Facultad de Derecho de la Pontificia
Universidad Catlica del Per 30. 1972. pp.169-176.
42
Decreto Ley 21221.
Artculo 1.- En los procedimientos de expropiacin regidos por la Ley 9125 el Juez sealar el valor que debe ser abo-
nado por el bien materia de la expropiacin sobre la base de la tasacin practicada por los peritos del Estado, en caso
de allanamiento del expropiado. Si la valorizacin del perito de parte discrepa de la de los peritos del Estado, el juez
designar un perito dirimente, quien deber presentar su pericia dentro del trmino de diez das, prorrogable por una
sola vez y hasta por un periodo igual, a pedido, debidamente justificado. En este ltimo caso el Juez dictar resolucin
dentro de los diez das de presentada la pericia dirimente, fijando el precio definitivo de los bienes expropiados,
apreciando las pericias segn las reglas de la crtica [].
43
Decreto Ley 21221.
Artculo 8.- Cuando el perito de parte y/o dirimencial con sus valorizaciones excedieran en un cincuenta por ciento el
precio que posteriormente fije el Juez, los autores sern sancionados con una multa equivalente a los honorarios que
les correspondera percibir, sin perjuicio de suspensin en sus actividades y de la accin penal a que hubiere lugar.
THEMIS 69 | Revista de Derecho
Artculo 65.- En caso que por cualquier causa la
afectacin comprenda ms de la mitad de la su-
perficie tl de un predio y ste no se encuentre
eficientemente explotado, la Direccin General
de Reforma Agraria y Asentamiento Rural podr
expropiar la totalidad del predio y/o en todo o
en parte las maquinarias, herramientas, imple-
mentos agrcolas, aperos, animales de trabajo y
dems bienes muebles que considere necesarios
para el mantenimiento de la unidad de
produccin tasndolas al valor de adquisicin
castgado en li- bros [el nfasis es nuestro].
Si bien la expropiacin de bienes muebles estuvo
vinculada al despojo previo del predio, este rgi-
men de expropiacin introdujo a nivel legislatvo
una disposicin que hasta entonces no haba con-
siderado el ordenamiento peruano. Incluso,
puede sealarse que este rgimen amplio de
expropia- cin se extendi luego al procedimiento
general que regulaba la Ley 9125, a partr de lo
que dispu- so el Decreto Ley 21221:
Artculo 6.- El procedimiento que establece el
presente Decreto Ley, es de aplicacin en la
trami- tacin de la expropiacin de bienes y/o
derechos que no estn regidos por leyes
expresas, as como en los procedimientos
expropiatorios actualmente en trmite y en los
que an no se ha otorgado la Escritura Pblica de
traslacin de dominio [el n- fasis es nuestro].
Tal parece que, con la alusin a los bienes y/o de-
rechos que no estaban regidos por leyes expresas,
el legislador de facto expandi la posibilidad de
expropiar todo tpo de propiedades, no limitn-
dose tan slo a los bienes inmuebles, y se apoy
para ello en las normas procedimentales de la
Ley
9125. Aunque, en definitva, s se advierte que en
este periodo se introdujeron cambios que reduje-
ron o suprimieron las garantas patrimoniales
de los administrados, dando lugar a un rgimen
de ex- propiaciones que bien podra decirse se
trat de un rgimen legalizado de
confiscaciones. As las co- sas, la expansin del
objeto de expropiacin en este perodo no
signific, en realidad, una mayor y me- jor tutela
al administrado, sino por el contrario, el aumento
de los supuestos de injustcia y desmedro
patrimonial de los propietarios, a costa de quienes
se llevara a cabo la reforma agraria ejecutada por
el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas
Armadas.
Sin embargo, de toda la reforma introducida por
este rgimen, fue la referida al sistema de pagos
del justprecio mediante bonos la que supuso la
ms controvertda de sus medidas, al punto que
44
Sentencia del Tribunal Constitucional del Per recada en el Expediente 006-97-AI, de fecha 30 de enero de 1997.
al da de hoy, bajo una nueva Consttucin, en
muchsimos casos se discute la redencin de tales
papeles de deuda, los cuales, en primer lugar, no
representaron el valor de las propiedades expro-
piadas, y en segundo lugar no han sido honrados
por el Estado, motvo por el cual se puede decir
que en el caso del pago con Bonos no hubo real-
mente pago del justprecio, siendo las expropia-
ciones una suerte de confiscacin encubierta. Nos
sentmos en la libertad de afirmar esto, dado que
el Texto nico Concordado del Decreto Ley 17716
estableca que el valor de la expropiacin deba
ser pagado, una parte en efectvo y la otra en
bonos, de acuerdo a los montos que para cada
tpo de te- rra se fijara. Los bonos de la deuda
agraria podan ser de tres tpos (Clase A, Clase B o
Clase C), y cada uno de ellos estaba sujeto a una
tasa de inters anual distnta (6%, 5% y 4%,
respectvamente) y a un plazo de pago
diferenciado (veinte, veintcinco y treinta aos,
seguidamente). Lamentablemen- te, el Estado
peruano no honr el pago de dichos bonos en su
inmensa mayora hasta el da de hoy, habiendo
generado esta problemtca una seguidi- lla de
normas y reglamentos, e incluso pronuncia-
mientos del Tribunal Consttucional.
Al respecto, la impresin generada es que los go-
biernos que se han sucedido en los ltmos aos
han mostrado la acttud de postergar en lo
posible el pago de dicha deuda o de cancelarla
apelando a valoraciones alejadas de lo que
supondra un ver- dadero justprecio. Muestra de
ello fue la dacin de la Ley 26599, que modific el
artculo 648 del Cdigo Procesal Civil vigente, para
efectos de que todos los bienes del Estado fueran
inembargables y las resoluciones judiciales o
administratvas, con- sentdas o ejecutoriadas que
dispusieran el pago de obligaciones a cargo del
Estado, slo fueran atendidas con las partdas
previamente presu- puestadas del sector
correspondiente, dificultando de ese modo el
cobro al Estado. Dicha disposicin mereci un
pronunciamiento del Tribunal Consti- tucional,
que declar inconsttucional la norma en dicho
extremo, sealando que:
De contnuar vigente la Ley, en cuanto se refiere
al inciso primero, dara lugar a que no exista una
seguridad jurdica ya que vano sera accionar con-
tra el Estado, que de ser vencido no se le podra
ejecutar la sentencia por existr esta proteccin a
su favor, esto dara lugar para pensar o creer, con
fundamento, que la persona que entable
demanda al Estado no tene derecho a una tutela
jurisdiccio- nal efectva; y no habra una igualdad
de condicio- nes, y se presentara una credibilidad
dudosa para el cumplimiento de las sentencias44.
 Revista de Derecho Povi
Sin embargo, el propsito del Estado de no pagar

Snchez
lado, haba derogado, en su Primera Disposicin
la deuda de la reforma agraria se hizo ms Final, el TUC, es evidente que, sin anular los pro-

69 |
eviden- te con la Ley 26597, mediante la cual se cesos expropiatorios en trmite, dicho Decreto
dispuso que el pago de los bonos se efectuara a Legislatvo 653, les asign unas consecuencias

Ramn Alberto Huapaya Tapia y Lucio Andrs THEMIS

su valor nominal ms los intereses establecidos
por cada emisin y tpo de bono, sin considerar
que la mo- neda peruana de ese entonces (Soles
de Oro) no era la que tena actualmente curso, y
desconocien- do tambin los periodos
infacionarios que haba atravesado la economa
del pas desde entonces.
La dacin de la norma antes mencionada dio lugar
a un proceso de inconsttucionalidad que conclu-
y con un pronunciamiento favorable del Tribunal
Consttucional, que a estos efectos seal:
Que el artculo 1 de la Ley 26597 resulta incons-
ttucional, cuando menos, por dos razones: a)
Porque al remitr a la Ley 26207, es evidente que
hace suyos los alcances del artculo 3 de dicha
norma, la que, a su vez, derog tanto la Cuarta
Disposicin Transitoria como el artculo 15 del
De- creto Legislatvo 653, lo que significa que los
crite- rios de valorizacin y cancelacin
actualizada de las terras expropiadas, que
responden a un senti- do de elemental justcia,
acorde con el artculo 70 de la Consttucin [],
han sido dejados de lado y susttuidos por el
criterio de expropiacin sin jus- tprecio o con
pago meramente nominal, []; y b) Porque al
disponer que los procesos de expropia- cin para
fines de Reforma Agraria se sustancien segn las
disposiciones de la Ley 26207, desco- noce el
derecho al procedimiento preestablecido por la
ley, reconocido en el inciso 3) del artculo
139 de la Consttucin de 1993 [] habida cuenta
de que si el Decreto Legislatvo 653 haba previs-
to, en su Cuarta Disposicin Transitoria, concor-
dante con su artculo 15, que La valorizacin y
cancelacin de las expropiaciones en trmite se
regir...por las disposiciones de la Ley General de
Expropiacin, Decreto Legislatvo 313... y que
El valor de las terras expropiadas ser pagado
a su valor de mercado y en efectvo, y, por otro
determinadas (pago en valor de mercado y en
efectvo), que ahora, con el dispositvo materia
de impugnacin (que, como se ha visto, remite a
la Ley 26207 en todos sus contenidos) resultan
des- conocidos45.
Con ocasin de esta sentencia, el Estado emit el
Decreto Supremo 148-2001-EF, mediante el cual
cre una Comisin encargada de evaluar el im-
pacto fiscal de la decisin expedida por el Tribu-
nal Consttucional, la pertnencia de la normatva
aprobada a esa fecha para viabilizar el pago46 y,
de ser el caso, de proponer otras alternatvas de
solu- cin que se enmarcaran dentro de la
Consttucin y las leyes. Sin embargo, este
Decreto no supu- so un cumplimiento ni
mandato directo de pago de la deuda, sino la
aprobacin de disposiciones (meras intenciones)
dirigidas ms bien a la orga- nizacin y evaluacin
de cmo se tendran que honrar los pagos; es
decir, ningn cumplimiento en concreto47.
Esta situacin origin ltmamente un proceso
de ejecucin de sentencia en el cual el represen-
tante del Colegio de Ingenieros del Per solicit
al Tribunal Consttucional, entre otros pedidos,
que procediera a la ejecucin de la sentencia en
cuestn y dispusiera el inicio del proceso de ac-
tualizacin de las acreencias provenientes de los
procesos de reforma agraria y el correspondien-
te pago, as como que se pronuncie sobre las vas
que tendran los expropiados, herederos o cesio-
narios de la reforma agraria para el cobro de sus
acreencias. Fue con esta ocasin, que el Tribunal
Consttucional decidi que la actualizacin del va-
lor de las deudas debera realizarse a travs de la
conversin del principal impago en dlares ameri-
canos, desde la fecha de la primera vez en que se
dej de atender el pago de los cupones de dicho

