CURS 3 24.10.

2016
Suspendarea i revocarea actului administrativ

Suspendarea. n existena juridic a unui act administrativ pot s intervin evenimente care
sa i afecteze efectele juridice n vederea crora a fost adoptat sau emis (adoptare = actele organelor
colegiale; emitere = actele organelor unipersonale). Executarea unui act administrativ poate fi
suspendat. Un act administrativ poate fi retras de activitatea emitent, ceea ce nseamn revocare.
El poate fi desfiinat de organul competent.

Suspendarea reprezint operaia de ntrerupere temporar a efectelor juridice produse de un

act juridic. Suspendarea actelor administrative este o garanie a asigurrii legalitii ce intervine n
cazuri de excepie, n situaii limit. Ea are n vedere fie ntreruperea temporar a producerii de
efecte juridice (cnd actul este n vigoare), fie amnarea temporar a producerii de efecte juridice
(cnd intrarea n vigoare este ulterioar publicrii actele administrative normative ale autoritilor
locale sunt aduse la cunotin public n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre
prefect).

Suspendarea actului administrativ trebuie s fie dispus de organul competent potrivit legii,
dar ea poate s intervin i prin efectul legii. n doctrin, autorii au recurs la o abordare comparativ
ntre suspendare i revocare.

n timp ce suspendarea poate s intervin dac exist dubii cu privire la caracterul legal al
actului, revocarea intervine cnd este nclcat legalitatea i, mai degrab, oportunitatea.
n timp ce suspendarea intervine n mod excepional, revocarea apare ca o regul n
activitatea administraiei publice.
Suspendarea atrage ncetarea temporar a producerii de efecte juridice, n timp ce revocarea
atrage ncetarea definitiv a producerii de efecte juridice.

Suspendarea poate s intervin n urmtoarele situaii:

de drept: potrivit art. 123 alin 5 din Constituie, declanarea aciunii n contencios
administrativ a Prefectului mpotriva unui act al unei autoriti locale atrage suspendarea de
drept a actului administrativ. Potrivit O.G. 2/2001 privind regimul contraveniilor,
introducerea plngerii la judectorie mpotriva unui proces verbal de contravenie atrage
suspendarea procesului verbal. Exercitarea cii de atac a apelului atrage suspendarea
sentinei primei instane.

n baza legii sau chiar a textului Constituiei: legea actual a contenciosului administrativ
consacr o reglementare special unei suspendri a actului administrativ care poate s
intervin odat cu declanarea plngerii prealabile pn la pronunarea instanei de fond n
anulare ntr-o procedur de urgen dac exist cazuri bine justificate i riscul producerii
unei pagube iminente (art. 14 din Legea contenciosului administrativ).

Suspendarea actului administrativ poate fi solicitat odat cu cerea de anulare n condiiile

art. 15 din Legea contenciosului administrativ. n doctrin s-a pus problema dac suspendarea unui
act administrativ normativ n temeiul art. 14 i produce efecte fa de toat lumea n acord cu
prevederea din Lege din art. 23 legat de anularea actelor administrative normative.

Art. 14 i art. 15 reglementeaz un contencios subiectiv, n condiiile unei aciuni judiciare

1
introdus de persoana vtmat, n timp ce controlul de legalitate exercitat de Prefect n temeiul art.
3 din Legea contenciosului reglementeaz un contencios obiectiv. Suspendarea unui act
administrativ nu poate fi dispus de ctre instan printr-o ordonan preedinial, deoarece Legea
contenciosului administrativ este o reglementare special n materia suspendrii actului
administrativ.

n baza unui ordin al unei autoriti ierarhic superioare n practica administrativ, i

autoritatea emitent, dar i autoritatea ierarhic superioar pot decide suspendarea unui act
administrativ, dac exist dubii cu privire la legalitatea acestuia. Efectele suspendrii pot s
nceteze fie prin anularea actului, fie prin repunerea lui n vigoare ca urmare a stabilirii
legalitii acestuia.

n baza unei decizii a autoritii emitente

n baza unei hotrri judectoreti sau a unei ordonane a Ministerului Public

Revocarea. Reprezint operaiunea juridic prin care autoritatea emitent sau autoritatea
ierarhic superioar desfiineaz un act administrativ. Cnd este pronunat de autoritatea emitent,
ea se mai numete retractare.

Revocarea reprezint un caz particular al nulitii, n opinia unor autori, dar, n acelai timp,
reprezint un principiu fundamental al regimului juridic aplicabil actelor administrative. Acest
principiu rezult att din prevederile art. 21 referitor la accesul liber la justiie i din prevederile art.
52 privind dreptul persoanei vtmate de o autoritate public, ct i din prevederile legii
contenciosului administrativ care consacr caracterul obligatoriu al procedurii prealabile cu unele
excepii n condiiile art. 7 din lege.

n esen, este reglementat obligaia celui care se consider vtmat ntr-un drept sau un
interes legitim de a se mai adresa o dat autoritii emitente sau autoritii ierarhic superioare
nainte de a introduce aciunea n contencios administrativ solicitnd revocarea n tot sau n parte a
actului administrativ.

n cazul actului administrativ individual, procedura prealabil trebuie declanat n termen

de 30 de zile de la comunicare, iar n cazul actului administrativ normativ, procedura prealabil
trebuie realizat atunci cnd cel care se consider vtmat constat c vtmarea se datoreaz unei
prevederi dintr-un act administrativ normativ.

