Federao Russa

Autor(es): Freire, Maria Raquel

Publicado por: Imprensa da Universidade de Coimbra
URL URI:http://hdl.handle.net/10316.2/38491
persistente:
DOI: DOI:http://dx.doi.org/10.14195/978-989-26-0995-9_6

Accessed : 3-Sep-2017 16:16:47

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 Captulo 6
F e d e r a o R u ss a

Maria Raquel Freire

Este captulo traa as principais linhas de poltica externa da

Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) e depois da
Federao Russa, identificando linhas de deciso e atuao em con
textos diferenciados que se revelam fundamentais para a compre
enso das suas dinmicas de poltica externa. O texto segue um
alinhamento histrico dado o processo de transio que a desagre
gao da URSS pressups e as implicaes em matria de poltica
externa que o final da Guerra Fria e a redefinio geogrfica, poltica
e socioeconmica da Rssia exigiram.

Processo de formulao e deciso em poltica externa: cen

tralismo e autoridade

Na URSS o processo de formulao e deciso de poltica externa

estava concentrado nos lderes do Partido Comunista, sendo que
o governo apenas ratificava as decises a tomadas, conferindo
lhes legitimidade. O papel dos lderes foi sempre fundamental na
Unio Sovitica e na Rssia pssovitica dado o carter dirigista
do sistema, como analisado. O contexto de Guerra Fria e o modelo
ideolgico de base poltica MarxistaLeninista condicionavam forte

DOI: http://dx.doi.org/10.14195/978 989 26 0995-9_6

mente a poltica externa, bem como as polticas domsticas, assentes
em princpios de centralismo e autoridade. O centralismo dirigista
inerente ao modelo permitia um processo de deciso e implemen
tao unificado, prosseguindo o interesse da Unio num cenrio
de nenhuma abertura a crticas ou presses antilinha do Partido.
A militarizao da Guerra Fria constituiu um fator determinante na
orientao das polticas do pas no contexto bipolar. Com o final da
Guerra Fria a poltica externa alterase radicalmente dada a alterao
profunda quer a nvel interno, com a desagregao do bloco soviti
co e a redimensionao da rea pssovitica, quer externo, com o
final da bipolaridade que havia caracterizado a ordem internacional
por mais de cinco dcadas. A nova Constituio da Federao Russa
institucionaliza as principais competncias em matria de poltica
externa no presidente, apoiado por uma estrutura burocrtica, onde
as elites vo alcanar influncia substancial.
A poltica externa russa essencialmente da responsabilidade do
presidente, incumbido da definio das linhas de atuao de base
subjacentes ao posicionamento da Federao Russa nos assuntos
internacionais (The Constitution of the Russian Federation, 1993,
art.80). O executivo est encarregue da implementao da poltica
externa (ibid, art.114), sob superviso presidencial, especialmente
no contexto de governao centralizada existente. De facto, este
um dos elementos de continuidade mais vincado, a par do peso
histrico da grande Rssia, como fator determinante na orientao
das suas polticas.
A institucionalizao do ruling vertical (autoridade vertical), termo
cunhado pelas elites russas para designar um sistema de governo
hierrquico assente em princpios de subordinao e num papel de
domnio do ramo executivo (Shevtsova, 2005: 7), com apoio da elite
poltica prxima do Presidente, tem assegurado controlo poltico e
social na Rssia pssovitica. Os lobbies econmicos e na rea da
segurana e defesa, essencialmente, tmse confundido nos meandros

192
dos grandes grupos econmicos estatizados ou quasi estatizados.
Quanto a grupos de presso e opinio, estes tm tido expresso
limitada num contexto de governao centralizada, onde o ativismo
cvico se mantm sob escrutnio apertado das autoridades. De facto,
o controlo de atividades e vozes dissidentes, prticas comuns nos
tempos dos czares e sob o regime Sovitico, so nos dias de hoje
comuns na Rssia. A Rssia ainda melhor explicada por uma rede
de relaes clientelistas e patrimonialistas. Esta uma das razes
pelas quais a Rssia psSovitica tem tanta dificuldade em gerar o
seu prprio sentido de comunidade cvica (Hosking, 2003: 10).
O processo de construo identitria ainda em curso na Rssia,
e cujas influncias europeias e asiticas so historicamente conhe
cidas, tem marcado a prpria delineao da poltica externa, onde
a tenso entre as dimenses ocidental e oriental tem sido visvel,
em particular no perodo ps Guerra Fria. A consubstanciao da
identidade russa pssovitica passa no s pela linhagem sociolgica
europeia ou asitica, mas tambm pela identificao ideolgica j
no sovitica de orientao comunista, mas tambm no democr
tica no entendimento ocidental, o que tem implicado o desenho de
uma identidade muito prpria uma nova identidade num contexto
diferenciado. As divises internas na Rssia, com os EuroAtlantistas
a favorecer ligaes mais prximas aos Estados Unidos da Amrica
e Europa, os Eurasianistas a olharem o cenrio a leste para alianas
estratgicas, incluindo a China e ndia, e a estratgia nacionalista
a centrarse no quadro interno, procurando a afirmao do poder
russo com base no legado imperial do pas, na sua fora poltica,
influncia e recursos econmicos, mostram, de forma simplificada,
a multidimensionalidade do discurso de poltica externa (ver Porter,
1996: 121; Lowenhardt, 2000: 167174).
Deste modo, a poltica externa, bem como as polticas internas,
conjugamse numa lgica de articulao multinvel, com heranas
importantes e padres de formulao e deciso de poltica exter

193
na que se vo ajustando quer a contextos quer a momentos, como
analisado nas prximas seces.

