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Avis
du Conseil Economique, Social et Environnemental
La gouvernance des
services publics
Auto-saisine AS n 13 / 2013
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Avis
du Conseil Economique, Social et Environnemental
La gouvernance des
services publics
Auto-saisine AS n 13 / 2013
Conseil Economique, Social et Environnemental
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La gouvernance des services publics
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Conseil Economique, Social et Environnemental
Prambule
La Constitution du Royaume consacre les droits du citoyen des services publics efficaces, linformation
et lgalit daccs ces mmes services, dans le respect de la dignit.
Conscient des attentes fortes de nos concitoyens qui souhaitent, court terme, des changements effectifs
dans leurs relations avec lAdministration, avec un vritable impact sur leur vcu quotidien, le Conseil
conomique, Social et Environnemental sest autosaisi du sujet de la gouvernance des services publics, afin
dapporter sa contribution llaboration dune politique publique visant lamlioration de la relation de
ladministration avec les citoyens et usagers, ainsi que celle de la gestion des services dlivrs, en rendant
ceux-ci accessibles, sans entraves ni difficults, dans des conditions de clrit, daccueil, de respect,
dgalit, dthique et de transparence.
Fruit dun premier processus dcoute et de concertation, et dune dmarche itrative entre tat des lieux,
benchmark et propositions concrtes, le rapport dtape du 27 octobre 2011 a constitu une plate-forme
pour un approfondissement du dbat. Il a livr des lments pertinents de diagnostic et mis un premier
train de recommandations mme de rendre laction publique en la matire plus efficace et davantage
centre sur les besoins et les attentes de nos concitoyens.
Ce rapport intermdiaire a ensuite t enrichi par la mise profit du Forum en ligne du CESE, en vue dlargir
encore le dbat sur cette problmatique des services publics, et de recueillir les propositions et les retours
dexpriences des citoyens et des acteurs intresss par le sujet.
Enfin, dans un souci dobtenir les avis et apprciations des citoyens et usagers, travers une dmarche
plus reprsentative de lensemble de la population, et par consquent dintgrer la ralit du terrain, le
CESE a lanc une tude approfondie, comprenant des enqutes portant sur des chantillons significatifs
et reprsentatifs des diffrents profils dusagers des services publics (prs de 3000 citoyens rsidents
et Marocains rsidant ltranger, et plus de 1100 entreprises). Cette mme tude a impliqu, dans le
cadre de focus groups, des leaders dopinion, des acteurs associatifs, des reprsentants dorganisations
professionnelles ainsi que des responsables en charge de la modernisation des services publics au niveau
de diffrentes administrations et dpartements ministriels.
Cette mission, dont les conclusions ont t rendues en janvier 2013, avait pour finalit de disposer dune
meilleure connaissance du vcu des citoyens et des entreprises, usagers des services publics, et danalyser le
degr de convergence de leurs attentes avec les premires recommandations du CESE, telles que dtailles
dans le rapport dtape.
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La gouvernance des services publics
En effet, leur manque de transversalit et le peu de coopration entre services administratifs rduisent,
voire annulent, le bnfice que lusager pourrait en attendre, le laissant dmuni face la complexit
administrative. La ralit est que ces tentatives de rforme, par leur caractre inabouti et parcellaire
doivent des attentes fortes et crent des frustrations, ce qui aurait plutt tendance exacerber le ras-le-
bol du citoyen.
De mme, malgr dimportants investissements et la mobilisation de ressources significatives, le recours
aux Nouvelles Technologies de lInformation na t globalement que de peu dapport dans lamlioration
du service rendu aux citoyens, alors que celles-ci ont fait preuve de leur efficacit, tant au bnfice de
lAdministration que des citoyens, dans les pays o le-gouvernement est rellement oprationnel.
La tendance gnrale actuelle en matire de gestion des relations de lAdministration avec le citoyen parat
ainsi comme une voie sans issue. Aussi le diagnostic gnral est-il sans appel : sans une modification et une
rorientation substantielles de la politique publique en matire de gestion de la relation de lAdministration
avec le citoyen, le sujet risque de demeurer encore longtemps un motif de mcontentement gnral.
Seule la dfinition dune stratgie dapproche globale, adosse des actions concrtes et coordonnes, et
une mobilisation gnrale, dans la cohrence et la coopration entre services, seront mme de permettre,
linstar des pays qui connaissent des expriences russies en la matire, une volution significative de la
satisfaction de lusager vis--vis des services publics.
La problmatique est davantage une question de gouvernance globale que de moyens. En effet, les mmes
budgets et moyens humains disponibles actuellement permettraient, si la gouvernance tait amliore, de
faire beaucoup mieux dans le sens de lamlioration de la vie du citoyen - usager.
