n 214

Braslia | abril junho/2017

Ano 54
Revista de Informao Legislativa
SENADO FEDERAL
Mesa
Binio 2017 2018

Senador Euncio Oliveira

PRESIDENTE

Senador Cssio Cunha Lima

PRIMEIRO-VICE-PRESIDENTE

Senador Joo Alberto Souza

SEGUNDO-VICE-PRESIDENTE

Senador Jos Pimentel

PRIMEIRO-SECRETRIO

Senador Gladson Cameli

SEGUNDO-SECRETRIO

Senador Antonio Carlos Valadares

TERCEIRO-SECRETRIO

Senador Zeze Perrella

QUARTO-SECRETRIO

SUPLENTES DE SECRETRIO
Senador Eduardo Amorim
Senador Srgio Peteco
Senador Davi Alcolumbre
Senador Cidinho Santos
Revista de Informao Legislativa

Braslia | ano 54 | no 214

abril/junho 2017
 Revista de Informao Legislativa

Misso
A Revista de Informao Legislativa (RIL) uma publicao trimestral, produzida pela Coordenao
de Edies Tcnicas do Senado Federal. Publicada desde 1964, a Revista tem divulgado artigos
inditos, predominantemente nas reas de Direito, Cincia Poltica e Relaes Internacionais.
Sua misso contribuir para a anlise dos grandes temas em discusso na sociedade brasileira
e, consequentemente, em debate no Congresso Nacional.

Fundadores
Senador Auro Moura Andrade, Presidente do Senado Federal 1961-1967
Isaac Brown, Secretrio-Geral da Presidncia 1946-1967
Leyla Castello Branco Rangel, Diretora 1964-1988

Diretora-Geral: Ilana Trombka

Secretrio-Geral da Mesa: Luiz Fernando Bandeira de Mello Filho
Impressa na Secretaria de Editorao e Publicaes
Diretor: Fabrcio Ferro Arajo
Produzida na Coordenao de Edies Tcnicas
Coordenador: Aloysio de Brito Vieira
Editor Responsvel: Aloysio de Brito Vieira. Chefia de Produo Editorial: Raphael Melleiro. Gesto
de Artigos: Letcia Costa. Reviso de Originais: Thiago Adjuto, Vilma de Sousa e Walfrido Vianna.
Editorao Eletrnica: Candylena Cordeiro e Rejane Campos. Capa: Angelina Almeida.

Revista de Informao Legislativa / Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas Ano

1, n. 1 (mar. 1964). Braslia : Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 1964.
Trimestral.
Ano 1-3, n. 1-10, publicada pelo Servio de Informao Legislativa; ano 3-9, n. 11-33, publicada
pela Diretoria de Informao Legislativa; ano 9-50, n. 34-198 , publicada pela Subsecretaria
de Edies Tcnicas; ano 50- , n. 199- , publicada pela Coordenao de Edies Tcnicas.
ISSN 0034-835x
1. Direito Peridico. I. Brasil. Congresso. Senado Federal, Coordenao de Edies
Tcnicas.
CDD 340.05
CDU 34(05)

Publicao trimestral da Coordenao de Edies Tcnicas

Senado Federal, Bloco 08, Mezanino, Setor 011
CEP: 70.165-900 Braslia, DF
Telefones: (61) 3303-3575 e 3303-3576
E-mail: ril@senado.leg.br

Todos os direitos reservados. A reproduo ou a traduo de qualquer parte desta publicao

sero permitidas com a prvia permisso escrita do Editor.
Solicita-se permuta. / Pdese canje. / On demande lchange. / Si richiede lo scambio. / We
ask for exchange. / Wir bitten um Austausch.
Conselho
Dr.Bruno Dantas Nascimento, Instituto Brasiliense de Direito Pblico, Braslia, DF, Brasil /
Dr.Bruno Leonardo Cmara Carr, Faculdade 7 de Setembro FA7, Fortaleza, CE, Brasil /
Dr.Carlos Blanco de Morais, Universidade de Lisboa, Lisboa, Portugal / Dr.Florivaldo Dutra
Arajo, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil / Dr.Gilmar Ferreira
Mendes, Universidade de Braslia, Braslia, DF, Brasil / Dr.Jos Levi Mello do Amaral Jnior,
Universidade de So Paulo, So Paulo, SP, Brasil / Dr.Luis Fernando Barzotto, Universidade
Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, RS, Brasil / Dr.Luiz Fux, Universidade do Estado
do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, RJ, Brasil / Dr.Marcelo Dias Varella, Centro Universitrio de
Braslia UniCEUB, Braslia, DF, Brasil / Dr.Marco Bruno Miranda Clementino, Universidade
Federal do Rio Grande do Norte, Natal, RN, Brasil / Dra.Maria Tereza Fonseca Dias, Universidade
Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil / Dr.Martonio MontAlverne Barreto
Lima, Universidade de Fortaleza, Fortaleza, CE, Brasil / Dr.Octavio Campos Fischer, Centro
Universitrio Autnomo do Brasil UniBrasil, Curitiba, PR, Brasil / Dr.Roger Stiefelmann Leal,
Universidade de So Paulo, So Paulo, SP, Brasil / Dr.Srgio Antnio Ferreira Victor, Instituto
Brasiliense de Direito Pblico, Braslia, DF, Brasil / Dr.Wremyr Scliar, Pontifcia Universidade
Catlica do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, RS, Brasil

Pareceristas
Dr.Adalberto de Souza Pasqualotto, Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul,
Porto Alegre, RS, Brasil / Dr.Adrualdo de Lima Cato, Universidade Federal de Alagoas, Macei,
AL, Brasil / Dr.Alan Daniel Freire de Lacerda, Universidade Federal do Rio Grande do Norte,
Natal, RN, Brasil / Dr.Alexandre Gustavo Melo Franco de Moraes Bahia, Universidade Federal de
Ouro Preto, Ouro Preto, MG, Brasil / Dr.Alexandre Luiz Pereira da Silva, Universidade Federal de
Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Dra.Aline Sueli de Salles Santos, Universidade Federal de
Tocantins, Palmas, TO, Brasil / Dra.Ana Beatriz Ferreira Rebello Presgrave, Universidade Federal
do Rio Grande do Norte, Natal, RN, Brasil / Dra.Ana Carla Bliacheriene, Universidade de So
Paulo, So Paulo, SP, Brasil / Ma.Ana Carolina da Motta Perin Schmitz Kohlitz, Da Motta &
Borges Sociedade de Advogados, So Paulo, SP, Brasil / Dra.Ana Lucia Romero Novelli, Instituto
Legislativo Brasileiro, Braslia, DF, Brasil / Dra.Ana Virginia Moreira Gomes, Universidade de
Fortaleza, Fortaleza, CE, Brasil / Dr.Andr Fernandes Estevez, Pontifcia Universidade Catlica
do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, RS, Brasil / Dr.Andr Karam Trindade, Faculdade Guanambi,
Guanambi, BA, Brasil / Dr.Andr Saddy, Universidade Federal Fluminense, Niteri, RJ, Brasil /
Dr.Andr Studart Leito, Centro Universitrio Christus, Fortaleza, CE, Brasil / Dra.Andrea Flores,
Universidade Federal do Mato Grosso do Sul, Campo Grande, MS, Brasil / Dra.Angela Araujo da
Silveira Espindola, Universidade Federal de Santa Maria, Santa Maria, RS, Brasil / Dra.ngela
Issa Haonat, Universidade Federal do Tocantins, Palmas, TO, Brasil / Dr.Antonio Celso Baeta
Minhoto, Universidade Cruzeiro do Sul, So Paulo, SP, Brasil / Me.Antonio de Holanda
Cavalcante Segundo, Leandro Vasques Advogados Associados, Fortaleza, CE, Brasil /
Dr.Antnio Flvio Testa, Universidade de Braslia, Braslia, DF, Brasil / Dr.Antonio Jos Maristrello
Porto, Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro, RJ, Brasil / Dr.Antonio Sergio Cordeiro Piedade,
Universidade Federal de Mato Grosso, Cuiab, MT, Brasil / Arlindo Fernandes de Oliveira,
Senado Federal, Braslia, DF, Brasil / Dr.Artur Stamford da Silva, Universidade Federal de
Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Dr.Augusto Jobim do Amaral, Pontifcia Universidade Catlica
do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, RS, Brasil / Dra.Brbara Gomes Lupetti Baptista,
Universidade Veiga Almeida, Rio de Janeiro, RJ, Brasil / Ma.Beatriz Schettini, Pontifcia
Universidade Catlica de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil / Dr.Benjamin Miranda Tabak,
Universidade Catlica de Braslia, Braslia, DF, Brasil / Dra.Betania de Moraes Alfonsin, Fundao
Escola Superior do Ministrio Pblico, Porto Alegre, RS, Brasil / Dra.Betina Treiger Grupenmacher,
Universidade Federal do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Dr.Bruno Camilloto Arantes, Universidade
Federal de Ouro Preto, Ouro Preto, MG, Brasil / Me.Bruno Cavalcanti Angelin Mendes,
Universidade Estcio de S, Rio de Janeiro, RJ, Brasil / Dr.Bruno Csar Machado Torres Galindo,
Universidade Federal de Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Dr.Bruno Meneses Lorenzetto,
Pontifcia Universidade Catlica do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Dr.Caio Gracco Pinheiro Dias,
Universidade de So Paulo, Ribeiro Preto, SP, Brasil / Dr.Camilo Zufelato, Universidade de So
Paulo, Ribeiro Preto, SP, Brasil / Dra.Carla Reita Faria Leal, Universidade Federal do Mato
Grosso, Cuiab, MT, Brasil / Me.Carlos Alexandre Amorim Rocha, Instituto Legislativo Brasileiro,
Braslia, DF, Brasil / Dr.Carlos Eduardo Silva e Souza, Universidade Federal do Mato Grosso,
Cuiab, MT, Brasil / Me.Carlos Henrique Rubens Tom Silva, Senado Federal, Braslia, DF, Brasil
/ Dr.Carlos Luiz Strapazzon, Universidade do Oeste de Santa Catarina, Chapec, SC, Brasil /
Dr.Carlos Magno Spricigo Venerio, Universidade Federal Fluminense, Niteri, RJ, Brasil /
Dr.Carlos Pianovski, Universidade Federal do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Dr.Celso de Barros
Correia Neto, Universidade Catlica de Braslia, Braslia, DF, Brasil / Dr.Cesar Rodrigues van der
Laan, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, RS, Brasil / Dra.Cludia Ribeiro
Pereira Nunes, Universidade Veiga de Almeida, Rio de Janeiro, RJ, Brasil / Dr.Cludio Arajo
Reis, Universidade de Braslia, Braslia, DF, Brasil / Dr.Claudio Ferreira Pazini, Universidade
Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG, Brasil / Dr.Clayton de Albuquerque Maranho,
Universidade Federal do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Dr.Cristiano Gomes de Brito, Universidade
Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG, Brasil / Dr.Cristiano Heineck Schmitt, Pontifcia
Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, RS, Brasil / Dra.Cynthia Soares
Carneiro, Universidade de So Paulo, Ribeiro Preto, SP, Brasil / Ma.Daniela de Melo Crosara,
Universidade Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG, Brasil / Dra.Danielle Annoni, Universidade
Federal de Santa Catarina, Florianpolis, SC, Brasil / Dra.Danielle Souza de Andrade e Silva
Cavalcanti, Universidade Federal de Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Dr.Danilo Fontenele
Sampaio Cunha, Centro Universitrio 7 de Setembro, Fortaleza, CE, Brasil / Me.Davi Augusto
Santana de Lelis, Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil /
Me.DevanildoBraz da Silva, Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, Campo Grande, MS,
Brasil / Dr.Diego Werneck Arguelhes, Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro, RJ, Brasil /
Dr.Dunja Duic, Josip Juraj Strossmayer University of Osijek, Osijek, Crocia / Dr.Edson Alvisi
Neves, Universidade do Vigo, Ourense, Espanha / Dr.Eduardo Biacchi Gomes, Pontifcia
Universidade Catlica do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Dr.Eduardo Ramalho Rabenhorst,
Universidade Federal da Paraba, Joo Pessoa, PB, Brasil / Dr.Eduardo Rocha Dias, Universidade
de Fortaleza, Fortaleza, CE, Brasil / Dr.Eduardo Saad-Diniz, Universidade de So Paulo, Ribeiro
Preto, SP, Brasil / Dra.Elaine Harzheim Macedo, Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande
do Sul, Porto Alegre, RS, Brasil / Dr.Emilio Peluso Neder Meyer, Universidade Federal de Minas
Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil / Dr.Eriberto Francisco Bevilaqua Marin, Universidade Federal
de Gois, Goinia, GO, Brasil / Dra.rika Mendes de Carvalho, Universidade Estadual de
Maring, Maring, PR, Brasil / Dr.Erivaldo Cavalcanti e Silva Filho, Universidade do Estado do
Amazonas, Manaus, AM, Brasil / Dra.Eugnia Cristina Nilsen Ribeiro Barza, Universidade Federal
de Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Dr.Eugnio Facchini Neto, Pontifcia Universidade Catlica
do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, RS, Brasil / Dra.Fabiana Santos Dantas, Universidade
Federal de Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Me.Fabiano Csar Rebuzzi Guzzo, Universidade
Federal de Ouro Preto, Ouro Preto, MG, Brasil / Dr.Fabio Queiroz Pereira, Universidade Federal
de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil / Dr.Fbio Tlio Barroso, Universidade Catlica de
Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Dra.Fabola Albuquerque Lobo, Universidade Federal de
Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Dr.Fabricio Ricardo de Limas Tomio, Universidade Federal do
Paran, Curitiba, PR, Brasil / Me.Federico Nunes de Matos, Universidade Federal de Minas
Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil / Dr.Felipe de Melo Fonte, Fundao Getlio Vargas, Rio de
Janeiro, RJ, Brasil / Dr.Felipe Lima Gomes, Universidade Federal do Cear, Fortaleza, CE, Brasil
/ Dra.Fernanda Sola, Universidade Federal de So Carlos, So Carlos, SP, Brasil / Dr.Fernando
Angelo Ribeiro Leal, Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro, RJ, Brasil / Dr.Fernando Csar
Costa Xavier, Universidade Federal de Roraima, Boa Vista, RR, Brasil / Dr.Fernando de Brito
Alves, Universidade Estadual do Norte do Paran, Jacarezinho, PR, Brasil / Dr.Fernando Gaburri
de Souza Lima, Universidade Estadual do Rio Grande do Norte, Mossor, RN, Brasil /
Me.Fernando Larcio Alves da Silva, Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, Belo
Horizonte, MG, Brasil / Dr.Filipe Lbo Gomes, Universidade Federal de Alagoas, Macei, AL,
Brasil / Me.Flvia Orsi Leme Borges, Da Motta & Borges Sociedade de Advogados, So Paulo,
SP, Brasil / Dr.Francisco Antnio de Barros e Silva Neto, Universidade Federal de Pernambuco,
Recife, PE, Brasil / Dr.Francisco Humberto Cunha Filho, Universidade de Fortaleza, Fortaleza,
CE, Brasil / Me.Frederico Augusto Leopoldino Koehler, Universidade Federal de Pernambuco,
Recife, PE, Brasil / Me.Guilherme Brenner Lucchesi, Universidade Federal do Paran, Curitiba,
PR, Brasil / Dr.Guilherme Tanger Jardim, Fundao Escola Superior do Ministrio Pblico, Porto
Alegre, RS, Brasil / Dr.Gustavo Csar Machado Cabral, Universidade Federal do Cear, Fortaleza,
CE, Brasil / Dr.Gustavo Saad Diniz, Universidade de So Paulo, Ribeiro Preto, SP, Brasil /
Me.Gustavo Silva Calado, Universidade Tiradentes, Aracaju, SE, Brasil / Dr.Handel Martins
Dias, Fundao Escola Superior do Ministrio Pblico, Porto Alegre, RS, Brasil / Dr.Heron Jos
de Santana Gordilho, Universidade Federal da Bahia, Salvador, BA, Brasil / Dra.Iara Antunes de
Souza, Universidade Federal de Ouro Preto, Ouro Preto, MG, Brasil / Dr.Ilzver Matos de Oliveira,
Universidade Tiradentes, Aracaju, SE, Brasil / Me.Ivar Alberto Martins Hartmann, Universidade
Estadual do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, RJ, Brasil / Dr.Jacopo Paffarini, Faculdade Meridional,
Passo Fundo, RS, Brasil / Dr.Jahyr-Philippe Bichara, Universidade Federal do Rio Grande do
Norte, Natal, RN, Brasil / Dr.Jailton Macena de Arajo, Universidade Federal da Paraba, Joo
Pessoa, PB, Brasil / Dra.Jaqueline Mielke Silva, Faculdade Meridional, Passo Fundo, RS, Brasil /
Dr.Joo Aparecido Bazolli, Universidade Federal do Tocantins, Palmas, TO, Brasil / Dr.Joo
Henrique Pederiva, Universidade de Braslia, Braslia, DF, Brasil / Dr.Joo Paulo Fernandes de
Souza Allain Teixeira, Universidade Federal de Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Me.Jorge Lus
Ribeiro dos Santos, Universidade Federal do Par, Belm, PA, Brasil / Dr.Jos Augusto Fontoura
Costa, Universidade de So Paulo, So Paulo, SP, Brasil / Dr.Jos Carlos Evangelista Arajo,
Faculdade de Campinas, Campinas, SP, Brasil / Dr.Jos Diniz de Moraes, Universidade Federal
do Rio Grande do Norte, Natal, RN, Brasil / Dr.Jos Tadeu Neves Xavier, Fundao Escola
Superior do Ministrio Pblico, Porto Alegre, RS, Brasil / Dr.Josu Alfredo Pellegrini, Universidade
de So Paulo, Ribeiro Preto, SP, Brasil / Dra.Juliana Teixeira Esteves, Universidade Federal de
Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Me.Lavnia Cavalcanti Lima Cunha, Universidade Federal de
Alagoas, Macei, AL, Brasil / Dr.Leandro Novais e Silva, Universidade Federal de Minas Gerais,
Belo Horizonte, MG, Brasil / Dra.Leila Giandoni Ollaik, Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, Braslia, DF, Brasil / Dra.Leila Maria da Juda Bijos, Universidade Catlica de Braslia,
Braslia, DF, Brasil / Dr.Leonardo Martins, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal,
RN, Brasil / Dr.Leonardo Silva Nunes, Universidade Federal de Ouro Preto, Ouro Preto, MG,
Brasil / Dra.Ldia Maria Lopes Rodrigues Ribas, Universidade Federal do Mato Grosso do Sul,
Campo Grande, MS, Brasil / Dra.Lidia Patricia Castillo Amaya, Universidade Federal de Santa
Catarina, Florianpolis, SC, Brasil / Dra.Lvia Gaigher Bsio Campello, Universidade Federal de
Mato Grosso do Sul, Campo Grande, MS, Brasil / Dra.Luciana Cordeiro de Souza Fernandes,
Universidade Estadual de Campinas, Campinas, SP, Brasil / Me.Luciano Carlos Ferreira,
Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil / Dr.Luciano Santos
Lopes, Faculdade de Direito Milton Campos, Nova Lima, MG, Brasil / Dr.Luis Alexandre Carta
Winter, Pontifcia Universidade Catlica do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Dr.Lus Fernando
Sgarbossa, Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, Campo Grande, MS, Brasil / Dr.Luiz
Caetano de Salles, Universidade Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG, Brasil / Dr.Luiz Carlos
Goiabeira Rosa, Universidade Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG, Brasil / Dr.Luiz Felipe
Monteiro Seixas, Universidade Federal Rural do Semi-rido, Mossor, RN, Brasil / Dr.Luiz
Fernando Afonso, Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, So Paulo, SP, Brasil / Dr.Luiz
Guilherme Arcaro Conci, Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, So Paulo, SP, Brasil /
Dr.Marcelo Andrade Cattoni de Oliveira, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte,
MG, Brasil / Dr.Marcelo Antonio Theodoro, Universidade Federal do Mato Grosso, Cuiab, MT,
Brasil / Dr.Marcelo Maciel Ramos, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG,
Brasil / Dr.Mrcio Alexandre da Silva Pinto, Universidade Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG,
Brasil / Dr.Marco Aurlio Gumieri Valrio, Universidade de So Paulo, Ribeiro Preto, SP, Brasil /
Dr.Marco Aurlio Nogueira, Universidade Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG, Brasil /
Dr.Marco Bruno Miranda Clementino, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, RN,
Brasil / Dr.Marco Flix Jobim, Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, Porto
Alegre, RS, Brasil / Dr.Marcos Jorge Catalan, Centro Universitrio La Salle Canoas, Canoas, RS,
Brasil / Dr.Marcos Prado de Albuquerque, Universidade Federal de Mato Grosso, Cuiab, MT,
Brasil / Dra.Maria Auxiliadora Minahim, Universidade Federal da Bahia, Salvador, BA, Brasil /
Dra.Maria Lrida Calou de Arajo e Mendona, Universidade de Fortaleza, Fortaleza, CE, Brasil
/ Dra.Mariah Brochado Ferreira, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG,
Brasil / Dra.Marilsa Miranda de Souza, Universidade Federal de Rondnia, Porto Velho, RO,
Brasil / Mario Spangenberg Bolvar, Pontificia Universidad Catlica Argentina Santa Mara de los
Buenos Aires, Buenos Aires, Argentina / Dr.Martonio MontAlverne Barreto Lima, Universidade
de Fortaleza, Fortaleza, CE, Brasil / Dr.Mauricio Martins Reis, Fundao Escola Superior do
Ministrio Pblico, Porto Alegre, RS, Brasil / Dr.Mauro Fonseca Andrade, Fundao Escola
Superior do Ministrio Pblico, Porto Alegre, RS, Brasil / Dr.Max Mller, Universidade de Santa
Cruz do Sul, Santa Cruz do Sul, SC, Brasil / Me.Maximiliano Vieira Franco de Godoy, Senado
Federal, Braslia, DF, Brasil / Dra.Melina de Souza Rocha Lukic, Fundao Getlio Vargas, Rio de
Janeiro, RJ, Brasil / Dra.Melina Girardi Fachin, Universidade Federal do Paran, Curitiba, PR,
Brasil / Me.Michael Freitas Mohallem, University College London, Londres, Reino Unido /
Ma.Mnica Alves Costa Ribeiro, Universidade Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG, Brasil /
Dra.Monica Paraguassu Correia da Silva, Universidade Federal Fluminense, Niteri, RJ, Brasil /
Dr.Morton Luiz Faria de Medeiros, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, RN,
Brasil / Dra.Natalia Gaspar Prez, Benmerita Universidad Autonma de Puebla, Puebla, Mxico
/ Dr.Nestor Eduardo Araruna Santiago, Universidade de Fortaleza, Fortaleza, CE, Brasil /
Dr.Neuro Jos Zambam, Faculdade Meridional, Passo Fundo, RS, Brasil / Dr.Nilson Tadeu Reis
Campos Silva, Universidade Estadual do Norte do Paran, Jacarezinho, PR, Brasil / Dr.Otavio
Luiz Rodrigues Junior, Universidade de So Paulo, So Paulo, SP, Brasil / Me.Pablo Georges
Ccero Fraga Leurquin, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil /
Dra.Patrcia Borba Vilar Guimares, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, RN,
Brasil / Dra.Patrcia Regina Pinheiro Sampaio, Universidade Federal do Estado do Rio de
Janeiro, Rio de Janeiro, RJ, Brasil / Dra.Patrcia Tuma Martins Bertolin, Universidade Presbiteriana
Mackenzie, So Paulo, SP, Brasil / Dr.Patryck de Araujo Ayala, Universidade Federal de Mato
Grosso, Cuiab, MT, Brasil / Dr.Paul Hugo Weberbauer, Universidade Federal de Pernambuco,
Recife, PE, Brasil / Dr.Paulo Csar Busato, Universidade Federal do Paran, Curitiba, PR, Brasil
/ Me.Paulo Csar Pinto de Oliveira, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG,
Brasil / Me.Paulo Henrique da Silveira Chaves, Faculdade Autnoma de Direito de So Paulo,
So Paulo, SP, Brasil / Me.Paulo Henrique Soares, Senado Federal, Braslia, DF, Brasil / Dr.Paulo
Lopo Saraiva, Faculdade Maurcio de Nassau, Natal, RN, Brasil / Dr.Paulo Roberto Nalin,
Universidade Federal do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Me.Pedro Augustin Adamy, Ruprecht-
Karls-Universitt Heidelberg, Heidelberg, Alemanha / Dr.Pedro Henrique Pedrosa Nogueira,
Universidade Federal de Alagoas, Macei, AL, Brasil / Me.Prsio Henrique Barroso, Senado
Federal, Braslia, DF, Brasil / Ma.Priscilla Cardoso Rodrigues, Universidade de Coimbra,
Coimbra, Portugal / Dr.Rabah Belaidi, Universidade Federal de Gois, Goinia, GO, Brasil /
Dr.Rafael Fonseca Ferreira, Universidade Federal do Rio Grande, Rio Grande, RS, Brasil /
Dr.RafaelLameraGiestaCabral, Universidade Federal Rural do Semirido, Mossor, RN, Brasil
/ Me.Rafael Reis Ferreira, Universidade de Coimbra, Coimbra, Portugal / Dr.Rafael Silveira e
Silva, Instituto Legislativo Brasileiro, Braslia, DF, Brasil / Dr.Raoni Macedo Bielschoswky,
Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil / Dra.Rejane Alves de Arruda,
Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, Campo Grande, MS, Brasil / Dra.Renata Christiana
Vieira Maia, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil / Ma.Renata
Queiroz Dutra, Universidade de Braslia, Braslia, DF, Brasil / Dra.Renata Rodrigues de Castro
Rocha, Universidade Federal do Tocantins, Palmas, TO, Brasil / Dr.Ricardo Maurcio Freire
Soares, Universidade Federal da Bahia, Salvador, BA, Brasil / Me.Ricardo Rocha Viola,
Universidade Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG, Brasil / Dr.Ricardo Sontag, Universidade
Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil / Dra.Rita de Cssia Corra de Vasconcelos,
Pontifcia Universidade Catlica do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Dra.Roberta Correa de Araujo,
Faculdade de Olinda, Olinda, PE, Brasil / Dr.Roberto da Silva Fragale Filho, Universidade Federal
Fluminense, Niteri, RJ, Brasil / Dr.Roberto Henrique Prto Nogueira, Universidade Federal de
Ouro Preto, Ouro Preto, MG, Brasil / Dr.Rodrigo Grazinoli Garrido, Universidade Catlica de
Petrpolis, Petrpolis, RJ, Brasil / Dr.Rodrigo Lus Kanayama, Universidade Federal do Paran,
Curitiba, PR, Brasil / Me.Rodrigo Vitorino Souza Alves, Universidade de Coimbra, Coimbra,
Portugal / Dr.Rogerio Mayer, Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, Campo Grande, MS,
Brasil / Dra.Roxana Cardoso Brasileiro Borges, Universidade Federal da Bahia, Salvador, BA,
Brasil / Dr.Rubens Beak, Universidade de So Paulo, So Paulo, SP, Brasil / Dr.Rubens
Valtecides Alves, Universidade Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG, Brasil / Dra.Salete Maria
da Silva, Universidade Federal da Bahia, Salvador, BA, Brasil / Dra.Salete Oro Boff, Instituio
Faculdade Meridional, Passo Fundo, RS, Brasil / Dr.Sandro Marcelo Kozikoski, Universidade
Federal do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Dr.Saulo Nunes de Carvalho Almeida, Unicatlica de
Quixad, Fortaleza, CE, Brasil / Dr.Srgio Augustin, Universidade de Caxias do Sul, Caxias do
Sul, RS, Brasil / Dr.Srgio Cruz Arenhart, Universidade Federal do Paran, Curitiba, PR, Brasil /
Dr.Sergio Torres Teixeira, Universidade Federal de Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Dra.Shirlei
Silmara de Freitas Mello, Universidade Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG, Brasil /
Dra.Silviana Lucia Henkes, Universidade Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG, Brasil /
Dra.Snia Letcia de Mllo Cardoso, Universidade Estadual de Maring, Maring, PR, Brasil /
Dr.Tarsis Barreto Oliveira, Universidade Federal do Tocantins, Palmas, TO, Brasil / Ma.Tatiana
Emlia Dias Gomes, Universidade Federal da Bahia, Salvador, BA, Brasil / Dra.Taysa Schiocchet,
Universidade Federal do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Dr.Thiago Bottino do Amaral, Fundao
Getlio Vargas, Rio de Janeiro, RJ, Brasil / Me.Thiago Chaves Gaspar Bretas Lage, Universidade
Federal de Ouro Preto, Ouro Preto, MG, Brasil / Me.Thiago Cortez Costa, Universidade de
Braslia, Braslia, DF, Brasil / Dr.Tunjica Petrasevic, Josip Juraj Strossmayer University of Osijek,
Osijek, Crocia / Me.Valter Moura do Carmo, Universidade Federal de Santa Catarina,
Florianpolis, SC, Brasil / Dra.Vnia Siciliano Aieta, Pontifcia Universidade Catlica do Rio de
Janeiro, Rio de Janeiro, RJ, Brasil / Dr.Venceslau Tavares Costa Filho, Fundao Universidade
de Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Dr.Vicente de Paula Ataide Junior, Universidade Federal do
Paran, Curitiba, PR, Brasil / Dr.Wagner Silveira Feloniuk, Instituto de Desenvolvimento Cultural,
Porto Alegre, RS, Brasil / Dr.Wlber Araujo Carneiro, Universidade Federal da Bahia, Salvador,
BA, Brasil / Dr.Walter Claudius Rothenburg, Instituio Toledo de Ensino, Bauru, SP, Brasil /
Dr.Walter Guandalini Junior, Universidade Federal do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Dr.Welton
Roberto, Universidade Federal de Alagoas, Macei, AL, Brasil / Me.William Soares Pugliese,
Universidade Federal do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Me.Wlademir Paes de Lira, Universidade
de Coimbra, Coimbra, Portugal

Autores
Bradson Camelo mestre em Direito Econmico pela Universidade Federal da Paraba (UFPB),
Joo Pessoa, PB, Brasil; professor de Direito do Instituto de Educao Superior da Paraba
(IESP), Cabedelo, PB, Brasil; procurador do Ministrio Pblico de Contas da Paraba, Joo
Pessoa, PB, Brasil. / Bruno Leonardo Carr doutor em Direito Civil pela Universidade de So
Paulo (USP), So Paulo, SP, Brasil; estgio ps-doutoral pela Scuola di Giurisprudenza della
Universit degli Studi di Bologna, Itlia; professor e orientador da Faculdade Sete de Setembro,
Fortaleza, CE, Brasil; juiz federal, Fortaleza, CE, Brasil. / Elda Coelho de Azevedo Bussinguer
livre docente pela Universidade do Rio de Janeiro (UniRio), Rio de Janeiro, RJ, Brasil; doutora
em Biotica pela Universidade de Braslia (UnB), Braslia, DF, Brasil; coordenadora de Pesquisa
e do Programa de Ps Graduao em Direito da Faculdade de Direito de Vitria (FDV), Vitria,
ES, Brasil; docente do programa de Ps-Graduao em Direito da Faculdade de Direito de
Vitria (FDV) Vitria, ES, Brasil; professora associada aposentada da Universidade Federal
do Esprito Santo (UFES), Vitria, ES, Brasil. / Flvio Quinaud Pedron doutor e mestre em
Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Belo Horizonte, MG, Brasil;
professor adjunto do mestrado em Direito da Faculdade Guanambi, Guanambi, BA, Brasil;
professor adjunto da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-Minas), Belo
Horizonte, MG, Brasil; advogado. / Itamar de vila Ramos mestrando em Direitos e Garantias
Fundamentais na Faculdade de Direito de Vitria (FDV), Vitria, ES, Brasil; promotor de Justia
do Ministrio Pblico do Estado do Esprito Santo, Vitria, ES, Brasil. / Jorge O. Bercholc
doutor em Direito Poltico pela Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, Argentina; doutor
internacional em Cincias Jurdicas e Sociais pela Universidad de Castilla-La Mancha, Espaa;
Professor Catedrtico de Teoria do Estado e de ps-graduao e doutorado da Universidad
de Buenos Aires, Buenos Aires, Argentina; e Professor Catedrtico de Sociologia Jurdica
e de Metodologia da Investigao da Universidad Abierta Interamericana, Buenos Aires,
Argentina. / Marclio Toscano Franca Filho ps-doutor em Direito pelo Instituto Universitrio
Europeu (EUI), Florena, Itlia; doutor em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade
de Coimbra, Portugal; professor do Centro de Cincias Jurdicas da Universidade Federal
da Paraba (UFPB), Joo Pessoa, PB, Brasil; procurador do Ministrio Pblico de Contas da
Paraba, Joo Pessoa, PB, Brasil. / Marcus Vincius Barreto Serra Jnior mestrando em Direito
Pblico pela Universidade Federal da Bahia (UFBA), Salvador, BA, Brasil; especialista em Direito
Processual Civil pela Faculdade Baiana de Direito, Salvador, BA, Brasil; graduado em Direito
pela mesma instituio; advogado. / Maria Clara Mendona Perim mestre em Sade Coletiva
pela Universidade Federal do Esprito Santo (UFES), Vitria, ES, Brasil; promotora de Justia do
Ministrio Pblico do Estado do Esprito Santo, Vitria, ES, Brasil. / Mariana Barsaglia Pimentel
mestranda em Direito das Relaes Sociais pelo Programa de Ps-Graduao da Universidade
Federal do Paran (UFPR), Curitiba, PR, Brasil; advogada atuante no escritrio Medina &
Guimares Advogados Associados, Curitiba, PR, Brasil. / Natalia Lacerda Macedo Costa
graduada em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), Recife, PE, Brasil;
vinculada, na condio de aluna especial, ao programa de mestrado do Centro de Estudos
de Braslia, Braslia, DF, Brasil; procuradora federal, com atuao na Subchefia para Assuntos
Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica, Braslia, DF, Brasil. / Rafael Diogo Digenes
Lemos mestre em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), Natal,
RN, Brasil; professor de Direito na instituio DeVry-Fanor, Fortaleza, CE, Brasil. / Raquel Lima
Scalcon doutora em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Porto
Alegre, RS, Brasil; mestre em Cincias Criminais pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio
Grande do Sul (PUCRS), Porto Alegre, RS, Brasil; professora na graduao em Direito do Centro
Universitrio Ritter dos Reis (Uniritter), Porto Alegre, RS, Brasil. / Thomas Vesting professor
doutor na Universidade Johann Wolfgang Goethe, Frankfurt, Alemanha. / Vincius Silva Bonfim
doutor e mestre em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-Minas),
Belo Horizonte, MG, Brasil; professor adjunto da Faculdade Arquidiocesana de Curvelo (FAC),
Curvelo, MG, Brasil.
 Sumrio

Autores convidados em lngua estrangeira

11 Modern law and the crisis of common knowledge

Thomas Vesting

31 Las sentencias interpretativas y el control de constitucionalidad

Su utilizacin por el Tribunal Constitucional de Espaa
Jorge O. Bercholc

Artigos

49 Sano jurdica e preveno

Qual o lugar das medidas preventivas na Teoria Geral do Direito?
Bruno Leonardo Cmara Carr

73 Direito laboral a planos de sade

Vedao do retrocesso no Sistema nico de Sade e a PEC no451/2014
Itamar de vila Ramos
Maria Clara Mendona Perim
Elda Coelho de Azevedo Bussinguer

91 Nudge como abordagem regulatria de preveno corrupo pblica no Brasil

Natalia Lacerda Macedo Costa

113 Avaliao de impacto legislativo

A prtica europeia e suas lies para o Brasil
Raquel Lima Scalcon

131 A vinculao do precedente judicial e a segurana jurdica

Marcus Vincius Barreto Serra Jnior

153 Direito ao trabalho como elemento de incluso social da pessoa com deficincia
Anlise da Lei no13.146/2015
Rafael Diogo Digenes Lemos

Os conceitos emitidos em artigos de colaborao so de

responsabilidade de seus autores.
175 A eficincia dos Tribunais de Contas no Brasil
Uma abordagem terica
Bradson Camelo
Marclio Toscano Franca Filho

189 Backlash s decises do Supremo Tribunal Federal sobre unio homoafetiva

Mariana Barsaglia Pimentel

203 A razo pblica conforme John Rawls e a construo legtima do provimento

jurisdicional no STF
Vincius Silva Bonfim
Flvio Quinaud Pedron
 Modern law and the crisis of
common knowledge

THOMAS VESTING

Abstract: The relation between law and practical knowledge plays no

negligible role in the practice of law. But precise observations of this
network of references have been neglected probably owing to the
printing press and the legal codes of nineteenth- and twentieth-century
nation-states. In any case, the notion is now widespread that modern
law must be described as an autonomous, positive law: this is, after
all, how the post-1800 legal regime broke with earlier normative orders
such as etiquette, morals, convention, and custom (French coutume,
German Brauchtum), and thenceforward exercised its authority by
means of a jurisprudence anchored in the institutions of the nation-
state written constitutions, law books, courts, and faculties of law.
In contrast to such notions of a normatively closed order of law and a
legitimacy secured through state authority, my remarks proceed from
the theoretical realization that the codifying successes of modern law
cannot be evaluated in isolation from the laws situatedness in a cultural
and discursive space of a higher order.

Keywords: Modern law. Common knowledge.

1. Example: business law and business custom

Modern law makes constant reference to practical knowledge. As an

example, let us take commercial law. Just as the medieval lex mercatoria
was formed from the habits and customs of seafaring trade, everyday
business in the cities, and so forth,1 modern commercial law takes as
given a set of instituted practices among businesspeople.2 Thus the
Autor convidado.
Traduzido do alemo
por Stephen Haswell 1
See Berman (1983, p.340).
Todd. 2
See Baumbach and Hopt (2014).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29 11

 codified laws of commerce are, to this day, intimately connected with
business conventions, most of which are unwritten: with business-
specific etiquette, forms of interaction, or usages, such as the handshake
as a means of concluding business; specific forms of measurement, as
in the lumber trade; or the (increasingly obsolete) sign language of the
trading floor. This dependence of the written law of commerce upon
unwritten conventional ways of doing business often means that such
conventions take on the character of binding law, so long as consistent
use and practice is joined to a consensus view of their lawful character.
In the German commercial code, the dependence of codified law upon
instituted business practice comes most prominently to the fore in
paragraph 346. There it reads: Concerning the meaning and effect of
actions or the lack thereof among business people, the prevailing habits
and customs in commercial relations are to be taken into account.
The first thing we notice in this formulation the prevailing habits
and customs in commercial relations are to be taken into account is
that it makes explicit reference to a practical knowledge shared among
people of business but not centrally accumulated or centrally available.
Whereas the medieval lex mercatoria still battled for legitimacy against
unwritten local laws and customs for instance the practice, common
in England, of arresting foreigners for the debts owed by natives of a
fellow citizen, which was abolished by the thirteenth-century Statute of
Westminster3 the codification of large swaths of commercial law in the
nineteenth century gave rise to a commerce-specific conglomerate of
written and unwritten norms: the direction of reference is from the legal
code to a distributed local knowledge, which points further to an open
system that constantly restructures itself independently of any higher-
order intention. Granted, quotidian usages can themselves be codified
into statutes, as in the domestic lumber trade in Germany, where, since
1950, a written set of norms the so-called Tegernsee Custom has
been in force. As a rule, though, the customs to which commercial law
refers are marked by their uncodified, unwritten, and at times not even
verbally formulated character.
The structure of the conglomerate of written and unwritten
commercial law can be further exemplified by the so-called commercial
letter of confirmation, which concerns the concluding of contracts.
While the institution of contract law normally requires two compatible
declarations of intent, which together manifest a binding intent (in some
types of contract, this must be present in writing), in commercial law an
imaginary validity is sufficient for the conclusion of a binding contract,

3
See Berman (1983, p.342).

12 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29

an implication in the sense of the iura imaginaria that Giambattista
Vico already discerned as typical of Roman law.4 The parties to the
contract need not even be consciously aware of this implication or
fiction: in the case that preceding negotiations either in fact or in the
view of the author of a letter of confirmation have brought about a
contractual relation, and these negotiations are preserved in the letter of
confirmation, then the receiver of the letter, if she or he does not react,
must yield to the validity of its contents. The declaration of intent is in
this case derived from the partys tacit acceptance. This applies even
to an individual who is taking part in the relevant sort of contractual
relations for the first time and is unaware of the conventions attached.

2. The legal-historical context

The example of commercial law demonstrates that the relation

between law and practical knowledge plays no negligible role in the
practice of law. But precise observations of this network of references
have been neglected probably owing to the printing press and the legal
codes of nineteenth- and twentieth-century nation-states. In any case,
the notion is now widespread that modern law must be described as an
autonomous, positive law: this is, after all, how the post-1800 legal
regime broke with earlier normative orders such as etiquette, morals,
convention, and custom (French coutume, German Brauchtum), and
thenceforward exercised its authority by means of a jurisprudence
anchored in the institutions of the nation-state written constitutions,
law books, courts, and faculties of law. Kant already distinguishes legality
from morality, and links this distinction to a difference between inner
and outer, associating the authority of law with an externally binding
force. In the early twentieth century, with Hans Kelsens pure theory of
law, this inner-outer split gives rise to the notion of a normatively closed
legal order supported by an internal hierarchy (the Stufenbau of the legal
order), whose validity is theoretically taken for granted (as Grundnorm
Basic Norm) and must be concretely secured through state power.
Even in Luhmanns systems theory, this positivist legacy remains active.
It is true that Luhmann insists that the normatively (that is, operatively)
closed system of law, which is no longer to be analyzed primarily on
the basis of its normative structure but rather on that of the juridical
production of decisions, must be cognitively open. But with the notion
of a cognitively open system of law, the activity of practical knowledge

4
See Vico (1976, p.389).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29 13

within the legal order is nonetheless reduced
to the status of factual knowledge. Moreover,
according to Luhmanns basic assumption, this
factual knowledge is absorbed into law in a
manner that follows from and conforms to the
internal rules of the legal system.5
In contrast to such notions of a
normatively closed order of law and a
legitimacy secured through state authority,
my remarks proceed from the theoretical
realization that the codifying successes of
modern law cannot be evaluated in isolation
from the laws situatedness in a cultural and
discursive space of a higher order.6 My point
of departure, however, is not a critique of legal
positivism from the side of natural law, as was
undertaken by Gustav Radbruch, for instance,
after the end of the Nazi regime in Germany.
This and similar debates remain too fixated on
the idea of an autonomous positive law. My
aim is rather to ground a cultural-historical
(media-theoretical) perspective on modern
law, one that accentuates the way in which the
normativity of law depends upon a common
knowledge permeating the subject of law
like a second nature. Modern law always
already maneuvers inside the framework
of cultural orientations that transcend it,
cultural texts in the sense of Aleida and
Jan Assmann,7 a framework of intensified
binding nature or binding authority
(gesteigerte Verbindlichkeit); e.g. rules of
social behavior or narratives about a common
concern, which belong to the self-image of
a group and hence also to the expressive
See Luhmann (2004, p. 117). For a critique see
5
Ladeur (2010a, p.131) (In contrast to Luhmann, Ladeur
conceptualizes experience as a hybrid concept. For
him experience is a process which integrates cognitive,
practical and normative elements).
6
This term is used by Bender and Wellbery (1996,
p.79).
7
See Assmann, J. (2005, p.104).
14 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29
potential of individuals.8 Another component
of this framework of cultural orientations is a
common practical knowledge, without which
the legal coordination of actions cannot be
thought. Against this backdrop I will unfold
the argument in three steps. Under the heading
social epistemology I will introduce a few
thoughts about the grounding of knowledge
in social practices and forms of life. Then
I will give a historical dimension to these
considerations, under the heading historical
epistemology. Finally, I will sketch a three-
phase model of the changing structure of
reference between law and practical knowledge
in the history of modern law.
3. Social epistemology
In contrast both to the modern theory of
knowledge since Descartes and to the tradition
of analytic philosophy, social epistemology
sees all practices of knowledge as embedded
in society.9 Knowledge is not generated on the
inside of an insular subject, through the sense-
perception of objects in the outside world and
on the basis of pure logical thinking. Rather,
social epistemology departs from the premise
which it shares with the common-sense
philosophy of the Scottish Enlightenment
that the generation of knowledge is tied to
a social activity of reasoning and is always
dependent on the knowledge of others.10 If
we bring together this neighborly model of
8
See Descombes (2013, p. 231), who following
Cornelius Castoriadis speaks of institution-giving power
in contrast to the constituent power and who subordinates
the latter to the first.
9
For an overview see Wilholt (2007, p. 46), Krmer
(2015, p.223) and the contributions in Loenhoff (2012).
10
See Reid (1786); for the connection of moral
judgements and social relations in Adam Smiths work
(Reids predecessor) see Raphael (2007).
knowledge production with the processes of
the transfer of knowledge between persons
and the problem of credibility, then we can
say, with Sybille Krmer: any production of
knowledge presupposes a circulation of acts of
witnessing at the societal level. Such attested
knowledge then provides the soil and the
reservoir for all practices of knowing; this
certifies that all epistemology is a thoroughly
social epistemology.11
Social epistemology pictures knowledge as
distributed within societal reference networks,
not as centralized inside a meaning-endowing
subject. Knowledge can thus also not simply
be appropriated (by a single subject), let alone
constituted, as it is highly dependent on
practical abilities and personal aptitude. All
knowledge, from preparing food to building
a house, rules of conduct in the family, the
formulating of norms for the interpretation of
legal texts, or the activities of scientific discovery
in the lab, includes a component that cannot be
fully articulated or that must be covered over
from the start. This not immediately knowable
or perhaps never knowable component of
knowledge is nowadays most often designated
by the concept of implicit or tacit knowledge,
a concept that can be traced to Michael
Polanyi, who was active first in Germany as a
physicist and chemist, and later in England as
a theoretician of science.12 Polanyis idea of tacit
knowledge goes together with a style of thinking
that is fundamentally critical of subjectivity,
one according to which the production of
knowledge always already occurs within a
cultural machinery of language and writing
that rids us of the absurdity of absolute self-
determination (POLANYI, 1983, p.91).
11
See Krmer (2015, p.254-257) and Augsberg (2014,
p.80).
12
See Polanyi (1969, p.142-161), Schtzeichel (2012,
p.108-112) and Rheinberger (2005, p.62).
For Polanyi, implicit knowledge is a kind of
acquired intuition, as manifest prototypically
in the master craftsman (SCHTZEICHEL,
2012, p.115).13 The skills of, say, a carpenter, the
individual handiness he has, the level both of
design and of workmanship at which his wares
are produced these are as dependent on
implicit knowledge as is his ability to pass on
his craft to colleagues and apprentices. Implicit
knowledge, in this view, is always bound up
with everyday practices; it cannot be made
explicit at least, not without some loss and
can only be taught and passed on from person
to person.14 Similar considerations had already
underpinned the scientific philosophy of
Ludwig Fleck in the interwar years. Especially
pertinent in our context is the distinction Fleck
draws between experience (Erfahrung) and
expertise (Erfahrenheit). Experience makes
reference to a cognitive dimension, the ability
to correctly judge and evaluate an everyday
situation, a work, or an object. By contrast,
expertise enables one to embody to an extent
estimations and judgments in the process of
gaining knowledge, in other words, to think
with tools and hands (RHEINBERGER, 2005,
p.62). Converting skill and practical ability to
a kind of natural capacity, however, is a process
that resists all forms of rationally formulable
control. Expertise must be learned this
is inherent to it and yet at the same time
it exceeds what can be learned in an explicit
sense (RHEINBERGER, 2005, p.62).
Both Polanyis tacit knowledge and Flecks
expertise privilege practical over scientific
knowledge. Like later scientific theorists such
as Ian Hacking and Bruno Latour, Polanyi and
13
See Kogge (2012, p. 31) and Rheinberger (2005,
p.61-62).
14
See Ladeur (2014, p. 103-111). Quotes Collins
(2010, p.161): We do not know how it works, nor the
mechanisms by which individuals draw on it.
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29 15
 Fleck attempt to prove that our knowledge rests upon concrete forms
of life and activity, which do the work of opening up the world to our
knowledge in a fundamental sense. Only with this opening-up, say
these theorists, is that trust in the world established that is essential for
social action, and only thus do encounters between the self and everyday
things become possible (SCHTZEICHEL, 2012, p. 114).15 More
generally, their insight is that a knowing-how always takes precedence
over a knowing-that. Pragmatic action enjoys epistemological priority
over the sphere of theoretical reflection (LOENHOFF, 2012, p. 16;
SCHTZEICHEL, 2012, p.108-113). Hans-Jrg Rheinberger expresses
the same thought as follows: In Polanyis view, tacit and explicit
knowledge coexists not simply as two forms of knowledge on the same
plane. He departs from the primacy of tacit knowledge and claims that
all knowledge, from the everyday action of riding a bicycle all the way
to acts of scientific discovery, either has a tacit component or is at least
rooted in tacit knowledge. For Polanyi, fully articulated knowledge is one
of great but doomed illusions of analytic philosophy (RHEINBERGER,
2005, p.63).16
The privilege that social epistemology gives to practical knowledge
is further supported by the fact that explicit knowledge is coupled
to a particular form of perception, namely focal attention, which
for its part rests upon another, namely subsidiary attention. When
one hammers a nail into the wall, ones focal attention is on the nail;
subsidiary attention, on the other hand, attends to the hammer, without
whose action there would be no focal experience and no trustworthy
objects (RHEINBERGER, 2005, p.63).17 In other words: we understand
things by virtue of our familiarity with a whole interconnected network
of assignments (Verweisungen) and interrelated possibilities (PIPPIN,
2014, p. 104). Hammer and nail are thus not mere things, lumps of
matter onto which the acting subject as it were retroactively projects
usefulness. The things are rather originarily characterized by our own
being able to use them (PIPPIN, 2014, p. 104). By the same token,
explicit knowledge only becomes understandable against the backdrop
of implicit practical abilities and always-already meaning-endowed
situational totalities.
All explicit knowledge is woven into a network of implicit
knowledge; it presumes, returning to the terminology of Sybille Krmer,

15
See Vattimo (1997, p.108), who speaks about the Heideggerian idea of a destiny of
Being that is articulated as the concatentation of openings of the systems of metaphors
that make possible and qualify our experiences of the world.
16
See Ong (1977, p.45) (total explicitness is impossible).
17
See Polanyi (1969, p.138) and Schtzeichel (2012, p.116).

16 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29

an attested or witnessed knowledge whose structure is for the most
part oral or pre-linguistic and which can only be secured and passed on
through listening, watching, imitating, experimenting, practicing, etc.

4. Historical epistemology

Social epistemology accentuates the societal constitutedness of

knowledge. Cognition is conceived in the form of a societal process,
which always already assumes a kind of knowledge that runs alongside
and can never be fully thematized and made explicit in communication
(LUHMANN, 1990, p. 122). This is true of knowledge on the whole:
not just practical, everyday knowledge but also scientific knowledge
contained in writing, printed books, and computer networks has to be
understood as embedded in social and cultural structures. Even scientific
knowledge incorporates elements of social context and cultural norms; it
is never the result of a pure conceptual and methodical instrumentarium
proceeding from a knowing subjects conscious performances as is still
widely taken for granted in legal theory.18 Moreover, (juridical) concepts
and methods must be understood more as experiences than as object-
constitutive forms of thinking as experiences that others have had
and that, with the aid of writing, can make up a standing tradition that
need not constantly be learned anew from fresh experience.19
The decisive point for social epistemology is hence the claim that
epistemology does not find its object in the connaissance of a subject,
but rather in a process of savoir bound up with the structure of a
practice (RHEINBERGER, 2010a, p. 72). The individual subject
does not appear as titular of this practice, but merely a temporary
participant in it (RHEINBERGER, 2010a, p. 72). In place of the
subjects cognitive relation to the world, we find an understanding
of knowledge as an always technically and culturally implemented
process (RHEINBERGER, 2010b, p.19). Social epistemology, precisely
considered, must then be thought of as both social and historical. Beside
the consideration of the social and cultural constitution of all knowledge,
there must be a reflection on the historical conditions under which,
and the means with which, things are made into objects of knowledge.
It focuses thus on the process of generating scientific knowledge and
the ways in which it is initiated and maintained (RHEINBERGER,
2010a, p.19). With a certain concision, we could say that knowledge is

See Kelsen (2008, p. xi-xxxv).

18

See Rheinberger (2010a).

19

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29 17

dependent on styles of thought and habits
of perception that rely not on timeless laws
but on a process of historical shifts and in-
built internal outbreaks (Gaston Bachelard).
And because such shifts and breaks must also
be expected to occur in future, they keep all
knowledge in a state of permanent lack of
closure (RHEINBERGER, 2010a, p.32).
5. Law and its referential context of
instituted practices
Modern law and the practical knowledge
accompanying it are dependent on instituted
practices that are not fully susceptible to
conscious knowledge and influence. Every
formal legal operation refers us back to a
world of obligations and conventions that are
neither given in nature, nor assimilable to an
autonomously conceived positive law. Laws
(Gesetz) and the legal system (Recht) are always
woven into a whole interconnected network of
assignments (Verweisungen) and interrelated
possibilities, which in turn refers back to
a practical world of significance and its
prepropositional familiarity (PIPPIN, 2014,
p. 104).20 Just as the law of commerce always
presumes commercial conventions to be
actually in force, the judge must already speak
a language and inhabit a semantic world before
he can interpret a legal text or pronounce
and justify a decision. And because instituted
practices not only generate knowledge but
also commitments, attestations, and trust,
without which knowledge is incapable of being
20
See Pippin (2005, p. 145): there are no original,
natural oughts; there are always [] results, commitments
[]This is the heart of the claim that there is no prereflective
or natural human experience of the human; there is rather
only the implicitly reflective, already negative, not yet fully
explicitly reflective human experience, if it is to count as
human.
18 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29
connected to anything (LADEUR, 2012,
p. 220-250), the authority of law, the binding
force of law what legal positivism terms
legitimacy cannot be generate only by
formal legal operations on the part of systems
that intervene in society, by judicial actions, by
administrative decisions or university dogma.
Modern law is bound up with linguistic
semantics and naturalized linguistic usage
and just this usage refers us back in turn
to prior practical experience of a shared
nature. Wittgensteins pragmatic philosophy
of language rightly puts emphasis on the fact
that no linguistic process of understanding
is thinkable in the absence of a common
knowledge underlying it. There must be
agreement not only in definitions but also
(queer as this may sound) in judgments for
linguistic understanding (WITTGENSTEIN,
1953, p. 88e). This formulation carries much
consequence. It implies no less than that
participants in a linguistic community must
proceed in a completely synchronized manner
with regard to linguistic usage, must be
mutually attuned top to bottom (CAVELL,
1999, p. 32). All capacity for judgment in
language is dependent on a group of people
being fundamentally, reciprocally attuned to
each other; dependent on the customs, habits,
and institutions that make up a form of life.
This fundament of presuppositions can also
be ascribed, as Hans Blumenberg does, to
a rationality anchored in the life-world,
a rationality that according to Blumenberg
is distinguished precisely by its lack of a
foundation (Begrndungslosigkeit).21
21
See Blumenberg (2010, p. 90). Wittgensteins
analysis of the authority of following rules also amounts
to the image of a consolidated implicitness. Here, too, the
focus is on practical ability, a rule-governed behaviour,
of which the person following these rules is not aware.
When I obey a rule, I do not choose. I obey the rule
blindly (WITTGENSTEIN, 1953, p.85e).
 This means that all explicit knowledge of juridical rules
lawmaking, judging, and legal dogma is attached to criteria that
have to be presupposed as generally valid and that open themselves
up to theorization only in retrospect. This is exemplified in juridical
hermeneutics. Explicit juridical-hermeneutic knowledge can be written
into a canon in the form of rules for interpretation and argumentation,
with the purpose of establishing a communal professional orientation
for the explication of legal texts. But the essence of legal hermeneutics
is in no way bounded by a juridical methodology, the methodology
transmitted via the professional education of jurists. Juridically
disciplined interpretation, rather, must necessarily participate in the
reproduction of an intertextual network of reference, and thereby takes
part in the upholding of a pragmatic world of law, one which, for its
part, cannot be separated from the contexts and cultural norms that
surround it, including their various respective histories of language,
mores, customs, habits, conventions, etc. When paragraph 185 of the
German penal code criminalizes insult and libel, the printed text refers
to an unwritten code of honor, whose validity and actuality in quotidian
social life must be presumed. In other words: the juridical invocation of
libel and the search for criteria in the light of which the judge can say
that this or that utterance is libelous in the eyes of the law presuppose a
common knowledge, a convergence of judgments on insult and libel.
We can therefore join Karl-Heinz Ladeur in departing from the
premise that practical knowledge stands always in a historically
variable situation of contextual correspondence and reference to legal
concepts, which without this would be of no use (LADEUR, 2014,
p. 103-108). Modern positive law correspondingly refers back to
practical knowledge, mores, customs, habits, conventions etc., and
this entire structure of reference between law and instituted practice
can only be conceived as dependent on time and context, in line with
social and historical epistemology. We must therefore also posit that the
entire structure of law and practical knowledge undergoes processes of
historical transformation, shifts of meaning, and changes in the style
of thought. If we confine ourselves to modern law and its connection
to instituted practice (leaving aside the question of the relation between
law and common knowledge in the middle ages and antiquity),22 we
can distinguish three styles of thinking or habits of perceiving: a
bourgeois-liberal, a group-pluralistic, and a network-like culture. These
distinctions are not intended in the sense of a historical progression,

22
For this dependency in the case of the athenian democracy see Ober (2008) and
Ezrahi (2012).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29 19

but serve to sketch out a multilayered image
of differing, interwoven, and conflicting
structures of knowledge and law, in which
history is not merely that which has been, but
retains its presentness within the legal culture
of modernity.23
6. Generally accessible knowledge
from experience
In the center of bourgeois-liberal culture
stands the general rule of law, itself referring
back to a generally shared, generally recognized
(implicit) knowledge. The general rule of law
in Germany owes its impetus not least to the
overreaches of the monarchy. It was against the
latter that the jurists rebelled, with a strategy
of excarnating the king for the sake of the
objectivity of (un-incarnated) legal texts.24
Savigny had already made the connection
between positive law and the Volksgeist
or spirit of the people as its instance of
authority, in other words, an invisible or non-
corporeal binding force; and he portrayed the
bourgeois jurists themselves and their abstract
law as the representatives and spokespersons
of this spirit. The later nineteenth century
saw the jurists concentrate increasingly on the
printed law and ultimately on the law book or
legal code as textual ideal (AUGSBERG, 2017).
The rise of the law book (Gesetzbuch) is itself
inseparable from the increase in lawmaking
activity on the part of the ascendant nation-
state. The law is now bound to respect only the
common utility and is no longer legitimated
by tradition and divine sanction. In this sense
23
In favour of such a modell regarding cultures of
subjects see Reckwitz (2010). For legal theory see Ladeur
(2010b, p.143).
24
See generally Koschorke (2006, p.29) and Assmann,
A. (2011, p.116-117).
20 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29
even the monarchical state was able to set
the law in motion, to prize it loose from local
and city jurisdictions and reorganize it, on
a higher level of generality, as a medium for
the coordination of actions among strangers.
To paraphrase Monika Dommann: not only
in the area of music did nineteenth-century
law equate progressive qualities with the
abandonment of tradition and lift written
signs above knowledge handed down orally
(DOMMANN, 2014, p.41).
Once we attend to this historical context
it quickly becomes clear why we must not
make a voluntaristic misreading of the liberal
legal culture of written constitutions and law
books. It is true, the general law is imagined
as the expression of the sovereign will of a
respectable subject. The will of the sovereign,
however, can articulate itself only in the
medium of written law texts and thereby
undergoes an objectification: the law becomes
general, that is, non-instrumental, non-goal-
directed, formulated;25 and by means of its
articulation in written language it remains
in contact with the accumulated store of real
experience and with ordinary semantics and
everyday speech. Moreover, in this intertextual
network not only the lawgiver is supposed to
be a respectable subject, but the addressees of
the law as well: in the civil code, for instance,
the person is taken to be a basically reliable
and predictable partner to contracts, one who
can be trusted even outside of personal circles
of acquaintance and family relations. The
emerging law of copyright endows the author,
for his creative powers of invention, with
individual rights and thereby presupposes
the integrity of the author as a person under
the law. The same is true for the legal agents
25
Thus it is about relationship in terms of rules
(Michael Oakeshott). Also Nardin (2001, p.202-203).
of the state, for instance the judge. The judge
is one who, in the process of applying the law,
takes the will of the law as if it were a will given
by a power higher than himself (LABAND,
1964, p.178, emphasis added).
In bourgeois-liberal legal culture, the
structure of reference obtaining between
the law as explicit juridical norm and the
networks of practical knowledge that rest
upon an artificial ground of convention is
determined by the generality of experience
distributed among society. It is hence taken
for granted (and could be presumed through
history as well) that everyone has or at least
can have access to practical knowledge and
its prepropositional familiarity. This applies
for instance to standards of care or to the legal
concepts by which the threshold of harms and
damages a concept so central to bourgeois-
liberal law is determined. Thus the concept
of culpability that triggers liability in business
law refers back to a normal condition of things,
to a conception of normal usage on the basis of
which the value and usefulness of merchandise
are determined. The carriage that arrives with
spots of rust and cracks in its lacquer infringes
upon certain things taken for granted in
the carriage trade, and can therefore be sent
back. The same does not apply, however, to
secondhand carriages.
Hence the kinds of experience and
knowledge accumulated by citizens in
horizontal relation to each other, beyond
the boundaries of traditional relations, gain
significance as opposed to the kind of vertical
knowledge that stems from the king and
his advisers.26 The same applies to public
law, for instance the police, when it restricts
police action to the guaranteeing of public
26
See generally (using the historical example of the
early USA) Egan (1999).
safety and order and excludes social-welfare
interventions that transgress those bounds.
Policing law thereby refers ultimately to the
practices and conventions found in society,
which require no special royal decree or which
are in fact immune to such. In particular areas
of bourgeois law, such as commercial law, the
subject of common knowledge is ultimately
exchangeable: here it is the collectivity of
businesspeople to whom specific business
experience is ascribed. In any case, it is always
a distributed, generally available knowledge,
always experiences that can be had by anyone,
that form the basis. One can say, vice-versa,
that bourgeois-liberal legal culture rests on
a close connection between explicit legal
norms and implicit knowledge, and helps to
secure, by means of this connection, a unified
understanding of both complexes of meaning.
7. The knowledge of groups
Perhaps it is no accident that by the end of
the nineteenth century, a social and historical
epistemology that went beyond the classic
philosophical tradition was already beginning
to take shape. Hans-Jrg Rheinberger
has done more than anyone to show, in
various publications, how this epistemology
relativizes the notion of an all-encompassing
and unified science with physics at its center.
The (single) ideal of a theory of knowledge
oriented around the general mathematical
laws of natural science becomes plural, and is
replaced by the idea of a multitude of spatio-
temporally distinct practices of knowledge
production, style of thought, and habits
of perception. Ludwig Fleck gives voice to
this transition from the theory of knowledge
to epistemology by, among other things,
embedding epistemology from the start in a
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29 21
 social and cultural structure that transcends the elementary subject-
object relation. Wherever and whenever we begin, we are always already
in the midst of things (RHEINBERGER, 2010b, p.28). And for Fleck,
this being in the midst of things means first of all that the individual
scientist can no longer be understood as a sovereign authorial subject,
but only as always already entwined in various thought collective. All this
goes to imply that we can never get rid of the individuals dependence
on the experience, conventions, and practical working conditions of a
particular community of scientists for example that of the chemical
laboratory.
Along with science, the bourgeois-liberal legal culture of the late
nineteenth century was also expanded and transformed by a style of
thinking oriented toward the collective. The various interests arising
in society, and a view of law as a means to an end (Der Zweck im Recht,
to take the title of Rudolf von Jherings book), began to encroach upon
the previous orientation toward law in general and communal practical
knowledge. Legal culture gradually opens itself up to new institutional
conditions and the practical experiences arising from them. In the
1930s, in the light of the demands that the new medium of radio made
with regard to the reachability of its listeners, Benjamin (2002, p.396-
398) spoke of grouping (Gruppierung) as the decisive feature of the
new epistemological situation.27 Taking up this formulation, one could
say that the new epistemology is defined by the experience of grouping:
practical (implicit) knowledge is now filtered through a plethora of
group standards, structured now more strongly than before according
to social strata, areas of interest, and environment (BENJAMIN, 2002,
p.398). In contrast to the sovereign respectable subject of bourgeois-
liberal culture, breaking free of the constraints of tradition and working
out its newly won autonomy, the subject of grouping lives more in
his relations (LETHEN, 2002, p.189). The employee, with his or her
extroverted social orientation, is a paradigmatic subject of grouping
(RECKWITZ, 2010, p.409).
The epistemology of grouping hangs together with a social world
composed of collectives. Here the unity and generality of the law and of
practical knowledge are rendered very much relative in their meaning,
and confronted with the increasing significance of a plurality of group
structures, which come to determine practical knowledge as well.
Correspondingly the meaning of positive law now depends on the
forces, groups, organizations, and milieus operating in a social field
as was always the case in the law of commerce. This shift in law in

27
See Weber (2004, p.110).

22 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29

general and in the scientific climate is driven
in the first place by the increasing significance
of large-scale mass production enterprises
and an expanding state bureaucracy. Both
developments lead to an increasing orientation
toward specialized knowledge, often requiring
experts: one might think, for example, of the
rise of self-imposed standards in the technical
industries and the group probabilities in
effect there.28 Thought collectives among,
say, electrical engineers, have more and more
influence on rules and conventions, on the
meaning of legal texts and thereby on legal
cultures understanding of itself. Knowledge
of technical norms, in this instance becomes
refracted. Besides distributed knowledge
that is in principle available to anyone, there
emerges a knowledge dependent on particular
groups often on cartels which can also
be deployed strategically in the service of
particular interests.29
What the rise of group epistemology
means for legal culture can be gleaned from
changes in juridical hermeneutics: in place
of the passive subsumption of particulars
under general laws, we now find a notion of
the legal labor (Rechtsarbeit) performed
by the interpreter,30 which is tied to the
circumstances of industrial society the idea
of the concretization of the law by way of
the production of practical concordance.
Juridical interpretation now necessarily refers
to prior self-interpretations, to a plurality
of actual interests, self-understandings, and
worldviews in various fields of significance
industry, the press, the artist, the partner to an
agreement, the school, science, etc. These fields
of significance structure the space of possible
28
See Ladeur (2010b, p.143-147) and Ladeur (2010a,
p.131).
29
See Vec (2006, p.165).
30
See Mller (1994, p.246).
relevant interpretations in advance and thereby
raise, among other things, the novel problem
that the self-understandings in question may
conflict with one another. This leads to a state
of affairs in which the understanding of the
law is detached from the implication of an
inherent generality: the interpretation of the
law now takes its cue from an open society of
interpreters, allowing for more flexibility in
the process of interpretation and replacing the
idea of a unity of the law and the assumption
of a stable and accessible practical knowledge
with the idea of a sought-after consensus or
compromise among divergent formations of
interests and values.
The novelty of the epistemology of
grouping once again to use a slightly different
formulation is that the law can no longer
refer to generally shared values and a common
practical knowledge, but instead becomes
more and more dependent on group-based
coordinations, detached from general public
norms, general laws and expectations. The
positive law of the state becomes dependent
on prior, group-based structuration.
Individual provisions for sickness, age, and the
loss of work are supplemented by a complex
social insurance system, the experience of
individuals replaced by statistical knowledge;
an authors copyright yields to the standards of
utilization collectives; bourgeois literary and
theater culture is replaced, including in terms
of state financing and support, by broadcasting
institutions conceived according to the needs
of groups. Wherever and whenever the
individual enters into action, she or he is always
already in the midst of things, entangled in a
world of collectives, connected to a network of
assignments and interconnected possibilities
that for its part refers to a practical world of
significance shaped by specialized group
knowledge and its prepropositional familiarity.
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29 23
 8. Network-dependent knowledge

The most recent development in the legal and scientific culture of

modernity can be described as a transition from a plural group paradigm
to a network paradigm. The new network epistemologys models and
structures, however, are not easy to grasp and describe. What appears
decisive is on the one hand a weakening of the pre-structuring effect of
groups and organizations on the self-interpretation of the societal fields
of significance and their normative orders: in place of relatively stably
anchored group milieus (firms, associations, parties, etc.), we find a sort
of permanent liquidation in which the processes of the production of
knowledge become fluid and dynamic. On the other hand, the knowledge
collected and articulated on the part of groups is overlaid with new
specialized knowledge belonging to new epistemic communities. The
differentiation of professional knowledge in high-tech industries, for
instance (computer technology, nanotechnology, biotechnology and so
forth), brings with it a relaxing of traditional organizational borders:
the firm, or even individual units within the firm, open themselves up
to shared projects, in order temporarily to network with other firms
and units. Practical knowledge thus becomes project-dependent and
manifests itself as a swarm, e.g. in the experimental like development
of new software or hardware in the Silicon Valley computer industry
in which no foreseeable results can only be legally structured after the
fact.31
This means that practical knowledge is now curated in micro-
epistemic communities, such as entities in the financial markets
industry. These entities cannot, however, be thought of as organized
units with points of hierarchical control, but are rather themselves
internally constituted from diverse milieus with distinct practical
experience, sometimes not interpenetrable to each other (as in risk
management, controlling, top management, etc.).32 Highly specialized
experience, often incomprehensible to other parts of the organizational
structure such as experience with mathematical (and computer-
dependent) modeling of extremely risky financial instruments eclipses
the reciprocally observable knowledge of the whole organization, even
the notion of generally shared experience. The picture becomes even
less transparent when one considers that the extreme fragmentation of
practical knowledge in dynamic networks of cooperation is confronted,
in the public sphere, with a general experiential knowledge that is now

31
See Ladeur and Vesting (2008, p.123).
32
See Ladeur (2011, p.63-81).

24 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29

strongly determined by the personalized scripts of electronic media (such
as the greed of bankers). The last part of this picture is the postmodern
lifestyle subject (RECKWITZ, 2010, p.441), who personalizes his or
her individualism,33 which now speaks only for itself and wins at least
a part of its identity by sharing the experience of media-events with
others and exchanging its extremely personal experiences on social
media (KAUFMANN, 2010, p. 173; RECKWITZ, 2010, p. 574). In
the extreme case, then, the life of individuals moves between the local
experiences of a radically particular section of world and the global,
universal scripts of the world of media.
A widespread reaction to the shift to networked knowledge appears
to consist in an interpretation of the complexity of project-based
knowledge production as a return of the individual, and a declaration
of the law as the expressive medium of the self: the subject demands
recognition of its authenticity and possibility of self-determination,
and political legislation, the interpretive practices of the courts, and the
dogma of the universities are adjusted to fit this aspirational structure
of the personalized individual. What had been a set of social rights
coupled to definite aims and tailored to a plurality of groups becomes
now an insurance system for each individual in need; generally
propagated school curricula make way for an individualized workshop
of learning; and an unlimited right to downloads takes the place of
copyright. Though this sounds rhetorical or hyperbolic, a glance at the
development of data-protection and personality laws in Germany, for
example, points clearly in the direction indicated: here, the dominion
of normative conceptions of autonomy extends throughout legislative
and rights-granting processes, conceptions that no longer offer a point
of reference to the idea of common knowledge. In place of the Other
of culture, there comes a self that must now be a chosen self , in any
case at least the co-decider of its own personality (BRITZ, 2007,
p. 10-16). The I becomes the foundation of its own identity, with a
comprehensive right to authentic self-presentation (BRITZ, 2007,
p.37-41).
With the advent of temporary networks of cooperation and the rise
of a personalized individualism, the connection between positive
law and the instituted practice of societal forms of life, their habits
and compulsions, seems to loosen, too. If the legal culture of the
plural groups phase still aimed at the institutionalizing of systems
in which common knowledge could be generated one might think
here of the establishment of public insurance systems, of state support

See generally Ehrenberg (2011).