45
Sentencia del Tribunal Constitucional del Per recada en el Expediente 0022-1996-AI, de fecha 15 de marzo de 2001.
Fundamento Jurdico 1.
46
Fue el caso del Decreto de Urgencia 088-2000.
47
Es necesario sealar que, para hacer frente de algn modo a la deuda de la reforma agraria, el Estado peruano aprob
el Decreto de Urgencia 088-2000 como alternativa de pago opcional para quienes aceptaran sujetarse a sus
condiciones. Esta norma ofreci el pago de la deuda mediante bonos del Tesoro Pblico que podran ser utilizados
para: (i) la adqui- sicin de tierras eriazas, tierras en proyectos especiales de irrigacin promovidos por el Estado,
tierras en la regin de la selva con aptitud para la produccin agrcola, pecuaria o forestal, y acciones del Estado en
empresas agropecuarias y agroindustriales, cuyas ventas se encontraran a cargo de la entonces Comisin de
Promocin de la Inversin Privada (COPRI), mediante el mecanismo de subasta pblica y con sujecin a la legislacin
aplicable; y, (ii) el pago de tributos que constituyen ingresos del Tesoro Pblico, vinculados o que se deriven de las
inversiones realizadas para la produc- cin de las tierras antes mencionadas.
La constitucionalidad de esta opcin de pago fue confirmada por el Tribunal Constitucional, instancia que precis que
este rgimen de pagos no era obligatorio sino tan slo para aquellos que decidieran acogerse a l, por lo que no
exclua la posibilidad de aquellos que decidieran acudir a la va judicial ordinaria (bajo el proceso de conocimiento ante
la va civil) a exigir el pago de su acreencia. Ver: Sentencia del Tribunal Constitucional del Per recada en el
Expediente 0009-
2004-AI, de fecha 2 de agosto de 2004.
THEMIS 69 | Revista de Derecho
bono, ms la tasa de inters de los bonos del Te-
soro americano48. Asimismo, el Tribunal Consttu-
cional orden al Poder Ejecutvo dictar un
Decreto Supremo que reglamente el
procedimiento de re- gistro, actualizacin y forma
de pago de la deuda, lo cual se ha cumplido con la
dacin del Decreto Supremo 017-2014-EF49.
El criterio introducido por el Tribunal Consttu-
cional es relevante por cuanto estableci que, si
bien el transcurso del tempo puede exponer a las
deudas a variaciones sustanciales originadas por
contextos infacionarios o de recesin, la garanta
patrimonial del administrado ntmamente ligada
al pago del justprecio debe prevalecer a fin de
que lo que le sea pagado al administrado sea ver-
daderamente justo. Esto, claro, adecundose a los
principios de manejo y balance presupuestario del
Estado, a fin de que con el cumplimiento de sus
deudas no se ponga en riesgo las dems
obligacio- nes que la Consttucin le ordena50.
C. La expropiacin forzosa en el rgimen
cons- titucional de 1979
Instaurada nuevamente la democracia en el pas,
se promulg la Consttucin para la Repblica del
Per de 1979. El rgimen consttucional de expro-
piaciones en esta Carta rez lo siguiente:
Artculo 125.- La propiedad es inviolable. El Esta-
do la garantza. A nadie puede privarse de la suya
sino por causa de necesidad y utlidad pblicas o
de inters social, declarada conforme a ley, y pre-
vio el pago en dinero de una indemnizacin que
debe pagarse necesariamente en dinero y en for-
ma previa.
Con esta Consttucin, se rescataron nuevamente
las garantas bsicas del justprecio en efectvo y
del pago previo, pero se mantuvo como justfica-
cin al inters social. Asimismo, este dispositvo
consttucional permit que la declaracin de ne-
cesidad y utlidad pblica o inters social pudiera
realizarse a travs de una ley general (declaracin
de causal conforme a ley) que previera todos
los posibles supuestos de expropiacin, en forma
general y abstracta, para luego ser ejecutados
de modo singular mediante resoluciones o actos
administratvos51.
Bajo la vigencia de la Consttucin de 1979, fue
promulgado el Cdigo Civil de 1984 (actualmente
vigente), cuyo artculo 928 mencion brevemen-
te a la expropiacin, pero remit su desarrollo
a la legislacin especial. Fue en este marco legal
que se dict el Decreto Legislatvo 313, Ley Gene-
ral de Expropiacin, que derog la Ley 9125 y las
modificaciones a las que estuvo sujeta durante el
Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas,
pero que mantuvo vigente el rgimen de reforma
agraria, limitando tan slo su aplicacin a ella de
manera supletoria.
El Decreto Legislatvo 313 reconoci que el
Congre- so de la Repblica, a iniciatva del Poder
Ejecutvo y previa declaracin de necesidad y
utlidad pblicas o de inters social, poda
disponer expropiaciones para cada caso concreto
o autorizarlas expresa- mente para casos
concretos este era el supues- to de las leyes
que permitan de modo general la ejecucin de
ms de una expropiacin partcular, luego de lo
cual su ejecucin deba realizarse me- diante
Resolucin Suprema que no requera el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros52.

48
Ver: Resolucin del Tribunal Constitucional del Per recada en el Expediente 00022-1996-PI, de fecha 16 de julio de
2013. Fundamento Jurdico 25. Esta Resolucin fue objeto de aclaratorias mediante Resoluciones del 8 de agosto de
2013 y del 4 de noviembre de 2013. Actualmente, existen procesos penales relativos a la validez de las Resoluciones
de aclaracin, puesto que para algunos afectados, el cuerpo del documento habra sido alterado por funcionarios del
Tribunal Constitucional, motivo por el cual se generaron tales procesos penales.
49
Que aprob el Reglamento de los Procedimientos conducentes al registro, actualizacin y pago en la va administrativa
de la deuda derivada de los Bonos de la Deuda Agraria emitidos en el marco del Decreto Ley 17716, Ley de Reforma
Agraria, en cumplimiento de las Resoluciones emitidas por el Tribunal Constitucional. El Anexo I de este Reglamento
ha sido ampliado mediante Decreto Supremo 019-2014-EF.
Cabe indicar que actualmente se viene discutiendo en varios procesos constitucionales la validez de la frmula
dispuesta por este Decreto Supremo y su Anexo, puesto que no estara cumplindose el pago de la integridad del
justiprecio a favor de los afectados. Inclusive, una empresa internacional (que ha comprado los Bonos a los afectados)
est demandando al Estado peruano, sealando que se habra cometido una expropiacin indirecta del valor
indemnizatorio de los Bonos mediante el procedimiento regulado por este Decreto Supremo.
50
Ver: Resolucin del Tribunal Constitucional del Per recada en el Expediente 00022-1996-PI. p. cit. Fundamento
Jurdico 20. El Tribunal Constitucional tuvo en cuenta el principio de previsin de consecuencias, directamente relacio-
nado con el principio presupuestario de equilibrio financiero; y el principio de concordancia prctica, relacionado con la
ponderacin que debe efectuarse entre la obligacin de pago de la deuda agraria y otras obligaciones constitucionales
que tambin debe asumir el Estado.
51
Vase en el mismo sentido, KRESALJA ROSSELL, Baldo y Csar OCHOA. p. cit. pp. 270-271.
52
Decreto Legislativo 313, Ley General de Expropiacin.
Artculo 2.- El Congreso de la Repblica, previa declaracin de necesidad y utilidad pblicas o de inters social, podr
disponer expropiaciones para cada caso concreto o autorizarlas expresamente para casos concretos, debern
disponer- se solamente a iniciativa del Poder Ejecutivo.
 Revista de Derecho THEMIS 69 | Povis
Pero, del mismo modo, este rgimen permit al nicamente a bienes inmuebles, sino que se ex-
propio Poder Ejecutvo disponer expropiaciones pandi a todo bien de dominio privado55. Asimis-

Ramn Alberto Huapaya Tapia y Lucio Andrs Snchez

siempre que fuesen en beneficio del Estado, de-
claradas por causa de necesidad y utlidad
pblicas y slo cuando tuviesen por objeto la
ejecucin de obras pblicas, funcionamiento de
servicios pbli- cos, remodelacin de centros
poblados o en caso de guerra o calamidad
pblica. Tambin se facult al Ejecutvo a
disponer expropiaciones en benefi- cio de
empresas privadas que fuesen concesiona- rias de
servicios pblicos, declaradas por causa de
necesidad y utlidad pblicas, y slo cuando tu-
viesen por objeto el funcionamiento de servicios
pblicos materia de la concesin. En todos estos
casos, se requera una Resolucin Suprema con
el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, un
informe tcnico-econmico previo que
calificara la necesidad y utlidad pblicas y
acreditara como indispensables para tales efectos
los bienes con- cretos materia de la expropiacin,
y un dictamen previo del Ministerio Pblico53.
Por otro lado, el rgimen de expropiaciones apro-
bado por el Decreto Legislatvo 313 admit como
beneficiarios de la expropiacin a personas distn-
tas a las dependencias del Estado54 y recogi un
objeto amplio de expropiacin que no se limit
mo, en cuanto a la indemnizacin justpreciada,
este marco normatvo dispuso que incluyera el
valor objetvo del bien o bienes expropiados y la
reparacin por los daos y perjuicios acreditados
y originados inmediata, directa y exclusivamente
por la naturaleza forzosa de la transferencia56.
Sin embargo, respecto a esto ltmo, llama la
atencin que, si bien la regla consttucional dis-
pona que el pago del justprecio fuese de modo
previo y en dinero, el Decreto Legislatvo 313 per-
mita la posibilidad de que, nicamente en casos
de expropiacin por causa de guerra, de calami-
dad pblica, para reforma agraria o remodelacin
de centros poblados o para aprovechar fuentes
de energa, la ley especial o la Resolucin
Suprema que dispusiera la expropiacin pudiera
estable- cer que el pago de la indemnizacin se
hiciera en efectvo por armadas o en bonos de
aceptacin obligatoria y libre disposicin. En estos
casos se permita, incluso, que se pagara un
monto no me- nor al 30% de la indemnizacin
justpreciada en dinero, y la diferencia en bonos
redimibles hasta en cinco anualidades o en
pagars representatvos de las armadas57.

La ejecucin de las expropiaciones dispuestas o autorizadas por el Congreso de la Repblica, se har mediante Reso-
lucin Suprema que no requerir el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
Las declaraciones de carcter general de necesidad y utilidad pblicas o de inters social contenidas en leyes que no
autoricen expresamente la expropiacin, no constituyen base legal para dictar Resoluciones Supremas de Ejecucin.
53
Decreto Legislativo 313, Ley General de Expropiacin.
Artculo 3.- El Poder Ejecutivo podr disponer expropiaciones, siempre que sean en beneficio del Estado, declaradas
por causa de necesidad y utilidad pblicas y slo cuando tengan por objeto la ejecucin de obras pblicas,
funcionamien- to de servicios pblicos, remodelacin de centros poblados o en caso de guerra o de calamidad pblica.
El Poder Ejecutivo tambin podr disponer expropiaciones en beneficio de empresas privadas que sean
concesionarias de servicios pblicos, declaradas por causa de necesidad y utilidad pblicas, y slo cuando tengan por
objeto el funcio- namiento de servicios pblicos materia de la concesin.
En los casos previstos en los prrafos anteriores la expropiacin se dispondr mediante Resolucin Suprema que se
expedir con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, previo informe tcnico-econmico que califique la necesidad
y utilidad pblicas y que acredite como indispensable para tales efectos los bienes concretos materia de la
expropiacin, y previo dictamen del Ministerio Pblico. El Reglamento de esta Ley, precisar la autoridad administrativa
que evacuar el informe aludido, las pautas sobre el contenido y la forma de intervencin, del Ministerio Pblico.
54
Decreto Legislativo 313, Ley General de Expropiacin.
Artculo 5.- La Resolucin Suprema referida en los artculos 2 y 3, deber precisar el sujeto activo de la expropiacin,
que es la dependencia administrativa que tendr a su cargo la tramitacin del procedimiento expropiatorio. Asimismo,
individualizar al beneficiario de la expropiacin, que podr ser el mismo sujeto activo de la expropiacin o persona
distinta.
55
Decreto Legislativo 313, Ley General de Expropiacin.
Artculo 8.- Pueden ser objeto de expropiacin todos los bienes de dominio privado.
La expropiacin de bienes de Embajadas o Legaciones Diplomticas y de Organismos Internacionales, est sujeta a
las limitaciones que establezcan los Tratados y Convenios de los que sea parte el Per
56
Decreto Legislativo 313, Ley General de Expropiacin.
Artculo 13.- La indemnizacin justipreciada comprende el valor objetivo del bien o bienes que se expropian y la
repara- cin que el sujeto activo de la expropiacin debe abonar en caso de acreditarse fehacientemente daos y
perjuicios para el sujeto pasivo originados inmediata, directa y exclusivamente por la naturaleza forzosa de la
transferencia.
57
Decreto Ley 313, Ley General de Expropiacin.
Artculo 22.- Exclusivamente en los casos de expropiacin por causa de guerra, de calamidad pblica, para reforma
agra- ria o remodelacin de centros poblados o para aprovechar fuentes de energa, la ley especial o la Resolucin
Suprema que dispongan la expropiacin podrn establecer que el pago de la indemnizacin justipreciada, debidamente
actualiza- da, se haga en efectivo por armadas o en bonos de aceptacin obligatoria y libre disposicin, redimibles
forzosamente en
THEMIS 69 | Revista de Derecho

