CURS 7 21.11.

2016
Actele exceptate de la controlul n contencios administrativ datorit naturii lor

Ideea unor categorii de acte administrative exceptate de la controlul instanelor de

contencios administrativ i are originea n jurisprudena francez a Consiliului de Stat. nc de la
nceputul activitii sale, Consiliul de Stat francez a identificat n jurisprudena sa o serie de acte
administrative care, pentru considerente superioare (avnd o natur politic, acte emise n
circumstane excepionale), nu puteau fi controlate de instana de contencios administrativ.

Dei n legislaia francez nu au fost definite aceste categorii de acte administrative

exceptate, doctrina i jurisprudena romneasc au preluat teoria actelor exceptate i mai mult,
Constituia din 1923 a identificat expres dou categorii de acte administrative exceptate (actele de
guvernmnt i actele de comandament cu caracter militar), iar legea contenciosului administrativ
din 1925 a enumerat mai multe tipuri de acte exceptate ca fiind incluse n categoria actelor de
guvernmnt, incluznd n mod eronat i actele de comandament cu caracter militar.

Dup al Doilea Rzboi Mondial, semnificaia actelor de guvernmnt a sczut datorit

dificultii de a se delimita activitatea de guvernare de cea de administrare. S-au dezvoltat, n
schimb, teoria circumstanelor excepionale, dar i teoria puterii discreionare.

n ce privete problema actelor exceptate de la controlul n contencios administrativ,

calificate de unii autori ca fine de neprimire (= cauze de neprimire n instana de contencios
administrativ), acestea continu s se menin n legislaie, iar judectorul n contencios
administrativ le recunoate existena.

Legea 1/1967 a enumerat o sfer foarte larg de acte exceptate, aspect care a determinat un
numr foarte restrns de cauze n aplicarea ei n cei 23 de ani de existen. Legea 29/1990 a restrns
mult sfera actelor exceptate, enumernd ns n art. 2 unele categorii, fie prin preluarea celor
existente n perioada interbelic (legea din 1925), fie prin preluarea celor din 1967. Actele
administrative normative ce nu puteau fi controlate pn n 1990 n-au mai intrat n sfera actelor
exceptate ncepnd cu legea 29/1990.

Intrarea n vigoare a Constituiei din 1991 a determinat o restrngere implicit a sferei

actelor exceptate prevzute n legea 29/1990. Ulterior intrrii n vigoare a Constituiei din 1991, n
doctrin au fost identificate i analizate urmtoarele categorii de acte exceptate:

actele cu caracter politic ale Parlamentului, Preedintelui i Guvernului

actele de gestiune ale organelor de conducere ale Parlamentului
actele referitoare la sigurana naional
actele diplomatice referitoare la relaiile externe ale Romniei
actele emise n circumstane excepionale
actele de comandament cu caracter militar
actele pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede prin lege special o alt
procedur judiciar
actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea
patrimoniului privat

Din analiza categoriilor exceptate se contureaz o delimitare ntre acte exceptate datorit

1
naturii lor speciale, pe de o parte, i acte exceptate datorit existenei unui recurs paralel (se prevede
o alt procedur judiciar), pe de alt parte. n ce privete prima categorie, este vorba de actele care
datorit naturii lor speciale sunt exceptate de la controlul n contencios administrativ i de la orice
form de control judectoresc, n timp ce cea de-a doua categorie are n vedere actele administrative
pentru care o lege stabilete controlul n instana de drept comun.

Revizuirea Constituiei n 2003 a marcat o schimbare esenial n ce privete actele

exceptate, consacrnd expres n art. 126 alin. 6 principiul garantrii controlului asupra actelor
administrative n instana de contencios administrativ cu dou categorii de acte exceptate: actele
care privesc raporturile cu Parlamentul i actele de comandament cu caracter militar.

Fa de aceste prevederi constituionale, n absena unor modificri de rang nalt, doctrina

administrativ a dezvoltat dou teorii: una mai restrns, potrivit creia de la controlul n contencios
administrativ pot fi exceptate doar cele dou categorii de acte menionate expres n art. 126 alin. 6 i
o a doua teorie mai larg, potrivit creia trebuie inut cont i de coninutul a art. 52 alin. 2 din
Constituie, potrivit cruia condiiile i limitele dreptului persoanei vtmate de o autoritate public
se stabilesc prin lege organic.