Il ressort clairement que les constats relevs plus haut pnalisent davantage les populations vulnrables,
alors mme que la mission des services publics est de leur venir en aide : les dficits en matire de services
rendus prennent une plus grande ampleur dans le monde rural, mais aussi souvent dans les petites villes,
les quartiers priphriques des grandes villes, et pour les personnes besoins spcifiques. Ces catgories
de population souffrent davantage des problmes basiques daccessibilit aux services publics et des
surcots associs, ainsi que de labus de pouvoir exerc par les agents administratifs et des diffrentes
formes de clientlisme et de corruption. Cest dailleurs loccasion des prestations forte dpendance,
que les abus de pouvoir se manifestent le plus, ouvrant davantage doccasions aux pratiques illicites. Les
catgories dusagers les plus vulnrables, sont celles qui souffrent le plus de ces phnomnes.
Le CESE a not avec satisfaction quun certain nombre dadministrations ont, depuis le rapport dtape
de 2011, mis en uvre quelques mesures qui convergent avec une partie de ses propositions, initialisant
ainsi un cycle vertueux quil sagit de poursuivre, tout en allant vers un cadre plus global pour mener en
profondeur la modernisation de lensemble des services, avec efficience et cohrence.
Le CESE confirme donc ses premires conclusions et les enrichit dans le cadre du prsent rapport, en les
dclinant dans les recommandations qui suivent.
Recommandations du CESE
Le CESE a en effet pour vocation de dgager des propositions concrtes, fondes sur des analyses
approfondies de nature leur confrer une forte applicabilit sur le terrain et un impact sensible sur les
conditions de vie de nos concitoyens.
Les recommandations du CESE sur ce sujet ont ainsi t orientes par un premier objectif qui est celui
de lintgration des services intra et inter-administrations, afin de garantir au citoyen un accs unique
ladministration pour chaque service, dans des conditions de clrit, daccueil, dgalit, dquit et de
transparence. Ces recommandations, qui constituent un ensemble global et cohrent sarticulent autour
des cinq axes suivants :
1. Dfinir une stratgie dapproche globale, comme socle pour lensemble des rformes et actions des
administrations en charge des services publics ;
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Lobjectif terme (lchance devant tre fixe et affiche par les pouvoirs publics) qui devrait tre la base
du r-engineering des procdures, devrait aboutir ce que, par la force de la loi, les documents produits
par une administration ne puissent tre exigs par une autre un usager des services publics.
Cet objectif cible passe par la mise en place, brve chance, de mesures susceptibles de fluidifier la
communication inter et intra-administrations et, par suite, douvrir de relles possibilits de simplification
et de facilitation de laccs aux services publics. Dans ce sens, il est recommand dinstaurer rapidement
les bases dun identifiant unique affect chaque citoyen (ds sa naissance), et qui servira pour toutes
les relations entre le citoyen et lAdministration. Il servira bien entendu aussi faire communiquer les
administrations entre elles pour consolider les donnes et traitements qui concourent, en fin de procdure,
la dlivrance dun mme service.
tant entendu que lobjectif est de faciliter la communication entre les administrations en permettant un
accs rapide aux donnes ncessaires la dlivrance dun service donn au profit dun citoyen (sans aller
vers la centralisation de toutes les donnes et informations relatives au citoyen concern) et ce, dans le
total respect du droit la vie prive et en assurant la confidentialit des informations personnelles.
La mme mesure doit tre applique aux entreprises, travers un registre national des entreprises qui
intgre un identifiant commun, partag par toutes les administrations. Celui-ci, comme pour lidentifiant
du citoyen, devra assurer une plus grande convergence entre les procdures impliquant plusieurs
administrations sectorielles pour laccomplissement dune mme dmarche.
Pour la viabilit de la mesure, dans une continuit de lexploitation des systmes en place, les diffrentes
administrations pourront, par ailleurs, maintenir en parallle la gestion de leur propre base didentification
et tablir la relation avec lidentifiant commun.
Lidentifiant unique et/ou commun rpondra, par la mme occasion, au droit daccs toutes les donnes
nominatives, quels que soient le registre ou ladministration qui les dtient, permettant ainsi une application
effective des dispositions prvues par la loi 09-08, institue cet effet.
De plus, ces fichiers, centralisant les donnes et permettant de suivre tout changement dans la situation
dune personne (physique ou morale), constitueront une base des plus pertinentes pour lanalyse et laide
lorientation des dcisions politiques. Ils rendront notamment plus facile et efficace le ciblage des services
catgoriss (type : aides directes, compensation, couverture mdicale, ducation).
Un observatoire pour une valuation objective des actions
Pour que la transformation voulue pour les services publics puisse se produire dans les dlais les effets
attendus, elle devra tre accompagne par un suivi et une valuation objective de laction engage et des
rsultats obtenus. Son pilotage devra ainsi disposer des moyens et outils permettant den mesurer lefficience
et le niveau de convergence avec les droits, rgles et principes arrts par la Charte des services publics.