O perodo sovitico

Os primeiros anos da Guerra Fria foram marcados por uma cres

cente desconfiana entre os dois blocos, prosseguindo polticas de
desenvolvimento assentes em pressupostos antagnicos: o capita
lismo ocidental versus o comunismo sovitico. Alm do mais, eram
notrios os esforos de salvaguarda de influncias externas de reas
de interesse, em particular no que toca a Europa Central e de Leste,
definida como central na estratgia hegemnica sovitica, que en
tendia a presena dos EUA na Europa como uma ameaa s suas
ambies. O fator ideolgico tornouse um elemento fundamental
nas polticas soviticas, expresso em polticas sociais, econmicas
e de segurana, revelando o carter coconstitutivo das dimenses
domstica e externa. As aes de Estaline contra movimentos co
munistas alternativos, como na China e Jugoslvia, constituem sinal
da ameaa que a instabilidade externa podia causar, bem como um
reconhecimento das fragilidades do bloco sovitico, incluindo em
termos econmicos. Isto resultou na reduo de contactos com o
mundo ocidental, e proporcionou uma postura fechada e introspe
tiva, melhor capaz, de acordo com Estaline, de responder neces
sidade de projeo de uma imagem de fora da Unio Sovitica,
independentemente dos seus problemas internos. E, neste contexto,
o desenvolvimento de capacidades militares e o redireccionamento
de recursos econmicos para o esforo de militarizao eram ilus
trativos da estratgia de afirmao no contexto bipolar. Alm do
mais, em finais dos anos 1940, as aes soviticas manifestavam j a
sua vontade de manter controlo sobre uma rea alargada, bem para
alm dos estados satlite. A Guerra da Coreia (19501953) disso

194
exemplo, com a mquina ideolgica sovitica a fornecer incentivos
para a ofensiva de Ho Chi Minh na Indochina contra os franceses.
Estas aes faziam parte de um entendimento mais lato de que a
angariao de apoios para a causa ideolgica conferiria poder e
estatuto adicional URSS na sua lgica de afirmao e expanso
global. Estaline apoiou o lder da Coreia do Norte Kim Il Sung nos
seus esforos de fortalecer o controlo da Repblica Democrtica da
Coreia e eventualmente alargar o seu poder Repblica da Coreia
(sul), deste modo fazendo presso sobre a rea de influncia norte
americana. O resultado deste envolvimento no foi bem sucedido,
e as lies aprendidas desta experincia demonstraram a verdadeira
possibilidade de confrontao armada entre dois grandes poderes
nucleares, mas tambm que os seus lderes podiam optar pela con
teno (Gaddis, 2005: 61).
O mandato de Khrushchev, que se sucede a Estaline, com o
prosseguimento da desEstalinizao vai marcar um novo curso na
poltica sovitica, com incio em 1956, contra o culto da persona
lidade e os procedimentos internos de coletivizao forada. Isto
significou uma nova direo nas polticas soviticas que implicou
no s a definio de novos objetivos econmicos, mas tambm
uma abordagem poltica diferenciada resultante tambm do posicio
namento ps Coreia. Esta nova abordagem definiu a coexistncia
pacfica como o reconhecimento da capacidade de destruio nuclear
mtua (Sakwa, 1998), e o entendimento de que o conflito violento
entre capitalismo e comunismo deveria ser substitudo por confron
tao econmica e ideolgica. O objetivo sovitico era alcanar e
ultrapassar o poderio econmico norteamericano nos anos 1980,
o que lhe permitiria prosseguir o objetivo ideolgico de expanso
comunista.
Procurando contrapor o poder e influncia do bloco ocidental,
em maio de 1955 foi criada a Organizao do Pacto de Varsvia
como contrapeso Aliana Atlntica (OTAN). Esta estrutura militar

195
centrada na Unio Sovitica, inclua estados satlite como a Albnia,
Bulgria, Checoslovquia, Hungria, Polnia e Romnia. Seguia uma
estrutura de comando unificada sob controlo de Moscovo, e tornouse
uma extenso das foras militares soviticas na sua rea de influn
cia de modo a desempenhar funes vrias, incluindo o monoplio
incontestado sobre as foras do Pacto, competio relativa quanto
representatividade militar dos estados membros, e legitimao da
presena de tropas soviticas nos territrios dos estados membros
do Pacto. A criao desta estrutura tambm pretendeu enviar um
sinal ao bloco ocidental relativo s capacidades militares soviticas,
enquanto simultaneamente procurando uma resposta estrutural aos
receios da URSS relativamente a perda de controlo face a dinmicas
de contestao internas, incluindo centralizao econmica, comando
militar e estratgias de controlo. Esta tenso sublinha as dificuldades
enfrentadas no seio do bloco, mas tambm reveladora da forma
como os lderes soviticos entendiam estas como limitando a sua
capacidade para atuar globalmente.
Contudo, a dcada de 1950 foi marcante em termos cientficos e
tecnolgicos. Neste perodo registado o desenvolvimento da pri
meira bomba termonuclear, de msseis balsticos intercontinentais,
e de tecnologia espacial avanada com o lanamento do Sputnik, o
primeiro satlite artificial. Estes avanos tecnolgicos, apesar dos
vrios falhanos das experincias de coletivizao e da excessiva
concentrao na produo industrial pesada, conferiram liderana
sovitica confiana para prosseguir um papel ativo dentro e fora da
sua rea de influncia. O sucessor de Khrushchev, Leonid Brejnev,
cunhou a denominada Doutrina Brejnev, espelhando esta realida
de de um envolvimento mais ativo. A Unio Sovitica atuaria face
a qualquer tentativa de minar o poder central de Moscovo, fosse
atravs de tentativas de mudana revolucionria do regime ou quais
quer esforos para abandonar o bloco (Checoslovquia, Hungria e
Polnia, ver dEncausse, 1983: 159218). Deste modo, e apesar do