Finalmente, este rgimen permit al expropiado,
adems de contradecir la indemnizacin justpre-
ciada58, reclamar la nulidad de la expropiacin,
pero nicamente en los casos en que sta no
hubiese sido dispuesta por el Poder Ejecutvo, se
sustentara en alguna de las causales de nulidad
previstas en las entonces Normas Generales de
Procedimientos Administratvos y siempre que
no hubiese habido allanamiento expreso o tcito
a la demanda de expropiacin59. En ningn caso
se admit la posibilidad de discutr la declaracin
de necesidad y utlidad pblicas o de inters so-
cial, y de demandar la nulidad de una
expropiacin dispuesta por el Congreso mediante
ley especial, aunque se dej a salvo, en este
ltmo caso, la po- sibilidad de acudir al Tribunal
de Garantas Consti- tucionales (hoy, Tribunal
Consttucional).
D. El rgimen de expropiacin forzosa en la
Constitucin de 1993
El artculo 70 de la Consttucin de 1993 seala lo
siguiente:
El derecho de propiedad es inviolable. El Estado
lo garantza. Se ejerce en armona con el bien co-
mn y dentro de los lmites de ley. A nadie puede
privarse de su propiedad sino, exclusivamente,
por causa de seguridad nacional o necesidad p-
blica, declarada por ley, y previo pago en efectvo
de indemnizacin justpreciada que incluya com-
pensacin por el eventual perjuicio. Hay accin
ante el Poder Judicial para contestar el valor de la
propiedad que el Estado haya sealado en el pro-
cedimiento expropiatorio.
El artculo 70 de la Consttucin, al igual que la
Carta Magna de 1979, reconoce la propiedad ex-
propiatoria del Estado. Se parte de reconocer a
la propiedad como un derecho fundamental, que
debe ejercerse de acuerdo al bien comn y
dentro de los lmites que regula el legislador. Se
reconoce el carcter de derecho fundamental, y
adems que el Estado establece mecanismos para
la proteccin del derecho fundamental de
propiedad, desde el punto de vista objetivo del
citado derecho.
Es importante tener en cuenta que la norma cons-
ttucional bajo comento seala que la citada
potes- tad ablatoria se ejerce mediante una
autorizacin legislatva expresa, siendo la decisin
de expropiar, una de corte legislatvo o que
pertenece al Congre- so de la Repblica.
Respecto a las causales de expropiacin, el artcu-
lo 70 en cuestn distngue a las expropiaciones
justficadas en la necesidad pblica de aquellas
respaldadas en la seguridad nacional. En el primer
caso, debe entenderse que la expropiacin ope-
ra en supuestos restringidos que obedecen a un
estado de necesidad, y que habitualmente se ha
ligado con la construccin de importantes obras
de infraestructura, bienes y servicios pblicos que
redundan en el bienestar de la comunidad en ge-
neral60. Esta causa expropiandi no es novedad de
la Consttucin de 1993, puesto que fue recogida
tex-

dinero. En estos casos no menos del 30% de la indemnizacin justipreciada, debidamente actualizada se consignar
en dinero y el saldo se consignar en pagars representativos de las armadas o en bonos redimibles hasta en cinco
anua- lidades iguales. Los pagars y los bonos sern nominativos y devengables peridicamente en forma igual y
automtica al de dicha cdula libre de todo tributo, inclusive del impuesto general a las ventas y del impuesto a la renta.
Las anualidades y los intereses se computarn a partir de la fecha de la consignacin.
58
Decreto Legislativo 313, Ley General de Expropiacin.
Artculo 60.- Fijada la indemnizacin justipreciada, el sujeto pasivo de la expropiacin est facultado para contradecirla
en la va ordinaria. Este derecho caduca a los quince das tiles contados desde la fecha de la escritura de traslacin
de dominio, o a partir de la consignacin, segn se trate de inmuebles o de muebles, respectivamente.
59
Decreto Legislativo 313, Ley General de Expropiacin.
Artculo 56.- El sujeto pasivo de la expropiacin podr demandar judicialmente la nulidad de la expropiacin slo
cuando esta no haya sido dispuesto al amparo del artculo 3 de la presente ley, se sustente en alguna de las causales
de nuli- dad previstas en las Normas Generales de Procedimientos Administrativos y siempre que no haya habido
allanamiento expreso o tcito a la demanda de expropiacin.
Por su parte, el Reglamento del Decreto Legislativo 313 precis que contra las Resoluciones Supremas que disponan
o ejecutaban expropiaciones, caba el recurso impugnativo de reconsideracin:
Reglamento del Decreto Legislativo 313, aprobado por Decreto Supremo 047-85-PCM.
Artculo 55.- Contra las Resoluciones Supremas de disposicin de expropiaciones slo procede la interposicin del
recurso impugnativo de reconsideracin.
En el caso de Resoluciones Supremas de ejecucin de expropiaciones, procede igual recurso, pero slo sustentado en
la trasgresin o errnea aplicacin de la ley que la autoriza o en las causales de nulidad previstas en el Reglamento de
Normas Generales de Procedimientos Administrativos y que se hubieren producido en los actos administrativos
encami- nados al cumplimiento de la Ley.
El plazo de interposicin de los recursos de reconsideracin es de quince das tiles, y no requiere ser sustentado con
prueba instrumental. Ser resuelto dentro de los treinta das tiles siguientes.
60
Esta posicin no es unnime; as, algunos sostienen que el concepto de necesidad pblica es un concepto dinmico
que debe superar el contenido decimonnico que se le dio, entendindose que la necesidad pblica incluye tambin
 Revista de Derecho Povis
tualmente por primera vez en la Consttucin de que incluya el precio del bien expropiado y la

Snchez
1979, a diferencia de las consttuciones compensacin por el eventual perjuicio, que a

69 |
anteriores su vez, debe ser establecida en el procedimiento
que, en su mayora, se haban limitado a la

Ramn Alberto Huapaya Tapia y Lucio Andrs THEMIS

utlidad
pblica y al bien pblico61. Por su parte, el
segundo supuesto reconocido por la Consttucin
de 1993,
la seguridad nacional, s supone un concepto nue-
vo recogido a nivel consttucional, que anterior-
mente haba sido introducido bajo otros trminos
a nivel legislatvo, pero que la actual Carta recoge
expresamente. Este concepto parece estar ligado
a supuestos en los cuales se pone en riesgo el
orden y la seguridad del pas, como puede ser el
caso de un conficto armado externo62.
Por otro lado, la Consttucin de 1993 prescribe
que el pago del justprecio debe incluir el pago
por el valor del bien expropiado, as como la com-
pensacin integral por el eventual perjuicio lo
que debe entenderse incluye el dao emergente
y el lucro cesante, y que debe realizarse en for-
ma dineraria y de modo previo a la ejecucin de
la expropiacin, lo cual descarta los pagos
parciales, por armadas o por medio de bonos u
otros ttulos que posterguen o dificulten el cobro
del justpre- cio. Esta importancia ha sido
destacada por el Tri- bunal Consttucional en
varias ocasiones:
[] el acto de expropiacin para que sea
consttu-
cionalmente vlido requiere:
[]
b. Que el Estado pague previamente, en
efec-
tivo, una indemnizacin justipreciada que
incluya el precio del bien expropiado y la
compensacin por el eventual perjuicio,
que,
a su vez, debe ser establecida en el procedi-
miento expropiatorio. Es decir, que el
Estado
tene el deber de indemnizar en forma
plena
y completa al ttular del derecho de propie-
dad privada, por el dao que no tena el de-
ber de soportar63 [el nfasis es nuestro].
expropiatorio. Slo a travs del mencionado des-
embolso, la expropiacin podr considerarse vli-
da en tanto sacrificio del derecho a la propiedad.
En consecuencia, el Estado est en la obligacin
de indemnizar en forma previa, plena y completa
al ttular del derecho de propiedad privada, por el
dao que no tena el deber de soportar64 [el n-
fasis es nuestro].
De igual modo, diferencindose de la Consttu-
cin de 1979, la Carta de 1993 ha reservado la
declaracin de necesidad pblica y seguridad
nacional a una ley singular para cada caso con-
creto, descartando de esta forma, en principio,
la aprobacin de leyes generales que permitan
la ejecucin de numerosas expropiaciones. No
obstante ello, el Poder Legislatvo ha dictado le-
yes mnibus de expropiacin con fines de obras
pblicas, como por ejemplo lo hizo mediante la
Ley 3002565.
Finalmente, el artculo 70 de la Consttucin de
1993 seala que [] [h]ay accin ante el Poder
Judicial para contestar el valor de la propiedad
que
el Estado haya sealado en el procedimiento ex-
propiatorio. Esta disposicin, que sin duda
ofrece
una garanta jurisdiccional al administrado, ha
sido
interpretada por parte de la doctrina como una
reserva de jurisdiccin judicial, segn la cual
tan-
to el proceso de expropiacin y la determinacin
de la indemnizacin justpreciada deben realizar-
se nicamente por cauces judiciales66. No obstan-
te, es posicin de este estudio que tal reserva no
puede desprenderse de dicha disposicin por las
siguientes razones:
1. La mencin a Poder Judicial que realiza el
artculo 70 de la Consttucin debe enten-
derse referida a toda instancia que ejerce
funcin jurisdiccional:

[] el Estado se encuentra obligado a pagar

previamente una indemnizacin justipreciada

razones de inters social. Esto ltimo, no slo partiendo de una mera interpretacin normativa, sino tambin al
amparo de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, que recoge expresamente el supuesto de
expropiacin por inters social. Ver: GONZLES BARRN, Gunther. En defensa de la Ley 29320, sobre
expropiacin para titulacin de posesiones informales. En: Foro Jurdico 10. 2010. pp. 31-40. Sobre el mismo tema,
con una posicin contraria: MEJORADA CHAUCA, Martn. Incierta propiedad. A propsito de la Ley 29320. En:
Actualidad Jurdica 185. 2009. pp.
15-18; PASQUEL, Enrique. Formalizacin mediante expropiacin: qu mala idea! En: Actualidad Jurdica 185. 2009.
pp. 27-30.
61
Como se estudi anteriormente, las constituciones pasadas aludieron a las siguientes justificaciones: 1823 (no regul
la expropiacin), 1826 (inters pblico), 1828 (bien pblico), 1834 (bien pblico), 1839 (bien pblico), 1856 (utilidad
pbli- ca), 1860 (utilidad pblica), 1867 (utilidad pblica), 1920 (utilidad pblica), 1933 (utilidad pblica e inters social).
62
Ver: KRESALJA ROSSELL, Baldo y Csar OCHOA. p. cit. p. 270.
63
Sentencia del Tribunal Constitucional del Per recada en el Expediente 05614-2007-AA, de fecha 20 de marzo de 2009.
 Fundamento Jurdico 11 (b.
64
Sentencia del Tribunal Constitucional del Per recada en el Expediente 03140-2010-PC, de fecha 21 de julio de 2011.
65
Publicada el 22 de mayo de 2013.
66
Ver: KRESALJA ROSSELL, Baldo y Csar OCHOA. p. cit. pp. 273-274.
THEMIS 69 | Revista de Derecho
A lo largo de su jurisprudencia, el Tribunal
Consttucional ha definido en ms de una
ocasin que la alusin a Poder Judicial no
est referida nicamente al aparato admi-
nistratvo que integra este poder del
Estado, sino tambin a todas aquellas
instancias que ejercen funcin jurisdiccional
y que la Cons- ttucin de 1993 reconoce
como tales. Este es el caso, por ejemplo, del
arbitraje, respec- to al cual el Tribunal
Consttucional ha reco- nocido lo siguiente:
[] la Consttucin ha establecido, como
regla general, que corresponde al Poder
Judi- cial el avocamiento nico y singular del
estu- dio y solucin de los diversos tpos de
confic- tos jurdicos (principio de unidad),
prohibin- dose al legislador que atribuya la
potestad jurisdiccional a rganos no
conformantes del Poder Judicial (principio
de exclusividad).
[] tradicionalmente se ha reservado el
trmino jurisdiccin para designar la atri-
bucin que ejercen los rganos estatales
encargados de impartr justcia y aplicar las
disposiciones previstas en la ley para quien
infringe sus mandatos.
[] Este Tribunal reconoce la jurisdiccin
del arbitraje y su plena y absoluta compe-
tencia para conocer y resolver las contro-
versias sometidas al fuero arbitral, sobre
materias de carcter disponible [], con
independencia jurisdiccional y, por tanto,
sin intervencin de ninguna autoridad, ad-
ministrativa o judicial ordinaria. El control
judicial, conforme a la ley, debe ser ejercido
ex post, es decir, a posteriori, mediante los
recursos de apelacin y anulacin del laudo
previstos en la Ley General de Arbitraje67
[el nfasis es nuestro].
Desde luego, el Tribunal Consttucional ha
reconocido la unidad de la funcin jurisdic-
cional, pero ha sealado que su ejercicio
principalmente por el Poder Judicial no ex-
cluye otras vas jurisdiccionales, las cuales le
son complementarias:
De all que el arbitraje no puede
entenderse como un mecanismo que
desplaza al Poder Judicial, ni tampoco
como su susttutorio,
67
Sentencia del Tribunal Constitucional del Per recada en el Expediente 06167-2005-HC, de fecha 28 de febrero de
2006. Fundamentos Jurdicos 5, 6 y 14.
68
Sentencia del Tribunal Constitucional del Per recada en el Expediente 00142-2011-PA, de fecha 21 de setiembre de
2011. Fundamento Jurdico 24.
69
Sentencia del Tribunal Constitucional del Per recada en el Expediente 3741-2004-AA/TC, de fecha 14 de noviembre
de 2005. Fundamento Jurdico 9.
sino como una alternativa que complemen-
ta el sistema judicial puesta a disposicin
de la sociedad para la solucin pacfica de
las controversias. Y que consttuye una ne-
cesidad, bsicamente para la solucin de
confictos patrimoniales de libre disposicin
y, sobre todo para la resolucin para las
con- troversias que se generen en la
contratacin internacional [el nfasis es
nuestro].
Incluso, es necesario tambin mencionar
que en los ltmos aos el Tribunal Consti-
tucional ha desarrollado una jurisprudencia
que extende a otras instancias jurisdiccio-
nales algunas funciones que antes se crean
exclusivas del Poder Judicial, pese a la lite-
ralidad de las disposiciones consttucionales.
Este es el caso, por ejemplo, del ejercicio
del control difuso de las normas legales que
contravienen la consttucin, que pese a lo
dispuesto por el artculo 138 de la Consti-
tucin, el cual pareciera reservar dicha fa-
cultad exclusivamente a los Jueces, ha sido
interpretado de modo tal que la misma
debe entenderse como inherente a todo
rgano o instancia que ejerce funcin
jurisdiccional. As lo ha sealado el Tribunal
Consttucional, aunque refirindose
partcularmente al con- trol difuso en el
arbitraje:
Siendo el arbitraje una jurisdiccin inde-
pendiente, como expresamente seala la
Consttucin, y debiendo toda jurisdiccin
poseer las garantas de todo rgano jurisdic-
cional (como las del Poder Judicial), es
conse- cuencia necesaria de ello que la
garanta del control difuso de
consttucionalidad, prevista en el segundo
prrafo del artculo 138 de la Consttucin,
pueda tambin ser ejercida por los rbitros
en la jurisdiccin arbitral, pues el artculo
138 no puede ser objeto de una in-
terpretacin constitucional restrictiva y
lite- ral, como exclusiva de la jurisdiccin
ordina- ria o constitucional68 [el nfasis es
nuestro].
[] por el contrario, la susodicha disposi-
cin consttucional debe ser interpretada de
conformidad con el principio de unidad de
la Consttucin, considerando el artculo 51
[], ms an si ella misma (artculo 38) im-
pone a todos y no solo al Poder Judicial
el deber de respetarla, cumplirla y
defender- la69 [el nfasis es nuestro].

Como bien puede advertrse de la jurispru-
dencia citada en este punto, la posicin del
Tribunal Consttucional se ha encaminado
en los ltmos aos a facilitar el acceso a la
justcia reconociendo instancias que no se
reducen al Poder Judicial en sentdo
estric- to, sino a todas aquellas que ejercen
funcin jurisdiccional y que, en la
actualidad, como es el caso partcular del
arbitraje, es difcil negar protagonismo.
En esa misma lnea interpretatva, es posi-
cin del presente estudio que el artculo 70
de la Consttucin de 1993, al referirse al
Poder Judicial, hace referencia en realidad
a todo rgano o instancia que ejerza
funcin jurisdiccional. Debiendo
entenderse, por tanto, al arbitraje, como
una va jurisdiccio- nal vlida y
consttucional para el desarrollo del proceso
expropiatorio y para el cuesto- namiento
de la indemnizacin justpreciada.
2. La prctca legal vigente admite el arbitraje
en los procesos de expropiacin forzosa:
La posicin sentada en el punto anterior ha
sido confirmada con la prctca legislatva
vigente. As pues, a partr de la Ley 27117
(Ley General de Expropiaciones) as como el
actualmente vigente DL 1192, se reconoce
normatvamente, la posibilidad del sujeto
pasivo de solicitar un arbitraje con la finali-
dad de revisar el valor de tasacin del bien
inmueble objeto de expropiacin o solicitar
la expropiacin total del inmueble.
Estas disposiciones del vigente DL 1192 si-
guen la lnea de permitr que las discusiones
en torno a la expropiacin puedan
discutrse en va judicial o en va arbitral. Sin
duda, la introduccin de esta posibilidad,
inicialmen- te aplicable para supuestos
especiales, re- fej que la posicin del
legislador peruano se haba encaminado a
dar mayor relevan- cia al arbitraje por sobre
el proceso judicial en materia de
expropiaciones. Es innegable que la prctca
legal vigente en materia de expropiaciones
se desarrolla entre procesos
70
Constitucin Poltica del Per de 1993.
Artculo 70.-
El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armona con el bien comn y dentro de los
lmites de ley. A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o
necesi- dad pblica, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnizacin justipreciada que incluya
compensacin por el eventual perjuicio. Hay accin ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que el
Estado haya sealado en el procedimiento expropiatorio.
71
Publicada el 20 de mayo de 1999.
72
MARTIN TIRADO, Richard. Aplicacin de la nueva Ley General de Expropiaciones al rgimen de concesiones sobre
obras pblicas de infraestructura y de servicios pblicos. En: THMIS-Revista de Derecho 39. 1999. pp. 133-155.
Revista de DerechoTHEMIS 69 | Povis
judiciales y arbitrajes que conviven como
Ramn Alberto Huapaya Tapia y Lucio Andrs Snchez
op- ciones consttucionales para el
desarrollo de los procesos de expropiacin y
la discusin de la indemnizacin
justpreciada.
Este es, por tanto, el marco consttucional vigente
de la expropiacin forzosa en el Per. Un rgimen
consttucional que, al lado de sus predecesoras,
ofrece una mejor y mayor garanta patrimonial al
administrado. Su desarrollo legislatvo, en
extenso, ha sido efectuado por el DL 1192, del
cual se ocupa este artculo a contnuacin.
III. EL RGIMEN LEGAL DE LAS EXPROPIACIO-
NES BAJO LA CONSTITUCIN DE 1993: DE
LA LEY 27117 AL DL 1192
Como establece el artculo 70 de la Consttucin
de
199370, para llevar a cabo una expropiacin forzo-
sa: (i) es necesario fundamentar las causales de
se- guridad nacional o de necesidad pblica; (ii)
estas causales deben ser declaradas por Ley del
Congre- so; (iii) se deber pagar previamente un
justprecio y podr incluirse la compensacin por
el eventual perjuicio; y, (iv) el afectado deber
contar con la posibilidad de accionar ante el Poder
Judicial para contestar el valor de la propiedad
que haya fijado el Estado en el procedimiento
expropiatorio.
Pese a dicho desarrollo o enumeracin general
de los requisitos indispensables que debe cumplir
toda expropiacin, esta insttucin administratva
necesita de la correspondiente configuracin o
desarrollo legal. Por dicha razn, y en el marco de
la evolucin normatva para fomentar la inversin
privada en el Per, se dict en su momento la Ley
27117, Ley General de Expropiaciones71.
Esta Ley, de 1999, fue la primera que desarroll el
rgimen de expropiaciones bajo la vigencia de lo
dispuesto en la Consttucin de 1993. Sus
principa- les contenidos han sido estudiados por
la doctrina especializada72, y bsicamente
regularon la etapa formal de declaracin de la
expropiacin por va legislatva, as como su
ejecucin administratva, con la posibilidad de
contradecir el justprecio en va judicial o por
arbitraje. Asimismo, se regul el proceso judicial
necesario para poder desocupar el
THEMIS 69 | Revista de Derecho
bien objeto de la expropiacin, bajo los cnones miento de expropiacin en la va
de un proceso de expropiacin propios de un arbitral a pedi-
Esta- do liberal y ultra protector de la propiedad do del sujeto actvo, variando con ello
privada. el arbitraje
potestatvo del sujeto pasivo que rega
Sin embargo, posteriormente, se present una de modo
problemtca: superada la crisis econmica, se im- general en la
puso como necesaria la inversin (pblica y priva- Ley 27117.
da) en el desarrollo de infraestructura de obras y
servicios pblicos, lo cual supuso la necesidad de
expropiar. Sin embargo, los procesos de expropia-
cin para obtener los terrenos necesarios para la
ejecucin de tales obras bajo la Ley 27117 toma-
ban demasiado tempo, desde la dacin de la Ley
expropiatoria hasta su ejecucin.

Es por ello que, con posterioridad a la Ley 27117,

se sucedieron otros cuerpos normatvos en mate-
ria de expropiaciones que, si bien no derogaron
esta norma general, s introdujeron ciertas part-
cularidades o reglas excepcionales en materia de
expropiaciones en el ordenamiento peruano. Es-
tas reglas especiales fueron establecidas a partr
del ao 2002 por las leyes 27628, 29171, 30025
y la 3032773.