Ce principe dune valuation des politiques et des actions publiques, qui sapplique tous les services
et tous les niveaux, est le gage de lefficacit mais aussi de leffectivit de la bonne gouvernance des
services publics.
En pratique, afin de garantir linstruction et la prennit de la dmarche et de veiller au respect des objectifs
et des rgles de gouvernance, une rglementation approprie fera obligation toute administration de
mettre en place des indicateurs, avec un systme de mesure qui renseigne de manire prcise et fiable sur
la qualit des services dont ladite administration est en charge.
Un observatoire sera cr aux fins de suivre cette mesure. Il aura la charge de mettre en place les outils et
les moyens pour runir les donnes manant des diffrentes administrations, de les complter, chaque fois
que ncessaire, par des enqutes de satisfaction sur le terrain, et den dgager des analyses pertinentes,
afin de dresser un bilan priodique de la qualit des services publics et de leur volution.
Il est aussi important dimpliquer les responsables et agents des administrations concernes, en phase
de conception de la stratgie et des plans daction de modernisation, notamment par le biais dtudes
et dune rcolte de donnes sur leur perception des problmatiques et les suggestions quils proposent
pour y rpondre.
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Les analyses ainsi produites, dclines par service, par nature, par administration, par rgion et localit,
constitueront un vritable outil, non seulement de mesure, mais aussi de capitalisation sur les meilleures
pratiques, de stimulation par lexemple et didentification des sources de blocage mais aussi des
opportunits damlioration.
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La gouvernance des services publics
Dans cette optique de simplification des dmarches au bnfice de lusager, le CESE considre que de
nombreux services assurs par lAdministration et par les collectivits locales, et qui nentrent pas dans
leurs missions fondamentales, comme, titre dexemple, la lgalisation de signature, les preuves de vie,
la perception des redevances, ainsi que dautres actes administratifs qui reprsentent une charge pour les
usagers et pour ladministration, gagneraient en efficacit, en clrit et en optimisation des moyens, sils
taient, trs brve chance, dlgus des prestataires de confiance (tels que la Poste, les banques, les
notaires), sans que cela affecte la qualit du service ou porte atteinte aux droits des citoyens.
La certification conforme des documents pourrait, quant elle, tre simplement remplace par la
prsentation de loriginal devant lagent de ladministration responsable du service demandeur de la copie.
Toujours dans une perspective de simplification, ltat peut unifier le canal de paiement de tous les actes
qui en requirent un (impts et taxes, amendes et pnalits, droits denregistrement et de timbre, taxes
judiciaires, etc.), et utilement en dlguer la gestion ces mmes profils de prestataires de confiance cits
plus haut titre dexemple. Certains, parmi ces derniers, reprsentent un rseau beaucoup plus dense et
donc plus facile daccs que les structures spcialises de ladministration, notamment en milieu rural ou
en priphrie des villes.
Les modalits de rglement des droits dus ltat et aux organismes publics sont rendues possibles par
lensemble des canaux des nouvelles technologies de linformation, et des expriences, y compris au
Maroc, en ont dmontr lefficacit, ainsi que le gain en temps et en cot, aussi bien pour lAdministration
que pour lusager.
Accs lavancement des procdures et garantie de recours
Les moyens mis en place par les pouvoirs publics doivent permettre lusager de sinformer de ltat
davancement de la procdure quil a engage. Les services publics doivent aussi lui notifier les raisons de
la dcision quils ont prise, lui indiquer les possibilits de rclamation et les voies de recours dont il peut
bnficier. Les dlais de rponse doivent tre clairement dfinis ainsi que, le cas chant, les sanctions, en
cas de non-respect du droit et/ou dabus.
Un bureau de recours clairement signalis, avec un personnel ddi, habilit traiter les dolances et
prendre les dcisions qui simposent, doit en consquence tre prvu sur les lieux mme o les services
sont dlivrs. De mme, il y a lieu de systmatiser la mise sur place de registres (sous diffrentes formes :
portail lectronique, papier, urne,...) pour le dpt des rclamations ou des suggestions dont le traitement
et la prise en compte participeront indniablement amliorer le service.
Afin damliorer lefficacit et la visibilit des institutions de mdiation (Mdiateur, CNDH, ICPC,), leurs
attributions pourraient tre renforces, notamment en les dotant dun pouvoir dinterpellation des services
publics et de propositions, le cas chant, de sanctions contre les fonctionnaires qui ne respectent pas les
normes et les rgles tablies pour une gouvernance des services publics conforme aux principes dicts par
la Constitution et les lois en vigueur.
Leur accessibilit pour lusager pourrait tre amliore par la cration de niveaux dcentraliss de mdiation.