196
registo de autonomia constante dos estatutos da Unio, os estados
do bloco no poderiam desafiar a liderana em termos ideolgicos
ou materiais, nem a abordagem sovitica centralizada governao
das diferentes regies. A doutrina foi alargada para alm dos estados
satlite, como demonstrado na interveno sovitica no Afeganisto
em 1979. Contudo, Moscovo confrontouse com uma China desconfor
tvel com a leitura ideolgica sovitica, resultando em interpretaes
diferenciadas da via para o comunismo, e no diferendo ideolgico
sinosovitico de finais da dcada de 1950, incios dos anos 1960.
A Unio Sovitica procurou reposicionar o seu estatuto de grande
potncia na dcada de 1970 aps problemas no seio do bloco e a
tenso que marcou a dcada de 1960, com a construo do Muro de
Berlim, e em particular a crise dos msseis de Cuba (1962). A elevada
tenso resultante da crise chamou a ateno para a necessidade de
uma nova estratgia face ao reconhecimento da destruio mtua
assegurada, e a insegurana associada a esta capacidade militar deu
lugar ao dilogo, que por seu turno permitiu passos concretos na
negociao de acordos de limitao de armamento. Exemplos in
cluem o Tratado de Interdio Parcial de Testes Nucleares (1963), o
Tratado de NoProliferao de Armas Nucleares (1968), e o Acordo
de Limitao de Armas Estratgicas (1972), que iniciou as conversa
es SALT (Strategic Arms Limitation Talks). Estes desenvolvimentos
so ilustrativos de dois aspetos fundamentais: por um lado, a ne
cessidade de condies domsticas favorveis para avanar os ob
jetivos de poltica externa, sublinhando o reconhecimento da parte
dos lderes soviticos da existncia de constrangimentos internos;
e por outro, o entendimento de que para manter o reconhecimen
to internacional desejado, a URSS precisava abrirse e demonstrar
capacidade de dilogo face ao exterior, de modo a alterar a sua
imagem de poder iliberal.
Neste contexto de dtente, em 1975 foi assinada a Ata Final
de Helsnquia que estabeleceu a Conferncia sobre Segurana e

197
Cooperao na Europa (CSCE) (HFA, 1975). O objetivo deste organismo
poltico era fomentar o dilogo entre os dois blocos, com contactos
diplomticos a alcanar um nvel substancial na altura, e permitindo
um frum de contacto que apesar da sua estrutura informal e das suas
reunies com periodicidade indeterminada, fazia a ponte entre o leste
e o ocidente. Mas rapidamente o contexto se deteriorou e na dcada
de 1980 no houve cimeiras bilaterais URSSEUA, estes ltimos no
participaram nos Jogos Olmpicos de Moscovo de 1980 e, em 1984,
foi a vez dos soviticos boicotarem a sua participao nos Jogos de
Los Angeles. Em meados da dcada de 1980, no s os conflitos po
lticos se adensavam, mas tambm a situao da economia sovitica
se tornava insustentvel. A guerra no Afeganisto, desfavorvel aos
soviticos, ainda pressionou mais recursos parcos: entre 1986 e 1990
o dfice enquanto parte do PIB da Unio Sovitica oscilava entre 5.7%
e 9.1%, atingindo 1214% em 1991 (Kaufman e Hardt, 1993: 47). Acon
jugao de vrios fatores apontava para a necessidade de reformas
estruturais, que Gorbachev encabea e cujo desfecho, para alm do
esperado, leva desagregao da URSS e ao fim da rivalidade bipolar.

A poltica externa em transio e a delineao

da nova Rssia

Mikhail Gorbachev foi um poltico central na transformao da

Unio Sovitica aps o desencanto dos anos de Leonid Brezhnev, e
das curtas lideranas de Yury Andropov e de Konstantin Chernenko
(19821985). Gorbachev concentrou se no processo mudana que
entendia como necessrio modernizao e crescimento da URSS
(Sakwa, 1998: 72, 7576). Contudo, as polticas da reestruturao
(perestroika) da economia, de acelerao (uskorenie) e de abertura
(glasnost), indicando um curso reformista que visava a transformao
poltica e o desenvolvimento econmico, quer a nvel interno quer

198
na poltica externa, no foram capazes de alterar prticas profunda
mente enraizadas, afastandose dos seus objetivos iniciais.
A poltica externa de Gorbachev refletia o seu curso reformista
a nvel interno, acompanhado pela vontade de aproximao ao oci
dente, em termos externos. Esta poltica de aproximao ao ocidente
foi expressa em medidas concretas, como a assinatura em dezembro
de 1987 com os EUA do Tratado sobre Foras Nucleares de Alcance
Intermdio; o anncio da retirada sovitica do Afeganisto em 1988;
e uma poltica de abertura e proximidade ao leste. Internamente,
qualificou o sistema econmico socialista e o papel de gesto po
ltica operado pelo Partido Comunista como desadequados nova
realidade que a Unio experimentava.
Ps assim em marcha os princpios da dimenso humana conti
dos na Declarao de Helsnquia de 1975 (incluindo, por exemplo, a
promoo de liberdades civis e discusso pblica), encontrando no
entanto oposio do aparelho burocrtico que claramente entendia
estas medidas como ameaa sua autoridade e poder, agravado
pelos movimentos nacionalistas que por todo o espao pssovitico
exigiam independncia. Contudo, revelouse tarefa difcil operaciona
lizar as reformas estruturais profundas a nvel poltico e econmico
necessrias consolidao do crescimento no seio da Unio. Como
acelerador deste processo, Gorbachev procurou consolidar o seu
poder, para que a sua capacidade de deciso e implementao fosse
reforada, mas foi incapaz de desenvolver a maior parte dos seus pro
jetos reformistas face crescente resistncia com que se deparava o
aparelho do partido permaneceu um forte desafiador da perestroika.
No entanto, e apesar destes obstculos, Gorbachev conseguiu
levar a cabo reformas polticoadministrativas fundamentais, como o
estabelecimento do Congresso dos Deputados do Povo em 1989, sob a
sua liderana, e com maior poder de deciso que o Soviete Supremo.
De facto, foi eleito um novo Soviete Supremo pelo novo Parlamento e
Gorbachev conseguiu aqui reunir amplo poder, permitindo terminar

