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Julien Boudon
Bicamrisme ou bicamrismes ?
Essai de typologie des Parlements bicamraux
Confrence lUniversit Roma Tre, 24 mai 2016, linvitation du Pr Alvazzi del Frate.
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Historia et ius - ISSN 2279-7416 www.historiaetius.eu - 10/2016 - paper 16
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snateurs dun mme tat appartiennent deux classes diffrentes, et ils sont lus
statewide). Mais la modification opre en 1913 est assez indiffrente notre objet :
lessentiel est que les snateurs fdraux envoys Washington D.C. ntaient pas
membres de la lgislature ou pas membres de lexcutif de ltat. Le contraste est
grand avec le Bundesrat allemand : ses membres ne sont pas lus spcialement, ce sont
des ministres qui appartiennent au gouvernement de chaque Land selon une rgle
semi-proportionnelle (en fonction de leur population, les Lnder ont droit trois,
quatre, cinq ou six siges). Les membres du Bundesrat sont donc des dlgus de leur
Land dorigine ou plutt du gouvernement de leur Land et ils relaient au niveau fdral
les revendications de leur Land ou du gouvernement de ce dernier. Le plus souvent, le
ministre-prsident du Land est accompagn de poids lourds du gouvernement : le
ministre des finances, le ministre de la justice, etc.
Ensuite, en ce qui concerne lexercice du droit de vote dans les chambres, il est
troublant de remarquer que les snateurs amricains exercent un mandat reprsentatif
(ils sexpriment en leur me et conscience) et quils ne votent pas ncessairement dans
le mme sens, surtout si les deux snateurs de ltat sont de partis politiques
concurrents (en pratique, lun est dmocrate et lautre est rpublicain). En revanche, au
Bundesrat, les dlgus dun mme Land sont tenus par un mandat impratif, cest--
dire quils votent conformment aux instructions arrtes par le gouvernement du
Land et de manire solidaire : les dlgus de la Basse-Saxe ou de la Bavire votent en
bloc car ils reprsentent les options politiques de leur gouvernement et non eux-
mmes (ou le peuple ou la volont gnrale).
La conclusion est donc nette : aux tats-Unis, le Snat nest pas la chambre des
tats, tandis quen Allemagne le Bundesrat est bien la chambre des Lnder. La
disposition de la Constitution amricaine selon laquelle chaque tat, quelle que soit sa
population, sa richesse ou sa superficie, dsigne deux snateurs (rgle intangible, sauf
accord des tats, en vertu de larticle V) ne doit pas faire illusion : les intrts des tats
sont reprsents au Snat fdral, pas tant les tats en tant que tels. Cest linverse en
Allemagne : les Lnder sont directement et franchement reprsents au Bundesrat
comme le soulignent les dispositions relatives la dsignation de ses membres ou
leur mode de votation. Autrement dit, si le bicamrisme est la consquence ncessaire
du fdralisme, la chambre haute nest pas toujours la chambres des entits fdres.
2. Bicamrisme et reprsentation
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interdisait aux snateurs, qui reprsentent les collectivits territoriales, dtre aussi
maires ou prsidents dune collectivit locale. Le Conseil constitutionnel, qui est
obligatoirement saisi des lois organiques, a contredit les snateurs et a estim que la loi
organique tait commune aux dputs et aux snateurs (dcision n 2014-689 DC du
13 fvrier 2014).
Quoi quil en soit, il faut conclure quaujourdhui le Snat franais reprsente la
fois la nation et les collectivits territoriales, cest--dire son organisation
administrative dcentralise. On prend en compte llection plus que la fonction et on
glisse ce faisant de la reprsentation la reprsentativit (le parlementaire nest pas tant
le reprsentant de la nation quil nest reprsentatif de ses lecteurs).
De prime abord, on pourrait croire quil y a trois modles possibles : lgalit entre
les deux assembles, lingalit au profit de la chambre basse et lingalit au profit de
la chambre haute. Pourtant, il faut ajouter deux sries de considrations : dune part le
bicamrisme est parfois spcialis, dautre part lingalit est susceptible de degrs et
certes il ny a pas de comparaison possible entre le bicamrisme ingalitaire de la
IVe Rpublique franaise et le bicamrisme ingalitaire de la Rpublique qui lui a
succd en 1958.