33

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29 25

 for the development of technical standards in machining or house
building, or of the construction of public broadcasting organizations
the present state seems increasingly to lose sight of the necessity
of a balance between, on the one side, the legal structures generated
through legislation, the courts, and administration; and on the other
the practical knowledge distributed throughout society. The crisis of
common knowledge resulting from the fragmentation of factual and
normative complexes of meaning in the new network epistemology
cannot, however, be answered by a simple return to the individual and
its right to self-presentation, but requires the elaboration of a law of
networks that takes up the nature of experience in the new networks
of project-based knowledge production and provides them with an
appropriate legal framework.

Sobre o autor
Thomas Vesting professor doutor na Universidade Johann Wolfgang Goethe, Frankfurt,
Alemanha.
E-mail: t.vesting@jur.uni-frankfurt.de

Como citar este artigo

(ABNT)
VESTING, Thomas. Modern law and the crisis of common knowledge. Revista de
Informao Legislativa: RIL, v.54, n.214, p.11-29, abr./jun. 2017. Disponvel em: <http://
www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_p11>.
(APA)
Vesting, T. (2017). Modern law and the crisis of common knowledge. Revista de
Informao Legislativa: RIL, 54(214), 11-29. Recuperado de http://www12.senado.leg.br/
ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_p11

Referncias
ASSMANN, Aleida. Einfuhrung in die Kulturwissenschaft: Grundbegriffe, Themen,
Fragestellungen. 3. neu bearbeitete Aufl. Berlin: E. Schmidt, 2011.
ASSMANN, Jan. Religion and cultural memory: ten studies. Translator Rodney Livingstone.
Stanford: Stanford University Press, 2005.

26 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29

AUGSBERG, Ino. Informationsverwaltungsrecht. Tbingen: Mohr Siebeck, 2014.
______. Diesseits und jenseits der Hermeneutik Was heit Textuales Rechtsdenken?. In:
VESTING, Thomas; LDEMANN, Susanne (Hrsg.). Was Heit Deutung?: Verhandlungen
zwischen Recht, Philologie und Psychoanalyse. Mnchen: Wilhelm Fink [2017].
BAUMBACH, Adolf; HOPT, Klaus J. Handelsgesetzbuch: (HGB): RechKredV, Credit
Institutions Accounting Regulation, RechVersV, Insurance Enterprises Accounting
Regulation Translator Thomas Rittler. 36. Aufl. Munchen: C. H. Beck, 2014.
BENDER, John B.; WELLBERY, David E. Die Entschrnkung der Rhetorik. In: ASSMANN,
Aleida (Hrsg.). Texte und Lektren: Perspektiven in der Literaturwissenschaft. Frankfurt
am Main: Fischer, 1996.
BENJAMIN, Walter. Theater und Rundfunk: Zur gegenseitigen Kontrolle ihrer
Erziehungsarbeit (1932). In: ______. Mediensthetische Schriften. Frankfurt am Main:
Suhrkamp, 2002.
BERMAN, Harold J. Law and revolution: the formation of the western legal tradition.
Cambridge: Harvard University Press, 1983.
BLUMENBERG, Hans. Theorie der Lebenswelt: Herausgegeben von Manfred Sommer.
Berlin: Suhrkamp, 2010.
BRITZ, Gabriele. Freie Entfaltung durch Selbstdarstellung?: eine Rekonstruktion des
allgemeinen Persnlichkeitsrechts aus Art. 2 I GG. Tbingen: Mohr Siebeck, 2007.
CAVELL, Stanley. The claim of reason: Wittgenstein, skepticism, morality, and tragedy.
New York: Oxford University Press, 1999.
COLLINS, Harry. Tacit and explicit knowledge. Chicago: The University of Chicago Press,
2010.
DESCOMBES, Vincent. Die Rtsel der Identitt. Berlin: Suhrkamp, 2013.
DOMMANN, Monika. Autoren und Apparate: die Geschichte des Copyrights im
Medienwandel. Frankfurt am Main: S. Fischer, 2014.
EGAN, Jim. Authorizing experience: refigurations of the body politic in seventeenth-
century New England writing. Princeton: Princeton University Press, 1999.
EHRENBERG, Alain. Das Unbehagen in der Gesellschaft. Berlin: Suhrkamp, 2011.
EZRAHI, Yaron. Imagined democracies: necessary political fictions. Cambridge:
Cambridge University Press, 2012.
KAUFMANN, Jean-Claude. Wenn ICH ein anderer ist. Konstanz: UVK, 2010.
KELSEN, Hans. Reine Rechtslehre: Herausgegeben und eingeleitet von Matthias Jestaedt.
Tubingen: Mohr Siebeck, 2008.
KOGGE, Werner. Empeira: Vom Verlust der Erfahrungshaltigkeit des Wissens und
vom Versuch, sie als implizites Wissen wiederzugewinnen. In: LOENHOFF, Jens
(Hrsg.). Implizites Wissen: Epistemologische und handlungstheoretische Perspektiven.
Weilerswist: Velbruck Wissenschaft, 2012.
KOSCHORKE, Albrecht. Vom Geist der Gesetze. In: GAMPER, Michael (Hrsg.).
Kollektive Gespenster: die Masse, der Zeitgeist und andere unfassbare Korper. Freiberg im
Breisgau: Rombach, 2006.
KRMER, Sybille. Media, messenger, transmission: an approach to media philosophy.
Amsterdam: Amsterdam University Press, 2015.
LABAND, Paul. Das Staatsrecht des deutschen Reiches. 5. neu bearbeitete Aufl. Aalen:
Scientia, 1964. v.2.
LADEUR, Karl-Heinz. Kommunikation ber Risiken im Rechtssystem: Das Beispiel
Nanotechnologie. In: BSCHER, Christian; JAPP, Klaus P. (Hrsg.). kologische
Aufklrung: 25 Jahre kologische Kommunikation. Wiesbaden: VS Verlag fur
Sozialwissenschaften, 2010a.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29 27

 ______. Die Netzwerke des Rechts und die Evolution der Gesellschaft der Netzwerke. In:
BOMMES, Michael; TACKE, Veronika (Hrsg.). Netzwerke in der funktional differenzierten
Gesellschaft. Wiesbaden: VS Verlag fur Sozialwissenschaften, 2010b.
______. The financial market crises: a case of network failure. In: KJAER, Poul F. (Ed.).
The financial crisis in constitutional perspective: the dark side of functional differentiation.
Oxford: Hart Pub., 2011.
______. The evolution of the law and the possibility of a global law extending beyond
the sphere of the state simultaneously, a critique of the selfconstitutionalisation thesis.
Translator Alison Lewis. Ancilla Iuris, p.220-255, 2012.
______. Strategien des Nichtwissens im Bereich staatlicher Aufgabenwahrnehmung
insbesondere am Beispiel von Bildung und Sozialarbeit. In: TWELLMANN, Marcus
(Hrsg.). Nichtwissen als Ressource. Baden-Baden: Nomos, 2014.
LADEUR, Karl-Heinz; VESTING, Thomas. Geistiges Eigentum im Netzwerk
Anforderungen und Entwicklungslinien. In: EIFERT, Martin; HOFFMANN-RIEM,
Wolfgang (Hrsg.). Geistiges Eigentum und Innovation: Innovation und Recht I. Berlin:
Duncker & Humblot, 2008.
LETHEN, Helmut. Cool conduct: the culture of distance in Weimar Germany. Translator
Don Reneau. Los Angeles: University of California Press, 2002.
LOENHOFF, Jens (Hrsg.). Implizites Wissen: Epistemologische und handlungstheoretische
Perspektiven. Weilerswist: Velbruck Wissenschaft, 2012.
LUHMANN, Niklas. Die Wissenschaft der Gesellschaft. Frankfurt am Main: Suhrkamp,
1990.
______. Law as a social system. Translator Klaus A. Ziegert. Oxford: Oxford University
Press, 2004.
MLLER, Friedrich. Strukturierende Rechtslehre. Berlin: Duncker & Humblot, 1994.
NARDIN, Terry. The philosophy of Michael Oakeshott. University Park: Pennsylvania State
University Press, 2001.
OBER, Josiah. Democracy and knowledge: innovation and learning in classical Athens.
Princeton: Princeton University Press, 2008.
ONG, Walter J. Interfaces of the word: studies in the evolution of consciousness and
culture. Ithaca: Cornell University Press, 1977.
PIPPIN, Robert B. The persistence of subjectivity: on the Kantian aftermath. Cambridge:
Cambridge University Press, 2005.
______. After the beautiful: Hegel and the philosophy of pictorial modernism. Chicago:
The University of Chicago Press, 2014.
POLANYI, Michael. Knowing and being: essays by Michael Polanyi. Chicago: [s.n.], 1969.
______. The tacit dimension. Gloucester: [Peter Smith], 1983.
RAPHAEL, David D. The impartial spectator: Adam Smiths moral philosophy. Oxford:
Oxford University Press, 2007.
RECKWITZ, Andreas. Das hybride Subjekt: eine Theorie der Subjektkulturen von der
burgerlichen Moderne zur Postmoderne. Weilerswist: Velbruck, 2010.
REID, Thomas. Essays of the intellectual powers of man. Dublin: [Printed for L. White],
1786. v.1.
RHEINBERGER, Hans-Jrg. Iterationen. Berlin: Merve, 2005.
______. On historicizing epistemology. Translator David Fernbach. Stanford: Stanford
University Press, 2010a.
______. An epistemology of the concrete: twentieth-century histories of life. Durham: Duke
University Press, 2010b.

28 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29

SCHTZEICHEL, Rainer. Implizites Wissen in der Soziologie: Zur Kritik des
epistemischen Individualismus. In: LOENHOFF, Jens (Hrsg.), Implizites Wissen:
Epistemologische und handlungstheoretische Perspektiven. Weilerswist: Velbruck
Wissenschaft, 2012.
VATTIMO, Gianni. Beyond interpretation: the meaning of hermeneutics for philosophy.
Translator David Webb. Stanford: Stanford University Press, 1997.
VEC, Milos. Recht und Normierung in der Industriellen Revolution: neue Strukturen
der Normsetzung in Volkerrecht, staatlicher Gesetzgebung und gesellschaftlicher
Selbstnormierung. Frankfurt am Main: Klostermann, 2006.
VICO, Giambatista. The new science of Giambattista Vico (1744). Translated from the
third edition (1744) by Thomas Goddard Bergin and Max Harold Fisch. Ithaca: [Cornell
University Press], 1976.
WEBER, Samuel. Theatricality as medium. New York: Fordham University Press, 2004.
WILHOLT, Thorsten. Soziale Erkenntnistheorie. Information Philosophie, v.5, p.46-53,
2007.
WITTGENSTEIN, Ludwig. Philosophical investigations. Translator G. E. M. Anscombe.
Oxford: Basil Blackwell, 1953.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29 29

 Las sentencias interpretativas y el
control de constitucionalidad
Su utilizacin por el Tribunal Constitucional de
Espaa

JORGE O. BERCHOLC

Resumen: Pases con sistemas de control de constitucionalidad

diferentes, adems de diferencias econmicas, sociales y culturales,
afrontan problemas estructurales similares, relacionados a la expansin
de derechos, a la extensin de los procesos de ciudadanizacin y, por
ende, a una demanda cada vez mayor por los ciudadanos de imparticin
de justicia desde las agencias estatales. Las sentencias interpretativas
son un reflejo del activismo judicial observable en distintos pases.
Este artculo pretende un aporte novedoso de la cuestin tratando de
desagregar e identificar sesgos y tendencias particulares del ejercicio de
interpretacin, con nfasis en lo producido al respecto por el Tribunal
Constitucional de Espaa.

Palabras-clave: Sentencias interpretativas. Control de constitucionalidad.

Estudios comparados.

1. Introduccin

Pases con sistemas de control de constitucionalidad diferentes,

adems de diferencias econmicas, sociales y culturales, afrontan
problemas estructurales similares, relacionados a la expansin
de derechos, a la extensin de los procesos de ciudadanizacin, a
la constitucionalizacin de derechos cada vez ms complejos y,
por ende, a una demanda cada vez mayor por los ciudadanos de
imparticin de justicia desde las agencias estatales. La juridificacin
de los conflictos polticos y sociales requiere cada vez mayores
Autor convidado respuestas del Estado.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48 31

 Tomando como ejemplo el caso del Tribunal Constitucional de
Espaa, la constelacin de cuestiones que tiene que resolver es vasta,
cuantitativa y cualitativamente, tal cual sostuvo Toms y Valiente

hay que decir, sin miedo a las palabras, que los problemas que se
plantean ante el Tribunal Constitucional estn siempre ciertamente
revestidos de forma jurdica, planteados en trminos jurdicos, pero
ocultan o ni siquiera ocultan: contienen problemas de enjundia poltica,
entendiendo por tal aquellos problemas que afectan a los derechos
fundamentales y libertades pblicas de los ciudadanos, es decir, a la
esfera de nuestros derechos frente a los poderes pblicos, o que afectan a
la delimitacin de cul es la esfera de accin de cada uno de esos poderes
pblicos, o a la declaracin de nulidad de las leyes o a las relaciones
entre los rganos centrales del Estado y las Comunidades Autnomas
[]. De modo que toda la constelacin de conceptos y de problemas
que pende y se plantea ante el Tribunal Constitucional consiste en un
solo y mismo desafo: el esfuerzo por racionalizar, para resolverlos en
trminos jurdicos, problemas originariamente polticos ([199-] apud
CASAS BAAMONDE, 2008, p.41-42).

Se puede esgrimir una hiptesis explicativa del fenmeno

comentado, de carcter politolgico, o ms estrictamente, de sociologa
poltica. Y ello, porque no deja de llamar la atencin que, a pesar de
diferentes acciones institucionales y/o de recetas que redisean la
ingeniera institucional, a fin de aliviar la excesiva sobrecarga de trabajo
para tribunales constitucionales y cortes supremas, en general, los
jueces, en su carcter de funcionarios y agentes estatales, son reticentes
a ceder espacios de decisin a otras agencias. Se tratara de una especie
de comportamiento mesinico, en la creencia de que slo los ms altos
tribunales pueden proteger y garantizar los derechos fundamentales,
descuidando otras relevantes tareas que deben afrontar destinadas al
equilibrio y control institucional interpoderes.
La hiptesis de sociologa poltica esgrimira que, toda organizacin
deriva en un proceso de burocratizacin y consolidacin de poder e
intereses propios de la propia organizacin.1
Por ello, no deben esperarse en procesos de reingeniera institucional
que impliquen cesin de competencias o atribuciones entre agencias
estatales, voluntarismos inexistentes en el juego poltico, como ser
renuncias voluntarias o graciables del poder decisorio efectivo que se
detenta y de los recursos financieros que dicho poder conlleva. El poder
judicial y los tribunales constitucionales, a travs del achicamiento

1
Lnea de anlisis ya enunciada en la conocida Ley de hierro de las oligarquas por el
socilogo alemn Robert Michels. Sobre ese enfoque, vase Michels (1979, 1986).

32 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48

del campo de las cuestiones polticas no justiciables, la expansin de
su actividad y el denominado activismo judicial, que genera los
efectos conocidos de la judicializacin de la poltica y su contracara,
el fatal revs de la trama, la politizacin de la justicia, asumen con
decisin un marcado rol de control de la actividad poltica, control
judicial que asumido con intensidad y amplitud interpretativa se acerca
peligrosamente a los difusos lmites del legislador negativo kelseniano,
extralimitando muchas veces esa delgada lnea roja y transformndose
en legislador positivo. Las declaraciones de inconstitucionalidad de
oficio, las sentencias interpretativas, la no utilizacin de mecanismos
del tipo del certiorari, entre otros comportamientos, son reflejo del
activismo judicial que genera otro foco de poder poltico efectivo, en el
complejo sistema de toma de decisiones polticas del Estado.2
Los cuadros estadsticos que se despliegan en este artculo han sido
construidos merced a la base de datos generada en una investigacin
mayor y comparada, cuyos listados de informacin bsica se pueden
consultar en el link <https://goo.gl/LQSNSz>, identificados como
listados nos1 y 2.
Ellos son el sustento metodolgico y cientfico para los anlisis
cualitativos agregados realizados. Dichos insumos emprico-
cuantitativos, e informacin estadstica construida con diversas
variables cualitativas desagregadas, dan consistencia a las conclusiones
y verificacin de hiptesis diseminadas a lo largo del trabajo.
La investigacin referida se desarroll en el marco del proyecto de
investigacin acreditado por la Universidad de Buenos Aires, Secretara
de Ciencia y Tcnica, (UBACyT) convocatoria 2010/2012 y 2013/2016,
no Proyecto 20020120100031, Resolucin no 6932/13, Director del
proyecto Jorge O. Bercholc, Un estudio comparado de la performance
de los Tribunales Constitucionales de la Argentina, Alemania, Canad,
Espaa y Brasil en el ejercicio del Control de Constitucionalidad.

2. El Tribunal Constitucional de Espaa y las sentencias

interpretativas

Como se sostiene en la introduccin las sentencias interpretativas

(SI) son un reflejo del activismo judicial observable en distintos
pases con diferentes sistemas de control de constitucionalidad. Este
artculo pretende un aporte novedoso de la cuestin tratando de
desagregar e identificar sesgos y tendencias particulares del ejercicio de

2
Para este enfoque, vase Bercholc (2013, 2014).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48 33

 interpretacin, con nfasis en lo producido al respecto por el Tribunal
Constitucional de Espaa (TC).
Las sentencias interpretativas son emitidas en el intento de salvar
normas cuestionadas, buscando la va de una interpretacin acorde a la
constitucin. El propio TC espaol ha definido a las SI como

las sentencias que rechazan una demanda de inconstitucionalidad.

O, lo que es lo mismo, declaran la constitucionalidad de un precepto
impugnado en la medida en que se interprete en el sentido que el TC
considera adecuado a la constitucin o no se interprete en el sentido que
se considera inadecuado (DAZ REVORIO, 2000, p.16).

Las SI no son especialmente relevantes por su peso cuantitativo en

la produccin del TC, son una pequea fraccin de las dictadas por
el TC, pero la variedad de las modalidades que adoptan constituyen
un exponente revelador de la concepcin predominante en Espaa
sobre qu es el TC, qu funciones puede y debe cumplir y expone los
complejos lmites entre la funcin de legislador negativo o positivo del
TC, y la cuestin siempre vigente de la legitimidad democrtica de la
institucin del control y, ms especficamente, del propio TC (LPEZ
GUERRA, 2001, p.13-14).
Es que la interpretacin o ponderacin judicial de los textos
constitucionales es siempre arduamente debatida en el campo de
la filosofa del derecho y de la filosofa poltica. Las constituciones
presentan ambigedades, vaguedades y controversias diversas3, y su
articulacin con las leyes que reglamentan los derechos fundamentales
presenta dificultades y tensiones entre, la ms amplia discrecionalidad
interpretativa que plantean algunos autores, y la restriccin
interpretativa4; entre las denominadas constituciones de detalle o de
principios5, o constituciones procedimentales o sustantivas (ELY, 1980).
Por ello se ha remarcado el rol que desempea en la interpretacin:
El juez constitucional tiene que ser consciente de la responsabilidad
que asume con una slida formacin jurdica y prctica en el mbito
del derecho pblico y en interpretacin constitucional (NOGUEIRA
ALCAL, 2004, p.66-69).
Es relevante el doble carcter sugerido en la cita, pues esa idoneidad
interpretativa debe articularse con la especialidad del publicista lo que

Para esta cuestin, vase Nino (1983, 1992) y Waldron (1994).

3

Originalistas como el ex juez de la Corte americana Scalia (1989), restringen a la

4

moral originaria de los Padres Fundadores la posibilidad de la interpretacin axiolgica

de la constitucin, o los que como Dworkin (1985, 1996) plantean una interpretacin
abstracta y ampliada ms fiel a las intenciones originarias de los Padres Fundadores.
5
Para esta distincin, vase Dworkin (1998).

34 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48

debe arrojar el resultado de un juez con una
performance interpretativa que tenga una
perspectiva estratgica y poltica propia del
funcionario con experiencia en la realpolitik,
no meramente dogmtica y/o originalista.
Esta definicin del juez constitucional tiene en
consideracin la dimensin poltica que debe
tener el funcionario en ese cargo.
Las SI tambin han sido consideradas
como va de dilogo interpoderes. Por
ejemplo, en sistemas restrictivos del control de
constitucionalidad como en Holanda, las SI son,
a travs de la tergiversacin o transformacin
del texto legal, de su significado, la nica
va de dilogo o intervencin posible del vinculante para el resto de los rganos del
tribunal para expresar su contradiccin con
la ley. La justicia interviene sin necesidad de
declarar la inconstitucionalidad del texto legal.
En Espaa, las SI pueden ser vistas como una
va de dilogo entre el TC y el Parlamento,
en tanto el TC elude la declaracin de
inconstitucionalidad optando por las SI en
cualquiera de sus modelos. Segn el autor
citado, en el control concentrado europeo,
cuando se trata de sistemas con constituciones
rgidas que exigen mayoras agravadas para
su reforma, esta sera la nica va posible de
dilogo interpoderes (LINARES, 2008).
Desde otra perspectiva, y considerando los
sistemas que permiten una mayor actividad en
el control por parte del poder judicial, las SI
seran una va ms de activismo judicial y de
desempeo del rol de legislador positivo por
parte de la justicia.
Debe advertirse, dentro del vasto universo
clasificatorio de sentencias interpretativas,
que en esta investigacin solo hemos
identificado y relevado aquellas en que se
trata la constitucionalidad de normas, pues
ese es el objeto principal de estudio. Adems,
se ha focalizado en las denominadas SI
desestimatorias, pues no interesan en particular
en este trabajo, la desagregacin en las diversas
tcnicas procesales existentes para interpretar
normas en articulacin con la Constitucin
espaola (CE), sino la deteccin de patrones
de comportamiento y produccin del TC en
materia de control de constitucionalidad,
por ello restringimos el relevamiento en
esta variable de SI, a las desestimatorias
que, a tal fin, utilizan frmulas tendientes
al salvataje de la norma de la declaracin de
inconstitucionalidad.6
El TC establece, frente a otras posibles
interpretaciones efectuadas por tribunales
ordinarios, una interpretacin de las leyes
Estado.7
La doctrina destaca cuatro dimensiones
insoslayables de las sentencias del TC: i)Como
acto procesal; ii)Como actividad dirigida a la
interpretacin y creacin de Derecho; iii)Como
decisin poltica; iv)Como fuente del Derecho
(GONZLEZ-TREVIJANO SNCHEZ, 2000,
p.101). En este apartado nos interesa la tercera
dimensin de interpretacin, y de creacin de
Derecho como efecto de esa interpretacin.
6
En un exhaustivo y muy completo trabajo sobre las
sentencias interpretativas, el Profesor Daz Revorio (2001,
p. 27) clasifica a las SI en: 1.- las que sealan entre las
varias interpretaciones posibles de un texto legal la o las
que son conformes a la constitucin o aquella o aquellas
que son inconstitucionales; 2.- las que entienden que es
inconstitucional no una entre varias interpretaciones
alternativas de un texto, sino una parte del contenido
normativo derivado conjuntamente del texto. Son las
llamadas sentencias manipulativas las que a su vez pueden
ser: a.- las que producen un efecto de reduccin en los
supuestos a los que es aplicable o las consecuencias derivadas
del precepto que denominaremos sentencias reductoras.
b.-las que producen efecto de ampliacin o extensin en
los supuestos de aplicacin o las consecuencias jurdicas
del precepto, son las llamadas sentencias aditivas. Son las
que declaran que al precepto impugnado le falta algo para
ser acorde con la constitucin debiendo aplicarse desde ese
momento con si ese lago no faltase. Se trata de un tipo de
inconstitucionalidad basado en lo que la ley no dice, las
aditivas tiene su causa en una omisin de la ley. c.- las que
conllevan la sustitucin de parte del contenido normativo
derivado del texto legal, por otro contenido normativo
diverso y que se denominan sentencias sustitutivas.
7
Vase Balaguer Callejn (2000, p.383).
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48 35
 Alguna doctrina la denomina
interpretacin armonizante, que aconseja
al magistrado optar por las interpretaciones
posibles de un texto infraconstitucional que
no colisionen con la Constitucin. La doctrina
de la interpretacin armonizante es, por un
lado, un mecanismo de rescate de reglas
subconstitucionales ya que evita la declaracin
de inconstitucionalidad de normas de tal
ndole, al proponerle al operador que opte por
una interpretacin del precepto acorde con la
Constitucin. Tambin es un procedimiento
de constitucionalizacin de las distintas ramas
del derecho, ya que obliga a aplicarlas segn
las pautas de la Constitucin (SAGES, 2000,
p.344).
Haciendo hincapi en las especiales
responsabilidades del juez constitucional, se
ha dicho que:
El juez constitucional debe ser consciente
de las opciones sobre las que deber
escoger: constitucin testamento o viviente,
activismo o self restraint (con todas las
variantes posibles a medio camino por ej.
Las sentencias aditivas, interpretativas,
las recomendaciones al legislador, etc.)
(NOGUEIRA ALCAL, 2004, p.61-91).
3. Las sentencias interpretativas, algo
ms que una tcnica de interpretacin
constitucional.
He citado varios autores que, desde
distintas perspectivas, hacen hincapi en la
funcin interpretativa del TC en la emisin de
este tipo de sentencias. Se ha enunciado a la
funcin del juez constitucional; a las diversas
vas procesales utilizadas; a la creacin del
derecho va interpretacin; a la funcin de
salvataje constitucional de las normas infra;
a la eficacia vinculante de las interpretaciones
36 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48
del TC; a la funcin de legislador negativo o
positivo del TC y la cuestin siempre vigente
de la legitimidad democrtica de la institucin;
y al dilogo interpoderes que las SI generan.
Todos tpicos relevantes, por supuesto, pero
que no contemplan la funcin semiolgica
bsica que est en la raz del ejercicio
interpretativo.
No sorprende, conociendo la tradicin
epistemolgica y metodolgicamente
endgena, autorreferencial, y escasamente
interdisciplinaria de una gran parte de la
produccin en investigacin jurdica, que se
hable reiteradamente de interpretacin sin que
se haga ninguna inferencia o articulacin en
torno a disciplinas complementarias para un
anlisis eficaz y ms certero de un texto jurdico
y su contenido discursivo, pues no se trata
de otra cosa, cuando se analizan sentencias
(discursos) y su contenido y distintos matices
o gradaciones interpretativas (texto y norma).
Cuando se interpretan signos, cuando
hay tareas de recreacin de mensajes a travs
de signos, cuando hay intermediacin de
alguna especie, las disciplinas lingsticas
son insoslayable soporte de conocimiento,
el enfoque meramente normativo o
procedimental no explica acabadamente lo
multifactico del problema.
Con perspicacia se ha sostenido que es el
objeto de control:
el texto o disposicin legislativa o la norma
o conjunto de normas que pueden extraerse
del mismo a travs de la interpretacin
o ambos. Lo importante es si el TC slo
puede pronunciarse sobre el texto de la
disposicin impugnada o tambin sobre la
norma o normas dejando el texto inalterado.
Veremos que esta segunda opcin es la ms
acertada y constituye el presupuesto de toda
SI (DAZ REVORIO, 2001, p.32).
Y tambin:
 La disposicin sera el texto, el conjunto
de palabras que forman una oracin,
mientras que la norma sera su significado,
esto es el resultado de su interpretacin.
Interpretar es, en efecto atribuir sentido
o significado a un texto normativo. No
puede haber norma sin previa actividad
interpretativa [] La distincin no
implica que disposicin y norma tengan
una existencia independiente, al contrario
estn estrechamente vinculadas, la norma
necesita el soporte de la disposicin para
existir y esta encuentra su sentido porque
permite expresar una o varias normas
(DAZ REVORIO, 2001, p.36).
Y ello es as, tanto como en semiologa
ensea la clsica leccin de Charles Peirce y
la relacin tradica entre signo, significante
y significado. Segn el americano Charles
Peirce, precursor de la semitica y del estudio
de los signos, un proceso semitico implica
una relacin entre tres componentes: i) el
signo representativo; ii) el objeto que ese
signo representa; y iii) el signo producido en
el destinatario de la representacin, el signo
interpretado por el sujeto interpretante.
Dice Peirce: El signo se dirige a alguien,
crea en la mente de esa persona un signo
equivalente. A este signo que crea lo llamo
interpretante del primer signo ([19--] apud
MATTELART; MATTELART, 1997, p. 26).
Esta relacin se denomina tridica, una
significacin no es nunca una relacin entre
un signo y lo que el signo significa su objeto.
La significacin resulta de la relacin tridica. como un cuadro o un mapa. La representacin indicial
En esta ltima, el interpretante cumple una
funcin mediadora, de informacin, de
interpretacin o incluso de traduccin de un
signo por otro signo. De all que, desde una
perspectiva de la Teora de la Comunicacin,
la situacin econmico-social-cultural del
sujeto intrprete (el interpretante en cuyo
mbito se genera el signo interpretado) revista
una importancia nodal en la comprensin de
los signos mediadores.8
A su vez, el tipo de signo utilizado para
representar algo o un objeto, tendr directa
influencia en el modo de interpretacin-
traduccin del interpretante en la relacin
tridica, y en el sujeto destinatario final de la
relacin semitica.
Un signo siempre representa algo para
alguien, se reproduce por medio de signos
materialmente diversos el objeto, de un
modo destinado a la representacin, a la
reproduccin. El signo es una construccin
ficticiamente sustitutiva respecto a la realidad
y vale como si fuera la misma realidad.9 En
condiciones usuales, sobre casos judiciales
sin mayor repercusin meditica o social, la
representacin e interpretacin de los jueces
se realiza en mayor medida en el campo
tradicional de lo simblico: el texto, la norma,
la constitucin; son textos escritos y sus
recreaciones.
8
He seguido, en las citas sobre Peirce, a Mattelart y
Mattelart (1997, p.26), y a Eco (1995).
9
He desarrollado estas cuestiones en Bercholc (2014,
2015). Para Peirce hay tres tipos de signos: el ndice, el
icono y el smbolo. El ndice y el cono son signos cuyo
significado se halla afectado y determinado por el objeto,
no representan ni simbolizan al objeto, son el objeto,
sin necesidad de decodificacin, no requieren ningn
esfuerzo de racionalizacin de los signos comunicantes.
El ndice implica una relacin de contigidad o de
continuidad con el objeto representado, es la imagen del
propio objeto. El ndice corresponde a un efecto mecnico,
la captura automtica y motivada de la imagen del objeto
reproducido. El icono se halla respecto del objeto en una
relacin de analoga, se parece al objeto representado
no requiere del ejercicio de la conceptualizacin, la
abstraccin y la racionalizacin, en rigor representa y
reproduce poco como construccin sustitutiva de la
realidad. Prcticamente materializa lo que muestra. El
smbolo es un signo convencionalmente asociado a su
objeto, la relacin entre objeto y smbolo es arbitraria.
Como smbolos, la escritura, la palabra, el ejercicio
de la lectura, implican un grado de abstraccin, de
racionalizacin y de comprensin del significado de los
signos comunicantes que requiere del ejercicio del pensar,
de la conceptualizacin, de la capacidad de abstraccin, de
mantenerse activo mentalmente.
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48 37
 Pero los signos indiciales o indiciarios,
particularmente en esta poca de excepcional
desarrollo tecnolgico, que insoslayablemente
influyen en la recreacin del signo
interpretante y en el sujeto interpretante (por
caso los jueces), debe ser especialmente tenido
en consideracin, particularmente en los casos
en los que un tribunal debe intervenir y que
son de pblico y notorio conocimiento, y que
generan altos niveles de participacin popular
y repercusin meditica y poltica a travs de
los partidos. Dicho de otro modo, los casos
altamente intermediados por los medios
de comunicacin masiva audiovisuales,
generan una gran carga de influencia en
los intrpretes y el signo interpretante a la
Peirce mediante signos indiciales. Pensemos
en casos paradigmticos que ha debido
enfrentar y que aun deber enfrentar el TC.
El aborto, la inmigracin, temas relacionados
a la integracin con Europa, los estatutos
de autonoma y en especial los procesos de
Catalua y el Pas Vasco. Todos ellos temas
con una gran repercusin social, poltica
y meditica de representacin indiciaria o
indicial. Cmo decodifican los magistrados
esas relaciones significativas indiciales, no
simblicas, por fuera del tridente simblico
texto-norma-constitucin?
En una analoga semiolgica a la
Peirce, de la interpretacin constitucional
y del mbito admisible para las SI, tal
como se la ha caracterizado, la relacin
tridica estara compuesta por: i) el texto o
disposicin legal o el conjunto de palabras
el signo representativo; ii) que representan
a la constitucin, gua, o marco jurdico
representable el objeto; iii) que generan la
norma o normas, el significado otorgado por
su interpretacin, esto es el resultado de esa
interpretacin de acuerdo a la comprensin
del sujeto destinatario final de la relacin que
38 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48
no es otro que el juez, o lo que en el juez genera
la relacin tridica.
El texto es la reglamentacin, la aplicacin
prctica y concreta de los principios
constitucionales, dicho de otro modo, la
aplicacin tecnolgica el signo representativo
del diseo institucional, de la ingeniera
estructural que implica la constitucin el objeto
representado, segn la creacin y el significado
dado por la interpretacin en la mente del
sujeto destinatario, el juez interpretante.
Pero en esta analoga se presenta una
complicacin mayor. La representacin e
interpretacin se reproduce por triplicado,
tantas veces como las ocasiones en que se crea
un interpretante, mediante la construccin
del sujeto designado en cada paso del
proceso de constitucionalizacin del Estado
y operatividad de la constitucin. El proceso
descripto aparece por primera vez, cuando en
el constituyente se recrea el signo interpretante
la constitucin como producto de la tarea
de diseo constitucional a fin de estructurar
a la sociedad y sus conflictos de maneras
determinadas. Luego, cuando se recrea en
el legislador, su interpretante la ley, como
producto de su labor para reglamentar y hacer
operativa a la constitucin. Finalmente, se
llega a la instancia judicial donde se recrea el
proceso por tercera vez, de acuerdo a la funcin
ya expuesta por parte del juez constitucional y
su producto interpretante la sentencia.
El auxilio de la semiologa resultara muy
relevante para la discusin sobre la legitimidad
de una institucin como el TC en el ejercicio
interpretativo y, luego, y en su caso, para la
eleccin del personal idneo a tal fin, por
formacin y extraccin socio-cultural y
expertise tcnico. Finalmente, para el diseo
institucional y para generar los dispositivos
reglamentarios y procedimentales para llevar
a cabo tan delicada funcin.
 La posibilidad de que el TC se pronuncie tambin sobre las normas
y que alguna o algunas de stas puedan ser inconstitucionales, total o
parcialmente, a pesar de que el texto de la disposicin pueda quedar
sostenido como acorde a la constitucin, es el presupuesto bsico de
toda SI (DAZ REVORIO, 2001, p.38)
El TC ha afirmado que:

si se admite la distincin entre norma como mandato y texto legal como

signo sensible mediante el cual el mandato se manifiesta o el medio de
comunicacin que se utiliza para darlo a conocer, la conclusin a la que
hay que llegar es que el objeto del proceso constitucional es bsicamente
el ltimo y no el primero (ESPAA, 1981).

Sin embargo, en la misma sentencia, el TC ha legitimado a las SI

(DAZ REVORIO, 2001, p.44).
Y en sentido parecido:

Lo anterior no significa que el Tribunal tenga que renunciar a

poder establecer lo que se ha llamado acertadamente una sentencia
interpretativa, a travs de la cual se declare que un determinado texto
no es inconstitucional si se entiende de una determinada manera. Se
observar que esta labor interpretativa tiene por objeto el establecimiento
del sentido y significacin del texto, pero no, en cambio, lo que podra
entenderse como interpretacin en un sentido ms amplio, que sera la
deduccin o reconstruccin del mandato normativo, mediante la puesta
en conexin de textos. Puede el Tribunal establecer un significado de
un texto y decidir que es el conforme con la Constitucin. No puede,
en cambio, tratar de reconstruir una norma que no est debidamente
explcita en un texto, para concluir que esta es la norma constitucional
(ESPAA, 1993).

Prrafos de dos sentencias distintas que resultan francamente

desconcertantes, y con un manejo ms que equvoco e incongruente
de conceptos terico-tcnicos claramente diferenciables en reas
y disciplinas lingsticas como la sintctica, la semntica, y la
semiologa.
Ocurre que sostener sin ms, que el objeto del control son
exclusivamente las disposiciones, implica afirmar que no son admisibles
las SI. Desde sus primeros pronunciamientos el TC ha sido consciente de
la necesidad, en ciertos supuestos, de emitir sentencies interpretativas.
Ha dicho en su sentencia 5/81 del 13.2.81 que las SI son: en manos
del TC un medio lcito, aunque de muy delicado y difcil uso (DAZ
REVORIO, 2001, p.45).
Se ha definido entonces que: el objeto del control de
constitucionalidad es el complejo normativo formado por disposicin

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48 39

 y norma o normas de ellas derivadas (o por el texto y su interpretacin)
(DAZ REVORIO, 2001, p.53).
Ms all de gustos y voluntades, y de la admisin doctrinaria y/o
ideolgica, y an de incongruencias e incoherencias conceptuales, lo
cierto es que el TC ha utilizado en cantidad importante las SI.

4. La produccin de sentencias interpretativas por el TC

Se han detectado 107 sentencias interpretativas desestimatorias

(SI), son de algn modo decisiones que podran haber sido por la
inconstitucionalidad y que el TC, en uso de una tcnica con lmite difuso
entre la de legislador negativo o positivo, ha declarado constitucionales
(cuadro no1).

Cuadro no1

Sentencias interpretativas desagregadas por Jurisdiccin

Sentencias Interpretativas (SI) desestimatorias 107

Se han detectado 107 sentencias distintas en las cuales algn artculo de las normas
cuestionadas es salvado de la declaracin de inconstitucionalidad segn las frmulas,
en tanto se interprete o sea interpretado o entendido de acuerdo a lo dispuesto en
la sentencia o los fundamentos de la sentencia o en los trminos expuestos. Se trata
de las denominadas sentencias interpretativas desestimatorias.

SI sobre normas nacionales SI sobre normas autonmicas

68 64% 39 36%
Fuente: elaboracin propia de acuerdo a base de datos propios extrados de la web-page del TC y vertidos
en listas nos1 y 2. <https://goo.gl/LQSNSz>

Se observa que la tcnica es, claramente, ms utilizada para salvar

normas nacionales, las mas conflictivas de declarar inconstitucionales
para el TC.
Articulando la variable contemporaneidad con las sentencias
interpretativas desestimatorias que se han capturado, observamos
que de las 68 sentencias interpretativas que han correspondido a
normas nacionales, en 36 se utiliz dicha tcnica para salvar de la
inconstitucionalidad a normas nacionales contemporneas, el 53% del
total de sentencias interpretativas sobre normas nacionales colectadas
(cuadro no 3). Un indicador de lo conflictivo del control de normas
contemporneas, es el alto porcentaje detectado en que se ha utilizado
la tcnica de la sentencia interpretativa para evitar la declaracin de
inconstitucionalidad de ese tipo de normas. Tambin es un indicador

40 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48

de que la tcnica de las sentencias interpretativas le permite al TC, evitar
pronunciamientos comprometedores, no produciendo declaraciones de
inconstitucionalidad que pudieran provocar rispideces con el ejecutivo
y/o el legislativo contemporneo, dada la eventual trascendencia poltica
de la norma en cuestin, y/o necesidad del gobierno de turno de que la
misma no sea invalidada.
Medido por quienes han sido los rganos impulsores, vemos que las
Comunidades Autnomas (CCAA) son las que ms impulsaron recursos
que trajeron como consecuencia SI salvando la constitucionalidad de
normas nacionales atacadas. Tambin ha ocurrido con tribunales y
jueces de diferentes CCAA a travs de cuestiones de inconstitucionalidad
(cuadro no2).
En su acabado trabajo sobre las SI, Daz Revorio (2001) sugera
que, en Espaa son muy frecuentes las SI emitidas en recursos de
inconstitucionalidad que parecen superar a las que son consecuencia
de una cuestin de inconstitucionalidad. Tal hiptesis se ve claramente
verificada en este trabajo. Vase el cuadro no 2, el 79% de las SI
identificadas han recado en recursos de inconstitucionalidad.

Cuadro no2

Sentencias interpretativas desagregadas por rgano impulsor

CCAA impulsaron recursos en 32 (SI) 31% del

-
sobre normas nacionales total SI

Presidente del Gobierno impulso recursos 26% del

-
en 27 (SI) sobre normas autonmicas total SI

Parlamentarios impulsaron recursos en 15 (SI) sobre normas nacionales 22% del

22 (SI) 7 (SI) sobre normas autonmicas total SI

Tribunales y Jueces impulsaron cuestiones 18 (SI) s/normas nacionales 21% del

de INC en 21 (SI) 3 (SI) sobre normas autonmicas total SI

Fuente: elaboracin propia de acuerdo a base de datos propios extrados de la web-page del TC y vertidos
en listas nos1 y 2. <https://goo.gl/LQSNSz>

La razn, segn el autor citado, es que los sujetos legitimados

para plantear un recurso, tienen con frecuencia un acusado inters
(en ocasiones poltico) en la declaracin de inconstitucionalidad de
la ley, lo que les hace plantear un entendimiento inconstitucional
de la misma sin buscar (como lo hace con ms frecuencia el juez o
tribunal proponente de una cuestin) una interpretacin conforme a la
constitucin, ello obliga, en muchas ocasiones al TC, a emitir una SI que
salve la constitucionalidad de la ley descartando sus interpretaciones
inconstitucionales (DAZ REVORIO, 2001, p.30).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48 41

 El 66% de las SI han sido en planteos contra normas administrativas
(cuadro no 4), mostrando esta materia una preponderancia similar
a la de la produccin general del TC que fue del 62% en temas
administrativos.
El 52% de las SI se emitieron entre 1980 y 1992 (cuadro no5), lo que
evidencia que fueron las formaciones de TC no1, bajo la presidencia de
Garca Pelayo, y las nos2 y 3 bajo la presidencia de Toms y Valiente, las
que mas activismo ejercieron con esta tcnica.10
Se emiti 1 SI cada 2 meses y 20 das entre 1980 y Julio de 1992
(formaciones de TC no1, 2 y 3), y a partir de la formacin no4, desde
Julio de 1992 hasta Diciembre de 2011(formacin no 9), 1 SI cada 4
meses y 18 das.
En comparacin con la produccin general del TC, las SI muestran
bajo porcentual de aplicacin en casos que involucran normas
patrimoniales. El 27% de las SI fueron sobre normas patrimoniales
mientras que fue el 48% en la produccin general del TC.
Las SI, por el contrario, tienen un alto porcentaje de aplicacin ante
normas contemporneas, el 53%, y fue del 38% en la produccin general
del TC.
Fue bajo en unanimidades, el 57% de las SI fueron unnimes, contra
el 82% de sentencias unnimes en general (cuadro no3).11

Cuadro no3

Sentencias interpretativas desagregadas por:

(I)Patrimonialidad, (II)Contemporaneidad y (III)Unanimidad

(I) SI sobre normas Patrimoniales 29 27% del total SI

53% del total SI nacionales (solo
(II) SI sobre normas Contemporneas 36
se computa s/normas Nacionales)
(III) SI Unnimes 61 57% del total SI

SI con disidencias 46 43% del total SI

Fuente: elaboracin propia de acuerdo a base de datos propios extrados de la web-page del TC y vertidos
en listas nos1 y 2. <https://goo.gl/LQSNSz>

10
Se han desagregado las formaciones considerando la rotacin de magistrados de
acuerdo a lo dispuesto por la CE arts. 159 inc. 1 y 3 (ESPAA, 1978) y por la LOTC
(ESPAA, 1979). Fuente: Elaboracin propia y con datos extrados de la web-page del
Tribunal Constitucional. <http://www.tribunalconstitucional.es>
11
Segn datos extrados de base de datos propia, generada en el marco del proyecto
de investigacin UBACyT, acreditado por la Universidad de Buenos Aires, Secretara de
Ciencia y Tcnica, convocatoria 2010/2012 y 2013/2016, no Proyecto 20020120100031,
Resolucin no6932/13, Director del proyecto Jorge O. Bercholc, Un estudio comparado
de la performance de los Tribunales Constitucionales de la Argentina, Alemania, Canad,
Espaa y Brasil en el ejercicio del Control de Constitucionalidad.

42 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48

Cuadro no4

Sentencias interpretativas desagregadas por materia y jurisdiccin

Sobre normas nacionales 41

Administrativas 71
Sobre normas CCAA 34*
Civiles 11 - -

Constitucionales 7 SI sobre el estatuto de Catalua 4

* Catalua 15, Pas Vasco 5, Canarias 3, Galicia 2, C. Valenciana 2, Andaluca 2

Fuente: elaboracin propia de acuerdo a base de datos propios extrados de la web-page del TC y vertidos
en listas nos1 y 2. <https://goo.gl/LQSNSz>

Cuadro no5

Sentencias interpretativas desagregadas por Formaciones de TC

Formacin TC
no perodo cantidad SI
1 Julio/1980 Febrero/1986 16
2 1986 Febrero/1989 19
3 1989 Julio/1992 21
4 1992 Abril/1995 8
5 1995 Diciembre/1998 16
6 1998 Noviembre/2001 9
7 2001 Junio/2004 4
8 2004 Diciembre/2010 12
9 2011 Diciembre/2011 2
Total 107

Fuente: elaboracin propia de acuerdo a base de datos propios extrados de la web-page del TC y
vertidos en listas nos1 y 2. <https://goo.gl/LQSNSz>

Estos datos comparados indican que el mayor uso por el TC de las SI

para casos con normas contemporneas, le ha permitido una conducta
de self restraint para evitar conflictos complejos con los otros poderes
polticos del Estado, que impulsaron normas puestas en tela de juicio
constitucional ante el TC contemporneo. Adems, el bajo porcentaje
de unanimidades pone en claro que se trata de una tcnica compleja,
difusa entre la lnea distintiva del legislador negativo y positivo, y con
dificultades para la obtencin del consenso dentro del propio TC.12
El bajo porcentaje comparado de aplicacin en normas patrimoniales

12
El propio TC ha dicho que las SI deben ser un remedio excepcional y la doctrina
tambin habl de abuso de esta tcnica, en especial hasta el ao 1992.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48 43

 tambin es un indicador de cundo y para qu tipo de conflictos se
aplican las SI. Pareciera que la tcnica fue ms utilizada para temas
de conflicto y confrontacin social, poltica e institucional, que para
temas patrimoniales, generalmente impulsados en cuestiones de
inconstitucionalidad (cuadro no6).

Cuadro n 6

Comparativo de utilizacin por el TC de las SI

y de su produccin general (1980-2011)

patrimoniales contemporneas unnimes

TC sentencias produccin general 48% 38% 82%

TC sentencias interpretativas 27% 53% 57%

Fuente: elaboracin propia de acuerdo a base de datos propios extrados de la web-page del TC y vertidos
en listas nos1 y 2. <https://goo.gl/LQSNSz>

5. Una sentencia interpretativa paradigmtica y

problemtica

Resulta paradigmtica, como SI, la emitida por el TC 31/2010

(ESPAA, 2010), de 28 de Junio, que se pronunci sobre la
constitucionalidad del Estatuto de Catalua aprobado por Ley Orgnica
6/2006 (ESPAA, 2006).
Todas las variables en anlisis respecto a las SI, y los patrones de
comportamiento verificados en el TC, en relacin a las mismas, se
condensan en esa sentencia.
Ha dicho Daz Revorio que:

La sentencia podra llegar a considerarse atpica o singular por muchos

motivos: por las especiales circunstancias que la han rodeado; por su
gran extensin y la cantidad de preceptos sobre los que el Tribunal ha de
pronunciarse; por ser la primera vez que se declaran inconstitucionales y
se reinterpretan (con reflejo en el fallo) artculos de un texto estatutario;
por la importancia de algunos de los temas abordados desde la
perspectiva del Estado autonmico; por el exagerado uso (por no decir
abuso) de determinadas tcnicas interpretativas (DAZ REVORIO,
2011, p.54).

En esta valoracin han coincidido los votos en disidencia producidos

por los jueces identificados como conservadores y ms refractarios a

44 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48

la validez del estatuto, han sido particularmente crticos por el abuso
interpretativo que se ha hecho en la sentencia.
Es que la sentencia sobre el Estatut cataln:

contiene formalmente catorce pronunciamientos de inconstitucionalidad

parcial, y veintisiete pronunciamientos interpretativos desestimatorios,
adems de un pronunciamiento de carencia de eficacia interpretativa (y
un ltimo pronunciamiento general en el que se desestima el recurso
en todo lo dems) (DAZ REVORIO, 2011, p.64).

Adems contiene 49 interpretaciones no llevadas al fallo (DAZ

REVORIO, 2011, p.79).
Por ello el autor citado la denomina sentencia multi-interpretativa
ya que

esta decisin contiene probablemente el mayor elenco de

pronunciamientos interpretativos (bien sean expresos o encubiertos,
autnticos o ultrainterpretativos) en la historia de nuestra jurisprudencia
constitucional (DAZ REVORIO, 2011, p.65).

6. Conclusiones

Las conclusiones que se extraen del trabajo, que surgen con evidencia
emprica suficiente, demostrativa del grado de sustentabilidad de las
mismas, se resumen en:
El auxilio de la semiologa resultara muy relevante para la
discusin sobre la legitimidad de una institucin como el TC en el
ejercicio interpretativo y, luego, y en su caso, para la eleccin del
personal idneo a tal fin. Finalmente, para el diseo institucional y para
generar los dispositivos reglamentarios y procedimentales para llevar a
cabo tan delicada funcin.
El TC ha utilizado en cantidad importante las SI. Sin embargo se
observa que la tcnica es, claramente, ms utilizada para salvar normas
nacionales, las mas conflictivas de declarar inconstitucionales para el TC.
En Espaa son muy frecuentes las SI emitidas en recursos de
inconstitucionalidad que parecen superar a las que son consecuencia de
una cuestin de inconstitucionalidad.
Las CCAA son las que ms impulsaron recursos que trajeron como
consecuencia SI salvando la constitucionalidad de normas nacionales
atacadas.
El mayor uso por el TC de las SI para casos con normas
contemporneas, le ha permitido una conducta de self restraint para

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48 45

 evitar conflictos complejos con los otros poderes polticos del Estado,
que impulsaron normas puestas en tela de juicio constitucional ante el
TC contemporneo.
El bajo porcentaje de unanimidades pone en claro que se trata
de una tcnica compleja, difusa entre la lnea distintiva del legislador
negativo y positivo, y con dificultades para la obtencin del consenso
dentro del propio TC.
El bajo porcentaje comparado de aplicacin en normas
patrimoniales tambin es un indicador de cundo y para qu tipo de
conflictos se aplican las SI. La tcnica fue ms utilizada para temas
de conflicto y confrontacin social, poltica e institucional, que para
temas patrimoniales, generalmente impulsados en cuestiones de
inconstitucionalidad por particulares.

Sobre o autor
Jorge O. Bercholc doutor em Direito Poltico pela Universidad de Buenos Aires, Buenos
Aires, Argentina; doutor internacional em Cincias Jurdicas e Sociais pela Universidad
de Castilla-La Mancha, Espaa; Professor Catedrtico de Teoria do Estado e de ps-
graduao e doutorado da Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, Argentina; e
Professor Catedrtico de Sociologia Jurdica e de Metodologia da Investigao da
Universidad Abierta Interamericana, Buenos Aires, Argentina.
E-mail: estudiobercholc@fibertel.com.ar

Ttulo, resumo e palavras-chave em ingls13

THE INTERPRETATIVE JUDGMENTS AND CONSTITUTIONAL JUDICIAL
REVIEW: THE PERFORMANCE FROM CONSTITUTIONAL COURT OF SPAIN
ABSTRACT: Countries with different systems of constitutional judicial review
confront structural similar problems related to the expansion of rights. The citizens
are demanding more answers from the state agencies and judicial branch imparting
justice. The interpretative judgments are a reflex of the judicial activism in different
countries. This paper shows a new contribution to understand this issue from a
different perspective analyzing the performance from the Constitutional Court of
Spain.
KEYWORDS: INTERPRETATIVE JUDGMENTS. CONSTITUTIONAL JUDICIAL
REVIEW. COMPARATIVE STUDIES

13
Sem reviso do editor.

46 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48

Como citar este artigo
(ABNT)
BERCHOLC, Jorge O. Las sentencias interpretativas y el control de constitucionalidad: su
utilizacin por el Tribunal Constitucional de Espaa. Revista de Informao Legislativa:
RIL, v.54, n.214, p.31-48, abr./jun. 2017. Disponvel em: <http://www12.senado.leg.br/
ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_p31>.
(APA)
Bercholc, J. O. (2017). Las sentencias interpretativas y el control de constitucionalidad: su
utilizacin por el Tribunal Constitucional de Espaa. Revista de Informao Legislativa:
RIL, 54(214), 31-48. Recuperado de http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_
v54_n214_p31

Referncias
BALAGUER CALLEJN, Francisco. Tribunal constitucional y creacin del derecho.
In: ESPIN TEMPLADO, Eduardo; DIAZ REVORIO, Francisco Javier. La justicia
constitucional en el estado democrtico. Valencia: Tirant lo Blanch, 2000. p.382-395.
BERCHOLC, Jorge O. Diez tips (consejos) sugeridos para una aproximacin a la
cuestin del control del poder desde la sociologa poltica y la ingeniera institucional.
Cuadernos Manuel Gimnez Abad, Zaragoza, n.6, p.139-146, dec. 2013.
______. Temas de teora del Estado. 2. ed. Buenos Aires: La Ley, 2014.
______. Opinin pblica y democracia: influencia y efectos de los medios de comunicacin
masiva en los comportamientos sociales, en el Poder Judicial y en el sistema poltico
institucional. Buenos Aires: Lajouane, 2015.
CASAS BAAMONDE, Mara Emilia. El Tribunal Constitucional en la actualidad. Anales
de la Academia Matritense del Notariado, Madrid, v.48, p.25-44, 2008.
DAZ REVORIO, Francisco Javier. Interpretacin constitucional de la ley y sentencias
interpretativas. Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, n. 1, p. 1799-1824,
2000.
______. Las sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional: significado, tipologia,
efectos y legitimidad: analisis especial de las sentencias aditivas. Valladolid: Editorial Lex
Nova, 2001.
______. La tipologa de los pronunciamientos en la STC 31/2010 y sus efectos sobre el
estatuto cataln y otras normas del ordenamiento vigente. Revista catalana de dret pblic,
Barcelona, n.43, p.53-86, 2011.
DWORKIN, Ronald. A matter of principle. Cambridge: Harvard University Press, 1985.
______. Freedoms law: the moral reading of the American Constitution. Cambridge:
Harvard University Press, 1996.
______. El dominio de la vida: una discusin acerca del aborto, la eutanasia y la libertad
individual. Barcelona: Ariel, 1998.
ECO, Umberto. Tratado de semitica general. 5. ed. Barcelona: Lumen, 1995.
ELY, John. Democracy and distrust: a theory of judicial review. Cambridge: Harvard
University Press, 1980.
ESPAA. Constitucin Espaola, de 27 de diciembre de 1978. Boletin Oficial del Estado,
29 dic. 1978.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48 47

 ______. Ley Orgnica no2, de 3 de octubre de 1979. Boletin Oficial del Estado, 5 oct. 1979.
Disponvel em: <https://www.boe.es/buscar/pdf/1979/BOE-A-1979-23709-consolidado.
pdf>. Acesso em: 23 jun. 2017.
______. Tribunal Constitucional. Recurso de inconstitucionalidad 192, de 8 de abril de 1981.
Boletin Oficial del Estado, 25 abr. 1981. Disponvel em: <http://hj.tribunalconstitucional.
es/docs/BOE/BOE-T-1981-9433.pdf>. Acesso em: 23 jun. 2017.
______. Tribunal Constitucional. Cuestin de inconstitucionalidad 69, de 12 de noviembre
de 1993. Boletin Oficial del Estado, 10 dic. 1993. Disponvel em: <https://www.boe.es/boe/
dias/1993/12/10/pdfs/T00052-00058.pdf>. Acesso em: 23 jun. 2017.
______. Ley Orgnica no6, de 19 de julio de 2006. Boletin Oficial del Estado, 20 jul. 2006.
Disponvel em: <https://boe.es/buscar/pdf/2006/BOE-A-2006-13087-consolidado.pdf>.
Acesso em: 23 jun. 2017.
______. Tribunal Constitucional. Recurso de inconstitucionalidad 8045, de 28 de junio
de 2010. Boletin Oficial del Estado, 16 jul. 2010. Disponvel em: <https://boe.es/boe/
dias/2010/07/16/pdfs/BOE-A-2010-11409.pdf>. Acesso em: 23 jun. 2017.
GONZLEZ-TREVIJANO SNCHEZ, Pedro Jos. El Tribunal Constitucional. Navarra:
Aranzadi, 2000.
LINARES, Sebastin. La (i)legitimidad democrtica del control judicial de las leyes. Madrid:
Marcial Pons, 2008.
LPEZ GUERRA, Luis. Prlogo. In: DAZ REVORIO, Francisco Javier. Las sentencias
interpretativas del Tribunal Constitucional: significado, tipologia, efectos y legitimidad:
analisis especial de las sentencias aditivas. Valladolid: Editorial Lex Nova, 2001.
MATTELART, Armand; MATTELART, Michle. Historia de las teoras de la comunicacin.
Barcelona: Paids, 1997.
MICHELS, Robert. Los partidos polticos: un estudio sociolgico de las tendencias
oligrquicas de la democracia moderna. Buenos Aires: Amorrortu, 1979.
______. La sociologa del partido poltico moderno. In: BURNHAM, James. Los
Maquiavelistas: defensores de la libertad. Buenos Aires: Olcese, 1986.
NINO, Carlos Santiago. Introduccin al anlisis del derecho. Barcelona: Ariel, 1983.
______. Fundamentos de derecho constitucional: analisis filosofico, juridico y politologico
de la practica constitucional. Buenos Aires: Editorial Astrea De A. y R. Depalma, 1992.
NOGUEIRA ALCAL, Humberto. La independencia y responsabilidad del juez
constitucional en el derecho constitucional comparado. Revista Iberoamericana de
Derecho Procesal Constitucional, n.1, p.61-91, 2004.
SAGS, Nstor Pedro. Del Juez legal al Juez constitucional. Anuario Iberoamericano de
Justicia Constitucional, Madrid, n.4, p.337-346, 2000.
SCALIA, Antonin. Originalism: the lesser evil. University Cincinnati Law Review, v.57,
p.849, 1989.
WALDRON, Jeremy. Vagueness in law and language: some philosophical issues. California
Law Review, v.82, p.509, 1994.

48 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48

 Sano jurdica e preveno
Qual o lugar das medidas preventivas na Teoria
Geral do Direito?

BRUNO LEONARDO CMARA CARR

Resumo: O presente estudo objetiva inserir, no debate em torno da de-

limitao conceptual de sano jurdica, as medidas de carter preventi-
vo. De maneira geral, as sanes so apresentadas sob uma perspectiva
a posteriori, visto que presumidamente somente se aplicam ou se cum-
prem concretamente aps a verificao de violao de bens jurdicos
protegidos por lei. Nesse sentido, cabe questionar, ante a carncia de
discusso acadmica a esse respeito, o estatuto epistmico das assim
chamadas medidas de preveno. Indubitvel a existncia de inme-
ras espcies de medidas preventivas de carter sancionatrio, dado que
intentam evitar o descumprimento de preceitos normativos. Todavia,
no se pode ignorar que nem todos os ramos do direito com elas se
compatibilizam, razo pela qual se mostra possvel admiti-las em disci-
plinas especficas, como a responsabilidade civil, instituto jurdico cuja
estrutura essencialmente repressiva.

Palavras-chave: Sano jurdica. Medidas preventivas. Responsabili-

dade civil.

1. Introduo: um pouco de mitologia

Proponho comear da seguinte forma: uma releitura intrinsecamen-

te jurdica do conhecido mito de Ssifo. Conta-se que Ssifo era o mais
astuto dos homens. Por algum tempo, chegou at mesmo a enganar
Tnatos, atando-o a grilhes de maneira que, quando o deus da morte
foi busc-lo, no pde ceifar a vida de mais ningum por determinado
Recebido em 13/3/17 tempo. Tnatos acabou sendo libertado por Ares, e Ssifo foi, ento, ar-
Aprovado em 3/4/17 rastado para o inframundo.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71 49

 Contudo, ele ainda tinha um ltimo ardil: antes de baixar ao inferno,
combinou com sua mulher para que ela no fizesse o sacrifcio ceri-
monial aos mortos. Assim, um lamurioso Ssifo acabou por convencer
Hades a permitir seu regresso ao mundo superior, concesso jamais fei-
ta a qualquer mortal. Para tanto, nosso malicioso personagem disse a
Hades que voltaria ao inferno se o deus do inframundo lhe desse a men-
cionada oportunidade de l sair apenas para poder castigar sua relapsa
esposa. E o que fez Ssifo depois de libertado? O que toda e qualquer
pessoa sagaz faria em situao idntica: fugiu!
Viveu, segundo diz a lenda, por vrios anos em Corinto at que,
com a ajuda de Hermes, foi novamente capturado e obrigado a retornar
ao inferno. S ento a ordem pde ser restabelecida. Pela ignominio-
sa transgresso, Ssifo foi finalmente condenado a arrastar uma pedra,
encosta acima, a qual sempre rolava para baixo antes que o cume fosse
atingido, de modo que o trabalho sempre recomeava. A punio, alm
de eterna, tinha um elemento adicional de vingana, requintadamente
preparado: j que se considerava o mais inteligente dos mortais, recebeu
Ssifo o mais fastidioso e intil dos castigos por haver desdenhado os
deuses (CAMUS, 1953).
Embora Ssifo tenha sido devolvido aos infernos o que, de alguma
maneira, diminuiu as consequncias de seus atos , tenhamos em conta
que o rigor de seu castigo j nada mais poderia fazer para reverter a
ilicitude de seu comportamento. Um morto havia escapado de Hades,
alterando a ordem csmica; e a pena aplicada a Ssifo, por maior que
fosse, no seria capaz de reverter esse fato.
Com efeito, por si s, a sano aplicada no seria capaz de fazer
desaparecer sob o aspecto fenomenolgico os conturbados efeitos da
transgresso de Ssifo. O que estava feito no apenas estava feito como
no poderia ser desfeito, j que nem os deuses tinham o poder de fazer
o tempo retroceder. Alis, o tempo e o destino eles prprios objetos de
incontveis lendas e tragdias eram incontrolveis pelos deuses e, por
isso mesmo, temido at mesmo por Zeus1. Assim, toda pena imposta a
Ssifo, por mais inclemente que fosse, seria apenas um paliativo. Se os
deuses pensaram que por meio delas poderiam reverter sua faanha,
estavam, na verdade, ingenuamente enganados.

1
As Moiras eram as filhas de Zeus com Tmis, Deusa da Justia. Tambm denomina-
das filhas da noite, representavam o rigor e a inafastabilidade do destino que alcanava
at mesmo os deuses. A inafastabilidade do destino consistiu tema recorrente na Grcia
antiga. Na mais expoente das tragdias que o tinham como pano de fundo, o dipo Rei,
aps vazar as rbitas dos olhos, diz o desgraado rei de Tebas, agora arrasado pela desco-
berta de que no poderia lutar contra o impondervel destino: Nuvem negra de trevas,
odiosa, / que zombaste do cu sobre mim, / indizvel, irremedivel, / que no posso, no
posso evitar! / Infeliz! Infeliz outra vez! / Com que ponta aguada me ferem o agulho des-
te meu sofrimento / e a lembrana de minhas desgraas? (SFOCLES, 2002, p.87-88).

50 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71

 Aqui, inclusive, o caso de lembrar outro
mito ainda mais evidenciador da pouca efic-
cia das sanes que se aplicam como castigo:
Prometeu, que tambm desafiou o poder do
Olimpo ao roubar o fogo sagrado para en-
treg-lo aos homens. Pela afronta, que se di-
ferencia das de Ssifo por seu carter altrusta,
Prometeu foi acorrentado em uma montanha
e tinha seu fgado todo dia comido por uma
guia, j que ele se regenerava para que seu
sofrimento continuasse sem fim. A inutilidade
do trabalho de Ssifo ou a dilacerao e a re-
composio diuturnas do fgado de Prometeu
constituem faces de uma mesma moeda.
So alegorias que refletem ficticiamente
aquilo que tentaremos demonstrar com este
trabalho: que os esquemas jurdicos no geral
do sano um carter limitado, nela enxer-
gando muitas vezes apenas a reao por direito
j violado. Ao assim proceder, entretanto, in-
cide-se num lamentvel reducionismo onto-
lgico que obnubila a compreenso desse im-
portante elemento do Direito e, portanto, do
fenmeno jurdico.
A sano jurdica no tem como principal
funo infligir castigo ou pena salvo para um
grupo muito reduzido de autores, como Ross
(1975), os quais nela enxergam apenas um
instrumento de castigo em termos estritos.2
Se isso existiu no passado, com as vinganas
privadas, por exemplo, nada mais o justifi-
ca. Modus in rebus: no se nega que a sano
exista como forma de castigo, h sanes que
realmente revelam esse elemento punitivo. O
que no se pode, de forma pueril, predicar
que haja correlao sincera entre a sua aplica-
o e a restaurao da regra jurdica violada. O
2
Nesse sentido: [] and the only good grounds
the judge can offer for sentencing a man for theft is that
man in question is guilty of theft. It is no justification for
sentencing the man that society or the man himself will
benefit from his being punished (ROSS, 1975, p.28).
que foi violado muitas vezes no pode mais ser
reposto, como denunciam aqueles dois mitos
relidos luz do Direito; mas sequer neces-
srio fazer uso deles: basta pensar no dia a dia
com seus incontveis assassinatos e outras vio-
laes integridade do ser humano qualquer
pena que venha a ser aplicada nesse contexto
quase tragicmica, pois, no podendo reverter
os efeitos do ato praticado, apenas serve para
atestar a impotncia do Direito e, com ela, a
nossa prpria.
Isso considerado, significaria que o Direito
nada pode fazer para evitar o prprio aconte-
cimento ilcito, devendo sempre agir a reboque
das violaes? No. Muitas so, a nosso ver, as
normas jurdicas que preveem sanes para
evitar o prprio acontecimento ilcito; mas, de-
vido lgica reparadora e sancionatria ainda
reinante, elas passam despercebidas, impedin-
do a percepo de que o Direito pode (re)agir
tambm antes que o ilcito ocorra. O presente
estudo pretende fazer um sumrio esboo des-
sas formas de sano, de modo a demonstrar
que, sob essa designao, ingressam distintas
formas, modelos ou institutos jurdicos; mui-
tos deles, inclusive, de natureza preventiva, ou
seja, so voltados no para a represso e puni-
o, mas sim para o impedimento mesmo do
descumprimento de um preceito jurdico.
2. Direito e sano
Estabelecido nosso objetivo, tratemos logo
de demonstrar quo inexpressivo muitas vezes
se torna o conceito de sano jurdica quando
se constitui como evento posterior e repressivo
transgresso normativa. O conceito de san-
o tem sido, desde as lies de Austin (1998),
ainda no sculo XIX, pedra fundamental para
a prpria definio do conceito de Direito. Ou
seja, a partir das construes de Austin, que
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71 51
viam no Direito um sistema de comandos, as-
sim entendidos como ordens dotadas de capa-
cidade para infligir um mal ou dor, a sano
passa a desempenhar uma funo essencial
para a compreenso do prprio fenmeno ju-
rdico.
Na clssica passagem de The Providence
of Jurisprudence Determined and The Uses of
the Study of Jurisprudence (AUSTIN, 1998),
feita a associao entre comando e Direito. Um
comando, com o que se fazem as normas ju-
rdicas, caracteriza-se pela capacidade de infli-
gir um mal ou dor sempre que o preceito seja
desobedecido: se voc capaz de, e est dis-
posto a me prejudicar, no caso de eu no cum-
prir a sua vontade, a expresso de sua vontade
equivale a um comando, mesmo que voc seja
levado, por um esprito de cortesia, a proferi-
la na forma de um pedido, dir o jusfilsofo
anglo-saxo (AUSTIN, 1998, p.1).
Assim, John Austin considerado por
muitos o primeiro jusfilsofo dedicado a di-
ferenciar efetivamente o Direito da Moral,
pelo que pode ser igualmente considerado o
primeiro grande positivista moderno. a sua
noo de Direito como ordem (vale dizer, co-
mando) que influenciar todas as construes
juspositivistas formuladas ao longo do sculo
XX. Com efeito, a correlao entre sano e
Direito dominar o cenrio terico de ento,
de maneira que a essncia do jurdico passar
a repousar quase que apenas na possibilidade
de uma resposta normativa desobedincia da
regra de conduta entabulada (preceito).
Contudo, foi com a obra de Hans Kelsen
que a comunidade jurdica recebeu o estudo
mais relevante do conceito e da estrutura da
sano jurdica. Ela foi, por fora dos traba-
lhos do mestre de Viena, prestigiada como
nunca fora, sendo entendida como a reao
de um ordenamento (jurdico) contra o ato
antijurdico; em outras palavras, a reao da
52 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71
comunidade jurdica, constituda pelo efeito
punitivo do violador do ordenamento quando
lhe infringe as normas. Porm, mais que dar
um conceito formal ideia de sano, Kelsen
(1995, p.23-24) procedeu exposio de seus
contornos estruturais sob uma lgica deonto-
lgica precisa e irreprochvel.
Partindo das concluses j divisadas no
pensamento analtico de Austin, Kelsen (1979,
p.39) trata a sano como dado normativo que
caracteriza e define ontologicamente o Direito.
Desse modo, explica que, quando o ordena-
mento jurdico obriga a uma conduta, na rea-
lidade est estabelecendo que, para a conduta
oposta, existir uma sano. por meio disso
que, precisamente, se qualifica o Direito: um
sistema de sanes conduta socialmente in-
desejada; na conduta proibida, portanto, que
se revelam as potencialidades do Direito, pois
sua essncia revela-se nas formulaes que
se destinam a coibi-la, ou seja, sancion-las
(KELSEN, 1979, p.39). Nesse contexto, desta-
cava que as sanes tinham como objetivo ini-
bir o comportamento socialmente indesejado,
por intermdio da ameaa de emprego da for-
a, ou, fundamentalmente, da possibilidade de
seu emprego efetivo, sendo o caso. Neste pon-
to, contudo, um esclarecimento necessrio:
h uma famosa passagem da Teoria Pura em
que Kelsen (1979, p.39) menciona que o pr-
mio, ou seja, a recompensa poderia ser enten-
dida igualmente como sano. De fato, Kelsen
no nega que em termos estritos a sano de-
signa toda e qualquer resposta a um compor-
tamento humano, podendo tanto se referir ao
prmio como pena (KELSEN, 1979, p.39)3.
No obstante, o raciocnio serve apenas
para esclarecer que toda e qualquer conse-
3
Trata-se, a rigor, de um dos termos da lngua portu-
guesa que admite uma polissemia antipodal, isto , o ter-
mo sano abriga noes de carter antinmico, porque
pode referir aprovao e reprovao.
quncia de um preceito normativo, como forma de retribuio, pode ser
designada sano. O termo sano, em sua acepo de retribuio po-
sitiva, de nada serviria ao fenmeno jurdico, pois s serve ao Direito a
sano que visa devida retribuio por um preceito transgredido. Com
isso, Kelsen aproveita ainda para assimilar ao termo sano o conceito
de coao4. Na verdade, todo raciocnio kelseniano busca emprestar
sano um carter de coao psquica, como por ele expressamente
enunciado:

El derecho es un orden coactivo, no en el sentido de que ejerce o,

ms correctamente: su representacin coaccin psquica, sino en el
sentido en que los actos coactivos, a saber: la privacin coactiva de
la vida, de la libertad, de bienes econmicos y otros, son estatuidos
por l como consecuencias de condiciones que l determina. Esas
condiciones son, en primer trmino aunque no, como ya lo hemos
observado y como lo veremos ms de cerca, exclusivamente una
determinada conducta humana que, por haber sido convertida en
condicin de un acto de coaccin dirigido contra el hombre que as
se comporta (o contra sus familiares), se convierte en prohibida,
en contraria a derecho, para ser as impedida y para que deba ser
producida la contraria, la conducta socialmente til, deseada,
conforme a derecho (KELSEN, 1979, p.63-67).