199
com o monoplio do Partido Comunista da Unio Sovitica enquanto
nica organizao poltica legal. Gorbachev permitiu uma poltica
externa diferente, mais democrtica para com o leste especialmente
os estadossatlite desde a Segunda Guerra Mundial , bem como
mais flexvel relativamente s repblicas constituintes da URSS. Estas
mudanas profundas permitiram o fim da Guerra Fria e conduziram
queda da URSS. Foi Gorbachev que simbolizou a transcendncia
das revolues progressistas e que assim permitiu Rssia o re
gresso s polticas normais, um tipo de polticas que no inclua
uma fronteira emancipatria. O sujeito da emancipao acabou por
no ser o po vo no sentido dos sujeitos soberanos da democracia,
mas uma elite transformadora guiada pelos princpios de liderana
e modernizao das elites para as populaes (Sakwa, 2005: 272).
A queda da URSS teve implicaes vrias no reordenamento a
diferentes nveis que se seguiu. Tratouse do fim de uma ideologia
unificada sustentada em princpios MarxistasLeninistas que per
mitiam coeso social; implicou a perda de identidade, agregada
durante dcadas sob a planificao e governao centralizada do
Partido Comunista; ps em marcha um processo de transio para
um modelo de governao que a Rssia nunca antes havia expe
rimentado; alterou fronteiras e exigiu redefinio de relaes com
uma vizinhana instvel, lado a lado com a redefinio do papel
e lugar da Rssia na Europa e no mundo. Este foi um processo de
mudana complexo com impacto claro na definio de uma poltica
externa diferenciada no contexto ps Guerra Fria. A Federao Russa
assumiu muitas das responsabilidades da extinta URSS, incluindo
o controlo do arsenal nuclear sovitico, bem como representaes
em fora internacionais, como as Naes Unidas, incluindo um lugar
permanente no Conselho de Segurana.
Na Rssia da transio, a poltica externa refletiu os constrangi
mentos que as polticas russas enfrentavam internamente. Muitas das
dinmicas at ento reprimidas surgem agora de forma desarticulada,

200
revelando os limites inerentes ao processo burocrtico centralizado
que havia vigorado durante dcadas. O pluralismo associado ao
modelo democrtico em experimentao revelou se sinnimo de
presso e desordem. A incapacidade de estruturao de princpios
delineadores assentes em processos discutidos e plurais, acabou
por levar tendncia de centralizao dos processos de deciso e
implementao de polticas, incluindo a poltica externa, e a um
crescente autoritarismo, claramente visveis na Rssia de hoje.

A primeira dcada psGuerra Fria: Boris Ieltsin

Boris Ieltsin chegou poltica sob anuncia de Gorbachev na

altura em que o ltimo se tornou presidente da URSS (1985). Apesar
de uma trajetria sinuosa, em 1989 foi eleito para o Congresso dos
Deputados do Povo e tornouse mais tarde Presidente do Parlamento
russo. Nesta altura, Ieltsin e Gorbachev prosseguiam objetivos in
compatveis, com o primeiro a enfrentar hostilidade interna para
com medidas que se revelaram difceis e no recompensadoras, e o
ltimo a criticar duramente Gorbachev por atuar lentamente na re
forma do sistema, exigindo um ritmo mais acelerado e medidas mais
resolutas. Face situao de tenso vivida, agravada pela sucesso
de declaraes de independncia de antigas repblicas, foi convo
cado um referendo para aferir sobre o futuro da Unio enquanto
federao de repblicas soberanas igualitrias, cujo resultado foi
favorvel preservao da URSS enquanto entidade agregadora, mas
no aglutinadora, das diferentes repblicas. Na Rssia uma outra
questo foi colocada a escrutnio: se a eleio Presidencial se devia
manter como processo seletivo e fechado, ou ao invs, decorrer a
nvel nacional com participao alargada das populaes.
O referendo da Unio de maro de 1991 foi favorvel a eleies
presidenciais diretas, que culminaram na vitria de Boris Ieltsin, mar

201
cando claramente o descontentamento generalizado com o processo
de transio iniciado por Gorbachev. A tentativa falhada de golpe
de estado em agosto de 1991, criticando os falhanos da perestroika
e glasnost, sinalizava ento uma Unio Sovitica fragmentada que
oficialmente cessou a sua existncia a 25 de dezembro.
Dias antes, a 8 de dezembro de 1991, foi criada a Comunidade de
Estados Independentes (CEI) por um acordo assinado entre a Rssia,
Bielorrssia e Ucrnia, com base no princpio da igualdade soberana
dos seus estados membros. O objetivo era constituir um mecanismo
agregador que permitisse continuidade nas unidades constituintes da
Unio Sovitica, agora sob uma nova designao. Contudo, a criao
da CEI no evitou que as repblicas seguissem o seu prprio curso,
independentemente da sua adeso nova organizao. Atualmente,
a CEI, bastante fragilizada no que toca o nvel de coeso interna,
essencialmente um frum de dilogo.
Eleito como a nova face da reforma, Ieltsin no foi bem sucedido
no processo de transio democrtica, tornandose progressivamente
dependente e vido de poder, centralizando autoridade e deixando
pouco espao de manobra para vises alternativas em formao
na nova Rssia. Apesar de acordo quanto ao pacote alargado de
reformas necessrias, quer a nvel institucional quer econmico e
social, a transio de um modelo de organizao e desenvolvimento
socialista, planificado e centralizado, no foi simples. A privatizao
de empresas russas, entendida como forma de invalidar o regresso a
um sistema comunista, beneficiou essencialmente a elite prxima de
Ieltsin. Os velhos oficiais soviticos apoiavam enfaticamente [Ieltsin]
enquanto tomavam conta de bens pblicos desde o pequeno comr
cio indstria petrolfera , e se transformavam em capitalistas ao
mesmo tempo que a inflao dizimava os rendimentos da populao
comum (Daniels, 2008: 33). A nvel externo, os crticos da postura
europesta promovida por Gorbachev apelaram a um enfoque da
poltica externa na Eursia, enquanto os nacionalistas pressionaram