Prin aceast procedur prealabil, legiuitorul a fundamentat dreptul administraiei de a

reveni oricnd asupra actului emis. Procedura prealabil i are fundamentul, pe de o parte, n
dreptul de petiionare al ceteanului (art. 51 din Constituie), iar, pe de alt parte, n principiul de
drept al revocrii actelor administrative.

n practic, administraia public recurge extrem de rar la revocarea unui act administrativ.
Principiul revocrii actelor administrative este o constant a dreptului administrativ, fiind unanim
admis i de doctrin i de jurispruden, n absena unui text expres de lege.

Dei aparent simpl revocarea, n practic, apar probleme speciale cum ar fi cea a efectelor
juridice produse de actul administrativ pn n momentul revocrii. Pentru a fi valabil emis, actul de
revocare trebuie, la rndul lui, s ndeplineasc condiiile de valabilitate ale unui act administrativ:
condiiile de competen, de form i procedur, precum i condiiile de fond.

2
 Revocarea poate s intervin pentru nerespectarea condiii generale de legalitate, dar, mai
ales, a condiiei specifice referitoare la oportunitate. Cauzele revocrii pot fi anterioare,
concomitente sau ulterioare emiterii actului administrativ. Doctrina admite unanim c toate actele
administrative normative pot fi revocate fr excepie.

n ce privete actele administrative individuale, acestea, n principiu, sunt revocabile, cu

unele excepii identificate de-a lungul vremii de doctrin, dar neprevzute n vreun text de lege.
Excepii de la principiul revocrii doctrina a identificat dintotdeauna urmtoarele excepii:

1. actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziie expres a legii

2. actele administrative cu caracter jurisdicional
3. actele administrative de aplicare a sanciunilor corespunztoare formelor rspunderii
din dreptul administrativ
4. actele administrative de punere n executare a actelor procesual-penale (actul de
graiere i de revocare a graierii)
5. actele administrative care au dat natere la contracte civile
6. actele administrative emise n baza unor contracte civile
7. actele administrative care dau natere la drepturi subiective garantate de lege sub
aspectul stabilitii
8. actele administrative care au fost executate material

n contextul analizei actelor administrative care au dat natere la contracte civile trebuie
analizat prevederea art. 1 alin 6 din Legea contenciosului administrativ care stabilete dreptul unei
autoriti publice emitente a unui act administrativ unilateral nelegal de a solicita n instan
anularea acestuia, ntruct el nu mai poate fi revocat, deoarece a intrat n circuitul civil i a produs
efecte juridice. Potrivit legii, o asemenea aciune poate fi introdus n maximum 1 an de la data
emiterii actului.

Anularea i inexistena actului administrativ

n dreptul administrativ, problema nulitii actelor se pune diferit fa de dreptul privat,

deoarece se regsesc mai multe categorii de interese:
interesul naional
interesul local
interesul particular
Legea trebuie s in seama de aceste interese i s le concilieze. Uneori, ea declar
inexistena actului, alteori numai nulitatea actului, iar alteori are n vedere anulabilitatea (= nulitatea
relativ a actului). n doctrina interbelic, s-a dezvoltat o teorie a nulitilor bazat pe gravitatea
ilegalitilor care afecteaz actul administrativ, dar i pe diferitele interese aflate n joc.

Anularea unui act administrativ reprezint operaiunea juridic prin care se dispune
desfiinarea acelui act, constnd n ncetarea definitiv a producerii de efecte juridice de ctre acel
act.

n doctrina postbelic, problema nulitii a declanat discuii cu privire la:

1. posibilitatea admiterii teoriei nulitii absolute i a nulitii relative
2. posibilitatea admiterii teoriei anulabilitii
3. posibilitatea admiterii teoriei inexistenei
4. raportul dintre nulitate i revocare

3
 n ce privete prima problem, rspunsul a fost, de regul, favorabil, considerndu-se c
nulitatea poate fi absolut sau relativ n funcie de interesul ocrotit de norma nclcat prin actul
ilegal sau de gravitatea viciilor de ilegalitate.

n ce privete teoria anulabilitii, s-a susinut c sunt nule acele acte care nu ntrunesc
condiiile eseniale pentru a lua fiin i, respectiv, anulabile actele ce ncalc condiii de mic
nsemntate, mai puin importante, pentru existena lor.

n ce privete teoria inexistenei, aceasta a fost ntotdeauna consacrat n doctrin.