Desse modo, sempre na esteira de Austin, pela ameaa de aplicao

de um mal, no caso do descumprimento de uma regra, que o Direito
obteria o comportamento socialmente desejado. Aqui, dois aspectos im-
portantes devem ser registrados para a melhor compreenso do tema.
Em primeiro lugar, devemos ter em considerao que, para Kelsen, o
Direito um meio, uma tcnica de controle social especfica da a pre-
ocupao central com o mtodo que esse constructo (o Direito) utiliza
para implementar seu objetivo de produzir tal ou qual comportamento
(o comportamento desejado). Por conseguinte, entre vrios meios para
realiz-lo evidencia-se aquele que, na viso clssica positivista, o nico
a produzir resultados efetivos: o temor da realizao de um mal. No
se desconhecem outros meios para a produo do comportamento de-
sejado (por exemplo, a recompensa), mas ela no inspiraria a mesma
convico de acatamento da regra estabelecida.5

4
Contudo, no interessa, neste artigo, aprofundar a discusso sobre a extenso se-
mntica conferida ao termo sano com a acepo de coao.
5
Esta distoro ser frequentemente apontada pelos no poucos opositores do
pensamento kelseniano. Com efeito, Kelsen parece desconsiderar qualquer possibilidade
de comportamento altrusta no ser humano ex sponte propria, como deixa muito claro o
trecho a seguir transcrito: en las creencias actuales de la humanidad el miedo al infierno
si encuentra mucho ms vivo, y la imagen de un lugar de expiacin es mucho ms concreta
que la esperanza usualmente muy vaga de un paraso en donde nuestra virtud encontrar
su recompensa (KELSEN, 1979, p.21).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71 53

 Kelsen (1979) v na sano a prpria essncia da norma jurdica e
nesta o prprio conceito de Direito, o que, por propriedade transitiva,
implica dizer que a sano constitui a essncia mesma do Direito. Da
por que sua frmula enunciada simplesmente como: Dada a no
prestao deve ser sano (dada n-P deve ser S). Ou seja, o que define
o Direito a violao da conduta, que faz nascer a sano. Alm de
resumir todo fenmeno jurdico ao campo normativo, o pensamento
kelseniano prossegue reduzindo-a para nela encontrar apenas a repres-
so ilicitude.
De fato, a sano que constitui a parte verdadeira do juzo hipotti-
co. A outra parte da norma que enuncia o dever jurdico propriamente
dito chamada secundria e no tem maior importncia que a primeira
(dado Ft deve ser P), pois na possibilidade de aplicao de uma sano
socialmente organizada que reside o elemento ontolgico definidor do
Direito. O conceito unitrio de sano entabulado por Kelsen parece
claramente seguir o modelo terico das normas penais proposto por
Binding (1922) que j dividia a estrutura lgica das normas penais de
modo muito claro entre a enunciao da premissa (preceito) e a conse-
quncia por seu no cumprimento (sano).
ntida, como o ressaltam seus crticos, a associao entre o Direito
Penal e a Teoria Pura de Kelsen, com a implicao de uma restrio
semntica ainda maior ao termo sano. Impera o elemento de reao
ao ilcito baseado no mtodo psicolgico-sociolgico proposto por John
Austin e j sabidamente difundido pelos estudiosos da seara criminal.
Evidencia-se assim que, por esse prisma, a sano sempre corresponde
a uma espcie de reprimenda aplicada a uma conduta humana proibida,
o que significa dizer que ela no se destinaria a impedir o ilcito, mas
apenas reagir a ele.
De Kelsen, passemos a Carlos Cossio e sua Escola Egolgica, de base
husserliana. Cossio (2007) compreende o fenmeno jurdico em funo
de sua difundida frmula que nele denota a conduta (humana) em in-
terferncia intersubjetiva uma correlao de foras entre o fato da con-
duta e sua normatividade que, dialtica e simbioticamente, comutam-se
para conformarem a essncia do Direito.
De fato, a formulao de Cossio tem o mrito de ser a nica con-
cepo jurdica que pode efetivamente fornecer respostas apropriadas
(que sabe qu hacer, diz o jusfilsofo argentino textualmente) tanto
para as normas como para a conduta que, sob esse aspecto, funcionam
quase como antpodas. Sem abrir mo tanto de uma como de outra, a
Teoria Egolgica do Direito vislumbra uma unidade sistmica da nor-
ma na conduta jurdica que normativa em sua prpria maneira de ser
(COSSIO, 2007, p.127).

54 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71

 Cossio (2007) apresenta o problema do
descumprimento do dever jurdico em termos
mais prprios, ao configur-lo no mais sob a
conformao de um juzo hipottico, mas sim
disjuntivo. Ao tratar do problema do cumpri-
mento/descumprimento da norma jurdica
sob tal perspectiva, Cossio (2007) o posiciona
dentro de uma abordagem lgica mais realista
que contempla tanto o normal acatamento da
norma como a sua eventual violao. A descri-
o do fenmeno jurdico, com essa moldura
terico-metodolgica, contempla tanto a re-
alizao da prescrio normativa como a sua
eventual negativa, com a imposio da sano
que lhe correspondente, e perfaz-se em con-
formidade com o esquema abaixo transcrito:
1. dada una situacin coexistencial como el
hecho inicial de una totalidad sucesiva (H);
2. debe ser (cpula proposicional);
3. la prestacin de alguien (P);
4. con alguien obligado (Ao);
5. ante alguien titular (At);
6. o (cpula disyuntiva que delimita
endonorma y perinorma);
7. dado el entuerto como no prestacin (no-
P), debe ser (cpula proposicional);
8. la sancin del responsable (S);
9. impuesta por un funcionario obligado a
ello (Fo);
10. gracias a la pretensin de la comunidad
(pC) (COSSIO, 1964, p.333).
A norma jurdica que se refere prestao,
na terminologia cossiana, designa-se pelo ter-
mo endonorma e a outra, que veicula a sano,
chama-se perinorma. Violada a primeira (en-
donorma), surge a sano (contida na endo-
norma) como medida reparatria do dever no
realizado. Embora posicionando a questo de
modo mais adequado ou seja, colocando em
evidncia que a violao e a reprimenda no
devem ser consideradas como o fundamental
para conceituar o Direito , no nos parece, re-
lativamente aos seus elementos essenciais, que
Cossio (2007) se tenha distanciado muito de
Kelsen. A distino est no modo como eles
so alinhavados, pois tanto um como o ou-
tro concebem a norma jurdica sob o alicerce
estrutural dessas duas partes indispensveis:
uma preceptiva e outra sancionatria.
Mais que isso, no h substancial diferen-
a no que se refere natureza da sano, que
continua sendo vista como elemento discipli-
nador a posteriori, isto , disparado sempre
aps o comportamento ilcito. Tomando por
base nossas consideraes iniciais (a partir dos
mitos de Ssifo e Prometeu) a questo, portan-
to, passa a ser a seguinte: ao predicar-se que
a sano constitui-se basicamente como uma
ameaa, tem-se que as sanes existentes no
ordenamento jurdico putativamente logram
sucesso no impedimento da conduta indeseja-
da. Por outras palavras, h a presuno de que
a mera existncia de sanes compe uma es-
pcie de tcnica de inibio.
Contudo, da tcnica de inibio no se de-
preende uma noo de preveno genuna e
autnoma, isto , uma preveno pura dissoci-
ada da punio decorrente da violao da nor-
ma. Fosse concebida como medida de orien-
tao comportamental anterior violao da
norma e sua consequente punio, a sano
assumiria um contorno conceitual preventivo
e no meramente repressivo.
Se indiscutvel que a sano figura como
elemento substancial do Direito, ao assim pre-
dic-la, acaba-se por vislumbrar nela algo mai-
or que a pena em seu sentido tradicional.
Alm de existirem sanes positivas, tema
que no abordaremos aqui, o formato eminen-
temente coercitivo/repressor pelo qual se cos-
tuma afirmar a dissuaso do comportamento
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71 55
 indesejado, por intermdio de um controle de natureza psicossociol-
gica, no o nico a ser levado em considerao, pois existem mais
que nunca, nos dias de hoje, sanes que se caracterizam pelo carter
preventivo. Este seria basicamente o instrumental de que o Direito dis-
poria para fazer valer suas determinaes e, assim, impedir a erupo
da ilicitude.
O carter quase axiomtico da assertiva de que no h Direito sem
sano tem feito com que se aceite com naturalidade o paradigma coer-
citivo/repressor, sem que sejam feitas maiores abordagens crticas quan-
to a isso. Se verdade, por um lado, que o binmio Direito/sano in-
separvel, j no se pode dizer o mesmo, por outro, do binmio sano/
punio. Desse modo, tanto ser possvel a existncia de sanes de con-
tedo positivo, ou seja, baseadas na ideia de recompensa, como ainda
de sanes que, a par de punir ou castigar, destinam-se objetivamente
a impedir o cometimento do prprio ilcito, configurando, assim, uma
tcnica distinta da ideia de sano como ameaa em seu sentido estrito.

3. As insuficincias do controle a posteriori

No obstante o temor que provoquem as sanes e as consequncias

correlatas impostas ao seu transgressor, seja em decorrncia da privao
de sua liberdade, seja por meio da constrio forada de seu patrimnio,
a evidncia que chega dos estudos sociolgicos sugere, ao contrrio do
que asseguram muitos dos tericos do Direito, que nem o terror e nem
o castigo produzem consequncias prticas eficientes. Muito se escre-
veu a esse respeito. Destacam-se, contudo, as pesquisas realizadas por
Foucault (2005) sobre a eficcia das sanes penais. Suas concluses,
conduzidas sob um padro cientfico dificilmente refutvel, apresenta
argumentos convincentes para provar que as condenaes pouco tm
servido para impedir o aumento das taxas de criminalidade ao longo de
toda a Histria.
Do mesmo modo, as indenizaes, multas e outras tantas medidas
que, por seu efeito psicolgico, se destinam a impedir a transgresso
de uma regra jurdica, tm paradoxalmente um efeito prtico muito es-
casso. Compreendidas como medidas destinadas a evitar a violao da
regra de conduta, no apenas podem resultar em acatamento eventu-
almente escasso (pense-se nas normas desprovidas de eficcia social),
como, ademais, geralmente so ineficazes no que se destina recom-
posio fenomnica do preceito violado. Como demonstra Vasconcelos
(1996, p.158), a irreversibilidade do tempo torna factualmente inope-
rante a reprimenda ao ilcito, pois qualquer que seja o caso de transgres-

56 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71

so ao ordenamento jurdico, nunca se poder substancialmente retro-
ceder com perfeio ao statu quo ante da violao da regra de conduta:

a sano, em si, no pode significar garantia de plena restaurao do

Direito violado, mesmo porque no plano humano, essa recomposio
absoluta impossvel. Transcorrido que seja qualquer lapso de tempo
aps o momento da prestao, no haver meio capaz de refazer
integralmente a situao anterior. Pagar amanh no , nunca, o mesmo
que pagar hoje (VASCONCELOS, 1996, p.158).

Algo parecido diz Bobbio (2005, p.105), para quem a sano existe
somente aps a violao do direito, que, desse modo, pode ser entendida
como resposta violao. Ou, mais pontualmente, pode ser compreen-
dida como ao endereada conduta no conforme ao Direito, com o
fito de anul-la, ou, pelo menos, eliminar suas consequncias danosas. A
compreenso, j crtica, de que a sano no serve to somente para anu-
lar e mais para, por outros mecanismos, tentar diminuir as consequn-
cias lesivas decorrentes da desobedincia a um dever jurdico representa
um ntido avano para a melhor apreenso da ideia de sano. Tanto
assim que Bobbio defende ferrenhamente, em suas obras da maturidade,
formas positivas de sano, ou seja, o prmio e a recompensa como mei-
os incentivadores das condutas almejadas pelo ordenamento jurdico.
Este vem a ser, claramente, nosso ponto de partida. Como j se
afirmou, constitui equvoco associar a ideia de sano ideia de pena,
algo que fica particularmente mais evidente quando percebemos que
a pena muito pouco pode auxiliar a experincia jurdica, pois seja
do ponto de vista filosfico, seja do sociolgico , demonstra-se com
facilidade seu imenso dficit de eficcia. O problema aqui a postura
assumidamente deontolgica adotada para defender a plenitude da san-
o. Pouco importa se, fenomenologicamente, ela de fato resguarda um
direito. Assim, por essa moldura epistemolgica, o mais importante
explicar o valor da sano com base no dever ser, independentemente de
sua aplicao ou da avaliao dos efeitos de sua aplicao.
Aqui, para alm das sanes positivas, pretendemos enfocar de
modo particular o vezo que tambm ocorre na prpria definio de
sano repressora, sempre vista como ato a posteriori ao direito violado.
Expresso digna de nota, por mais estranho que possa parecer em uma
anlise perfunctria, dessa mencionada tredestinao da finalidade da
sano ningum menos que Giorgio Del Vecchio. Com efeito, para Del
Vecchio (1965), que tambm associa sano coao, no faz o menor
sentido falar de coao enquanto um direito no esteja concretamente
violado. Essa associao da aplicao da sano to somente quando da
transgresso de um bem jurdico protegido constitui a pedra angular

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71 57

da prpria concepo coercitivista do Direito,
qual se filia o autor mencionado. Portanto,
um autor com essa orientao jusfilosfica no
admite que a sano produza efeitos sanciona-
trios antes de uma violao jurdica efetiva.
Todo direito passvel de ser violado, e
uma vez que ocorra a violao, teria lugar o
uso da fora para recompor o direito. Assim,
a frmula da sano poderia ser resumida nos
seguintes termos: sem efetiva transgresso, no
haveria sano. Se for assim, ainda que Ssifo
e Prometeu paguem um preo alto, a norma
instituda no os impede de viol-la: o Direito
sempre chega tarde e toda sua fora parece
decorrer apenas do possvel medo que su-
postamente capaz de infundir, tal como um
conto dos irmos Grimm para uma criana.
Na prtica, a estrutura organizada da fora to
apregoada nunca conseguiria chegar ex ante,
ou seja, ser capaz de impedir a realizao mes-
ma do ilcito. Em suma, o poder inibitrio da
sano decorrente da cincia da sua aplicao
no tido como capaz de suprimir a disposi-
o volitiva de infringir.
isso que supomos no ser verdade, pois
h mecanismos sancionatrios capazes (ou
pelo menos concretamente destinados) a im-
pedir o prprio ilcito por meio de comandos
preventivos. Isso, contudo, no muitas vezes
referido nos manuais de Teoria do Direito, em
virtude de uma viso puramente normativa,
que, assim, acaba por se descolar da realidade.
Ou seja, coloca-se o problema da impotncia
das sanes jurdicas em decorrncia de sua
aplicao retardatria em razo de esquemas
de ordem apenas deontolgica.
A expectativa de que o poder inibitrio da
cincia das sanes punitivas ou coercitivas
surta efeitos positivos frustra-se em razo de a
avaliao de sua eficincia centrar-se nos casos
de infrao consumada. Ao se empregar essa
moldura avaliativa da funcionalidade da san-
58 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71
o aos casos em que o seu alegado poder ini-
bitrio no surte efeito, gerar-se-ia, na dico
de Del Vecchio, a ideia de que a coao chega
quase sempre muito tarde. Sob esse contexto,
haveria, de fato, a impresso de uma irrepara-
bilidade ou mesmo da impotncia do aparato
jurdico para impedir o ilcito. Exemplo dis-
so estaria na famosa regra romana de que no
se pode compulsoriamente obrigar algum a
cumprir o que contratou: Nemo praecise ad
factum cogi potest (DEL VECCHIO, 1965,
p.253).
Contudo, logo adiante o mesmo Del
Vecchio apoia-se sobre a to celebrada distin-
o kantiana entre os planos do ser (sein) e do
dever ser (sollen) e enunciar que, conquanto
possam ser factualmente ineficazes, as sanes
continuam sendo vlidas sob o ponto de vista
jurdico, isto , normativo ou deontolgico. Se
a pena ou o emprego da fora chega demasi-
ado tarde no mundo fenomnico, no dando
vtima a adequada satisfao, isso no teria
relevncia para questionar a sua razo de ser.
Noutros termos, a eventual ineficcia feno-
mnica da sano punitiva no afasta a sua va-
lidade numnica, a operar, assim, como espcie
de axioma jurdico com valor em si mesmo.
Estabelecida a distino entre fato e nor-
ma, sendo o Direito um fenmeno normativo
por excelncia, a violao no interfere mais
nos fatos: descumprida factualmente a nor-
ma de conduta, a previso de uma norma de
recomposio (sano) anula imediata e auto-
maticamente a transgresso, predicando a pri-
mazia do dever sobre a violao.6 Assim, para
6
No original: Ma noi affermiamo una possibilit di
diritto e non di fatto, cio la possibilit giuridica di impedire
il torto, se torto vi sia. Parlando del diritto in genere,
abbiamo gi detto che il diritto soprordinato ai fatti, e che
esiste come valore ideale anche l dove realmente violato.
Come il fatto della violazione non annulla lesistenza del
diritto, cos il fatto che talvolta alla violazione non segua
la coazione nulla prova contro la possibilit giuridica della
coazione stessa (DEL VECCHIO, 1965, p.254).
o mundo do Direito, a simples previso abs-
trata de uma consequncia desfavorvel para a
conduta transgressora seria suficiente para dar
razo de ser e justificar a estrutura funcional
de que necessita para ontologicamente consti-
tuir-se como sistema autnomo.
Ou seja, se um comando jurdico pode ser
recomposto por meio de outra norma, por
meio de uma sano estabelecida in abstracto,
a harmonia do ordenamento estaria garan-
tida independentemente das circunstncias
existenciais que o circundam. E isso assim
porque o sollen ontolgico do Direito quer sig-
nificar que um dever jurdico segue vigente, a
despeito de suas possveis violaes. O Direito
como forma normativa, novamente, por mais
estranho que parea inviolvel porque h a
previso abstrata de as sanes serem aplic-
veis como normas de recomposio.
Pode parecer incoerente, mas, em funo
desse raciocnio, quanto mais se possa vir a
transgredir a norma, mais ela se afirma, como
j demonstrou, por exemplo, Stammler (2000,
p. 81). A norma, como preceito de cumpri-
mento deontolgico, independe, em ltima
anlise, de verificao de sua eficcia concreta.
Se a avaliao de sua validade independe de
sua eficcia, ainda que o descumprimento se
amplie, ela mais se afirma.
Com efeito, o dever ser inerente ao ser da
norma jurdica aporta a ideia de que sua trans-
gresso algo inerente ao fenmeno jurdico.
natural esperar, assim, que ela ocorra, na
medida em que essa uma das possibilidades
intrnsecas conduta humana, esse magnfico
calidoscpio de aes para o bem ou para o
mal. Diante, pois, de uma anlise eminente-
mente terico-normativa, pode-se afirmar que
o Direito, como estrutura terico-metodol-
gica formal, inviolvel; entretanto, como j
prenunciado, corre-se o risco de conceb-lo
como algo distante da realidade.
Foi essa a explicao que durante mui-
to tempo bastou aos jusfilsofos. Contudo, o
distanciamento entre a viso estritamente nor-
mativa e a realidade, em nosso sentir, agudiza
a incapacidade de as sanes servirem como
instrumentos efetivos para o impedimento da
ocorrncia do ilcito e no meramente a sua
represso. Com certeza, o dficit de eficcia
das sanes jurdicas tem incontveis causas,
a comear pela existncia ou inexistncia de
medidas adequadas de impedimento s vio-
laes do ordenamento jurdico. Contudo,
possvel afirmar, com algum grau de certeza,
que a contnua referncia terica s sanes
como estruturas jurdicas de carter apenas re-
parador contribui para que no se contemple
o fenmeno em seu todo o que, por fim, em
boa medida, contribui para que tal distoro
prossiga.
Esse olhar, sempre mais prximo (e por
isso parcial) do Direito Penal que do Direito
em sua eidtica realizao (total), foi objeto
das muito bem lanadas crticas de Hart (2004,
p.99-102), no sentido de que nele no pode-
mos identificar apenas ameaas. O Direito
seria composto, na verdade, por uma srie de
regras. Algumas delas, chamadas de prim-
rias, so as que impem uma ao ou omisso,
ou seja, impem deveres, mas que somente
em parte podem ser entendidas como ordens
apoiadas sob ameaas; outras, chamadas de
secundrias, conferem potestades jurdicas
para decidir litgios ou legislar (potestades p-
blicas), ou para criar e modificar relaes ju-
rdicas (potestades privadas) e que, sob pena de
recair num absurdo, no podem ser entendidas
como ordens respaldadas por ameaas.
No se ingressa, aqui, nas complexas anli-
ses que Hart (2004) realiza; entretanto, servem
para pontuar que regras jurdicas com perfis
diferentes mostram-se capazes de produzir
no apenas as divises por ele propostas entre
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71 59
 regras primrias e secundrias, mas tambm (embora Hart no o diga)
em subdivises dentro das prprias regras primrias. Assim, depreende-
se da reflexo sobre a sua categorizao que no existe igualmente um
modelo de sano simples, mas diferentes estruturas formais de sano.
Como dito, Hart (2004, p.51-52) no chega a fazer tal afirmao, mas
ela parece uma inferncia natural com base no seu conceito de Direito.
De todo modo, serve aqui de advertncia a sua belssima frase, segundo
a qual h controles bem mais vivazes que as imemoriais formulaes co-
ercitivas advindas do Direito Penal ou Civil que ainda hoje se impem
sobre ns.
Em resumo: o fato de normativamente uma sano ser uma conse-
quncia lgica da efetiva transgresso de um preceito vale dizer, de
uma regra de conduta no autoriza concluir que toda forma de sano
necessite ser implementada to somente aps a prtica de um ilcito,
assim considerado como fato jurdico que fenomenologicamente repre-
senta a violao de uma norma. Haveria, assim, uma forma de sano
que pudesse impedir o prprio ilcito em lugar de reparar-lhe os efeitos
ou reconstituir a validade e a respeitabilidade do preceito violado? o
que veremos adiante.

4. Sanes coincidentes e no coincidentes

Sabemos que em qualquer ramo do Direito existe alguma forma

de sano como resposta desobedincia de uma regra de conduta.
Contudo, do estrito ponto de vista tcnico, sano no sinnimo de
pena, assim entendida como uma retribuio negativa maior que a leso
causada, ou ainda o castigo fsico imposto contra a violao de uma nor-
ma jurdica. Deveras, h sanes puramente reparadoras, como ocorre
na esfera penal, ou mesmo na Responsabilidade Civil. Kelsen (1995), ao
predicar que a expresso sano designaria toda reao do ordenamento
jurdico a qualquer conduta havida como inadequada isto , por ele
proibida , deu-lhe uma importncia at ento desconhecida. Porm, o
mtodo psicolgico-sociolgico concebido como fundamental para con-
ceitu-la inviabiliza sua compreenso mais adequada.
que, segundo Vasconcelos (1996), com base nas descobertas kelse-
nianas, tornou-se inevitvel compreender a sano apenas como uma
consequncia, boa ou m, agradvel ou desagradvel, de uma atitude
perante o Direito, viso bem mais compatvel com a realidade e alheia
ao unilateral e errneo conceito de sano como constrangimento
(que) produziu a extravagante teoria do Direito-ameaa. Nesse quadro
de ideias, convm trazer baila um interessantssimo estudo, que, la-

60 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71

mentavelmente, por ns pouco conhecido,
feito por Eduardo Garca Mynez sobre a na-
tureza e a estrutura da sano.
Garca Mynez (2002) parece definir a san-
o em termos de consequncia normativa de
carter secundrio. Em assim o interpretando,
comparte as posies aqui j enunciadas, dado
que a situam dentro de um paradigma nor-
mativo. Em particular, sua definio lembra
a de Cossio (1964), que nela v a perinorma,
ou seja, norma igualmente secundria. Garca
Mynez (2002) explicita tambm aqui uma
importante distino entre sano e coao: tente na coao, como ato de fora, quando a
La sancin no debe ser confundida con los
actos de coaccin. Aquella es una consecuencia
normativa de carcter secundario; estos
constituyen su aplicacin o realizacin
efectiva. Coaccin es, por tanto, la aplicacin
forzada de la sancin. Cuando un juez dicta
sentencia, condenando a una persona a que
pague lo que debe, aplica una sancin; pero
si el demandado no cumple voluntariamente
con el fallo, tiene el actor derecho a pedir que
la sancin se imponga por la fuerza (GARCA
MYNEZ, 2002, p.298).
Tomando por base essa premissa, Garca
Mynez (2002) chega concluso de que as
sanes jurdicas devem ser compreendidas
(classificadas) em conformidade com a finali-
dade que perseguem e com a relao de condu-
ta ordenada pela norma infringida, que cons-
tituiria o prprio contedo da sano. Desse
modo, si la sancin es consecuencia jurdica
de carcter secundario, tendr que manifestar-
se dentro de las formas peculiares de toda con-
secuencia de derecho (GARCA MYNEZ,
2002, p.301). Embora Garca Mynez seja da-
queles que, em linhas de princpio, considere a
sano uma ameaa, sua obra destaca algo de
particular importncia para o presente estudo:
a existncia de distintas formas de sano den-
tro de um mesmo ordenamento jurdico.
Segundo o jusfilsofo mexicano, h trs
formas claras de afirmao do Direito: a)uma
primria, presente na prpria regra jurdica
que se supe ordinariamente acatada; b)uma
secundria, que vem a ser a sano, entendida
para esses fins como sendo una substitucin
de la primitiva obligacin incumplida por
una nueva obligacin, de contenido idntico
y diversa fuente, impuesto al sancionado por
el rgano jurisdiccional bajo amenaza de
coaccin (GARCA MYNEZ, 2002, p.301);
c) finalmente, um momento tercirio consis-
pessoa a quem a sano foi dirigida nega-se a
submeter-se ao comando que lhe foi dirigido.
Na viso de Garca Mynez (2002), portan-
to, as sanes so ameaas concretas dirigidas
quele que deixou de corretamente observar
uma norma jurdica. Nisso, como j disse-
mos, divergimos. Contudo, a observao de
que as sanes devem ser compreendidas em
razo da finalidade especfica de uma norma
(ou ramo) de Direito fundamental para a
demonstrao da hiptese que se pretende es-
tabelecer na ltima parte deste trabalho: a de
que existem medidas sancionatrias que po-
dem ser estabelecidas antes mesmo que ocorra
a violao do Direito.
Antes, contudo, sigamos com o raciocnio
divisado por Garca Mynez (2002, p.301) que
afirma haver duas formas de sano: a)coinci-
dentes; b)no coincidentes. As primeiras, como
possvel antever, so aquelas cujo contedo
coincide integralmente com o da obrigao
transgredida. Vale dizer: sempre que for pos-
svel a recomposio integral da regra, a san-
o denominada coincidente. Nos demais ca-
sos, quando no h essa possibilidade, dizem-
se no coincidentes. Ou seja, as sanes no
coincidentes so preceituadas em razo da ma-
nifesta impossibilidade fenomnica de se con-
seguir produzir uma resposta jurdica (sano)
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71 61
idntica ao preceito violado, razo pela qual se
vem a estipular uma prestao equivalente.
No caso das sanes coincidentes, por si-
nal, Garca Mynez (2002) esclarece que o
que muda a fonte da obrigao, que passa da
norma para o rgo jurisdicional ou adminis-
trativo do Estado. Seu contedo, entretanto,
o mesmo, confirmando que, a despeito do
ilcito, seria possvel realizar em sua integrali-
dade a norma violada. A classificao proposta
por Garca Mynez (2002), embora contenha,
como descrito, o vezo de ser ela prpria tam-
bm repressiva, pelo menos coloca em evidn-
cia que possvel, por meio de sanes ade-
quadas, obter resultados coincidentes com o
preceito preconizado na regra jurdica.
certo, contudo, que os exemplos mais
evidenciadores dessas formas de sano so
referidos igualmente com base numa ptica
mais dentica que realista, como o caso das
chamadas leges perfectae. Como se sabe, dizi-
am os juristas romanos que perfeitas eram as
leis cuja violao acarretava prpria nulidade
do ato praticado, que, assim, passava a ser con-
siderado invlido. Por outras palavras, nor-
mativamente se realizava com plena eficcia
a reverso ao statu quo ante ao se pronunciar
a retirada de qualquer validez de efeito ao ato
praticado em desobedincia ao comando legal
(ZIMMERMANN, 1992, p.700).7
Por certo, ao chamarmos a ateno para
a classificao descrita por Garca Mynez
(2002), no nos referimos a essa forma de san-
o. Com base em sua classificao, desejamos
demonstrar que existem formas de sano
coincidentes que se revelam por meio anteci-
7
No se desconhece, igualmente, a bem construda
crtica de Hart sobre a classificao das nulidades como
sanes. Sem ingressar em maiores detalhes da discusso,
coloca-se de pronto o peso do argumento histrico, por
um lado, e, por outro, o fato de a viso de Hart sobre a san-
o jurdica ser igualmente restritiva, nela apenas vendo o
elemento coercitivo.
62 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71
patrio, significando que existem comandos
consequenciais ou secundrios, que j podem
ser autorizados diante da possibilidade de
um ilcito ser praticado e, com isso, impedir a
prpria realizao do ato contrrio ao Direito.
Estes so os mecanismos preventivos que, a
cada dia mais, fazem parte dos ordenamen-
tos jurdicos mas, salvo melhor compreenso,
ainda no foram apropriadamente analisados
dentro da Teoria Geral do Direito.
5. Sano e medidas de preveno:
uma anlise sistmica
Retornemos a Ssifo e a Prometeu apenas
para fazer a seguinte indagao: no seria mais
fcil aos deuses, se pudessem antever seus atos,
impedir que ambos tivessem realizado suas fa-
anhas? bvio que sim, e o que talvez seja
mais interessante que, a despeito disso, elas
existem. O problema apenas o olhar limita-
do que no raro adotamos. Neste ponto, razo
parece assistir a Hart (2004) quando comprova
que enxergamos no Direito um modelo sim-
ples quando, na verdade, ele contempla uma
pluralidade de formas relativa s funes de
suas distintas regras.
O que se quer dizer, em definitivo, o se-
guinte: a descrio da sano feita tradicional-
mente encerra apenas a ideia de violao da
norma e, portanto, sua aplicao com vistas
reparao em sentido amplo do preceito viola-
do. Entretanto, uma conceito bem mais fluido
e realista sugere que ela seja considerada ape-
nas como uma consequncia perante o Direito,
de modo que tanto o agir mal como seu an-
tpoda, o agir bem, passam a ser igualmente
relevantes, no ltimo caso, inclusive por meio
das sanes ditas premiais.
Importa dizer que se chega a um racioc-
nio mais refinado dentro da lgica de causa e
efeito: a sano , nesse sentido, vista como efeito jurdico diante do no
cumprimento ou mesmo, em certos casos, do cumprimento em condi-
es ainda melhores (caso, por exemplo, dos pagamentos que se reali-
zam antes do prazo e, por isso, ensejam desconto). Porm, alm disso,
existem certas situaes que se situam no limite lgico entre o adim-
plemento e o inadimplemento, e o problema surge nestes termos: h
normas que permitem a imposio de uma ordem contra sua violao
na iminncia de que sejam violadas, j autorizando uma consequncia
ou atuao secundria, no dizer de Garca Mynez antes de o ilcito
ser cometido.
A descrio acima lembra uma obra de fico de Philip Dick (DICK,
2002, p.72) que considera a possibilidade de condenao por um crime
ainda antes de seu cometimento e, assim, a possibilidade de ser abolido
o sistema criminal organizado sob a forma de sanes a posteriori. Por
meio de mutantes com capacidade extrassensorial para predizer o futu-
ro, engendra-se um modelo distinto de combate ao crime, que passa a
ser baseado numa preveno direta com a efetiva priso do autor do cri-
me antes mesmo de seu cometimento, o que defendido com orgulho.8
No isso, por bvio, que se est advogando; porm, no se descon-
sidere que existam normas jurdicas que, em alguma medida, tenham
correlao com a fico cientfica. E o exemplo que pode resumir e com-
provar o argumento, por ironia, constitui um dos preceitos dos mais
tradicionais que conhecemos: o interdito proibitrio. O instituto, como
bem se sabe, permite a lavratura de um comando do Poder Judicirio
quando ainda no ocorreu a perda da posse, existindo apenas uma ame-
aa iminente de esbulho ou turbao. Estando prevista no art.932 do
CPC (BRASIL, 2015), seu carter sancionador fica evidenciado median-
te a previso do legislador de que se emita mandado proibitrio em que
se comine determinada pena pecuniria, caso transgrida o preceito o
que no impede a autorizao, por bvio, de outros meios coercitivos
que impeam efetivamente a turbao.
No mbito processual, o instituto do interdito proibitrio como de
regra as chamadas tutelas inibitrias de forma geral coloca em evidn-
cia que, em vrios momentos, a ameaa ou iminncia de realizao de
um ato ilcito j se torna juridicamente relevante para ser alvo de uma
sano. A depender do contexto, essa possibilidade de efeito sancio-
natrio de carter preventivo que, em ltima anlise, ora se demonstra.
Com essa moldura interpretativa, o prprio conceito de ilcito pode so-

8
No original: With the aid of your precog mutants, youve boldly and successfully
abolished the post-crime punitive system of jails and fines. As we all realize, punishment
was never much of a deterrent, and could scarcely afforded comfort to a victim already
dead(DICK, 2002, p.72).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71 63

 frer alguma alterao para admitir que a simples ameaa ou iminncia
de dano j se constituem como transgresses a autorizar medidas san-
cionatrias. As ideias de Benucci (1957 apud MARINONI, 2003, p.44-
45) redescobertas nos dias correntes pela doutrina processualista, por
exemplo, demonstram uma distino clara entre perigo e dano. O que
caracteriza o ilcito o perigo de dano. A potencialidade danosa, por
sua prpria natureza, constitui-se como ilcito e, por consequncia, au-
toriza per se seu combate por via de tutela inibitria baseada apenas na
probabilidade da leso.
Outras tantas formas articuladas de sanes preventivas ocorrem
tambm fora do mbito processual, como no Direito Administrativo,
por meio da autoexecutoriedade do poder de polcia administrativa.9
Anota Lopez (2010, p.141) que, sobretudo por intermdio da aplicao
dos hoje denominados princpios precautrios e preventivos, e a sua
consequente efetividade prtica, impede-se e no somente se suspende
a oferta de produtos ou remdios no mercado por suspeita de risco
sade. Com esse procedimento, toma-se uma medida sancionatria de
carter antecipatrio, de tal modo que se cobe previamente a publici-
dade capaz de ameaar os consumidores. E, last but not least, no se
autorizam, previamente, prticas potencialmente nocivas ao equilbrio
ecolgico e s geraes futuras.
Tais medidas de preveno diretas voltam-se contra a antijuridicida-
de da conduta em si mesma, com o objetivo fundamental de preservar
o ordenamento jurdico como um todo. Sua gesto do ilcito substitui
o tradicional modelo baseado na intimidao psicossocial; com ele, fun-
damenta-se a tradicional funo preventiva das sanes, em favor de
uma ao preventiva expedita voltada para o impedimento do ilcito
em si. Na verdade, o conceito de sano no propriamente alterado;
ele apenas redimensionado para, com Garca Mynez (2002), captar a
necessidade de adequ-lo ao contedo normativo que lhe precede, ou,
por outras palavras, ao ramo do Direito em que est inserido.
Na verdade, a conscincia de que a transgresso em si mesma pode
ser considerada passvel de sano, ou seja, antes que resulte em dano
fenomnico propriamente dito, j conhecida de longa data pelo Direito
Penal. Com efeito, a famosa distino entre delito de dano e delito de
perigo encerra, muito antes que outros ramos do Direito, a evidncia de
que no chega a ser propriamente uma novidade a existncia de sanes
sem dano, no sentido fenomnico da expresso.

9
A lio j clssica no Direito brasileiro, mas merece ser uma vez mais reprodu-
zida: O que o princpio da autoexecutoriedade autoriza a prtica do ato de polcia
administrativa pela prpria Administrao, independentemente de mandado judicial
(MEIRELLES, 2004, p.135).

64 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71

 Todos ns conhecemos a classificao: de-
nominam-se como dano (resultado ou leso)
os crimes que ensejam, para que se consumem,
a efetiva leso ao bem jurdico protegido par;
por outro lado, nos crimes de perigo, basta a
possibilidade de dano vale dizer, a exposio
do bem jurdico tutelado a uma situao de
dano. Busca-se, assim, evitar a leso pela tipi-
ficao penal do perigo, ou seja, de sua even-
tualidade. Dois dos mais destacados penalistas
italianos da atualidade, Marinucci e Dolcini
(2012, p.207), explicam a lgica que subjaz a
eles: a leso exprime de fato a destruio, a al-
terao pejorativa, a diminuio de valor ou da
identidade na qual se concretiza o bem jurdi-
co; o perigo exprime, ao contrrio, a probabi-
lidade da leso, em outros termos uma leso
somente potencial (MARINUCCI; DOLCINI,
2012, p.207)10.
A doutrina, nesse sentido, no economiza
palavras para dizer que no crime de perigo an-
tecipa-se a sano, tomando por base a ideia
de leso ou dano: cria-se uma infrao penal liberdade e coero, tal como entendida pelo
para que seja levada a efeito uma punio antes
que seu comportamento perigoso venha, efeti-
vamente, causar dano ou leso ao bem juridi-
camente protegido (GRECO, 2016, p.222). ,
como igualmente se sabe, o caso do crime de
mera conduta, em que o simples agir (ou no
agir) j considerado penalmente relevante,
independentemente de qualquer resultado
fenomnico ou puramente jurdico a um inte-
resse protegido (nesse ponto a distino, por
exemplo, entre estes e os crimes formais).
Assim, parece que muito mais no precisa
ser dito. O Direito Penal, no de hoje, repita-
se, contempla a possibilidade da iminncia
10
No original: La lesione esprime infatti la
distruzione, lalterazione in peggio, la diminuzione
di valore etc. dellentit in cui si concretizza il bene
giuridico; il pericolo esprime invece la probabilit della
lesione, in altri termini una lesione soltanto potenziale
(MARINUCCI; DOLCINI, 2012, p.207).
da prtica de um dado ato ser ela prpria tida
como um ilcito. Com isso, o que se deseja co-
locar em evidncia que ele e os demais ramos
do Direito autorizam concluir, como parece
iterativo, que o Direito no aplica sanes ape-
nas a posteriori, razo pela qual necessrio
ajustar nossa viso sobre seu sentido e alcance,
a fim de nela inserir tambm as medidas ante-
cipatrias aqui postas em destaque.
6. A antecipao como sano jurdica
At aqui se tencionou demonstrar que o es-
quema tradicional de que dada a no prestao
deve ser a sano no levou em considerao
normas que procuram evitar o prprio no
ser da prestao. As concepes antes apresen-
tadas claramente decorrem da influncia da
doutrina econmica liberal sobre o Direito, da
qual Emmanuel Kant um luminar. A nosso
ver, a juno como contraditrios lgicos da
kantismo como fundamento do Direito, vem
a ser a raiz da viso restrita do problema. De
fato, toda a concepo kantiana do Direito
fundamenta-se na liberdade, sendo a coer-
o utilizada apenas como forma de mant-la
quando efetivamente negada.11
A prpria noo de juzo hipottico (em
contraposio ao juzo categrico) na filosofia
kantiana vem a indicar a vocao natural do
11
Convm recorrer ao texto original: A resistncia
que frustra o impedimento de um efeito promove este
efeito e conforme ele. Ora, tudo que injusto um
obstculo liberdade de acordo com as leis universais.
Mas a coero um obstculo ou resistncia liberda-
de. Consequentemente, se um certo uso da liberdade
ele prprio um obstculo liberdade de acordo com leis
universais (isto , injusto), a coero que a isso se ope
(como um impedimento de um obstculo liberdade)
conforme liberdade de acordo com as leis universais
(isto , justa). Portanto, ligada ao direito pelo princpio
da contradio h uma competncia de exercer a coero
sobre algum que o viola (KANT, 2003, p.77-78).
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71 65
Direito para a obteno de um comportamen-
to mediante um estmulo exterior no caso,
uma proposio deletria liberdade do indi-
vduo. A perspectiva colocada, como fica fcil
perceber, dentro da concepo iluminista no
mbito filosfico e liberal sob o aspecto econ-
mico. Sob a influncia desses dois marcos, os
modelos propostos pela Teoria do Direito pas-
saram, ainda que inconscientemente, a tratar
do inadimplemento como fenmeno baseado
apenas na negao efetiva da liberdade.
No se considera, como destacado, que
chegasse a existir um direcionamento preme-
ditado em relao a isso; ou seja, no h pro-
priamente excluso das medidas preventivas.
A bem da verdade, no se divisava sequer a
sua adoo como um problema. Com efeito, a
importncia dada liberdade era to grande
no que no o devesse ser que se obnubilava
da problemtica relativa s sanes qualquer
cogitao das situaes limtrofes nas quais se
pudesse constranger algum antes que a trans-
gresso ocorresse. Desse modo, perdeu-se de
vista que as regras de cunho preventivo tam-
bm teriam funo sancionadora. A demons-
trao da resilincia dessa concepo de san-
o e de suas razes jusfilosficas e histricas
fundamenta a redao deste artigo.
O problema, alis, repetido diante da fr-
mula cossiana, embora esta tenha tido o mri-
to de chamar a ateno para o cumprimento
espontneo mais que para o descumprimento
e a sua correlata punio. Ainda assim, a dita
Teoria Egolgica do Direito rechaa qualquer
forma de sano em carter preventivo. Isso fi-
cou bastante claro em funo do clebre estu-
do sobre a sano premial levado a efeito pelo
tambm argentino Mario Alberto Copello,
por sinal discpulo direto de Carlos Cossio.
Copello ([1945?], p.70) recusa a ideia de uma
sano premial por entender que toda forma
de sano decorrer do inadimplemento de
66 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71
um dever jurdico imposto pela endonorma a
qual nos referimos antes.
Com efeito, a sano premial somente po-
deria ser considerada ela prpria como en-
donorma, visto que se constituiria como facul-
dade e no como efetivo caso de retribuio.
Existiria a possibilidade tanto de cumprimen-
to como de no cumprimento sem que, nes-
se caso, houvesse qualquer efeito deletrio de
natureza punitiva. Por isso, Copello ([1945?],
p. 98), ao perceber as vantagens da sano
premial, destaca sua especial vocao para a
realizao do Direito, sem, contudo, ver qual-
quer possibilidade de fix-la na perinorma.
No se ingressa nessa discusso de forma
aprofundada, j que o objeto do trabalho se li-
mita a apreender a natureza jurdica daqueles
mecanismos jurdicos que, sempre com feio
repressiva, procuram impedir a destruio ou
leso do bem tutelado. No entanto, vale a pena
reproduzir a crtica empreendida por Garca
Mynez (1946) de que, na medida em que
Copello admite ser o prmio uma forma de
realizar o preceito contido na norma jurdica
(endonorma), no h razo para deix-lo de
conceituar como sano.
Se Copello aceita que o prmio um dos
recursos tpicos que o legislador pode valer-se
para induzir o cumprimento das normas que
formulou, ento no faz sentido por que recu-
sou reconhecer que a recompensa uma me-
dida jurdica no mesmo sentido que pode ser
a sano j que ambas perseguem finalidade
idntica, resume Garca Mynez (1946, p.341).
Uma vez mais, sua percepo revela-se precisa,
ao concluir que deve ser apreendido como san-
o todo e qualquer instrumento jurdico que
assegure a manuteno do preceito, seja por
meios diretos, seja por meios indiretos.
No mesmo sentido, Carnelutti (1942,
p. 100), ainda na primeira metade do scu-
lo XX, predicava exatamente a mesma coisa:
tem natureza de sano toda e qualquer medida que vise a impedir a
transgresso de uma regra de Direito caso das medidas de carter
preventivo. muito provvel, por sinal, que haja uma natural corre-
lao entre suas concluses e o fato do conhecido autor peninsular
ser igualmente um reconhecido processualista, pois, como antes se
viu, boa parte desses meios de preveno foi concebida no mbito do
Direito Processual.
Diz Carnelutti (1942, p.100) que, por meio de recursos fsicos ou
bastante concretos, de maneira preventiva pode ocorrer a prevalncia
do preceito estabelecido na norma; mas tambm pode ocorrer que, de
maneira contrria, para induzir ao cumprimento do preceito, se cogi-
te a aplicao de um mal maior, a fim de que, de modo livre, embora
induzido, o indivduo venha a respeit-lo. Desse modo, reconhece-se
que em ambas existe uma conformao sancionadora e no apenas um
preceito.12 O agir antecipadamente j seria, portanto, um mecanismo de
preservar o bem jurdico constante da norma, ainda que por meio do
constrangimento fsico que impea sua violao fenomnica.
O mais interessante, todavia, o depoimento dado pelo destacado
professor no que se refere ao problema da natureza jurdica sanciona-
dora das regras de conteno antecipada do descumprimento de um
preceito normativo. Pela importncia da lio, vale a pena reproduzi-la
integralmente:

Esses meios de diferente natureza em que se resolve a imposio do

preceito recebem o nome de sanes; sancionar significa precisamente
tornar qualquer coisa que o preceito, inviolvel ou sagrada. Noutra
ocasio pareceu-me que tal nome no conviesse aos meios fsicos pre-
ventivos, razo porque, pedindo emprestado outro vocbulo termino-
logia do direito penal, aludi ao conceito mais amplo da medida, da qual
a sano seria uma subespcie. Hoje, porm, refletindo melhor, acho
intil essa complicao, pois o conceito de sano pode ser construdo
de maneira a compreender, sem dificuldades, os prprios meios fsicos
preventivos de imposio os quais tem a sua exemplificao mais im-
portante nas chamadas medidas de segurana (CARNELUTTI, 1942,
p.100).

Registre-se, apenas por zelo, que as medidas de segurana no devem

ser confundidas com um remdio processual especfico. Por elas, com-
preende-se, na verdade, toda e qualquer ao preventiva naturalmente
aqui mais voltada para o mbito penal que busca impedir a transgres-

12
A diferena entre as formas de sano como preventivas ou repressivas, tomando-se
em considerao o meio pelo qual elas so realizadas, tambm pode ser feita chamando-as
de diretas e indiretas, nomenclatura apreendida das lies de outro mestre peninsular: De
Cupis (1970, p.9-16).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71 67

 so. O raciocnio de Carnelutti (1942), merc de sua representatividade,
importante para ressaltar que a estrutura dentica do Direito possa at
favorecer a existncia de sanes a posteriori, repressivas ou indiretas,
mas no se pode cogitar que todo o Direito funcione assim.
H sanes que buscam impedir o prprio ilcito antes que ele ocor-
ra por meio de medidas efetivas de conteno, como visto acima. Seu
aporte para anlise dentro de um marco terico amplo sugere, portanto,
que esto certos os autores que veem na sano um fenmeno bem mais
amplo e complexo.

7. Concluses

No presente artigo, procuramos inserir no estudo da sano as re-

gras jurdicas que tratam daquilo que se passou a denominar de me-
didas de antecipao, ou seja, das inmeras estruturas normativas que
visam no propriamente a impor um mal de outra natureza para, com
isso, impedir que se venha a descumprir determinado preceito nor-
mativo. As medidas de antecipao trabalham de forma distinta. Elas
consideram: a) a iminncia de uma transgresso ao bem tutelado j
como um ilcito que pode ser reprimido por uma sano, a qual, por
seu turno, precede, de modo fenomnico, o ataque a esse mesmo bem,
como ocorre nos casos dos crimes de perigo ou, igualmente, nas infra-
es administrativas por mera conduta; b)pela adoo de medidas de
preveno existentes nos vrios ramos do Direito, sobretudo no mbito
processual, seja civil seja penal e, do mesmo modo, em vrios procedi-
mentos administrativos, como forma de assegurar que o bem jurdico
tutelado no desaparea, ou que a sua fruio possa ocorrer de modo
efetivo.
Em ambos os casos j se est a ensejar posturas jurdicas aptas a
coibir uma transgresso. De modo particular, entretanto, no ltimo
caso, fica ntida a dialtica entre os entendimentos relativos sano
com base em medidas a priori e a posteriori. Com base nisso, defende-se
a tese de que tais medidas, que visam a assegurar o preceito primrio
constante da norma jurdica ainda que no haja uma violao, mas
apenas sua iminncia , j podem ser entendidas como formas especfi-
cas de sano.
Em certos casos, sob o paradigma dos princpios jurdicos, a situ-
ao poder gerar debates mais complexos, pois ser possvel divisar
elementos de endonorma e perinorma sob uma mesma estrutura, tal
como sucede, por exemplo, com relao aos princpios da preveno
e da precauo. Essa maior complexidade de categorizao de medidas

68 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71

sancionatrias de carter preventivo tida como apropriada dentro da
configurao prpria dos princpios, os quais possuem uma densidade
gravitacional capaz de unir dentro de uma mesma massa o preceito e a
sano. Ainda assim, a ideia fundamental aqui divisada no se dissipa:
sempre que se tratar de pr em prtica medidas de violao a um valor
contido no ordenamento, estar-se- falando de sano.
Um derradeiro esclarecimento, contudo, deve ser trazido baila: o
fato de existirem sanes preventivas no significa dizer que todos os
ramos, ou sub-ramos, do Direito devam necessariamente utiliz-las. De
fato, algumas reas do conhecimento jurdico j se encontram episte-
mologicamente conformadas de tal maneira que se torna impossvel,
em relao a elas, falar de sanes ex ante. o caso, por exemplo, da
Responsabilidade Civil, ramo em que no possvel serem concebidas
formas de sano preventiva nos termos aqui destacados sob pena de
ser desconfigurada nada menos que a sua prpria essncia.13
Para alm disso, retornemos ao ponto de partida: preciso deixar
de pensar o Direito como sistema de represso e mais, como sistema
de represso estritamente repressivo. Isto : se j no cabe no esquema
terico do fenmeno jurdico contemplar o no cumprimento mais que
o cumprimento espontneo do preceito (no ponto, a velha querela entre
Kelsen e Cossio), muito menos cabe conceber a sano apenas como um
evento posterior transgresso. Assim, mesmo antes do homicdio ou
do esbulho possessrio, as normas previstas na legislao processual pe-
nal ou civil que permitem que sejam impedidos antes de sua consuma-
o outra coisa no so que formas de sano jurdica; assim tambm as
liminares, os embargos, as medidas cominatrias, as astreintes todas
se revestem como modalidades sancionatrias, ainda que o preceito no
tenha sido existencialmente violado.

Sobre o autor
Bruno Leonardo Carr doutor em Direito Civil pela Universidade de So Paulo (USP),
So Paulo, SP, Brasil; estgio ps-doutoral pela Scuola di Giurisprudenza della Universit
degli Studi di Bologna, Itlia; professor e orientador da Faculdade Sete de Setembro,
Fortaleza, CE, Brasil; juiz federal, Fortaleza, CE, Brasil.
E-mail: brunolccarra@gmail.com

13
Para uma anlise mais ampla do tema, ver Carr (2015). No nos esqueamos, to-
davia, de que, para alm da Responsabilidade Civil, outros ramos do Direito Civil apre-
sentam sanes preventivas. A mais famosa, possivelmente, o desforo possessrio, que
faculta uma atuao direta do titular de um direito real visando sua proteo, como o
caso previsto no 1o do art.1.210 e no1.305 do Cdigo Civil (BRASIL, 2002).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71 69

 Ttulo, resumo e palavras-chave em ingls14
SANCTION AND PREVENTION: WHAT IS THE IN THE GENERAL THEORY OF
LAW?
ABSTRACT: This paper aims to insert in the debate related to conceptual delimitation
of legal sanction the measures of preventive nature. In a general manner, sanctions
are presented from a posteriori perspective, since presumably they are only applied
or complied after the violation verification of legal goods protected by law. As such, it
remains to be answered, at the lack of academic discussion related to, on the epistemic
status of the so called preventive measures. It is certain the existence of several forms
of preventive measures with sanctionatory nature. All of them are considered preventive
once they intend to avoid the disrespect of normative precepts. In spite of that, it cannot be
ignored that many of Laws branches are not compatible with them, thats the reason why
it is reasonable to admit them in specific disciplines, such as the civil accountability, legal
institute whose structure is essentially repressive.
KEYWORDS: LEGAL SANCTION. PREVENTIVE MEASURES. CIVIL
ACCOUNTABILITY.

Como citar este artigo

(ABNT)
CARR, Bruno Leonardo Cmara. Sano jurdica e preveno: qual o lugar das medidas
preventivas na teoria geral do direito?. Revista de Informao Legislativa: RIL, v.54, n.214,
p.49-71, abr./jun. 2017. Disponvel em: <http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/
ril_v54_n214_p49>.
(APA)
Carr, B. L. C. (2017). Sano jurdica e preveno: qual o lugar das medidas preventivas
na teoria geral do direito?. Revista de Informao Legislativa: RIL, 54(214), 49-71.
Recuperado de http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_p49

Referncias
AUSTIN, John. The providence of jurisprudence determined and the uses of the study of
jurisprudence. Indianapolis: Hackett, 1998.
BINDING, Karl. Die Normen und Ihre bertretung: eine Untersuchung ber die
rechtmssige Handlung und die Arten des Delikts. 4. ed. Leipzig: Wilhelm Engelmann,
1922.
BOBBIO, Norberto. Teora general del derecho. Traduo Jorge Guerrero R. 2. ed. Bogot:
Temis, 2005.
BRASI. Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Cdigo Civil. Institui o Cdigo Civil.
Dirio Oficial da Unio, 11 jan. 2002.
______. Lei no13.105, de 16 de maro de 2015. Cdigo de Processo Civil. Dirio Oficial
da Unio, 17 mar. 2015.

14
Sem reviso do editor.

70 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71

CAMUS, Albert. El mito de Ssifo. Traduo Lus Echvarri. Buenos Aires: Losada, 1953.
CARNELUTTI, Francesco. Teoria geral do direito. Traduo Rodrigues Queir e Artur
Anselmo de Castro. So Paulo: Saraiva, 1942.
CARR, Bruno Leonardo Cmara. Responsabilidade civil sem dano: limites epistmicos
responsabilidade civil preventiva ou simples conduta. So Paulo: Atlas, 2015.
COPELLO, Mario Alberto. La sancion y el premio en el derecho. Buenos Aires: Losada,
[1945?].
COSSIO, Carlos. La teora egolgica del derecho y el concepto jurdico de liberdad. Buenos
Aires: Abeledo Perrot, 1964.
______. Teora de la verdad jurdica. Buenos Aires: El Foro, 2007.
DE CUPIS, Adriano. Il danno: teoria generale della responsabilit civile. Milano: Giuffr,
1970. v.2.
DEL VECCHIO, Giorgio. Lezione di filosofia del diritto. Torino: Giuffr, 1965.
DICK, Philip K. The minority report and other classics stories. New York: Citadel Press
Books, 2002.
FOUCAULT, Michel. Vigilar y castigar: nacimiento de la prisin. Traduo Aurlio Garzn
del Camino. 34. ed. Ciudad de Mxico: Siglo XXI, 2005.
GARCA MYNEZ, Eduardo. Introduccin al estudio del derecho. Cidade do Mxico:
Porrua, 2002.
______. Resea bibliogrfica de la sancin y premio en el Derecho. Prlogo Carlos Cossio.
Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, Mexico, DF, t. 8, n.30, p.339-341, abr./
jun. 1946.
GRECO, Rogrio. Curso de direito penal: parte geral. 18. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2016.
HART, Herbert L. A. El concepto de derecho. Traduo Genaro Carri. Buenos Aires:
Abeledo-Perrot, 2004.
KANT, Immanuel. A metafsica dos costumes. Traduo Edson Bini. Bauru: EDIPRO, 2003.
KELSEN, Hans. Teora general del derecho y del Estado. Traduo Luz Legaz y Lacambra.
2. ed. Ciudad de Mxico: UNAM, 1995.
______. Teora pura del derecho. Traduo Roberto Jos Vernengo. Ciudad de Mxico:
UNAM, 1979.
LOPEZ, Teresa Ancona. Princpio da precauo e evoluo da responsabilidade civil. So
Paulo: Quartier Latin, 2010.
MARINONI, Luiz Guilherme. Tutela inibitria: individual e coletiva. 3. ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2003.
MARINUCCI, Giorgio; DOLCINI, Emilio. Manuale di diritto penale: parte generale.
4.ed. Milano: Giuffr, 2012.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. So Paulo: Malheiros,
2004.
ROSS, Alf. On guilt, responsibility and punishment. Berkley: University of California Press,
1975.
SFOCLES. Ia trilogia tebana: dipo Rei, dipo em Colono, Antgona. Traduo,
introduo e notas Mrio da Gama Kury. 10. ed. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2002.
STAMMLER, Rudolf. A theory of justice. Traduo Isaac Husik. Clark: The Lawbook
Exchange, 2000.
VASCONCELOS, Arnaldo. Teoria da norma jurdica. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 1996.
ZIMMERMANN, Reinhard. The law of obligation: roman fundations of the civilian
traditions. Cape Town: Juta & Co., 1992.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71 71

 Direito laboral a planos de sade
Vedao do retrocesso no Sistema nico de
Sade e a PEC no451/2014

ITAMAR DE VILA RAMOS

MARIA CLARA MENDONA PERIM
ELDA COELHO DE AZEVEDO BUSSINGUER

Resumo: O presente artigo tem por objetivo analisar a adequao

(parametricidade) entre a Constituio da Repblica Federativa do
Brasil de 1988 (CF) e a Proposta de Emenda Constitucional (PEC)
no 451/2014, que pretende inserir no rol dos direitos dos trabalhado-
res previstos no artigo 7o da CF o acesso a plano ou seguro privado de
assistncia sade, a ser oferecido pelo empregador. O estudo justifica-
se em razo da relevncia do tema acesso de trabalhadores a planos
de sade privados , que impregnado pela discusso sobre o modelo
de sistema de sade adotado pelo regramento constitucional brasileiro,
bem como pela dimenso das suas consequncias jurdico-normativas.
A concluso alcanada foi a verificao da inconstitucionalidade dessa
PEC, destacando a existncia de limites constitucionais s reformas que
apresentem repercusso de supresso ou reduo dos princpios e dire-
trizes do Sistema nico de Sade (SUS).

Palavras-chave: Direitos Fundamentais. Vedao de Retrocesso. Sistema

nico de Sade.

1. Poder Constituinte, Constituio, controle de

constitucionalidade e a PEC no451/2014

A PEC no451/2014 intenta incluir no rol de direitos fundamentais

o dever patronal de garantir ao trabalhador urbano e rural plano de
assistncia privada sade.
Recebido em 4/5/16 O presente ensaio prope-se anlise da constitucionalidade dessa
Aprovado em 19/9/16 PEC, a partir da verificao de sua conformao constitucional, con-

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90 73

siderando o princpio da unidade da CF e
os elementos essenciais ao ncleo do direito
fundamental sade, tendo por premissa a
vedao do retrocesso em matria de direitos
fundamentais como consectrio da segurana
jurdica.
Neste momento inicial, ater-nos-emos
percepo da teoria do Poder Constituinte,
como poder de elaborar uma Constituio,
desde sua concepo no sculo XVIII, desta-
cando a distino entre o Poder Constituinte
originrio e o derivado.
1.1. Poder Constituinte originrio
Desde sua concepo no sculo XVIII, a
teoria do Poder Constituinte tem por premis-
sa a discusso sobre o poder de elaborar uma
Constituio.
O Poder Constituinte, entendido como
poder de estabelecer a estrutura da sociedade
poltica, definindo seus contornos normati-
vos e seu aparato institucional, esteve presente
desde sempre onde existia um agrupamento
de pessoas, numa emanao de um corpo po-
ltico-social. Onde quer que exista um grupo
social e poder poltico efetivo, haver uma
fora ou energia inicial que funda esse poder,
dando-lhe forma e substncia, normas e insti-
tuies (BARROSO, 2011, p.117).
Entretanto, essa teoria, sob o aspecto de
seu contedo, adveio dos estudos desenvolvi-
dos no sculo XVIII pelos pensadores france-
ses, em especial pela obra O que o Terceiro
Estado?, de Emmanuel Joseph Sieys (SIEYS,
1988). Nela, Sieys tratou da existncia de um
poder imanente nao, superior aos poderes
constitudos, o poder constituinte.
Ao contrrio do que ocorre com as normas
infraconstitucionais, a Constituio no re-
tira o seu fundamento de validade de um
74 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90
diploma jurdico que lhe seja superior, mas
se firma pela vontade das foras dominan-
tes da sociedade, que a precede. Poder cons-
tituinte originrio, portanto, a fora pol-
tica consciente de si que resolve disciplinar
os fundamentos do modo de convivncia na
comunidade poltica (MENDES; COELHO;
BRANCO, 2009, p.231).
A teoria do Poder Constituinte nasceu
como uma teoria da legitimidade do poder
fundada na soberania popular, em oposio
ao poder monrquico, que invocava sua base
sustentadora no poder divino.
Para Sieys, era necessrio igualar o
Terceiro Estado (o povo) aos dois outros
(clero e nobreza), privilegiados, relativa-
mente a direitos e obrigaes. A fim de se
promover a igualdade, concebeu a tese da
existncia de um Poder Constituinte que
institucionaliza o Estado, e que pertence ao
povo ou nao. Mediante um pacto social,
de que resultava a criao da sociedade,
para sua garantia necessria a existncia de
um Poder, denominado Constituinte, para
elaborar a Constituio. Para tanto, ou seja,
para o exerccio da funo constituinte, se-
riam eleitos representantes extraordinrios,
distintos dos representantes ordinrios que,
a seu turno, exercem o Poder institudo
(CARVALHO, 2006, p.226).
O Poder Constituinte originrio conce-
bido com trs caractersticas bsicas: ele ini-
cial, ilimitado e incondicionado. Inicial, pois
est na origem do ordenamento jurdico; ili-
mitado, considerando que o Direito anterior
no o alcana nem o limita em sua atividade,
encontrando balizas no direito natural e nos
valores ticos, religiosos, culturais, que infor-
mam e motivam a nao; incondicionado, no
podendo ser regido nas suas formas de ex-
presso pelo Direito preexistente (MENDES;
COELHO; BRANCO, 2009, p.231). Portanto,
o Poder Constituinte, incondicionado e per-
manente, seria a vontade da nao, s encon-
trando limites no direito natural (BARROSO,
2011, p.119).
Originalmente, o Poder Constituinte
era concebido com o poder de instituir a
Constituio; o Poder Constituinte origin-
rio pertenceria ao povo, nao, e deveria ser
exercido por seus representantes extraordin-
rios, com a necessria distino com o Poder
Constituinte derivado.
1.2. Poder Constituinte derivado
A Constituio, objeto do Poder
Constituinte originrio, propugna a estabilida-
de; entretanto, no pode ser concebida como
imutvel, dado que o tempo inexoravelmente
provoca, na sociedade, alteraes sensveis
em suas concepes de valores, bem como em
suas demandas existenciais, impondo a neces-
sidade, no seio da Constituio, de instrumen-
tos legislativos que possibilitem sua reforma.
Por sua vez, a reforma da Constituio
apenas pode ser vislumbrada em constituies
rgidas, ou seja, as que doutrinariamente so
compreendidas como alterveis apenas me-
diante procedimentos legislativos mais com-
plexos do que os utilizados para a criao ou a
modificao das leis ordinrias.
Esse poder de reforma da Constituio de-
nomina-se derivado. Nas palavras de Barroso
(2011, p. 167): Poder constituinte derivado,
por sua vez, expressa o poder, normalmente
atribudo ao Parlamento, de reformar o texto
constitucional. Trata-se de uma competncia
regulada pela Constituio.
Vale citar importante considerao sobre a
distino entre o Poder Constituinte origin-
rio e o derivado, in verbis:
As constituies rgidas, como a nossa,
marcam a distino entre poder consti-
tuinte originado e os constitudos, inclusi-
ve o de reforma; reforam a supremacia da
Constituio, na medida em que repelem
que o legislador ordinrio disponha em
sentido contrrio do texto constitucional; e
levam, afinal, instituio de mecanismos
de controle de constitucionalidade de leis,
como garantia da superlegalidade das nor-
mas constitucionais (MENDES; COELHO;
BRANCO, 2009, p.248).
Tendo como pressuposto as consideraes
anteriores, possvel assinalar que o Poder
Constituinte derivado secundrio, condicio-
nado e limitado. Suas limitaes, por sua vez,
so circunstanciais, formais, temporais e mate-
riais. Esclarece Barroso (2011, p.171):
Em sntese, o poder reformador, frequen-
temente referido como poder constituinte
derivado, um poder de direito, e no um
poder soberano. Por via de consequncia,
somente poder rever a obra materializada
na Constituio originria observando as
formas e os parmetros nela estabelecidos.
Entre as limitaes explcitas do Poder
Constituinte derivado, restringir-nos-emos
s materiais. Elas so caracterizadas pela exis-
tncia de determinaes, no texto constitu-
cional, de um contedo imutvel, chamado
doutrinariamente de clusulas ptreas, o qual
objetiva a manuteno de um ncleo essencial
de valores e princpios firmado pelo Poder
Constituinte originrio. O significado ltimo
das clusulas de imutabilidade est em pre-
venir um processo de eroso da Constituio
(MENDES; COELHO; BRANCO, 2009,
p.253).
O 4o do artigo 60 da CF (BRASIL, 1988)
dispe sobre suas clusulas ptreas, incluindo,
no rol de normas constitucionais imutveis,
os direitos e garantias individuais, tema que a
seguir merece destaque na anlise da constitu-
cionalidade da PEC no451/2014.
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90 75
 1.3. Controle de constitucionalidade

A Constituio, fruto do Poder Constituinte oriundo do poder so-

berano do povo-nao, o fundamento de validade de todo o orde-
namento jurdico subsequente, seja resultante do processo legislativo
infraconstitucional, seja resultante dos mecanismos de alterao do
texto dela prpria. Existe, ento, a necessidade do estabelecimento de
mecanismos de aferio dessa parametricidade material (que diz respei-
to ao contedo da norma) e formal (que diz respeito observncia do
procedimento legislativo de elaborao ou alterao da norma), entre o
ordenamento infraconstitucional ou de reforma e a Constituio.
Esse mecanismo o controle da constitucionalidade das leis e dos
demais atos normativos institudos pelo Poder Constituinte derivado
frente sua norma sustentadora, a Constituio, objetivando garantir-
lhe a supremacia e a defesa.
O controle de constitucionalidade pressupe a existncia de uma
Constituio rgida, caracterizada por um procedimento legislativo es-
pecial de elaborao ou alterao de suas normas, com maior grau de
exigibilidade de requisitos, frente aos respectivos procedimentos legis-
lativos.
A doutrina, a exemplo de Fernandes (2011, p. 913), entende que
existem os seguintes pressupostos para o controle de constitucionali-
dade:

1) existncia de uma Constituio formal e rgida;

2) a Constituio como uma norma jurdica fundamental (que confere
fundamento de validade para o restante do ordenamento);
3) a existncia de pelo menos um rgo dotado de competncia para a
realizao da atividade de controle;
4) uma sano para a conduta (positiva ou negativa) realizada contra
(ou em desconformidade com) a Constituio.