202
para a concentrao das decises polticas nas questes internas,
para que a Rssia pudesse reunir condies econmico sociais e
polticas essenciais sua projeo externa de forma sustentada no
que era definido como o seu estrangeiro prximo, leiase espao
pssovitico.
Os primeiros anos de governao so conhecidos como perodo
romntico quando boas relaes com o ocidente so privilegiadas e
prosseguida uma poltica de noingerncia no espao psSovitico.
A Doutrina Sinatra Ill do it my way permitiu s antigas rep
blicas consolidarem o seu curso de independncia, muitas das quais
pela primeira vez, dado que apesar da autonomia que formalmente
gozavam no quadro da Unio, esta equivalia na realidade a uma re
lao de submisso face ao poder central do Partido Comunista em
Moscovo. A definio da Rssia como aliado natural da Europa ser
evidenciada na procura de integrao em instituies ocidentais, so
licitando a adeso ao Conselho da Europa (concretizada em fevereiro
de 2006), aderindo Parceria para a Paz no contexto da OTAN (ju
nho de 1995), e aprofundando relaes com a Comunidade Europeia,
com base na assinatura do Acordo de Parceria e Cooperao (APC)
de 1994 (apenas ratificado em 1997), a par do estreitamento de
relaes com Washington. No entanto, a esperada ajuda financeira
internacional chegou tardiamente e revelouse insuficiente, sendo
que a condicionalidade associada acabou por gerar sentimentos
antiocidentais e uma exigncia interna de mudana, essencialmen
te promovida pelos grupos nacionalistas e comunistas. As crticas
sobre a ingerncia ocidental nos assuntos russos, em particular no
que toca o tratamento das minorias russas fora do pas (leiase es
pao pssovitico), aumentaram o descontentamento e levaram as
autoridades de Moscovo a adotarem uma poltica mais interventiva.
Notese, no entanto, o cariz reativo desta opo.
Na sequncia destes desenvolvimentos, Ieltsin aprovou um novo
conceito de poltica externa em abril de 1993, refletindo j o tom

203
reativo ao crescente desencanto com a opo ocidental e aos baixos
benefcios resultantes dessa, levando equao de democracia com
caos, oportunismo e corrupo. A vizinhana prxima tornouse foco
de ateno de Moscovo, tendncia esta que se manteve at aos nossos
dias. Referncias ao exespao Sovitico incluem o uso de expresses
como interesses vitalmente importantes, constituindo uma primeira
prioridade e tornandose de importncia fundamental, e refletin
do tambm uma poltica mais equilibrada entre ocidente e oriente.

...A Federao Russa, apesar da crise que atravessa, permanece

uma grande potncia em termos do seu potencial, da sua influn
cia no curso dos acontecimentos mundiais e da responsabilidade
que assume como resultado disso. responsvel no s pela nova
ordem mundial que emergiu aps o colapso do campo socialista,
mas especialmente pela criao de um novo sistema de relaes
positivas entre os estados que faziam parte da Unio Sovitica,
oferecendo a garantia de estabilidade nestas relaes (Foreign
Policy Concept, 1993).

Mais tarde, em novembro, Ieltsin anunciou o documento plas

mando a nova doutrina militar russa, identificando as principais
linhas de poltica militar, o cariz no ameaador dos meios milita
res russos (nucleares e no nucleares), e a identificao de fontes
de instabilidade existentes ou potenciais, bem como de eventuais
ameaas. A doutrina afirma que os interesses vitais da Federao
Russa de modo algum colidem com a segurana de outros estados
e so assegurados no quadro de relaes interestaduais equitativas
e mutuamente benficas (Russian Military Doctrine, 1993). O novo
conceito de poltica externa e a doutrina militar reforam o interesse
nacional, a interconexo prxima entre a poltica e os militares, e
a vontade de posicionar a Rssia enquanto ator fundamental nas
relaes internacionais.

204
 A partir de 1993, e apesar das dificuldades associadas, o curso
de reafirmao tornouse claro na orientao poltica do Kremlin:
reafirmar o papel da Rssia como ator influente, em particular em
termos regionais. Este objetivo foi prosseguido atravs de influn
cia e poder poltico, presso poltico econmica e presena mili
tar dissuasora no espao ps Sovitico, para descontentamento de
algumas destas repblicas. Como garante da estabilidade na sua
rea de vizinhana, a Rssia assumiua como de interesse estrat
gico nacional onde ingerncias externas no eram bem acolhidas.
Desde 1995 esta abordagem consolidouse, com a definio inicial
de uma poltica externa multivetorial pelo Kremlin. Em meados
dos anos 1990, a poltica externa russa encontravase traada em
torno de dois crculos principais: um crculo mais restrito revestido
de primazia que inclua as repblicas ex soviticas, e outro mais
alargado, envolvendo o ocidente (Europa e EUA) e a sia, embora
inicialmente no enquanto dimenses de relevncia paralela, com
a primeira a dominar a agenda. At ao final da dcada ps Guerra
Fria esta tendncia foi reforada.
Aps as eleies de 1995, Yevgeni Primakov, um lder pragmtico,
assumiu o Ministrio dos Negcios Estrangeiros. Conhecido como o
Eurasianista, recalibrou a dimenso oriental como pea fundamental
nos interesses de poltica externa russos. Procurou marcar tambm o
descontentamento russo face a algumas polticas ocidentais, em par
ticular a questo da OTAN. As relaes tortuosas de maior ou menor
proximidade ao ocidente, o relacionamento nem sempre fcil com
as novas repblicas independentes, e a prossecuo do objetivo de
reconhecimento da Rssia enquanto potncia internacional marcaram
os anos de Ieltsin, no pela sua capacidade de gesto de interesses
e oportunidades, mas antes pela sua incapacidade de formulao
e implementao de polticas coesas e claramente orientadas para
os objetivos mximos da poltica externa russa, nomeadamente a
promoo do interesse nacional.