n ce privete raportul dintre nulitate i revocare, unii autori privesc revocarea ca pe un caz
particular al nulitii, iar alii o privesc ca pe o instituie de sine stttoare. Legat de nulitatea n
dreptul civil i nulitatea n dreptul administrativ, au fost identificate urmtoarele deosebiri:

nulitatea n dreptul administrativ este determinat de ilegalitatea adoptrii actului, privit

uneori i din perspectiva oportunitii, n timp ce nulitatea n dreptul civil este atras de
nclcarea legii
n dreptul administrativ, nulitatea este rezultatul nclcrii condiiilor de fond sau de form
ale actelor administrative fr s fie necesar existena unor prevederi legale ca n cazul
nulitii actelor civile

n cazul distinciei dintre nulitile totale i nulitile pariale, exist diferenieri dup cum
actul este individual sau normativ. n dreptul administrativ, orice teorie a nulitii actelor
administrative trebuie s porneasc de la realitatea c viciile care afecteaz legalitatea acestora nu
au o valoare egal. Este firesc s se fac distincie ntre nerespectarea unor condiii de fond i
nerespectarea unor condiii de form.

De regul, nerespectarea unor condiii de fond ar urma s atrag nulitatea absolut a actului
administrativ, n timp ce nerespectarea unor condiii de form ar trebui s atrag nulitatea relativ a
acestora. Pot exista ns situaii n care legea sancioneaz cu nulitatea absolut nclcarea unor
condiii de form. Spre exemplu, O.G. 2/2001 privind regimul contraveniilor enumer n art. 16
meniunile care trebuie cuprinse n procesul verbal de sancionare contravenional, prevznd
expres n art. 17 doar cteva meniuni care atrag nulitatea absolut a procesului verbal: numele i
prenumele contravenientului, denumirea i sediul persoanei juridice, numele, prenumele i calitatea
agentului constatator, fapta svrit i data comiterii acesteia, lipsa semnturii agentului
constatator.

Asemenea situaii exprese ndreptesc s se susin o teorie a delimitrii nulitii n absolut

i relativ, nulitatea absolut intervenind atunci cnd este nclcat o condiie de legalitate de mai
mare importan, iar nulitatea relativ intervine pentru nerespectarea unei condiii mai puin
semnificative. n lipsa unor dispoziii exprese ntr-un cod de procedur administrativ, o eventual
distincie ntre cele dou tipuri de nuliti n cazul actelor administrative poate s intervin doar ca
urmare a unor prevederi exprese.

Dincolo de asemenea prevederi, distincia dintre nulitatea absolut i nulitatea relativ nu

prezint relevan practic, putnd fi susinut i teoria unicitii nulitii. Legea contenciosului
administrativ nu face niciodat aceast delimitare, judectorul n contencios administrativ
constatnd pur i simplu nulitatea unui act administrativ care poate fi total sau parial, potrivit
legii.

4
 n ce privete organele competente s constate nulitatea, aceasta revine potrivit legii
autoritii ierarhic superioare, iar, cel mai adesea, instanei de contencios administrativ. n doctrin,
s-a fcut propunerea ca, pentru o clar departajare ntre revocare i nulitate, nulitatea s poat s fie
pronunat doar de instana de judecat, iar revocarea s intervin doar ca urmare a aciunii
autoritii emitente i, respectiv, a autoritii ierarhic superioare. Din pcate, aceast tez este
contrazis de texte legale care consacr dreptul organului ierarhic superior de a anula un act
administrativ ilegal/inoportun emis de structuri subordonate. Spre exemplu, Legea 90/2001 privind
organizarea i funcionarea Guvernului i a administraiei publice, d dreptul Guvernului s anuleze
actele structurilor subordonate sau ale Prefectului. De asemenea, Legea 340/2004 privind funcia
Prefectului, permite ministrului de resort s anuleze ordinele emise de Prefect, dac le consider
nelegale sau netemeinice.

O alt problem aprut n practica administrativ privete efectele constatrii nulitii, fiind
tradiional admis n doctrin c acestea se produc retroactiv. Aceasta a pornit de la premisa c un act
administrativ nu poate s fie emis n codiii de legalitate, cu respectarea condiiilor de valabilitate i
ulterior s devin ilegal. Practica demonstreaz, ns, c este dificil, uneori imposibil, mai ales dac
este vorba de fapte materiale, s se tearg efectele juridice deja produse.

Anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare care
au fost condiionate sub aspectul legalitii de existena actului administrativ. Recent, completul
pentru dezlegarea unor chestiuni de drept al ICCJ a decis, prin Decizia 10/2015, c dispoziiile art.
23 din Legea contenciosului administrativ se interpreteaz n sensul c hotrrea judectoreasc
definitiv/irevocabil prin care s-a anulat n tot sau n parte un act administrativ normativ produce
efecte i n privina actelor administrative individuale emise n temeiul acestuia care, la data
hotrrii judectoreti de anulare, sunt contestate n cauze aflate n curs de soluionare pe rolul
instanelor judectoreti.