Aps a aferio da parametricidade de uma norma reformadora ou

infraconstitucional com a Constituio, conclui-se se aquela consti-
tucional ou inconstitucional. A inconstitucionalidade a desconformi-
dade de um ato normativo do poder poltico referente Constituio
(CARVALHO, 2006, p.321).
Por sua vez, o controle de constitucionalidade das leis e dos demais
atos normativos, em seu aspecto temporal, poder ser realizado de for-
ma preventiva, antes da promulgao do ato normativo infraconstitu-
cional; ou repressiva, incidindo sobre a lei j promulgada ou sobre ou-
tros atos do Poder Pblico.

76 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90

 O controle de constitucionalidade preventivo, no Brasil, pode ser
realizado por membros pertencentes aos poderes legislativos, judici-
rios ou executivos. O controle poltico ser realizado pelas casas legis-
lativas, por meio das comisses parlamentares em especial, as deno-
minadas comisses de Constituio e Justia, que tm a atribuio de
emitir parecer sobre a constitucionalidade ou no dos projetos de leis
sob sua apreciao.
O controle preventivo exercido pelo Poder Judicirio poder ocor-
rer toda vez que ele for instado, por parlamentar, para garantir-lhe o
Direito, eventualmente violado, de participar de um processo legisla-
tivo, sob a observncia das normas que lhe disciplinam a tramitao.
Por fim, o controle de constitucionalidade preventivo poder ser
realizado pelo Poder Executivo, quando seu chefe o Presidente da
Repblica, o Governador de Estado ou o Prefeito de um Municpio
aferir, por ocasio da promulgao de uma lei, a sua constitucionalidade
ou inconstitucionalidade, sancionando-a ou vetando-a.

2. A constitucionalidade da PEC no451/2014 acesso a

planos de sade como direito do trabalhador

Em vista desse arcabouo terico sinteticamente abordado, o

presente tpico procede anlise da constitucionalidade da PEC
no451/2014, confrontando-a, em especial, com a norma constitucional
que lhe confere fundamento de validade, considerando o princpio da
unidade da Constituio e os elementos nucleares do direito funda-
mental sade, luz da proibio de retrocesso em matria de direitos
fundamentais.

2.1. Princpio da unidade da Constituio

Merece relevo, para a anlise da atuao do Poder Constituinte deri-

vado, o princpio da unidade da Constituio.
A CF, pautada no Estado Democrtico de Direito, apresenta fun-
damentos que direcionam a interpretao de suas normas, objetivando
trazer coerncia ao sistema normativo constitucional, conferindo-lhe
unidade.
Entretanto, em funo de tenses entre ditames normativos cons-
titucionais, ao operador do Direito impe-se a utilizao do critrio
da harmonizao de sentido entre as normas contrapostas, realizando
ponderaes, na denominada concordncia prtica de Konrad Hesse
(CARVALHO, 2006, p.307).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90 77

 Nesse sentido, a atividade hermenutica constitucional deve obser-
var o princpio da unidade, objetivando a manuteno de todo sistema
constitucional.
O jurista italiano Emlio Betti, em suas pesquisas sobre a interpreta-
o das normas, estabeleceu quatro cnones ou critrios que devem ser
seguidos no processo interpretativo de normas jurdicas, entre os quais
o cnon de totalidade e coerncia da considerao hermenutica que, em
sntese, se conforma na premissa de que as partes de um texto so ilu-
minadas pelo sentido de sua integralidade e que o texto em seu conjunto
compreendido no confronto contnuo com suas partes e no contnuo
exame delas (REALE, 2006, p.267).
Os juristas norte-americanos Laurence Tribe e Michael Dorf (2007,
p.20), ao discorrerem sobre como no devemos ler a Constituio, afir-
mam, em relao s falcias interpretativas, entre as quais est a da des-
-integrao:

Quando nos referimos a ler por des-integrao, significa nos aproxi-

mar da Constituio ignorando o fato claramente visvel que suas partes
esto ligadas ao todo que a Constituio que carece de interpretao
e no um apanhado de clusulas desconexas e meras provises com his-
tricos diversos.

A Constituio um sistema e no um emaranhado de normas

desconexas, que exige ateno dos legisladores e dos intrpretes consti-
tucionais, para a necessria manuteno da coerncia entre as normas
constitucionais, pautada no ncleo axiolgico, tangvel nos princpios
constitucionais, os quais personificam nortes de orientao, direcionan-
do a adequada intepretao constitucional. No campo particular da
interpretao constitucional, o elemento sistemtico assume especifici-
dades relevantes que, a partir dele, formulam-se postulados especficos
de interpretao constitucional: a unidade da Constituio e a concor-
dncia prtica (SOUZA NETO; SARMENTO, 2014, p.420).
Estabelecida tal premissa, deve-se analisar se a PEC no451/2014 se
ajusta ao princpio da unidade da CF, especialmente em face do con-
tedo axiolgico que carrega e a sua conformidade ou no ao desenho
constitucional do direito fundamental sade.

2.2. Unidade constitucional: o direito fundamental sade e a sua

interseco com o modelo do Sistema nico de Sade

Consoante Mendes (2004, p. 2), os direitos fundamentais, em sua

acepo histrico-evolutiva, como resultados de processos de lutas, po-
dem ser entendidos

78 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90

 ao mesmo tempo, [como] direitos subje-
tivos e elementos fundamentais da ordem
constitucional objetiva, pois, como direi-
tos subjetivos, tais direitos fundamentais
outorgam aos titulares a possibilidade de
impor os seus interesses em face dos rgos
obrigados. Na qualidade de elemento da
ordem objetiva, os direitos fundamentais
formam a base do ordenamento jurdico de
um Estado de Direito democrtico.
O direito sade um direito fundamen-
tal previsto no artigo 196 da CF, que estabelece
no apenas a prestao da assistncia sade tejo das normas constitucionais define que o
como direito subjetivo do cidado, mas tam-
bm, e principalmente, a transindividualidade
dessa tutela, manifesta por conta de sua titula-
ridade ampla e da complexidade de seu obje-
to; por isso, deve-se procurar compatibilizar a
eficcia do direito individual sade com a do
direito coletivo sade.
A despeito de podermos identificar o direi-
to de cada pessoa de ter sua sade preser-
vada, a dimenso difusa do direito sade
que garante a todos a adoo de medidas
pblicas de preveno e promoo do bem- das ou pessoas naturais.
-estar sanitrio da coletividade e de cada
um dos seus integrantes. H um interesse de
toda a sociedade no sentido da proteo do
direito sade de todos os seus membros
(RODRIGUES, 2009, p.318-319).
O credor do direito sade , nos termos
constitucionais, qualquer pessoa, numa viso
de universalizao do atendimento, e tambm
a coletividade, sendo o Estado o devedor do
direito sade.
Desse modo, o comando do artigo 196 da
CF erige a sade categoria de direito funda-
mental, estabelecendo o dever estatal de sua
prestao. Todavia, vai alm, pois estabelece
elementos importantes para sua conformao,
ao atrelar sua efetivao ao objetivo da redu-
o do risco de doenas e outros agravos e ao
acesso universal e igualitrio s aes e servi- Souza Campos (2007, p.1.868), no projeto li-
os para sua promoo, proteo e recupera-
o. Alm disso, a CF elege um sistema de con-
secuo do direito sade, tal como definido
em sua fundamentalidade.
Assim, o ncleo conceitual do direito
fundamental sade deve ser compreendido
numa acepo de transindividualidade e de
integralidade, qual corresponda uma poltica
voltada promoo da sade de forma univer-
sal e coletiva, cujo lugar de garantia tambm
assegurado no texto do artigo 196 da CF. O co-
sistema de sade brasileiro apresenta a dimen-
so da unidade e da integralidade do direito
fundamental sade.
Como meio de consecuo da feio cons-
titucional do direito sade, a CF instituiu o
Sistema nico de Sade (SUS), abrangendo
todas as aes e servios, numa rede regionali-
zada e hierarquizada, a serem prestados direta-
mente pela administrao pblica, e apenas de
forma complementar pela iniciativa privada,
mediante a contratao de instituies priva-
Gasto Wagner de Souza Campos (2007,
p.1.870) identificou a existncia de duas tradi-
es polares de projetos sanitrios, articuladas
em torno de valores distintos: os sistemas na-
cionais de sade e a alternativa liberal-privatis-
ta. Os sistemas nacionais de sade partem da
concepo da sade como um direito universal:
E de que este direito seria concretizado
por meio de uma poltica pblica, ao estilo
bem-estar, executada pelo Estado, mediante
a constituio de mecanismos orament-
rios de financiamento pblico. Estas polti-
cas, em pases capitalistas, apoiavam-se em
sistemas que buscavam proteger a ateno
sade da racionalidade de mercado.
Por sua vez, prossegue Gasto Wagner de
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90 79
beral, a expanso do acesso depende do cres-
cimento da renda da populao e do seguro
privado e estatal/previdencirio.
evidente que o sistema constitucional-
mente delineado para a poltica de sade brasi-
leira adotou o modelo de sistema nacional, que
aqui se denominou Sistema nico de Sade.
Nesse sentido, preza pela organizao da aten-
o sade a partir da ateno primria, pela
universalidade e integralidade hierarquizada
do atendimento e pela prioridade nas aes de
promoo da sade e preveno de doenas.
Tais diretrizes negam alinhamento ao mode-
lo da clnica liberal, baseado na autonomia de
escolha dos pacientes dentre servios creden-
ciados.
Ainda, conforme Gasto Wagner de Souza
Campos (2007, p. 1.871), a integralidade no
conceito do SUS vista com base na ordena-
o da demanda e na proposta de integrao
sanitria. E a universalidade, por sua vez, tem
a significao de equidade no acesso, na busca
da igualdade material, sem segregao de clas-
ses ou condies pessoais de diferenciao que
no sejam aquelas decorrentes dos prprios
condicionantes de sade, coletivos ou indivi-
duais.
O sentido de unidade constitucional, por
conseguinte, catalisa a congregao no ape-
nas da dimenso subjetiva do direito sade,
exigvel pelo cidado como prestao estatal,
mas tambm o leque de preceitos que alinham
o sistema institudo ao arranjo de princpios e
diretrizes que o determinam e que conduzem
para um sistema de natureza pblica, com
aes universais e integrais voltadas para a
promoo da sade.
No entanto, a PEC no 451/2014 traz a fi-
gura do dever patronal de prestao da assis-
tncia sade, na vertente de contratao de
plano ou seguro de sade. A inovao , assim,
ajustada ao padro privatista-liberal, em dis-
80 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90
sonncia com os comandos constitucionais
que delineiam o direito fundamental sade
no Brasil. Entendida como poltica pblica, a
estratgia de salvaguarda do direito sade
pelo estabelecimento de obrigao trabalhista
decorrente da relao de emprego representa
desonerao estatal da prestao social respec-
tiva e, como adiante se pretende sustentar, ino-
vao que configura retrocesso na garantia de
direito fundamental.
Alm disso, a previso da PEC no451/2014
suscita margem significativa de conflito com
o princpio da universalidade, na medida em
que pressupe o acesso supostamente privile-
giado aos servios de assistncia sade que-
les que estejam inseridos no mercado formal
de trabalho, com provvel potencializao da
iniquidade, uma vez que a norma no alcan-
a como destinatria a camada da populao
mais vulnervel, a exemplo das pessoas depen-
dentes da economia informal e dos desempre-
gados.
Ao analisar estudos sobre renda e vari-
veis econmicas em sistemas duais de sade,
Isabela Soares Santos (2011, p.2747) expressa
suas concluses:
Quanto maior a renda, maior a posse de
seguro privado e maior a quantidade de
visitas a especialistas. Quanto menor a ren-
da, menor ser a posse do seguro privado
e maior a quantidade visitas a generalistas.
Esse padro de uso expressa a iniquidade
no uso de especialistas em favor dos ricos,
uma vez que so os que tm mais cobertura
duplicada.
Vistas a partir da lgica de funcionamento
dos sistemas de sade, as repercusses da PEC
em anlise talvez sejam ainda mais nefastas.
que a opo pelo modelo da livre clnica exclui
os seus beneficirios de uma cobertura eficien-
te na ateno primria, e acaba por suscitar
prejuzos no alcance das polticas pblicas do SUS voltadas promo-
o da sade e preveno de doenas. Considerando que o SUS ainda
responsvel por gastos significativos com mdia e alta complexidade,
decorrentes do atendimento de usurios que so tambm consumidores
de planos de sade dadas as limitaes de cobertura desses planos,
a excluso dos empregados da porta de entrada da ateno primria
na Estratgia de Sade da Famlia possivelmente apresentar resultados
importantes na alocao de recursos do SUS em nveis assistenciais se-
cundrios e tercirios, em provvel onerao desnecessria do sistema
pblico.
A corroborar tal entendimento, Isabela Soares Santos (2011,
p. 2.746) adverte que, entre outras razes, os arranjos de sistemas de
sade duplicados esto associados tendncia de maior concentrao,
no sistema pblico, de casos mais complexos e que representam maior
custo por paciente, devido maior dificuldade ou menor interesse de
pagamento desses pelo setor privado.
No mesmo sentido, Mario Scheffer (2015, p.665):

proporo que gastos privados substituem as despesas pblicas, au-

mentam os obstculos para a justia e a equidade. Sempre que prestado-
res privados tm garantida a venda de seus servios por produo, sem
compromisso com os resultados de sade, os riscos de desperdcio de
recursos e exploso dos custos do sistema de sade so enormes.
Capitais que buscam caminhos de valorizao dificilmente tero com-
promissos com necessidades de sade, o que requer polticas voltadas
reduo de adoecimentos e mortes, com atuao sobre os determinan-
tes sociais da sade.
O sistema universal, o sistema nico para pobres e ricos, baseado na
sade como direito, na redistribuio da riqueza, financiado por toda
a sociedade por meio de impostos e contribuies sociais, cede, assim,
espao ao sistema segmentado, incapaz de assegurar o acesso a todos os
nveis de ateno, em todas as regies, inclusive nos vazios sanitrios e
para populaes vulnerveis e negligenciadas, onde e para quem o setor
privado no tem interesse em ofertar servios.

Trata-se tambm, por conseguinte, de subverso do desenho consti-

tucional do princpio da integralidade.
Nesse sentido, vale lembrar que a atividade hermenutica constitu-
cional deve observar a unidade, objetivando a manuteno do todo do
sistema constitucional. Isso quer dizer que a intangibilidade do direi-
to fundamental sade deve ter em conta todo o arcabouo que lhe
confere conformao, sendo tambm por essa tica reducionista a pers-
pectiva de que o Poder Constituinte derivado teria amplos poderes na
definio sobre o que seja direito sade.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90 81

 A CF apresenta fundamentos principiolgicos que direcionam a
interpretao de suas normas, trazendo coerncia ao sistema, ren-
dendo-lhe unidade. Em verdade, os princpios so o oxignio das
Constituies na poca do ps-positivismo. graas aos princpios que
os sistemas constitucionais granjeiam a unidade de sentido e auferem a
valorizao de sua ordem normativa (BONAVIDES, 2015, p.294).
Em face disso e das repercusses erosivas da PEC no451 na reali-
zao dos princpios e das diretrizes notadamente a universalizao,
integralidade e equidade, alm da inverso da lgica do prprio SUS ,
afigura-se a sua inconstitucionalidade luz da unidade do arcabouo
constitucional. Ao direito sade so intrnsecos os atributos que lhe
foram conferidos constitucionalmente no texto do artigo 196 e qual-
quer alterao no ordenamento jurdico ainda que exarada pelo Poder
Constituinte derivado que resulte na subtrao da extenso, com-
preenso e execuo de tais propriedades deve ter sua validade perquiri-
da luz da unidade e coerncia das normas constitucionais, assim como
da premissa do no retrocesso na conquista de direitos fundamentais.

2.3. A dicotomia entre a PEC no451/2014 e os elementos nucleares

do direito fundamental sade: vedao do retrocesso em matria de
direitos fundamentais

Conforme explicitado anteriormente, as limitaes do Poder

Constituinte derivado podem ser temporais, circunstanciais ou mate-
riais. Estas ltimas, por sua vez, so caracterizadas pela existncia de
determinaes, no texto constitucional, de um contedo imutvel, de-
nominadas doutrinariamente de clusulas ptreas, objetivando a ma-
nuteno de um ncleo essencial de valores e princpios firmado pelo
Poder Constituinte originrio. Referindo-se a essa questo, Mendes,
Coelho e Branco (2009, p.253) afirmam que o significado ltimo das
clusulas de imutabilidade est em prevenir um processo de eroso da
Constituio.
Com efeito, o 4o do artigo 60 da CF (BRASIL, 1988) assim dispe
sobre suas clusulas ptreas explcitas:

4o No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente

a abolir:
[]
IV os direitos e garantias individuais.

Para o alcance do desiderato proposto por esse texto, imprescind-

vel voltar anlise das fronteiras impostas ao Poder Constituinte deri-

82 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90

vado na alterao de normas relativas a direi-
tos e garantias individuais.
J se enraizou, na doutrina nacional e es-
trangeira, a concepo de limites possibili-
dade de retrocesso de direitos fundamentais,
como consequncia das noes de segurana
jurdica e segurana social, compreendida a
ideia de proteo da confiana como princpio
inarredvel do Estado de Direito (SARLET,
2006).
Ingo Wolfgang Sarlet (2006, p.5) afirmou
que, ainda quando no consignada explicita-
mente em alguns textos constitucionais, como
o caso do captulo da Seguridade Social da
CF, a segurana jurdica tem sido reconhecida
pela moderna doutrina constitucional e pelas
instncias judicirias supranacionais como
princpio fundamental da ordem jurdica
estatal e, para alm desta, da prpria ordem
jurdica internacional e est intimamente li-
gada discusso sobre os direitos fundamen-
tais sociais, entre os quais os Direitos Sade,
Assistncia e Previdncia Social.
Embora pacfica a adoo do princpio da
segurana jurdica em face de medidas retro-
cessivas em matria de direitos fundamentais
sociais, so merecedores de aprofundamento
os possveis contornos da vedao do retroces-
so, luz da objeo de que a impossibilidade
absoluta de alterao de preceitos constitu-
cionais poderia inviabilizar possveis solues
para os dilemas que se apresentam no mundo
contemporneo, frequentemente pautado por
crises econmicas e pelo agravamento de pro-
cessos de excluso social.
Ingo Wolfgang Sarlet (2006, p. 21), com
propriedade, apresenta alguns critrios para a
aplicao da clusula do no retrocesso aos ca-
sos concretos, ponderando que as ingerncias
realmente inadmissveis, luz do princpio da
confiana, so aquelas com potencial defor-
mador do ncleo essencial do direito funda-
mental e/ou do contedo intrnseco ao princ-
pio da dignidade da pessoa humana.
Nesse passo, pertinente perquirir se a
PEC no 451/2014 teria o condo de no s
atingir ncleo essencial do direito fundamen-
tal sade, mas tambm violar o princpio da
dignidade da pessoa humana.
Com referncia ao primeiro ponto, tem-
se que a fundamentalidade do direito sa-
de, tal como institudo pela CF, congrega suas
qualidades de transversal, integral, universal e
equnime. Mais que isso, o seu artigo 196 eleva
o corolrio da promoo da sade condio
de norte das polticas voltadas a sua imple-
mentao, tanto no mbito da elaborao exe-
cutiva, como legislativa.
Por outro lado, a PEC no 451/2014 traz
para o plano constitucional a condio de sub-
sidiariedade da assistncia sade, prestada
pelo SUS, em relao ao acesso ao mercado de
planos e seguros privados, ao estabelecer um
suposto privilgio de determinada categoria
(trabalhadores formais) na disponibilidade
dos recursos assistenciais da sade suplemen-
tar. Deixa, portanto, a promoo da sade de
ser orientadora da poltica de sade, para ser
orientada ou condicionada pela oportunidade
de incluso nos caminhos da soluo privada.
Ocorre que, mesmo diante dos recentes
avanos do setor suplementar nas tentativas de
implementao de managed care,
as expectativas de incrementar a efetividade
do cuidado, sobretudo a dimenso da inte-
gralidade da ateno, no mbito de empre-
sas de planos de sade possuem ingredien-
tes distintos das tradicionais prescries
de reordenamento das relaes de finan-
ciamento, compra e prestao de servios
(BAHIA, 2008, p.1.386).
O fenmeno da naturalizao do acesso
ao mercado suplementar como soluo para a
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90 83
satisfao do direito fundamental sade faz
jus a uma indagao mais aprofundada, seja
quanto aos seus efeitos na reconfigurao dos
princpios e diretrizes que o informam, seja
quanto s assimetrias de cobertura e perspec-
tivas de segmentao do acesso.
Isabela Soares Santos (2011, p.2.747) dis-
cute estudos internacionais sobre o mix pbli-
co-privado e apresenta que a cobertura dupli-
cada tem apresentado os seguintes resultados:
(1)Contribui para a iniquidade na oferta,
no acesso e no uso de servios;
(2)Incentiva o desenvolvimento do setor
privado nos servios em que a populao
tem dificuldade de acesso no sistema p-
blico, geralmente consultas a especialistas,
cirurgias eletivas, SADT e medicamentos;
(3)No diminui a presso da demanda por
servios do sistema pblico, tampouco o fi-
nanciamento desse sistema;
(4)No contribui para preservao dos ob-
jetivos gerais do sistema de sade de uni-
versalidade, integralidade e equidade, de
colaborao positiva aos resultados de sa-
de, ao desenvolvimento do prprio sistema
de sade e a objetivos sociais, como a me-
lhoria das condies de vida da populao.
Ao contrrio, corri esses objetivos.
Como pontua Duarte (2000, p. 459), a
experincia tem demonstrado que a poltica
compensatria trabalhada com a concepo
sinttica do social com base na focalizao
dos gastos pblicos e numa perspectiva de re-
duo do direito sade mera cobertura de
assistncia mdica no produz os mesmos
resultados de uma poltica de discriminao
dos menos favorecidos, adotada com vistas
equidade de resultados.
O SUS props-se a ser um sistema univer-
salista e integral. A adoo, portanto, de uma
poltica que pauta o reconhecimento da neces-
sidade de fomento ao sistema dualista, na am-
84 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90
plitude que verga a PEC no451/2014, resulta,
na prtica, em desnatur-lo em essncia como
estratgia eleita constitucionalmente.
Como se depreende, o teor da PEC
no451/2014 no se compraz do universo con-
textual do direito fundamental sade tal
como assentado constitucionalmente. , pois,
discordante da unidade constitucional que
assegura a sade como poltica de reduo de
desigualdades sociais.
Nesse sentido, incabvel a deformao
do comando constitucional do direito sa-
de, para conform-lo a um senso liberal-pri-
vatista que representa um minus na conquista
social. que a rigidez constitucional execra a
possibilidade de retrocesso em direitos funda-
mentais reconhecidos pela ordem vigente, no
havendo espao para a versatilidade de concei-
tuaes previamente definidas pelo legislador
constituinte originrio. Pois precisamente
disso que trata a PEC no451/2014: uma pro-
posta de decrscimo do dever e da capacidade
prestacional do Estado no fornecimento de
servios de sade populao.
E um fator determinante da importncia
do seguro privado de sade nos sistemas du-
plicados a extenso da cobertura de servios
do sistema pblico [] a extenso da cobertu-
ra dos servios do sistema pblico vai definir
suas relaes com o privado (SANTOS, 2011,
p.2.745). No caso brasileiro, se o SUS pratica
a integralidade tambm sob a tica do acesso
aos nveis de cobertura assistencial, a opo
pelo sistema dual paradigmtica. Pressupe
a ineficincia estatal como justificadora da
mutao de um modelo posto constitucional-
mente.
Alis, a prpria PEC no451/2014 traz ex-
plicitamente a ineficincia estatal como fun-
damento da opo legislativa pela estratgia
privatista. E, ao sustent-la como elemento
justificante, padece de outro grave equvoco
terico: o da concepo de programaticidade do direito fundamental
sade, in verbis:

A norma do art. 196 de acesso sade considerada norma program-

tica, claro que no mais com sentido dado outrora s normas program-
ticas, tal seja, de mera recomendao, mas como norma de eficcia limi-
tada, sendo necessria lei para estabelecer seus limites. So, na verdade,
normas constitucionais de princpio programtico (BRASIL, 2014).

Para Ingo Wolfgang Sarlet (2015, p.248), podemos definir a efic-

cia jurdica como a possibilidade (no sentido de aptido) de a norma
vigente (juridicamente existente) ser aplicada aos casos concretos e de
na medida de sua aplicabilidade gerar efeitos jurdicos.
O 1o do artigo 5o da CF, aplicvel a todos os direitos fundamen-
tais, no apenas aos direitos fundamentais individuais, dispe que as
normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao
imediata (BRASIL, 1988). O teor dessa norma aplicvel a todos os
direitos fundamentais, segundo a interpretao sistemtica e teleolgica
da CF, como fundamenta Ingo Wolfgang Sarlet (2015, p.269).
Sem pretender realizar uma anlise aprofundada do tema efic-
cia dos direitos sociais, podemos afirmar que o Superior Tribunal de
Justia (STJ) e o Supremo Tribunal Federal (STF) tm posio conso-
lidada quanto ao reconhecimento do direito sade como direito sub-
jetivo exigvel em juzo, e no mais como direito enunciado de modo
eminentemente programtico.
Nesse sentido, o acrdo do Agravo Regimental na Suspenso de
Tutela Antecipada no175 do Cear, julgado pelo STF em 17 de maro
de 2010, dispe que:

A Constituio brasileira no s prev expressamente a existncia de

direitos fundamentais sociais (artigo 6o), especificando seu contedo e
forma de prestao (artigos 196, 201, 203, 205, 215, 217, entre outros),
como no faz distino entre os direitos e deveres individuais e coletivos
(captulo I do Ttulo II) e os direitos sociais (captulo II do Ttulo II), ao
estabelecer que os direitos e garantias fundamentais tm aplicao ime-
diata (artigo 5o, 1o, CF/88). V-se, pois, que os direitos fundamentais
sociais foram acolhidos pela Constituio Federal de 1988 como autn-
ticos direitos fundamentais [] (BRASIL, 2010).

A aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais vem firmada na

esclarecedora citao:

O significado essencial dessa clusula o de ressaltar que as normas que

definem direitos fundamentais so normas de carter preceptivo, e, no,

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90 85

 meramente programtico. Explicita-se, alm disso, que os direitos fun-
damentais se fundam na Constituio, e, no, na lei com o que se deixa
claro que a lei que deve mover-se no mbito dos direitos fundamen-
tais, no o contrrio. Os direitos fundamentais no so meramente nor-
mas matrizes de outras normas, mas so, tambm, e, sobretudo, normas
diretamente reguladoras de relaes jurdicas (MENDES; COELHO;
BRANCO, 2009, p.285).

Marcelo Barbosa de Castro Zenkner (2012, p. 219), aps realizar

anlises comparativas entre as jurisprudncias do STF e do Tribunal
Constitucional portugus, enumerou as seguintes concluses relativas
jurisprudncia constitucional brasileira sobre os direitos fundamentais
sociais:

- So considerados direitos fundamentais;

- So self-executing, ou seja, no dependem de atividade mediadora dos
poderes pblicos e nem de lei ordinria para que sejam exigidos;
- Podem ser tutelados pelo Poder Judicirio em caso de leso ou ameaa
de leso por provocao direta da parte interessada;
- Podem ser implementados, em caso de omisso estatal, via controle
judicial de polticas pblicas;
- No h limite para a aplicao do princpio da vedao de retrocesso;
- Reconhece o direito ao mnimo existencial, o qual deve prevalecer so-
bre o princpio da reserva do possvel em hiptese de eventuais abusos
por parte do Poder Pblico.

O devedor do direito fundamental sade o Estado, sendo a sade

pblica uma das atribuies tpicas do Poder Pblico, desde a concep-
o do Estado do Bem-Estar Social e, a despeito da reviso de concei-
tuaes do Welfare State, a sade continua sendo um encargo pblico,
mesmo quando no prestada diretamente pelo Estado (RODRIGUES,
2009, p.326).
Por fim, quanto ao alcance do princpio da dignidade da pessoa hu-
mana como balizador da possibilidade de alterao de direitos constitu-
cionais, Ingo Wolfgang Sarlet (2006, p.6) conceitua a dignidade huma-
na como a qualidade intrnseca e distintiva de cada ser humano que o
faz merecedor do mesmo respeito e considerao por parte do Estado
e da comunidade. Infere-se desse conceito que qualquer poltica que
convirja para a adoo de modelos no universais, sectrios, descon-
forme com o contedo de dignidade humana no direito constitucional
sade.
Veja-se que, embora Ingo Wolfgang Sarlet (2006, p.20-22) desen-
volva a compreenso da dignidade humana com base em referncias a
padres qualitativos mnimos, explcito em registrar que a dignidade

86 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90

no se restringe a noes liberais e que o retrocesso na adoo do ca-
rter universalista das polticas pblicas logra atingir a sua concepo.

3. Consideraes finais

O presente estudo pretendeu analisar a constitucionalidade da PEC

n 451/2014. Para tanto, discorreu brevemente sobre os pressupostos do
o

controle de constitucionalidade aplicveis inclusive s normas refor-

madoras do texto constitucional, com nfase nos seguintes requisitos:
a exigncia de uma Constituio formal e rgida e a compreenso do
texto constitucional como norma jurdica fundamental, ou seja, que se
assenta como fundamento de validade para o restante do ordenamento.
Com base nisso, desdobra o debate sobre a parametricidade das
normas da CF luz dos conceitos de unidade constitucional e da ve-
dao do retrocesso em matria de direitos fundamentais. Apresenta o
desenho constitucional de um Sistema nico de Sade pblico, integral,
universal e equnime, para dizer da desconformidade da proposta da
PEC no451/2014 com a unidade constitucional do direito fundamental
sade e da sua inviabilidade, na perspectiva da vedao ao retrocesso
em matria de direitos fundamentais.
A concluso alcanada foi que a proposta da PEC no 451/2014
medida supostamente garantista que, em verdade, subverte a unida-
de constitucional instituda e , por conseguinte, inconstitucional, na
medida em que: 1) desonera o Estado do dever estatal de prestao do
servio sade, repassando-o parcialmente ao empregador, ou seja,
sociedade civil; 2) estabelece poltica normativa distintiva das moda-
lidades de acesso entre os trabalhadores e os demais cidados, rompe
com a universalidade e, portanto, viola o princpio da dignidade huma-
na, potencializando a iniquidade dos resultados; 3) subverte o modelo
de promoo da sade informador do SUS, dada a sua implicao na
ruptura com a diretriz da integralidade em sistema hierarquizado orde-
nado a partir da ateno primria; 4) nega a aplicabilidade imediata dos
direitos fundamentais e estabelece a ineficincia estatal com premissa
da consecuo das polticas pblicas, erigindo-a a elemento justificador
de reduo da proteo estatal, em vez de orientador da transformao
social prometida.
Por fim, vale lembrar que a discusso em torno da dicotomia da
PEC no451/2014, para alm da anlise sobre a sua juridicidade cons-
titucional, traz tambm a reflexo de que o exerccio da cidadania,
no Brasil, ainda demanda demasiada cautela contra a interpretao a
priori. E, talvez, mais do que nunca, se deva voltar um olhar mais detido

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90 87

 para aquilo que est oculto. Como dizia Hannah Arendt (2004, p.191)
o novo sempre aparece contra esmagadoras chances estatsticas e suas
probabilidades, que, para todos os efeitos prticos, todos os dias equi-
vale a certeza; o novo, portanto, sempre aparece sob o disfarce de um
milagre.

Sobre os autores
Itamar de vila Ramos mestrando em Direitos e Garantias Fundamentais na Faculdade
de Direito de Vitria (FDV), Vitria, ES, Brasil; promotor de Justia do Ministrio Pblico
do Estado do Esprito Santo, Vitria, ES, Brasil.
E-mail: itamar.ramos@uol.com.br
Maria Clara Mendona Perim mestre em Sade Coletiva pela Universidade Federal do
Esprito Santo (UFES), Vitria, ES, Brasil; promotora de Justia do Ministrio Pblico do
Estado do Esprito Santo, Vitria, ES, Brasil.
E-mail: mariaclaramperim@gmail.com
Elda Coelho de Azevedo Bussinguer livre docente pela Universidade do Rio de Janeiro
(UniRio), Rio de Janeiro, RJ, Brasil; doutora em Biotica pela Universidade de Braslia
(UnB), Braslia, DF, Brasil; coordenadora de Pesquisa e do Programa de Ps Graduao
em Direito da Faculdade de Direito de Vitria (FDV), Vitria, ES, Brasil; docente do
programa de Ps-Graduao em Direito da Faculdade de Direito de Vitria (FDV)
Vitria, ES, Brasil; professora associada aposentada da Universidade Federal do Esprito
Santo (UFES), Vitria, ES, Brasil.
E-mail: elda.cab@gmail.com

Ttulo, resumo e palavras-chave em ingls1

LABOR LAW AND HEALTH INSURANCE: THE RATCHET EFFECT IN THE
HEALTH SYSTEM AND THE PEC 451/2014
ABSTRACT: This paper aims to analyze the adequacy between the proposed
Constitutional Amendment no 451/2014 and the Constitution of the Federal Republic
Brazil. The proposed law in case wants to insert in the list of workers rights provided
for in Article 7 of Brazilian Constitution access to private insurance plan or health care
to be offered by the employer.. The study is justified because of the relevance of the issue
workers access to private health insurance which is impregnated by a discussion of
the health system model adopted by the Brazilian constitutional law as well as its legal
consequences. The conclusion reached was to verify the unconstitutionality of the
foresaid proposed constitutional amendment, highlighting the existence of constitutional
limits to the reforms that have repercussions suppression or reduction of the principles
and guidelines of the Unified Health System.
KEYWORDS: FUNDAMENTAL RIGHT. RATCHET EFFECT. HEALTH SYSTEM.

1
Sem reviso do editor.

88 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90

Como citar este artigo
(ABNT)
RAMOS, Itamar de vila; PERIM, Maria Clara Mendona; BUSSINGUER, Elda Coelho
de Azevedo. Direito laboral a planos de sade: vedao do retrocesso no Sistema nico de
Sade e a PEC no451/2014. Revista de Informao Legislativa: RIL, v.54, n.214, p.73-90,
abr./jun. 2017. Disponvel em: <http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_
n214_p73>.

(APA)
Ramos, I. de A., Perim, M. C. M., & Bussinguer, E. C. de A. (2017). Direito laboral a planos
de sade: vedao do retrocesso no Sistema nico de Sade e a PEC no451/2014. Revista
de Informao Legislativa: RIL, 54(214), 73-90. Recuperado de http://www12.senado.leg.
br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_p73

Referncias
ARENDT, Hannah. A condio humana. 10. ed. 4. reimpr. Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 2004.
BAHIA, Ligia. As contradies entre o SUS universal e as transferncias de recursos
pblicos para os planos e seguros privados de sade. Cincia & sade coletiva, v.13, n.5,
p.1.385-1.397, set./out. 2008.
BARROSO, Lus Roberto. Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos
fundamentais e a construo do novo modelo. 3. ed. So Paulo: Saraiva. 2011.
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 30. ed. atual. So Paulo: Malheiros,
2015.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia: Senado Federal,
Subsecretaria de Edies Tcnicas, 1988.
________. Supremo Tribunal Federal. Suspenso de tutela antecipada n.175/CE. Dirio
da Justia eletrnico, 30 abr. 2010. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/processo/
verProcessoAndamento.asp?incidente=2570693>. Acesso em: 26 set. 2016.
________. Cmara dos Deputados. Proposta de Emenda Constituio n. 451/2014.
Insere inciso XXXV e altera o pargrafo nico do art. 7o da Constituio Federal.
22 dez. 2014. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/
fichadetramitacao?idProposicao=861000>. Acesso em: 26 set. 2016.
CAMPOS, Gasto Wagner de Souza. O SUS entre a tradio dos sistemas nacionais e o
modo liberal-privado para organizar o cuidado sade. Cincia & sade coletiva, v.12,
p.1.865-1.874, nov. 2007.
CARVALHO, Kildare Gonalves. Direito constitucional: teoria do Estado e da Constituio:
direito constitucional positivo. 12. ed. rev. ampl. e atual. Belo Horizonte: Del Rey. 2006.
DUARTE, Cristina Maria Rabelais. Equidade na legislao: um princpio do sistema de
sade brasileiro?. Cincia & sade coletiva, v.5, n.2, p.443-463, jan. 2000. Disponvel em:
<http://www.scielo.br/pdf/csc/v5n2/7107.pdf >. Acesso em: 26 set. 2016.
FERNANDES, Bernardo Gonalves. Curso de direito constitucional. 3. ed. Rio de Janeiro:
Lumen Juris. 2011.
MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade:
estudos de direito constitucional. 3. ed. rev. e ampl. So Paulo: Saraiva. 2004.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90 89

 MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo
Gonet.Curso de direito constitucional.4. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva. 2009.
REALE, Giovanni; ANSIERI, Dario. Histria da filosofia. So Paulo: Paulus, 2006. v.6.
RODRIGUES, Geisa de Assis. Direito sanitrio. In: NUNES JNIOR, Vidal Serrano
(Coord.). Manual de direitos difusos. So Paulo: Verbatim, 2009.
SANTOS, Isabela Soares. Evidncia sobre o mix pblico-privado em pases com cobertura
duplicada: agravamento das iniquidades e da segmentao em sistemas nacionais de
sade. Cincia & sade coletiva, v.16, n.6, p.2.743-2.752, jun. 2011.
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia do direito fundamental segurana jurdica: dignidade
da pessoa humana, direitos fundamentais e proibio do retrocesso social no direito
constitucional brasileiro. 2006. Disponvel em: <http://egov.ufsc.br/portal/sites/default/
files/anexos/15197-15198-1-PB.pdf>. Acesso em: 26 set. 2016.
______. A eficcia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais
na perspectiva constitucional. 12. ed., rev., atual. e ampl, 2. tir. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2015.
SCHEFFER, Mario. O capital estrangeiro e a privatizao do sistema de sade brasileiro.
Cincia & sade coletiva, v.31, n.4, p.663-666, abr. 2015.
SIEYS, Emmanuel Joseph. O que o terceiro Estado?. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1988.
SOUZA NETO, Claudio Pereira de; SARMENTO, Daniel. Direito constitucional: teoria,
histria e mtodos de trabalho. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2014.
TRIBE, Laurence; DORF, Michael. Hermenutica constitucional. Belo Horizonte: Del Rey,
2007.
ZENKNER, Marcelo. A Tutela dos direitos fundamentais sociais pelo Tribunal
Constitucional Portugus e pelo Supremo Tribunal Federal brasileiro: uma anlise
comparativa. Themis: revista de direito, v.23, p.219-262, 2012.

90 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90

 Nudge como abordagem
regulatria de preveno
corrupo pblica no Brasil

NATALIA LACERDA MACEDO COSTA

Resumo: Este artigo desenvolve o estudo sobre novas alternativas para

a preveno da corrupo pblica por meio da adoo do referencial
terico fornecido pela economia comportamental, cujas principais pre-
missas repousam na potencial irracionalidade do comportamento hu-
mano e na sujeio da deciso s heursticas e aos vieses de pensamento.
Busca-se, mediante pesquisa bibliogrfica e utilizao do mtodo dedu-
tivo, analisar em que medida os nudges ou os estmulos de compor-
tamento adotados pelo Estado podem contribuir para a construo de
outro vis regulatrio para o tema, em substituio ou aperfeioamento
do modelo fornecido pela teoria do principal-agente. Conclui-se pela
viabilidade da implementao de polticas regulatrias informadas no
comportamento como forma de melhorar a conduta individual e coleti-
va em matria de corrupo no mbito da administrao pblica.

Palavras-chave: Corrupo pblica. Economia comportamental.

Nudges. Regulao informada no comportamento.

Introduo

antiga a crena de que corrupo um mal de razes profundas,

mas as razes que fundamentam o seu combate modificaram-se signi-
ficativamente ao logo do tempo. At a dcada de 1970, a preocupao
com o tema estabelecia-se sob o ponto de vista moral e estava limitada
esfera interna dos pases. Porm, medida que as pesquisas passaram
a atrelar o baixo desempenho econmico dos pases e das empresas aos
Recebido em 22/2/17 elevados nveis de corrupo, o combate s fraudes e aos desvios de re-
Aprovado em 22/3/17 cursos foi transposto ao plano global.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111 91

 No entanto, a importncia de combater a corrupo transcende as
razes econmicas, pois o prprio Estado de Direito afetado por ela,
fragilizado pelos favorecimentos pessoais e pela quebra da impessoali-
dade. No toa, os pases com os piores indicadores de rule of law1
apresentam os mais altos ndices de percepo de corrupo. Estabelece-
se, assim, um ciclo vicioso no qual a m qualidade das instituies eleva
a oportunidade para a prtica de atos corruptos ao mesmo tempo em
que a corrupo propicia a degenerao delas.
Muito se discute sobre as estratgias a serem adotadas no enfren-
tamento da corrupo; entretanto, as respostas mais comuns so tra-
duzidas em termos de mudanas no quadro legislativo e institucional,
para o fim de endurecer as leis punitivas e de fortalecer os rgos de
represso. Sob esse prisma, trata-se de ajustar normativamente os me-
canismos regulatrios de comando e controle, objetivando tornar mais
custosa para o agente a prtica do crime. A despeito disso, tem-se verifi-
cado justamente a pouca efetividade de polticas de regulao baseadas
preponderantemente na matriz de custos da infrao, surgindo, assim,
a necessidade de estudar as possveis falhas atribuveis s medidas an-
ticorrupo contemporneas fundadas na teoria do principal-agente
para, com base nisso, construir novas abordagens sobre o problema.
Nesse contexto, dada a multidimensionalidade da corrupo, este
artigo examinar a temtica sob a articulao das noes da economia
comportamental. Esse ramo da cincia parte do pressuposto de que
os indivduos agem de maneira irracional (ARIELY, 2008), e, por essa
razo, possvel definir os padres de falhas de comportamento e de-
senvolver sistemas para conteno delas (LOBEL; AMIR, 2009). Desse
modo, ao demonstrar as heursticas e os vieses do pensamento humano,
a pesquisa comportamental fornece ao regulador a base para o estabe-
lecimento de intervenes voltadas melhoria da conduta individual e
coletiva.
As intervenes fundadas na economia comportamental so mais
conhecidas como nudges (SUNSTEIN; THALER, 2009), aqui enten-
didos como estmulos de comportamento, e j esto em processo de in-
corporao em vrias polticas sobre meio ambiente, poupana pblica,
doao de rgos e sade. O sucesso dos nudges em reas sensveis
mudana de comportamento coletivo indcio de que a corrupo pode
vir a ser combatida com base neles. Dessa forma, para os propsitos
deste artigo, pertinente apresentar a seguinte questo: em que medida
os nudges podem contribuir para o desenvolvimento de um novo vis

1
A ausncia de corrupo um dos fatores que compe o indicador de Rule of law.
Disponvel em: <http://worldjusticeproject.org/what-rule-law>. Acesso em: 13 fev. 2017.

92 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111

regulatrio no combate da corrupo pblica
no Brasil?
No desenvolvimento do tema proposto,
este artigo baseia-se na reviso da bibliogra-
fia existente e adota o mtodo dedutivo de
anlise. A primeira parte trata do conceito de
corrupo pblica adotado nesta pesquisa. A
segunda parte aborda o marco regulatrio da
corrupo segundo as principais convenes
internacionais e normas brasileiras sobre a te-
mtica, visando ao estudo das possveis causas
da baixa efetividade das reformas anticorrup-
o. A terceira parte versa sobre as polticas
regulatrias informadas no comportamento,
sendo subdividida na apresentao dos res-
pectivos fundamentos tericos e na explicao
do modelo de interveno estatal baseado em
nudges ou em estmulos de comportamento.
A quarta parte analisa as possveis alternativas
de incorporao de ferramentas regulatrias
informadas no comportamento para prevenir
a corrupo no Brasil.
1. Corrupo para este artigo
Toda pesquisa requer a delimitao de
seu objeto; entretanto, quando o tema envol-
ve a compreenso de um fenmeno de difcil
definio como a corrupo, a escolha de um
conceito certamente no imune s crticas,
principalmente em razo da amplitude ou
incompletude que um deles pode assumir.
Apesar disso, possvel identificar trs catego-
rizaes comuns do conceito de corrupo: a
primeira delas enfatiza o descumprimento das
regras concernentes ao exerccio da funo
pblica (public-officer-centered); a segunda re-
fere-se ao mecanismo de mercado, no qual os
burocratas tratam a sua posio pblica como
um negcio, objetivando maximizar ganhos
privados (market-centered); e a ltima recorre
ao conceito de violao do interesse pblico
(public-interest-centered) (HEIDENHEIMER;
JOHNSTON, 2001).
Para o Banco Mundial, a corrupo en-
tendida como the abuse of public office for
private gain2. Todavia, como corrupo no
est restrita ao setor pblico, o conceito uti-
lizado pela Transparncia Internacional pare-
ce mais preciso: ela the abuse of entrusted
powers for private gains3. O abuso (abuse)
consiste na conduta que se desvia das regras
formais e informais da sociedade. Os poderes
confiados (entrusted powers) podem decorrer
de mrito, mandato, delegao ou eleio no
ltimo caso, quando se tratar da corrupo po-
ltica. Os ganhos privados (private gains) no
precisam ser estritamente monetrios, por-
quanto podem compreender outros benefcios
materiais e imateriais (BOHEM, 2007).
A doutrina especializada costuma classifi-
car a corrupo de acordo com o seu nvel, po-
dendo ser considerada: i) grande (grand cor-
ruption), se envolver os altos cargos da admi-
nistrao ou polticos ou se abranger vultosas
transaes; ou ii) pequena (petty corruption),
com valores de transferncia relativamente
baixos ou se estabelecida nos baixos nveis da
administrao (ROSE-ACKERMAN, 1978).
A corrupo pode ser ainda dividida em
pblica ou privada. Para os fins deste artigo, a
corrupo pblica assim considerada quan-
do cometida contra a administrao pblica
pelo particular ou agente pblico no exerccio
de mandato, cargo, emprego ou funo pbli-
ca. Nesse sentido, ser examinada a corrupo
apenas em sua acepo pblica, independente
2
Traduo livre: o abuso da funo pblica para fins
privados. Disponvel em: <http://www1.worldbank.org/
publicsector/anticorrupt/corruptn/cor02.htm>. Acesso
em: 2 jan. 2017.
3
Traduo livre: O abuso dos poderes confiados para
fins privados. Disponvel em: <https://www.transparency.
org/what-is-corruption#define>. Acesso em: 2 jan. 2017.
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111 93
do seu nvel, com o fim de propor outra abor-
dagem regulatria para o tema.
2. Apontamentos sobre o tratamento
jurdico da corrupo pblica e o
problema da ao coletiva.
A lei americana de prticas corruptas
no exterior (Foreign Corrupt Practices Act
FCPA), de 1977, apontada como marco legal
do combate corrupo. Ela foi editada com
o propsito de criminalizar os pagamentos
feitos pelas companhias norte-americanas aos
oficiais pblicos estrangeiros, diretamente ou
com a utilizao de intermedirios, a pretexto
de influenci-los no desempenho (ou no) de
suas funes. A lei inovou ao facilitar a acusa-
o dos executivos, imputando-lhes a respon-
sabilidade com base nos padres de conhe-
cimento razovel a respeito da existncia de
suborno (CRAGG; WOOF, 2001).
No nvel transnacional, a Conveno
Interamericana contra a Corrupo, da
Organizao dos Estados Americanos (OEA),
foi o primeiro instrumento a tratar da corrup-
o e sua vigncia iniciou-se em 7 de maro
de 1997. possvel destacar entre as principais
medidas: i)a criminalizao da corrupo ati-
va e passiva, do enriquecimento ilcito e do
suborno transnacional; ii) a criminalizao
do autor, do coautor, do instigador, do cm-
plice e do acobertador; iii) a criao de nor-
mas para adequar o desempenho das funes
pblicas; iv)o fortalecimento de mecanismos
para a participao da sociedade civil e de
organizaes no governamentais; v) a insti-
tuio de sistemas de arrecadao fiscal que
impeam a prtica da corrupo; vi)a institui-
o de normas para a assistncia recproca e
para a cooperao entre os pases. No Brasil, a
Conveno da OEA foi aprovada pelo Decreto
94 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111
Legislativo no 152, de 25 de junho de 2002
(BRASIL, 2002a), e promulgada pelo Decreto
Presidencial no4.410, de 7 de outubro de 2002
(BRASIL, 2002b).
Outro importante instrumento a
Conveno sobre o Combate da Corrupo
de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em
Transaes Comerciais Internacionais,
da Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE), de
1997, com o objetivo de estabelecer a veda-
o do pagamento de propinas em negcios
internacionais, pelo compromisso de tipificar
o suborno ativo praticado por agente priva-
do em face de autoridade estrangeira. Como
consequncia da promulgao do tratado, a
Lei no10.467/2002 incluiu no Cdigo Penal o
captulo Dos crimes praticados por particu-
lar contra a administrao pblica estrangeira
(BRASIL, 2002c).
Atualmente, a Conveno das Naes
Unidas contra a Corrupo, de 2003, tambm
denominada Conveno de Mrida, o prin-
cipal tratado em nvel global, centrada na pre-
veno, na criminalizao e na aplicao da lei,
na cooperao internacional e na recuperao
de ativos. No Brasil, o tratado foi promulgado
pelo Decreto no5.687, de 31 de janeiro de 2006
(BRASIL, 2006).
possvel listar como principais medidas
na Conveno de Mrida: a)a criao de po-
lticas e de prticas de preveno da corrupo
e a implantao de sistemas de avaliao dos
instrumentos jurdicos e de medidas adminis-
trativas pertinentes; b)a instituio de rgos
independentes incumbidos da preveno
corrupo; c)a adoo de sistemas de contra-
tao de pessoal no setor pblico baseados na
transparncia e em critrios objetivos; d)o es-
tabelecimento de critrios para a candidatura
e para a eleio em cargos pblicos, visando
transparncia no financiamento de candidatu-
ras e de partidos polticos; e) a introduo de sistemas adequados de
contratao pblica assentados na concorrncia, transparncia e em cri-
trios objetivos; f)a prestao de contas na gesto das finanas pblicas,
mediante a apresentao oportuna de informao sobre os gastos e os
ingressos; g)o reconhecimento da independncia do Poder Judicirio e
do Ministrio Pblico; h)a participao da sociedade no controle dos
gastos pblicos; g)a cooperao internacional e a recuperao de ati-
vos; e h) a criminalizao de diversas condutas consideradas nocivas
(BRASIL, 2006).
Do ponto de vista normativo, o Brasil atende razoavelmente s exi-
gncias previstas internacionalmente, sobretudo em razo da interna-
lizao tempestiva dos tratados, com reflexos na legislao. A exemplo
disso, o Cdigo Penal tipifica os crimes de peculato, emprego irregular
de verbas ou rendas, concusso, excesso de exao, corrupo ativa,
corrupo passiva, facilitao do contrabando ou descaminho, preva-
ricao, condescendncia criminosa, trfico de influncia e advocacia
administrativa (BRASIL, 1940).
Fora da esfera penal, a legislao brasileira prev a possibilidade de
condenao civil pela prtica de atos de improbidade administrativa,
podendo dela resultar a perda dos bens e de valores acrescidos ilicita-
mente, o ressarcimento integral do dano, a perda da funo pblica e a
suspenso dos direitos polticos. Cabe tambm mencionar a publicao
da Lei no12.846/2013, que estabeleceu a responsabilidade objetiva, nos
mbitos administrativo e civil, das pessoas jurdicas pelos atos de cor-
rupo causados Administrao Pblica (BRASIL, 2013).
Para Furtado (2012), a qualificao da corrupo ainda muito vin-
culada ao enquadramento dos tipos penais descritos no Ttulo XI do
Cdigo Penal (Dos Crimes Contra a Administrao Pblica) (BRASIL,
1940), pois o Direito Penal um dos mais representativos instrumentos
de represso corrupo. Porm, a vinculao da norma penal lega-
lidade estrita e anterioridade limita a possibilidade de sua aplicao
prtica diante das inmeras situaes criadas pelos agentes na busca de
lacunas na legislao para malversar, desviar, fraudar e subornar. Nesse
sentido, sempre haver descompasso entre a criao de novas condutas
e a capacidade de o Estado criminaliz-las por legislao especfica.
No Brasil, as solues para o tratamento da corrupo ainda repou-
sam na alterao da legislao penal e no endurecimento de punies
civis e administrativas, como forma de modificar a estrutura de incen-
tivos e de custos do cometimento do crime. Na verdade, as medidas an-
ticorrupo aqui estudadas refletidas nos tratados mencionados e na
legislao brasileira so fruto da assimilao pelo Direito do modelo
econmico do principal-agente. Por esse referencial, busca-se regular o

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111 95

 conflito de interesses entre os sujeitos denominados principais e agentes
e a assimetria de informao. Nesse relacionamento, o principal dele-
ga ao agente a execuo de certas atividades, que, no exerccio delas,
adquire informaes as quais o primeiro no detm acesso (MISHRA,
2006). Com a interferncia normativa no clculo racional dos agentes,
a pretenso direcionar o comportamento humano pela utilizao dos
incentivos adequados pelo regulador.
Em termos de corrupo pblica, se de um lado o Estado (principal)
busca o timo social, do outro o servidor pblico (agente) persegue o
timo privado, sendo comum a coliso de interesses (HERNANDES,
2011). Alm desse aspecto, a existncia de assimetria de informaes
rende espao para o comportamento oportunista do servidor pbli-
co, que tende a se aproveitar dela para maximizar os ganhos privados.
Nesse panorama, o principal submetido ao desafio de criar mecanis-
mos de incentivos para os particulares e para os servidores pblicos,
bem como ao de implementar sistemas de punio e de monitoramento
(MISHRA, 2006).
A despeito da incorporao legislativa das medidas de anticorrup-
o, no se tem observado a melhoria nos nveis do crime nos pases
com corrupo endmica e sistmica, principalmente em razo da cri-
ao de novas oportunidades advindas das tentativas malsucedidas de
implementar as reformas (PERSSON; ROTHSTEIN; TEORELL, 2013).
O problema mais crtico falta de correspondncia entre as prescries
legais e a prtica social.
Segundo Persson, Rothstein e Teorell (2013), essas reformas falha-
ram por causa da m caracterizao terica do problema da corrupo
(principal-agente). As estratgias anticorrupo partiram da premissa
de que a corrupo repousa apenas no agente, quando em ltima ins-
tncia o prprio principal corrupto. Os atores polticos muitas vezes
falam em accountability e integridade, mas no esto verdadeiramente
comprometidos com a deteco e a penalizao do comportamento cor-
rupto, ao passo que os cidados parecem perpetuar as prticas corruptas
no seio social.
Se a corrupo a regra de comportamento, espera-se que os atores
do modelo do principal-agente tambm sejam corruptos. Nesse ambi-
ente, as reformas institucionais e legais so obstadas, mormente pela
ausncia de vontade dos sujeitos para implement-las, ou em decor-
rncia do sufocamento das boas iniciativas pelo contexto de corrupo
sistmica. Na prtica, ainda que se saibam os efeitos positivos advindos
da eliminao da corrupo, no h quem queira efetivamente exercer
o papel de principal. Trata-se, desse modo, de um problema de ao
coletiva (PERSSON; ROTHSTEIN; TEORELL, 2013).

96 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111

 Diante dessa lgica, prioritria a mudan-
a das crenas incutidas na sociedade para
vencer a inrcia provocada pelo problema de
ao coletiva. Muito embora no se saiba com
preciso a rota a ser percorrida, certamente a
resposta no ser a mera fixao de incentivos
e punies. Essas constataes, apesar de pou-
co animadoras, oferecem um ponto de partida
para este trabalho por demonstrarem a neces-
sidade do desenvolvimento de alternativas de
regulao de comportamento no limitadas
ao modelo do principal-agente. Em vez disso,
devem ser buscadas solues propulsoras de
mudanas na percepo dos cidados sobre a
corrupo.
3. Polticas regulatrias baseadas
empiricamente no comportamento
3.1 Breves noes sobre economia
comportamental.
A economia comportamental (behavioral
economics)4 o ramo interdisciplinar da cin-
cia dedicado ao estudo do processo de deciso
humana. As primeiras pesquisas na rea fo-
ram desenvolvidas na dcada de 50 por Simon
(1955), em torno da ideia de racionalidade li-
mitada. Entretanto, os princpios informado-
res foram consolidados apenas na dcada de
70 por Kahneman e Twersky (1974), que apon-
taram para a tendncia humana de confiar em
heursticas e vieses cognitivos para reduzir o
esforo de raciocnio e para os resultados ine-
ficientes derivados de decises baseadas em
atalhos mentais.
A literatura especializada adota como
premissa a tese segundo a qual o raciocnio
4
Sobre o tema, ver Kahneman (2012); Sunstein e
Thaler (2009); Ariely (2008).
humano conduzido por dois sistemas de
pensamento: o primeiro deles automtico
(sistema 1), incumbido de avaliaes bsicas e
intuitivas; e o segundo reflexivo e intencio-
nal (sistema 2), responsvel pelas construes
mentais mais elaboradas e demoradas. Com
efeito, dada a impossibilidade de o crebro
processar todas as experincias pela ativao
do sistema reflexivo, o sistema automtico
termina por orientar a maioria das decises
humanas (KAHNEMAN, 2012). Alm disso, o
processo de pensamento est submetido a al-
guns vieses cognitivos entre eles: a inrcia e
a procrastinao, o enquadramento (framing)
da informao, a influncia das normas sociais
e a disponibilidade.
A inrcia explicada pela negao da mu-
dana do status quo, mesmo nas situaes em
que os benefcios acarretados por ela sejam su-
periores aos custos. Considerando-se esse vis,
a complexidade enseja srios efeitos negativos
porque aumenta o poder da inrcia. Por outro
lado, a simplificao, inclusive na regulao,
pode produzir efeitos de elevao do cumpri-
mento voluntrio da lei e de participao cida-
d em polticas pblicas. Ainda nessa perspec-
tiva, importa o estabelecimento de regras de
default, responsveis por ditar o resultado na
ausncia de respostas afirmativas das pessoas
(SUSTEIN, 2014).
Por outro lado, a procrastinao, definida
como o adiamento de uma ao, explicada
pela tendncia de trocar as metas de longo
prazo pela gratificao imediata de atender aos
impulsos (ARIELY, 2008). Para conter os efei-
tos negativos da procrastinao, pode ser til
a inscrio automtica em programas relevan-
tes; alm disso, devem ser retiradas exigncias
inconvenientes, para facilitar a adeso dos ci-
dados s polticas pblicas (SUSTEIN, 2014).
Segundo o vis do enquadramento, a for-
ma de apresentao da informao impacta o
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111 97
 comportamento humano mais que a qualidade em si das opes. Por
exemplo, a probabilidade de os sujeitos aceitarem passar por um proce-
dimento cirrgico maior se for enfatizado que a taxa de sobrevivncia
de 90%, em vez da taxa de mortalidade de 10%. Assim, a informao
vvida e saliente usualmente tem mais efeito que dados estatsticos e
abstratos (SUSTEIN, 2014).
Conforme a heurstica da disponibilidade, os sujeitos tendem a fa-
zer a avaliao da probabilidade de riscos de um acontecimento com
fundamento nos exemplos mais ativos na memria humana, indepen-
dentemente de a concluso extrada a partir deles no se comprovar
estatisticamente. Como resultado, os humanos tendem a adotar com-
portamentos negligentes por obra do descompasso entre a ao com as
probabilidades reais (ALEMANNO; SIBONY, 2015).
A atuao das normas sociais explicitada em virtude da influn-
cia exercida pela percepo do comportamento de outras pessoas no
processo de deciso. Nesse sentido em matria de obesidade, con-
sumo de lcool, fumo, vacinao , a viso sobre as normas sociais
pode ter impactos imediatos na conduta individual, pois as pessoas
se importam com a sua reputao e seguem as crenas e os compor-
tamentos esperados dos outros (SUSTEIN, 2014). Com base nas in-
fluncias sociais, as pessoas podem ser estimuladas a cooperar umas
com as outras, de modo a contribuir para solucionar os problemas de
ao coletiva.
Tomando como partida as heursticas e os vieses, a economia com-
portamental contraria o paradigma de racionalidade plena at ento
preconizado pelas noes neoclssicas econmicas, tambm refletidas
nos conceitos legais. Na verdade, as decises humanas no decorrem da
aplicao pura do princpio da demanda e da oferta ou de uma equao
de anlise de custo e benefcio (LOBEL; AMIR, 2008). Dada a potencial
ao irracional, mesmo em situaes de perfeita informao acerca das
relaes entre o valor e a utilidade, as decises humanas ainda so mar-
cadas pela suscetibilidade s falhas cognitivas.

3.2 Regulao informada no comportamento

Sunstein e Thaler (2009) fazem a contraposio entre a figura do

econos pessoas racionais e a dos humanos influenciados pelos
vieses cognitivos. Vrias polticas pblicas e regulatrias so perfeita-
mente aplicveis primeira categoria; entretanto, passam ao largo das
limitaes do homem da vida real e, por essa razo, muitas vezes so
inadequadas e ineficazes. Assim, as descobertas da economia comporta-
mental podem ser vistas como oportunidade de melhorar a eficcia e a

98 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111

eficincia das intervenes do Estado, notadamente pela internalizao
da potencial irracionalidade do pblico afetado.
Entre os principais esforos para incorporar as noes da econo-
mia comportamental no processo regulatrio, emerge a teoria do
Paternalismo Libertrio:

we urge that libertarian paternalism provides a basis for both

understanding and rethinking a number of areas of contemporary
law, including those aspects that deal with worker welfare, consumer
protection, and the family. Our emphasis is on the fact that in many
domains, people lack clear, stable, or well-ordered preferences. What
they choose is a product of framing effects, starting points, and default
rules, leaving the very meaning of the term preferences unclear
(SUNSTEIN; THALER, 2003, p.2-3).5

O Paternalismo Libertrio caracterizado pela rejeio do sistema

de regulao baseado no comando e controle, consistindo na formula-
o de polticas preservadoras da liberdade de escolha, embora tornem
legtimo o exerccio do poder de influncia dos arquitetos de escolhas
no comportamento das pessoas. Trata-se de um tipo de paternalismo
relativamente brando e no intrusivo, porque as escolhas individuais
no so bloqueadas; alm disso, as intervenes nele fundadas precisam
ter baixo custo e no devem restringir a esfera de liberdade individual
(SUNSTEIN; THALER, 2009).
Por sua vez, o paternalismo libertrio prope a utilizao de
nudges, compreendidos neste artigo como estmulos de comporta-
mento. Na definio dos autores, eles consistem em qualquer aspec-
to da arquitetura de escolhas capaz de alterar de maneira previsvel a
conduta humana, sem proibir nenhuma opo ou oferecer incentivos
econmicos (SUNSTEIN; THALER, 2009). Dada potencialidade de
influenciar de maneira sistemtica o processo de deciso humana, j
possvel observar a utilizao de estmulos de comportamento no dese-
nho de vrias polticas pblicas e regulatrias de meio ambiente, pou-
pana pblica, sade e doao de rgos.
Essas intervenes nem sempre demandaro a presena de legis-
lao, consistindo em mais uma forma de atuao para os governos.
Contudo, mesmo no sendo consideradas como uma alternativa, elas

5
Traduo livre: Ns sustentamos que o paternalismo libertrio fornece a base para
entender e repensar inmeras reas do direito contemporneo, incluindo aqueles aspectos
relacionados com o bem-estar do trabalhador, com a proteo ao consumidor e da famlia.
Nossa nfase no fato de que, em muitos domnios, faltam s pessoas preferncias claras,
estveis e bem ordenadas. O que elas escolhem um produto dos efeitos do enquadra-
mento, pontos de partidas e regras de default, estando o preciso significado preferncias
obscuro.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111 99

 podem ser combinadas com os instrumentos usualmente j emprega-
dos pelo Direito para a sua efetividade6, em razo dos elevados nveis
de aderncia voluntria (ALEMANNO; SIBONY, 2015). Nesse sentido,
necessrio explorar a relao entre o Direito e as novas ferramentas da
economia comportamental.
O nudge a expresso mais popularizada da economia compor-
tamental, mas ela no transmite toda a capacidade de ao comporta-
mental no mbito regulatrio (ALEMANNO; SIBONY, 2015). A regu-
lao informada no comportamento (behaviorally-informed regulation),
diversamente do Paternalismo Libertrio, no necessariamente pre-
servadora da livre escolha e muitas vezes requer a interveno da lei
(ALEMANNO; SIBONY, 2015). No entanto, o nudge acaba por ser
genericamente identificado por esse tipo de regulao, embora no
seja o termo mais adequado para qualific-la. Alis, a difuso do termo
nudge a razo pela qual a terminologia foi empregada no ttulo deste
artigo.
A identidade normativa do nudge no autoevidente porque o
termo apresenta bastante fluidez, no um conceito apto para incorpo-
rao na linguagem jurdica. Essa pode ser uma razo para o fato de a
academia ter dedicado pouca ateno s formas de programar as aes
governamentais baseadas em estmulos de comportamento. Assim, no
se avanou ao ponto de se saber se, na esfera estatal, as intervenes
baseadas no comportamento devem ser incorporadas lei ou mesmo se
a mera proviso de informaes ou de incentivos pode ser qualificada
como um nudge (ALEMANNO; SIBONY, 2015).
Para Alemanno e Sibony (2015), a regulao informada pelo com-
portamento encontra o Direito em pelo menos duas situaes: i) re-
gulao do nudging privado (counter nudging); e ii) regulao de
nudging pblico. A primeira categoria diz respeito fixao de condi-
es para a utilizao de nudges pelas entidades privadas, funcionan-
do como contramedida s estratgias de exploraes contratuais. Nesse

6
Nos Estados Unidos, foi editada a seguinte Ordem Executiva pelo presidente
Barack Obama: For policies with a regulatory component, agencies are encouraged to
combine this behavioral science insights policy directive with their ongoing review of
existing significant regulations to identify and reduce regulatory burdens, as appropriate
and consistent with Executive Order 13563 of January 18, 2011 (Improving Regulation
and Regulatory Review), and Executive Order 13610 of May 10, 2012. Traduo livre:
Para as polticas com componente regulatrio, as agncias so encorajadas a combinar
polticas diretivas baseadas nas percepes da cincia comportamental com a reviso das
regulamentaes existentes em curso para identificar e reduzir os encargos regulamentares,
tal como apropriado e consistente com a Ordem Executiva 13563 de 18 de janeiro de
2011 (Melhoria da Regulamentao e Reviso Regulatria) e a Ordem Executiva 13610
de 10 de maio de 2012 (Identificar e Reduzir os Encargos Regulatrios). Executive Order,
Section 1, Behavioral Science Insights Policy Directive, c. Disponvel em: <https://www.
whitehouse.gov/the-press-office/2015/09/15/executive-order-using-behavioral-science-
insights-better-serve-american>. Acesso em: 7 jan. 2017.