205
A poltica externa de Vladimir Putin
e Dmitry Medvedev (20002012)

Enquanto presidente da Rssia entre 2000 e 2008, Putin defi

niu a poltica externa do pas como multivetorial e multipolar. Os
principais documentos adotados no incio do seu primeiro mandato
sublinham o potencial destabilizador de uma estrutura unipolar
do mundo com o domnio econmico e poder dos Estados Unidos,
a CEI como rea de importncia estratgica e a dimenso leste
(siaPacfico) como uma regio relevante na poltica externa de
Moscovo (National Security Concept 2000; Russian Military Doctrine
2000; Foreign Policy Concept 2000). Assim, a Rssia procura uma
poltica externa equilibrada onde a procura de plos mltiplos tem
por objetivo diversificar aliados e permitir a alterao de relaes
privilegiadas numa procura constante de contrapeso e primazia.
Afrmula multivetorial ganha nova dimenso com Putin.
O 11 de setembro adicionou um novo elemento a este desenho
da poltica externa: uma nova ordem internacional sob primazia dos
Estados Unidos. Putin ofereceu o seu apoio luta global contra o
terrorismo, e as vozes crticas ocidentais face ao desrespeito pelos
direitos humanos e liberdades fundamentais na Rssia, e em parti
cular na Repblica da Chechnia, foram quase silenciadas. Alm do
mais, a realizao concreta de que a Rssia no podia fazer muito
face a desenvolvimentos inevitveis, como o alargamento da UE e da
OTAN, levaram a que a Rssia alterasse o seu discurso. As mudanas
na poltica externa russa desde 11 de setembro, assim, baseiamse
em clculos de prioridade e interesse, onde o risco se distingue da
ameaa e as necessidades reais esto separadas de falsas ambies
(Lynch, 2003: 2930).
Com um olhar realista sobre o interesse nacional e as prioridades
de poltica externa, o chamado pragmatismo nacionalista (Light,
2003: 48), a projeo de poder e curso afirmativo de Vladimir Putin

206
assentam numa ordem interna estvel e em crescimento econmi
co derivado essencialmente das receitas do petrleo e gs natural.
Como o Ministro dos Negcios Estrangeiros Sergei Lavrov afirmou,
a poltica externa russa hoje tal que pela primeira vez na sua
histria, a Rssia est a comear a proteger o seu interesse nacio
nal usando as suas vantagens competitivas [geopoltica da energia]
(RFE/RL, 2007). Contudo, o crescimento da Rssia entre 2000 e 2008
no escondeu as fragilidades que o pas enfrenta face a um sistema
econmico demasiadamente dependente dos recursos energticos,
visveis na crise do outono de 2008. No entanto, um contexto interno
favorvel permitiu a Putin uma poltica externa assertiva no espao
CEI e para alm deste, demonstrando o seu descontentamento face
a uma srie de acontecimentos, como o alargamento da OTAN, o
projeto de instalao de equipamentos relacionados com o escudo
de defesa antimssil em territrio polaco e checo, ou as presses da
Unio Europeia para assinatura da Carta Energtica, entendida como
no coincidente com os interesses russos. A no renovao do APC
no quadro das relaes com a UE, e a retirada unilateral do Tratado
sobre Foras Convencionais na Europa (Tratado CFE), so exemplo
da demonstrao de desagrado face a um conjunto de desenvolvi
mentos entendidos como hostis projeo de poder e influncia
russos. Paralelamente, a consubstanciao da cooperao no mbito
da Organizao de Cooperao de Xangai, com especial relevncia
para a China, incluindo a realizao de vrios exerccios militares,
surge como fator de conteno da primazia norteamericana, no
escondendo o mesmo tipo de exerccio face China. Formas vrias
de a Rssia prosseguir o seu curso de afirmao internacional, con
testando de forma mais ativa aes que entende como contrrias aos
seus interesses. Uma postura mais assertiva a que Dmitry Medvedev
vai dar continuidade.
A eleio de Dmitry Medvedev como presidente da Rssia (maro
2008), implicou linhas de continuidade aos alinhamentos de polti

207
ca externa definidos por Putin. Medvedev apresentou em setembro
de 2008 o que definiu como os cinco pressupostos de base que
informam a poltica externa. Estes incluem o primado do direito
internacional; uma ordem internacional multipolar, novamente su
blinhando os limites da unipolaridade e o contrapeso primazia
norteamericana; uma poltica no confrontacionista e o no isola
mento da Rssia atravs do prosseguimento de relaes de amizade
na Europa, EUA e com outros estados (notese o contexto psguerra
na Gergia); a proteo dos cidados russos independentemente
da localizao das disporas, mantendo o discurso nacionalista; e
o reconhecimento de reas de influncia, nomeadamente as reas
de fronteira descritas como regies prioritrias (Reynolds, 2008).
Estes princpios esto expressos no documento de poltica externa
de 2008, bem como tm traduo, num tom mais acutilante, na nova
doutrina militar aprovada em fevereiro de 2010 (Russian Military
Doctrine, 2010; Foreign Policy Concept, 2008).
Medvedev trouxe ainda uma nova abordagem aos temas econ
micos. Uma mudana muito necessria, expressa numa poltica de
diversificao de investimentos, e no desenvolvimento de outras reas
sectoriais (no energticas) de forma a ultrapassar uma excessiva
concentrao nos recursos energticos. Esta excessiva dependncia
de um setor econmico tornou a economia russa extremamente
vulnervel, demonstrando a necessidade de ajustes estruturais para
evitar flutuaes inesperadas nos preos do petrleo e do gs, com
consequncias diretas no desempenho e resultados da economia
russa. Alis, a poltica de investigao, inovao e desenvolvimento
tecnolgico tem sido referida como um novo vetor na poltica ex
terna russa, ao permitir no s a consolidao de desenvolvimentos
internos, como tambm a promoo de cooperao com parceiros
externos, em diferentes reas sectoriais.
Estes princpios sintetizam as linhas fundamentais de poltica
externa que se foram consolidando na Rssia pssovitica, subli