As pues, en el ao 2002, mediante la Ley 27628

Ley que facilita la ejecucin de obras pblicas
via-
les, se introdujo un procedimiento de trato
direc-
to especial al regulado por la Ley 27117, aplicable
para la adquisicin de bienes inmuebles afectados
por trazos en vas pblicas. Esta Ley, adems,
intro-
dujo la figura del porcentaje adicional de
pago,
equivalente al 10% del valor comercial del predio
y
mejoras, que aplicaba como una suerte de
incenti-
vo para que los sujetos pasivos aceptaran
concluir
este procedimiento expropiatorio en la etapa
de
trato directo.

Posteriormente, en el ao 2007, se public la Ley

29171 Ley que establece medidas para agilizar el
procedimiento de expropiacin de los inmuebles
afectados por la ejecucin de obras pblicas de
infraestructura de gran envergadura, mediante
la
cual se aprobaron normas excepcionales dirigidas
a agilizar el procedimiento de expropiacin,
res-
pecto de los inmuebles afectados por la ejecucin
de obras pblicas de infraestructura
hidrulica,
energtca, de transportes y de saneamiento,
de
gran envergadura. Esta normatva permita,
luego
de concluido el trato directo, iniciar el
procedi-
Aos despus, en 2013, se dict la Ley 30025
Ley que facilita la adquisicin, expropiacin y
posesin de bienes inmuebles para obras de in-
fraestructura y declara de necesidad pblica la
adquisicin o expropiacin de bienes inmuebles
afectados para la ejecucin de diversas obras
de infraestructura norma mnibus que tuvo
por objeto establecer medidas que facilitaran el
procedimiento de adquisicin, expropiacin y
posesin de bienes inmuebles requeridos para la
ejecucin de obras de infraestructura declaradas
de necesidad pblica, inters nacional, seguridad
nacional y/o de gran envergadura, as como de
las obras de infraestructura concesionadas o en-
tregadas al sector privado a travs de cualquier
otra modalidad de asociacin pblico-privada.
Esta Ley introdujo la necesidad de ordenar la
anotacin preventva ante la Superintendencia
Nacional de los Registros Pblicos (SUNARP), la
posibilidad de iniciar un procedimiento de ejecu-
cin coactva contra el sujeto pasivo que no cum-
pla con entregar el bien materia de expropiacin,
conllevando la ejecucin del lanzamiento y el
descerraje, de ser necesario, y la opcin de ini-
ciar la etapa de expropiacin en la va arbitral a
iniciatva del sujeto actvo. La Quinta Disposicin
Complementaria Final de esta Ley declar de
necesidad pblica la ejecucin de ms de trein-
ta obras de infraestructura y autoriz la expro-
piacin de los inmuebles que fueren necesarios
para tales fines.
Finalmente, en el ao 2015, mediante la Ley
30327 Ley de Promocin de las Inversiones
para el Crecimiento Econmico y el Desarrollo
Sostenible se regularon algunas medidas de
simplificacin de procedimientos para la obten-
cin de bienes inmuebles para obras de infraes-
tructura de gran envergadura contenidas en la
Quinta Disposicin Complementaria Final de la
Ley 30025 antes descrita. Esta Ley bsicamente
regul los plazos abreviados en los cuales deba
transcurrir el procedimiento de expropiacin
para estos proyectos.
Concluida esta desordenada evolucin legislatva,
se ha llegado finalmente a la publicacin del DL
1192, Ley Marco de Adquisicin y Expropiacin
de inmuebles, transferencia de inmuebles de pro-
piedad del Estado, liberacin de Interferencias y
dicta otras medidas para la ejecucin de obras de
infraestructura. Dicho Decreto (con rango de ley),
publicado el 23 de agosto de 2015, regula el ac-
tual rgimen general de expropiaciones en el or-

73
Una enumeracin de estas normas y el resumen de lo que introdujo cada una de ellas puede encontrarse en ZIGA
FERNNDEZ, Tania. La adquisicin y expropiacin de inmuebles para la ejecucin de obras de infraestructura. En:
Derecho Administrativo. Hacia un Estado ms confiable. Libro de ponencias del VII Congreso Nacional de Derecho
Administrativo. Lima: ECB Ediciones S.A.C. 2016. pp. 463-465.
 Revista de Derecho Snchez Povi
denamiento peruano74 y, a partr del mismo, este a. La adquisicin por el sujeto actvo ser ori-
artculo proceder a describir cules son los al- ginaria.

69 |
cances de la garanta patrimonial que brinda ante
el despojo de la propiedad y, principalmente, las

Ramn Alberto Huapaya Tapia y Lucio AndrsTHEMIS

principales partcularidades introducidas con su
promulgacin.
Esta coyuntura, sin duda, exige un desarrollo
inicial de los conceptos y criterios que recoge el
DL 1192, lo que se efecta a contnuacin.
A. Principales conceptos recogidos por el DL
1192
Para empezar, el numeral 24.2 del artculo 24
del
DL 1192 seala que:
24.2. La Expropiacin consiste en la
transferencia forzosa del derecho de propiedad
privada, auto- rizada nicamente por ley expresa
del Congreso en favor del Estado, a iniciativa del
Poder Ejecu- tivo, Gobiernos Regionales o
Gobiernos Locales, de inmuebles que se
requieren para la ejecucin de Obras de
Infraestructura o por otras razones de necesidad
pblica o seguridad nacional de- claradas por ley;
y previo pago en efectivo de la indemnizacin
justipreciada que incluya compen- sacin por el
eventual perjuicio al Sujeto Pasivo [el nfasis es
nuestro].
Conforme al concepto de expropiacin recogido
por el DL 1192 antes citado, se debe sealar lo
siguiente:
1. La expropiacin es transferencia forzosa
Por tanto, es manifestacin de la potestad del Es-
tado y no involucra un negocio jurdico equipara-
ble a una compraventa u otras figuras emanadas
de la voluntad de las partes. El Estado tene un
po-
der y el administrado ttular del derecho
mantene
una situacin de sujecin frente a las decisiones
de ste.
b. Se extnguirn todos los derechos reales o
personales que recaen sobre la cosa, que
sern reemplazados por un derecho a la
indemnizacin. El mismo sentdo puede
desprenderse de la Quinta Disposicin Com-
plementaria Final del DL 1192, segn la cual
[c]on la inscripcin de la Adquisicin o Ex-
propiacin, el registrador, bajo responsabili-
dad, debe levantar las cargas y gravmenes
que existan sobre el bien inmueble y se ex-
tnguen en los acuerdos y todos los contra-
tos que afecten la propiedad [sic].
c. El expropiado podr cuestonar el monto de
la indemnizacin justpreciada y la causa de
la expropiacin, as como solicitar su
nulidad.
De acuerdo a lo dispuesto por el DL 1192 en
su artculo 34.1, el sujeto pasivo podr cues-
tonar, en va judicial o arbitral, el valor de
tasacin del bien.
Sin embargo, aunque el Decreto Legislatvo
no haya regulado expresamente la demanda
de nulidad de la expropiacin (como haca la
anterior Ley 27117), debe entenderse que
sta se sigue recogiendo a la luz de lo dis-
puesto en el artculo 5, numerales 5.3 y 5.4
del Decreto Legislatvo, segn los cuales
ser nula la adquisicin o expropiacin a
favor de persona natural o jurdica privada
(el nico beneficiario es el Estado), y no
podrn rea- lizarse expropiaciones cuando
se funden en causales distntas a las
previstas en esta nor- ma (necesidad pblica
y seguridad nacional). Esto ltmo, sobre
todo, sirve de garanta a favor del
administrado contra una decisin arbitraria
e inmotvada de parte del Congre- so de la
Repblica al autorizar la expropia- cin, y se
condice con el carcter universal del control
sobre toda actuacin o medida estatal que
afecte al administrado76.

Mediante la expropiacin forzosa, el Estado pro- De hecho, el Tribunal Consttucional ha de-

duce un dao lcito en el administrado o sujeto jado entender que s es posible cuestonar
pasivo de la expropiacin y, por ser la causal de expropiacin con ocasin de su
transferencia forzosa, deber cumplir con las
siguientes carac- terstcas75:

74
El DL 1192 tambin desarrolla el proceso de adquisicin de bienes inmuebles, la transferencia de inmuebles de pro-
piedad del Estado y la liberacin de interferencias, cuestiones estas ltimas que no sern materia de estudio en este
artculo.
75
RODRGUEZ MORO, Nemesio. Voz: Expropiacin Forzosa. En: Nueva Enciclopedia Jurdica Seix. Volumen IX. Bar-
celona: F. Seix. 1958. Citado por, ESCUIN PALOP, Vicente. p. cit. p. 34.
76
Para un sector de la doctrina nacional, esta disposicin resulta alarmante, toda vez que no se entiende cmo un
adminis- trado podr cuestionar la aplicacin de conceptos jurdicos indeterminados que han sido calificados por el
Congreso de la Repblica, y ms an cmo el Poder Judicial podr cuestionarle dicha decisin a otro Poder del
Estado. Ver: MARTIN TIRADO, Richard. p. cit. p. 151.
THEMIS 69 | Revista de Derecho
sentencia del 23 de setembre de 2004
reca- da en el Expediente 0031-2004-AI, por
lo que no podra interpretarse que esta
posibilidad ha sido suprimida en la nueva
legislacin.
d. El sujeto pasivo tendr la obligacin de
hacer entrega de la cosa. Como se ver ms
ade- lante, esa cosa siempre ser, en el
ordena- miento peruano, un bien inmueble.
e. No se requerir de escritura pblica para
que la transferencia a favor del Estado se
produzca. Con la actual legislacin, bastar
la dacin de la norma de ejecucin de la ex-
propiacin y la orden al registrador para
que esta inscripcin pueda realizarse.
2. Necesidad de Ley expresa del
Congreso
Los derechos de la personas no son absolutos y
pueden tener limitaciones cuando estas proven-
gan o sean aprobadas por Ley. En el caso de la ex-
propiacin, se alude que la decisin de expropiar
la propiedad de los administrados se decide
median- te Ley formal o Ley expresa dictada
nicamente por el Congreso de la Repblica.
Especficamente, lo que est reservada a la Ley es
la declaracin de necesidad pblica o seguridad
nacional; es decir, la declaracin de la causa
expropiandi.
Que esta competencia la ostente nicamente el
Congreso de la Repblica es una manifestacin en
el ordenamiento peruano de la importancia que
cumple la garanta patrimonial del administrado.
Ello quiere decir, adems, que la expropiacin no
podr ser, en modo alguno, declarada por normas
con rango de ley o leyes materiales, como Decre-
tos Legislatvos, Decretos de Urgencia,
Ordenanzas Regionales u Ordenanzas
Municipales.
Debe agregarse que la sola emisin de la Ley no
implica la expropiacin automtca de la propie-
dad afectada. No se trata de una expropiacin
legislatva por medio de la cual el Poder Legis-
latvo conduce todo el proceso expropiatorio77,
sino que ser necesaria la emisin de una norma
posterior que ejecute la expropiacin declarada
por dicho Poder78.
77
Ver: MARTIN TIRADO, Richard. p. cit. p. 141.
78
DL 1192.
Artculo 28.- Sobre la norma que aprueba la ejecucin de la Expropiacin.
28.1. La norma que apruebe la ejecucin de la Expropiacin ser a travs de la resolucin ministerial; acuerdo regional
en el caso de Gobiernos Regionales; o mediante acuerdo de concejo en caso de los Gobiernos Locales.
[].
79
Ver: BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitucin de 1993. Anlisis Comparado. Lima: Fundacin Konrad
Adenauer. 1996. p. 332. Citado en MARTIN TIRADO, Richard. p. cit. Loc. cit.
80
Ver: RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica de 1993. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Uni-
versidad Catlica del Per. 1999. pp. 366-369.
La Ley a emitrse deber sustentar las justficacio-
nes para llevar a cabo la expropiacin. Es decir, la
Ley deber sealar las razones de seguridad
nacio- nal y necesidad pblica, aunque para
definir estas ltmas no existe mayor consenso
sobre sus con- tenidos. As, para algunos, la
seguridad nacional tene que ver con la
proteccin a la sociedad y al Estado de las
amenazas exteriores como casos de guerra
externa o interna. Por su parte, la necesi- dad
pblica est referida a la relevancia y beneficio
para la sociedad de ejecutar o no un determinado
proyecto, principalmente circunscribindola a su-
puestos de obras de infraestructura y uso pblico,
como puede ser una carretera79. Esto ltmo,
sobre todo, parece haber sido implcitamente
reconoci- do por el actual DL 1192 en el numeral
24.2 de su artculo 24, al considerar como otras
razones de necesidad pblica y seguridad
nacional, aquellas referidas a la ejecucin de
Obras de Infraestructu- ra (lo que confirma que la
ejecucin de estas lti- mas califican como causas
de necesidad pblica o seguridad nacional).
Estas causas en las que debe sustentarse la expro-
piacin, sin duda, se distnguen de las que la
Cons- ttucin de 1979 sealaba al respecto. As
pues, bajo el artculo 125 de la anterior
Consttucin, el Estado deba sustentar la
expropiacin en causas de inters social
concepto no previsto actualmen- te en la
Consttucin de 1993, o de necesidad y utlidad
pblicas (suponiendo este ltmo un con- cepto
ms abierto y fexible que el de necesidad pblica
previsto en la vigente Consttucin)80. Con las
causales previstas actualmente, entonces, el
Estado limita los supuestos en los cuales puede
ejecutar su potestad expropiatoria.
3. La expropiacin se realiza en beneficio del
Estado
Si bien el Estado es el beneficiario directo de la
expropiacin, ste a su vez puede destnar el bien
expropiado a la realizacin de obras de
infraestruc- tura de servicios pblicos, pudiendo
concesionarlo para su explotacin por un agente
privado.
Mencin aparte, ms bien, merecen supuestos ex-
cepcionales en los cuales el Estado no es el
benefi-
 Revista de Derecho THEMIS Povis
ciario de la expropiacin. Estos supuestos estn o, en otros casos, mayor, al dao patrimonial
re- feridos a casos partculares en los que se sufri- do por el administrado83. Este ltmo