100 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111

caso, muitas vezes necessria a interveno
da lei. A segunda categoria, por sua vez, tra-
ta da utilizao das perspectivas da economia
comportamental pelas autoridades pblicas,
geralmente demandando legislao, regulao
ou autorizao, como ocorre na utilizao de
default para as polticas de doaes de rgos.
Em princpio, a regulao informada pelo
comportamento foge delimitao conceitual
do Direito porque no respeita a ideia de sobe-
rania e de poder de julgo unilateral. Entretanto,
muitas formas alternativas regulao clssica
tm-se consolidado7; todavia, elas atingem os
objetivos regulatrios de forma diferente. Para
Calo (2013), quando o Estado explora as heu-
rsticas e os vieses do comportamento, ele im-
prime uma orientao mais branda e leve que
a coero legal, embora com um nvel de ade-
rncia s vezes superior ao da lei. Essa consta-
tao demonstra que a autoridade que susten-
ta essa perspectiva regulatria repousa mais
em influncia que em coao (ALEMANO;
SPINA, 2014).
Nesse contexto, muito se discute sobre os
limites de utilizao do nudge em substitui-
o lei, sobretudo porque isso poderia ser fei-
to sem observar as salvaguardas procedimen-
tais usualmente empregadas para produzir, in-
terpretar e fazer cumprir a legislao (CALO,
2013). Ademais, essa influncia pode consistir
na manipulao dos cidados, de maneira a
afrontar a autonomia individual e a subverter
a prpria ideia de democracia. Por essa razo,
as intervenes dessa natureza precisam estar
sujeitas ao princpio da publicidade, o qual in-
viabiliza a seleo pelo governo de uma polti-
ca ou a adoo de uma postura que no pos-
sa ser explicada publicamente (SUNSTEIN;
THALER, 2009).
7
Sobre novas formas alternativas regulao, ver
Brousseau, Marzouki e Madel (2012).
A par dessas consideraes, possvel
conceituar a regulao informada no com-
portamento como intervenes estatais estru-
turadas na explorao das heursticas e vieses
da racionalidade humana, promovidas com a
finalidade de orientar o comportamento dos
indivduos. Apesar de a regulao aqui tratada
no reproduzir normas com fora vinculante,
ela capaz de exprimir os valores perseguidos
pelo Estado e deve estar submetida ao escrut-
nio pblico em razo do seu poder de influen-
ciar o cidado.
4. Nudge como alternativa para a
preveno da corrupo pblica no
Brasil
Embora o estudo da corrupo sob a ptica
comportamental ainda seja incipiente, o Banco
Mundial dedicou um relatrio sobre o tema:
The title of this Report, Mind, Society,
and Behavior, captures the idea that
paying attention to how humans think
(the processes of mind) and how history
and context shape thinking (the influence
of society) can improve the design and
implementation of development policies
and interventions that target human choice
and action (behavior). [] The findings
also enhance the understanding of how
collective behaviors such as widespread
trust or widespread corruption develop
and become entrenched in a society
(WORLD BANK, 2015, p.2)8.
8
Traduo livre: O ttulo deste estudo Report, Mind,
Society, and Behavior captura a ideia de que prestar aten-
o em como os homens pensam (o processo da mente) e
como a histria e contexto moldam o pensamento (a in-
fluncia da sociedade) pode ajudar a melhorar o desenho e
a implementao do desenvolvimento de polticas e inter-
venes que miram na escolha e na ao (comportamen-
to) [] Esses resultados tambm ajudam na compreenso
de como comportamentos coletivos, como a difuso de
confiana ou de corrupo, so desenvolvidos e se tornam
enraizados na sociedade.
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111 101
 Atualmente, as pesquisas relacionadas ao
comportamento focam o diagnstico da cor-
rupo no componente da irracionalidade
(ARIELY, 2012) e na influncia de normas
sociais descritivas (KBIS et al., 2015). Como
denominador comum, rejeitam-se as expli-
caes do fenmeno com base na anlise de
custo e benefcio, pois o clculo racional e au-
toconsciente de deteco e de punio parece
ser uma resposta incompleta para explicar a
tomada de deciso humana (LAMBSDORFF,
2012).
Ariely (2012) explica que a anlise de custo
e benefcio expresso do simples modelo ra-
cional de crime (simple model of rational crime
SMORC), que compreende trs elementos:
i) benefcio gerado pelo o crime; ii) probabi-
lidade de deteco; e iii)a expectativa de pu-
nio, uma vez detectado o crime. A deciso
ser, assim, fruto da comparao do primeiro
aspecto (benefcio) com os outros dois compo-
nentes (custos).
A despeito disso, as pesquisas conduzidas
por Ariely (2012) apontam para um padro
curioso de comportamento: as pessoas que-
rem ao mesmo tempo preservar a boa imagem
que fazem de si mesmas e beneficiar-se da de-
sonestidade. A existncia desses dois interes-
ses inconciliveis acarreta uma distoro na
anlise de custos, pois, mesmo nas condies
mais favorveis desonestidade (de menores
custos), as pessoas trapaceiam s um pouco,
fugindo da lgica de maximizao de ganhos.
Tal concluso foi amparada nos seguintes
achados: i)o grau de trapaa no se eleva na
razo direta do aumento do benefcio finan-
ceiro; ii)o incremento das condies de con-
trole e de fiscalizao no apresenta influncia
significativa no nvel desonestidade; e iii) as
pessoas tendem a trapacear mais quando a
recompensa no diretamente obtida em di-
nheiro, embora possa ser economicamente
102 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111
mensurvel (ARIELY, 2012). Desse modo, pa-
rece haver um limite moral para a prtica de
atos desonestos, embora as pessoas estejam
generalizadamente predispostas a cometer e a
aceitar pequenas transgresses. Assim, a cin-
cia comportamental pode operar justamente
para diminuir esse limiar de tolerncia.
Em razo de outras experincias conduzi-
das, foi descoberta a influncia dos lembretes
morais para melhorar as condutas corruptas.
Num dos testes, foi pedido aos participantes
que se recordassem dos dez mandamentos
bblicos antes de iniciar a tarefa para a qual
foram chamados e, a partir de ento, foi cons-
tatada a diminuio das trapaas, embora ne-
nhum dos participantes se tenha efetivamente
lembrado de todos eles. Por outro lado, veri-
ficou-se a pouca utilidade para estimular a
honestidade da realizao de cursos e de pa-
lestras sobre os cdigos de tica, pois as pes-
soas necessitam de lembretes curtos precisa-
mente antes de estarem submetidas tentao
(ARIELY, 2012).
Para demonstrar o poder dessa aborda-
gem, importante citar exemplo constante
no Relatrio Mind, Society, and Behavior
do World Bank (2015). Na ndia, uma orga-
nizao no governamental criou cdulas de
zero rpia (zero rupee), com a declarao eu
prometo no aceitar nem dar um suborno, a
fim de que as pessoas as distribussem quando
fossem submetidas a solicitaes de suborno.
Numa das situaes, um oficial ficou to ator-
doado ao receber a nota, que devolveu todo o
dinheiro antes pedido para fornecer eletricida-
de a uma aldeia.
Outro fator psicolgico da corrupo res-
saltado pelos cientistas polticos e pelos eco-
nomistas a percepo sobre as normas so-
ciais, as quais reproduzem as crenas comuns
sobre o comportamento dos outros. Existem
dois tipos de normas que afetam o indivduo:
i)normas injuntivas; e ii)normas descritivas.
As primeiras veiculam informaes sobre a
aprovao ou a desaprovao de um deter-
minado comportamento pela maioria das
pessoas, principalmente sob o ponto de vista
tico. As segundas, por sua vez, referem-se a
simples observaes sobre como as pessoas se
comportam em situaes especficas, normal-
mente pela aferio de frequncia (MONT;
LEHNER; HEISKANEN, 2014).
As normas injuntivas sobre corrupo no
variam muito, a depender do contexto social,
uma vez que h certa convergncia sobre ela
ser algo antitico. Por outro lado, as crenas
sobre as normas descritivas acerca da corrup-
o so maleveis, especialmente nos dom- corrupto. Num dos testes, quando os partici-
nios em que as pessoas no tm experincia
prpria com o crime. Nesse sentido, as normas
descritivas auxiliam os agentes a estimarem a
probabilidade de sucesso no cometimento do
crime, servindo, desse modo, como um refe-
rencial no processo decisrio (KBIS et al.,
2015). Por essa razo, a manipulao delas
uma das formas mais promissoras de comba-
ter a corrupo.
interessante notar que as normas sociais
descritivas contribuem para a consolidao de
um default de comportamento, o qual orien-
ta as decises e o relacionamento estabelecido
entre pessoas desconhecidas. Como salienta
Rothstein (2007), o default pode ser fixado
em funo da confiana como uma instituio mento da corrupo pblica, notadamente
informal, em que os cidados partem da pre-
missa de que as pessoas so confiveis para fir-
mar seus contratos e as suas relaes. Por ou-
tro lado, nos pases marcados pela corrupo
sistmica, o default outro, pois a vida passa
a ser interpretada em termos de corrupo e
quase todos os servios pblicos ou privados
so prestados pela pressuposio dela. Nesse
sentido, a teoria dos jogos aplica-se aqui por-
que as pessoas ajustam seu comportamento
antecipando mentalmente a ao dos agentes
em situaes semelhantes.
O poder de influncia das normas sociais
descritivas repousa sobremaneira no desejo
de conformidade dos indivduos aos padres
de normalidade. Como consequncia funda-
mental, possvel perceber a razo por que
sociedades inteiras ficam presas aos padres
de comportamento muitas vezes nefastos (pro-
blema de ao coletiva). Entretanto, mais uma
vez preciso tirar partido dos remdios regu-
latrios estruturados no comportamento.
Uma das primeiras pesquisas empricas so-
bre o suborno apontou que a norma descritiva
pode influenciar os nveis de comportamento
pantes receberam informaes indicando a
baixa frequncia de um comportamento cor-
rupto, o nvel de corrupo diminuiu drasti-
camente em comparao aos experimentos
realizados sob monitoramento e controle. Para
os pesquisadores, os lembretes relacionados
norma descritiva podem moldar as normas
anticorrupo. Assim, pequenos lembretes e
alertas podem funcionar como um nudge
para reduzir a corrupo especialmente nos
contextos em que as pessoas no tm experin-
cia ou acreditam falsamente na alta proporo
da corrupo (KBIS et al., 2015).
Diante disso, h espao para a regulao
informada no comportamento no trata-
acentuado pela possibilidade da utilizao de
lembretes morais e pela manipulao das nor-
mas sociais descritivas. A aplicao da ideia na
administrao pblica brasileira requer, por
exemplo, o maior conhecimento das situaes
de exposies ao risco de cometimento de cor-
rupo, a fim de incorporar os lembretes mo-
rais adequada e tempestivamente s situaes
de vulnerabilidade. Alm disso, a utilizao de
plataformas eletrnicas nos processos admi-
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111 103
 nistrativos pode facilitar a introduo deles antes da tomada de deciso
por exemplo, no processo licitatrio.
Cabe destacar tambm a importncia da realizao de pesquisas
para apurar os nveis de corrupo em rgos especficos, pois, muitas
vezes, os indivduos superestimam os acontecimentos relacionados
sua realidade (vis da disponibilidade). Com efeito, esclarecer os servi-
dores pblicos sobre os dados concretos relativos corrupo nos r-
gos em que trabalham pode diminuir a prtica criminosa em razo da
presso de conformidade norma social.
A instituio de cadastros positivos de rgos pblicos e de empre-
sas pblicas e privadas, estabelecidos segundo critrios de integridade
pblica, tambm se apresenta como uma proposta apta a estimular um
ambiente de honestidade e de confiana. Nesse caso, o principal efeito
seria modificar o ponto de referncia, ao conferir nfase ao cumpri-
mento da lei e no ao seu descumprimento. Trata-se, desse modo, da
explorao dos vieses do enquadramento e da disponibilidade na busca
de mudar o comportamento coletivo. Cabe registrar que o Ministrio
da Transparncia, Fiscalizao e Controladoria-Geral da Unio CGU
idealizou a criao de um cadastro positivo de empresas no ano de 2010,
mas ainda no houve a implantao da medida9.
A cincia comportamental aponta que as pessoas querem sentir or-
gulho de si mesmas, e isso no difere com relao ao trabalho. Uma
medida para prevenir a corrupo pode consistir na aplicao de polti-
cas exploratrias do sentimento de engajamento e de tica profissional.
Cabe aqui a observao de que essas intervenes devem ser centra-
das num diagnstico particularizado quanto s situaes impeditivas
da construo de um ethos profissional. Alm disso, a utilizao de
cdigos de tica tende a no ser efetiva caso eles se limitem a resumir
normas abstratas, complexas e sem conexo com o cotidiano do servi-
dor pblico.
Igualmente, a utilizao de nudges pode somar-se s providncias
j tradicionalmente postas na legislao. Em geral, as propostas de pre-
veno da corrupo so sumarizadas na diminuio da discricionarie-
dade administrativa, no reforo da fiscalizao, na instituio de prti-
cas de transparncia e no fortalecimento dos rgos de monitoramento
e controle. No entanto, para que sejam mais eficazes, essas medidas pre-
cisam incorporar a noo de racionalidade limitada e o componente
psicolgico dos agentes pblicos e dos cidados.

9
Ver ata da 12a Reunio do Conselho da Transparncia Pblica e de combate
corrupo. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/assuntos/transparencia-publica/
conselho-da-transparencia/documentos-de-reunioes/atas/ata-da-12a-reuniao-mai-2010.
pdf/view>. Acesso em: 19 fev. 2017.

104 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111

 Nessa abordagem interconectada, a simplificao no mbito da ad-
ministrao pblica pode ser o primeiro passo para melhorar o funcio-
namento dessas medidas anticorrupo. A complexidade dos processos,
dos procedimentos, da estruturao dos rgos e das entidades com-
promete o sucesso das intervenes estatais, seja em razo do fator da
inrcia que acomete os administradores e os administrados, seja pela
sua propenso de estimular a indiferena, a procrastinao e a confu-
so. Assim, a pauta de simplificao pode ao mesmo tempo estimular o
atingimento dos objetivos regulatrios e elevar o grau de cumprimento
voluntrio das determinaes legais.
Alm disso, a promoo da transparncia pblica como poltica p-
blica campo frtil para assimilao dos princpios das cincias compor-
tamentais. Atualmente, por fora da Lei Complementar no131/2009,
assegurada a transparncia da gesto fiscal mediante a liberao ao pleno
conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, das in-
formaes sobre execuo oramentria e financeira (inciso II do 1o do
art.48 da Lei no101/2000) (BRASIL, 2009). O legislador objetivou pro-
mover a cultura de fiscalizao cidad da aplicao dos recursos pblicos.
No mbito federal, o Portal da Transparncia10 o principal veculo
para alimentar os dados sobre as transferncias de recursos, os gastos
diretos do governo federal, as receitas, os convnios, o cadastro de em-
presas inidneas e suspensas (CEIS) e os servidores. Embora esteja dis-
ponvel um manual sobre a utilizao do sistema, preciso ter conheci-
mento prvio sobre as informaes disponibilizadas para a sua devida
manipulao. Alm disso, so atendidas de forma satisfatria apenas as
necessidades dos especialistas; ao passo que se exige grande esforo e
aprendizado inicial dos leigos (UNIVERSIDADE DE BRASLIA, 2014).
Ou seja, sem embargo da amplitude das informaes divulgadas no
Portal da Transparncia, a disponibilizao feita sem levar em conta a
complexidade e grau de abstrao para o cidado comum. Cumpre notar
que a adoo de linguagem simples e compreensvel (linguagem cidad)
na relao entre o governo federal e o cidado obrigatria, nos termos
dos Decretos nos6.932/2009 e 7.724/2012 (BRASIL, 2009, 2012); entre-
tanto, a maior dificuldade consiste na efetiva implementao da diretriz.
Sob a ptica comportamental, as polticas de estmulo transparn-
cia no Brasil podem ser melhoradas pela implantao de um desenho
baseado na utilidade da informao apresentada ao cidado, de forma
inequivocamente relacionada s suas experincias concretas. Para ilus-
trar: a divulgao dos dados poderia estar menos vinculada lingua-

10
Ver o stio do Portal da Transparncia. Disponvel em: <http://www.
portaltransparencia.gov.br/>. Acesso em: 19 fev. 2017.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111 105

 gem oramentria e mais voltada indicao da despesa pblica de um
modo mais localizado, indicando-se, nos aplicativos e sistemas desen-
volvidos, a cidade, o bairro, a comunidade, a rua, a escola, o hospital
tudo de maneira mais intuitiva e evidente. Assim, no se pode olvidar
que a veiculao de informaes vvidas e salientes uma das principais
medidas para, ao mesmo tempo, superar a inrcia do cidado e o vis
do status quo, e estimular a capacidade da sociedade civil de pressionar
a mudana de comportamento na administrao pblica.
Nesse contexto, as solues regulatrias informadas pelo comporta-
mento apresentam o potencial de revolucionar a crena dos servidores
pblicos e dos cidados quanto corrupo, e talvez sejam o ponto de
partida para combater o problema de ao coletiva que refreia as refor-
mas anticorrupo. Porm, preciso notar que esse um espao ainda
pouco explorado pelo Direito e que poderia ser mais bem utilizado para
promover a eficcia e a efetividade das polticas pblicas e regulatrias
em matria de corrupo.
No entanto, para que ferramentas regulatrias baseadas na aborda-
gem comportamental possam ser introduzidas no Brasil e adaptadas do
ponto de vista normativo, preciso desenvolver mais pesquisas sobre
o tema, principalmente porque elas no podem estar descasadas de es-
tudos empricos feitos de modo particularizado em relao realidade
a ser alterada. O papel deste artigo justamente chamar a ateno da
comunidade cientfica para que a regulao informada pelo comporta-
mento possa ser mais bem estudada e debatida, no s pelos operadores
do Direito, mas tambm pelos economistas, cientistas polticos e sociais.

Concluso

Com o propsito de desenvolver um novo vis regulatrio de com-

bate corrupo pblica no Brasil, buscou-se neste artigo a delimitao
do conceito de corrupo. No primeiro tpico, ela foi conceituada como
o abuso dos poderes confiados a um agente para a obteno de ganhos
privados, os quais podem ser materiais ou imateriais. Mais especifica-
mente, entendeu-se que a corrupo pblica est configurada quando
cometida contra administrao pblica pelo particular ou pelo agente
no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo pblica.
No segundo tpico, aps o exame das principais convenes inter-
nacionais sobre o tema e do tratamento jurdico conferido corrupo
pblica pelo Brasil, concluiu-se que as solues tradicionais ainda re-
pousam em propostas de alterao da legislao penal e no endureci-
mento de punies civis e administrativas. Porm, destacou-se a pou-

106 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111

ca efetividade de tais reformas anticorrupo, de modo a evidenciar o
hiato entre as prescries legais e a prtica social. Segundo este artigo,
as propostas regulatrias falharam em razo da m caracterizao teri-
ca do problema da corrupo (principal-agente), pois, nos pases onde
ela a regra, as mudanas so refreadas pelo problema de ao coleti-
va, no havendo quem queira exercer o papel de principal. Assim, esse
diagnstico aponta que a preveno da corrupo deve ter partida na
adoo de polticas pblicas e regulatrias propulsoras de mudana das
crenas dos cidados sobre a corrupo.
No terceiro tpico abordou-se a regulao informada no comporta-
mento como um caminho para melhorar a conduta individual e coletiva
dos cidados de forma mais efetiva, com a utilizao de nudges ou de
estmulos ao comportamento pelo Estado. Segundo o conceito apresen-
tado, a regulao informada no comportamento consiste em interven-
es estatais estruturadas na explorao das heursticas e dos vieses da
racionalidade humana, promovidas com a finalidade de orientar o com-
portamento dos indivduos. Advertiu-se que, apesar de a regulao ora
especificada no reproduzir normas com fora vinculante, ela capaz
de exprimir os valores perseguidos pelo Estado e deve estar submetida
ao escrutnio pblico em razo do seu poder de influenciar o cidado.
No quarto tpico, destacou-se a necessidade de o regulador levar
em considerao o componente da irracionalidade humana e psicol-
gico na modulao das normas acerca da corrupo. Concluiu-se pela
viabilidade de incorporao de nudges no tratamento da corrupo
pblica, mediante a utilizao de lembretes morais associados aos pro-
cessos administrativos decisrios e pela manipulao das normas so-
ciais descritivas. Tambm se destacou a possibilidade da utilizao das
ferramentas da regulao informada no comportamento pela intercone-
xo delas com as providncias j tradicionalmente postas na legislao.
Chamou-se ateno para a necessidade de se desenvolverem mais pes-
quisas sobre o tema, principalmente porque as propostas apresentadas
no artigo no podem estar descasadas de estudos empricos.

Sobre a autora
Natalia Lacerda Macedo Costa graduada em Direito pela Universidade Federal de
Pernambuco (UFPE), Recife, PE, Brasil; vinculada, na condio de aluna especial, ao
programa de mestrado do Centro de Estudos de Braslia, Braslia, DF, Brasil; procuradora
federal, com atuao na Subchefia para Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia
da Repblica, Braslia, DF, Brasil.
E-mail: natalialacer@gmail.com

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111 107

 Ttulo, resumo e palavras-chave em ingls11
NUDGE APPROACH TO ADMINISTRATIVE CORRUPTION PREVENTION IN
BRAZIL
ABSTRACT: This paper is intended to develop a new approach to the administrative
corruption prevention in Brazil. It follows from the behavioral economics assumptions
that human behavior is potentially irrational and that their decision making process
is influenced by heuristics and biases. In order to analyze the real contribution of the
nudges theory to regulatory policy in the matter of anti-public corruption, the existing
knowledge is explored. The adoption of behavioral informed regulation is a viable path to
improve individual or collective actions, mainly by the use of descriptive social norms and
moral reminders. Besides that, other solutions are proposed by replacing the current legal
framework based on principal-agent model with nudges or adapting it to the behavioral
sciences principles.
KEYWORDS: PUBLIC CORRUPTION. BEHAVIORAL ECONOMICS. NUDGES.
BEHAVIORAL INFORMED REGULATION.

Como citar este artigo

(ABNT)
COSTA, Natalia Lacerda Macedo. Nudge como abordagem regulatria de preveno
corrupo pblica no Brasil. Revista de Informao Legislativa: RIL, v.54, n.214, p.91-
111, abr./jun. 2017. Disponvel em: <http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/
ril_v54_n214_p91>.
(APA)
Costa, N. L. M. (2017). Nudge como abordagem regulatria de preveno corrupo
pblica no Brasil. Revista de Informao Legislativa: RIL, 54(214), 91-111. Recuperado de
http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_p91

Referncias
ALEMANNO, Alberto; SIBONY, Anne-Lise. The emergence of behavioural policy-
making: a european perspective. HEC Paris Research Paper, n. 1084, p. 1-25, 2015.
Disponvel em: <https://ssrn.com/abstract=2562322>. Acesso em: 6 jan. 2017.
ALEMANNO, Alberto; SPINA, Alessandro. Nudging legally: on the checks and
balances of behavioral regulation. International Journal of Constitutional Law, New
York, v. 12, n. 2, p. 429-456, 2014. Disponvel em: <https://academic.oup.com/icon/
article/12/2/429/710410/Nudging-legally-On-the-checks-and-balances-of>. Acesso em:
27 nov. 2016.
ARIELY, Dan. Previsivelmente irracional: as foras ocultas que formam as nossas decises.
Rio de Janeiro: Elsevier, 2008.
______. The (honest) truth about dishonesty: how we lie to everyone especially ourselves.
London:HarperCollins, 2012.

Sem reviso do editor.

11

108 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111

BOHEM, Frdric. Regulatory capture revisited: lessons from economics of corruption.
Internet Center of Corruption Research Contribution, n.22, p.1-29, jul. 2007. Disponvel em:
<http://www.icgg.org/downloads/Boehm%20-%20Regulatory%20Capture%20Revisited.
pdf>. Acesso em: 2 jan. 2017.
BRASIL. Decreto-lei no2.848, de 7 de dezembro de 1940. Cdigo Penal. Dirio Oficial
da Unio, 31 dez. 1940. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/
Del2848.htm#art361>. Acesso em: 5 maio 2017.
______. Lei Complementar no101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas
pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. Dirio
Oficial da Unio, 5 maio 2000. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 5 maio 2017.
______. Senado Federal. Decreto legislativo no 152, de 25 de junho de 2002. Dirio
Oficial da Unio, 26 jun. 2002a. Disponvel em: <http://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/
visualiza/index.jsp?jornal=1&pagina=3&data=26/06/2002>. Acesso em: 5 maio 2017.
______. Decreto no4.410, de 7 de outubro de 2002b. Promulga a Conveno Interamericana
contra a Corrupo, de 29 de maro de 1996, com reserva para o art. XI, pargrafo 1o,
inciso c. Dirio Oficial da Unio, 8 out. 2002b. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/decreto/2002/D4410.htm>. Acesso em: 5 maio 2017.
______. Lei no10.467, de 11 de junho de 2002. Dirio Oficial da Unio, 12 jun. 2002c.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/L10467.htm>. Acesso
em: 5 maio. 2017.
______. Decreto no5.687, de 31 de janeiro de 2006. Promulga a Conveno das Naes
Unidas contra a Corrupo, adotada pela Assembleia Geral das Naes Unidas em 31 de
outubro de 2003 e assinada pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003. Dirio Oficial da Unio,
1 fev. 2006. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/
Decreto/D5687.htm>. Acesso em: 5 maio 2017.
______. Decreto no 6.932, de 11 de agosto de 2009. Dispe sobre a simplificao do
atendimento pblico prestado ao cidado, ratifica a dispensa do reconhecimento de firma
em documentos produzidos no Brasil, institui a Carta de Servios ao Cidado e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, 12 ago. 2009. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/decreto/d6932.htm>. Acesso em: 31 maio 2017.
______. Decreto no7.724, de 16 de maio de 2012. Regulamenta a Lei no12.527, de 18 de
novembro de 2011, que dispe sobre o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII
docaputdo art.5o, no inciso II do 3odo art.37 e no 2odo art.216 da Constituio. Dirio
Oficial da Unio Edio Extra, 16 maio 2012. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.
br/CCIVIL_03/_Ato2011-2014/2012/Decreto/D7724.htm>. Acesso em: 31 maio 2017.
______. Lei no12.846, de 1 agosto de 2013. Dispe sobre a responsabilizao administrativa
e civil de pessoas jurdicas pela prtica de atos contra a administrao pblica, nacional ou
estrangeira, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, 2 ago. 2013. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/_Ato2011-2014/2013/Lei/L12846.htm>. Acesso
em: 5 maio 2017.
BROUSSEAU, Eric; MARZOUKI, Meryem; MADEL, Ccile. Governance, regulation and
powers on the Internet. Paris: Cambridge University Press, 2012.
CALO, Ryan. Code, nudge, or notice?. Iowa Law Review, v. 99, n. 2, p. 773-802, 2013.
Disponvel em: <https://ilr.law.uiowa.edu/assets/Uploads/ILR-99-2-Calo.pdf>. Acesso
em: 5 maio 2017.
CRAGG, Wesley; WOOF, William. Legislating against corruption in international
markets: the story of the US Foreign Corrupt Practices Act. In: JAIN, Arvind K. (Ed.). The
political economy of corruption. London: Routlegde, 2001. p.180-213.
FURTADO, Lucas Rocha. Razes da corrupo: estudos de casos e lies para o futuro.
2012. 498 f. Tesis (Doctoral) Departamento de Derecho Administrativo, Financiero y
Procesal, Universidad de Salamanca, Salamanca, 2012. Disponvel em: <http://gredos.
usal.es/jspui/bitstream/10366/121413/1/DDP_RochaFurtadoLucas_Tesis.pdf>. Acesso
em: 24 jan. 2017.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111 109

 HEIDENHEIMER, Arnold J.; JOHNSTON, Michael (Ed.). Political corruption: concepts
and contexts. London: Transaction Publishers, 2001.
HERNANDES, Pedro Petronillio. Combate corrupo no Brasil: anlise sob a tica da
economia da corrupo. In: PREVENO e combate corrupo no Brasil: 6o concurso de
monografias: trabalhos premiados. Braslia: CGU, 2011. Disponvel em: <http://www.cgu.
gov.br/Publicacoes/controle-social/arquivos/6-concurso-monografias-2011.pdf>. Acesso
em: 5 maio 2017.
KAHNEMAN, Daniel. Rpido e devagar: duas formas de pensar. Rio de Janeiro: Objetiva,
2012.
KAHNEMAN, Daniel; TWERSKY, Amos. Judgment under uncertainty: heuristics and
biases. Science, New Series, v.185, n.4157, p.1124-1131, 1974. Disponvel em: <http://
psiexp.ss.uci.edu/research/teaching/Tversky_Kahneman_1974.pdf>. Acesso em: 5 maio
2017.
KBIS, Nils C. et al. Who doesnt?: the impact of descriptive norms on corruption.
Plos One, [So Francisco], 29 jun. 2015. Disponvel em: <http://journals.plos.org/plosone/
article?id=10.1371/journal.pone.0131830>. Acesso em: 6 jan. 2017.
LAMBSDORFF, Johann Graf. Behavioral and experimental economics as a guidance
to anticorruption. New Advances in Experimental Research on Corruption Research in
Experimental Economics, v. 15, p. 279-299, 2012. Disponvel em: <http://www.icgg.org/
literature/Lambsdorff_2012_Behavioral_Economics_Inspires_Anticorruption.pdf>.
Acesso em: 21 dez. 2016.
LOBEL, Orly; AMIR, On. Stumble, predict, nudge: how behavioral economics informs
law and policy. Columbia Law Review, v.108, n.8, p.2098-2137, dez. 2008. Disponvel
em:<https://ssrn.com/abstract=1327077>. Acesso em: 22 jan. 2017.
MISHRA, Ajit. Corruption, hierarchies and bureaucratic structure. In: ROSE-
ACKERMAN, Susan (Ed.). Internacional handbook on the economics of corruption.
Cheltenham, UK: Edward Elgar, 2006. p.189-215.
MONT, Oksana; LEHNER, Matthias; HEISKANEN, Eva. Nudging: a tool for sustainable
behavior?. Stockholm: Swedish Environmental Protection Agency, 2014. Disponvel em:
<https://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer6400/978-91-620-6643-7.
pdf?pid=14232>. Acesso em: 5 maio 2017.
PERSSON, Anna; ROTHSTEIN, Bo; TEORELL, Jan. Why anticorruption reforms fail:
systemic corruption as a collective action problem. Governance: an international journal
of policy, administration, and institutions, v.26, n.3, p.449-471, jul. 2013.
ROSE-ACKERMAN, Susan. Corruption: a study in political economy. London: Academic
Press, 1978.
ROTHSTEIN, Boo. Anti-Corruption: a Big-Bang theory. QoG Institute, n.3, maio 2007. No
paginado. Disponvel em: <http://www.pol.gu.se/digitalAssets/1350/1350652_2007_3_
rothstein.pdf>. Acesso em: 24 jan. 2017.
SIMON, Herbert A. A behavioral model of rational choice. The Quarterly Journal of
Economics, v.69, n.1, p.99-118, fev. 1955. Disponvel em: <http://www.math.mcgill.ca/
vetta/CS764.dir/bounded.pdf>. Acesso em: 5 maio 2017.
SUNSTEIN, Cass R. Nudges.gov: behavioral economics and regulation. In: ZAMIR,
Eyal; TEICHMAN, Doron (Ed.). Oxford handbook of behavioral economics and the
law. [New York]: Oxford University Press, 2013. Disponvel em: <https://ssrn.com/
abstract=2220022>. Acesso em: 6 jan. 2017.
SUNSTEIN, Cass R.; THALER, Richard H. Libertarian paternalism is not an oxymoron.
University of Chicago Law Review, v.70, n.4, p.1159-1202, 2003.
Disponvel em: <https://ssrn.com/abstract=405940>. Acesso em: 6 jan. 2017.
______. Nudge: o empurro para a escolha certa: aprimore suas decises sobre sade,
riqueza e felicidade. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009.

110 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111

WORLD BANK. World development report 2015: mind, society, and behavior. Washington,
DC: World Bank, 2015.
UNIVERSIDADE DE BRASLIA. Pesquisa de avaliao do portal da transparncia do
Governo Federal. Braslia: UNB, 2014. Disponvel em: <http://www.portaldatransparencia.
gov.br/sobre/Boletim/Especial_Pesquisa-de-Avaliacao2014.pdf>. Acesso em: 16 fev. 2017.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111 111

 Avaliao de impacto legislativo
A prtica europeia e suas lies para o Brasil

RAQUEL LIMA SCALCON

Resumo: O presente artigo objetiva investigar a utilizao de mecanis-

mos de avaliao ex ante e ex post no processo legislativo, comparando-
se o grau de institucionalizao desse instrumento no Brasil com o grau
de sua assimilao em determinados pases da Europa. Para proceder
ao exame, utilizar-se- a doutrina comparada europeia, especialmente
as de origem alem, portuguesa e sua. Aps a apresentao das prti-
cas de avaliao ex ante e ex post de impacto legislativo em tais pases,
sugere-se o seu emprego tambm no processo legislativo brasileiro. Tal
incorporao seria fundamental para a construo de uma cultura de
maior racionalidade e eficcia na elaborao de solues legais para
problemas concretos.

Palavras-chave: Avaliao de impacto legislativo. Experincia euro-

peia. Processo Legislativo brasileiro. Racionalizao.

Introduo

Conforme a compreenso atual da Cincia da Legislao

(Legisprudence), as leis tornaram-se cada vez mais instrumentos de
interveno e de conformao da realidade social. Noutras palavras, a
maioria das leis (ou deveria ser) elaborada luz de um programa de
ao voltado persecuo de certas finalidades pblicas; a lei que insti-
tui a poltica de cotas nas universidades pblicas federais, por exemplo,
estava orientada promoo de uma srie de fins constitucionalmente
reconhecidos (igualdade, em especial).
No h dvida de que tal poltica apresentou, na prtica, dificulda-
des possivelmente no previstas, mas que poderiam ser, em parte, previ-
Recebido em 20/9/16 sveis a partir do exame ex ante dos seus eventuais impactos na realidade
Aprovado em 14/11/16 concreta. Ademais, exames ex post poderiam indicar os principais pro-

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130 113

blemas concretos gerados por uma poltica em
questo e tornariam oportuna a sua correo
com base em mudanas pontuais nas norma-
tivas envolvidas.
Nesse contexto, a realizao de tais estudos
torna-se fundamental para o prprio sucesso
ou para um maior e mais rpido sucesso da
poltica perseguida pela inovao legislativa.
Da a importncia social e atual do presente
estudo. Quer-se perquirir a utilizao de me-
canismos de avaliao ex ante e ex post no pro-
cesso legislativo brasileiro (seja no Executivo,
seja no Legislativo), comparando-se o grau
de institucionalizao desse instrumento no
Brasil com o grau de sua assimilao em al-
guns pases na Europa.
Para proceder ao exame, utilizar-se-, so-
bretudo, a doutrina comparada, especialmente
a alem, a portuguesa e a sua. Como hip-
tese provisria do problema, sustenta-se que
muito rara a utilizao de avaliaes ex ante
e ex post no processo legislativo no Brasil, ao
contrrio do que se observa na Europa. Tal
dficit gera relevantes dificuldades na constru-
o de uma cultura de maior racionalidade na
elaborao de solues legais para problemas
concretos.
Quanto ao plano de trabalho, sero ini-
cialmente apresentadas as caractersticas
principais da Legisprudence. Em seguida, ser
analisado o nvel de assimilao das suas reco-
mendaes nos processos legislativos de pa-
ses europeus, sobretudo Alemanha, Portugal e
Sua. Logo aps sero indicados os aspectos
principais de avaliaes de impacto legislativo
ex ante e ex post, fazendo-se meno a exem-
plos concretos de seu emprego na prtica eu-
ropeia. Finalmente, ser estudado o grau de
institucionalizao de tais instrumentos no
Brasil e questionar-se- a importncia da sua
adoo no contexto do Pas, bem como sero
indicadas medidas adequadas a tanto.
114 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130
1. O desenvolvimento da
Legisprudence ou da teoria da
legislao
1.1. Percurso histrico, objeto de estudo,
mtodo e consequncias jurdicas
Qual atualmente o grau de racionali-
dade do processo legislativo de dado pas?
Na maioria dos casos, no muito elevado.
A razo clara: vive-se um tempo de desen-
freada proliferao ou enchente de normas
(VOERMANS, 2011, p. 47). Descrevendo a
realidade da Alemanha, por exemplo, Karpen
(2003, p.42) afirma que um cidado daquele
pas est submetido, apenas no mbito fede-
ral, a mais de 6.000 leis. Nesse sentido, fla-
grantemente invivel para o cidado buscar
informar-se sobre as condutas que o Direito
lhe probe, permite ou exige. Ademais, esse
notrio aumento quantitativo de leis tem con-
duzido, paralelamente, a um forte decrscimo
da sua qualidade formal e material.
Situao ainda mais grave vive o Brasil,
onde sequer possvel afirmar quantos e quais
dispositivos esto em vigor. A confuso aumen-
ta em virtude da larga competncia normativa
do Poder Executivo, bem como a existncia de
trs esferas de produo legislativa (federal, es-
tadual e municipal). Segundo Fabiana Soares
(2009, p.57), haveria mais de 5 mil entes le-
giferantes em trs ordens normativas distintas
Unio, Estados e Municpios , muitas vezes
com competncias concorrentes. Trata-se, em
termos metafricos, de uma verdadeira Babel,
pois os produtos legislativos no dialogam
entre si, so incoerentes e, muitas vezes, in-
compreensveis para o cidado comum.
Importa ressaltar, todavia, que tal inchao
legislativo no um drama pontual, verifica-
do em poucos ordenamentos do Civil Law,
mas um problema compartilhado por vrios
deles, o qual se revela com mais agudeza em
pases como o Brasil, dada sua peculiar divi-
so de competncias. Ademais, conquanto
essa realidade comum seja fruto, em parte,
do surgimento de novas reas de interveno
do Direito (e das prprias tarefas do Welfare
State), deve-se convir que ela tambm foi esti-
mulada pela ausncia de controle sobre o pro-
cesso de tomada de deciso pelo legislador.
Em tal contexto, natural que o processo
legislativo se tenha tornado campo de crescen-
te interesse cientfico ao longo das ltimas d-
cadas. E a razo muito simples: desejava-se
construir um caminho de racionalizao do
padro e do ritmo da atividade legiferan-
te (SOARES, 2007, p. 124). Assim, conven-
cionou-se que o conjunto de saberes desen-
volvido para tal objetivo seria denominado
Legisprudence ou Legistics em portugus,
Legstica.1 A Legstica, portanto, preten-
de produzir recomendaes cientificamente
fundadas sobre como bem legislar. Intenta-se
melhorar a qualidade do ato legislativo em ter-
mos materiais (reforo na produo dos efeitos
pretendidos) e em termos formais (compreen-
sibilidade do comando normativo, tcnica
adequada etc.) (FLCKIGER, 2009a, p. 215;
MADER, 2001, p.1).
Desse modo, a Legstica ocupa-se dos re-
sultados concretos da aplicao de uma lei em
dado contexto social. Ela quer antecipar (ava-
liar preventivamente) ou elucidar (avaliar re-
trospectivamente) as possveis razes de um
dficit de realizao dos fins intencionados,
ou seja, da no confirmao da prognose do
legislador sobre os reais efeitos da lei. Noutras
palavras, intenta-se analisar os atos legislativos
1
Opta-se pelo emprego do termo Legstica, j con-
sagrado na doutrina brasileira especializada. Todavia,
possvel encontrar outros termos empregados em idn-
tico sentido, tais como Teoria da Legislao, Cincia da
Legislao e Legisprudncia.
luz da sua capacidade de produzir ambicio-
nadas mudanas na realidade social, as quais
teriam servido de justificativa para a prpria
emanao da lei.
Tem o propsito, ainda, de adaptar o pro-
cesso legislativo de modo a reduzir essa quebra
to recorrente entre efeitos esperados (progno-
se do legislador) e efeitos obtidos com a apli-
cao da lei. Para tanto, foram desenvolvidos
vrios mtodos orientadores da produo e
da avaliao da lei (Metdica Legislativa ou
Legstica Material), os quais so unnimes em
exigir, previamente ao impulso legislativo, no
mnimo (i) a identificao clara do problema
sobre o qual se pretende atuar (diagnose), (ii)a
formulao precisa do objetivo que se deseja
alcanar e (iii) a seleo ampla de meios pos-
sveis a tanto (jurdicos ou no) (KARPEN,
2003, p. 44; MADER, 2001, p. 1; SOARES,
2007, p.126-127).
Nesse contexto, a avaliao legislativa (do
Projeto de Lei) desenvolvida e recomenda-
da pela Legstica tornaria a deliberao do
Parlamento mais complexa e responsvel, au-
mentando o grau de fundamentao da me-
dida tomada, bem como de clareza sobre o
problema verificado. Ademais, a populao
em geral estaria devidamente ciente das reais
possibilidades de o ato normativo produzir
os resultados prticos desejados. Evitar-se-ia,
assim, no apenas a criao de falsas expecta-
tivas, mas tambm o manejo de medidas jur-
dicas graves (penais, por exemplo) claramente
incuas em relao ao problema identificado.
No h dvida de que todo o instrumental
da Legstica, se aceito e bem empregado, pode
gerar consequncias fundamentais no plano
da aplicao e da interpretao do Direito. De
acordo com Mader, sob o ponto de vista jur-
dico a produo de conhecimento acerca dos
efeitos concretos da legislao poderia confe-
rir um novo sentido a princpios gerais legais
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130 115
 ou constitucionais, tais como o princpio da igualdade perante a lei, a
proteo contra a arbitrariedade e, em particular, o princpio da propor-
cionalidade2 (MADER, 2001, p.8, traduo nossa). Como os direitos
fundamentais reconhecidos no podem ser ilusrios, devendo ser efeti-
vos (e efetivados), a justificao do impulso legislativo, antes excluda de
um controle constitucional, deve ressoar na prpria validade do Direito
produzido.

1.2. A experincia europeia na implementao das recomendaes da

Legstica

No plano internacional, sobretudo europeu, pode-se afirmar com

segurana que a Confederao Sua o pas no qual as recomendaes
da Legisprudence apresentam maior grau de institucionalizao e juri-
dicidade. No por acaso, a primeira obra sistemtica sobre a Teoria da
Legislao pertence a um advogado criminalista dessa nacionalidade:
Peter Noll (1973). Desde ento, as pesquisas no cessaram. Tamanho
desenvolvimento acadmico, acompanhado do seu reconhecimento pe-
los agentes polticos, fez com que o problema da avaliao legislativa e
da sua eficcia adquirisse carter constitucional.
Em 1999, a Constituio da Sua sofreu amplo processo de refor-
ma, momento em que se optou por inserir, no artigo 170, a exign-
cia de avaliao da eficcia (Wirksamkeit)3 das medidas estatais. Eis
a redao do dispositivo: o Parlamento Federal deve assegurar que a
eficcia das medidas tomadas pela Confederao seja avaliada (Die
Bundesversammlung sorgt dafr, dass die Massnahmen des Bundes auf
ihre Wirksamkeit berprft werden).4
Conforme relata Mader (2003, p.83), trata-se de norma que obriga
o Parlamento a averiguar a eficcia das medidas estatais, o que tambm
inclui, por razes lgicas, o exame das suas prprias medidas (leis).
Alm disso, costuma-se interpretar tal dispositivo da maneira mais am-
pla possvel, englobando no apenas a obrigatoriedade de avaliaes ex
ante (prospectivas), como tambm a de avaliaes ex post (retrospecti-
vas). Finalmente, interessante ressaltar que so pouqussimas as leis
suas aprovadas sem cuidadoso processo de avaliao (no caso, pros-

2
No original: to general legal or constitutional principles such as the principle of
equality before the law, protection against arbitrariness and, in particular, the principle
of proportionality.
3
Considera-se que o termo eficcia seja o que mais corresponde expresso alem
Wirksamkeit. Ademais, um dos principais autores suos da rea da Legisprudence, Luzius
Mader, emprega o termo efficacy em seus escritos em lngua inglesa como sinnimo de
Wirksamkeit (MADER, 2003, p.82).
4
Constituio da Confederao Sua (SUA, 1998).

116 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130

pectiva). Tamanho rigor justifica-se, em parte, pelas grandes limitaes
possibilidade de controle constitucional material de leis federais e de
atos normativos (AESCHLIMANN, 2008, p.9; MADER, 2009, p.188).
No plano supranacional, a Organizao para Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (Organization for Economic Cooperation
and Development, OECD) tem-se ocupado do problema da avaliao da
qualidade da lei, bem como do seu aprimoramento. A OECD publicou,
ainda na dcada de 90 do sc. XX, as primeiras recomendaes interna-
cionais sobre avaliao da qualidade da lei (OECD, 1995, 1997). Essas
normativas ressoaram intensamente na Unio Europeia, que ento bus-
cava definir uma poltica de regulao legislativa clara.
Com esse desiderato, criou-se o Grupo de Alto Nvel para a Melhoria
da Qualidade Legislativa (Grupo Mandelkern). As pesquisas realiza-
das foram indiscutivelmente impulsionadas pelo ingresso na Unio
Europeia de pases do Leste, cujas legislaes necessitavam de ampla
adaptao e de melhoria em termos de legitimidade democrtica e efic-
cia (SOARES, 2007, p.139). Suas recomendaes, dirigidas Comisso,
ao Conselho e ao Parlamento da Unio Europeia, foram publicadas no
conhecido Relatrio Mandelkern (MANDELKERN GROUP, 2001).
A partir delas, firmou-se ainda o Acordo Interinstitucional Legislar
Melhor (Interinstitutional Agreement Better Lawmaking, 2003/C
321/01)5, cuja tarefa era a de reformar prticas legislativas anacrnicas
de Estados-Membros (VOERMANS, 2011, p. 52; ALMEIDA, 2009,
p.95-96).
No mbito interno, inmeros pases europeus tambm apresentam
prticas importantes em prol do controle da qualidade e da eficcia da
legislao caso, por exemplo, de vrias leis alems, especialmente as
de grande impacto, que so submetidas a diversas tcnicas de avaliao
prospectiva e tambm retrospectivas (monitoramento sistemtico dos
efeitos) (KARPEN, 2003, p. 44-47). Ademais, requisito plenamente
institucionalizado na Alemanha o preenchimento de checklist referente
identificao do problema, seleo das medidas cabveis e aos obje-
tivos da norma.
Em pases com duas ou mais lnguas oficiais, como a Blgica, a Sua
e o Canad, as avaliaes (especialmente as prospectivas) tambm so
etapas necessrias do processo legislativo. Todavia, nesse especfico
contexto, elas esto incumbidas de uma tarefa a mais: a reproduo de
comandos normativos em lnguas diferentes. Em tais naes, houve

5
O contedo do Acordo Better Lawmaking pode ser encontrado, em lngua inglesa
(UNIO EUROPEIA, 2003). importante salientar que um novo pacote de recomenda-
es no mbito do programa foi recentemente publicado (maio de 2015), com a denomi-
nao Better Regulation Package (UNIO EUROPEIA, 2015).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130 117

franco desenvolvimento de tcnicas para asse-
gurar que o teor dos dispositivos seja sempre
o mais similar possvel, superando-se tal difi-
culdade lingustica (BERGESON, 2009, p.88).
2. Caractersticas da avaliao de
impacto legislativo na experincia
europeia
2.1. Aspectos materiais
Inegavelmente, quando teoriza um mtodo
de exame das leis, a Legstica procura averiguar
a capacidade de elas produzirem os efeitos de-
sejados (e prometidos) pelo legislador. Logo,
ocupa-se primordialmente (mas no s) da
eficcia do ato legislativo. Todavia, deve-se
bem situar essa questo no contexto da ordem
constitucional. Em primeiro lugar, eviden-
te que atribuir validade a um ato estatal com
base apenas na sua capacidade de fomento de
dado objetivo seria algo constitucionalmente
vedado. Basta pensar no exame de proporcio-
nalidade para concluir, de incio, que determi-
nados meios, por mais eficazes que sejam em
relao ao fim ambicionado, esto excludos
do raio de ao legtima do Estado.
Em realidade, a avaliao da eficcia da lei,
seja ex ante (avaliao da prognose), seja ex
post (constatao dos seus efeitos concretos),
poderia ser concebida como critrio subsidi-
rio para fins de exame da constitucionalidade
mais um requisito ao lado dos j tradicio-
nalmente aplicados (proporcionalidade, igual-
dade, proibio do excesso, proibio de in-
suficincia, razoabilidade etc.) (FLCKGER,
2009b, p.190). Logo, haveria um agravamento
de tal juzo, o qual ganharia em rigor, uma vez
que mais um elemento passaria a integr-lo.
Isso esclarecido, procede-se a uma neces-
sria preciso conceitual. Empregou-se al-
118 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130
gumas vezes, ao longo do texto, a expresso
avaliao da eficcia da lei. Contudo, de que
eficcia se est a falar? Por certo, no se trata
do tradicional conceito de eficcia jurdica, o
qual forma uma trade juntamente s noes
de existncia e de validade jurdica.6 Est-se a
empregar o termo com sentido muito preciso
e particular, assim formulado: eficcia a na-
tureza de algo que produz o efeito esperado
(FLCKGER, 2009b, p.186, traduo nossa).7
No plano legislativo, uma lei pode ser conside-
rada eficaz sempre que os efeitos de sua apli-
cao representarem uma suficiente promoo
dos fins concretos objetivados pelo legislador
(FLCKGER, 2009b, p.186; KARPEN, 2003,
p.34-35; MADER, 2001, p.5).
Tal termo costuma ser usado junto com
efetividade e eficincia. A efetividade da lei
definida, nos limites deste estudo, como o
grau de congruncia entre o comando nor-
mativo e o comportamento dos seus destina-
trios (FLCKGER, 2009b, p.186; KARPEN,
2003, p. 34-35; MADER, 2001, p. 5).
Ilustrativamente, pode-se questionar o quanto
uma proibio respeitada ou cumprida, um
mandado executado e uma permisso (um
direito) utilizada.
Importante perceber, nesse contexto, a
inexistncia de uma relao necessria entre
efetividade e eficcia da lei. Noutras palavras,
possvel que um comando normativo seja
6
Consoante Guastini, na linguagem jurdica, o vo-
cbulo eficcia utilizado em dois sentidos principais:
(a)em um primeiro sentido, eficcia significa capacida-
de de produzir efeitos jurdicos []; (b) em um segundo
sentido, eficcia significa aplicabilidade (GUASTINI,
2011, p.257-258).
7
Uma advertncia necessria aqui: no longo do ar-
tigo de Alexandre Flckiger, h um equvoco de traduo
do francs para o ingls: traduziu-se o termo efficacit
como effectiveness, quando o correto seria efficacy.
Naquele texto, a expresso effectiveness deve ser com-
preendida como efficacy e vice-versa. Tal equvoco apa-
rece inclusive no ttulo, o qual seria assim reformulado:
Efficacy: a new Constitucional principle.
plenamente respeitado pelos destinatrios,
mas os objetivos concretos do legislador no
sejam promovidos, porque, conforme Mader,
a efetividade uma condio, mas no ne-
cessariamente uma garantia para a eficcia da
legislao (MADER, 2001, p.5, traduo nos-
sa).8 O cumprimento da norma somente gera-
r tambm sua eficcia quando, de fato, houver
uma relao causal entre o seu comando e o
objetivo buscado.
Ainda em relao efetividade, nem sem-
pre possvel afirmar, com segurana, que os
comportamentos examinados so decorrncia
do dispositivo que os determina. Por exemplo,
o uso do cinto de segurana, obrigatrio por
lei. bem possvel que, durante um perodo
inicial, a adoo da conduta devida (utiliza-
o do cinto) tenha sido influenciada pelo
mandado jurdico. Todavia, caso tal lei fosse
revogada, plausvel pensar que esse compor-
tamento no sofreria grande mudana, uma
vez que incorporado prtica social. Se assim
ocorresse, poder-se-ia afirmar que os cidados
usavam o cinto por motivos j independentes
da norma que os obrigava a tanto. Trata-se, no
entanto, de situao ftica de difcil aferio ou
demonstrao. Entre as variveis envolvidas,
como identificar as responsveis pelos efeitos
observados? (DELLEY, 2009, p.184).
Por fim, o critrio da eficincia trata da
relao entre os custos e os benefcios do ato
legislativo (KARPEN, 2003, p. 35; MADER,
2001, p.5). Com ele, examina-se a proporo
entre os recursos investidos em uma lei ou po-
ltica pblica e os correlatos resultados concre-
tos obtidos. Por recursos ou custos, devem-se
compreender no apenas os valores econ-
micos empregados, mas tambm elementos
imateriais, como inconvenientes emocionais
8
No original: Effectiveness is a condition, but not
necessarily a guarantee for the efficacy of legislation.
ou psicolgicos eventualmente causados aos
destinatrios (MADER, 2001, p. 5). Quanto
aos benefcios, no apenas aqueles pretendi-
dos pelo legislador devem ser considerados,
mas tambm os que, conquanto no previstos,
sejam positivos e importantes (MADER, 2001,
p.5).
Esses so, pois, os conceitos de eficcia,
efetividade e eficincia. Para os objetivos do
presente estudo, relevante a avaliao da lei
luz, fundamentalmente, do critrio da sua
eficcia, pois, ao se questionar o quanto uma
legislao poder vir a ser eficaz (exame pros-
pectivo) ou o quanto j eficaz (exame retros-
pectivo), na verdade se questiona a racionali-
dade e o acerto da prognose do legislador. O
exame da eficcia representa, pois, justamente
o exame da prpria validade da previso legis-
lativa que subjaz lei.
A ttulo de sntese, as ideias at aqui expos-
tas podem ser assim reformuladas: (i) a ne-
cessidade da anlise da eficcia da lei pode ser
deduzida do prprio contedo normativo do
postulado da proporcionalidade e (ii) tal crit-
rio de avaliao legislativa deve ser entendido
como uma pergunta acerca das possibilidades
de a lei produzir os efeitos esperados (avalia-
o prospectiva durante o processo legislativo)
ou de j estar, de fato, produzindo-os (avalia-
o retrospectiva da lei em vigor).
2.2. Aspectos formais
Em termos formais, a avaliao deve ser o
mais metdica possvel, de modo a dar credi-
bilidade aos seus resultados. Ademais, os fun-
damentos de suas concluses precisam estar
plenamente acessveis a todos para que sejam
confrontados. O exame deve ser sistemtico
e abranger a anlise dos efeitos relevantes da
maneira mais completa possvel (MADER,
2003, p. 76). Finalmente, deve-se prezar pela
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130 119
 objetividade e pela imparcialidade. Logo, as assertivas apresentadas no
devem decorrer de vises parciais, nem estar contaminadas por interes-
ses particulares.
Por tais motivos, os exames costumam ser apresentados sob a forma
de relatrio ou memorando, e elaborados por terceiros especialistas na
temtica. Conforme Mader (2003, p. 77), avaliaes que cumpram os
pressupostos antes elencados sero muito mais do que meras manifesta-
es subjetivas ou intuitivas. Ao mesmo tempo, o jurista admite que elas
ainda no esto aptas a cumprir, de maneira plenamente satisfatria,
todas as exigncias mais estritas do campo cientfico (MADER, 2003,
p.77).
Trata-se, pois, de um limite qualitativo do exame. Nesse contexto,
preciso admitir que as avaliaes legislativas se situam nesses dois ex-
tremos. Entretanto, esforos no faltam para que elas caminhem, mais e
mais, rumo utilizao de uma abordagem to cientificamente rigorosa
quanto praticvel e possvel for.

2.3. Critrios de exame

2.3.1. Avaliao ex ante: exame predominantemente hipottico-

normativo

As avaliaes ex ante ou prospectivas so realizadas durante o pro-

cesso legislativo e, portanto, antes de a lei ingressar no ordenamento ju-
rdico. Trata-se de exame que tem por objetivo antecipar, na medida do
possvel, os eventuais efeitos concretos que adviro da futura aplicao
da lei na realidade social. Com tais informaes, a escolha do legislador
mais consciente, tornando-o politicamente mais responsvel.
Entre os instrumentos utilizados para a realizao de avaliaes pros-
pectivas, destacam-se checklists, testes prticos, programa de demons-
traes, simulaes etc. (KARPEN, 2003, p.44-45; MADER, 2001, p.9).
Com o intuito de esclarecer a sua funcionalidade, sero agora mencio-
nados alguns exemplos de sua utilizao na experincia estrangeira, no-
tadamente na alem e na portuguesa. Trata-se dos seguintes casos: (i)na
Alemanha, a Lei das Catstrofes Naturais do Estado de Nordrhein-
Westfalen e o novo Cdigo de Processo Civil (Zivilprozessordnung); e
(ii) em Portugal, a Lei do Rendimento Mnimo Garantido.
A respeito da prtica alem, Ulrich Karpen (2003, p. 44) afirma
que o projeto de lei que deu origem Lei das Catstrofes Naturais do
Estado de Nordrhein-Westfalen (NRW) foi submetido a interessante
exame prospectivo, a partir da tcnica da simulao in vitro (in vitro
simulation). O Ministrio do Interior teria colocado em um tabuleiro

120 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130

todas as instituies pblicas que entrariam em ao no caso de uma
tragdia natural (polcia, bombeiros, exrcito, autoridades locais, regio-
nais, federais etc.) (KARPEN, 2003, p.44). Simularam-se alguns desas-
tres e tais instituies foram chamadas a opinar. Esses testes foram fun-
damentais para a identificao de uma srie de falhas, bem como para
sua adequada correo antes do ingresso da lei no ordenamento.
Uma segunda tcnica de avaliao ex ante relatada por Karpen (2003,
p.45) consiste na distribuio da minuta da futura lei queles que se-
ro os principais responsveis por aplic-la. Exemplificativamente: um
projeto de nova lei social relativa ao auxlio a crianas e a adolescentes
foi entregue s instncias administrativas competentes; pediu-se que os
administradores indicassem, luz de novos casos reais que iam surgin-
do, como decidiriam se a lei j estivesse em vigor; tais respostas foram
apresentadas sob a forma de relatrios, com base nos quais foi possvel
identificar inmeros problemas, bem como corrigi-los j a priori.
A mesma tcnica foi utilizada em relao ao novo Cdigo de
Processo Civil alemo (Zivilprozessordnung). Novamente, a ao partiu
do Estado de Nordrhein-Westfalen. O seu Ministrio da Justia sub-
meteu o projeto de novo Cdigo a juzes das mais variadas esferas, pe-
dindo que informassem como decidiriam determinados casos luz das
normas atuais e luz das inovaes trazidas (KARPEN, 2003, p.45). A
ideia era justamente comparar o ex ante (Cdigo atual) e o ex post (novo
Cdigo). A partir disso, observou-se uma diferena importante em ter-
mos, sobretudo, de tempo e de custo do processo.
Na experincia portuguesa, por sua vez, muito interessante o caso
da Lei do Rendimento Mnimo Garantido (PORTUGAL, 1996), que
instituiu um regime no contributivo de seguridade social e um pro-
grama de integrao social (ALMEIDA, 2003, p.150). A nova poltica
pblica, contudo, somente entrou em vigor um ano depois, em julho
de 1997. Durante tal perodo, vrios projetos pilotos foram examinados
pelo Comit Nacional para o Rendimento Mnimo Garantido. Tal rgo
foi criado pela lei em questo justamente para monitor-la, estando co-
missionado pelo Centro de Pesquisa e Estudos Sociais (Universidade de
Coimbra, Portugal) (ALMEIDA, 2003, p.150-151).
Os estudos desenvolvidos permitiram uma caracterizao clara do
fenmeno da excluso social, bem como da maneira como a poltica p-
blica deveria intervir nessa realidade, alm de apontar as falhas e os m-
ritos dos projetos pilotos existentes (CAPUCHA, 1998). As recomenda-
es e concluses de tal estudo foram fundamentais para a redao do
Decreto-Lei 196 (PORTUGAL, 1997), depois emendado pelo Decreto-
Lei 84 (PORTUGAL, 2000), os quais vieram a regulamentar a Lei do
Rendimento Mnimo Garantido (ALMEIDA, 2003, p. 150). Quando

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130 121

 em vigor, ela passou novamente por avaliaes, desta vez retrospectivas.
Naquele momento, era fundamental averiguar se a prognose construda
de forma to cuidadosa efetivamente se mostrou acertada.

2.3.2. Avaliao ex post: exame predominantemente emprico-

estatstico

As avaliaes ex post ou retrospectivas so realizadas quando a lei j

est em pleno vigor ou, no caso de legislaes com prazo de vigncia de-
terminado (como as chamadas leis experimentais), imediatamente antes
ou aps o trmino da sua eficcia jurdica (RANCHORDS, 2014, p.7).
Trata-se de exame que tem por objetivo investigar, de forma razoavel-
mente precisa, os reais efeitos concretos do ato legislativo. Com tais in-
formaes, o legislador poder tanto emendar ou corrigir a lei, quanto
ter reforados subsdios para bem elaborar novas legislaes.
Entre os instrumentos utilizados para realizar avaliaes retrospec-
tivas, destacam-se mtodos quantitativos e qualitativos tpicos do cam-
po das cincias sociais, tais como entrevistas, observaes, estatsticas,
monitoramento, comparao entre populao atingida e populao no
atingida pela inovao legal etc. (KARPEN, 2003, p. 46-47; MADER,
2001, p.6). Com o intuito de esclarecer a sua funcionalidade, sero ago-
ra mencionados alguns exemplos de sua utilizao na experincia es-
trangeira, nomeadamente na sua e na portuguesa.
Trata-se dos seguintes casos: (i) na Sua, as obrigaes de reviso
peridicas previstas em determinadas legislaes e o Regulamento da
Promoo de Pesquisas Cientficas Paralelas e da Melhoria da Condio
de Vida de Viciados em Drogas (Ordinance on the Promotion of Parallel
Scientific Research and Improving the Living Conditions of Drug Addicts)
e (ii) em Portugal, o Cdigo da Estrada (PORTUGAL, 1994).
Sem dvida, uma das formas mais eficazes de institucionalizar ava-
liaes retrospectivas torn-las obrigatrias por meio da sua previso
em dispositivos integrantes da prpria legislao que ser submetida a
exame. O artigo 44 da Lei de Proteo Ambiental (Umweltschutzgesetz)
da Sua, por exemplo, determina que a Confederao promova estu-
dos para identificar o grau de sucesso das medidas previstas naquele ato
normativo (MADER, 2003, p.85). Semelhante dispositivo est presente
na Lei da Energia (Energiegesetz, art. 20), o qual prev a realizao de
avaliaes peridicas, a partir de sistemtico monitoramento dos efeitos
da norma em vigor (MADER, 2003, p.86).
Notria a Lei da Promoo de Pesquisas Cientficas Paralelas e da
Melhoria da Condio de Vida de Viciados em Drogas (Ordinance on
the Promotion of Parallel Scientific Research and Improving the Living

122 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130

Conditions of Drug Addicts, 1992) (MADER,
2003, p.87). Trata-se de paradigmtico exem-
plo de lei experimental aprovada na Sua. Tais
legislaes identificam-se, sobretudo, pelo fato
de vigorarem por tempo limitado, estabelecido
antes mesmo do seu ingresso no ordenamen-
to. A peculiaridade tem por funo propiciar
o exame da adequao da medida legislativa
realizao dos objetivos almejados. Com base
em tais dados, pode-se ento formular, com
redobrada segurana, uma legislao mais du-
radoura para a temtica.9
Nesse sentido, relevante a advertncia de
Mader (2001, p.4) e Ranchords (2014, p.7-8):
toda lei tem uma natureza de experimento, na
medida em que parte de um processo de
aprendizado amparado em uma lgica de ten-
tativa e erro. Entretanto, no esse o sentido
usualmente conferido expresso lei experi-
mental. Num conceito estrito, legislaes ex-
perimentais so aquelas que apresentam como
caractersticas fundamentais (i) a limitao da
sua eficcia no tempo; (ii) a descrio clara dos
seus propsitos; (iii) a indicao precisa dos
instrumentos que sero utilizados para ava-
liar os resultados concretos da sua aplicao e
(iv)a previso de intervalos de tempo em que
haver a coleta de tais dados, com a designao
dos rgos competentes a tanto (submisso a
monitoramento sistemtico) (MADER, 2001,
p.4).
Desse modo, legislaes experimentais
apresentam, no seu corpo, a chamada sunset
clause ou provision. Trata-se justamente de dis-
posio que autolimita seu perodo de vign-
cia (KARPEN, 2003, p. 47; RANCHORDS,
2014, p.8). Elas expiraro aps o decurso do
9
Conforme Sofia Ranchords, uma vez avaliada a
legislao experimental e tendo ela gerado resultados sa-
tisfatrios, pode-se, a partir de tais dados, adapt-la com
o intuito de finalmente emitir um texto legal permanente
(2014, p.7).
prazo previsto, a menos que o Parlamento re-
nove o ato ou emita nova legislao em seu lu-
gar. Seu emprego justifica-se, como regra, em
contextos nos quais os resultados de avaliaes
prospectivas so fortemente incertos e incon-
clusivos (DELLEY, 2009, p.143). As informa-
es recolhidas durante o intervalo de teste
permitem, pois, uma deliberao legislativa
muito mais segura, consciente e efetiva ao en-
frentamento do problema.
No que refere lei experimental sua, es-
tava em questo a autorizao de propostas
cientificamente fundadas de desenvolvi-
mento de programa de preveno e do trata-
mento para reduzir danos causados pelo uso
de drogas (MADER, 2001, p. 4; 2003, p. 87).
Conquanto se estivesse lidando com delicado
problema e com temtica altamente contro-
versa , os resultados dos experimentos foram
promissores. Permitiu-se, por um curto pe-
rodo de tempo em 1998, que, sob condies,
mdicos legalmente prescrevessem herona
para pacientes. Tal legislao experimental foi
renovada em seus efeitos, at a sua insero
no projeto de Reforma da Lei de Narcticos
(Betubungsmittelgesetz), o qual entraria em
vigor em 2009 (MADER, 2001, p. 4, 2003,
p.88).
3. A legstica na experincia
brasileira. Razes e medidas para
uma maior institucionalizao de
avaliaes de impacto legislativo.
Apresentados alguns exemplos concretos
de avaliao ex ante e ex post de leis em alguns
pases europeus, quer-se agora propor uma re-
flexo sobre o seu papel para o aprimoramento
do processo de elaborao legislativo. Por que
razo, afinal, deveria o Brasil institucionali-
z-las? Muitas so as razes. Ao produzirem
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130 123
dados teis para comparaes e analogias,
avaliaes retrospectivas constroem bases con-
sistentes para novas avaliaes prospectivas,
possibilitando a emisso de prognoses muito
mais acuradas sobre os futuros efeitos de uma
dada lei (MADER, 2001, p.3). Nesse sentido,
tais valoraes so etapas necessrias de uma
metodologia de elaborao legislativa mais
consciente em suas deliberaes e politica-
mente mais responsvel.
H, pois, um caminho analtico a ser segui-
do: (i) identificao clara do problema sobre
o qual se pretende atuar (diagnstico); (ii)for-
mulao precisa do objetivo que se deseja al-
canar; (iii) ampla seleo de meios a priori
adequados a tanto (jurdicos ou no); (iv) ava-
liao prospectiva dos efeitos hipotticos das
principais medidas em discusso (prognsti-
co); (v) redao do projeto; (vi) aprovao da
legislao e entrada em vigor; (vii) avaliao
retrospectiva dos seus efeitos; e, finalmente,
(viii) correo ou emenda da lei, se o caso,
para adequ-la luz dos resultados do exame
ex post (MADER, 2001, p. 2; SOARES, 2007,
p.126; ALMEIDA, 2003, p.155).
O longo percurso legislativo sugerido tem
por pano de fundo uma nova concepo acerca
da atividade do legislador. Uma compreenso
que v o ato de legislar como um incessante
processo de aprendizagem (learning process),
no qual a avaliao dos efeitos da legislao
um dos pr-requisitos fundamentais []
para aprender; um processo no qual tambm
a responsabilidade do legislador pela realidade
social e pela adequao social da ao legisla-
tiva deve ser garantida10 (MADER, 2001, p.2,
traduo nossa).
10
No original: a process in which the evaluation
of the effects of legislation is one of the fundamental
prerequisites and tools for learning; a process, too, in
which the responsiveness of the legislator to social reality
and the social adequacy of legislative action should be
guaranteed.
124 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130
Tem-se, pois, uma mudana fundamental:
admite-se que a lei no mais capaz de dar
soluo definitiva a problemas complexos e
em constante mutao. Nesse contexto, se an-
tes a publicao da nova lei era a etapa final
da atividade do legislador, hoje ela etapa to
somente inicial (FLCKIGER, 2009, p.20). O
seu papel e a sua responsabilidade no se en-
cerram nesse ponto, seno que dele recome-
am, com reforada intensidade.
luz de tais ponderaes, ingressa-se fi-
nalmente no exame do grau de instituciona-
lizao, na realidade jurdica brasileira, dos
ideais e dos mtodos da Legstica. Costuma-
se apontar o final da dcada de 90 do sculo
XX como o marco inicial do processo de de-
senvolvimento desse campo do saber no Pas
(SOARES, 2007, p.139). So dessa poca tanto
a Lei Complementar no 95 (BRASIL, 1998),
que cumpre o comando do art. 59, pargrafo
nico, da Constituio11, como sua norma re-
gulamentadora, o Decreto no 2.954 (BRASIL,
1999), depois integralmente substitudo pelo
Decreto no4.176 (BRASIL, 2002).
Durante as discusses parlamentares acer-
ca do contedo da Lei Complementar no 95
(BRASIL, 1998), havia certo consenso sobre a
necessidade de racionalizar o ordenamento ju-
rdico brasileiro. Tencionava-se promover uma
consolidao dos atos normativos, de modo a
diminuir o nmero de textos em circulao.
Todavia, a redao final dos dispositivos da lei
em questo revelou-se bastante tmida frente
a tal objetivo timidez que, no entanto, no
foi reproduzida no Decreto no4.176 (BRASIL,
2002), o qual veio a regulament-la.
Tal decreto, elaborado durante o segundo
mandato de Fernando Henrique Cardoso, teve
sua redao decididamente influenciada pelo
11
Lei complementar dispor sobre a elaborao, re-
dao, alterao e consolidao das leis (BRASIL, 1988).
advogado-geral da Unio poca hoje ministro do Supremo Tribunal
Federal Gilmar Ferreira Mendes. Ressalte-se que o Decreto se limita
a disciplinar a elaborao de projetos de atos normativos de competn-
cia do Poder Executivo Federal (medidas provisrias e decretos) ou, ao
menos, projetos por ele elaborados para posterior envio ao Congresso
Nacional (projetos de lei).
Da sua leitura atenta, pode-se afirmar, com segurana, que o Decreto
n 4.176 (BRASIL, 2002) introduziu, no ordenamento brasileiro, uma
o

srie de questes prprias da Legstica formal e material. Nesse senti-

do, seus Anexos I e II apresentam um longo e analtico formulrio, de
preenchimento obrigatrio para toda proposta de ato normativo, con-
forme determina o seu art. 37.12 Tal questionrio nada mais do que
um sofisticado modelo de avaliao legislativa ex ante ou prospectiva.
Com ele, pretende-se tanto identificar o problema concreto objeto da lei
(diagnose), quanto as medidas eleitas (meio) supostamente capazes de
solv-lo (prognose) e, ainda, os objetivos almejados (fins).
Entre as perguntas da avaliao legislativa (Anexo I), destacam-se as
seguintes, a ttulo meramente ilustrativo:

ANEXO I QUESTES QUE DEVEM SER ANALISADAS NA

ELABORAO DE ATOS NORMATIVOS NO MBITO DO PODER
EXECUTIVO
1. Deve ser tomada alguma providncia? 1.1. Qual o objetivo pretendi-
do? [] 2. Quais as alternativas disponveis? [] 9. As regras propos-
tas afetam direitos fundamentais? As regras propostas afetam garantias
constitucionais? 9.1. Os direitos de liberdade podem ser afetados? Qual
o mbito de proteo do direito fundamental afetado? O mbito de
proteo sofre restrio? A proposta preserva o ncleo essencial dos
direitos fundamentais afetados? [] 9.4. Trata-se de norma de carter
penal? A pena proposta compatvel com outras figuras penais exis-
tentes no ordenamento jurdico? Tem-se agravamento ou melhoria da
situao do destinatrio da norma? Trata-se de pena mais grave? Trata-
se de norma que propicia a despenalizao da conduta? Eleva-se o prazo
de prescrio do crime? A proposta ressalva expressamente a aplicao
da lei nova somente aos fatos supervenientes a partir de sua entrada em
vigor?