208
nhando no entanto questes fundamentais relativamente guerra
na Gergia de agosto de 2008, e em particular s leituras desta.
A interveno russa na Gergia teve lugar num contexto interna
cional com contornos de dissenso claros, como referido. A Rssia
aproveitou a oportunidade para demonstrar o seu descontentamento
face a um conjunto de aes que descreveu como provocadoras,
no s da parte da repblica da Gergia, mas tambm e em grande
medida, dos seus aliados ocidentais. Estas incluem, por um lado, um
alinhamento de poltica externa na Gergia proocidental, reforado
aps a revoluo rosa, e cuja determinao sempre desagradou a
Moscovo. Por outro lado, a possibilidade em discusso de alarga
mento da OTAN a pases como a Gergia e Ucrnia, os avanos do
projeto de defesa antimssil e o bloqueio nas conversaes para a
renegociao do APC, com as discusses a seguirem um curso que
a Rssia entende como contrrio aos seus interesses, entre outros,
pesaram na deciso. Com a interveno armada na Gergia, Moscovo
demarcou as linhas relativas a reas de influncia e interferncia,
enfraquecendo uma Gergia cujo curso prossovitico de desalinha
mento era h muito entendido como provocador; reforando a sua
poltica de conteno dos EUA na Eursia; e sublinhando o seu re
posicionamento no sistema internacional como grande potncia. De
facto, em 26 de agosto de 2008, por decreto presidencial, Medvedev
reconhece a independncia das duas repblicas, a Osstia do Sul e
a Abczia, formalizando um status quo entendido como consonante
com os interesses russos.
Apesar da radicalizao da tenso nas relaes com a Europa
e os EUA aps a interveno armada na Gergia, rapidamente as
relaes foram normalizadas quer nos contextos bilaterais quer no
mbito multilateral, com a retomada de conversaes no quadro da
UE relativamente a um novo documento refundador da parceria,
quer no quadro da OTAN com a retomada das sesses do Conselho
OTANRssia. Esta normalizao progressiva, enquadrada tambm

209
na reset policy promovida pelo presidente Obama, tem dado lugar
a um contexto mais favorvel. A assinatura em abril de 2010 do
novo Tratado START, que vem substituir o Tratado de 1991, sobre
reduo de armas estratgicas, demonstrativa de progresso. Os
EUA e a Rssia combinados detm cerca de 90% do arsenal nuclear
mundial, pelo que o acordo relativo a uma reduo nos arsenais
nucleares, inspees conjuntas e troca de informao, constitui um
momento fundamental na construo de confiana. Apesar de pen
der ratificao, este um primeiro passo de um longo caminho.
Aadicionar dimenso nuclear, notese que a anterior proposta de
instalao de um escudo de defesa antimssil na Europa (Polnia e
Repblica Checa), como referido, foi revista pelo presidente Obama,
que prope a instalao de sistemas intercetores em navios de guer
ra norteamericanos no Mediterrneo, com bases terrestres mveis
eventualmente aps 2015. Este ser um tema debatido na Cimeira
da OTAN em Lisboa, em novembro de 2010, tendo sido a Rssia
formalmente convidada a participar nas discusses. De novo, este
tipo de entendimento e a presena do presidente russo na Cimeira
da OTAN em Lisboa, constituem sinais de que a cooperao pos
svel, e de que certamente os discursos inflamados sobre uma nova
guerra fria, acabaram mesmo por se revelar desajustados. No ou
tono de 2010, a poltica externa russa para com o ocidente seguia
linhas de cooperao, apesar de animosidade em temas difceis,
como mencionado.

O regresso de Putin presidncia russa em 2012

A poltica de reset nas relaes com o ocidente no foi mantida

por muito tempo. As presses decorrentes da crise financeira inter
nacional, com particular impacto nos preos do petrleo, a instabili
dade no norte de frica, e o desacordo em relao a questes como

210
a Sria ou a questo nuclear iraniana, a par dos desafios relacionados
com o alargamento da OTAN, entre outros, contriburam para minar
o progresso alcanado. Internamente na Rssia, a economia registou
um declnio acentuado em particular face s quedas nos preos do
barril de petrleo, desenvolvimentos face aos quais a poltica externa
no imune. Putin regressa presidncia da Rssia nas eleies
de 2012 num contexto de declnio interno e que ser marcado por
uma nova fase de dificuldades nas relaes com o ocidente. A re
centralizao de poder que se seguiu, com consequncias severas
no processo de modernizao que Medvedev havia encetado, levou
a polticas de maior controlo social e econmico, incluindo ao nvel
dos investimentos estrangeiros na Rssia. A poltica de diversifica
o econmica foi alterada em favor de maior controlo estatal, e o
objetivo de afirmao de estatuto de grande potncia mantevese
como elemento fundamental na definio e conduo de polticas.
OConceito de Poltica Externa de 2013 (Foreign Policy Concept,
2013) mais assertivo na sua afirmao do posicionamento da Rssia
no sistema internacional, denominado de policntrico, conferindo a
esta um lugar de destaque nas decises internacionais.
Este mandato de Putin ficou marcado, no entanto, pela crise na
Ucrnia, a questo da Crimeia e o regresso a um clima de tenso
entre a Rssia e o ocidente. O discurso da greater Europe (ver Sakwa,
2012) tornase mais vincado e a Rssia afirma o seu desejo de re
conhecimento como parceiro poltico e de segurana. Os eventos
de finais de 2013 na Ucrnia e a violncia que lhes segue, a par
da anexao da Crimeia, vo constituirse como fatores de diviso
profunda na Europa alargada. O referendo na Crimeia lido em
Moscovo como expresso legal do princpio da autodeterminao, e
os resultados favorveis integrao so entendidos como uma cor
reo histrica. Esta leitura criticada no ocidente por desvirtuar de
forma clara regras do direito internacional, a Constituio Ucraniana,
e a Declarao de Almaty de 1991 e o Memorando de Budapeste de