69 |
demanda una principal atencin a sectores supuesto no se ha previsto en el ordenamiento
vulnerados por desastres naturales, como lo fue peruano, pero s el referido al pago de una

Ramn Alberto Huapaya Tapia y Lucio Andrs Snchez

el caso de la Ley
29260, Ley que declar de necesidad pblica y
pre- ferente inters nacional las acciones a favor
de las zonas declaradas en emergencia a
consecuencia de los sismos del 15 de agosto de
2007; as como para casos de formalizacin de la
propiedad informal, como lo dispuesto en la Ley
29320, que modific la Ley 28687, Ley de
desarrollo y complementaria de formalizacin de
la propiedad informal, acceso al suelo y dotacin
de servicios bsicos81.
4. Indemnizacin justpreciada
La propiedad, si bien puede ser extnguida por
decisin del Estado o como manifestacin de su
potestad expropiatoria, esta accin no desco-
noce la garanta al valor de la propiedad, la que
pervive luego de la decisin expropiante por Ley,
susttuyndose por la denominada indemniza-
cin justpreciada.
Debe ser, sin duda, el principal problema que
enfrenta quien sufre la expropiacin. Por ello, la
doctrina alude frecuentemente al principio de
compensacin integral o de total indemnidad o
equivalencia, por el cual el justprecio debera
compensar todos los perjuicios que ocasiona la
privacin del derecho de propiedad al
expropiado, de modo que lo deje indemne, sin
dao alguno82. Si bien este principio no es
recogido expresamente en los artculados del DL
1192, debera ser siempre considerado para la
determinacin del justprecio y debera
entenderse recogido en el mismo artcu- lo 70 de
la Consttucin cuando ste se refiere a la
indemnizacin justpreciada que incluya com-
pensacin por el eventual perjuicio. Pareciera,
entonces, posible argumentar que la Consttucin
de 1993 se ha preocupado porque el dao sufrido
sea compensado ntegramente, de modo tal que
el administrado quede, en cuanto a su
patrimonio, en la misma situacin que mantuvo
anterior a la expropiacin de su bien.
Sin embargo, el principio de indemnidad aludido
contene tambin algunas excepciones, segn las
cuales la indemnizacin a pagar puede ser menor
indemnizacin menor cuando se realizan mejoras
en el inmueble por el administrado con
posterioridad a la resolucin que ejecuta la
expropiacin dictada por Ley. As, el DL
1192 seala lo siguiente:
Artculo 13.- Fijacin del valor de la
Tasacin.
La fijacin del valor de la Tasacin se efecta
consi-
derando lo siguiente:
13.1. El valor comercial del inmueble: Incluye los
valores de terreno, de edificacin, obras
complementarias y plantaciones, de ser
el caso.
Asimismo, se considera las mejoras o cult-
vos permanentes existentes, de correspon-
der. En el caso de los cultvos no permanen-
tes sembrados antes de la fecha de comuni-
cacin establecida en el numeral 20.2 del
ar- tculo 20, el Sujeto Actvo puede acordar
un plazo para la entrega del bien inmueble
en el que se considere la cosecha de los
mismos; de lo contrario, la valorizacin
debe conside- rar el valor de los cultvos no
permanentes. En ningn caso la Tasacin
comprende el valor de las mejoras o
cultivos realizados en el inmueble con
posterioridad a la fecha establecida en el
numeral 20.2 del artculo
20 [el nfasis es nuestro].
Al respecto, surge la problemtca en lo relatvo
a las mejoras que fueron indispensables para la
conservacin del bien y que la normatva civil
reconoce. Debe considerarse que las mejoras no
deben ser incluidas en la indemnizacin cuando
ellas son introducidas de mala fe y no cuando ha-
yan sido indispensables para conservar el bien.
Sin embargo, el numeral 13.1 antes citado pare-
ce ser rotundo al sealar que en ningn caso se
comprender el valor de cualquier tpo de mejo-
ras, por lo que una remisin a la normatva civil,
en este caso, parece imposible.
Por otro lado, respecto al pago del justprecio, se
exigen dos requisitos: primero, que sea un pago

81
Estas excepciones no han escapado de crticas, principalmente el caso de la Ley 29320, en la cual no slo se advierte
un beneficiario distinto al Estado, sino tambin una causa expropiandi que excede los supuestos de necesidad pblica
y seguridad nacional.
82
Un breve trabajo sobre dicho principio en: DOMNECH PASCUAL, Gabriel. El principio de indemnidad y sus excep-
ciones. Ponencia admitida a defensa pblica en el VII Congreso de la Asociacin Espaola de Profesores de Derecho
Administrativo llevado a cabo en Tarragona el 10 y 11 de febrero de 2012. Disponible en:
http://www.aepda.es/AEPDA- Publicaciones-200-Actividades-Congresos-de-la-AEPDA-VII-CONGRESO-DE-LA-
AEPDA.aspx. Para la consulta de su versin impresa: DOMNECH PASCUAL, Gabriel. Ni ms ni menos. El principio
de indemnidad y sus excepciones. En: Revista Espaola de Derecho Administrativo 156. 2012. pp. 59-86.
83
Ver: Ibdem.
THEMIS 69 | Revista de Derecho
previo; segundo, que sea en efectvo84. Asimismo,
debe entenderse que el pago de la indemnizacin
justpreciada no se refiere nicamente al pago del
valor comercial del inmueble, sino tambin al re-
conocimiento del dao adicional que soporta el
propietario al ser privado de su propiedad, con lo
cual queda comprendido el lucro cesante y dao
emergente. Esto se desprende claramente de lo
dispuesto por el DL 1192, en cuyo numeral 13.2
del artculo 13 se denomina como valor del
perjuicio econmico al siguiente concepto:
13.2.El valor del perjuicio econmico: Incluye la
indemnizacin por el eventual perjuicio,
que comprende nicamente al lucro
cesante y dao emergente, siempre que se
encuen- tren acreditados o cuenten con un
informe debidamente sustentado. No
procede in- demnizacin de carcter
extrapatrimonial. El monto de la
indemnizacin incluye, entre otros, el
resarcimiento de los gastos tribu- tarios,
incluyendo el Impuesto a la Renta.
Asimismo incluye los gastos de traslado de
bienes dentro del territorio nacional en que
deber incurrir el Sujeto Pasivo como con-
secuencia de la Adquisicin o Expropiacin,
como parte del dao emergente.
La indemnizacin justpreciada deber compensar
cuando menos el valor del inmueble; caso contra-
rio, como sugiere la doctrina85, se podran sufrir
consecuencias como las siguientes:
a. Los propietarios potencialmente afectados
estaran soportando un riesgo que la Admi-
nistracin podra asumir con un coste
menor;
b. stos tendran menos incentvos para traba-
jar, invertr, conservar y mejorar sus bienes;
c. aumentara su resistencia a la realizacin de
proyectos que, presumiblemente, son de in-
ters pblico;
d. se elevara el riesgo de que las autoridades
competentes coaccionaran a los
propietarios con la amenaza de una
expropiacin; y,
e. tambin se acentuara el peligro de que di-
chas autoridades abusaran de su potestad
84
Un ejemplo contrario a estos requisitos es el del pago en bonos que envolva en realidad una suerte de confiscacin,
salvo que las partes lo consintieran. Ver: MARTIN TIRADO, Richard. p. cit. p. 143.
85
Ver: DOMNECH PASCUAL, Gabriel. p. cit. Loc. cit.
86
Es por ello que la doctrina seala que, en lugar de fijarse un justo precio, lo que corresponde es determinar una com-
pensacin integral: esto es, el valor de sustitucin de la cosa expropiada a precios de mercado, en la cantidad que el
expropiado precisa para reestablecer la situacin patrimonial anterior a la expropiacin. Ver: SANTAMARA PASTOR,
Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo General. Tercera edicin. Volumen II. Madrid: Iustel. 2015. p. 476.
87
Ver: ESCUIN PALOP, Vicente. p. cit. pp. 34-37.
expropiatoria, aprobando proyectos social-
mente indeseables.
Finalmente, valga precisar que la fijacin del pago
del justprecio no es una atribucin discrecional
de la Administracin, ni tampoco un concepto
jurdico indeterminado, sino que se trata de un
concepto reglado especficamente por el artculo
13 del DL
1192. Por tal motvo, el justprecio, en tanto
concep- to jurdico reglado, tene una sola
definicin norma- tva que la autoridad
administratva deber obser- var objetvamente
con la finalidad de garantzar el valor de la
propiedad que expropie. En todo caso, como regla
general, el sujeto pasivo siempre tendr la va
judicial o arbitral para cuestonar el monto de la
indemnizacin dispuesta por la autoridad admi-
nistratva, recordando adems que sta
comprende el justprecio (o valor del bien) y la
compensacin por el perjuicio causado por la
expropiacin86.
5. El carcter partcular o singular de la expro-
piacin
En el ordenamiento peruano, la nota definitoria
de la expropiacin es la de consttuir una
privacin singular; esto es, que afecta directa e
inmediata- mente a personas determinadas o
determinables, lo que la distngue de la limitacin
normatva o ge- neral del derecho de propiedad87.
Si bien el DL 1192 no hace mencin expresa del
carcter singular de la expropiacin, este se des-
prende de las disposiciones de esta norma. As, se
advierte del numeral 28.1 del artculo 28 de este
Decreto que la norma que ejecuta la expropiacin
deber precisar, entre otras cosas, al sujeto pasi-
vo de la expropiacin y, asimismo, la
identficacin exacta del bien inmueble. Es decir,
la norma que ejecuta la expropiacin identfica
singularmente al sujeto pasivo de la expropiacin,
teniendo por tanto sta un carcter partcular y
no general, que se deduce de los postulados del
DL 1192, sin que lo mencione expresamente.
B. Novedades introducidas o consolidadas en
el nuevo rgimen peruano de expropiacin
forzosa
En este proceso evolutvo del ordenamiento jur-
dico-administratvo peruano en materia de expro-