De aici i identificarea unor excepii absolute, cele consacrate de Constituie, i a unor

excepii relative, cele adugate de art. 5 alin. 2 din legea actual a contenciosului administrativ i,
respectiv, alin. 3 care se refer la actele emise n circumstane excepionale ce pot fi atacate doar
pentru exces de putere.

Actele care privesc raporturile cu Parlamentul

Fa de prevederile vechii legi 29/1990, erau avute n vedere urmtoarele categorii de

raporturi:
actele care priveau raporturile dintre Parlament i Guvern
actele care priveau raporturile dintre Preedinte i Guvern
actele care priveau raporturile dintre Parlament i Preedinte

n raport cu prevederea constituional actual, pot fi identificate dou categorii de acte

exceptate:
actele care privesc raporturile dintre Preedinte i Parlament
actele care privesc raporturile dintre Guvern i Parlament

Dei n proiectul legii actuale formularea propus a fost mai larg, art. 5 alin. 1 lit. a) din
legea 554/2004 se refer expres la actele administrative ale autoritilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul. Rmne ca judectorul, n baza rolului su activ, printr-o
interpretare restrictiv, s decid dac actul supus controlului su intr n aceast categorie.

Legea 554/2004 ofer i o definiie a acestei categorii de acte exceptate, ce sunt privite ca
actele emise de o autoritate public n realizarea atribuiilor sale prevzute de Constituie sau de o
lege organic n raporturile de natur politic cu Parlamentul. Ex.: instana a fost sesizat cu un
decret al Preedintelui de promulgare a unei legi. Alta este situaia n cazul aciunii care privete un
decret de revocare a decretului de graiere individual: acest decret este contrasemnat de Premier,
Premier care este nvestit de Parlament, i a fost respins ca inadmisibil aciunea n instana de
contencios administrativ.

Actele de comandament cu caracter militar

2
 Aceast categorie de acte exceptate a fost prevzut dintotdeauna, i n perioada interbelic,
i n legea 29/1990, introdus n Constituie i prevzut i n legea actual. Sustragerea acestor acte
de la controlul judectoresc s-a ntemeiat pe necesitatea asigurrii spiritului de disciplin al
subordonailor raportat la ideea de prestigiu i de autoritatea superiorilor, precum i a condiiilor de
unitate, capacitate i rapiditate necesare operaiunilor militare.

Pentru a fi n prezena unui act din aceast categorie trebuie s fie vorba de un act ce provine
de la o autoritate militar i, mai mult dect att, nu orice act al unei autoriti militare intr n
categoria actelor de comandament cu caracter militar. Exist la nivelul forelor armate o serie de
acte de numire ale ofierilor, de naintare n grad, de pensionare etc, ce pot fi supuse controlului n
contencios administrativ.

Actele de comandament cu caracter militar erau actele care, n vreme de rzboi, se refereau
la modificarea trupelor, concentrarea lor etc, iar n timp de pace poate fi vorba despre nfiinarea,
reorganizarea sau desfiinarea unor uniti militare, manevre militare etc.

ncadrarea unui act n interiorul acestei categorii rmne o problem la aprecierea

judectorului cauzei care trebuie s fac o interpretare restrictiv n raport cu definiia oferit de
legiuitor: actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitilor din cadrul
forelor armate, specifice organizrii militare care presupun dreptul comandanilor de a da ordine
subordonailor n aspecte privitoare la conducerea trupei, n timp de pace sau de rzboi sau, dup
caz, la ndeplinirea serviciului militar.

Alte categorii de acte exceptate datorit naturii lor

Potrivit art. 5 alin. 3 din lege, actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de
rzboi, strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional, ori
cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor
catastrofelor naturale pot fi atacate numai pentru exces de putere.

Potrivit art. 5 alin. 4, n litigiile avnd ca obiect aceste acte sunt aplicabile prevederile art. 14
i art. 21 ale legii. Excesul de putere este definit ca reprezentnd exercitarea dreptului de apreciere
ale autoritilor publice prin nclcarea limitelor competenei prevzute de lege sau prin nclcarea
drepturilor i libertilor cetenilor.

Prin Decizia CCR 302/2011 s-a admis excepia de neconstituionalitate i s-a constatat c
sintagma cele care privesc aprarea i securitatea naional cuprins de acestea este
neconstituional, contravenind dispoziiilor art. 126 alin. 6 din Constituia Romniei.

Actele administrative exceptate datorit existenei unui recurs paralel

Tradiional n legislaie, doctrin i jurispruden, a fost recunoscut o categorie de acte

exceptat de la controlul n contencios administrativ datorit existenei unui recurs paralel care avea
n vedere existena unei alte instane competente s soluioneze conflictul, potrivit unei alte
proceduri consacrate legislativ.