No restam dvidas de que o devido cumprimento das exigncias

previstas em tal instrumento de avaliao legislativa demandaria uma

12
Eis a ntegra do art. 37 do Decreto no4.276: As propostas de projetos de ato norma-
tivo sero encaminhadas Casa Civil por meio eletrnico, com observncia do disposto no
Anexo I, mediante exposio de motivos do titular do rgo proponente, qual se anexa-
ro: I as notas explicativas e justificativas da proposio, em consonncia com o Anexo
II; [] (BRASIL, 2002, grifo nosso).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130 125

 profunda mudana de postura do Poder Executivo.13 No por acaso, at
o presente momento, ele tem sido solenemente ignorado na prtica quo-
tidiana, inclusive sob o argumento de que no haveria obrigatoriedade
em seu preenchimento.14 Trata-se, pois, de uma conduta no interna-
lizada pela Administrao Pblica (SOARES, 2007, p.141), realidade
que, por ironia, representa exatamente aquilo que a Legstica pretende
evitar.
Apesar dessa resistncia, a temtica tem ganhado, de forma lenta,
maior institucionalizao noutros campos. Nesse sentido, muito sig-
nificativa a recente Resoluo 44/2013 do Senado, a qual alterou o
Regimento Interno daquela Casa, ao criar um procedimento de avalia-
o sistemtica e peridica de polticas pblicas desenvolvidas no m-
bito do Poder Executivo (BRASIL, 2013). Nesse sentido, as Comisses
Permanentes do Senado devero selecionar, at o ms de maro de cada
ano, polticas de sua rea de competncia, monitorando-as ao longo da
sesso legislativa, para, ao final, apresentar relatrio avaliativo de seus
resultados. Importante salientar que, embora tal Resoluo tenha entra-
do em vigor na data da sua publicao, apenas a Comisso de Cincia,
Tecnologia, Inovao, Comunicao e Informtica cumpriu-a em 2014,
ao investigar os impactos do Programa Nacional de Banda Larga
(BRASIL, 2014).
Ademais, verifica-se que tambm o Executivo Federal seleciona
determinadas polticas por ele gestadas e submete-as a (auto)avalia-
es retrospectivas, atribuio conferida Subchefia de Articulao e
Monitoramento da Casa Civil.15 No mbito de tal poder, merece meno,
ainda, uma iniciativa inovadora da Secretaria de Assuntos Legislativos,
rgo do Ministrio da Justia. Trata-se do Projeto Pensando o Direito,
elaborado com o intuito de promover a democratizao do processo
legislativo no Brasil.16 Sua funcionalidade simples: lanam-se editais
convocatrios da comunidade acadmica para a realizao de pesqui-
sa em tema de interesse da Secretaria em questo, cujos resultados so

13
Consoante diagnosticam Felipe de Paula e Guilherme de Almeida, no possvel
derivar da previso normativa uma prtica efetiva ou um programa de avaliao de im-
pacto legislativo (PAULA; ALMEIDA, 2013, p.31).
14
Nesse sentido, o advogado da Unio, Jandyr Maya Faillace Neto, ento assessor es-
pecial da Subchefia para Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica,
sustentou que o envio das propostas com observncia do disposto no Anexo I; no
e nunca foi necessrio no seria sequer vivel [] (FAILLACE NETO, 2009, p.204).
15
Nos termos do art. 17 do Anexo I do Decreto 5.135 (BRASIL, 2004), Subchefia
de Articulao e Monitoramento compete: [] II coordenar, monitorar e avaliar os re-
sultados dos programas e projetos considerados prioritrios pelo Presidente da Repblica;
[].
16
Ver Projeto Pensando o Direito. Secretaria de Assuntos Legislativos. Ministrio
da Justia. Disponvel em: <http://participacao.mj.gov.br/pensandoodireito/o-que-e/>.
Acesso em 4 out. 2015.

126 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130

posteriormente publicados.17 A investigao deve ser eminentemente
aplicada, isto , de carter emprico (quali-quantitativo), uma vez que
a inteno , justamente, a de conferir maior efetividade s normas pe-
rante a realidade social.18 As concluses apresentadas pelos pesquisa-
dores sero, assim, utilizadas para informar e qualificar a elaborao
normativa no Pas.

Concluso

Diante do exposto, verifica-se que o problema do aprimoramento do

processo legislativo, em sentido amplo, tornou-se objeto de interesse de
pesquisadores estrangeiros e, mais timidamente, de pesquisadores bra-
sileiros. No mbito interno, iniciativas difusas de avaliao de impacto
j podem ser observadas. Todavia, elas ainda no integram necessaria-
mente o procedimento legislativo brasileiro, em intensa oposio ao ob-
servado na prtica legislativa de alguns pases europeus. Nesse contexto,
fundamental desenvolver um modelo de avaliao que, uma vez ade-
quado s peculiaridades brasileiras, seja inserido como elemento obri-
gatrio para a elaborao normativa nacional, seja no Poder Executivo,
seja no Poder Legislativo. De qualquer modo, acredita-se que a falta de
maior vinculao entre avaliao da qualidade da lei e controle da vali-
dade da lei ainda comprometa bastante a repercusso prtica de iniciati-
vas e de estudos j realizados. A construo no discurso jurdico de uma
mtua implicao entre tais categorias seria, sem dvida, um excelente
comeo.

Sobre a autora
Raquel Lima Scalcon doutora em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande
do Sul (UFRGS), Porto Alegre, RS, Brasil; mestre em Cincias Criminais pela Pontifcia
Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUCRS), Porto Alegre, RS, Brasil; professora
na graduao em Direito do Centro Universitrio Ritter dos Reis (Uniritter), Porto Alegre,
RS, Brasil.
E-mail: raquelscalcon@gmail.com

17
As publicaes j realizadas ento disponveis em: <http://participacao.mj.gov.br/
pensandoodireito/publicacoes/>. Acesso em 04 set. 2015.
18
Ver Projeto Pensando o Direito. Secretaria de Assuntos Legislativos. Ministrio
da Justia. Disponvel em: <http://participacao.mj.gov.br/pensandoodireito/o-que-e/>.
Acesso em 4 out. 2015.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130 127

 Ttulo, resumo e palavras-chave em ingls19
LEGISLATIVE IMPACT ASSESSMENT: THE EUROPEAN LESSONS FOR BRAZIL
ABSTRACT: This paper aims at investigating the use of ex ante and ex post evaluation
instruments in the legislative process, in order to compare their standard of
institutionalization in Brazil and the standard in some European countries. For such
purpose, the European doctrine is studied, specially the German, the Portuguese and
the Swiss ones. After presenting the practice of legislative impact assessment in these
countries, it is suggested that the Brazilian legislative process also incorporates some kind
of evaluative instrument. This attitude would contribute to the construction of a new
legislative culture, in which the statute capacity of solving concrete problems would guide
the political decision rationally.
KEYWORDS: LEGISLATIVE IMPACT ASSESSMENT. THE EUROPEAN EXPERIENCE.
THE BRAZILIAN LEGISLATIVE PROCESS. RATIONALIZATION.

Como citar este artigo

(ABNT)
SCALCON, Raquel Lima. Avaliao de impacto legislativo: a prtica europeia e suas lies
para o Brasil. Revista de Informao Legislativa: RIL, v.54, n.214, p.113-130, abr./jun.
2017. Disponvel em: <http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_
p113>.
(APA)
Scalcon, R. L. (2017). Avaliao de impacto legislativo: a prtica europeia e suas lies
para o Brasil. Revista de Informao Legislativa: RIL, 54(214), 113-130. Recuperado de
http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_p113

Referncias
AESCHLIMANN, Arthur. O sistema de controle de constitucionalidade na Sua. Supremo
Tribunal Federal, 22 fev. 2008. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/repositorio/cms/
portalStfInternacional/portalStfSobreCorte_pt_br/anexo/O_sistema_de_controle_de_
constitucionalidade_na_Suica.pdf>. Acesso em: 16 mar. 2017.
ALMEIDA, Marta Tavares de. Evaluation of legislation: the portuguese experience. In:
PITARCH, Ismael E. (Org.). Legislador i tcnica legislativa. Barcelona: Publicacions del
Parlament de Catalunya, 2003.
______. A contribuio da legstica para uma poltica de legislao: concepes, mtodos
e tcnicas. In: CONGRESSO INTERNACIONAL DE LEGSTICA: QUALIDADE DA
LEI E DESENVOLVIMENTO, 2009. Belo Horizonte, MG. Anais Belo Horizonte:
Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, 2009.
BERGESON, Robert. The bilingual and bijural learning in Canada. In: CONGRESS OF
EUROPEAN ASSOCIATION OF LEGISLATION, 7., 2006, Baden-Baden. Proceedings
Baden-Baden: Nomos, 2009.

Sem reviso do editor.

19

128 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130

BRASIL. Constituio da repblica federativa do Brasil de 1988. Braslia: Senado Federal,
Subsecretaria de Edies Tcnicas, 1988.
______. Lei Complementar no95, de 26 de fevereiro de 1998. Dirio Oficial da Unio, 27
fev. 1998.
______. Decreto-Lei no2.954, de 29 de janeiro de 1999. Dirio Oficial da Unio. Braslia,
29 jan. 1999.
______. Decreto-Lei no4.176, de 28 de maro de 2002. Dirio Oficial da Unio. Braslia,
1o abr. 2002.
______. Decreto no5.135, de 7 de julho de 2004. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 8 jul.
2004.
______. Senado Federal. Resoluo n.44, de 17 de setembro de 2013. Dirio Oficial da
Unio, 18 set. 2013.
______. Congresso Nacional. Senado Federal. Relatrio de atividades CMMC 2014.
Braslia: Senado Federal, 2014.
CAPUCHA, Luis Manuel (Coord.). Rendimento Mnimo Garantido: avaliao da fase
experimental. Coimbra: Centre for Research and Sociological Studies, 1998.
DELLEY, Jean-Daniel. Lei e polticas pblicas: mecanismo de avaliao. In: CONGRESSO
INTERNACIONAL DE LEGSTICA: QUALIDADE DA LEI E DESENVOLVIMENTO,
2009. Belo Horizonte, MG. Anais Belo Horizonte: Assembleia Legislativa do Estado de
Minas Gerais, 2009.
FAILLACE NETO, Jandyr Maya. Lei e polticas pblicas: mecanismos de avaliao.
In: CONGRESSO INTERNACIONAL DE LEGSTICA: QUALIDADE DA LEI E
DESENVOLVIMENTO, 2009. Belo Horizonte, MG. Anais Belo Horizonte: Assembleia
Legislativa do Estado de Minas Gerais, 2009.
FLCKIGER, Alexandre. A obrigao jurisprudencial da avaliao legislativa: uma
aplicao do princpio da precauo aos direitos fundamentais. Senatus: cadernos da
Secretaria de Informao e Documentao, v.07, n.1, p.14-23, jul. 2009a.
______. Effectiveness: a new constitutional principle. Legislao: cadernos de Cincia da
Legislao, n. 50, p. 183-198, 2009b. Disponvel em: <http://archive-ouverte.unige.ch/
unige:5417>. Acesso em: 17 mar. 2017.
GUASTINI, Riccardo. La sintassi del diritto. Turim: G. Giappichelli, 2011.
KARPEN, Ulrich. The evoluation of legislation. In: PITARCH, Ismael E. (Org.). Legislador
i tcnica legislativa. Barcelona: Publicacions del Parlament de Catalunya, 2003.
MADER, Luzius. Evaluation of legislation: contribution to the quality of legislation.
Legislationline, 2001. Disponvel em: <http://www.legislationline.org/documents/
id/15216>. Acesso em: 14 mar. 2017.
______. Improving legislation by evaluating its effects: the swiss experience. In: PITARCH,
Ismael E. (Org.). Legislador i tcnica legislativa. Barcelona: Publicacions del Parlament de
Catalunya, 2003.
______. The drafting procedure for laws and ordinances in Switzerland. In: CONGRESS
OF EUROPEAN ASSOCIATION OF LEGISLATION, 7., 2006, Baden-Baden.
Proceedings Baden-Baden: Nomos, 2009.
MANDELKERN GROUP. Better regulation: final report. European commission, 13
nov. 2001. Disponvel em: <http://ec.europa.eu/smart-regulation/better_regulation/
documents/mandelkern_report.pdf>. Acesso em: 15 mar. 2017.
NOLL, Peter. Gesetzgebungslehre. Hamburg: rowohlt taschenbuch verlag, 1973. Disponvel
em: <https://www.helveticarchives.ch/detail.aspx?ID=184855>. Acesso em: 14 mar. 2017.
OECD. Recommendation of the council of the OECD on improving the quality
of government regulation. Paris: Organisation for Economic Co-operation and

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130 129

 Development, 1995. Disponvel em: <http://www.oecd.org/officialdocuments/
publicdisplaydocumentpdf/?doclanguage=en&cote=OCDE/GD%2895%2995>. Acesso
em: 16 mar. 2017.
______. The OECD report on regulatory reform synthesis. Paris: Organisation for
Economic Co-operation and Development, 1997. Disponvel em: <http://www.oecd.org/
gov/regulatory-policy/2391768.pdf>. Acesso em: 16 mar. 2017.
PAULA, Felipe de; ALMEIDA, Guilherme Alberto Almeida de. Avaliao legislativa
e projeto pensando o direito: uma afortunada aproximao. In: BRASIL. Ministrio da
justia. Secretaria de assuntos legislativos. O papel da pesquisa na poltica legislativa:
metodologia e relato de experincias do projeto pensando o direito. Braslia: Ministrio
da Justia, Secretaria de Assuntos Legislativos, 2013. (Srie Pensando o Direito, n.50).
PORTUGAL. Decreto-Lei no 114, de 3 de maio de 1994. Cdigo da estrada. Dirio da
Repblica, 3 maio 1994.
______. Lei no 19-A, de 29 de Junho de 1996. Cria o Rendimento Mnimo Garantido,
instituindo uma prestao do regime no contributivo da segurana social e um programa
de insero social. Dirio da Repblica, 29 jun. 1996.
______. Decreto-Lei no196, de 31 de Julho de 1997. Dirio da Repblica, 31 jun. 1997.
______. Decreto-Lei no84, de 11 de maio de 2000. Dirio da Repblica, 11 maio 2000.
RANCHORDS, Sofia. Constitutional sunsets and experimental legislation: a comparative
Perspective. Cheltenham: Edward Elgar, 2014.
SOARES, Fabiana de Menezes. Legstica e desenvolvimento: a qualidade da lei no quadro
da otimizao de uma legislao melhor. Revista da Faculdade de Direito da Universidade
Federal de Minas Gerais, v.50, p.124-142, jan./jun. 2007.
______. Legstica: histria e objeto, fronteiras e perspectivas. In: CONGRESSO
INTERNACIONAL DE LEGSTICA: QUALIDADE DA LEI E DESENVOLVIMENTO,
2009. Belo Horizonte, MG. Anais Belo Horizonte: Assembleia Legislativa do Estado de
Minas Gerais, 2009.
SUA. Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft 1998. Das Portal
der Schweizer Regierung, 1o jan. 2016. Disponvel em: <http://www.admin.ch/opc/de/
classified-compilation/19995395/index.html>. Acesso em: 16 mar. 2017.
UNIO EUROPEIA. Acordo interinstitucional legislar melhor 2003/C 321/01. Jornal
Oficial da Unio Europeia, 31 dez. 2003. Disponvel em: <http://eur-lex.europa.eu/
LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2003:321:0001:0005:EN:PDF>. Acesso em: 15 mar.
2017.
_______. Better regulation package. Estrasburgo: European commission, 2015.
VOERMANS, Wim. Quality of EU legislation under scrutiny: what kind of problem,
by what kind of standards?. In: MADER, Luzius; ALMEIDA, Marta Tavares de (Orgs.).
Quality of Legislation: principles and instruments: proceedings of the ninth Congress of
the International Association of Legislation. Baden-Baden: Nomos, 2011.

130 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130

 A vinculao do precedente judicial
e a segurana jurdica

MARCUS VINCIUS BARRETO SERRA JNIOR

Resumo: O principal objetivo deste estudo consiste em refletir sobre a

adoo de uma teoria dos precedentes judiciais vinculantes no ordena-
mento jurdico brasileiro como forma de garantir o princpio constitu-
cional da segurana jurdica. Para tanto, analisa-se o precedente judicial
e a sua estrutura, buscando a compreenso do instituto. Para manter a
coerncia da aplicao dos precedentes judiciais e a prpria dinmica
do Direito, pesquisou-se sobre as tcnicas de redao, interpretao e
superao dos precedentes para compreender de que forma um sistema
de precedentes obrigatrios pode garantir o princpio constitucional da
segurana jurdica. Em seguida, examinou-se a leitura tradicional do
princpio da segurana jurdica, abordando seus principais aspectos
e dimenses. Por fim, com fundamento em tais premissas, prope-se
uma releitura do princpio da segurana jurdica, frisando a necessidade
de sua aplicao durante o exerccio da atividade jurisdicional.

Palavras-chave: Precedentes judiciais. Sistemas jurdicos. Segurana

jurdica.

1. Introduo

O aumento e a diversidade das relaes jurdicas so as causas pre-

ponderantes para a elevao do nmero de litgios na sociedade con-
tempornea. Esse fenmeno, expresso pela litigncia desenfreada e po-
tencializada pelo aumento do acesso s informaes e prpria justia,
tem como principal consequncia a prolao de diversas decises sobre
a mesma matria que nem sempre seguem a mesma linha de entendi-
mento. Desse modo, ao invs de depender somente das questes fticas
Recebido em 2/2/17 e jurdicas deduzidas em juzo, o provimento ou no da ao passa a ter
Aprovado em 16/2/17 ntima relao apenas com o entendimento do julgador que, inclusive,

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152 131

 poder ser diverso daquele do rgo hierarquicamente superior ao qual
ele vinculado.
Indubitavelmente, a atividade judicial demanda a interpretao das
fontes do direito para determinar a sua aplicabilidade ao caso concreto.
Partindo do sistema de civil law, em que se prioriza tradicionalmente a
lei como fonte do direito, h uma vasta margem interpretativa conferida
ao operador do direito, visto que, ao aplicar o diploma legal, parte-se de
um comando geral e abstrato a ser aplicado a um caso concreto. Como o
mtodo interpretativo utilizado por um operador do direito pode ser di-
ferente do utilizado por outro, muito comum a existncia de solues
dspares para demandas que deveriam receber o mesmo tratamento.
Diferentemente, no sistema tpico de common law, em que so utili-
zados os precedentes judiciais como principal fonte do direito, a soluo
para os litgios encontrada com base em uma fonte concreta para um
caso concreto, o que acaba garantindo maior estabilidade e previsibili-
dade s decises judiciais e, consequentemente, o princpio da seguran-
a jurdica.
Diante desse panorama, discute-se a possibilidade de conferir fora
vinculante aos precedentes judiciais para que demandas que versem so-
bre a mesma matria sejam julgadas no mesmo sentido, observando o
princpio da segurana jurdica.
Em que pese a adoo de um sistema considerado predominante-
mente de civil law pelo ordenamento jurdico brasileiro, o anseio por
solues semelhantes para litgios semelhantes um aspecto que tende
a influenciar a implantao de medidas tpicas do sistema de common
law, a exemplo da atribuio de eficcia vinculante dos precedentes.
Seguindo essa tendncia, as ltimas reformas processuais optaram
por instituir mecanismos capazes de vincular a demanda a uma deter-
minada deciso, a exemplo da smula impeditiva de recursos e do jul-
gamento por amostragem dos recursos repetitivos. Contudo, na prtica,
tais institutos se revelam paliativos visto que no so suficientes para
garantir a uniformizao das decises judiciais.
O objetivo primordial do presente estudo justamente analisar
como a atribuio de efeito vinculante ao precedente judicial pode in-
terferir nessa crise do ordenamento jurdico brasileiro e assegurar o
princpio da segurana jurdica. Juridicamente, essa pesquisa se justifica
por reivindicar que o Poder Judicirio uniformize as suas decises e,
consequentemente, venha a garantir o princpio constitucional da segu-
rana jurdica. Com a previsibilidade das decises do Poder Judicirio,
a sociedade poder pautar sua conduta, livre da imprevisibilidade ca-
racterstica das atuais decises. Socialmente, este estudo visa a garan-
tir a harmonia entre as decises judiciais e o nvel de credibilidade do

132 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152

Poder Judicirio por meio de parmetros est-
veis e uniformes que o norteiem e o represen-
tem junto sociedade. Ademais, um pas cujo
Judicirio carea de solidez e estabilidade em
suas decises no atraente para investimen-
tos internacionais, o que afeta diretamente sua
economia.
Na primeira seo, analisa-se o preceden-
te judicial e suas diversas modalidades, bem
como suas tcnicas de redao, interpretao e terminado caso concreto, cujo ncleo essen-
superao. Feita a anlise geral do precedente
judicial, aborda-se o princpio proposto pelo
presente tema, a segurana jurdica, em suas
concepes tradicionais. Na oportunidade,
introdutoriamente, fala-se das regras e dos
princpios jurdicos, bem como da constituci-
onalizao do processo civil e suas consequn-
cias, sob a ptica da Constituio da Repblica
Federativa do Brasil CRFB (BRASIL,1988).
Ressalta-se ainda a importncia dada aos prin-
cpios processuais pelo Constituinte e a ne-
cessidade de garanti-los. Por fim, a anlise do
tema proposto finalizada com uma proposta
de releitura do princpio da segurana jurdica
na seara processual.
2. Do precedente judicial
O estudo do precedente judicial funda-
mental para a compreenso dos diversos sis-
temas jurdicos, uma vez que possvel identi-
fic-lo em todos os modelos existentes, apesar
do seu destaque se dar de forma distinta em
cada um deles.
A depender do sistema jurdico, ser con-
ferida maior ou menor importncia ao prece-
dente judicial, variando o grau de compreen-
so acerca da sua utilizao e das suas formas
de interpretao, superao e redao. referncia ao efeito vinculante do precedente
Tendo em vista o fenmeno da valorizao
do precedente judicial e de seu efeito vincu-
lante no sistema brasileiro, evidente que a
teoria que envolve o precedente judicial de
alta relevncia para a compreenso do prprio
ordenamento.
2.1. Conceito
O precedente pode ser compreendido
como uma deciso judicial proferida em de-
cial pode servir como parmetro para o julga-
mento posterior de casos anlogos (DIDIER
JNIOR; BRAGA; OLIVEIRA, 2015). A
diretriz estabelecida com base em determi-
nado caso concreto, tendo sido enfrentadas
as questes jurdicas envolvidas, servir de
modelo para o julgamento de futuras de-
mandas que passem pelo crivo do Judicirio,
garantindo a isonomia, a segurana jurdica,
a previsibilidade e a uniformizao da juris-
prudncia.
Segundo a premissa fincada por Tucci
(2004, p.12), todo precedente judicial com-
posto por duas partes distintas: a)as circuns-
tncias que embasam a controvrsia; e b)a tese
ou o princpio jurdico assentado na motiva-
o (ratio decidendi) do provimento decisrio.
De fcil constatao, as circunstncias que em-
basam a controvrsia consistem nos elementos
fticos e seus aspectos apresentados em juzo.
Em contrapartida, a ratio decidendi (tambm
conhecida pela expresso holding, empregada
pelos americanos) o elemento do preceden-
te judicial mais complexo, composto pelos
seguintes elementos: a) indicao dos fatos
relevantes (statement of material facts); b) o
raciocnio lgico-jurdico da deciso (legal
reasoning); e c)o juzo decisrio (judgement)
(TUCCI, 2004, p.175). Em que pese a maior
judicial, na verdade, apenas a ratio decidendi
tem eficcia vinculante.
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152 133
 importante salientar que a ratio decidendi no ser encontrada em
destaque na deciso proferida pelo rgo jurisdicional. Com o intuito
de facilitar a aplicao do precedente, o Tribunal de Justia da Bahia,
em seu regimento interno, previa a necessidade de indicao da ratio
decidendi na ementa do julgamento, nos moldes de seu art.208, parg-
rafo nico (BAHIA, 2008a). Aps a edio do novo Cdigo, o referido
Tribunal reformou seu regimento interno (BAHIA, 2008b), por meio
da Emenda no12 (BAHIA, 2016), e a expresso deixou de ser mencio-
nada, mas isso no afasta a necessidade de se indicar a ratio decidendi
com o objetivo de facilitar a aplicao do precedente. A tarefa de extra-
la da deciso caber aos magistrados, em momento posterior, verifican-
do sua compatibilidade com a situao concreta sob anlise (TUCCI,
2004).
Ao lado da ratio decidendi, o obiter dictum ou dictum outro ele-
mento que compe o precedente judicial, expresso pelos argumentos
expostos acessoriamente na deciso, que no tm influncia direta
e relevante no juzo decisrio (FINE, 2011). Para identificar o obiter
dictum ou os obiter dicta presentes num determinado precedente judici-
al, necessrio fazer uma anlise negativa dos elementos. Sendo assim,
tudo aquilo que no fizer parte da ratio decidendi, ser obiter dictum
(SOUZA, 2008).
Cumpre salientar que usualmente as expresses dictum e obiter
dictum so empregadas indistintamente, mas preciso ter em mente
que existe uma distino terminolgica quanto preciso dessas expres-
ses. Como bem assinala Souza (2008, p.140),

dictum uma proposio de Direito, constante do julgamento do prece-

dente, que, apesar de no ser ratio decidendi, tem considervel relao
com a matria do caso julgado e maior poder de persuaso. Em com-
parao, obiter dictum uma proposio de Direito, constante do julga-
mento, com ligao muito tnue com a matria do caso e pouqussimo
persuasiva.

Nesse contexto, como j afirmado, somente a ratio decidendi tem

efeito vinculante, ao passo que as demais partes do precedente que te-
nham a natureza de dictum e obiter dictum gozam apenas de efeito per-
suasivo inerente lgica sistemtica do Direito. Isso decorre justamente
da natureza do sistema adversarial e da ideia de que o juiz somente tem
a competncia de apreciar e julgar de forma exaustiva as questes indis-
pensveis soluo da controvrsia deduzida (FINE, 2011).
Examinados os elementos que compem a estrutura de um prece-
dente judicial, observa-se que a tarefa de identific-los complexa, o
que demanda uma anlise minuciosa acerca do seu contedo.

134 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152

2.2. Classificao

Em virtude da diversidade dos sistemas jurdicos, os precedentes

judiciais apresentam modalidades e foras diversas, desde a vinculao
total at a mera orientao.
Quanto vinculao, os precedentes judiciais podem ser classifi-
cados em obrigatrios e persuasivos. O que os diferencia o tipo de
influncia exercido no julgamento dos casos futuros e na prpria admi-
nistrao da justia (SESMA, 1995).
Os precedentes obrigatrios, controladores ou vinculantes so aque-
les que devem ser seguidos e servem de base para o julgamento poste-
rior de questes anlogas, podendo ser absolutamente obrigatrios ou
relativamente obrigatrios. O precedente absolutamente obrigatrio
aquele que deve ser adotado em qualquer caso, mesmo que o rgo jul-
gador o julgue incorreto ou irracional (SILVA, 2005). Por esse motivo,
o precedente absolutamente obrigatrio no encontra mais espao nos
diversos ordenamentos jurdicos, pois, ao menos, as Cortes Supremas
tm o poder de revogar seus prprios precedentes, quando assim o exi-
gir a evoluo social ou a substancial mudana do cenrio ftico-social
(BASTOS, 2012, p.101). Os precedentes so relativamente obrigatrios
ou condicionalmente obrigatrios quando o tribunal tem o poder de
afastar a aplicabilidade de tais precedentes, desde que existam razes
para tanto (SESMA, 1995). No Brasil, existem alguns mecanismos que
prestigiam a figura do precedente relativamente obrigatrio, a exem-
plo da smula vinculante, do entendimento consolidado na smula de
cada tribunal (eficcia vinculante interna), dos precedentes oriundos
do Pleno do STF e das decises-modelo prolatadas em sede de recur-
sos extraordinrios e especiais repetitivos (DIDIER JNIOR; BRAGA;
OLIVEIRA, 2015) e dos incidentes de resoluo de demandas repetiti-
vas e de assuno de competncia.
Os precedentes persuasivos, por seu turno, so os que servem de
mera orientao para casos futuros, no sendo dotados de nenhum efei-
to vinculante, de modo que nenhum magistrado est obrigado a segui-
-los, mas que correspondem a um norte de soluo razovel e adequada.
Em que pese essa natureza meramente diretiva, os precedentes persua-
sivos podem exercer um papel importante pela possibilidade de reper-
cutir em julgamentos posteriores. Isso ocorre especialmente quando o
precedente persuasivo serve como base para a interposio de recursos
que tm por objetivo uniformizar a jurisprudncia, a exemplo dos em-
bargos de divergncia e do recurso especial fundado em divergncia,
previstos no art. 1.043 do CPC (BRASIL, 2015) e no art. 105, III, da
CRFB, respectivamente (SOUZA, 2008).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152 135

 No que se refere sua direo, o precedente pode ser considerado
como vertical ou horizontal. O precedente vertical se funda basicamente
sobre a autoridade e o respeito do rgo que emitiu a deciso, de modo
que o precedente deve ser observado pelos rgos hierarquicamente in-
feriores em um caso idntico ou similar ao decidido anteriormente. J a
expresso precedente horizontal serve para apontar a eficcia vinculan-
te de um precedente judicial em relao aos rgos judicirios que per-
tencem mesma hierarquia daquele que pronunciou a primeira deciso
(TARUFFO, 2011).
Quanto ao contedo dos precedentes judiciais, possvel classific-
los como declarativos ou criativos. O precedente declarativo aquele
que simplesmente aplica uma norma jurdica preexistente, ao passo que
o precedente criativo aquele que cria e aplica a norma jurdica para o
caso concreto. Entretanto, mesmo precedentes de natureza declarativa
no anulam a criatividade judicial, haja vista a criao de uma norma
jurdica individualizada pelo magistrado ao decidir um caso concreto
luz da Constituio e dos direitos fundamentais (SESMA, 1995).
Diante desse panorama acerca das diferentes classificaes dos pre-
cedentes judiciais, constata-se que o contedo decisrio pode ser valo-
rizado e aplicado de diferentes formas em determinado ordenamento
jurdico.

2.3. A dinmica do precedente judicial vinculante

A aplicao de um sistema de precedentes judiciais obrigatrios

transmite uma impresso de estabilidade, segurana e igualdade aos ju-
risdicionados. Essa noo inerente natureza do Direito (PASSOS,
1997). Ao lado disso, existe a constante necessidade de adequao do
Direito realidade social, o que impe, com o passar do tempo, a utili-
zao de mecanismos capazes de acompanhar as mudanas sociais.
Em virtude dessa mutabilidade natural do Direito, a doutrina dos
precedentes judiciais vinculantes desenvolveu tcnicas de redao, su-
perao e interpretao com o intuito de proporcionar a evoluo dos
precedentes em conformidade com as inovaes jurdicas. Tais tcnicas
servem ainda para evitar arbitrariedades e injustias nos julgamentos
com a aplicao de precedentes ultrapassados a julgamentos que neces-
sitem de uma soluo em conformidade com os anseios contempor-
neos.
O emprego desses meios de preservao da dinmica do ordena-
mento jurdico surge como uma forma de garantir a igualdade ao longo
do tempo, pautando-se na regra de justia (PERELMAN, 2005) e no
princpio da universalidade (ALEXY, 2005), que determinam o trata-

136 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152

mento igual s situaes iguais. Sendo assim, para manter o equilbrio
entre a igualdade, a segurana jurdica e a mutao natural do Direito,
exige-se a anlise da carga de argumentao na utilizao dessas tcni-
cas, conferindo coerncia e unidade ao ordenamento (ALEXY, 2005).
Sobre o tema, vale destacar as ponderaes de Portes (2012, p.183):

A regra do stare decisis, presente nos pases de common law, determi-

na que casos iguais sero julgados da mesma forma, conferindo for-
a vinculante aos julgados precedentes sobre os julgamentos atuais.
Entretanto, esta teoria vem sofrendo modificaes voltadas adaptao
do direito jurisprudencial aos novos elementos da realidade. As mu-
danas sociais ocasionaram a elaborao de instrumentos capazes de
conferir aos tribunais a possibilidade de revogar precedentes aos quais
estariam vinculados obrigatoriamente pelo instituto do stare decisis, seja
porque, ao reanalisar a questo tratada em caso anterior, a Corte tenha
entendido que o julgamento se deu de forma equivocada, de maneira a,
eventualmente, suplantar o direito da parte; seja em face da alterao de
instituies sociais, o que implicaria no exame dos fatos sob uma nova
tica.

Ao contrrio do que pode parecer, a utilizao dos precedentes vin-

culantes no uma forma de engessamento do sistema jurdico. Como
ser possvel notar adiante, as tradies que utilizam essa forma de lidar
com os precedentes judiciais dispem de mecanismos suficientes para
resguardar a natureza dinmica do ordenamento jurdico, de modo que
a atividade jurisdicional no se resumir declarao mecnica da lei
ou do precedente.
Na elaborao ou redao do precedente judicial, preza-se pela utili-
zao de termos claros e objetivos para facilitar a aplicao do preceden-
te paradigma aos casos futuros. Ressaltando a importncia da adoo
de tcnicas coerentes de redao do precedente, Didier Jnior, Braga e
Oliveira (2015, p.490) sustentam que

A vagueza na proposio normativa jurisprudencial um contrassenso:

nascida a partir da necessidade de dar concretude aos termos vagos,
abertos, gerais e abstratos do direito legislado, o enunciado da ratio
decidendi, tal como se vem dizendo, deve ser formulado com termos
de acepo precisa, tanto quanto possvel, para que no crie dvidas
quanto sua aplicao em casos futuros.

Eliminando os termos vagos e dbios do direito legislado, o Poder

Judicirio, ao criar o precedente judicial, estar conferindo maior es-
tabilidade e segurana deciso, evitando interpretaes conflitantes.
Mesmo observando todos os cuidados apontados na elaborao e
redao do precedente judicial, exige-se a realizao do distinguishing,

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152 137

uma atividade de confronto entre o caso sob
anlise e o precedente paradigma, para avali-
ar a possibilidade de sua aplicao vinculan-
te1. Para produzir a eficcia vinculante, a ratio
decidendi fixada no precedente paradigma
deve guardar uma pertinncia substancial
com o caso em julgamento, devendo ser consi-
derado um precedent in point (TUCCI, 2004).
Talvez essa seja uma das tarefas mais rduas e
complexas para o operador do direito no exer-
ccio de sua funo.
Em um primeiro momento, o magistrado
deve identificar os elementos objetivos que
possam compatibilizar o caso em julgamento e
os precedentes judiciais firmados em situaes
anlogas. Passa-se, ento, anlise da ratio
decidendi estabelecida no precedente paradig-
ma norteador da questo. Durante essa ativi-
dade, o julgador poder interpretar as decises
proferidas em casos semelhantes de forma res-
tritiva (restrictive distinguishing) ou ampliativa
(ampliative distinguishing). Assim, os juzes
no se submetem cegamente s diretrizes fin-
cadas no precedente, j que preservada essa
discricionariedade interpretativa no momento
do distinguishing (TUCCI, 2004).
Com base nesse conceito de distinguishing,
entende-se que possvel estabelecer duas
acepes para o termo distinguish: uma para
identificar o mtodo de comparao entre o
caso em anlise e o paradigma (distinguish-
mtodo); e outra para caracterizar o resul-
tado desse confronto, nos casos em que se
conclui haver entre eles alguma diferena.
(distinguish-resultado) (DIDIER JNIOR;
BRAGA; OLIVEIRA, 2015).
1
Em complemento a essa posio, Duxbury (2008,
p. 113) tambm considera como distinguishing a ativi-
dade de separao dos elementos do precedente, a ratio
decidendi e os obiter dicta: Distinguishing within a case
is primarily a matter of differentiating the ratio decidendi
from obter dicta separating the facts which are materially
relevant from those which are irrelevant to the decision.
138 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152
Entretanto, quando uma determinada
questo indita levada ao conhecimento
dos tribunais, caber aos magistrados a devi-
da apreciao da matria, sem o subsdio das
coletneas de julgados e sem a necessidade da
realizao do distinguishing, pois no h deci-
so paradigma a ser analisada.
Passada essa primeira fase de identificao,
confronto e interpretao do precedente, faz-
se necessrio o estudo das tcnicas de supera-
o de um precedente judicial.
Antes de adentrar no estudo das tcnicas
em espcie, indispensvel alertar que a su-
perao dos precedentes judiciais nos sistemas
de common law realizada com base na obser-
vncia de determinados princpios, justamente
para manter o respeito aos precedentes vincu-
lantes, sem banaliz-los.
O primeiro princpio norteador revela que
o precedente que no preencher os padres
de congruncia e consistncia sistmica deve
ser revogado. Nesse caso, embora se enqua-
dre perfeitamente ao desenho ftico-jurdico
inerente ao caso em anlise, o precedente ju-
dicial no apresenta a melhor soluo para o
caso concreto. O segundo princpio norteador,
por seu turno, preconiza a ponderao entre a
necessidade de adequao do precedente para
atender aos anseios sociais e a preservao da
estabilidade inerente ao stare decisis. Isso serve
justamente para evitar que, a todo momento,
o posicionamento acerca de uma determinada
matria seja modificado inconsequentemente
(PORTES, 2012).
Tecidas as consideraes introdutrias,
observa-se que, em termos gerais, identifica-
se o overrulling como a tcnica de revogao
do precedente judicial. Nela, o precedente ju-
dicial deixa de ser vinculante e substitudo
(overruled) por outro precedente (DIDIER
JNIOR; BRAGA; OLIVEIRA, 2015). Nesse
caso, o precedente paradigma, que antes era
completamente adequado aos casos anlo-
gos, no mais suficiente para solucion-los
em virtude de mudanas no cenrio social e
jurdico, ensejando a criao de um novo pre-
cedente mais adequado ao caso concreto.
Como princpio bsico para a utilizao
do overruling, Eisenberg (1991) sugere o res-
peito a dois aspectos: a)a tese do precedente
paradigma passou a ser considerada substan-
cialmente falha para satisfazer a congruncia
social e sistmica, e b)os valores que orientam
o stare decisis, tais como a proteo da confi-
ana, preveno da surpresa desleal, a impar-
cialidade, entre outros, no esto sendo mais
respeitados com a manuteno da tese do pre-
cedente paradigma2.
Essa tcnica de superao do preceden-
te judicial pode ser utilizada de forma ex-
pressa (express overruling) ou tcita (implied
overruling). Em sua verso expressa, a substi-
tuio do precedente judicial se concretiza no
momento em que um tribunal, claramente,
adota um novo posicionamento em relao
a determinada matria, deixando de aplicar
o anterior. A modalidade tcita, por sua vez,
pode ser observada no momento em que o r-
go jurisdicional adota uma nova orientao
conflitante com a sua posio anterior, mesmo
sem haver a meno expressa de sua substitui-
o (DIDIER JNIOR; BRAGA; OLIVEIRA,
2015).
Visando garantir o princpio da seguran-
a jurdica, h a possibilidade de modulao
dos efeitos do overruling para que operem de
2
No original: The first principle that governs
overruling is as follows: A doctrine shoud be overruled if
(i) it substancially fails to satisfy the standards of social
congruence and systemic consistency, and (ii)the values
that underlie the standard of doctrinal stability and the
principle of stare decisis the values of evenhandedness,
protecting justified reliance, preventing unfair surprise,
replicability, and support would be no better served
by the preservation of a doctrine than by its overruling
(EISENBERG, 1991, p.104-105).
forma retroativa ou prospectiva. Na forma
retroativa, o overruling opera com uma efic-
cia ex tunc, impedindo que a ratio decidendi
do precedente substitudo seja invocada para
os fatos anteriores substituio e que ainda
estejam pendentes de anlise pelo Judicirio.
J na forma prospectiva, o overruling se con-
cretiza com uma eficcia ex nunc, permitindo
que a ratio decidendi do precedente substi-
tudo permanea vlida e vinculante para os
fatos e processos anteriores substituio
(DIDIER JNIOR; BRAGA; OLIVEIRA,
2015, p.507).
de extrema importncia a previso da
modulao dos efeitos do precedente substi-
tuto, uma vez que o Poder Judicirio poder
determinar em que hipteses incidir o novo
precedente, a depender das circunstncias que
envolvam a questo. Caso no houvesse essa
possibilidade, a estabilidade do sistema jurdi-
co poderia ser comprometida, causando preju-
zos aos jurisdicionados.
Ao lado dessas tcnicas tradicionais de
overruling, existe ainda a possibilidade do
antecipatory overruling, criada pelos Estados
Unidos, que se caracteriza pela revogao
preventiva do precedente judicial pelas cortes
inferiores, com o fundamento de que o enten-
dimento, ainda que no expressamente, no
mais adotado pela Corte Superior (TUCCI,
2004).
A tcnica de superao conhecida como
overriding aquela por meio da qual o tribu-
nal apenas limita o mbito de incidncia de
um precedente, em funo da supervenin-
cia de uma regra ou princpio legal (DIDIER
JNIOR; BRAGA; OLIVEIRA, 2015, p.507).
A supervenincia de regra ou princpio legal
no suficiente para revogar o precedente ju-
dicial por completo, ocorrendo apenas uma
revogao parcial e a manuteno dos efeitos
que ainda servem para aplicao a outros ca-
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152 139
sos. Em sentindo diverso, importante consig-
nar as lies de Bastos (2012, p.116) ao afirmar
que parece-nos, contudo, tratar-se de uma
particularizao do distinguishing-mtodo,
quando aplicado a elementos surgidos posteri-
ormente criao do precedente, provocando
um distinguishing-resultado.
A reversal, por seu turno, no se confunde
com o overrulling. Na reversal, ocorre a refor-
ma de uma deciso proferida por um rgo a
quo, realizada por um rgo ad quem, medi-
ante a utilizao de um recurso, dentro de um
mesmo processo. Na verdade, no se trata de
uma tcnica de superao propriamente dita,
mas apenas de expresso da possibilidade de
controle dos precedentes judiciais pelos r-
gos hierarquicamente superiores em relao
aos inferiores (SOUZA, 2008). No caso, a di-
ferena primordial entre os dois institutos re-
side no fato de que o reversal opera com base
em uma reforma realizada por meio de um
recurso destinado a outro rgo jurisdicional,
ao passo que o overrulling parte da ideia de
revogao do precedente judicial por quem o
elaborou3.
Outra tcnica utilizada na aplicao do
precedente judicial a technique of signaling,
tcnica intimamente ligada concepo de se-
gurana jurdica. Apesar de ter conhecimento
de que o contedo do precedente est equi-
vocado ou no mais deve subsistir, o tribunal
deixa de revog-lo, preferindo apenas apontar
para a sua perda de consistncia e sinalizar
que a sua revogao dever ocorrer em breve.
Trata-se de um ntido exemplo da proteo da
confiana e, por via de consequncia, da segu-
rana jurdica (PORTES, 2012).
3
Sobre a reversal, Bastos (2012, p.116) afirma: No
deve ser confundida com a overruling, que implica a re-
vogao (e no reforma) da deciso pela prpria corte
que a prolatou, superando o precedente anterior, que no
servir mais de orientao para o deslinde de casos ho-
mogneos.
140 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152
Ressalte-se que todas as tcnicas de inter-
pretao e superao do precedente judicial
acima descritas so utilizadas de forma fun-
damentada, justamente para preservar a vali-
dade dos precedentes judiciais eventualmente
superados, bem como a credibilidade do stare
decisis (BUSTAMANTE, 2012).
Por meio de todos esses mecanismos de
redao, interpretao e superao dos pre-
cedentes judiciais, os sistemas jurdicos de
common law superam a aparncia de enges-
samento do ordenamento jurdico em virtu-
de da vinculao do precedente e conseguem
perfeitamente acompanhar a evoluo natural
inerente ao Direito.
3. O princpio da segurana jurdica
Uma breve introduo acerca dos princ-
pios jurdicos de suma importncia, j que
o problema cientfico apresentado pretende
analisar os precedentes judiciais vinculantes
como forma de garantir o princpio da segu-
rana jurdica.
A introduo a uma noo de princpios
precisa ser acompanhada da distino entre
princpios e regras, pois essas duas espcies se
relacionam em todo o ordenamento. Os prin-
cpios jurdicos e as regras fazem parte de um
mesmo gnero: as normas jurdicas. Ambas
as espcies so enquadradas como normas ju-
rdicas porque prescrevem o que deve ser com
expresses do dever, da permisso ou da proi-
bio (ALEXY, 2008).
As regras so proposies normativas
aplicveis sob a forma de tudo ou nada (all or
nothing). Se os fatos nelas previstos ocorrerem,
a regra deve incidir, de modo direto e auto-
mtico, produzindo seus efeitos (BARROSO,
2004, p.328). Devem ter um contedo objeti-
vamente delimitado, de modo que se permita
a sua aplicao imediata, caso haja a subsuno4. Por isso, geralmente,
quando h um conflito entre regras, uma deve ser extirpada do ordena-
mento para que a outra prevalea a fim de que de um mesmo fato no
decorram resultados contraditrios entre si5.
Os princpios, por sua vez, no so uma novidade implementada
exclusivamente pelo ps-positivismo, uma vez que sua presena j era
notada, por exemplo, no preceito de respeito ao prximo da tradio
judaico-crist e no princpio da no contradio da filosofia grega, for-
mulado por Aristteles. Todavia, mesmo presentes desde longa data, os
princpios eram vistos apenas como vetores de observao facultativa e
somente vieram a ter a sua normatividade reconhecida a partir do ps-
positivismo (BARROSO, 2004). Segundo vila (2009, p.78-79),

os princpios so normas imediatamente finalsticas, primariamente

prospectivas e com pretenso de complementaridade e de parcialidade,
para cuja aplicao se demanda uma avaliao da correlao entre o
estado de coisas a ser promovido e os efeitos decorrentes da conduta
havida como necessria sua promoo.

Devido a essa natureza mais malevel, quando h um conflito en-

tre princpios, esse deve ser solucionado atravs de uma ponderao de
bens e interesses de acordo com o caso concreto, de modo que um, ao
final, deve ceder (ALEXY, 2008). Contudo, mesmo aps um conflito, os
princpios podem continuar convivendo harmoniosamente no ordena-
mento. Assim, quando h um conflito entre princpios, a extirpao de
um deles do ordenamento no ser a soluo, mas sim a prevalncia de
um em detrimento do outro naquele determinado caso.
Atualmente, possvel falar em um Estado Principiolgico, dada a
importncia que os princpios jurdicos assumiram nos ltimos tem-
pos6, deixando de lado a concepo que reservava a eles somente a
funo programtica, sem uma eficcia concreta. Contudo, juntamente
com a valorizao, a vulgarizao dos princpios se tornou uma reali-
dade, j que eles passaram a ser invocados por qualquer motivo, muitas
vezes sem nenhum fundamento (VILA, 2009).

4
importante registrar que essa concepo ideal, pois atualmente os legisladores
utilizam frequentemente as normas de conceito aberto, cujo contedo no to obje-
tivamente delimitado, sendo necessrio o preenchimento desse contedo pelo prprio
intrprete.
5
Nesse sentido, Alexy (2008, p.92) leciona: Um conflito entre regras somente pode
ser solucionado se se introduz, em uma das regras, uma clusula de exceo que elimine o
conflito, ou se pelo menos uma das regras for declarada invlida.
6
Ratificando a importncia conferida aos princpios, Alves (2003, p.4) assevera: O
reconhecimento da importncia dos princpios foi to inconteste que, com o tempo, os
prprios legisladores originrios asseguraram-lhes os lugares mais privilegiados no orde-
namento jurdico.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152 141

 Ao lado das regras, esses mandamentos de otimizao servem para
oxigenar o sistema jurdico, possibilitando seu desenvolvimento ao lon-
go do tempo, de modo a evitar seu engessamento. Sobre o tema, im-
portante registrar as lies de Barroso (2004, p.25) no seguinte sentido:

Os princpios constitucionais, portanto, explcitos ou no, passam a ser a

sntese dos valores abrigados no ordenamento jurdico. Eles espelham a
ideologia da sociedade, seus postulados bsicos, seus fins. Os princpios
do unidade e harmonia ao sistema, integrando suas diferentes partes
e atenuando tenses normativas. De parte isto, servem de guia para o
intrprete, cuja atuao deve pautar-se pela identificao do princpio
maior que rege o tema apreciado, descendo do mais genrico ao mais
especfico, at chegar formulao da regra concreta que vai reger a es-
pcie. Estes os papis desempenhados pelos princpios: a)condensar va-
lores; b)dar unidade ao sistema; c)condicionar a atividade do intrprete.

Em razo desse destaque conferido aos princpios jurdicos e da sua

utilidade para garantir a unidade e a prpria sobrevivncia do ordena-
mento7, a CRFB trouxe um arcabouo de princpios processuais, o que
concretizou o fenmeno chamado da constitucionalizao do processo
civil. Por isso, nota-se a estreita relao entre o Direito Processual e o
Direito Constitucional, j que o direito processual tem seus alicerces no
Direito Constitucional, que lhe fixa as linhas essenciais, principalmente
quanto ao direito de ao e de defesa, ao exerccio da jurisdio, funo
soberana e indelegvel ao Estado (TEIXEIRA, 1989, p.78).
Alm disso, em virtude de sua superioridade hierrquica no ordena-
mento, a Constituio serve de balizamento para a aplicao e interpre-
tao do processo civil, visando atender s suas mximas. Nessa linha,
Lucon (1999, p.91-92) afirma:

Exige-se, sempre com uma viso crtica de todo o ordenamento jurdi-

co, que as regras relacionadas com o processo subordinem-se s normas
constitucionais de carter amplo e hierarquicamente superiores. O res-
peito aos preceitos constitucionais torna-se premissa tica na aplicao
do direito processual.

possvel notar que a constitucionalizao do direito processual

civil serve como elemento fundamental para que os operadores do di-
reito validem a importncia dada pelo constituinte aos princpios pro-

7
Destacando essa unidade conferida pelos princpios, Mello (2009, p. 949) afirma:
Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desaten-
o ao princpio implica ofensa no apenas a um especfico mandamento obrigatrio, mas
a todo sistema de comandos. a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalida-
de, conforme o escalo do princpio atingido, porque representa insurgncia contra todo o
sistema, subverso de seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo
lgico e corroso de sua estrutura mestra.

142 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152

cessuais. Reiterando de forma expressa o fenmeno, o novo Cdigo de
Processo Civil (BRASIL, 2015) dispe, em seu art.1o, que O processo
civil ser ordenado, disciplinado e interpretado conforme os valores e
as normas fundamentais estabelecidos na Constituio da Repblica
Federativa do Brasil, observando-se as disposies deste Cdigo.
Com base nessa previso de regras e princpios processuais da
Constituio, surgem o direito processual constitucional e o direito
constitucional processual. O direito processual constitucional consiste
no conjunto de normas jurdicas que regulam o procedimento para a
soluo das questes submetidas ao Tribunal Constitucional, ao pas-
so que o direito constitucional processual expresso pelos princpios e
regras processuais positivados na Constituio (CANOTILHO, 2003).
Desse modo, no ordenamento jurdico brasileiro, os princpios do devi-
do processo legal e da inafastabilidade da jurisdio, previstos no art.5o,
XXXV e LIV, da CRFB, expressam o direito constitucional processual.
Em contrapartida, as normas previstas nos arts.102, 103 e 103-A. da
CRFB, que disciplinam a atuao do STF no ordenamento jurdico p-
trio, referem-se ao direito constitucional processual (NERY JNIOR,
2009; SIQUEIRA JNIOR, 2011).
Realizadas as consideraes introdutrias acerca dos princpios ju-
rdicos, segue-se com a anlise do princpio objeto do presente trabalho.
A ideia da busca pela segurana uma aspirao humana contnua
com o intuito de ter parmetros slidos para o desenvolvimento regu-
lar de suas atividades, sem instabilidades repentinas8. Em um primeiro
plano, essa necessidade no tem relao direta com o ordenamento ju-
rdico, j que o termo segurana pode ser adequadamente empregado
no plano no jurdico9. De todo modo, dessa caracterstica eminente-
mente humana que surge a noo do princpio da segurana jurdica.
Conceituar uma tarefa rdua e muitas vezes no se obtm o su-
cesso necessrio. Em relao segurana jurdica no diferente, visto
que frequentemente h o emprego de termos vazios, sem o devido trata-
mento das diretrizes para o seu preenchimento. essa a principal crtica
levantada por vila (2011) em sua obra sobre o tema.
Em termos gerais, vila (2011, p.112) define o princpio da segu-
rana jurdica como a prescrio, dirigida aos Poderes Legislativo,
Judicirio e Executivo, que determina a busca de um estado de confia-

8
Nessa ordem de ideias, Canotilho (2003, p.965-966) frisa que o homem necessita de
segurana para conduzir, planificar e conformar autnoma e responsavelmente a sua vida.
9
Sobre o tema, vila (2011) refere o emprego do termo segurana de forma no ju-
rdica, que pode significar a caracterstica humana de se proteger contra as ameaas ex-
ternas, a procura por um estado de liberdade diante do medo e da ansiedade, a confiana,
o estado de proteo de bens individuais ou coletivos e a proteo contra as ameaas s
condies essenciais de sobrevivncia.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152 143

 bilidade e de calculabilidade do ordenamento jurdico com base na sua
cognoscibilidade. Nesse caso, o citado autor frisou a faceta da previsibi-
lidade referente segurana jurdica e o respeito ao princpio da boa-f.
Contudo, o referido autor tambm destaca a necessidade de exami-
nar a segurana jurdica com base em trs acepes distintas: fato, valor
ou norma-princpio (VILA, 2011). Essa proposta tem como principal
objetivo sanar a vagueza conceitual e esclarecer melhor o substrato do
princpio.
Como fato, a segurana jurdica expressa pela possibilidade de o
indivduo prever, concretamente, os resultados jurdicos decorrentes
de fatos ou comportamentos. Nessa hiptese, a segurana jurdica est
pautada mais no aspecto da previsibilidade das relaes.
A segurana jurdica como valor, por seu turno, baseada em um
ideal a ser buscado por determinada sociedade em razo de influncias
polticas, histricas, econmicas ou sociais.
Por sua vez, a segurana jurdica como norma-princpio denota
[] um juzo prescritivo a respeito daquilo que deve ser buscado de
acordo com determinado ordenamento jurdico (VILA, 2011, p.109,
grifos nossos). A prpria elaborao e a aplicao das normas so pau-
tadas em uma ideia de previsibilidade, permitindo que os cidados an-
tecipem os efeitos jurdicos futuros dos atos presentes (VILA, 2011).
Assim, observa-se que a segurana jurdica vista como norma-princpio
serve como um direcionamento ao legislador e ao aplicador do direito,
seja ele gestor ou magistrado.
Apresentadas essas concepes gerais acerca do princpio, passa-se
anlise da segurana jurdica no ordenamento jurdico ptrio e de seus
institutos correlatos.
Inerente ao Estado Democrtico de Direito e consagrado no art.1o
da CRFB, o princpio da segurana jurdica foi fixado expressamente no
caput do art.5o. Contudo, tradicionalmente, esse princpio lembrado
pela trplice composio direito adquirido, ato jurdico perfeito e coisa
julgada retirada da interpretao do inciso XXXVI do art.5o da CRFB.
O direito adquirido consiste na garantia constitucional segundo a
qual, preenchidos os requisitos para o seu exerccio regular, um direito
incorpora-se ao patrimnio do seu titular (CUNHA JNIOR, 2012).
Assim, se no momento de seu exerccio o titular cumpre as condies
necessrias para o gozo do direito, ele poder continuar a exerc-lo mes-
mo que posteriormente haja mudanas legislativas ou constitucionais
que provoquem sua alterao ou extino.
A garantia do ato jurdico perfeito, por seu turno, serve para preser-
var os atos ou negcios jurdicos praticados em consonncia com a or-
dem jurdica existente no momento de sua formao (CUNHA JNIOR,

144 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152

2012). Nesse caso, a segurana jurdica auxilia
na manuteno dos atos e negcios praticados
validamente no momento de sua edio ou ce-
lebrao, de modo a evitar surpresas com uma
eventual mudana legislativa.
Por sua vez, a coisa julgada uma garan-
tia constitucional que torna imutvel uma
deciso judicial, ou melhor, a coisa julgada
a imutabilidade da norma jurdica individu-
alizada contida na parte dispositiva de uma
deciso judicial (DIDIER JNIOR; BRAGA;
OLIVEIRA, 2014, p.408). Nessa esteira, o le-
gislador constituinte estabeleceu um marco
de segurana no processo civil, evitando que
as questes sejam constantemente rediscuti-
das10, o que geraria instabilidade nas relaes
sociais.
Usualmente, essa concepo de coisa jul-
gada dividida em duas facetas: a formal e a
material. A coisa julgada formal consiste na
imutabilidade da deciso judicial em relao
ao prprio processo em que foi prolatada, no
havendo mais disponibilidade de recurso para
alterar a deciso. A coisa julgada material, por
seu turno, a impossibilidade de discutir a
matria objeto da deciso judicial naquele pro-
cesso e em qualquer outro (DIDIER JNIOR;
BRAGA; OLIVEIRA, 2014).
Em que pese essa definio tradicional da
segurana jurdica, existem outras manifes-
taes do princpio no sistema brasileiro, a
exemplo da regra que instituiu a irretroativi-
dade da lei nova, a prescrio, a decadncia e a
precluso (MELLO, 2007). De fato, sem a ins-
tituio desses institutos, as relaes jurdicas
10
Sobre o tema, Didier Jnior, Braga e Oliveira (2014,
p.419) afirmam: Sucede que a impugnabilidade das de-
cises no pode ser irrestrita; a partir de certo momento,
preciso garantir a estabilidade daquilo que foi decidido,
sob pena de perpetuar-se a incerteza sobre a situao ju-
rdica submetida apreciao do Judicirio (por ser objeto
de um processo, cujo resultado incerto, a situao jurdi-
ca deduzida uma mera afirmao).
seriam pouco previsveis e, constantemente, os
sujeitos se surpreenderiam.
Em sua viso, Canotilho (2003) afirma que
da necessidade humana de segurana surgem
dois princpios basilares: o princpio da segu-
rana jurdica e o da proteo da confiana.
Esses princpios andam lado a lado, de tal
modo que possvel enquadrar a proteo da
confiana como um subprincpio do princ-
pio da segurana jurdica. Nesse caso, fala-se
na existncia de um princpio da segurana
jurdica em sentido amplo, que tem como es-
pcies a segurana jurdica em sentido estrito
e a proteo da confiana.
Em termos gerais, a segurana jurdica em
sentido estrito reflete os aspectos objetivos da
ordem jurdica, visando precipuamente a ga-
rantia de estabilidade jurdica, ao passo que a
proteo da confiana se concretiza com base
em elementos subjetivos, principalmente a
previsibilidade dos indivduos em relao aos
atos do Poder Pblico.
Em suma, o princpio da segurana ju-
rdica impe o respeito s relaes jurdicas
j constitudas e a obrigao de antecipar os
efeitos das decises que interferiro no plano
individual ou coletivo. Consequentemente, a
noo de previsibilidade torna mais segura e
salutar a relao entre os indivduos e entre es-
tes e o Poder Pblico, garantindo a efetividade
dos direitos fundamentais (CUNHA JNIOR,
2012).
4. A vinculao do precedente judicial
e o princpio da segurana jurdica
Analisados os pressupostos, este o mo-
mento de ingressar no cerne do tema propos-
to neste trabalho: a anlise da vinculao do
precedente judicial como forma de garantir o
princpio da segurana jurdica.
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152 145
 Atualmente, observa-se que o sistema ju-
rdico brasileiro passa por uma profunda mu-
dana, importando institutos do common law,
mas isso ainda no se mostrou suficiente para
sanar as contradies corriqueiras presencia-
das nos tribunais ptrios. Sem dvida, atual-
mente, questes jurdicas idnticas so julga-
das de maneira diferente, fenmeno conhecido
como jurisprudncia lotrica, conforme bem
lembra Cambi (2001). Destarte, a procedncia
ou improcedncia do pleito deduzido em juzo
no depende to somente do direito em si, mas
tambm da varivel subjetiva conferida ao ma-
gistrado, que, definitivamente, tem o poder de
dar ou no a prestao jurisdicional.
preciso assegurar a discricionariedade do
magistrado para interpretar as normas e aplic-
las ao caso concreto, mas essa liberdade no
pode ser tomada como absoluta, de tal maneira
que se consagre o fenmeno da jurisprudncia
lotrica, afrontando a segurana jurdica, bem
como a prpria legitimidade do exerccio do
poder jurisdicional (CAMBI, 2001).
Ressaltando a necessidade de conferir uma
maior solidez e uniformidade jurisprudencial,
Moreira (2012, p.5) assinala:
Trata-se, pura e simplesmente, de evitar, na
medida do possvel, que a sorte dos litigan-
tes e afinal a prpria unidade do sistema
jurdico vigente fiquem na dependncia
exclusiva da distribuio do feito ou do re-
curso a este ou quele rgo.
Com base em uma releitura do princpio
constitucional da segurana jurdica, nota-se
que a aplicao da teoria dos precedentes
realidade brasileira, tornando vinculantes as
decises das Cortes Superiores, especialmente
o STF e o STJ, passa a ser uma necessidade.
Como abordado na seo anterior, o princ-
pio da segurana jurdica habitualmente tra-
tado no seu aspecto objetivo, como formas de-
146 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152
lineadas pelo Estado para garantir um padro
de segurana nas relaes jurdicas e sociais, a
exemplo do direito adquirido, do ato jurdico
perfeito e da coisa julgada, previstos no art.5o,
XXXVI, da CRFB. Contudo, esse vis tradici-
onal no se mostra suficiente para garantir a
segurana esperada da prestao jurisdicional
em si, por permitir que demandas idnticas te-
nham desfechos completamente distintos.
Diante do ideal de segurana fincado no
tecido constitucional e do quadro crtico de
instabilidade e imprevisibilidade dos provi-
mentos judiciais, observa-se a necessidade de
focar em outra vertente referente segurana
jurdica a segurana dos atos jurisdicionais
, de modo a tentar implementar a noo de
previsibilidade, estabilidade e continuidade da
ordem jurdica para alcanar uma maior uni-
dade e coerncia do sistema brasileiro e garan-
tir o prprio Estado Democrtico de Direito
(MARINONI, 2012).
Essa linha de raciocnio serve, sobretudo,
para atender aos anseios inerentes ao prprio
ser humano, j que, em regra, ele pauta suas
condutas de acordo com o que foi previsto ou
com o que , pelo menos, previsvel11.
Nessa linha de entendimento, Mello (2007,
p.329) sustenta que
a ordem jurdica que, por corresponder a
um quadro diretivo, enseja s pessoas a pos-
sibilidade de se orientarem, graas cincia
que, de antemo, lhes dada sobre as con-
sequncias, isto , os efeitos dos atos e rela-
es jurdicas de que participam ou venham
a participar.
11
Sobre a necessidade de garantia da previsibilidade,
Polichuk (2012, p. 164) assevera: Portanto, indene de
dvidas necessrio que o cidado saiba o que o Estado
espera dele, e como deve se portar perante este, e tambm
indispensvel que o cidado tenha a certeza e firmeza na
sua ao de que caso aja em desconformidade com as nor-
mas, ou assim o faam com relao a ele, pode saber o que
esperar do Estado com relao soluo destas transgres-
ses ordem jurdica.
 A previsibilidade, portanto, uma carac-
terstica fundamental para evitar surpresas12
e garantir o princpio da boa-f, j que, ao
garanti-la, os jurisdicionados podero pautar
as suas condutas de acordo com o previsto ou
previsvel13.
preciso consignar que a legislao em
abstrato exerce o seu papel de previsibilidade,
mas isso quebrado se h diversas interpre-
taes judiciais sobre o direito material. Nesse
caso, quem deve ter a previsibilidade garanti-
da a prpria deciso judicial, tendo em vista
a sua relao estrita com a segurana jurdica
(MARINONI, 2012).
No common law, a previsibilidade das de-
cises judiciais inerente ao prprio sistema,
uma vez que h uma verticalizao dos prece-
dentes judiciais em funo do instituto do stare
decisis, conferindo maior segurana jurdi-
ca. Nesse sentido, Luiz Guilherme Marinoni
(2012, p.562) assevera:
O advogado de common law tem possibili-
dade de aconselhar o jurisdicionado porque
pode se valer dos precedentes, ao contrrio
daquele que atua no civil law, que obriga-
do a advertir o seu cliente que determinada
lei pode conforme o juiz sorteado para
analisar o caso ser interpretada em seu
favor ou no.
Assim, observa-se que, apesar de ser uma
garantia fundamental prevista na Constituio,
a segurana jurdica no vem sendo garantida
de forma plena, uma vez que o sistema atual
possibilita uma diversidade de decises sobre
12
A surpresa, o imprevisvel, a instabilidade so, pre-
cisamente, noes antitticas ao Direito, que com elas no
poderia conviver, nem seria exequvel, tanto mais porque
tem como funo elimin-las (MELLO, 2007, p.329).
13
A habilidade de prever o que um juiz far nos ajuda
a melhor planejar nossas vidas, ter algum grau de descan-
so, e evitar a paralisia de prever apenas o desconhecido
(SCHAUER, 2016, p.78).
a mesma matria. Criticando essa ausncia de
uniformizao da jurisprudncia no direito
brasileiro, Moreira (2012, p.5) assinala que
assim se compromete a unidade do direi-
to que no seria posta em xeque, muito
ao contrrio, pela evoluo homognea
da jurisprudncia dos vrios tribunais e
no raro se semeiam, entre os membros da
comunidade, o descrdito e o cepticismo
quanto efetividade da garantia jurisdici-
onal.
Ao lado da previsibilidade, a estabilidade
outro aspecto inerente segurana jurdica,
que serve para completar a sua funo.
A estabilidade considerada um aspec-
to objetivo da segurana jurdica, pautado na
noo de continuidade da ordem jurdica. Da
mesma forma como foi tratada a previsibili-
dade, a estabilidade no deve ser assegurada
apenas em relao legislao, mas tambm
aos precedentes judiciais, tendo em vista que
no adianta nada garantir a estabilidade da le-
gislao e ter inmeras decises judiciais em
diversos sentidos, instaurando um caos no
sistema e desrespeitando a segurana jurdica
(MARINONI, 2012).
Destarte, a estabilidade uma caractersti-
ca que d uma maior durabilidade s decises
judiciais, permitindo que os jurisdicionados
tenham mais confiana no Poder Judicirio e
se sintam mais confortveis e seguros em suas
relaes sociais e jurdicas (PEIXOTO, 2015).
Por se tratar de um ato de poder, a deciso
merece um mnimo de estabilidade para no
perder a sua credibilidade perante a socieda-
de e os demais rgos do Poder Judicirio, de
modo a impor que o juiz e o rgo judicial res-
peitem o que j fizeram e as orientaes fixadas
pelos tribunais que lhes so superiores acerca
da interpretao de uma lei ou da qualificao
jurdica de uma situao. Para tanto, os magis-
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152 147
trados devem partir da premissa lgica de que
fazem parte de um sistema global e integrado,
devendo respeitar a estrutura hierarquizada
do Poder Judicirio. Desafortunadamente, no
Brasil essa diretriz flagrantemente desres-
peitada, haja vista que cada magistrado decide
conforme a sua convenincia e convico, fa-
zendo a sua justia em detrimento da unida-
de e coerncia do sistema jurdico como um
todo (MARINONI, 2012).
Se essa noo de sistema fosse adotada pela
cultura jurdica brasileira, o respeito aos pre-
cedentes judiciais seria inerente prpria pra-
xe forense, j que os magistrados respeitariam
as suas prprias decises e, mais ainda, as deci-
ses dos rgos hierarquicamente superiores.
5. Concluso
Aps a pesquisa realizada neste trabalho,
pode-se concluir que o precedente judicial
um instituto inerente ao prprio exerccio da
jurisdio, presente nos mais variados siste-
mas jurdicos, com um grau de importncia
diferenciado em cada um deles. Desse modo,
evidente que o estudo do precedente judici-
al auxilia substancialmente na compreenso
de um sistema jurdico como um todo e, mais
especificamente, de seus aspectos processuais.
A eventual adoo de um sistema de pre-
cedentes judiciais no leva ao engessamento
do ordenamento, limitando o magistrado a
somente repetir as teses jurdicas firmadas nos
precedentes paradigmas visto que, como trata-
do no presente estudo, a adoo de um sistema
dessa natureza deve vir acompanhada de um
conjunto de tcnicas de redao, interpretao
e superao dos precedentes judiciais, com o
intuito de manter a dinmica do ordenamento
em si e garantir o princpio constitucional da
segurana jurdica. Nesse sentido, a elaborao
148 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152
de precedentes judiciais deve conter termos
claros e objetivos, de modo a facilitar a sua
futura aplicao aos casos anlogos. Alm dis-
so, as tcnicas de distinguishing so suficientes
para determinar a aplicabilidade ou no do
precedente ao caso sob anlise, e os mtodos
de superao, como o overruling e o overriding,
so elementares para oxigenar os posiciona-
mentos utilizados pelo Poder Judicirio, revo-
gando total ou parcialmente aquele precedente
que no reflete a melhor soluo para o caso
concreto.
Com o advento da Constituio Federal de
1988, alguns princpios processuais foram ele-
vados ao status constitucional, inclusive inseri-
dos no rol de direitos fundamentais do art.5o,
consagrando o fenmeno da constitucionali-
zao do processo civil. Desses, o princpio da
segurana jurdica um dos que mais demons-
tram uma ligao direta com a necessidade de
adoo de um sistema de precedentes judiciais
vinculantes no Brasil.
Em termos gerais, o princpio da seguran-
a jurdica se concretiza por meio da ideia de
estabilidade e previsibilidade do ordenamento.
Com base em uma releitura dos princpios
constitucionais, identifica-se a necessidade de
implementao de um sistema de precedentes
vinculantes, acompanhado de suas tcnicas de
redao, superao e interpretao no ordena-
mento jurdico ptrio.
Tradicionalmente, a viso acerca do prin-
cpio da segurana jurdica no se mostra
suficiente para garantir um sistema de prece-
dentes exitoso. Contudo, se esse princpio for
repensado, no sentido de segurana dos atos
jurisdicionais, provavelmente a experincia
brasileira melhore, e passe a transmitir maior
credibilidade e confiabilidade nas decises do
Poder Judicirio e a oferecer a previsibilidade
to almejada pela sociedade para pautar a sua
conduta.
 Os meios de vinculao do precedente judicial, a exemplo da smula
impeditiva de recursos, do julgamento dos recursos especiais e extraor-
dinrios repetitivos e da smula vinculante, mostraram-se apenas pa-
liativos, visto que no foram suficientes para sanar as contradies no
sistema ptrio e garantir a credibilidade do Poder Judicirio, bem como
a segurana jurdica.
Evidentemente, o sistema jurdico brasileiro no preza pela aplica-
o uniforme do direito, uma vez que possvel constatar, com frequn-
cia, a ocorrncia de decises dspares sobre a mesma matria, fenmeno
conhecido como jurisprudncia lotrica. Isso serve para demonstrar
a falta de comprometimento dos membros do Poder Judicirio com a
prpria lgica do sistema, visto que as decises prolatadas por rgos
hierarquicamente superiores frequentemente so desrespeitadas, o que
de certa forma compromete sua credibilidade perante a sociedade.
Desse modo, para garantir o princpio constitucional da segurana
jurdica, importante a instituio de um sistema de precedentes ju-
diciais vinculantes no ordenamento jurdico brasileiro, incluindo-se o
respeito aos institutos e tcnicas inerentes matria.