Pour lheure, on peut identifier cinq types de bicamrisme, en esprant ne pas en
discerner dautres parce quune typologie efficace doit comprendre une poigne de
types ou de classes, faute de quoi elle perdrait de son utilit.
a) Le bicamrisme spcialis
Dans ce type de bicamrisme, lgalit ou lquilibre entre les chambres est difficile
discerner parce que les chambres ne collaborent pas ou du moins elles ne travaillent
pas ensemble : elles se succdent dans laccomplissement de leurs tches. La meilleur
illustration de ce type de bicamrisme rside dans la Constitution franaise de lan III
ou 1795 (on pourrait ajouter la Constitution consulaire de lan VIII ou 1799). Le
Parlement tait compos du Conseil des Cinq-Cents et du Conseil des Anciens.
Concernant les lois, le Conseil des Cinq-Cents est charg exclusivement de les
proposer (article 76), tandis que le Conseil des Anciens est appel exclusivement
approuver ou rejeter les rsolutions du Conseil des Cinq-Cents (article 86) et il le fait
en bloc, sans distinguer parmi les articles, cest--dire sans apporter damendements
(article 95). Cest linterdiction de toute navette parlementaire, cest--dire de
discussion entre les deux chambres. La loi propose est prendre ou laisser, mais la
deuxime assemble ne saurait isoler quelques dispositions litigieuses, ce qui coupe
court toute tentative dharmonisation entre les deux Conseils. Boissy dAnglas
rsumait ainsi lintention des constituants le 5 messidor an III : Le Conseil des Cinq-
Cents tant compos de membres plus jeunes proposera les dcrets quil croira utiles ;
il sera le pense et, pour ainsi dire, limagination de la rpublique ; le Conseil des
Anciens en sera la raison ; il naura dautre emploi que dexaminer avec sagesse quelles
seront les lois admettre ou les lois rejeter, sans pouvoir en proposer jamais 2.
2 Moniteur, t. 25, p. 99.
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b) Le bicamrisme galitaire
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LItalie est alle trs loin dans lgalit entre les Chambres. cet gard, la
IIIe Rpublique franaise en est une forme dgrade. La loi constitutionnelle du
25 fvrier 1875 dispose en son article premier que Le pouvoir lgislatif sexerce par
les deux assembles . Seule diffrence, les lois financires sont prsentes en premier
devant la Chambre des dputs (article 8 de la loi du 24 fvrier). Une loi ne peut
recevoir dexistence que du consentement des deux chambres : en cas de dsaccord
irrductible, la loi restera lettre morte. Le Snat nhsitera pas user de son droit et
ralentir ou paralyser le processus lgislatif. Ainsi la loi sur la retraites des employs
des chemins de fer, adopte par les dputs en 1897, ne lest par le Snat quen 1909.
De mme, la loi sur le repos hebdomadaire, adopt par la chambre basse en 1902,
nest accepte par le Snat quen 1919. Limpt sur le revenu, vot par les dputs en
1909, ne lest quen 1914 au Snat et au prix de concessions de la part des dputs.
Parfois, lhostilit se fait plus franche et le Snat refuse purement et simplement de
voter le texte de la Chambre des dputs. Ainsi en 1876 le projet de loi relatif
lenseignement suprieur ou en 1880 le projet de loi sur le caractre lac de
lenseignement primaire : cest seulement au dbut du XXe sicle que le Snat
embrassera la cause anti-clricale. Les exemples les plus connus sont le vote des
femmes et la reprsentation proportionnelle : la Chambre des dputs accorde le droit
de vote aux femmes en 1919, or jamais le Snat ny consentira, par peur du cur et de
lirruption de masses civiques aux comportements imprvisibles. Quant au mode de
scrutin, le Snat sopposera toute forme de reprsentation proportionnelle jusquen
1919 : il ne cdera cependant que parce le systme de la majorit relative attnue les
effets de la reprsentation proportionnelle.
Par ailleurs, le Prsident de la Rpublique est lu par les deux chambres runies en
Assemble nationale (article 2 de la loi du 25 fvrier) et les ministres sont responsables
devant les chambres (article 6). En mettant en cause la responsabilit politique des
ministres, le Snat capte une comptence indite. Pourtant, rapidement, le Snat va se
montrer audacieux, jouant de son lection au suffrage universel. Il faut dabord tenir
compte des hypothses o le gouvernement dmissionne face au rejet dun texte
auquel il tient : ainsi lamnistie des communards voulue par Dufaure en 1876.