Dans tous les cas, quel que soit lorgane de mdiation, lAdministration devra dlivrer aux usagers ayant le
sentiment davoir t lss ou victimes dabus de pouvoir des rponses et des justifications aussi prcises
et argumentes que possible sur les dcisions quelle a prises.
Quelles que soient les rformes entreprises en matire de gouvernance des services publics, leur effectivit
ne pourra cependant tre totale que si la rforme de la Justice est elle-mme effective et pleinement
accomplie. Sans justice efficiente, les risques de drives et de non-application des nouvelles orientations et
stratgie des services publics resteront importants et compromettront lensemble de la rforme.
4. Amliorer laccueil
Il sagit de doter tous les services publics doutils et de modes organisationnels bass sur un rfrentiel
commun, intgrant des principes defficience, de transparence, dgalit entre les usagers, afin damliorer
de faon rapide et effective le fonctionnement de ces services, en leur donnant une cohrence, une logique,
toujours dans lintrt de lusager, et en limitant les risques de clientlisme et de corruption.
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Les citoyens et usagers doivent pouvoir disposer de laide des agents administratifs pour laccomplissement
des formalits qui les concernent. Le personnel doit tre qualifi et form la relation accueil et la gestion
de la relation avec les usagers : il doit bnficier de lencadrement et la formation ncessaires pour pouvoir
sadapter facilement et sans discrimination aux diffrentes catgories dusagers qui requirent ses services.
Laccueil doit tre organis, dans le respect de normes et conditions standardises. titre dillustration
: espaces ddis, facilement et clairement accessibles, flchs et structurs ; port du badge obligatoire ;
distributeurs de tickets pour une gestion de lattente, en vertu du principe dgalit ; prise de rendez-vous
avec ventilation sur des plages horaires pour limiter lampleur des files dattente (selon lenqute, 90% des
citoyens, 87% des entreprises et 96% des rsidents ltranger jugent cette mesure intressante ou trs
intressante), etc. La clarification des procdures et la gestion du cadre de dlivrance des services publics
limitent les drapages clientlistes, les passe-droits et le recours la corruption.
Des mesures cibles peuvent cependant tre prises en direction des catgories spcifiques et/ou
vulnrables, en vertu du principe de discrimination positive et dquit :
en faveur des handicaps, parce que laccs au service public leur est difficile. Ils ont besoin dun
accompagnement individualis (personnel ddi qui les prend en charge et les fait servir en priorit)
pour accomplir leurs devoirs de citoyen, mais aussi bnficier de leurs droits (principe daccessibilit) ;
en faveur des illettrs et des analphabtes, parce quils ont besoin de plus dattention pour se faire
comprendre, accompagner, expliquer les procdures et le moyen pour eux dy accder. Lutilisation
de pictogrammes peut faciliter leur parcours au sein des services. Les agents doivent tre sensibiliss
la spcificit de leur prise en charge, faire preuve de pdagogie, dans le respect de la dignit et du
principe de neutralit ;
en faveur des populations excentres/isoles, parce que leur loignement des services publics en
rend difficile et coteux laccs et les marginalise (principes daccessibilit mais aussi dgalit et de
continuit). Des services publics de proximit pourraient prendre la forme dune mise en commun
de moyens, de guichets uniques, de formations communes, ventuellement de rorganisations
fonctionnelles conduisant des regroupements de services, tant entendu que la dmatrialisation des
services, en plus de leur ouverture des prestataires de confiance, est de nature apporter des rponses
plus efficientes ces populations qui peuvent compter sur lappui de parents, de connaissances ou du
service dintermdiaires de proximit ;
en faveur des entreprises : dans un contexte concurrentiel qui ncessite de nos entreprises une
grande agilit, ces dernires ne doivent pas tre pnalises par des dlais administratifs qui ne
sont pas conformes avec cette exigence et qui risquent mme de compromettre leur ractivit
conomique ; ainsi la mise en place de procdures acclres soigneusement tudies, qui peuvent
mme, dans certains cas, tre offertes en parallle avec les voies de base, et titre optionnel et
payant, sont-elles envisager.
Sil est normal que la communaut, par principe de solidarit, soutienne la discrimination positive en faveur
des citoyens besoins spcifiques, telle quindique plus haut, les besoins de soutien de la comptitivit
des entreprises ne doivent pas tre satisfaits au dtriment de la qualit des services gratuits et ouverts
lensemble des citoyens, et les surcots ne doivent pas tre supports par la communaut. Pour cela,
il serait tout fait quitable et justifi dexiger que les bnficiaires de ces procdures dites acclres
supportent les surcots engags par lAdministration, notamment pour les amnagements, laugmentation
des effectifs et pour tout autre moyen ncessaire la gestion desdites procdures (les enqutes de terrain
auprs des entreprises ont montr une trs large adhsion ces principes).
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