Sobre o autor
Marcus Vincius Barreto Serra Jnior mestrando em Direito Pblico pela Universidade
Federal da Bahia (UFBA), Salvador, BA, Brasil; especialista em Direito Processual Civil
pela Faculdade Baiana de Direito, Salvador, BA, Brasil; graduado em Direito pela mesma
instituio; advogado.
E-mail: marcus@serra-advocacia.com

Ttulo, resumo e palavras-chave em ingls14

THE JUDICIAL PRECEDENT BINDING EFFECT AND LEGAL CERTAINTY
ABSTRACT: The main objective of this study is to reflect the adoption of a theory of
binding judicial precedents in the Brazilian legal system as a way of guaranteeing the
constitutional principle of legal certainty. For this, the judicial precedent and its structure
are analyzed, seeking the understanding of the institute. In order to maintain consistency
in the application of judicial precedents and the dynamics of law itself, the techniques of
drafting, interpreting and overcoming precedents have been investigated to understand
how a system of mandatory precedents can guarantee the constitutional principle of legal
certainty. Next, the traditional reading of the principle of legal certainty was examined,
addressing its main aspects and dimensions. Finally, based on such premises, it is proposed

14
Sem reviso do editor.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152 149

 to re-read the principle of legal certainty, stressing the need for its application during the
exercise of the jurisdictional activity.
KEYWORDS: JUDICIAL PRECEDENTS. JUDICIAL SYSTEMS. LEGAL CERTAINTY.

Como citar este artigo

(ABNT)
SERRA JNIOR, Marcus Vincius Barreto. A vinculao do precedente judicial e a
segurana jurdica. Revista de Informao Legislativa: RIL, v.54, n.214, p.131-152, abr./
jun. 2017. Disponvel em: <http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_
n214_p131>.
(APA)
Serra, M. V. B., Jr. (2017). A vinculao do precedente judicial e a segurana jurdica.
Revista de Informao Legislativa: RIL, 54(214), 131-152. Recuperado de http://www12.
senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_p131

Referncias
ALEXY, Robert. Teoria da argumentao jurdica: a teoria do discurso racional como
teoria da fundamentao jurdica. 2. ed. So Paulo: Landy, 2005.
______. Teoria dos direitos fundamentais. So Paulo: Malheiros, 2008.
ALVES, Francisco Glauber Pessoa. O princpio jurdico da igualdade e o processo civil
brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2003.
VILA, Humberto. Teoria dos princpios: da definio aplicao dos princpios jurdicos.
10. ed. ampl. e atual. So Paulo: Malheiros, 2009.
______. Segurana jurdica: entre permanncia, mudana e realizao no direito
tributrio. So Paulo: Malheiros, 2011.
BAHIA. Tribunal de Justia do Estado da Bahia. Regimento interno do Tribunal de
Justia do Estado da Bahia. TJBA, 4 set. 2008a. Disponvel em: <http://www.tjba.jus.br/
juizadosespeciais/images/pdf/legislacao/regimento_interno_tribunal_justica_bahia.
pdf>. Acesso em: 30 maio 2017.
______. Tribunal de Justia do Estado da Bahia. Regimento interno do Tribunal de Justia
do Estado da Bahia. TJBA, 4 set. 2008b. Disponvel em: <http://www5.tjba.jus.br/images/
pdf/regimento_interno_tjba_versao_final_130716.pdf>. Acesso em: 30 maio 2017.
______. Tribunal de Justia do Estado da Bahia. Emenda regimental n.12, de 30 de maro
de 2016. Dirio de Justia Eletrnico, 31 mar. 2016. Disponvel em: <http://www7.tj.ba.
gov.br/secao/lerPublicacao.wsp?tmp.mostrarDiv=sim&tmp.id=15148&tmp.secao=4>.
Acesso em: 30 maio 2017.
BARROSO, Lus Roberto. Interpretao e aplicao da constituio: fundamentos de uma
dogmtica constitucional transformadora. 6. ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: Saraiva, 2004.
BASTOS, Antnio Adonias Aguiar. O devido processo legal nas demandas repetitivas.
2012. 266 f. Tese (Doutorado em Direito) Faculdade de Direito, Universidade Federal
da Bahia, Salvador, 2012. Disponvel em: <https://repositorio.ufba.br/ri/bitstream/
ri/15817/2/Tese%20com%20elementos%20pr%C3%A9-textuais%20-%20Adonias%20
-%20impress%C3%A3o.pdf>. Acesso em: 15 maio 2017.

150 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Dirio Oficial da Unio,
5 out. 1988.
______. Lei no13.105, de 16 de maro de 2015. Cdigo de Processo Civil. Dirio Oficial
da Unio, 17 mar. 2015.
BUSTAMANTE, Thomas da Rosa de. Teoria do precedente judicial: a justificao e a
aplicao de regras jurisprudenciais. So Paulo: Noeses, 2012.
CAMBI, Eduardo. Jurisprudncia lotrica. Revista dos Tribunais, So Paulo, v.90, n.786,
p.108-128, abr. 2001.
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e a teoria da constituio. 7. ed.
Coimbra: Almedina, 2003.
CUNHA JNIOR, Dirley da. Curso de direito constitucional. 6. ed. rev. ampl. e atual.
Salvador: Juspodivm, 2012.
DIDIER JNIOR, Fredie; BRAGA, Paula Sarno; OLIVEIRA, Rafael Alexandria de. Curso
de direito processual civil. 9. ed. Salvador: JusPodivm, 2014. v.2.
______. ______. 10. ed. Salvador: JusPodivm, 2015. v.2.
DUXBURY, Neil. The nature and authority of precedent. Cambridge: Cambridge University
Press, 2008.
EISENBERG, Melvin Aron. The nature of common law. Cambridge: Harvard University
Press, 1991.
FINE, Toni M. Introduo ao sistema jurdico anglo-americano. So Paulo: Martins Fontes,
2011.
LUCON, Paulo Henrique dos Santos. Garantia do tratamento paritrio das partes. In:
TUCCI, Jos Rogrio Cruz e (Coord.). Garantias constitucionais do processo civil. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1999. p.91-131.
MARINONI, Luiz Guilherme. O Precedente na dimenso da segurana jurdica.
In:______(Coord.). A fora dos precedentes: estudos dos cursos de mestrado e doutorado
em direito processual civil da UFPR. 2. ed. Salvador: Juspodivm, 2012. p.559-575.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Segurana jurdica e mudana de jurisprudncia.
Revista de Direito do Estado, v.2, n.6, p.327-338, abr./jun.2007.
______. Curso de direito administrativo. 26. ed. So Paulo: Malheiros, 2009.
MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Comentrios ao cdigo de processo civil. 16. ed. rev. atual.
e ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2012. v.5.
NERY JNIOR, Nelson. Princpios do processo na Constituio Federal: processo civil,
penal e administrativo. 9. ed. rev. atual. e ampl.. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009.
PASSOS, J. J. Calmon de. Smula vinculante. Gnesis: Revista de Direito Processual Civil,
Curitiba, v.2, n.7, p.625-638, set./dez. 1997.
PEIXOTO, Ravi. Superao do precedente e segurana jurdica. Salvador: Juspodivm, 2015.
PERELMAN, Chaim. Tratado da argumentao: a nova retrica. 2. ed. So Paulo: Martins
Fontes, 2005.
POLICHUK, Renata. Precedente e segurana jurdica: a previsibilidade. In: MARINONI, Luiz
Guilherme (Coord.). A fora dos precedentes: estudos dos cursos de mestrado e doutorado em
direito processual civil da UFPR. 2. ed. Salvador: JusPODIVM, 2012. p.157-170.
PORTES, Maira. Instrumentos para revogao de precedentes no sistema de common law.
In: MARINONI, Luiz Guilherme (Coord.). A fora dos precedentes: estudos dos cursos de
mestrado e doutorado em direito processual civil da UFPR. 2. ed. Salvador: Juspodivm,
2012. p.183-208.
SCHAUER, Frederick. Precedente. In: DIDIER JNIOR, Fredie et al. (Coord.). Coleo
grandes temas do novo CPC: precedentes. Salvador: Juspodivm, 2016. v.3. p.49-86.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152 151

 SESMA, Victoria Iturralde. El precedente en el common law. Madrid: Civitas, 1995.
SILVA, Celso de Albuquerque. Do efeito vinculante: sua legitimao e aplicao. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2005.
SIQUEIRA JNIOR, Paulo Hamilton. Direito processual constitucional. 5. ed. So Paulo:
Saraiva, 2011.
SOUZA, Marcelo Alves Dias de. Do precedente judicial smula vinculante. 3. reimpr.
Curitiba: Juru, 2008.
TARUFFO, Michele. Precedente e jurisprudncia. Revista de Processo, v.36, n.199, p.139-
155, set. 2011.
TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo. O processo civil na nova constituio. Revista de
Processo, v.14, n.53, p.78-84, jan./mar. 1989.
TUCCI, Jos Rogrio Cruz e. Precedente judicial como fonte do direito. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2004.

152 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152

 Direito ao trabalho como elemento
de incluso social da pessoa com
deficincia
Anlise da Lei no13.146/2015

RAFAEL DIOGO DIGENES LEMOS

Resumo: O presente trabalho visa a analisar criticamente o modelo de

incluso da pessoa com deficincia no mercado de trabalho. Para isso,
tomar-se-o como pano de fundo os instrumentos previstos antes e de-
pois da edio da Lei no13.146/2015. Os modelos sero analisados sob
a ptica da incluso social, abordando o ingresso no mercado de tra-
balho, a superao das desigualdades e a eliminao da discriminao,
objetivos da Conveno sobre Direitos da Pessoa com Deficincia, da
Organizao das Naes Unidas. Por fim, o modelo brasileiro ser com-
parado com estratgias adotadas em outros pases e comparadas critica-
mente sob o trip de incluso, superao das desigualdades e eliminao
de atos discriminatrios.

Palavras-chave: Igualdade. Pessoa com deficincia. Incluso social.

Dignidade humana.

Introduo

O tratamento conferido pelo Direito pessoa com deficincia

(PCD) refletiu a abordagem de isolamento e excluso com que a socie-
dade historicamente a trata, como a segregao de leprosos narrada na
Bblia e o descarte de pessoas com alguma diferena fsica na socieda-
de ateniense.
Somente no sculo XX houve mudana no paradigma excludente
para o reconhecimento da PCD como inclusa na sociedade e a necessi-
Recebido em 2/3/17 dade de aceit-la e, at certo ponto, inclu-la na educao, no trabalho
Aprovado em 9/4/17 e no lazer. Essa aceitao que, inicialmente, ocorria apenas com a proi-

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173 153

bio de certos atos excludentes, passou a ser
reforada pela necessidade de atos positivos
da sociedade e do Estado de modo a eliminar
barreiras e mecanismos que dificultavam ou
impossibilitavam sua vida normal.
No sculo XXI, houve o fortalecimento do
paradigma de incluso, tendo a Conveno
sobre Direitos da Pessoa com Deficincia
(CDPD), da Organizao das Naes Unidas
(ONU), em 2007, reforado a necessidade de o
Estado superar barreiras fsicas, educacionais e
culturais para a necessria igualdade da PCD.
Sob essa ptica, a Lei no 13.146/2015
(BRASIL, 2015), tambm denominada
Estatuto da Pessoa com Deficincia (EPCD),
praticamente reproduziu a CDPD e estabe-
leceu diversos campos em que necessria a
atuao estatal para a eliminao de mecanis-
mos que impeam a cidadania plena da PCD
desde dispositivos legais conferindo-lhe maior
autonomia familiar at a previso de polticas
pblicas na rea de moradia, assistncia social
e trabalho. H a ntida superao de um mo-
delo baseado na aceitao da PCD para sua
necessria incluso como ser humano dotado
de dignidade, direitos e deveres em igualda-
de com qualquer outro. Sob o ponto de vista
jurdico, as aes afirmativas a serem desen-
volvidas pelo Estado devem encontrar respal-
do nos princpios da igualdade material e da
dignidade humana, no devendo ele ser mero
distribuidor de programas assistencialistas que
no integram o indivduo sociedade.
Dada sua importncia, o trabalho como
instrumento de gerao de riquezas, de forta-
lecimento da individualidade e da cidadania, e
de concretizao da dignidade humana, mor-
mente numa sociedade voltada para o trabalho
, ganhou ateno especial no EPCD, conside-
rado direito fundamental, e mereceu um cap-
tulo especfico. no mercado de trabalho que
as pessoas constroem e fortalecem relaes so-
154 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173
ciais, desenvolvem sua independncia indivi-
dual e financeira, testam sua educao e habi-
litao profissional, constroem sua autoestima
e afirmam-se como indivduos.
O presente estudo buscar demonstrar a
importncia do trabalho para os objetivos do
EPCD e da CDPD, analisar os mecanismos
criados ou condensados pelo Estatuto para
a concretizao desse direito fundamental e
trazer exemplos utilizados com eficincia em
outros pases que adotam polticas diferentes
para fomentar o trabalho e permitir a incluso
do PCD.
1. O tratamento jurdico conferido
PCD no Brasil
A incluso da PCD no ordenamento ju-
rdico, como sujeito de direito e obrigaes e
como corolrio dos princpios da igualdade e
da dignidade da pessoa humana recente no
Brasil e vem ganhando protagonismo aps
uma trajetria de batalhas, marcada por forte
preconceito derivado de sculos de discrimi-
nao e segregao.
A histria da humanidade aponta que a
imagem relacionada s pessoas com deficin-
cia fsica ou intelectual, passageira ou per-
manente a de deformao e inferioridade
perante as demais. O nascimento de uma PCD
era tido como pena ou castigo pelos pecados
da prpria pessoa ou de seus antepassados, e
muitos recm-nascidos eram abandonados ou
escondidos para no envergonharem seus fa-
miliares.
A PCD que, por sorte, sobrevivesse ao
abandono dos familiares, estava fadada a levar
uma vida de segregao social, visto que as co-
munidades primitivas baseavam sua incluso
naquilo em que as pessoas podiam colaborar;
sendo inapta fisicamente para atividades roti-
neiras, a PCD no era bem-vinda ao seio so-
cial.
Durante a Idade Mdia, a ideologia crist,
que permeava boa parte da sociedade europeia,
julgava o homem imagem e semelhana de
Deus, e, como tal, deveria ser perfeito mental
e fisicamente, de modo que a PCD, por no
refletir essa imagem divina, no seria consi-
derada humana. Apesar dessa excluso, a dou-
trina crist, seguindo os princpios do amor
ao prximo e da caridade, acabou por acolher
as PCDs, combatendo a prtica de eliminao
dos filhos com deficincia. Nesse contexto, o
instituto da roda dos expostos (ou roda dos
desafortunados) acolheu muitas crianas com
deficincia abandonadas, passando Igreja
obrigao de educ-las e cri-las.
No Brasil, a incluso das PCDs ocorreu
inicialmente em 1854, com a edificao do
Imperial Instituto dos Meninos Cegos, pos-
teriormente denominado Instituto Benjamim
Constant, em funcionamento at hoje no Rio
de Janeiro. Apesar de ser considerado marco
importante na concretizao da cidadania de
PCDs, a implantao do Instituto ainda refle-
tia a cultura da poca de excluso e segregao
dos deficientes, apartando-os do restante da
sociedade como forma de esconder da popula-
o pessoas consideradas diferentes.
At a Segunda Guerra Mundial, outras ins-
tituies muitas com natureza filantrpica
foram criadas com carter eminentemente
assistencial, no havendo ainda preocupao
de incluso e de conscientizao da cidadania
e da igualdade com os demais membros da so-
ciedade.
Entre 1957 e 1993, foram adotadas polti-
cas educacionais de mbito nacional, com a
criao de campanhas e estratgias voltadas
especificamente para a PCD. Nesse perodo,
houve uma mudana de paradigma no Brasil,
deixando para trs o tratamento instituciona-
lizado, que exclua a PCD do convvio social
e at mesmo familiar, para inclu-la na socie-
dade, que passava a aceit-la como membro,
apesar das diferenas. Alm disso, a socieda-
de como um todo passou a estudar com mais
afinco o tema, merecendo destaque os traba-
lhos de Vygotsky, que concentrou seus estudos
na formao e implemento de habilidades das
crianas com deficincia, que poderiam for-
mar a estrutura para o desenvolvimento inte-
gral de suas capacidades.
A Declarao Universal dos Direitos
Humanos, de 1948, alterou o paradigma nos
pases signatrios e norteou movimentos de
PCDs e seus familiares, que criticavam a dis-
criminao. Assim, foi-se paulatinamente
adotando o critrio do assistencialismo, en-
tendendo que as PCDs precisavam de ajuda
do Estado e da sociedade, justificando o pro-
gressivo desaparecimento de instituies espe-
cficas em virtude do alto custo que recaa so-
bre o Estado para sua manuteno. O critrio
econmico justificou, ento, a possibilidade de
que crianas com deficincia frequentassem as
mesmas escolas que outras ou a possibilidade
de que realizassem o mesmo trabalho quando
atingissem a vida adulta.
Depois da promulgao da Constituio
da Repblica Federativa do Brasil (CRFB),
em 1988, foi adotado no Pas um paradigma
de integrao, que permitia a adaptao da
PCD sociedade por meio de treinamento e
educao especial que possibilitassem o rein-
gresso ou a entrada no mercado de trabalho.
A CRFB prev, em seu art. 7o, XXXI, a proi-
bio de qualquer discriminao no tocante
a salrio e a critrios de admisso da PCD e
estabelece como competncia concorrente da
Unio legislar sobre a proteo e integrao
social das pessoas portadoras de deficincia
(art.24, XIV) (BRASIL, 1988). Trs anos aps
a promulgao da CRFB, a Lei no8.213/1991
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173 155
previa assistncia social especfica para as
PCDs e estabelecia a habilitao e a reabilita-
o profissional, conferindo-lhes meios para
a (re)educao e a (re)adaptao profissional
(art. 89), e estabelecia poltica obrigatria de
cotas para empresas com cem ou mais empre-
gados, sendo considerada uma das primeiras
aes afirmativas para PCD adotadas no Brasil
(BRASIL, 1991).
A despeito da inovao e da ntida evolu-
o na abordagem s PCDs, ainda estava clara
a adoo do assistencialismo no modelo de
incluso. A demora na superao daquele mo-
delo para este, baseado nos direitos humanos,
levou a crticas diretas da ONU, que em 2015
afirmou que o Brasil ainda tratava as PCDs
sob a ptica do modelo mdico de deficincia,
sendo urgente a adoo do modelo de direitos
humanos preconizado pela Organizao.
A supresso daquele modelo, pelo menos
sob o plano normativo, ocorreu somente em
2008, com a edio do Decreto Legislativo
no 186 (BRASIL, 2008), que aprovou o texto
da CDPD, que passou a integrar o ordena-
mento jurdico nacional conforme o dispos-
to no art. 5o, 3o, da CRFB (BRASIL, 1988).
Em 2015, o EPCD instituiu a Lei Brasileira de
Incluso da Pessoa com Deficincia, destina-
da a assegurar e promover, em condies de
igualdade, o exerccio do direito e das liberda-
des fundamentais da PCD, visando sua in-
cluso social e cidadania (BRASIL, 2015).
1.1. A PCD na sociedade: os paradigmas da
excluso, aceitao e incluso
Os modelos de tratamento conferidos s
PCD so definidos pela doutrina, em geral,
como: o modelo de prescidncia, o modelo
mdico (ou de reabilitao) e o modelo soci-
al. A alterao desses modelos leva tambm
mudana de paradigmas na abordagem scio-
156 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173
jurdica das PCDs: o da excluso, o da integra-
o (ou da adaptao social) e o da incluso,
respectivamente (LOPEZ GONZLES, 2006).
O primeiro modelo considerava que as
causas da deficincia eram de cunho religio-
so ou, de certo modo, divinas, considerando
inteis as pessoas que nasciam com alguma
deficincia, por no contriburem para a soci-
edade; por isso, mereciam o ostracismo ou at
mesmo a morte um lembrete constante da
punio divina pessoa ou a seus familiares.
Esse modelo, utilizado fortemente at o incio
do sculo XX pode ser exemplificado com o
jure patrio na Lei das XII Tbuas, que estabele-
cia que filho nascido monstruoso fosse morto
imediatamente.
O modelo mdico ou de reabilitao surgiu
no final da Primeira Guerra Mundial; com a
necessidade de cuidados aos milhares de feri-
dos, passou-se a considerar que as causas da
deficincia eram cientficas; como tais, neces-
sitavam ser estudadas e podiam ser mais bem
compreendidas e, algumas vezes, at curadas.
As pessoas no eram mais consideradas in-
teis, uma vez que passavam a ser estudados
meios de aceitao social e mesmo tentativas
de sua reabilitao e seu reingresso na socie-
dade. O paradigma de excluso deu lugar ao
paradigma de integrao, em que a sociedade
aceitava a existncia e a convivncia com pes-
soas diferentes, desde que elas se adaptassem
s regras comuns e ao cotidiano da sociedade;
eram tratadas igualmente sob a ptica formal,
sem considerar diferenas justificadoras de
eventual tratamento desigual.
Trata-se, inegavelmente, de uma evolu-
o no tratamento das PCDs. No mais se
falava em expurg-las do convvio social,
mas aceitava-as como integrantes da socie-
dade. A evoluo dos estudos mdicos sobre
reabilitao fsica, desenvolvimento de medi-
camentos, intervenes cirrgicas e genticas
so contribuies importantes que at hoje existem e devem ser fomen-
tadas no acompanhamento da PCD. Por outro lado, nas relaes sociais
desenvolvidas sob essa ptica, considerava-se sempre a PCD com sua
identidade reduzida. A sociedade, ao aceitar as PCDs, fazia-o tratando-
as como cidados de segunda categoria. A deficincia e, sobretudo, as
limitaes dela advindas, eram entendidas em parte como uma constru-
o social, enraizando um preconceito at hoje visvel.
Por fim, o modelo social, surgido em meados da dcada de 60 no
Reino Unido como resposta s abordagens mdicas, estabeleceu que
a deficincia no devia ser entendida como problema individual, mas
como questo eminentemente social, transferindo ento a responsabi-
lidade pelas limitaes e desvantagens da PCD para a sociedade, que
deveria arcar com o nus de super-las. Medeiros e Diniz (2004, p.8)
explicam que:

O ponto de partida terico do modelo social ser a deficincia con-

siderada uma experincia resultante da interao entre caractersticas
corporais do indivduo e as condies da sociedade em que ela vive, isto
, da combinao de limitaes impostas pelo corpo com algum tipo de
perda ou reduo de funcionalidade (leso) a uma organizao social
pouco sensvel diversidade corporal.

O conceito social trazia consigo o paradigma da incluso, que esta-

belece que no basta a sociedade aceitar as PCDs, j que em direitos e
obrigaes so iguais a qualquer outro membro da sociedade. O para-
digma de incluso, proveniente do conceito inclusivo de direitos huma-
nos, trata-as como cidados aptos a ter uma vida com total independn-
cia e pleno desenvolvimento de todas as capacidades individuais.
Esse modelo justifica aes afirmativas como polticas de cotas no
trabalho, temas como educao inclusiva, supresso de barreiras fsi-
cas e arquitetnicas, possibilitando o exerccio de direitos fundamentais
bsicos de qualquer cidado, entre outras. Adota-se o conceito material
de isonomia, em substituio igualdade formal, aplicada sob o mo-
delo mdico ou de reabilitao. Os princpios da dignidade humana,
da igualdade material e da solidariedade so norteadores no paradigma
inclusivo que fundamenta axiologicamente os textos normativos sobre
PCD aps a CDPD.
A necessria incluso da PCD envolve questes de identidade dos
cidados, solidariedade, autonomia e dignidade humana. A ordem ju-
rdica, como conjunto de normas eticamente impregnadas, deve conter
mecanismos para a promoo da coexistncia com igualdade de direi-
tos entre todos os indivduos, fomentando a incluso com sensibilidade
para as diferenas. Deve haver equilbrio entre o necessrio reconheci-

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173 157

 mento das PCDs como grupo social; no devem ser tratadas margem
da sociedade, pois so sujeitos de direitos e obrigaes como qualquer
outra pessoa (KALUME, 2005).
Esse conceito no imune a crticas por ser utpico, no sentido de
que a mera eliminao de barreiras ou a concesso de oportunidades
diferenciadas para o exerccio do direito educao e ao trabalho so
suficientes para o desenvolvimento integral das capacidades da PCD,
tornando-a completamente independente. Diante de casos severos de
deficincia, essas atitudes isoladamente pouco ou em nada contribuiro
para a concretizao dos direitos da PCD, sendo necessria a adoo em
conjunto de outros parmetros que discutam a vulnerabilidade desse
grupo em situao ainda mais desvantajosa.
Busca-se, ento, a aplicao concomitante dos modelos mdico e
social, a relativizao do lema os limites so sociais e no do indivduo
e a defesa de que os cuidados mdicos, psicoterpicos e farmacuticos,
indispensveis para a vida em sociedade da PCD mais debilitada; as po-
lticas pblicas no devem somente buscar tornar as pessoas indepen-
dentes, mas criar condies para que o cuidar seja exercido. A CDPD
assume, em seu prembulo, a premncia de se reconhecer a diversidade
das PCDs, sendo ilegtimo trat-las de igual forma, como se houvesse
apenas um tipo de deficincia ou as dificuldades e limitaes fossem as
mesmas para todos.
A mera eliminao de barreiras fsicas s PCDs no implica que elas
no existem e que no fazem parte da rotina dessas pessoas. Liz Crow,
militante feminista com deficincia e que trabalha em consultoria para
a igualdade entre PCDs, afirma categoricamente que sua vida tem duas
fases, uma antes e outra depois do modelo social. Descobre, por exem-
plo, que seu corpo no era responsvel por todas as dificuldades, que
eram causadas por barreiras (visveis ou no) externas construdas pela
sociedade. Por outro lado, testemunha que:

External disabling barriers may create social and economic disadvantage

but our subjective experience of our bodies is also an integral part of our
everyday reality. What we need is to find a way to integrate impairment
into our whole experience and sense of ourselves for the sake of our own
physical and emotional well-being and, subsequently, for our individual
and collective capacity to work against disability (CROW, 1996, p.58).

A dor e o desafio interno da deficincia podem ser to sacrifican-

tes, que as barreiras externas so dificuldades secundrias. premente
pensar a deficincia em seu conceito objetivo e cientfico, explorando
o modelo mdico-cientfico de tratamento, a interpretao individu-
al da deficincia e, por ltimo, a influncia do contexto social sobre a

158 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173

deficincia, com a necessria incluso do de-
ficiente sociedade, eliminando-se quaisquer
barreiras (tangveis e intangveis) ao pleno de-
senvolvimento de suas capacidades individu-
ais, sem que seja perdido de vista o fato de que
a incluso eficiente dar-se- com a conjugao
da eliminao de barreiras existentes (arquite-
tnicas, preconceituosas etc.) e com a necess-
ria aceitao das limitaes e/ou necessidades
da PCD.
1.2. A CDPD e o EPCD principais
disposies e natureza jurdica
O EPCD trouxe significativas alteraes
na abordagem da PCD pelo Direito brasileiro.
Antes do seu advento, vigoravam comandos
destinados primordialmente destinao de
vagas em concursos pblicos e em empresas
privadas para a PCD (Lei no 8.112/1990 e a
Lei no8.213/1991) (BRASIL, 1990; 1991) bem
como os que tratavam da concesso de apo-
sentadoria PCD, regulamentando o disposto
no art.201, 1o, da CRFB (Lei Complementar
no 142/2013)1 (BRASIL, 2013a), alm da
CDPD, incorporada pelo ordenamento jurdi-
co com status de norma constitucional.
A CDPD baseia-se nos princpios do in
dubio pro capacitas e da interveno mnima
(MENEZES, 2015). Apresenta, entre outras
mudanas, a substituio da expresso pes-
soa portadora de deficincia por pessoa com
deficincia, o reconhecimento da deficincia
como um conceito em evoluo, a necessidade
da superao de barreiras sociais e o reconhe-
cimento da diversidade das PCDs como temas
primordiais na elaborao de qualquer poltica
que preveja a sua incluso social.
Embora se aproxime do modelo social de
abordagem mdica, ao reconhecer a diversida-
1
Ver Silva, Leito e Dias (2016, p.5-6).
de das pessoas, a Conveno assume a neces-
sidade de uma abordagem diferenciada para
cada uma delas, entendendo que, em alguns
casos, no suficiente a mera supresso de
barreiras fsicas e sociais para a total incluso
social da PCD. Estabelece que os Estados sig-
natrios devem promover sistemas de apoios
e salvaguardas, assim definidos como aquelas
providncias que visam a evitar que os me-
canismos de apoio venham a prejudicar os
direitos das pessoas por eventuais abusos ou
excessos cometidos (MENEZES, 2015, p. 6).
No mbito de fortalecimento da dignidade
humana, a CDPD reconheceu a autonomia
da PCD em igualdade com as demais pessoas,
garantindo-lhe tambm o direito integridade
fisiopsquica, liberdade de locomoo, o direi-
to nacionalidade, vida independente, am-
pla mobilidade e constituio e proteo da
famlia como parte fundamental da dignidade
e autonomia do ser humano.
Aps a internalizao desse tratado inter-
nacional como norma constitucional, emergiu
a necessidade da elaborao de uma norma
geral que versasse sobre a PCD, abordando
os diversos aspectos de sua existncia desde
temas como a avaliao da deficincia, os con-
ceitos necessrios, a capacidade civil, o direito
igualdade e no discriminao, os direitos
vida, sade, at temas mais especficos, como
a habilitao e a reabilitao profissional, os
projetos de acessibilidade, os crimes e as infra-
es administrativas, e os meios de incluso da
PCD no trabalho.
O sexto captulo da Lei no13.146/2015, que
aborda a incluso da PCD no trabalho, a habi-
litao e a reabilitao profissional estampa o
que fora preconizado pela Conveno, ao esta-
tuir o conceito de ambiente de trabalho aberto,
inclusivo e acessvel, proibir a discriminao e
promover a igualdade de oportunidades com
outras pessoas, incluir condies justas e favo-
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173 159
 rveis de trabalho e igual remunerao para trabalho de igual valor e ve-
dar qualquer restrio ao trabalho da PCD, tanto nas etapas de seleo
ou recrutamento quanto nas de ascenso profissional. A Lei da Incluso,
assim como a Conveno, estabelece a manuteno de programas de
estmulos ao empreendedorismo e ao trabalho autnomo, incluindo o
cooperativismo e o associativismo. O fortalecimento do cooperativismo
importante meio de fortalecimento da identidade de um grupo social
e de promoo de fins econmicos, educativos e sociais entre seus mem-
bros com base na ajuda mtua de seus membros (BRASIL, 2015).
O EPCD reproduz a CDPD em diversos pontos, mas especifica ou
mesmo amplia os direitos nela previstos. Todavia, se por um lado a
CDPD tenha sido incorporada ao direito nacional com status de nor-
ma constitucional, positivando novos direitos fundamentais individu-
ais e sociais, o EPCD foi aprovado com status de lei ordinria. Assim,
os direitos previstos nesse dispositivo poderiam ser revogados por leis
posteriores? Ou, dito de outra forma, os direitos estampados no EPCD
esto gravados com clusula de proibio de retrocesso, inalienabilida-
de, irrevogabilidade ao entrarem em conflito com outros direitos fun-
damentais, assim como ocorrem com os direitos previstos na norma
constitucional?
As normas constitucionais gozam de superioridade formal e de-
mandam, portanto, procedimento especfico para sua revogao. H,
tambm, normas constitucionais cuja proibio de supresso ou dimi-
nuio de seu alcance prevista pela CRFB como forma de impedir o
esvaziamento do contedo axiolgico constitucional. Entretanto, dada
a impossibilidade de o texto constitucional especificar o mbito norma-
tivo de toda norma nele inserta, cabe legislao infraconstitucional
especificar o campo de atuao muitas vezes, alargando a previso
originria da Constituio.
Essas normas acessrias ao texto constitucional so denominadas
bloco de constitucionalidade, uma tentativa de se estabelecer um con-
ceito material de Constituio que no coincide exatamente com seu
conceito formal (RUBIO LLORENTE, 1989). O reconhecimento des-
se bloco visa a conferir unidade axiolgica ao ordenamento, de modo
que qualquer lei, deciso ou outro ato estatal que contrarie essa unidade
axiolgica seja considerada inconstitucional bem como possa permitir
que os tribunais constitucionais, em pases em que atuam como tais,
apreciem qualquer desobedincia norma que, apesar de no constar
formalmente do texto constitucional, com ela se coadune e, por isso,
esteja inserta no bloco de constitucionalidade.
Conquanto o segundo objetivo do bloco no tenha tanta razo de
ser no Direito brasileiro, j que o Supremo Tribunal Federal (STF) no

160 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173

tribunal constitucional propriamente dito, certo que o STF j reconhe-
ceu em diversos julgados a existncia desse bloco, ampliando o controle
de constitucionalidade difuso ou concentrado, pois a exata qualificao
conceitual dessa categoria jurdica projeta-se como fator determinante
do carter constitucional, ou no, dos atos estatais contestados em face
da carta poltica (BRASIL, 2002).
O EPCD reproduz o que j fora positivado pela Conveno, em es-
pecial os direitos fundamentais e sociais da PCD, bem como o fortaleci-
mento da igualdade, a incluso como fundamento do princpio geral da
solidariedade e da igualdade, a dignidade e a autonomia humana assim
como direito ao trabalho, no discriminao, vida, habilitao e a
reabilitao, entre outros.
Os textos contm idntico fundamento axiolgico e o EPCD afirma
textualmente que toma como base a CDPD e seu Protocolo Facultativo,
ratificados pelo Decreto Legislativo no186/2008 (BRASIL, 2008). Essa
afirmao seria mesmo desnecessria, mas fortalece a posio dessa
norma como elemento indissocivel da Conveno. Ambas devem ser
lidas e aplicadas em conjunto, complementando-se mutuamente e forta-
lecendo direitos e posicionamentos que devem ser adotados pelo Estado
e pela sociedade brasileira com relao PCD. A adoo da CDPD e
o EPDC decorrente desta resultam na ampliao dos direitos previstos
constitucionalmente, inovando-a, integrando-a e complementando-a
com a incluso de novos direitos (PIOVESAN, 2013, p.164).
O EPCD insere-se no bloco de constitucionalidade e deve ser
utilizado como parmetro de controle de adequao de atos estatais
contestados em face da CRFB, quer pelo STF, quer pelos demais juzes,
em controle difuso de constitucionalidade, devendo considerar como
fundamentais os direitos previstos pelo Estatuto, apesar de no estarem
formalmente previstos na Constituio.

2. O direito da PCD ao trabalho

A reserva de mercado para a PCD foi inserida no Direito brasileiro

pela Lei no8.213/1991, garantindo, em empresas com mais de cem em-
pregados, percentuais variveis entre dois a cinco por cento dos seus
cargos aos reabilitados ou aos portadores de deficincia (BRASIL, 1991).
As cotas estabelecidas para as PCDs garantiram a criao das vagas
e a sua manuteno, com o fortalecimento de institutos processuais, as-
segurando a destinao do percentual estabelecido legalmente s PCDs,
bem como prevendo acordos entre empresa e o Ministrio Pblico do
Trabalho e a elaborao de Termos de Ajustamento de Conduta (TACs);

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173 161

e, por fim, a imposio e a cobrana de multas
quelas que no cumprissem as determinaes
legais.
A exegese dos textos normativos sobre a
PCD remete ao papel secundrio assumido
pela poltica de cotas, uma vez que os preceitos
ticos fundantes do EPCD e da CDPD isto
, a igualdade de oportunidades, a vedao
discriminao, a autonomia e a independncia
da PCD no possibilitam a criao ou o au-
mento de cotas para PCD como remdio geral
e irrestrito para a sua incluso na sociedade.
H basicamente sete concepes distintas
acerca da PCD e sua incluso no campo de
trabalho: i)a espiritual; ii)a baseada em pres-
supostos de normalidade; iii) a baseada na
incluso; iv) a baseada no desempenho; v) a
baseada na percepo do vnculo; vi) a base-
ada nos benefcios da contratao para o em-
pregador; e vii) a baseada na necessidade de
treinamento. Esses modelos so pensamentos
construdos ao longo dos tempos por empre-
gadores, empregados com ou sem deficincia e
pela prpria sociedade. O EPCD, todavia, fun-
damenta-se nos paradigmas da incluso e da
autonomia, relevando ou pretendendo superar
as demais abordagens.
2.1. O direito da PCD ao trabalho na
legislao brasileira
O EPCD trata o direito da PCD ao trabalho
primordialmente nos artigos 34 a 38, abordan-
do disposies gerais, a reabilitao e habilita-
o profissional e, por fim, a incluso da PCD
ao trabalho. A previso do direito ao trabalho,
como elemento de incluso social e de forta-
lecimento de autonomia individual, buscou
resguardar direitos j conquistados e conso-
lidar princpios como a no discriminao, a
igualdade de oportunidades e a acessibilidade
no ambiente de trabalho. Essas disposies
162 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173
normativas elencam direitos fundamentais da
PCD, obrigando o Estado a elaborar polticas
pblicas e a realizar aes para a efetivao de
tais direitos; e, em alguns itens, em particular,
ao promover o meio ambiente de trabalho in-
clusivo e acessvel.
O texto normativo inserto no art. 34 do
EPCD (BRASIL, 2015) prev a eficcia ime-
diata dos direitos fundamentais nas relaes
privadas, estabelecendo obrigaes ao parti-
cular de adaptar o ambiente de trabalho em
obedincia aos princpios enunciados no dis-
positivo legal. A eficcia imediata dos direitos
fundamentais nas relaes entre particulares
foi referendada pelo STF com relao a direi-
tos tipicamente de defesa, ou seja, a exigncia
da observncia do devido processo legal em
ato de excluso de associado.
Nesse caso, exige-se a adaptao do parti-
cular a parmetros arquitetnicos e de enge-
nharia de incluso demandando custos para a
transformao do ambiente de trabalho. Tais
normas principiolgicas, por prescreverem
fins almejados pelo Estado e pela sociedade,
exigem do poder pblico especificaes para o
estabelecimento de direitos e condies mni-
mas de realizao desses direitos (MADRUGA,
2013). que, como norma principiolgica, sua
aplicao demanda uma avaliao da correla-
o entre o estado de coisas a ser promovido e
os efeitos decorrentes da conduta havida como
necessria sua promoo (VILA, 2009,
p.90).
O relatrio anexo ao EPCD dispe que,
quando necessrias, as adaptaes no ambien-
te de trabalho devero ser feitas sob pena de
prtica de discriminao. Nos termos da Lei
no 9.029/1995 (BRASIL, 1995), alterada pela
Lei no13.146/2015 (BRASIL, 2015), proibida
a adoo de qualquer prtica discriminatria e
limitativa para efeito de acesso ou manuteno
da relao de trabalho por motivo de sexo,
origem, raa, cor, estado civil, situao famili-
ar, deficincia, entre outros , tipificando tam-
bm condutas classificadas como crime e es-
tabelecendo sanes administrativas, alm de
ser causa de resciso indireta do contrato de
trabalho e gerar danos morais ao trabalhador
discriminado.
O EPCD tambm estabelece que os pro-
gramas de fomento ao empreendedorismo,
cooperativismo e associativismo devero pre-
ver a participao da PCD e disponibilizao
de linhas de crdito especiais, quando necess-
rio. Assumir que a PCD tem a mesma capaci-
dade de empreender, associar-se ou cooperar
como qualquer outra pessoa, no limitando o
direito ao trabalho com o direito de ser em-
pregado um importante avano no objetivo
de transformao da cultura de incluso que
deve permear a sociedade. A PCD deve ser en-
tendida como sujeito de direitos e obrigaes
como qualquer outra pessoa, com limitaes
e possibilidades assim como qualquer outro
indivduo que no retiram per si sua capa-
cidade laboral, empreendedora ou investidora,
contribuindo para o desenvolvimento econ-
mico da sociedade.
O Decreto no8.163/2013 (BRASIL, 2013b)
instituiu o Programa Nacional de Apoio ao
Cooperativismo Social Pronacoop Social ,
que, entre outros objetivos, visa a planejar, co-
ordenar, executar e monitorar aes voltadas
ao desenvolvimento das cooperativas sociais.
Esse decreto considera as cooperativas sociais
como aquelas cujo objetivo seja a promoo
da insero social, laboral e econmica das
pessoas em desvantagem, nos termos da Lei
no 9.867/1999 ou seja, as pessoas com de-
ficincias fsicas ou sensoriais, psquicas ou
mentais, os dependentes de acompanhamento
psiquitrico permanente, os egressos de hos-
pitais psiquitricos, os dependentes qumicos,
os egressos das prises, os condenados a penas
alternativas deteno e os adolescentes em
idade adequada ao trabalho e situao famili-
ar difcil do ponto de vista econmico, social e
afetivo. Essa lei, a despeito de prever uma larga
gama de beneficiados, acaba por tratar igual-
mente diversos indivduos e grupos sociais em
situaes distintas e que, por isso, demandam
tratamento diferenciado. De acordo com da-
dos oficiais, at 2015, o Ministrio do Trabalho
e Emprego (MTE) j atendeu a mais de 7.800
beneficirios, destinando mais de dez milhes
de reais para o desenvolvimento do Pronacoop
Social. Essas cooperativas, em geral, buscam
primordialmente a incluso social e, apenas
em ltima anlise, o aspecto econmico. Em
sua maioria, so formadas sob o conceito de
economia solidria, trabalhando-se alguns
dias por semana e gerando renda insuficiente
ou mesmo nula em diversos casos.
A despeito da inegvel importncia de
programas dessa natureza, visando incluso
social e independncia financeira das PCDs,
estas no podem ser tratadas da mesma forma
que pessoas com outras dificuldades de adap-
tao social, como os egressos de hospitais
psiquitricos ou os egressos de prises. H de
haver polticas e regramentos especficos para
as PCDs, de acordo com suas dificuldades, ap-
tides e possibilidades para que seja maximi-
zado o resultado pretendido pelo EPCD.
O objetivo primordial do direito da PCD
ao trabalho indispensvel para o fortaleci-
mento de sua cidadania, tratando-se de ele-
mento indispensvel para a incluso numa
sociedade que gravita em torno da necessi-
dade do trabalho como meio de manuteno
da vida. Consistindo a sociedade moderna na
forma na qual o fato da dependncia mtua
em prol da subsistncia, e de nada mais, adqui-
re importncia pblica, e na qual as atividades
que dizem respeito mera sobrevivncia so
admitidas em praa pblica (ARENDT, 2007,
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173 163
 p.78), alijar a PCD desse elemento aglutinador equivaleria a exclu-la
da sociedade.
Quanto habilitao e reabilitao profissional, a Lei no13.146/2015
(BRASIL, 2015) prev a obrigatoriedade de implementao de servios
e programas completos de habilitao e de reabilitao profissional para
que a pessoa possa ingressar, continuar ou retomar ao campo de traba-
lho, conforme sua vocao e seu interesse. A reabilitao e habilitao
profissional devem observar a multidisciplinaridade, o atendimento a
todas as PCDs, a prioridade PCD com maior dificuldade de insero
no campo de trabalho, a individualizao no atendimento de acordo
com as necessidades e a deficincia, a promoo de cursos profissiona-
lizantes que capacitem para o ingresso no mercado de trabalho, a aces-
sibilidade de ambientes de habilitao e reabilitao profissional e a for-
mao de parcerias com empresas, auxiliando-as para o cumprimento
da reserva de vagas prevista em lei. Alm disso, h a garantia do auxlio-
incluso PCD moderada ou grave que exera atividade remunerada
enquadrada no Regime Geral da Previdncia Social.
A lei prev tambm a reserva de vagas para PCD, mantendo inc-
lume a proporo prevista pela Lei no8.213/1991 (BRASIL, 1991), que
estabelece cotas de dois a cinco por cento em empresas com mais de
cem empregados, tendo sido vetada a proposta original que previa a re-
serva de um empregado com deficincia nas empresas entre cinquenta
e noventa e nove empregados alegou-se que tal exigncia poderia in-
viabilizar empresas de pequeno e mdio porte com uso de mo de obra
intensiva. A Lei no8.112/1990 (BRASIL, 1990), por sua vez, garante para
PCDs a reserva de at vinte por cento das vagas oferecidas em concursos.

2.2. Crticas ao modelo brasileiro anterior ao EPCD a incluso

indesejada

A observncia da lei de cotas ocorre mediante fiscalizao di-

reta ou indireta pelas Superintendncias Regionais do Trabalho e
do Emprego (SRTE) e pela atuao judicial do Ministrio Pblico do
Trabalho (MPT), por meio de aes civis pblicas que geram a conde-
nao de empregadores ou a assinatura de TACs por eles.
A atuao em conjunto desses rgos traz resultados imediatos, ra-
zo pela qual o MPT tem preferido a utilizao de mecanismos extraju-
diciais de resoluo de conflitos nesses casos. No Cear, em 2013, foram
realizadas 577 aes fiscais, tendo sido contratadas 2.359 PCDs (SILVA;
LEITO; DIAS, ?, p. 20). Dada sua onerosidade e a demora para sua
concluso, as aes judiciais atingem aproximadamente 10% do nmero
de fiscalizaes pela SRTE.

164 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173

 Em sua linha de defesa, as empresas normalmente alegam dificulda-
de de serem encontradas PCDs habilitadas ao trabalho, em especial em
regies distantes das grandes cidades. Alm disso, quando so impeli-
das contratao de uma PCD para o cumprimento da reserva imposta
por lei, as empresas preferem a contratao daquelas que no obriguem
adaptao no ambiente de trabalho, nem impliquem perda de pro-
dutividade ou exijam especializao, minimizando custos (RIBEIRO;
CARNEIRO, 2009, p.557).
H, assim, uma marginalidade na contratao das PCDs, relegadas a
trabalhos de menor complexidade e contratadas exclusivamente para o
cumprimento de cotas, apesar de serem aptas a trabalhos mais especfi-
cos ou sobrequalificadas para a atividade contratada. No seguinte relato
de um cidado com nvel superior, professor universitrio, que, ao
buscar recolocao profissional, apenas recebia propostas de emprego
de menor complexidade, apesar de sua alta qualificao , constata-se
que a reserva de mercado, apesar de possibilitar o ingresso no mercado
de trabalho da PCD, no foi capaz de atingir o objetivo primordial, que
sua dignidade, sendo a atividade laboral apenas um meio de se alcanar
tal objetivo:

Certa vez, na empresa que trabalhei, convidamos um Coordenador de

Diversidade de uma grande empresa para uma palestra e, nesta reuni-
o, ele me disse que eu era o deficiente que toda empresa gostaria de
ter, pois tinha formao, contedo e principalmente, no precisariam
de investimentos estruturais para a minha contratao. Concordo com
ele, mas me decepciono com a realidade a partir do momento que envio
um e-mail solicitando uma recolocao para 87 pessoas ligadas a em-
presas que apoiam a causa PCD/Lei de Cotas (tenho um mailing dessas
pessoas, pois participava como membro da empresa em que atuava) e,
destes 87 e-mails, apenas 1 pessoa me respondeu!!! Ou seja, as empresas
querem incluir os deficientes ou apenas participam de workshops e fei-
ras por questes de responsabilidade social para que conste no relatrio
anual da companhia e, com isso, valorize suas aes? [] Tenho a im-
presso de que estas vagas de cotas no so bem vistas por alguns dos
empregados das empresas, pois passam a ideia de que temos algumas
vantagens em relao aos demais, o que no verdade, pois em alguns
casos, o servio executado to irrelevante que sequer somos vistos pe-
los gestores e analistas de outras reas (RELATO, [2015?], [n.p.]).

Os preconceitos com relao capacidade da PCD, sobretudo sua

capacidade fsica e intelectual de contribuir para o sucesso do empreen-
dimento empresarial, ainda esto arraigados e so fatores culturais
no atacados diretamente pela poltica de cotas. Um estudo realizado
com oitocentos estudantes de diversos cursos universitrios de Minas
Gerais em 2014 comprovou que mais da metade deles ainda discorda

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173 165

dos pressupostos de normalidade, acreditando
que no ambiente profissional ou escolar deve
haver separao das PCDs das demais pesso-
as (SIMAS; SOUTO; CARVALHO-FREITAS,
2014). importante a realizao desse estudo
com alunos das reas de administrao, enge-
nharia, arquitetura, psicologia e outras, pois
em breve sero os responsveis pelo treina-
mento, seleo e contratao de PCDs em di-
versas empresas ou estaro trabalhando lado a
lado com as PCDs, apesar de claramente acre-
ditarem que devam ser transferidas para outro
local.
O preconceito est presente no apenas
nos contratantes, mas nas prprias PCDs, com
relao capacidade e habilidade de exerce-
rem um trabalho. Em pesquisa realizada nas
cidades de Belo Horizonte e Curvelo com em-
pregados com deficincia, um deles afirma
que existem algumas pessoas que no tm
capacidade nem deveriam trabalhar, e sim
aposentar; tem uns que no tm um dos bra-
os (GOULART; COIMBRA, 2010, p.112). O
mesmo trabalhador demonstra a percepo de
todos os empregados com deficincia sobre a
desvalorizao deles no mercado de trabalho,
uma vez que so alocados em cargos de menor
valor dentro da empresa, sem funes de che-
fia ou coordenao, apenas para preenchimen-
to de cotas e, usualmente, aps atuao dos r-
gos de fiscalizao trabalhistas (GOULART;
COIMBRA, 2010, p.112).
Essa incluso forada no convm pr- cidas no tocante reserva de vagas para PCDs.
pria dignidade da PCD, bem como no realiza
a contento o pressuposto da incluso social,
pois no a concebe como ser humano igual
em direitos e deveres a qualquer outro cida-
do.2 Na Ao Direta de Inconstitucionalidade
2
O pressuposto da igualdade jurdico e no fsico. O
ser humano, por sua natureza, tem distintas feies, com-
portamentos, opes, vontades, manifestaes psquicas,
necessidades e aptides. Isso significa que a pessoa com
166 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173
(ADI) interposta pela Confederao Nacional
dos Estabelecimentos de Ensino (Confenen)
contra dispositivos da Lei no 13.146/2015,
encontram-se claramente expostos os pre-
conceitos sociais PCD: todos os alunos que
fizeram opo pelo ensino privado, arcaro
com os custos extraordinrios, de mensura-
o impossvel e inimaginvel, causados pelos
portadores de necessidades especiais, tpicas e
individualizadas, conforme a natureza e grau
de deficincia pessoal (BRASIL, 2017).
V-se, claramente, que a PCD tida como
um custo e sua incluso, um nus social
no consequncia natural da vida em socieda-
de e da aceitao de todos os seres humanos
como iguais. Numa sociedade onde se mul-
tiplicam os polos de conflito pela igualdade
social igualdade de gneros, de cor ou de
preferncia sexual ou religiosa , ineficiente
a incluso social por meio de sanes negati-
vas e criao de cotas que mais dividem do que
congregam os grupos.
A imposio de cotas ou qualquer outra
espcie de incluso forada ineficiente e
no traz os objetivos desejados de incluso
e de erradicao do preconceito. Tem efic-
cia de curto prazo e, com os debates sociais
e seguidos descumprimentos, tende a ter sua
eficincia social questionada. Deve-se lem-
brar que a Lei no 8.213/1991 seguidamente
descumprida por empresas, e h alto grau de
descumprimento s diretrizes por ela estabele-
A despeito de ter sua importncia imediata,
sobretudo no tocante autonomia financeira
das PCDs, dever ser gradualmente substitu-
da por medidas de proibio ao preconceito e
deficincia tem sentido normativo, com as ramificaes
dadas pelo ordenamento jurdico vigente, sendo apenas
mais uma forma de dizer que todos os seres humanos so
diferentes entre si e, por essa mesma razo, devem ser tra-
tados igualmente, sem distino ou preconceito de qual-
quer natureza.
de incluso ampla e irrestrita, e no uma incluso apartada, por meio
de vagas diferenciadas.

2.3. A incluso desejada o exemplo internacional e novos modelos

estatudos pelo EPCD

A destinao de vagas no mercado de trabalho s PCDs poltica

utilizada em diversos pases h mais de duas dcadas. A tcnica utiliza-
da, todavia, varia de acordo com os objetivos e o prprio sustentculo
axiolgico e social dos respectivos ordenamentos jurdicos. Assim, pa-
ses como Grcia, ustria, Portugal e Sucia usam a tcnica de fomento,
concedendo isenes ou descontos fiscais ou mesmo preferncia nas
contrataes pblicas para empresas que empregam determinado per-
centual de PCDs; outros ordenamentos jurdicos optam por uma sano
pecuniria, tal qual ocorre no Brasil; e h ainda outros que no impem
qualquer sano ou tcnica indutiva, possibilitando diferentes ratings
por agncias de classificao, como a ISO, a AA ou a SA.
O Americans with Disabilities Act (ADA) de 1990, que probe qual-
quer discriminao baseada em deficincia, recomendando tambm a
acessibilidade a todos os empregadores que contratarem PCD, tido
como um dos principais motivos da reduo do nmero de PCDs em-
pregadas nos Estados Unidos da Amrica (EUA) desde a data de sua vi-
gncia. Ao estabelecer proibies de discriminao, criando a obrigao
de acessibilidade e incluso no interior das empresas, criou-se um custo
indesejado aos empregadores que acabou por gerar o efeito contrrio ao
pretendido pela legislao. Bagenstos pondera que:

By imposing liability for disability-based discrimination in hiring, the

ADA does of course create an incentive to hire people with disabilities.
But in at least two respects the statute creates a countervailing
disincentive to hire people with disabilities. First, as with other
employment discrimination statutes, the ADA increases the cost of
discharging protected-class members; the higher firing costs, in turn,
make hiring people with disabilities a less attractive prospect. Second,
the Acts requirement of accommodation imposes a cost that is, at
least on the surface, different from the kinds of costs imposed by other
employment discrimination statutes (BAGENSTOS, 2004, p.536).

Alm dos custos citados, o autor explica que a proibio de discri-

minao tem baixa eficcia social, dada a dificuldade de sua fiscalizao
(BAGENSTOS, 2004, p.536).
Na Espanha, vislumbrou-se um aumento de 64%, de 2009 a 2014
de PCDs capazes de exercer atividade econmica remunerada, desocu-
padas, ao passo que houve um aumento de somente 19%, no mesmo

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173 167

perodo, de pessoas sem deficincia desocu-
padas (ESPAA, 2016). Esse aumento do n-
mero de pessoas com capacidade para o traba-
lho desocupadas deveu-se crise econmica
vivenciada pelo pas, de 2008 at pelo menos
2013. O ano de 2014 foi o primeiro em que
houve alta no nmero de empregos desde o
incio da crise (A CRISE, 2016).
No Reino Unido, o objetivo primordial do
Personal Advisor Pilot Projects considerado o
New Deal para as PCDs, e que teve incio em
1998 assistir a PCD na busca por emprego
e ajudar a manter o emprego daqueles que j
esto empregados. Atua por meio de conse-
lheiros pessoais que auxiliam empregados e
empregadores nas fases de pr-contratao e
de manuteno do emprego e ascenso pro-
fissional e a concesso de benefcios diretos e
indiretos aos empregadores. Esse projeto pilo-
to demonstrou um avano significativo na in-
sero no mercado de trabalho (COMISIN
EUROPEA, 2004), sendo as prprias limita-
es decorrentes dos mais variados tipos de
deficincia o principal obstculo relatado pelas
pessoas atendidas pelo Programa (LOUMIDIS
et al., 2001).
A poltica de cotas um dos principais
exemplos de poltica legislativa destinada
contratao de PCDs e usada, com algumas
nuanas, em diversos pases, quer obrigando
somente o poder pblico (Irlanda e Blgica,
por exemplo), quer o poder pblico e os em-
pregadores privados (ustria e Brasil, exempli-
ficativamente). Nos pases da Unio Europeia,
as sanes aos empregadores que descumprem
as cotas so tidas como ineficientes; alguns
Estados no chegam a estabelecer sanes,
apesar da obrigao legal (como Luxemburgo,
por exemplo). Nesses pases, as receitas advin-
das da aplicao das multas pecunirias ser-
vem para financiar medidas complementares,
como assessoria especfica a empregados e em-
168 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173
pregadores, readaptao profissional, emprego
subvencionado e incentivos para a criao de
empresas por PCDs (COMISIN EUROPEA,
2004). Chega-se concluso de que o sistema
de cotas no cria incluso social, mas somen-
te uma obrigao de contratao, vista mais
como custo do que obrigao social, derivada
do dever de solidariedade e do necessrio re-
conhecimento indistinto da dignidade huma-
na a qualquer ser humano.
A tendncia observada nesses pases a
progressiva adaptao do sistema de cotas,
substituindo-o ou aplicando-o combinado
com outras polticas que se mostram mais efi-
cientes na incluso pelo trabalho e, em ltima
anlise, de incluso social. Essa substituio j
foi vivenciada no Reino Unido (com a abolio
do sistema de cotas em 1996), progressivamen-
te na Grcia e nos pases escandinavos, em que
as cotas so tidas como incompatveis com a
igualdade entre as pessoas e capazes de perpe-
tuar o preconceito contra as PCDs. Nesses pa-
ses, instrumentos como o trabalho protegido,
polticas de formao continuada e adaptada
para a PCD e agncias governamentais especi-
alizadas em alocao e realocao de PCDs no
mercado de trabalho so os mecanismos mais
utilizados em paralelo com a necessria educa-
o continuada para a eliminao da discrimi-
nao na prpria empresa por empregadores
e demais empregados e a formao de uma
poltica inclusiva, permitindo ascenso profis-
sional com igualdade de oportunidades a qual-
quer outro trabalhador (MAJA et al., 2011).
Consideraes finais
A incluso social da pessoa com deficin-
cia fsica indispensvel para a concretizao
de sua dignidade e da igualdade com os de-
mais cidados. Sob essa perspectiva, a CRFB
prev, alm da competncia para cuidar da
sade, proteo e garantia das PCDs, a proi-
bio de qualquer discriminao no tocante a
salrios e critrios de admisso do trabalhador
com deficincia, bem como o percentual a ser
destinado a elas em cargos e empregos pbli-
cos (BRASIL, 1988).
O tratamento conferido pela legislao
PCD sofreu importantes alteraes paradig-
mticas ao longo da histria, saindo de um
contexto de excluso, em que crianas nasci-
das com deficincia eram mortas ou excludas
de sua famlia, e as que sobreviviam eram alija-
das do convvio social, tratadas em locais dis-
tantes das cidades e longe dos olhos das outras
pessoas. Posteriormente, passou-se aceitao
das PCDs, com base no tratamento mdico,
entendendo a deficincia como doena e, por-
tanto, carecedoras de cuidado especfico. Em
seguida, passou-se necessria incluso da
PCD sociedade, sendo a deficincia um con-
ceito social, e as PCDs iguais s outras pessoas.
O princpio da dignidade humana, em espe-
cial aps a Segunda Grande Guerra, norteou
o tratamento jurdico da PCD, entendendo-a
igualmente digna e, portanto, igual a quais-
quer cidados.
Todavia, a mera igualdade no suficiente
para a total incluso social das PCDs, em vir-
tude de inmeros tipos e graus de deficincia.
Assim, a tendncia atual a juno do trata-
mento mdico ao tratamento social, sendo
a deficincia um conceito em evoluo e um
signo bilateral, que afeta psquica e fisicamen-
te as pessoas por ela acometidas e, em termos
culturais e sociais, o restante da sociedade.
As normas internacionais evoluram se-
guindo esses conceitos e a CDPD contm essa
abordagem: confere-lhes maior autonomia e
direitos e, sobretudo, entende como necessria
a sua incluso social. O avano axiolgico des-
sa Conveno e, posteriormente, do EPCD
reforar que todos os seres humanos so
iguais, na medida da distino funcional de
cada um deles. O EPCD deve ser tratado como
parte do bloco de constitucionalidade, sendo
interpretado e aplicado sempre em conjunto
com a CDPD. norma que tem como funda-
mentos axiolgicos a autonomia, participao
e a igualdade, e consolidou diversas normas
esparsas existentes at ento sobre o tema.
O direito da PCD ao trabalho tratado no
Brasil desde o incio da dcada de 90, quando
se estabelecerem cotas em concursos pblicos
e em empresas com mais de 100 empregados.
Esse ponto permaneceu inalterado na atual le-
gislao, sendo a principal poltica estabelecida
pelo EPCD, ao lado de objetivos como o est-
mulo ao empreendedorismo e ao trabalho au-
tnomo, o fortalecimento do cooperativismo e
o estabelecimento de polticas pblicas visando
ao acesso e manuteno do emprego da PCD.
O modelo de incluso da PCD no merca-
do de trabalho adotado pelo Brasil at a edi-
o do EPCD baseava-se numa concepo
compensatria, impondo um limite mnimo
de contratao de PCD ao poder pblico e ao
particular. A adoo desse modelo, a despeito
de aumentar o nmero de PCDs trabalhando,
relegou-as a mero nmero de preenchimento
de cotas, consistindo em mais um custo para
a empresa, num ambiente no inclusivo e que
no considerava suas aptides, fortalecendo o
cenrio social discriminatrio.
O EPCD, apesar de manter a poltica de
cotas, prev o estmulo ao empreendedoris-
mo, com base em cooperativas e associaes
e refora a importncia da educao e da ca-
pacitao para a adaptao ou readaptao no
mercado de trabalho. Apesar da inegvel im-
portncia, so polticas que contam com tmi-
do apoio do poder pblico at o momento, no
sendo possvel tecer consideraes concretas
acerca de sua aplicao.
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173 169
 Ademais, o modelo de incluso adotado no Brasil focado to so-
mente no ingresso ou reingresso da PCD no mercado de trabalho, sem
se preocupar com a forma de contratao ou da efetiva diminuio ou
eliminao de desigualdades e superao do preconceito, ainda muito
presente na sociedade como um todo e nas empresas que cumprem as
polticas de cotas.
Nesse cenrio, as PCDs geralmente so vistas como meros objetos de
preenchimento das vagas reservadas, relegadas a funes sem importn-
cia na empresa e sem possibilidade de elevao ou destaque profissional,
independentemente de suas capacidades e aptides, aprofundando o es-
tigma de incapacidade que historicamente assola as PCDs.
O modelo adotado no Brasil, apesar de ntidos avanos trazidos pela
Lei no13.146/2015, falha na concretizao da proposta de incluso social
e eliminao da discriminao, por no estimular o reconhecimento das
aptides e necessidades da PCD pelo poder pblico e pelas empresas, e
reforar o preconceito com relao s suas capacidades no mbito laboral.

Sobre o autor
Rafael Diogo Digenes Lemos mestre em Direito pela Universidade Federal do
Rio Grande do Norte (UFRN), Natal, RN, Brasil; professor de Direito na instituio
DeVry-Fanor, Fortaleza, CE, Brasil.
E-mail: rafael.diogo@gmail.com

Ttulo, resumo e palavras-chave em ingls3

RIGHT TO WORK AS SOCIAL INCLUSION OF THE PERSON WITH DISABILITIES:
13.146/2015 ACT ANALYSIS
ABSTRACT: he present work aims to critically analyze the model of inclusion in the
labor market of the disabled person. To this end, the instruments provided for before the
publication of Law 13.146/2015 and subsequent to this law will be taken as a background.
The models will be analyzed from the perspective of social inclusion, addressing the labor
market, overcoming inequalities and eliminating discrimination, objectives of the UN
Convention on the Rights of Persons with Disabilities. Ultimately, the Brazilian model
will be compared with strategies adopted in other countries and critically compared under
the tripod of inclusion, overcoming inequalities and eliminating discriminatory acts.
KEYWORDS: EQUALITY. PERSON WITH DISABILITIES. SOCIAL INCLUSION.
HUMAN DIGNITY.

3
Sem reviso do editor.

170 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173

Como citar este artigo
(ABNT)
LEMOS, Rafael Diogo Digenes. Direito ao trabalho como elemento de incluso social da
pessoa com deficincia: anlise da Lei no13.146/2015. Revista de Informao Legislativa:
RIL, v.54, n.214, p.153-173, abr./jun. 2017. Disponvel em: <http://www12.senado.leg.br/
ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_p153>.
(APA)
Lemos, R. D. D. (2017). Direito ao trabalho como elemento de incluso social da pessoa
com deficincia: anlise da Lei no 13.146/2015. Revista de Informao Legislativa: RIL,
54(214), 153-173. Recuperado de http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_
v54_n214_p153

Referncias
A CRISE na Espanha acabou? [on-line]. Esto es Madrid, Madrid!, [S.l.], 2016. No
paginado. Disponvel em: <http://www.estoesmadridmadrid.com/2016/03/02/crise-na-
espanha-2/>. Acesso em: 19 maio 2017.
ARENDT, Hannah. A condio humana. Traduo Roberto Raposo. 10. ed. Rio de Janeiro:
Forense Universitria, 2007.
VILA, Humberto Bergmann. Teoria dos princpios: da definio aplicao dos
princpios jurdicos. 9. ed. ampl. atual. So Paulo: Malheiros, 2009.
BAGENSTOS, Samuel R. Has the Americans with disabilities act reduced employment for
people with disabilities?. Berkeley Journal of Employment & Labor Law, v.25, n.2, p.527-
564, set. 2004. Disponvel em: <http://scholarship.law.berkeley.edu/cgi/viewcontent.
cgi?article=1343&context=bjell>. Acesso em: 18 maio 2017.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Dirio Oficial da Unio,
5 out. 1988.
______. Lei no 8.112, de 1o de dezembro de 1990. Dispe sobre o regime jurdico dos
servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais. Dirio
Oficial da Unio, 19 abr. 1991. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
L8112cons.htm>. Acesso em: 19 maio 2017.
______. Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991. Dispe sobre os Planos de Benefcios
da Previdncia Social e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, 25 jul. 1991.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8213cons.htm>. Acesso em:
19 maio 2017.
______. Lei no9.029, de 13 de abril de 1995. Probe a exigncia de atestados de gravidez
e esterilizao, e outras prticas discriminatrias, para efeitos admissionais ou de
permanncia da relao jurdica de trabalho, e d outras providncias. Dirio Oficial da
Unio, 17 abr. 1995. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9029.
HTM>. Acesso em: 19 maio 2017.
______. Lei no9.867, de 10 de novembro de 1999. Dispe sobre a criao e o funcionamento
de Cooperativas Sociais, visando integrao social dos cidados, conforme especifica.
Dirio Oficial da Unio, 11 nov. 1999. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/L9867.htm>. Acesso em: 19 maio 2017.
______. Supremo Tribunal Federal. Informativo no258, de 25 de fevereiro de 2002 a 1o
de maro de 2002. Elaborado a partir de notas tomadas nas sesses de julgamento das
Turmas e do Plenrio, contm resumos no oficiais de decises proferidas pelo Tribunal.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173 171

 Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo258.
htm >. Acesso em: 19 maio de 2017.
______. Senado Federal. Decreto legislativo no 186, de 9 de julho de 2008. Aprova o
texto da Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia e de seu Protocolo
Facultativo, assinados em Nova Iorque, em 30 de maro de 2007. Dirio Oficial da
Unio, 10 jul. 2008. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
congresso/DLG/DLG-186-2008.htm>. Acesso em: 19 maio 2017.
______. Decreto no6.949, de 25 de agosto de 2009. Promulga a Conveno Internacional
sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia e seu Protocolo Facultativo, assinados em
Nova York, em 30 de maro de 2007. Dirio Oficial da Unio, 26 ago. 2009. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/decreto/d6949.htm>. Acesso
em: 19 maio 2017.
______. Lei Complementar no142, de 8 de maio de 2013. Regulamenta o 1odo art.201
da Constituio Federal, no tocante aposentadoria da pessoa com deficincia segurada
do Regime Geral de Previdncia Social - RGPS. Dirio Oficial da Unio, 9 maio 2013a.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp142.htm>. Acesso
em: 19 maio 2017.
______. Decreto no 8.163, de 20 de dezembro de 2013. Institui o Programa Nacional
de Apoio ao Associativismo e Cooperativismo Social - Pronacoop Social, e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio - Edio Extra, 20 dez. 2013b. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Decreto/D8163.htm>.
Acesso em: 24 maio 2017.
______. Lei no13.146, de 6 de julho de 2015. Institui a Lei Brasileira de Incluso da Pessoa
com Deficincia (Estatuto da Pessoa com Deficincia). Dirio Oficial da Unio, 7 jul.
2015. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/
l13146.htm>. Acesso em: 19 maio 2017.
______. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 5.357.
Embargante: Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino. Embargado:
Presidente da Repblica. Embargado: Presidente do Congresso Nacional. Relator: Min.
Edson Fachin. Dirio da Justia Eletrnico, 6 mar. 2017. Disponvel em: <http://redir.stf.
jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=12527456>. Acesso em: 19 maio
2017.
CARVALHO-FREITAS, Maria Nivalda, MARQUES, Antnio Luiz (Org.). Trabalho e
pessoas com deficincia: pesquisas, prticas e instrumentos de diagnstico. Curitiba: Juru,
2010.
COMISIN EUROPEA. Direccin General de Empleo y Asuntos Sociales. Programas
activos de empleo para las personas com discapacidad: hechos y cifras sobre su utilizacin
y impacto. Traduccin espaola Gabriela Daz Prez. [S.l.]: CERMI, 2004. Disponvel em:
<http://riberdis.cedd.net/bitstream/handle/11181/3852/programas_activos_de_empleo_
personas_con_discapacidad.pdf?sequence=1&rd=0031360811173160>. Acesso em: 19
maio 2017.
CROW, Liz. Including all of our lives: renewing the social model of disability. In:
BARNES, Colin; MERCER, Geof (Ed.). Exploring the divide: illness and disability. Leeds:
The Disability Press, 1996. Disponvel em: <http://pf7d7vi404s1dxh27mla5569.wpengine.
netdna-cdn.com/files/library/Crow-exploring-the-divide-ch4.pdf>. Acesso em: 18 maio
2017.
ESPAN. Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Informe del mercado de trabajo de las
personas com discapacidad em Espaa: datos 2015. [Madrid]: Servicio Pblico de Empleo
Estatal, 2016. Disponvel em: <http://www.sepe.es/contenidos/observatorio/mercado_
trabajo/2635-1.pdf>. Acesso em: 19 maio 2017.
GOULART, ris Barbosa; COIMBRA, Cristiane Elias Penido. Anlise da insero das
pessoas com deficincia segundo suas percepes. In: CARVALHO-FREITAS, Maria
Nivalda; MARQUES, Antnio Luiz (Org.). Trabalho e pessoas com deficincia: pesquisas,
prticas e instrumentos de diagnstico. Curitiba: Juru, 2010.