Lhostilit du Snat conduit plus srement la dmission du cabinet lorsque le texte
est financier : les crdits ncessaires lexpdition de Madagascar sont refuss en avril
1896 et contraignent le ministre Bourgeois partir. Deux fois, en 1937 et en 1938,
Lon Blum devra se retirer lorsque le Snat lui refusera les pleins pouvoirs financiers
accords par la Chambre des dputs. Il faut aussi tenir compte des hypothses o le
cabinet pose la question de confiance sur un texte : le prsident du Conseil annonce
lavance quil se retirera si sa volont nest pas exauce le pari est manqu pour
Briand en 1913, Tardieu en 1930, Laval en 1932. Au total, le Snat a renvers neuf
gouvernements.
Les diffrences entre les deux chambres sont de faible ampleur ( une exception
prs sur laquelle on va revenir). On note que la responsabilit politico-criminelle du
Prsident de la Rpublique et des ministres (pour les crimes commis dans lexercice
de leurs fonctions) ressemble au dispositif amricain : la Chambre des dputs accuse,
le Snat juge (article 12 de la loi du 16 juillet). Plus largement, le Snat est rig en cour
politique pour juger les attentats commis contre la sret de ltat (article 9 de la loi du
24 fvrier) ; il faut cependant un dcret du Prsident pris en conseil des ministres
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Le terme symbolique est fort, peut-tre trop. Ce type de bicamrisme est illustr
par la IVe Rpublique franaise de 1946. Il faut se rappeler le contexte de lpoque : les
socialistes et les communistes, majoritaires dans lAssemble constituante lue en
octobre 1945, dsiraient un Parlement monocamral. Mais lchec du rfrendum du
5 mai 1946 les a incits un compromis : le deuxime projet de Constitution
accouchera dun Parlement bicamral mais au trs net avantage de la chambre basse.
Ds le dpart, le vocabulaire utilis ne laisse pas de prise au doute. La chambre basse
se pare du titre prestigieux dAssemble nationale, celui qui tait rserv la runion
des deux chambres sous la IIIe Rpublique. Seule cette chambre prtend reprsenter la
nation. Le terme Snat est soigneusement cart : la deuxime chambre sera plus
modestement appele Conseil de la Rpublique . Le mot Conseil est lui seul un
programme : depuis le XIXe sicle, il renvoie un rle purement consultatif,
lmission davis, or, on va y revenir, larticle 20 de la Constitution prcise que le
Conseil de la Rpublique se contente de livrer des avis lorsquil est confront des
propositions de loi manes de lAssemble nationale. Deux formules rsument
parfaitement linfodation ou la marginalisation du Conseil de la Rpublique, celle de
larticle 13 et celle de larticle 48. Le premier dispose : LAssemble nationale vote
seule la loi . Le second, aprs avoir indiqu quel type de responsabilit les ministres
encourraient devant lAssemble nationale : Ils ne sont pas responsables devant le
Conseil de la Rpublique .
La responsabilit politique des ministres est le monopole de lAssemble nationale :
seule celle-ci accorde la confiance (article 45) et provoque la dmission du
gouvernement (article 48, celui qui prend soin de souligner que le Conseil de la
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Les tats-Unis prsentent le modle le plus ancien parmi les Constitutions crites ;
il remonte 1787. Lgalit apparente entre les deux chambres a t le fruit dun
compromis entre les Fdralistes et les Antifdralistes, les premiers voulant une
Fdration forte, les seconds une Fdration plus lche, i.e. plus respectueuse de
lautonomie des tats fdrs. La centralisation a t accepte en change dun
certain nombre de concessions, parmi lesquelles un Snat puissant. Or, on la dit, les
tats fdrs dsignaient chacun deux snateurs : les petits tats avaient donc
lassurance de ne pas tre crass au sein de la chambre haute et que leurs intrts
seraient dfendus avec efficacit. Pour que cette victoire des tats fdrs ne ft pas
un trompe-lil, il fallait nanmoins que cette deuxime chambre dispost de
comptences au moins semblables la premire. Semblables ne signifie pas
identiques . On sen aperoit la lecture de la Constitution amricaine, mais dans un
sens favorable au Snat cest pour cela que ce bicamrisme est dit ingalitaire
invers .