piacin forzosa, conviene destacar algunas part-
cularidades no recogidas en legislaciones pasadas,
as como la consolidacin de algunos regmenes
especiales que ahora han sido incluidos dentro
del rgimen general aprobado por el DL 1192. A
con- tnuacin, se desarrollan los de mayor
relevancia.
1. La previsin de principios
orientadores
El artculo 3 del DL 1192 ha introducido, por pri-
mera vez en materia de expropiaciones y adquisi-
ciones, un conjunto de principios rectores que de-
ben ser observados al aplicarse las disposiciones
de esta legislacin. Como podr apreciarse, estos
principios estn bsicamente dirigidos a acelerar
o hacer primar la inmediatez en el desarrollo del
procedimiento expropiatorio.
Son tres los principios recogidos: (i) armonizacin
de intereses, por el cual las entdades pblicas
debern armonizar los intereses del Estado que
requieren procesos giles y expeditvos para de-
sarrollar las Obras de Infraestructura necesarias
para el desarrollo del pas con los derechos de los
sujetos pasivos; (ii) celeridad y eficacia, por el
cual, aquellos que partcipan en los procesos de
expro- piacin y adquisicin deben ajustar su
actuacin a fin de lograr la obtencin oportuna
de los inmue- bles, evitando actuaciones que
consttuyan meros formalismos, sin que ello
releve a las autoridades del respeto al debido
proceso o vulnere el orde- namiento jurdico; y,
(iii) transparencia, por el cual toda la informacin
que se utlice para los procesos regulados en el DL
1192 deber ser de conocimien- to ciudadano.
2. La distncin entre el procedimiento de
ad- quisicin y el procedimiento de
expropiacin
La Ley 27117 y dems que se sucedieron con an-
terioridad al DL 1192, consideraban que el proce-
dimiento de expropiacin forzosa comprenda
dos etapas: (i) una etapa inicial o de trato directo,
en la cual el sujeto actvo poda llegar a un
acuerdo con el sujeto pasivo respecto al valor del
inmue- ble y la indemnizacin dispuesta en la Ley,
lo que bien poda calificar como una venta o
transaccin sobre el inmueble; y, (ii) una etapa
final o proce- so de expropiacin propiamente
dicho, en el cual se proceda al despojo del
inmueble, sin mediar incentvos y exigindose el
inicio de un proceso judicial o arbitral, de ser el
caso, para discutr el justprecio.
Pues bien, bajo el actual Decreto Legislatvo, se
ha reconocido una naturaleza distnta a cada una
88
Estamos ante un verdadero procedimiento administrativo especial, recogido por Ley expresa, y que tiene reglas
distin- tas a las de la Ley general, la cual actuar supletoriamente.
Revista de Derecho Povi
Snchez
de dichas etapas, distnguindose completamen-
te entre lo que significaba la otrora etapa de
69 |
trato directo, ahora expuesta como proceso de
adqui- sicin en el que, en realidad, se da un
Ramn Alberto Huapaya Tapia y Lucio Andrs THEMIS
traspaso voluntario de la propiedad inmueble a
favor del Estado, y el procedimiento de
expropiacin tal cual, en el cual se ejerce en
estricto la potestad ablatoria del Estado sobre los
bienes inmuebles de ttularidad privada.
Tal es as la diferencia ahora expuesta, que el le-
gislador ha precisado que el procedimiento de
adquisicin puede realizarse en forma previa o
posterior a la ley que autoriza la expropiacin,
por lo que el desarrollo del trato directo ahora no
depende de la dacin previa de una ley expropia-
toria, al consistr en un proceso independiente a
este ltmo.
3. Sobre las normas que aprueban la ejecucin
de la expropiacin, la pronta inscripcin del
inmueble a favor del beneficiario y el proce-
dimiento expeditvo
Se ha consolidado un cambio sustancial en lo que
respecta a la norma de ejecucin de la expropia-
cin en procedimientos de expropiacin seguidos
por el Gobierno Nacional. En estos casos, a dife-
rencia de lo que rezaba la Ley 27117 que
requera una Resolucin Suprema, el DL 1192 ha
previsto la emisin de una Resolucin Ministerial,
la cual sugiere ser ms expeditva.
Con este mismo propsito de agilizar el proce-
dimiento de expropiacin, se ha previsto nueva-
mente que no proceden recursos en contra de
dichas normas de ejecucin y, adems, el proceso
judicial o arbitral que tenga lugar no suspender
el procedimiento de expropiacin, el cual seguir
su curso sin paralizaciones. En el mismo sentdo,
se han precisado y enfatzado los plazos que de-
ben cumplirse para cada hito del procedimiento
expropiatorio88.
El Decreto ha determinado que en caso no proce-
da la oferta de adquisicin efectuada por el
Estado, se deber iniciar un procedimiento
administratvo forzoso para la expropiacin,
conforme a las reglas de su Ttulo IV.
Los artculos 27, 28 y 30 del DL 1192 regulan el
pro- cedimiento expropiatorio y sus plazos, el cual
inicia con la expedicin de una norma que
aprueba los contenidos bsicos de la
expropiacin, incluyendo la identficacin precisa
del bien y el justprecio a ser pagado.
THEMIS 69 | Revista de Derecho
Asimismo, el Decreto ha precisado el orden de
eje- cucin de las normas del procedimiento
adminis- tratvo expropiatorio, en el cual destaca
la orden que debe dirigirse a la SUNARP para que
se proce- da a la inscripcin del inmueble a favor
del bene- ficiario enfatzndose la
responsabilidad y la san- cin de desttucin del
registrador en caso de de- mora o
incumplimiento de dichas funciones y la orden
de requerir al sujeto pasivo la desocupacin del
inmueble en un breve plazo. Sobre esto ltmo,
debe sealarse, adems, que el nuevo rgimen de
expropiaciones favorece la posesin o disposicin
del inmueble por parte del sujeto actvo con suma
pronttud, pudiendo exigir la desocupacin del
inmueble por la va de ejecucin coactva en un
plazo abreviado (30 das hbiles despus de notfi-
cada la resolucin de ejecucin). Este nuevo rgi-
men, por tanto, permite que el inmueble ya
pueda disponerse por el beneficiario, incluso
aunque un arbitraje o proceso judicial se
encuentre en curso.
Preocupa bastante la disminucin de garantas del
sujeto expropiado dispuestas por la norma bajo
comento. Por ejemplo, lo dispuesto en los artcu-
los 32 y 34 del Decreto, normas que impiden el
cuestonamiento de la norma que dispone la ex-
propiacin por parte del afectado, lo cual supone
un atentado directo a las normas que regulan el
derecho a la tutela judicial efectva frente a la Ad-
ministracin, derecho fundamental previsto en el
artculo 139.3 y el artculo 148 de la Consttucin.
4. El procedimiento de ejecucin coactva
Se ha brindado mayor poder al sujeto actvo para
que pueda ejecutar coactvamente la desocupa-
cin del inmueble afectado. El DL 1192 permite
que se llegue, incluso, al descerraje y, a
diferencia de la regla general recogida en el
numeral 14.2 del artculo 14 del Texto nico
Ordenado (TUO) de la Ley de Procedimiento de
Ejecucin Coact- va aprobado por el Decreto
Supremo 018-2008- JUS89, la ejecucin no ser
suspendida por cues- tonamiento alguno contra
el acto que origina la medida coactva.
Esto, definitvamente, significa un ahorro consi-
derable de tempo para la Administracin, dado
que no deber acudirse a un proceso judicial para
lograr la desocupacin del inmueble, pudiendo
administratvamente desocuparse el inmueble en
89
TUO de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva.
Artculo 14.- Inicio del Procedimiento.
[]
110
110
menor tempo. Sin embargo, nos parece que esto
lesiona la garanta de la jurisdiccionalidad de la in-
tervencin de la propiedad, puesto que sta
debe- ra desocuparse slo mediando una orden
judicial o arbitral, y no necesariamente por lo
dispuesto por una autoridad administratva.
Este es un tema abierto para el debate, toda vez
que la garanta de los derechos fundamentales
como la propiedad es el Juez y no una autoridad
de ejecucin coactva. Debe tenerse en cuenta
que la ejecucin coactva est prevista para la
ejecucin de deudas dinerarias y no para la
privacin de pro- piedad, la cual encuentra en el
Juez (o el rbitro) a un sujeto independiente e
imparcial que determi- nar la desocupacin del
inmueble oyendo previa- mente al afectado.
5. La regulacin de servidumbres forzosas
lega-
les gratuitas
La Sexta Disposicin Complementaria Final del DL
1192 declara de inters nacional y necesidad p-
blica la instalacin de infraestructura necesaria en
el subsuelo para la ejecucin de proyectos u
obras
declaradas de necesidad pblica, inters nacional,
seguridad nacional y/o de gran envergadura.
Para
dicho efecto, la norma prescribe que los ttulares
de los proyectos u obras, luego de identficados
los
inmuebles, [] en caso no existan construcciones
o no se hubiere dado otro fin, se impondrn ser-
vidumbres forzosas legales gratuitas; salvo
que
el propietario acredite afectacin a la superficie
o a su utlidad actual o inmediata, caso en el cual
procede a valorizarse la afectacin acreditada
[el
nfasis es nuestro].
A diferencia de la legislacin vigente, la anterior
Ley 27117 someta todos los supuestos de afecta-
cin del subsuelo al procedimiento comn de ex-
propiaciones, lo cual supona, en principio, cursar
todo el procedimiento expropiatorio. Sin
embargo, bajo el DL 1192, en caso no existan
construcciones en el subsuelo, se podr imponer
una servidumbre gratuita sobre el inmueble, sin la
necesidad de ini- ciar un procedimiento
expropiatorio o de adquisi- cin, salvo que afecte
a la superficie o a su utlidad actual o inmediata.
Aunque es discutble, esto podra significar un
despojo sin pago alguno a favor del sujeto pasi-
110
 14.2 El Ejecutor Coactivo slo podr iniciar el procedimiento de ejecucin coactiva cuando haya sido debidamente
notificado el acto administrativo que sirve de ttulo de ejecucin, y siempre que no se encuentre pendiente de ven-
cimiento el plazo para la interposicin del recurso administrativo correspondiente y/o haya sido presentado por el
Obligado dentro del mismo.