Problema care a aprut a fost aceea de a se ti dac prin recurs paralel se nelege doar
aciunea la instana judectoreasc sau poate fi vorba i de aciunea la nivelul unei autoriti
administrativ-jurisdicionale. Instanele au interpetat ca regul c prin expresia o alt aciune

3
jurisidicional trebuie evocate orice aciuni cu caracter jurisdicional i nu doar cele la instanele
judectoreti.

Teoria recursului paralel avea la baz principiile generale din procedura civil constnd n
valorificarea unui drept printr-o singur cale la o instan competent cu drept de apel la instana
superioar i potrivit unei singure proceduri de urmat. Legea 1/1967 a stabilit dou categorii de
acte: actele administrative jurisdicionale i actele administrative pentru controlul crora se
prevedea o alt procedur dect cea stabilit de legea 1/1967.

Pentru prima dat, legea 29/1990 a schimbat optica din perioada postbelic, prevznd
posibilitatea unei aciuni n contencios administrativ mpotriva actelor administrativ-jurisdicionale.
Legea 29/1990 a prevzut printre actele exceptate de la controlul n contencios administrativ i
actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevedea prin lege special o alt
procedur judiciar.

Dup intrarea n vigoare a legii din 1990, prin mai multe acte normative, precum legea
administraiei locale, legile electorale, au fost reglementate aciuni n faa instanei de contencios
administrativ, fundamentndu-se un drept comun al contenciosului administrativ. Dimpotriv, prin
alte acte normative, precum legea fondului funciar sau legea privind actele de stare civil, s-au
stabilit regimuri derogatorii de la dreptul comun al contenciosului administrativ instituindu-se
competena instanei de drept comun, potrivit unei proceduri judiciare.

De asemenea, vechea lege a contenciosului administrativ excepta de la controlul n

contencios administrativ n temeiul teoriei recursului paralel i actele de gestiune svrite de stat
n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su. Treptat, legislaia s-a
consolidat i n raport cu prevederile constituionale, realizndu-se distincia ntre bunuri ale
domeniului public supuse regimului dreptului public i bunuri ale domeniului privat supuse
regimului dreptului comun, meninndu-se distincia formulat nc din perioada interbelic, dar
valabil i n prezent, intre actele administrative de autoritate i actele administrative de gestiune ale
autoritilor administraiei publice rezult c rmn ca acte exceptate doar actele de gestiune care
privesc bunuri ale domeniului privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale supuse
regimului dreptului comun.

Recursul paralel potrivit legii 554/2004

Art. 5 alin. 2 din legea contenciosului administrativ prevede expres ca nu pot fi atacate pe
calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora
se prevede prin lege organic o alt procedur judiciar. Schimbarea de fond promovat fa de
legea anterioar const n faptul c doar legea organic este cea care poate stabili o alt procedur
judiciar, o alt instan competent s verifice legalitatea unui act administrativ.

O prim problem aprut n doctrin a privit O. G. 2/2001 privind regimul juridic al

contraveniilor care, dei este reglementare ordinar, a stabilit competena judectoriei de la locul
svririi contraveniei drept instan competent n fond, urmnd ca apelul s se judece la secia de
contencios administrativ a tribunalului.

Prin Decizie, CCR a statuat n sensul c ntreaga procedur prevzut de O. G. 2/2001 este
aplicabil n temeiul recursului paralel. Curtea a stabilit c dispoziiile art. 5 alin. 2 din legea 554
sunt constituionale, deoarece textul de lege nu sustrage n mod absolut controlului judectoresc
actelor la care se refer, aceastea fiind supuse prin chiar prev de lege criticate unei alte proceduri

4
judiciare. Deci controlul lor judectoresc se realizeaz potrivit unei alte proceduri stabilit prin lege
organic.

Printr-o alt decizie, CCR a reinut c art. 126 alin. 6 din Constituie nu exclude posibilitatea
exercitrii controlului judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice pe alte ci dect
cea a contenciosului administrativ, ci doar garanteaz un asemenea control i i delimiteaz sfera de
aplicare.

Procedura n contencios administrativ

Procedura n materia contenciosului administrativ se delimiteaz n doctrin dup cum este

vorba despre dispoziii care privesc:

sesizarea instanei de contencios administrativ

judecata n fond i soluiile ce pot fi date
judecata n recurs i executarea hotrrii
excepia de nelegalitate