211
1994, com os quais a Rssia se havia comprometido, e que dizem
respeito a questes territoriais e de reconhecimento de fronteiras.
As acusaes mtuas relativas a questes de legitimidade e res
peito pela soberania e integridade territorial dos estados, ingerncia
e violaes de direitos fundamentais, e a manipulao do discurso
que acompanha o processo, vo contribuir para o agravamento das
relaes entre as partes. Os acordos assinados e sucessivamente
violados, pretendem criar condies para que as negociaes polti
cas possam avanar, mas sem sucessos concretos (ver, por exemplo,
Charap, 2014). Apesar de no momento de escrita deste captulo
a questo ucraniana estar ainda por resolver, parece claro que o
caminho para um entendimento entre as partes s se pode fazer
aps acordo quanto a uma soluo poltica, incluindo a questo das
sanes. De momento, as relaes da Rssia com o ocidente enfren
tam a fase mais difcil desde o final da Guerra Fria, demonstrando
que a nova ordem ento desenhada ficou aqum do objetivo de
trazer paz e estabilidade Europa a Ucrnia revelouse o game
changer nas relaes existentes em termos de segurana europeia
(Trenin, 2014). Permanece uma lgica de manuteno de esferas de
influncia, em linha com os vetores identificados na poltica externa
russa. E apesar da anexao territorial e consequente alterao nas
fronteiras europeias, o expansionismo territorial russo parece limi
tado. Por um lado, as condies internas na Rssia, em particular
a nvel econmico, no so favorveis a uma poltica expansionista
numa lgica territorializada, e por outro, as consequncias que da
poderiam advir como resposta a um tipo de ao entendido como
agressivo e violador de princpios internacionais fundamentais, se
riam certamente severas. Esta questo demonstra duas linhas na
poltica externa russa: uma linha de continuidade em termos dos
princpios e pressupostos, incluindo o reconhecimento de reas
preferenciais de atuao como definido nos conceitos de poltica
externa, e uma linha de mudana nos instrumentos desta poltica,

212
pautandose neste caso e j na Gergia em 2008, se bem que com
contornos diferenciados, pelo recurso fora. A Rssia continuar a
reagir sempre que entender como desfavorveis os desenvolvimentos
no espao pssovitico definido como rea de atuao preferencial,
no significando no entanto, pelo menos at ao momento atual, o
acionamento de uma poltica imperialista de base territorial, com o
objetivo de recriar o espao pssovitico pela fora. Esta recriao
est em curso, e faz parte dos objetivos da poltica externa russa,
mas antes atravs de meios polticos, econmicos e culturais, expan
dindo, reforando e consolidando a sua rea de influncia.
Uma anotao ainda quanto ao desenvolvimento das relaes a
leste, em particular o reforo das relaes econmicas, incluindo a
assinatura de um acordo energtico com a China (President of Russia,
2014), e da forma como os BRICS (Brasil, Rssia, India, China e frica
do Sul) tm emergido com uma agenda alternativa ao modelo neoli
beral e onde a Rssia tem procurado apoios. O discurso da greater
Europe, e da necessidade de um tratamento mais equitativo da Rssia
no sistema internacional, surge reforado numa linguagem anti
hegemnica assente num quadro diferenciador. Ocontraponto aos
EUA reforado neste contexto, muito valorizado por Moscovo. De
referir, no entanto, que este grupo de pases no criticou fortemen
te as aes russas na Ucrnia, mas tambm no lhe conferiu apoio
explcito. As bases que informam estas relaes so, assim, essen
cialmente de cariz econmico e numa lgica de contrapeso aos EUA,
o que impe limites sua capacidade de articulao e operacionali
zao, como revelado por exemplo, na prpria relao Rssia China.

Consideraes finais

A Rssia tem lutado internamente com ambiguidade, tentando

lidar com uma evoluo nas atitudes e um contexto domstico e

213
internacional mudado, enquanto procurando lidar com o seu pas
sado histrico e as heranas de sculos de governao autocrtica
e estatuto imperial. Uma mistura de tendncias que se revela nas
atuaes da Rssia, demonstrando as dificuldades que o estado tem
enfrentado na definio da sua prpria identidade, fundamental para
justificar tendncias, opes e atitudes. Estas dificuldades internas
tm expresso a nvel internacional. O curso afirmativo no cenrio
internacional como o espelho da imagem domstica da Rssia,
de consolidao e afirmao de poder. As linhas de orientao
de base da poltica externa russa ps Guerra Fria tmse pautado
pela multivectorialidade, com a identificao de reas prioritrias de
atuao, e multipolaridade, na defesa de um sistema internacional
multipolar onde a primazia dos EUA seja constrangida. O desejo
de reconhecimento do seu estatuto enquanto grande potncia tem
estado na agenda, demonstrando a relevncia e peso da histria
no s naquilo que a Rssia hoje, mas tambm naquilo a que
a Rssia aspira, quer em termos de consolidao domstica, quer
relativamente sua projeo a nvel internacional.

Quadro 1.
Questes para anlise
De que forma o papel dos lderes tem condicionado/projetado a poltica externa sovitica/
russa?
Analise o binmio ideologia/pragmatismo na poltica externa sovitica e russa.
Face a um espao ps-sovitico heterogneo onde se jogam polticas muito diferenciadas,
argumente quanto ao poder e influncia russos atuais no espao da Comunidade de Estados
Independentes (CEI).
Rssia entre leste e oeste: gesto comprometida de interesses? Comente a poltica externa russa
de Putin para com a Unio Europeia e os Estados Unidos/Aliana Atlntica (OTAN).

Quadro 2.
Fontes na internet
Carnegie Moscow Center, http://www.carnegie.ru/?lang=en
Ministrio da Defesa, http://www.mil.ru/eng/
Ministrio dos Negcios Estrangeiros da Federao Russa,http://www.mid.ru/brp_4.nsf/main_eng
Presidente da Rssia, http://eng.kremlin.ru/
The Moscow Times, http://www.themoscowtimes.com/index.php

214
 Quadro 3.
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