111 111
111

vo, sobre todo si evaluamos esta disposicin a la
luz del artculo 954 del Cdigo Civil, segn el cual
[l]a propiedad del predio se extende al subsue-
lo y al sobresuelo, comprendidos dentro de los
planos vertcales del permetro superficial y has-
ta donde sea tl al propietario el ejercicio de su
derecho []. Correspondera, ms bien, evaluar
si existe o no esa utlidad que sugiere el artculo
954 del Cdigo Civil, a efectos de determinar si
amerita o no el inicio de un trato directo y
posterior proce- dimiento expropiatorio sobre el
subsuelo.
IV. EL OBJETO DE LA EXPROPIACIN EN EL
DL
1192 Y LA POSTERGADA ADOPCIN DE
UNA
CONCEPCIN EXPANSIVA SOBRE LA
EXPRO-
PIACIN FORZOSA EN EL ORDENAMIENTO
JURDICO-ADMINISTRATIVO PERUANO
La ltma cuestn en que busca detenerse este
estudio consiste en determinar cules han sido los
alcances de la garanta de proteccin patrimonial
del administrado en virtud de la expropiacin for-
zosa en el ordenamiento jurdico-administratvo
peruano.
Como bien se desarroll al inicio de este artculo,
la expropiacin forzosa ha sido un concepto
que ha evolucionado expansivamente, no slo en
la doctrina, sino concretamente en
ordenamientos extranjeros90. Ello ha significado
que muchos su- puestos, incluso aquellos
materialmente expro- piatorios, hayan sido
tratados como tales y hayan obligado al Estado,
en otros ordenamientos, al pago de una
indemnizacin.
La amplitud del objeto de la expropiacin aqu
propuesta no significa, sin embargo, un reconoci-
miento desmedido de potestades a favor del Esta-
do para que pueda expropiar mayores bienes o
de- rechos de los administrados, sino una
ampliacin de los supuestos de afectacin
patrimonial que merecen ser indemnizados al
calificar como una expropiacin y que en los
hechos, a falta de base legislatva, podran quedar
desprotegidos. En ese sentdo, un objeto amplio
de expropiacin denota- ra una tutela mayor por
parte del ordenamiento, a partr del cual se le
reconocera una verdadera
o mejor garanta por el valor de la propiedad
al
90
Alejandro Nieto hace un recuento de esta evolucin expansiva en los casos espaol y alemn. Ver: NIETO, Alejandro.
Evolucin expansiva del Concepto de la Expropiacin Forzosa. En: Revista de Administracin Pblica del Centro de
Estudios Polticos y Constitucionales 38. 1962.
91
Largamente expuesta por GARCA DE ENTERRA, Eduardo. Los principios de la nueva Ley de Expropiacin Forzosa.
Segunda reimpresin. Madrid: Editorial Aranzadi. 2006.
92
Lo dispuesto por el artculo 13 de la Ley 27117 reafirma lo aqu sealado sobre el objeto de la expropiacin. As, de
acuerdo a dicha disposicin, pueden ser materia (objeto) de expropiacin el subsuelo y el sobresuelo, independiente-
mente del suelo, salvo que por ello, la propiedad del bien no pueda ser usada o explotada parcial o totalmente o que
el valor comercial se deprecie significativamente, luego de lo cual el Estado podr optar por expropiar la totalidad del
Revista de Derecho THEMIS 69 |Povis
administrado91, frente a una Administracin cada
vez ms partcipatva e interventora.
Ramn Alberto Huapaya Tapia y Lucio Andrs Snchez
Sobre el partcular, el actual DL 1192 ha dedicado
el Captulo II de su Ttulo II al desarrollo de aquello
que puede ser objeto de expropiacin. El numeral
9.1 del artculo 9 de este Decreto seala lo
siguiente:
Artculo 9.- Bienes objeto de Adquisicin y Expro-
piacin.
9.1. Son objeto de Adquisicin y Expropiacin
to-
dos los bienes inmuebles de dominio privado.
[] [el nfasis es nuestro].
Como puede advertrse, el DL 1192 ha sido claro
al sealar que se entende como objeto de la
expro- piacin a todos los bienes inmuebles de
dominio privado92. A diferencia de otros
ordenamientos que recogen una concepcin
amplia de la expropiacin forzosa previendo la
posibilidad de expropiar bie- nes muebles,
derechos e intereses legtmos, la evolucin
expansiva de dicho concepto le ha sido ajena al
legislador peruano, quien ha optado por enfocar
su tutela nicamente cuando se produce la
prdida total del ttulo de propiedad sobre un
bien inmueble.
Por qu ha sido sta la opcin del legislador? Tal
parece que esta decisin se ha debido a la nece-
sidad de ofrecer un rgimen de inversiones ms
garante y atractvo para los agentes privados. A
cri- terio del legislador, un objeto reducido de
expro- piacin como el previsto en el DL 1192
garantzara al administrado que el Estado no
podr despojarlo de otros bienes patrimoniales
que no sean sus bie- nes inmuebles.
Sin embargo, con esto, dicho Decreto no recono-
ce el actual y cada vez mayor rol regulador del Es-
tado, el cual se manifiesta en diferentes tcnicas
de intervencin pblica sobre la propiedad y
fren- te a las cuales se requiere brindar tutela al
admi- nistrado. Como consecuencia de ello, este
nuevo rgimen desconoce que la garanta
patrimonial del administrado no slo est
consagrada para un caso partcular de perjuicios
patrimoniales como es el despojo de bienes
inmuebles, sino para todos los dems
supuestos que suponen un
predio o pactar un derecho de superficie. De acuerdo con ello, el objeto de expropiacin sigue estando referido a
bienes inmuebles, pero con el atrevido supuesto de expropiar nicamente el subsuelo o el sobresuelo.
THEMIS 69 | Revista de Derecho
despojo, aun cuando dicho dao no implique ne-
cesariamente la prdida de la ttularidad sobre
un bien inmueble.
Habindose estudiado la regulacin de la expro-
piacin forzosa en el ordenamiento peruano, se
debe concluir que, del espacio general de inter-
vencin pblica en la esfera patrimonial de los
administrados, la expropiacin protege
nicamen- te lo referido al despojo deliberado
del dominio privado sobre los bienes inmuebles.
Es decir, el DL
1192 recoge la descripcin clsica de la expro-
piacin forzosa, entendida sta en el sentdo de
que nicamente pueden ser objeto de expropia-
cin los bienes inmuebles, mas no otros derechos
patrimoniales e intereses legtmos93.
Esto, desde luego, no sera una cuestn tras-
cendente, si el otro rgimen de proteccin pa-
trimonial del administrado la responsabilidad
patrimonial de la Administracin Pblica llama-
do a suplir y tutelar los vacos del rgimen de ex-
propiacin forzosa, cumpliera exitosamente esta
tarea. Lamentablemente, como lo hemos adver-
tdo en otros espacios94, el rgimen de respon-
sabilidad patrimonial de la Administracin en el
Per est incluso ms necesitado de reforma que
el nuevo marco de expropiaciones introducido
por el DL 1192.
V. A MODO DE CONCLUSIN: BALANCE PRO-
VISIONAL DEL DL 1192 AVANCE O RETRO-
CESO EN LA GARANTA PATRIMONIAL DE
LOS ADMINISTRADOS?
Creemos que el rgimen legal actual de la expro-
piacin vigente en nuestro pas tene varios
defec- tos, que parten de una concepcin
consttucional hper protectora del derecho de
propiedad, la cual no es compatble con la
bsqueda del bien- estar general y del desarrollo
del pas. A nuestro modo de ver las cosas,
creemos que la regulacin consttucional y legal
de la expropiacin puede ser mejorada en
nuestro pas, mediante ciertas modi- ficaciones
necesarias para, de un lado, dar operati- vidad a
las expropiaciones necesarias para el desa- rrollo
de la infraestructura del pas, pero tambin, de
otro lado, proteger los derechos fundamentales y
garantas de los propietarios afectados.
Estas recomendaciones, que pueden ser nuestras
conclusiones, son las siguientes:
(i) Creemos que es necesario modificar la
Cons- ttucin para, primero, posibilitar la
declara- cin de expropiacin por va
administratva para casos de urgencia; y, en
segundo lugar, ampliar las causas de
expropiacin a supues- tos de utlidad
pblica (vinculado a obras pblicas) e
inters social (vinculado a desa- rrollos
urbanstcos o de vivienda).
(ii) En segundo lugar, desarrollar mejor an la
clusula consttucional para centrarse, en
lugar del justprecio, en que el Estado tene
la obligacin de pagar al afectado el valor
de susttucin de la cosa a precios de
mercado. No basta una tasacin hecha por
una autori- dad administratva: el Estado
tene que pagar a precios de mercado y,
adems, pagar las eventuales
indemnizaciones que correspon- dan
derivadas de la privacin del bien. Aqu no
aplica una solidaridad con la mayora, sino
que el Estado tene que respetar los de-
rechos fundamentales: si hace, que pague y
que responda lo que tene que pagar.
(iii) Luego de ello, es necesario ampliar el ob-
jeto de la expropiacin: sta no slo es pri-
vacin de bienes inmuebles, sino que la ley
expropiatoria debe proteger toda forma de
propiedad, sea inmueble, mueble, intelec-
tual, creada por ley, acto administratvo o
contrato, etctera. La idea es proteger toda
forma de propiedad o ttularidad patrimo-
nial creada bajo el amparo de la ley, lo cual
viene reconocido desde la Consttucin. La
ley expropiatoria debe contemplar un obje-
to amplio para proteger al privado de toda
forma de privacin de su propiedad por par-
te del Estado. La idea es avanzar, no
retroce- der, en la proteccin de la
propiedad priva- da. Nuestras normas
recogen una visin de- cimonnica
idealizada de la expropiacin, que ya no se
corresponde con la realidad95. La realidad
impone la necesidad de dejar al Estado
que expropie de manera simple, pero eso
s: respetando los procedimientos y, sobre
todo, pagando, previamente y en

93
Del mismo modo que, como se desarroll anteriormente, se entendi a la expropiacin en el ordenamiento alemn en el
siglo XIX.
94
Ver: SNCHEZ POVIS, Lucio. La responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica en el ordenamiento peruano.
Aproximaciones a una institucin pendiente de reforma. En: Derecho & Sociedad 45. 2015. pp. 321-332.
95
Para recientes referencias comparadas, pueden verse con provecho los siguientes trabajos: BARNS VZQUEZ,
Javier (Coordinador). Propiedad, expropiacin y responsabilidad: la garanta indemnizatoria en el Derecho europeo y
compa- rado: Unin Europea, Convenio Europeo de Derechos Humanos, Espaa, Alemania, Francia, Italia. Madrid:
Editorial Tecnos. 1996; BARCELONA LLOP, Javier. Propiedad, privacin de la propiedad y expropiacin forzosa en
el sistema del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Madrid: Editorial Civitas. 2013; y, UTRILLA FERNNDEZ-
BERMEJO, Dolores. Expropiacin forzosa y beneficiario privado. Una reconstruccin sistemtica. Madrid: Marcial
Pons. 2015.
 Revista de Derecho THEMIS 69 | Povis
efectvo, el valor de mercado del bien ex-

Ramn Alberto Huapaya Tapia y Lucio Andrs Snchez

propiado y compensando los perjuicios que
cause el acto expropiatorio.

(iv) El DL 1192, en lugar de mejorar la regulacin

de la expropiacin, la ha empeorado: ha dis-
minuido las garantas del afectado; lesiona
el derecho a la tutela judicial efectva y a la
defensa del administrado frente a la expro-
piacin; le somete a un procedimiento ad-
ministratvo de ejecucin coactva para des-
ocupar un bien, desviando al propietario de
la jurisdiccin; y, adems, permite una tasa-
cin y determinacin del justprecio median-
te una entdad administratva o tasadores
cualesquiera, cuando, en realidad, lo lgico
es acudir a tasadores privados o a empresas