Les privilges propres chacune des chambres donnent en effet lavantage au
Snat sur la Chambre des reprsentants. Celle-ci a certes la priorit pour les lois
dordre financier ; elle est habilite choisir le Prsident des tats-Unis toutes les fois
que le collge lectoral ne parvient pas atteindre la majorit absolue (on sait que
llection prsidentielle amricaine est indirecte et que les citoyens dsignent, dans le
cadre des tats, des grands lecteurs qui forment le collge lectoral). Mais le
mcanisme na presque jamais jou (deux fois au XIXe sicle). Par ailleurs, en matire
lgislative, les deux assembles sont strictement galitaires : un projet de loi un bill
doit toujours obtenir laccord de lune et de lautre chambres. Il ny a aucune exception
(cela vaut aussi pour les amendements constitutionnels) : do limportance des
discussions dharmonisation entre les deux chambres, surtout quand elles sont de
couleurs politiques diffrentes. Le risque est celui de la paralysie lgislative,
abondamment dcri par les contempteurs amricains des checks and balances. Par
ailleurs, si la Chambre des reprsentants dsigne ventuellement le Prsident
amricain, le Snat joue le mme rle pour le Vice-prsident : l aussi, le mcanisme a
peu jou (une fois au XIXe sicle). Quant la responsabilit du Prsident, du Vice-
prsident et de tous les fonctionnaires publics fdraux, la procdure dimpeachment
associe les deux chambres : la Chambre des reprsentants se prononce sur la mise en
accusation (limpeachment proprement dit) et le Snat sur le jugement. Autrement dit,
nul ne peut tre destitu si lune des deux chambres sy oppose.
Si lon sarrtait l, on pourrait conclure que le bicamrisme amricain est galitaire
et presque strictement galitaire. On oublierait cependant une disposition essentielle de
la Constitution de 1787 : aux termes de larticle II, section 2, clause 2, le consentement
du Snat est rclam pour la ratification des traits internationaux et pour
lapprobation des nominations aux emplois publics. Le texte utilise la formule : avec
lavis et le consentement du Snat . Il sagit donc dune facult dempcher ou dun
pouvoir de veto : sans se substituer au Prsident, le Snat a la facult de contrarier la
signature des conventions internationales et dinterdire la nomination des
fonctionnaires les plus prestigieux, commencer par les chefs des dpartements, les
ambassadeurs ou les juges la Cour suprme. Les actes en question sont la fois
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importants et frquents : cest dire le poids du Snat. Ainsi, en 1919, le Snat sest
oppos la ratification du trait de Versailles, pourtant luvre du Prsident Wilson.
La consquence fut catastrophique : la SDN formait un chapitre du trait, de sorte que
les tats-Unis nont pas adhr celle-ci, ce qui la considrablement affaiblie et la
empche de jouer un rle pacificateur dans lentre-deux-guerres. Plus rcemment, en
1999, le Snat a refus le trait dinterdiction des essais nuclaires conclu par le
Prsident Clinton. Plus important encore, le Snat est le matre de toutes les
nominations effectues par le Prsident amricain : celui-ci propose un nom et, pour
les postes les plus exposs, le Snat scrute le pass et la carrire du candidat. En 1987,
le Snat a refus la nomination la Cour suprme du juge Bork ; en 1989, il a repouss
le nom de J. Tower comme secrtaire la Dfense. Tous les deux ans, le Snat est
amen examiner 4 000 emplois civils et 65 000 emplois militaires.
Si on prend du recul, on saperoit que le bicamrisme spcialis et que le
bicamrisme ingalitaire au profit de la chambre haute sont des formes de
bicamrisme archaques et qui sont restes rares. On peut galement affirmer que
lgalit entre les deux chambres est peu frquente et noter que le modle italien a
rejoint celui de la IIIe Rpublique franaise. Bref, lhypothse la plus commune est le
bicamrisme ingalitaire au profit de la chambre basse : toute la question est de savoir
si cette galit est plus ou moins marque. De ce point de vue, le nouveau
bicamrisme italien irait trs loin dans le dsquilibre et ressemblerait la IV e
Rpublique franaise plus qu la Ve Rpublique.
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