172 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173

KALUME, Pedro de Alcntara. Deficientes: ainda um desafio para o governo e para a
sociedade. So Paulo: Ltr, 2005.
LOPEZ GONZLEZ, Mara. Modelos tericos e investigacin en el mbito de la
discapacidad: hacia la incorporacin personal. Revista Docencia y Investigacin de la
Univiersidad Castilla-La Mancha, v.31, n.16, p.215-240, 2006. Disponvel em: <https://
dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=2250512>. Acesso em: 19 maio 2017.
LOUMIDIS, Julia et al. Evaluation of the New Deal for Disabled People Personal Adviser
Service pilot. Huddersfield, UK: Charlesworth Group, 2001. Research report n. 144.
Disponvel em: <https://www2.warwick.ac.uk/fac/soc/ier/publications/2001/loumidis_
et_al_2001_rrep144.pdf>. Acesso em 19 maio 2017.
MADRUGA, Sidney. Pessoas com deficincia e direitos humanos: tica da diferena e aes
afirmativas. So Paulo: Saraiva, 2013.
MAJA, PA et al. Employing people with disabilities in South Africa. South African Journal
of Occupation Therapy, v.41, n.1, p.24-32, 2011. Disponvel em: <http://www.sajot.co.za/
index.php/sajot/article/view/16/22>. Acesso em: 19 maio 2017.
MEDEIROS, Marcelo; DINIZ, Debora. A nova maneira de se entender a deficincia e o
envelhecimento. Braslia, Ipea, 2004. Texto para discusso. Disponvel em: <http://bvsms.
saude.gov.br/bvs/publicacoes/td_1040.pdf>. Acesso em: 19 maio 2017.
MENEZES, Joyceane Bezerra. O direito protetivo no Brasil aps a conveno sobre a
proteo da pessoa com deficincia: impactos do novo CPC e do Estatuto da Pessoa com
Deficincia. Civistica.com, Rio de Janeiro, v.4, n.1, p.1-34, jan./jun.2015. Disponvel em:
<http://civilistica.com/wp-content/uploads/2016/01/Menezes-civilistica.com-a.4.n.1.2015.
pdf >. Acesso em: 19 maio 2017.
PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. 14. ed. So
Paulo: Saraiva, 2013.
RELATO sincero de um profissional (qualificado) com deficincia [on-line]. i.social, [S.l.],
[2015?]. No paginado. Disponvel em: <http://blog.isocial.com.br/relato-sincero-de-um-
profissional-qualificado-com-deficiencia/>. Acesso em: 19 maio 2017.
RIBEIRO, Marco Antnio; CARNEIRO, Ricardo. A incluso indesejada: as empresas
brasileiras face lei de cotas para pessoas com deficincia no mercado de trabalho. Revista
Organizaes e Sociedade, Salvador, v.16, n.50, p.545-564, jul./set. 2009. Disponvel em:
<http://www.scielo.br/pdf/osoc/v16n50/08.pdf>. Acesso em: 19 maio 2017.
RUBIO LLORENTE, Francisco. El bloque de constitucionalidad. Revista Espaola de
Derecho Constitucional, v.9, n.27, set./dez. 1989. Disponvel em: <https://dialnet.unirioja.
es/descarga/articulo/79403.pdf>. Acesso em: 19 maio 2017.
SIMAS, Andr Luiz Barreto; SOUTO, Jssica Faria; CARVALHO-FREITAS, Maria
Nivalda de. Incluso de pessoas com deficincia no trabalho: percepo dos universitrios.
Psicologia: teoria e prtica, So Paulo, v.16, n.3, p.30-42, dez. 2014. Disponvel em: <http://
pepsic.bvsalud.org/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1516-36872014000300003&lng=
pt&nrm=iso>. Acesso em: 18 maio 2017.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173 173

 A eficincia dos Tribunais de Contas
no Brasil
Uma abordagem terica

BRADSON CAMELO
MARCLIO TOSCANO FRANCA FILHO

Resumo: H grande relevo em encontrar meios para medir a eficin-

cia do controle externo, de maneira que possa haver um combate mais
efetivo s irregularidades das contas pblicas. Entretanto, essa tarefa
extremamente difcil, principalmente no que concerne mensurao
dos benefcios do controle, j que a percepo/sensao de probabi-
lidade de impunidade uma varivel importante na conduta lesiva
ao patrimnio, mas de medio incerta. Nesta pesquisa, foi feito um
corte epistemolgico para analisar apenas o controle externo realizado
pelos Tribunais de Contas, tentando-se, em um primeiro momento,
construir as diversas formas de medir o custo e o benefcio mdios de
um processo nas cortes de contas. Alm da apresentao de tcnicas
de clculo de custo e benefcio dos julgamentos, ser discutido um
conceito terico sobre os nveis de eficincia de uma auditoria pblica
(controle externo), passando pela evoluo e pelas controvrsias desse
instituto.

Palavras-chave: Corrupo. Eficincia. Controle Externo. Tribunal

de Contas. Direito e Economia.

Introduo

Crise econmica e corrupo so dois temas centrais na atual agen-

da do pas. Se, primeira vista, esses temas to espinhosos no pa-
recem resultar em nenhuma consequncia positiva, eles, pelo menos,
Recebido em 14/10/16 podem servir para bem legitimar o presente paper, que almeja, em lti-
Aprovado em 10/11/16 ma instncia, compreender melhor e tornar mais eficiente o combate

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188 175

corrupo1 com base no exame de alguns mo-
delos de mensurao da eficincia do controle
externo a cargo dos Tribunais de Contas.
Os efeitos nocivos da corrupo sobre o
desenvolvimento econmico dos pases so
amplamente reconhecidos na literatura eco-
nmica, evidenciando que a corrupo pre-
judica os investidores, reduz a produtividade
dos gastos pblicos, distorce a alocao de
recursos e, assim, mina o crescimento econ-
mico. Autores como Shleifer e Vishny (1993)
analisam como a corrupo pode afetar o
bem-estar da sociedade, j que o consumo
do Estado em torno da metade de todo o
produto nacional. Parece altamente factvel,
portanto, que a eficincia do setor pblico em
geral e do controle externo em particular tem
um potencial enorme de impacto sobre o cres-
cimento e a renda per capita de um pas.
A lgica que ampara este trabalho a lgica
realista de, neste momento, tentar compreen-
der melhor o conceito de eficincia/ineficin-
cia no controle externo a cargo dos Tribunais
de Contas para, numa oportunidade futura,
aprimorar ou eliminar os mecanismos de con-
trole externo que se mostrem antieconmicos
ou ineficientes. Conhecer melhor para tornar
mais eficiente, enfim.
Em seu clssico estudo sobre a profissiona-
lizao da Administrao Pblica, Woodrow
Wilson (1887) j sinalizava o importante
papel que a eficincia deveria desempenhar
nos governos, em um cenrio de recursos
escassos e demandas crescentes. No Direito
Comparado, constata-se com facilidade que o
tema da eficincia est longe de ser monop-
lio americano. Constituies de 70 pases de
A, de Andorra (art. 72.3), a Z, de Zimbbue
1
Dreher e Herzfeld (2005) afirmam, em seu estudo,
que um aumento da corrupo em cerca de um ponto do
ndice reduz o crescimento do PIB em 0,13 pontos percen-
tuais e do PIB per capita em US $ 425.
176 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188
(art. 9.1) associam-na principiologia das
atividades administrativas do Estado.2
Apesar dessa ampla abrangncia, foi ape-
nas com a Emenda Constitucional no19, de 4
de junho de 1998, que instaurou uma ampla
reforma administrativa no Brasil e procurou
incorporar alguns preceitos do chamado New
Public Management ingls legislao brasi-
leira, que o texto originrio da Carta Magna,
de 05 de outubro de 1988, passou a acolher,
explicitamente, no caput do artigo 37, o pos-
tulado da eficincia a Effizienz da doutrina
alem como um dos princpios reitores da
administrao pblica (BRASIL, 1988). Desde
a sua origem, justo lembrar, o mesmo texto
constitucional de 1988 j estabelecia (art. 70,
caput), contudo, que a economicidade a
Wirtschaftlichkeit da doutrina alem seria
um dos cnones norteadores dos contro-
les externo e interno dos Poderes Pblicos
(BRASIL, 1988).
Pelo menos juridicamente, no h grande
distncia conceitual entre os dois princpios
(Effizienz e Wirtschaftlichkeit), uma vez que
ambos visam concretizar uma certa raciona-
lizao (ou maximizao) da relao existente
entre a alocao de recursos e meios (custos)
e a consecuo de fins pblicos (benefcios).
Em outras palavras, ao se falar em eficin-
cia ou economicidade, it is a measure of the
ratio of output to input (MANZOOR, 2014).
Logo, produtividade, desempenho, exceln-
cia, qualidade e resultados constituem corol-
rios evidentes de ambos os conceitos tanto
da eficincia do art. 37 como da economici-
dade do art. 70 que, constitucionalmente,
gozam do estatuto epistemolgico de vetores
principiolgicos da administrao pblica.
2
Dados da maior base de dados constitucionais do
planeta: Constitute: the worlds constitutions do read, sear-
ch and compare. Disponvel em: < https://www.constitute-
project.org/>. Acesso em: 4 abr. 2017.
Tal estatuto lhes garante uma fora normativa peculiarmente signifi-
cativa (BUGARIN, 2001), que requer constantes medidas administrati-
vas, legislativas e judiciais densificadoras, bem como concretiza-se em
verdadeiro direito pblico subjetivo dos administrados (BUGARIN,
2003). Quer como critrio de deciso (Entscheidungskriterium) judi-
cial ou administrativo, quer como programa normativo (Normatives
Programm), eficincia e economicidade exigem constante concretiza-
o (EIDENHLLER, 2005).
Ressalte-se que no se pretende restringir aqui a anlise das ques-
tes enfrentadas pelo controle externo exercido pelos Tribunais de
Contas a uma abordagem meramente quantitativa (produtivista).
Alis, como o professor Boaventura de Sousa Santos, em estudo sobre
o Poder Judicirio, bem analisa:

A presso quantitativa que recai sobre os tribunais e sobre os juzes

contribuiu para degradar as condies de funcionamento da adminis-
trao da Justia, a maioria das vezes em detrimento da qualidade ne-
cessria funo jurisdicional (SANTOS, 2005, p.23).

Mais do que um exame quantitativo, a anlise da relao custo-be-

nefcio da atuao das cortes de contas apresenta, em ltima anlise,
um importante aspecto qualitativo sobre o gasto pblico. Da mesma
forma, poder-se- inferir que um aumento da eficincia dos Tribunais
de Contas estar ligado a aspectos qualitativos das decises, e no ape-
nas a aspectos quantitativos. o que ser visto a partir de agora.

1. Controle externo no Brasil

Com o desenvolvimento do Estado nacional, em que os bens e re-

ceitas geridos pelo ente estatal so majoritariamente oriundos da socie-
dade, surge a crescente necessidade de um mecanismo de controle dos
atos administrativo-financeiros, em decorrncia do prprio princpio
republicano ou da boa gesto pblica (PASCOAL, 2013). Nessa mesma
linha, ensina o Professor Caldas Furtado (2014):

O fenmeno que coloca coisas alheias nas mos de terceiros tem o con-
do de fazer surgir, concomitantemente, a respectiva responsabilidade
pelo seu destino. Como decorrncia inexorvel dessa responsabilidade,
vem o correspondente dever de prestar contas. Tem-se, ento, a figu-
ra do devedor de contas, que o administrador de bens ou interesses
alheios, e a do credor delas, que o beneficirio em favor de quem se
efetivou a administrao.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188 177

 O Professor Regis de Oliveira (2011) tam-
bm vaticina:
Aps excelente anlise sobre a Repblica,
finaliza Celso Antnio Bandeira de Mello
dizendo que, se o Estado de Direito supe
que todas as condutas estatais mantenham-
se aprisionadas aos parmetros pr-traa-
dos que lhe regulam os comportamentos,
para que o princpio da legalidade se impo-
nha como um todo ntegro, sem fissuras,
indispensvel no apenas sua submisso ao
controle judicial, quando sua conduta seja
agressiva aos direitos subjetivos, mas re-
quisito tambm que exista um mecanismo
controlador de toda a ao estatal, graas
ao que possa ser reconduzido legalidade,
mesmo quando de sua conduta no haja
resultado violao de direito individual.
Ensina que decorrncia lgica e necessria
do Estado de Direito a existncia de um
rgo controlador de toda a atividade esta-
tal, ou seja, que nada escape ao controle de
mecanismos destinados a evitar a ilegalida-
de. Ao lado de controles estruturais de com-
portamentos, institui-se, tambm, controle
de contas. Todas as despesas devem estar
sujeitas ao controle de um rgo. ele, no
Brasil, o Tribunal de Contas.
Assim, os Tribunais de Contas, que tm
histria secular em nosso pas, tm como ob-
jetivo executar o controle externo da adminis-
trao pblica no aspecto de legalidade, legiti-
midade e economicidade, tentando atenuar o
problema agente-principal3 subjacente ao po-
der pblico. Para alcanar o objetivo citado, a
lgica das instituies jurdicas e sociais deve-
ria ser criar desestmulo para os agentes pbli-
cos representarem inadequadamente a popu-
lao. Com esse propsito, parte-se do pressu-
3
O problema do agente-principal ocorre quando o re-
presentante (agente), em vez de defender os interesses do
representado (principal), defende interesses particulares.
No caso do controle externo, ocorre esse problema quan-
do o gestor pblico utiliza a coisa pblica para benefcio
individual, e no coletivo.
178 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188
posto de que os agentes sociais so racionais4,
ou seja, usando a razo, ponderam o custo e o
benefcio de suas aes nefastas. Essa ponde-
rao se d com base no princpio da utilidade,
que impele os indivduos a agirem de modo a
maximizar suas satisfaes pessoais, evitando
desprazer e buscando felicidade.
Para atingir esses objetivos, a doutrina na-
cional entende que os Tribunais de Contas de-
tm as seguintes competncias:
1. funo opinativa elaborao dos pa-
receres prvios das contas de governo que so
julgadas definitivamente pelo poder legislati-
vo;
2. funo jurisdicional julgamento das
contas de gesto dos administradores e dos
responsveis por bens e valores pblicos da
administrao direta e indireta, incluindo to-
dos os que gerem qualquer tipo de prejuzo
para o ente pblico;
3. funo fiscalizadora apreciao e regis-
tro de atos de pessoal (admisso, aposentado-
ria, reforma e penso), auditorias a qualquer
rgo ou poder pblico, seja por iniciativa
prpria ou por demanda do legislativo, fisca-
lizaes dos convnios pblicos;
4. funo informativa prestao de infor-
maes ao poder legislativo, em seu mister de
controle, incluindo os relatrios das auditorias;
5. funo sancionadora permisso legal
para aplicar sanes a quem realiza despesas
irregulares ou ilegais;
6. funo corretiva permisso para assi-
nar prazos para que os gestores e rgos ado-
tem providncias, podendo, em caso de no
atendimento, sustar atos ou sugerir ao legisla-
tivo que suste contratos;
7. funo de ouvidoria possibilidade de
qualquer cidado exercer controle social, de-
nunciando irregularidades;
4
Modelo de racionalidade utilizado por Simon (1957).
 8. funo consultiva possibilidade de os gestores pblicos consul-
tarem os Tribunais de Contas sobre determinadas situaes em abstrato;
9. funo normativa (regulamentar) possibilidade de criar seu pr-
prio regimento interno e de estabelecer instrues normativas sobre as
matrias de sua competncia.
importante perceber que, com a evoluo da democracia e do
Estado de Direito, tornou-se possvel um controle maior da adminis-
trao pblica (GUERRA, 2012), permitindo verificar no apenas a le-
galidade das escolhas pblicas como os prprios objetos selecionados.
Nesse sentido, o Professor Valdecir Pascoal (2013) fala sobre as mudan-
as na forma de controle exercido pelos Tribunais de Contas:

No incio, o controle exercido pelos Tribunais de Contas era meramente

formalstico, enfatizando apenas aspectos atinentes legalidade (senti-
do estrito) dos atos pblicos. O sistema de controladorias, por sua vez,
enfatizava, a partir de sofisticadas tcnicas de auditoria (test audit), as-
pectos atinentes ao mrito dos atos administrativos: economicidade e
resultado de gesto.

Nessa mesma linha, o Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado

de So Paulo, Antnio Roque Citadini (1995), analisa a evoluo da for-
ma de controle e a compara em vrios pases:

No sistema de Tribunais de Contas, cuja origem marcada pelo controle

da legalidade, esses novos conceitos de controle, que tm como base
as auditorias, trouxeram grandes mudanas em suas formas de atua-
o. Hoje praticamente inconcebvel uma fiscalizao do ato admi-
nistrativo ater-se apenas ao julgamento de legalidade. Procura-se agora
incorporar as novas tcnicas de auditoria que permitam a apreciao
das contrataes e execues de obras e servios de modo mais abran-
gente, superando mera anlise formal. Esse caminho vem sendo ado-
tado em vrias partes do mundo, como ocorre no Tribunal de Contas
da Comunidade Econmica Europeia (que analisa a sadia gesto finan-
ceira), Alemanha, Frana, Portugal e Brasil, que analisam tambm a
boa gesto do ato administrativo, tendo cada rgo formas prprias de
atuao.

Assim, a anlise da eficincia realizada ex post e se concretiza por

meio do princpio da economicidade (FONSECA, 2002, p.42); da mes-
ma forma que a eficincia deve ser analisada nas polticas pblicas, tam-
bm deve ser utilizado esse princpio para o prprio controle externo.
Nas palavras do Desembargador Federal Marcus Abraham (2013):

O princpio da relao custo-benefcio recomenda que a atividade de

fiscalizao e controle no se torne mais onerosa que seu prprio obje-

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188 179

 to de aferio. Nesse sentido, cada caso concreto indicar a forma e os
meios mais adequados e compatveis para a realizao da fiscalizao e
controle, com ponderao, razoabilidade e eficincia.

Desse modo, a investigao da eficincia no controle externo de

grande importncia, pois, quando se lida com recursos pblicos, ne-
cessrio haver coerncia.

2. Eficincia: algumas questes econmicas

O conceito de eficincia usado, segundo Caliendo (2009), para

significar a realizao de processos que maximizam os resultados dos
meios utilizados, ou seja, a relao otimizada entre os custos dos meios
utilizados e o benefcio do resultado final obtido (MATTOS; TERRA,
2015). Assim, uma anlise comparativa entre situaes reais ou ideais
de custos versus benefcios.
O primeiro conceito de eficincia adotado na economia foi o de
Pareto5, que analisa a situao real, verificando se seria possvel melho-
rar a situao de algum, sem piorar a de outrem, sendo tima a situa-
o em que isso no seja possvel. Nas palavras do Professor portugus
Vasco Rodrigues (2007),

A Economia tem procurado instrumentos tericos que lhe permitam

responder a estas questes de forma positiva, sem que os valores pes-
soais de quem aprecia a situao interfiram no julgamento efectuado.
Os conceitos que mais se aproximam deste ambicioso propsito so
os de melhoria de Pareto e ptimo de Pareto. [] alterao constitui
uma melhoria de Pareto se beneficia, pelo menos, uma pessoa e no
prejudica ningum [] a situao resultante da alterao superior
situao inicial ou mais eficiente do que essa situao.[] depois de
uma sucesso de melhorias de Pareto, acabar inevitavelmente por se
atingir uma situao em que j no possvel aumentar a utilidade de
mais ningum sem prejudicar outrem. Diz-se ento que esta situao
um ptimo de Pareto ou, para evitar o contedo valorativo da palavra
timo, Pareto-eficiente.

Dizer que uma situao Pareto-eficiente implica dizer que h, se-

gundo Schfer e Ott (2004), eficincia de produo, de consumo e de
estrutura de produo. Os dois professores alemes definem essa situa-
o da seguinte forma:

5
Em homenagem ao economista italiano Vilfredo Pareto, que foi um dos precursores
dos estudos sobre o tema.

180 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188

 efficient production is that point where it is no longer possible to pro-
duce more of one good without reducing the output of another [].
Efficient consumption is that point when it is no longer possible to in-
crease utility by further exchanges []. Efficient production structure
is achieved at that point where producing a marginal unit of one good
results in a reduction in the production of another good such that the
members of society are unwilling to give up some of the production of
good Y in order to obtain an extra unit of X.

No caso da aplicao dessas ideias ao controle externo, h clara li-

mitao, porque o conceito no foi adequadamente trabalhado para o
servio pblico, principalmente em instituies de controle.
Outro importante conceito de eficincia que se trabalha em econo-
mia o conceito de Kaldor-Hicks6, que prev a maximizao da satis-
fao na sociedade, mesmo que implique prejuzo para uma parte, pois
essa perda superada (numericamente) pelo ganho da outra parte bene-
ficiada ou, como tratada por Veljanovski (2007, p.33):

To circumvent his difficulty the concept of Kaldor-Hicks efficiency

also called potential Pareto improvement, hypothetical compensation
test, cost-benefit analysis, wealth maximization, allocative efficiency,
maximization of joint (producers and consumers) surplus, or simply
efficiency is used. A policy is Kaldor-Hicks efficient if those that gain
can in principle compensate those that have been harmed and still be
better off.

Os resultados das mensuraes nos rgos de governo so notoria-

mente difceis de avaliar. No caso da eficincia de auditoria, os critrios
de Pareto e de Kaldor-Hicks no tm muita aplicao, pois no h trocas
entre pessoas, e a eficincia da estrutura de produo no significa que
os objetivos dos Tribunais de Contas so alcanados, sendo importante,
para construir esse conceito, estudar quais so os custos e os benefcios
dos Tribunais de Contas, j que, segundo Chiavenato (2003, p.155),

[a] eficincia preocupa-se com os meios, com os mtodos e procedimen-

tos mais indicados que precisam ser devidamente planejados e organi-
zados a fim de assegurar a otimizao de utilizao dos recursos dispo-
nveis. A eficincia no se preocupa com os fins, mas simplesmente com
os meios. O alcance dos objetivos visados no entra na esfera de compe-
tncia da eficincia; um assunto ligado eficcia. Na medida em que o
administrador se preocupa em fazer corretamente as coisas, ele estar se
voltando para a eficincia (melhor utilizao dos recursos disponveis).

6
Assim designado em referncia aos economistas Nicholas Kaldor e John Hicks.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188 181

 Dessarte, a eficincia no controle externo deve ser entendida como
a melhor relao dos meios (recursos pblicos) para atingir os objeti-
vos, ou seja, necessria uma anlise dos custos e dos benefcios dos
Tribunais de Contas ou dos seus processos.

3. Custos e benefcios dos Tribunais de Contas

Apesar de a sociedade considerar que a justia ou o controle dos gas-

tos pblicos no tm preo, indiscutvel que h um custo que pago
pela sociedade (HOLMES; SUNSTEIN, 1999). Nessa prestao de ser-
vio de auditoria pblica, h uma importante e custosa estrutura para
o exerccio desse mister, que inclui recursos humanos, tecnolgicos e
materiais para atingir um nvel satisfatrio de controle.
Tambm importante destacar que as consequncias nefastas decor-
rentes da pouca efetividade do controle das contas pblicas no sero
consideradas custos para a sociedade, pois, no outro lado da balana,
so analisados como benefcios os desestmulos para o comportamento
corrupto.
Conforme ressaltado em Estudo do IPEA (2011),

A mensurao de custos na administrao pblica um grande desafio

metodolgico, em virtude da dificuldade no apenas de mensurar os
benefcios gerados, mas tambm de identificar todos os elementos de
custo e de atribuir-lhes valores monetrios com alguma preciso.

Assim, para facilitar uma anlise futura, sugere-se considerar custos

somente os gastos diretos e indiretos com o controle externo, deixando
a complexidade da mensurao apenas para os benefcios decorrentes
da atividade desempenhada.
Com relao aos benefcios, conforme destacam Blume e Voigt
(2007; 2011) em estudos comparativos, se os Tribunais de Contas fun-
cionam efetivamente, eles podem alcanar resultados de longo alcance
que afetam desde a poltica fiscal at a diminuio dos nveis de corrup-
o. As despesas do governo poderiam ser menores, o que teria impacto
nos nveis de receita e dficit pblico e melhoraria a eficcia governa-
mental, que envolve a monitorao do comportamento de gastos dos
agentes do governo.
Segundo Schelker e Eichenberger (2003), quando tm uma atuao
forte, as unidades de controle externo levam a uma diminuio da carga
fiscal e das despesas. Esses autores postulam que instituies de audito-
ria fortes levam a nveis de tributao mais baixos; assim a eficcia dos

182 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188

Tribunais de Contas reflete-se nos indicadores gerais de eficincia do
governo.
Por outro lado, segundo Niskanen (1971), a teoria econmica da bu-
rocracia identificou uma srie de razes para a dificuldade de avaliar as
atividades das agncias (problema do agente-principal), uma das quais
a dificuldade de monitoramento do comportamento burocrtico por-
que muitas vezes um monoplio bilateral (entre o Controle Externo e
o Executivo), que no est sujeito presso da concorrncia que poderia
aumentar a eficincia, alm de outros problemas tpicos do setor pbli-
co, conhecidos como falhas de governo.

4. Mensurao da eficincia

Para medir a eficcia e a eficincia da atividade, necessrio esta-

belecer um processo de avaliao de desempenho. Segundo Aksoy e
Kahyaoglu (2013), para criar medidas eficazes de desempenho, pre-
ciso estabelecer um processo para identificar categorias crticas de de-
sempenho, tais como a satisfao das partes interessadas, processos de
auditoria, de inovao e capacidades. Entretanto, importante lembrar
as ponderaes de Afonso, Schuknecht e Tanzi (2006 apud MATTOS;
TERRA, 2015, p.219-220) sobre as dificuldades dessa incurso:

Afonso, Schuknecht e Tanzi (2006) destacam que a eficincia na produ-

o de bens de um modo geral se baseia na relao entre quantidade de
insumos e produtos ou custos e benefcios, e requer geralmente: (i)uma
estimativa de custos; (ii)uma estimativa de produtos; e (iii) a compa-
rao entre os dois. Com isso, para medir a eficincia na produo de
bens, pode-se comparar essa relao produto/custo de uma determi-
nada firma, pas ou unidade de deciso (DMU) com um padro ideal
em que a produo tima do ponto de vista terico; ou, na falta desse
padro, comparar com outras firmas, pases ou unidades de deciso. No
caso da produo de bens pblicos, esse procedimento tambm vli-
do. Mas h algumas dificuldades adicionais envolvidas. Primeiramente,
como ser visto adiante, a mensurao dos custos da atividade pblica
complicada. Alm disso, os objetivos do governo so distintos daque-
les das firmas. Para que o benefcio sociedade seja mximo, alm do
quanto produzir de um bem, o setor pblico deve decidir qual bem pro-
duzir e de que forma.

Para identificar uma boa tcnica de mensurao, alguns estudos,

como o de Rajgopal, Zheng e Srinivasan (2015), investigam os antece-
dentes e consequentes da mensurao da qualidade, sendo considera-
dos os seguintes proxies para medir a qualidade de uma auditoria: (i)va-
lor absoluto do contrato, (ii) continuidade das opinies da auditoria,

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188 183

 (iii)honorrios de auditoria, e (iv)atendimento ou superao da meta
de lucros trimestrais.
Outro importante mtodo para se calcular a eficincia de institui-
es a utilizao do DEA (Data Envelopment Analysis), mas neces-
srio estabelecer um fluxo de inputs e outputs para calcular os nveis de
eficincia.
Uma forma mais simples a anlise histrica (sries temporais, mes-
mo que simplificadas), mas h um problema: no servio pblico, so
poucas as informaes e poucas as variveis calculadas periodicamente.
Assim, as anlises desse tipo costumam ser superficiais.
Tambm importante lembrar que a qualidade dos gastos pblicos
pode ser vista como proxy da eficincia do controle externo. Esse ponto
de vista parte da presuno de que h correlao entre qualidade do
gasto e controle; no h, porm, evidncias empricas que comprovem
tal presuno.
Outro importante estudo sobre formas de calcular a eficincia de
auditorias foi realizado por Lin e Chen (c2011), o qual identifica como
medidas de eficincia de auditoria privada aspectos ligados ao mercado,
como percentual de atendimento do plano de auditoria, recomendaes
aceitas e implementadas, nmero de achados na auditoria, entre outros.
Alm desses modelos de estudos internacionais, este trabalho inicia
a discusso para que surjam propostas de mensurao que envolvam
relao de valores com a quantidade de processos, seja considerando o
oramento da entidade, seja considerando o valor total imputado para
repetio de indbito e multas.

Concluso

A corrupo um mal que gera graves prejuzos para a sociedade.

Entretanto, para alcanar melhores resultados, o combate a essa mazela
por meio do controle externo deve ser feito de modo eficiente, sendo
muito importante ter indicadores para avaliar e melhorar a aplicao dos
recursos pblicos, como destacado por Mattos e Terra (2015, p.228):

A elaborao de indicadores de desempenho do setor pblico crucial

para o monitoramento das atividades, para a mensurao do bem-estar
social e para a determinao da eficincia do setor pblico, tanto do
ponto de vista tcnico quanto do social.

Da mesma forma que o princpio da economicidade deve ser anali-

sado pelos Tribunais de Contas no controle das contas pblicas, deve ser

184 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188

verificada a eficincia do prprio controle externo, preferencialmente
com base em um ndice confivel, que permita a melhor aplicao do
recurso pblico no controle.
H grande demanda da sociedade para que os Tribunais de Contas,
no exerccio de suas funes, aloquem os recursos da forma mais efi-
ciente, como ressaltam Vieira, Bugarin e Garcia (2004). A ttulo de
exemplo, importante destacar que o US Government Accountability
Office orgulha-se de ter gerado 54,4 bilhes em benefcios financeiros
mensurveis ou sobre um retorno de US $ 100 em cada dlar investido
em GAO (ESTADOS UNIDOS, 2016, traduo nossa).
Apesar de no ser conclusivo, o presente artigo buscou demonstrar
a importncia de um controle de eficincia na atuao dos Tribunais de
Contas e a necessidade de se realizarem novas pesquisas, preferencial-
mente empricas, sobre o tema.

Sobre os autores
Bradson Camelo mestre em Direito Econmico pela Universidade Federal da Paraba
(UFPB), Joo Pessoa, PB, Brasil; professor de Direito do Instituto de Educao Superior
da Paraba (IESP), Cabedelo, PB, Brasil; procurador do Ministrio Pblico de Contas da
Paraba, Joo Pessoa, PB, Brasil.
E-mail: bcamelo@tce.pb.gov.br
Marclio Toscano Franca Filho ps-doutor em Direito pelo Instituto Universitrio Europeu
(EUI), Florena, Itlia; doutor em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Portugal; professor do Centro de Cincias Jurdicas da Universidade Federal da
Paraba (UFPB), Joo Pessoa, PB, Brasil; procurador do Ministrio Pblico de Contas da
Paraba, Joo Pessoa, PB, Brasil.
E-mail: mfilho@tce.pb.gov.br

Ttulo, resumo e palavras-chave em ingls7

THE EFFICIENCY OF THE AUDIT COURTS IN BRAZIL: A THEORETICAL
APPROACH
ABSTRACT: There is great significance in finding ways to measure the efficiency of
external control, so that there may be a more effective fight against irregularities in
public accounts. However, this task is extremely difficult, especially with regard to the
measurement of the benefits of control, since the perception/sensation of probability of
impunity is an important variable, but of uncertain measurement. In this research, an
epistemological cut was made to analyze only the external control carried out by the

7
Sem reviso do editor.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188 185

 Audit Courts, trying to, at first, build the various ways to measure the average costs and
benefits of a procedure in the Audit Court. Along with the demonstration of techniques
for calculating the costs and benefits of judgments, a theoretical concept on the efficiency
levels of a public audit (external control led by Audit Courts) it will be built, through all
developments and controversies of this institute.

KEYWORDS: CORRUPTION. EFFICIENCY. EXTERNAL CONTROL. AUDIT

COURTS. LAW AND ECONOMICS.

Como citar este artigo

(ABNT)
CAMELO, Bradson; FRANCA FILHO, Marclio Toscano. A eficincia dos Tribunais de
Contas no Brasil: uma abordagem terica. Revista de Informao Legislativa: RIL, v.54,
n. 214, p. 175-188, abr./jun. 2017. Disponvel em: <http://www12.senado.leg.br/ril/
edicoes/54/214/ril_v54_n214_p175>.

(APA)
Camelo, B., & Franca, M. T., Fo. (2017). A eficincia dos Tribunais de Contas no Brasil: uma
abordagem terica. Revista de Informao Legislativa: RIL, 54(214), 175-188. Recuperado
de http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_p175

Referncias
ABRAHAM, Marcus. Curso de direito financeiro brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier,
2013.

AKSOY, Tamer; KAHYAOGLU, Sezer. Measuring the internal audit performance: tips
for succesful implementation in turkey. American International Journal of Contemporary
Research, v.3, n.4, 2013.

BLUME, Lorenz; VOIGT, Stefan. Supreme audit institutions: supremely superfluous?:

across country assessment. International centre for economic research, n.3, 28 fev. 2007.

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Dirio Oficial da Unio,

5 de out. de 1988.

BUGARIN, Paulo Soares. O Princpio constitucional da eficincia: um enfoque

doutrinrio multidisciplinar. Revista do Tribunal de Contas da Unio, v.32, n.87, jan./
mar. 2001, p.39-50.

______. Dimenses significativas do princpio constitucional da economicidade: uma

abordagem multidisciplinar. Frum Administrativo, v.3, n.33, p.3049-3054, nov. 2003.

CALIENDO, Paulo. Direito tributrio e anlise econmica do direito: uma viso crtica. Rio
de Janeiro: Elsevier, 2009.

CHIAVENATO, Idalberto. Introduo teoria geral da administrao. 7. ed. Rio de

Janeiro: Elsevier, 2003.

CITADINI, Antnio Roque. O controle externo da administrao pblica. So Paulo: Max

Limonad, 1995.

186 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188

DREHER, Axel; HERZFELD, Thomas. The economic cost of corruption: a survey and
new evidence. SSRN, jun. 2005. Disponvel em: <https://papers.ssrn.com/sol3/papers.
cfm?abstract_id=734184 >. Acesso em: 27 mar. 2017.
EIDENHLLER, Horst. Effizienz als rechtsprinzip.3. ed. Tbingen: Mohr Siebeck, 2005.
ESTADOS UNIDOS. Government Accountability Office (GAO). GAO at a Glance.
Government Accountability Office, 2016. Disponvel em: <http://www.gao.gov/about/
gglance.html>. Acesso em: 28 mar. 2017.
FONSECA, Antnio. O Princpio da eficincia: impacto no direito pblico e improbidade.
In: SAMPAIO, Jos Adrcio Leite et al (Org.). Improbidade administrativa: comemorao
pelos 10 anos da Lei 8.429/92. Belo Horizonte: Del Rey, 2002.
FURTADO, J. R. Caldas. Direito Financeiro. 4. ed. rev. ampl. atual. 1. reimpr. Belo
Horizonte: Frum, 2014.
GUERRA, Evandro Martins. Direito financeiro e controle da atividade financeira estatal. 3.
ed. rev. ampl. atual. Belo Horizonte: Frum, 2012.
HOLMES, Stephen; SUNSTEIN, Cass. The cost of rights: why liberty depends on taxes.
Nova Iorque: Norton, 1999.
IPEA. Custo unitrio do processo de execuo fiscal na justia federal: relatrio de pesquisa.
Braslia: IPEA, 2011.
LIN, Wan-Ying; CHEN , Jiin-Feng. Measuring internal auditings value: report III. Florida:
The Institute of Internal Auditors Research Foundation, c2011. Disponvel em: <https://
www.iia.org.uk/media/91495/measuring_internal_auditing_s_value_-_iia_global_cbok_
survey.pdf >. Acesso em: 28 mar. 2017.
MANZOOR, Azhar. A look at efficiency in public administration: past and future. Sage
open, v.4, n.4, dez. 2014.
MATTOS, Enlinson; TERRA, Rafael. Conceitos sobre eficincia. In: BOUERI, Rogrio;
ROCHA, Fabiana; RODOPOULOS, Fabiana (Org.). Avaliao da qualidade do gasto
pblico e mensurao da eficincia. Braslia: Secretaria do Tesouro Nacional, 2015.
NISKANEN JUNIOR, W. Bureaucracy and representative government. Chicago: Aldine-
Atherton, 1971.
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 4. ed. rev. ampl. atual. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.
PASCOAL, Valdecir. Direito financeiro e controle externo: teoria, jurisprudncia e 200
questes comentadas. 8. ed. rev. ampl. atual. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013.
RAJGOPAL, Shivaram; ZHENG, Xin; SRINIVASAN, Suraj. Measuring audit quality.
Scheller college business, 1o jun. 2015. Disponvel em: <https://www.scheller.gatech.edu/
academics/conferences/Rajagopal-Srinivasan-Zheng.pdf>. Acesso em: 28 mar. 2017.
RODRIGUES, Vasco. Anlise econmica do direito: uma introduo. Coimbra: Almedina,
2007.
SANTOS, Boaventura de Sousa. Os actos e os tempos dos juzes: contributos para a
construo de indicadores da distribuio processual nos juzos cveis. Coimbra:
Observatrio Permanente da Justia Portuguesa, 2005.
SCHFER, Hans-Bernd; OTT, Claus. The economic analysis of civil . Cheltenham: Edward
Elgar Publishing, 2004.
SCHELKER, M.; EICHENBERGER, R. Starke rechnungsprfungskommissionen:
wichtiger als direkte demokratie und fderalismus?: ein erster blick auf die daten. Swiss
Journal of Economics and Statistics, v.139, n.3, p.351-373, 2003.
SHLEIFER, Andrei; VISHNY, Robert. Corruption. Quarterly Journal of Economics, v.108,
n.3, p.599-617, 1993.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188 187

SIMON, Herbert. A behaviour model of rational choice. In: ______. Models of man: social and rational: mathematical
essays on rational human behaviour in a social setting. New York: Wiley, 1957.
VELJANOVSKI, Cento. Economic principles of law. Cambridge: Cambridge University Press, 2007.
VIEIRA, Larcio Mendes; BUGARIN, Maurcio Soares; GARCIA, Leice Maria. Benefcios compartilhados: um
mecanismo para induzir a participao da sociedade no controle dos gastos pblicos no Brasil. Economia Aplicada, v.8,
n.1, 2004.
WILSON, Woodrow. The study of administration. Political Science Quarterly, v.2, n.2, jun. 1887.

188 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188

 Backlash s decises do Supremo
Tribunal Federal sobre unio
homoafetiva

MARIANA BARSAGLIA PIMENTEL

Resumo: A ampliao do espao institucional do Poder Judicirio, aps

a promulgao da Constituio Federal de 1988, desencadeou um enga-
jamento da populao quanto ao que vem sendo decidido nas instncias
jurisdicionais. Surge, nesse cenrio, a possibilidade de reaes sociais e
institucionais negativas s decises que interpretam o texto constitucio-
nal, s quais a teoria constitucional deu o nome de backlash. Com base na
leitura que o Constitucionalismo Democrtico faz do backlash, o presente
artigo pretende analisar como a populao brasileira reagiu deciso do
Supremo Tribunal Federal na ADI no4.277 e na ADPF no132, na qual se
reconheceu a unio homoafetiva como entidade familiar. Visa-se demons-
trar que as respostas negativas da sociedade, muito embora possam trazer
consequncias indesejadas, no constituem uma ameaa ao jogo demo-
crtico, expressando o dissenso em um contexto marcado pelo pluralismo.

Palavras-chave: Backlash. Constitucionalismo Democrtico. Supremo

Tribunal Federal. Unio homoafetiva.

1. Introduo

A expanso da atuao do Poder Judicirio no Brasil depois da pro-

mulgao da Constituio Federal de 1988, principalmente do Supremo
Tribunal Federal, que vem resolvendo cada vez mais questes sociais,
polticas e morais, potencializou o engajamento da populao quanto ao
que vem sendo decidido nas cortes.
Muitas decises proferidas pelo Poder Judicirio como de se espe-
Recebido em 18/1/17 rar em um contexto plural como o do Brasil causam reaes negativas
Aprovado em 20/2/17 por parte da populao. A essa resposta contrria da sociedade s decises

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.189-202 189

 proferidas pelos rgos do Judicirio, em especfico quelas em que se in-
terpreta a Constituio, a teoria constitucional deu o nome de backlash.
Inserido no contexto do denominado Constitucionalismo
Democrtico, o fenmeno backlash visto como uma ferramenta de
ampliao da legitimidade democrtica do sistema jurdico, na medida
em que representa a possibilidade de participao do povo na leitura
dos significados do texto constitucional.
E exatamente com base nessa leitura que o presente trabalho visa
analisar o backlash deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federal
na Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) no4277 (BRASIL, 2011a)
e na Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF)
no 132 (BRASIL, 2011b), na qual se reconheceu a unio homoafetiva
como entidade familiar, com todos os direitos e deveres que emanam
da unio estvel entre homem e mulher, consagrados no art.226, 3o
da Constituio da Repblica Federativa do Brasil CRFB (BRASIL,
1988), e no art.1.723 do Cdigo Civil (BRASIL, 2002).
Para tanto, na seo 2, aponta-se a ampliao do espao institucio-
nal do Poder Judicirio no Brasil, evidenciando a atuao do Supremo
Tribunal Federal frente a temas que interessam populao brasilei-
ra como um todo. Na seo 3, apresenta-se o conceito do fenmeno
backlash, com base na leitura feita pelo Constitucionalismo Democrtico,
utilizando-se como marco terico Robert Post e Reva Siegel. Na seo
4, examina-se a histrica deciso da Suprema Corte sobre a unio ho-
moafetiva, bem como as reaes negativas a essa deciso, que surgiram
em todos os espaos da sociedade. Finalmente, na seo 5, demonstra-se
que o backlash pode ser visto como um mal por alguns filsofos da teo-
ria constitucional (e que deve ser evitado), concluindo-se, contudo, que
essas reaes negativas integram o jogo democrtico, no podendo so-
brepor-se ao dever do Poder Judicirio de assegurar o direito das mino-
rias. Por derradeiro, aps a ponderao das consequncias do backlash
especificamente no contexto da deciso da Suprema Corte que reconhe-
ceu a unio homoafetiva como entidade familiar, sugere-se a ideia de
backlash como parte do dilogo constitucional que deve ter lugar nas
sociedades democrticas, traduzindo um dissenso que, a par de trazer
alguns prejuzos, inevitvel e maximiza a legitimidade da democracia.

2. A ampliao do espao institucional do Poder Judicirio

no Brasil

Passados quase 30 anos da vigncia da Constituio Federal de

1988, torna-se inegvel a afirmao de que o Poder Judicirio vem ga-

190 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.189-202

nhando cada vez mais espao no cenrio institucional brasileiro, tan-
to seu rgo de cpula, revestido de competncia para a proteo da
Constituio, quanto suas demais estruturas, na aplicao difusa de um
Texto Fundamental que, por seu carter analtico, se comunica com v-
rios planos da vida cotidiana (VALLE, 2013).
O Supremo Tribunal Federal tem papel de destaque nessa estrutu-
ra, respondendo por grande parte das questes morais, sociais e polti-
cas que interessam a todos os cidados brasileiros. Para Katya Kozicki
e Eduardo Borges Arajo, no artigo intitulado Um contraponto fraco
a um modelo forte: o Supremo Tribunal Federal, a ltima palavra e o
dilogo,

O desenho institucional traado pela Constituio de 1988 reserva ao

Supremo Tribunal Federal a ltima palavra no circuito decisrio for-
mal, que compreenderia os procedimentos de deliberao e de deciso
previstos pela Constituio (MENDES, 2010, p.217). Em razo dessa
circunstncia, a arena jurdica palco de resoluo de questes moral,
social e politicamente relevantes, devido a uma transferncia de poder
ao Judicirio, hoje autorizado a decidir questes que estavam fora das
suas competncias. Inserida no processo mundial de adoo ou de re-
viso de constituies que adotam cartas de direito e reviso judicial
(HIRSCHL, 2004, p.1), a Constituio de 1988 promove transferncias
de poder das instituies representativas a rgos judicirios (ARAJO;
KOZICKI, 2015, p.114-115).

A par das crticas que podem ser feitas Suprema Corte1 e ao Poder
Judicirio como um todo, fato que atualmente no h como o Estado
Democrtico de Direito ser dissociado de um Poder Judicirio presente
e atuante.
Segundo o Professor Clemerson Merlin Clve,

preciso considerar, entretanto, que democracia no significa simples-

mente governo da maioria. Afinal a minoria de hoje pode ser a maioria
de amanh, e o guardio desta dinmica majoritria/contramajoritria,
em ltima instncia, , entre ns, o prprio Poder Judicirio que age
como uma espcie de delegado do Poder Constituinte. Ou seja, a de-
mocracia no repele, ao contrrio, reclama a atuao do judicirio nesse
campo (CLVE, 2006, p.35).

No mesmo diapaso, Streck (2007) observa, hodiernamente, uma

tendncia para uma maior atuao do Poder Judicirio, uma vez que
em seu entendimento, sob o prisma do Estado Democrtico de Direito,

1
Ressalta-se, aqui, a contundente crtica feita no mencionado artigo de Kozicki
e Araujo (2015. p. 114), que coloca o Supremo Tribunal Federal entre a retrica do
Guardio entrincheirado e a prtica do Guardio acanhado.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.189-202 191

 aquele deveria atuar com independncia e mais fortemente como forma
de efetivar direitos fundamentais.
Nesse contexto, as questes de reflexo atuais versam menos sobre
se o Poder Judicirio deve exercer papel significativo dentro do funcio-
namento dos trs poderes e se deslocam para como a atuao do Poder
Judicirio deve ser desenvolvida na coordenao do convvio da socie-
dade brasileira, principalmente por meio do Supremo Tribunal Federal,
que com a reivindicada condio de detentor da ltima palavra quan-
to ao sentido constitucional, tem maior capacidade de interferncia no
exerccio do jogo ordinrio poltico (VALLE, 2013, p.3).
Considerando que a Suprema Corte vem decidindo questes sens-
veis ao imaginrio da sociedade brasileira, como a interrupo da gesta-
o de fetos anencfalos, pesquisas com clulas-tronco, responsabilida-
de criminal de agentes pblicos, entre outras, no surpreendente que a
populao tenha cada vez mais se engajado nas discusses desses temas
e reagido (positiva ou negativamente) a essas decises.
H, contudo, um novo elemento que merece ser destacado e que
surge com a maior visibilidade do Poder Judicirio brasileiro, que seria
a possibilidade do despertar de reaes populares mais significativas,
acompanhadas (ou no) por instncias polticas, s decises judiciais
(VALLE, 2013). De acordo com Vanice Regina Lrio do Valle,

O fenmeno da reao social ou institucional a uma deciso originria

do Tribunal Constitucional no novo no cenrio internacional e tem
merecido especial ateno na elaborao doutrinria americana dedica-
da ao estudo do fenmeno que ali se identifica como backlash (VALLE,
2013, p.4).

O fenmeno do denominado backlash, associado a recentes decises

do Supremo Tribunal Federal, servir de pano de fundo aos prximos
tpicos deste trabalho.

3. Constitucionalismo democrtico e backlash

Antes de abordar, especificamente, os aspectos tericos do fenme-

no backlash, importante que se faa uma breve incurso no chamado
Constitucionalismo Democrtico.
Em contraposio ao Constitucionalismo Popular, teoria que pre-
coniza que as decises concernentes s Constituies devem ser to-
madas apenas pelo povo, e no mais pelo Poder Judicirio (KRAMER,
2007) e, tambm, ao Minimalismo Judicial, de acordo com o qual as
cortes no deveriam decidir questes desnecessrias na resoluo de

192 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.189-202

um caso concreto, limitando-se a respeitar seus prprios precedentes e
exercer virtudes passivas2, o Constitucionalismo Democrtico legiti-
ma a atuao do Poder Judicirio por meio da utilizao de princpios
constitucionais de abertura argumentativa no processo de interpreta-
o constitucional, de modo a potencializar o engajamento poltico ex-
presso em termos de interaes entre as cortes e a sociedade em geral
(BUNCHAFT, 2011).
Robert Post e Reva Siegel, ambos professores da Yale Law School, no
texto Democratic Constitutionalism and Backlash, afirmam que

O Constitucionalismo Democrtico afirma o papel do governo repre-

sentativo e dos cidados mobilizados na garantia da Constituio, ao
mesmo tempo em que afirma o papel das Cortes na utilizao de um raci-
ocnio tcnico-jurdico para interpretar a Constituio. Diferentemente
do Constitucionalismo Popular, o constitucionalismo democrtico
no procura retirar a Constituio das Cortes. Constitucionalismo
Democrtico reconhece o papel essencial dos direitos constitucionais
judicialmente garantidos na sociedade americana. Diferentemente
do foco juricntrico nas Cortes, o Constitucionalismo Democrtico
aprecia o papel essencial que o engajamento pblico desempenha na
construo e legitimao das instituies e prticas do judicial review
(POST; SIEGEL, 2007, p.379, traduo nossa).

Para os autores, a premissa do Constitucionalismo Democrtico

reside justamente no fato de que a autoridade da Constituio depen-
de de sua legitimidade democrtica, o que se d no momento em que
os cidados reconhecem a Constituio como a sua Constituio. Essa
crena, para Robert Post e Reva Siegel, sustentada por tradies de
engajamento popular, que autorizam os cidados a no s interpretar a
Constituio, como tambm a se opor a quem quer que a esteja desres-
peitando (POST; SIEGEL, 2007).
Dentro do Constitucionalismo Democrtico, fortemente marcado
pelo pluralismo de posicionamentos polticos e pela possibilidade de
debate acerca da interpretao da Constituio (como tem acontecido
no Brasil hodiernamente), torna-se inquestionvel que as manifestaes
e/ou reaes populares contrrias a certa interpretao constitucional
feita pelo Poder Judicirio engrandecem a legitimidade do sistema ju-
rdico (KOZICKI, 2015).
Considerando que dada ao povo a abertura necessria para o deba-
te acerca de como a Constituio deve ser aplicada, nada mais razovel
e esperado do que haver discordncias da posio adotada pelo Poder
Judicirio naquelas decises em que se interpreta a Magna Carta.

2
Defendido, principalmente, por Sustein (1999).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.189-202 193

 A essas reaes populares negativas mais significativas, a teoria
constitucional deu o nome de backlash. O termo, ento, pode ser enten-
dido como a contrafora que surge, no seio da sociedade, ante decises
do Poder Judicirio que interpretam a Constituio. Conforme leciona
Katya Kozicki,

O termo backlash pode ser traduzido como reao, resposta contrria,

repercusso. Dentro da teoria constitucional, vem sendo concebido
como a reao contrria e contundente a decises judiciais que bus-
cam outorgar sentido s normas constitucionais. Seriam, ento, rea-
es que acontecem desde a sociedade e questionam a interpretao da
Constituio realizada no mbito do Poder Judicirio. No Brasil, penso
ser o caso, especialmente, das reaes populares s decises do Supremo
Tribunal Federal proferidas em sede de controle concentrado/abstrato
de constitucionalidade. O engajamento popular na discusso de ques-
tes constitucionais no apenas legtimo dentro dessa perspectiva,
mas pode contribuir, tambm, para o prprio fortalecimento do princ-
pio democrtico (KOZICKI, 2015, p.194).

O fenmeno do backlash no novidade no cenrio internacional

e tem merecido especial aprofundamento na doutrina americana. Na
histria dos Estados Unidos, despontam reaes de toda ordem havidas
em decorrncia do julgamento dos conhecidos casos Brown v. Board of
Education3 e Roe v. Wade4, que provocaram intensa discusso acerca do
poder da Suprema Corte de dar respostas a questes de ordem social e
institucional to caras populao.
Neste ponto, esclarece-se que o conceito de backlash no se associa
com erro ou acerto da deciso objeto da reao. No h, por assim dizer,
um liame inexorvel entre a reao social e a correo da deciso. Nesse
sentido,

de Krieger (2001, p.1-76) a explicitao de que o backlash resulta de

uma relao entre um regime legal institudo para promover uma mu-
dana social, e o sistema de normas e prticas consolidadas destinatrio
dessa nova disciplina normativa. O backlash tende a emergir quando
a aplicao de um regime legal transformativo gera resultados que di-
virjam visceralmente da normatizao j consagrada ou de instituies
em relao s quais segmentos influentes da populao mantenham
uma consciente e significativa fidelidade normativa. [] Est-se ento
no plano puro e simples da manifestao do dissenso a uma alterao
brusca do status quo sem que se possa afirmar aprioristicamente que

3
Nesse caso, a Suprema Corte dos Estados Unidos decidiu ser inconstitucional a divi-
so racial entre estudantes brancos e negros em escolas pblicas do pas.
4
Nesse caso, a Suprema Corte decidiu que a mulher, amparada pelo direito privaci-
dade e pela clusula do devido processo legal da Dcima Quarta Emenda, detm o poder
de decidir, por si s, acerca da continuidade ou da interrupo da sua gravidez.

194 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.189-202

 essa divergncia seja em si boa ou ruim; o que ela expressa em princ-
pio, o descontentamento com a soluo. A reao mudana brusca e
em sntese disso que se cuida quando se alude a backlash s pode
receber signo valorativo quando se tem uma avaliao sobre a bondade
ou maldade do regime anterior (superado pela deciso) que funcione
como elemento de orientao quanto pertinncia da mudana em si
(VALLE, 2013, p.9).

exatamente em razo dessa alterao na ordem das coisas que,

muitas vezes, existem reaes negativas quelas decises do Judicirio,
principalmente as proferidas pela Suprema Corte, que interpretam a
Constituio de modo a ampliar e reconhecer o direito das minorias.
Fixado o conceito de backlash e pontuado que no se trata apenas de
reaes negativas a decises ruins, passa-se anlise desse fenmeno
da teoria constitucional no contexto das unies homoafetivas.

4. A unio homoafetiva e a reao popular s decises do

Supremo quanto ao tema

O reconhecimento da unio homoafetiva como entidade familiar,

digna de proteo e regulamentao, integrou a luta do movimento
LGBT e de uma parcela da populao durante muitos anos.
No Brasil, as relaes homoafetivas vinham sendo chanceladas, di-
ariamente, pelos Tribunais Estaduais e pelos magistrados de primeiro
grau, mediante a concesso de diversos direitos a parceiros homossexu-
ais, como a partilha de bens, a penso por morte, a condio de depen-
dente em planos de sade, entre outros.
A doutrina nacional h muito tempo defendia que a previso do
art.226 da Constituio Federal5 seria meramente exemplificativa, pois
no se pode deixar de reconhecer que h relacionamentos que, mesmo
sem a diversidade de sexos, atendem a tais requisitos. Tm origem em
um vnculo afetivo, devendo ser identificados como entidade familiar a
merecer a tutela legal (DIAS, 2010, p.193).

5
Art. 226. A famlia, base da sociedade, tem especial proteo do Estado. 1o O
casamento civil e gratuita a celebrao. 2o O casamento religioso tem efeito civil, nos
termos da lei. 3o Para efeito da proteo do Estado, reconhecida a unio estvel entre
o homem e a mulher como entidade familiar, devendo a lei facilitar sua converso em
casamento. 4o Entende-se, tambm, como entidade familiar a comunidade formada por
qualquer dos pais e seus descendentes. 5o Os direitos e deveres referentes sociedade
conjugal so exercidos igualmente pelo homem e pela mulher. 6o O casamento civil
pode ser dissolvido pelo divrcio. 7o Fundado nos princpios da dignidade da pessoa
humana e da paternidade responsvel, o planejamento familiar livre deciso do casal,
competindo ao Estado propiciar recursos educacionais e cientficos para o exerccio desse
direito, vedada qualquer forma coercitiva por parte de instituies oficiais ou privadas.
8o O Estado assegurar a assistncia famlia na pessoa de cada um dos que a integram,
criando mecanismos para coibir a violncia no mbito de suas relaes (BRASIL, 1988).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.189-202 195

 Finalmente, no ano de 2011, o Supremo
Tribunal Federal, ao julgar a Ao
Direta de Inconstitucionalidade (ADI)
no 4277 (BRASIL, 2011a) e a Arguio de
Descumprimento de Preceito Fundamental
(ADPF) no 132 (BRASIL, 2011b), proferiu
deciso histrica, na qual reconheceu a unio
homoafetiva como entidade familiar, com to-
dos os direitos e deveres que emanam da uni-
o estvel entre homem e mulher, consagra-
dos no art.226, 3o, da CRFB e no art.1.723
do Cdigo Civil6.
A Ao Direta de Inconstitucionalidade
(ADI) no4277 foi protocolada na corte inici-
almente como ADPF no178. A ao buscou a
declarao de reconhecimento da unio entre
pessoas do mesmo sexo como entidade famili-
ar. Visava, tambm, que os mesmos direitos e
deveres dos companheiros nas unies estveis
fossem estendidos aos companheiros nas uni-
es entre pessoas do mesmo sexo.
J na Arguio de Descumprimento de
Preceito Fundamental (ADPF) no 132, o go-
verno do Estado do Rio de Janeiro (RJ) alegou
que o no reconhecimento da unio homoa-
fetiva contraria preceitos fundamentais como
igualdade, liberdade (da qual decorre a auto-
nomia da vontade) e o princpio da dignida-
de da pessoa humana, todos da Constituio
Federal. Com esse argumento, pediu que a
Suprema Corte aplicasse o regime jurdico
das unies estveis, previsto no art. 1.723 do
Cdigo Civil, s unies homoafetivas de funci-
onrios pblicos civis do Rio de Janeiro.
6
Art.1.723. reconhecida como entidade familiar a
unio estvel entre o homem e a mulher, configurada na
convivncia pblica, contnua e duradoura e estabelecida
com o objetivo de constituio de famlia. 1o A unio
estvel no se constituir se ocorrerem os impedimentos
do art.1.521; no se aplicando a incidncia do inciso VI
no caso de a pessoa casada se achar separada de fato ou
judicialmente. 2o As causas suspensivas do art.1.523 no
impediro a caracterizao da unio estvel (BRASIL,
2002).
196 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.189-202
Seguido pelos demais Ministros do
Supremo, o Ministro Relator das aes, Ayres
Britto, votou no sentido de interpretar a nor-
ma do art. 1.723 do Cdigo Civil Brasileiro
conforme a Constituio Federal de 1988, a
fim de excluir qualquer significado do disposi-
tivo legal que pudesse impedir que a unio en-
tre pessoas do mesmo sexo fosse reconhecida
como entidade familiar:
O sexo das pessoas, salvo expressa dispo-
sio constitucional em contrrio, no se
presta como fator de desigualao jurdica.
como dizer: o que se tem no dispositivo
constitucional aqui reproduzido em nota
de rodap (inciso IV do art.3o) a explcita
vedao de tratamento discriminatrio ou
preconceituoso em razo do sexo dos seres
humanos. Tratamento discriminatrio ou
desigualitrio sem causa que, se intentado
pelo comum das pessoas ou pelo prprio
Estado, passa a colidir frontalmente com o
objetivo constitucional de promover o bem
de todos (este o explcito objetivo que se l
no inciso em foco). [] bvio que, nessa
altaneira posio de direito fundamental e
bem de personalidade, a preferncia sexual
se pe como direta emanao do princpio
da dignidade da pessoa humana (inciso III
do art.1o da CF), e, assim, poderoso fator de
afirmao e elevao pessoal. A teor do 1o
do art.5o da nossa Lei Maior [] se deduz
que a liberdade sexual do ser humano so-
mente deixaria de se inscrever no mbito
de incidncia desses ltimos dispositivos
constitucionais (inciso X e 1o do art.5o),
se houvesse enunciao igualmente cons-
titucional em sentido diverso. Coisa que
no existe. [] Pelo que dou ao art.1.723
do Cdigo Civil interpretao conforme a
Constituio para dele excluir qualquer sig-
nificado que impea o reconhecimento da
unio contnua, pblica e duradoura entre
pessoas do mesmo sexo como entidade fa-
miliar, entendida esta como sinnimo per-
feito de famlia. Reconhecimento que de
ser feito segundo as mesmas regras e com
as mesmas consequncias da unio estvel
heteroafetiva (BRASIL, 2011b, p.24).
 Essa deciso do Supremo Tribunal Federal,
muito embora tenha agradado a uma parcela
da populao, principalmente queles que de-
fendem o direito de igualdade no tratamento
da comunidade LGBT, desencadeou reaes
contrrias, que aconteceram em diferentes es-
paos da sociedade.
Entre essas reaes negativas (efeito
backlash), menciona-se, em primeiro lugar,
na esfera poltica, o crescimento de vozes fa-
vorveis ao chamado Estatuto da Famlia, que
pretende excluir as relaes homoafetivas da
proteo estatal.
O Estatuto da Famlia um projeto de lei
(PL 6583/13) ainda em trmite no Congresso
Nacional, que prope regras jurdicas para
definir quais grupos podem ser considerados
como entidade familiar perante a lei. Nos ter-
mos do art. 2o do Estatuto da Famlia: Para
os fins desta Lei, define-se entidade familiar
como o ncleo social formado a partir da uni-
o entre um homem e uma mulher, por meio
de casamento ou unio estvel, ou ainda por
comunidade formada por qualquer dos pais e
seus descendentes (BRASIL, 2013a).
O apoio ao projeto de lei, ressalte-se,
no se restringe aos membros do Congresso
Nacional. A Cmara dos Deputados reali-
zou uma enquete em seu stio eletrnico,
criada em fevereiro de 2014 e encerrada em
agosto de 2015, na qual questionava: Voc
concorda com a definio de famlia como
ncleo formado a partir da unio entre ho-
mem e mulher, prevista no projeto que cria
o Estatuto da Famlia?. Ao ser finalizada, a
enquete registrou 5,3 milhes de votos con-
trrios proposta, isto , 51,6%. Os votos a
favor da proposta somaram 4,9 milhes, ou
seja, 48,09%.
Outras pesquisas feitas recentemente de-
monstram que muitos brasileiros no apro-
vam a unio homoafetiva. Segundo a pesquisa
realizada no ano de 2015, pela Hello Research,
agncia de pesquisa de mercado e intelign-
cia, quase a metade da populao brasileira
contra o casamento entre pessoas do mesmo
sexo. Das pessoas que foram ouvidas, 21%
declararam serem indiferentes ao tema e 30%
totalmente a favor do casamento homossexual
(BARBOSA, 2015).
Nas redes sociais tambm possvel ve-
rificar a forte reao negativa deciso do
Supremo Tribunal Federal, que reconheceu o
direito dos casais homossexuais. No so raras
as publicaes que negam veementemente o
reconhecimento da unio homoafetiva como
entidade familiar. Vislumbra-se, tambm, um
forte apoio a polticos extremamente conser-
vadores que defendem abertamente que o con-
ceito de famlia se restringe unio entre um
homem e uma mulher.
No s por meio de seus computadores,
todavia, as pessoas expressaram a sua insatis-
fao com a deciso da ADPF no132/RJ e da
ADI no 4.277/DF (BRASIL, 2011a, 2011b) e
com o reconhecimento, em geral, de direitos
comunidade LGBT. Muitos brasileiros foram
(e continuam indo) s ruas protestar contra o
movimento LGBT, o governo federal e o Poder
Judicirio, em razo do tratamento juridica-
mente igualitrio atualmente dado aos casais
homossexuais7.
Essas reaes da sociedade brasileira de-
monstram o desapontamento da populao
com a equiparao da unio homoafetiva com
a unio heterossexual, que se concretizou
com a deciso da Suprema Corte. Contudo,
como ser visto a seguir, essa reao social
negativa faz parte do jogo democrtico, no
constituindo uma ameaa ao seu funciona-
mento.
7
Tem-se, como exemplo, o protesto liderado por Silas
Malafaia no ano de 2013, do qual aproximadamente 40 mil
pessoas participaram (BRESCIANI, 2013).
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.189-202 197

5. O backlash como um mal
necessrio
Como visto, a postura liberal do Supremo
Tribunal Federal no julgamento da ADPF
no 132/RJ e na ADI no 4.277/DF causou rea-
es negativas da sociedade, com uma forte
ascenso do conservadorismo no que concer-
ne ao tema das unies homoafetivas. Segundo
George Marmelstein Lima, a mudana jurdi-
ca decorrente da deciso judicial obriga que os
conservadores explicitem seus pontos de vis-
taclaramente e, nesse processo, um sentimen-
to de intolerncia que at ento era encober-
to pela convenincia do status quo opressivo
tende a surgir de modo menos dissimulado
(LIMA, 2015, p.1).
O backlash deciso da Suprema Corte
no se restringiu ao mero inconformismo da
populao, por meio de discursos de intole-
rncia, mas desencadeou, tambm, a atuao
do Poder Legislativo, por intermdio do men-
cionado Estatuto da Famlia (PL 6583/13).
Abriu-se espao, por assim dizer, a uma even-
tual vitria dos polticos conservadores, com a
possibilidade de aprovao de uma lei que visa
piorar a situao dos casais homossexuais8.
O mal causado pelo backlash, consistente
no fortalecimento de correntes polticas con-
trrias deciso, levou muitos pesquisadores a
afirmarem que esse fenmeno mais obstaculi-
za do que promove os direitos protegidos pelas
Cortes Constitucionais. Segundo Robert Post
e Reva Siegel,
Uma das muitas razes para essa resistncia
que os progressistas passaram a ter medo
de que uma deciso judicial possa causar
8
Adverte-se, aqui, que, muito embora exista a possi-
bilidade de que o Estatuto da Famlia vire lei, o Supremo
Tribunal Federal detm a competncia para, eventualmen-
te, declarar essa norma inconstitucional.
198 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.189-202
uma reao poltica e cultural que mais
prejudique do que promova os valores pro-
gressistas. Uma gerao atrs, progressistas
responderam a um violento backlash contra
Brown v. Board of Education, tentando de-
senvolver princpios de teoria constitucio-
nal que ajudariam a justificar decises que
causam controvrsia. Hoje, h muitos pro-
gressistas que perderam as esperanas nesse
projeto. Eles temem que decises judiciais
causem backlash do tipo que eles atribuem
ao caso Roe v. Wade, o qual acreditam que
desencadearam o Novo Direito. Perplexos
com a ferocidade do contra-ataque dos con-
servadores, os progressistas concluram que
a melhor ttica no agir quando h possi-
bilidade de ressentimentos por parte da po-
pulao (POST; SIEGEL, 2007, p.373-374,
traduo nossa).
Sustein (1999), nesse sentido, ressalva a
possibilidade de o ativismo judicial potencia-
lizar a articulao de foras polticas contra-
postas ao sentido da deciso. De acordo com
o autor, a deciso da Corte pode ativar foras
opostas e desmobilizar os atores polticos que
ela favorece. Ela pode produzir um intenso re-
fluxo social, em um processo de deslegitima-
o de si prpria assim como do objetivo que
ela procura promover (SUSTEIN, 1999, p.59,
traduo nossa).
Post e Siegel (2007) argumentam que, em-
bora esses custos do backlash sejam inevit-
veis, o Constitucionalismo Democrtico iden-
tifica certos benefcios dessa reao social. Para
os autores, o backlash pode promover a solida-
riedade constitucional e revigorar a legitimida-
de democrtica da interpretao constitucional.
De fato, a divergncia expressa no ambi-
ente democrtico veicula um ponto de vista
que no foi considerado, []; este um ele-
mento que necessariamente enriquece a dis-
cusso sobre o efetivo acerto da deciso havida
em judicial review (VALLE, 2013, p.16).
No caso especfico do reconhecimento da
unio homoafetiva como entidade familiar,
no h como negar que a deciso do Supremo
Tribunal Federal, ainda que tenha causado di-
versas controvrsias, foi fundamental para a
promoo do direito igualdade das pessoas
da comunidade LGBT.
Em outras palavras, sem a deciso judicial,
dificilmente se conseguiria a necessria mobi-
lizao social para que a situao fosse aber-
tamente discutida, uma vez que h um dficit
de representao de determinadas minorias
nas instncias deliberativas, o que, em muitas
situaes, demanda uma expanso da atuao
judicial.
H que se ressaltar, outrossim, que a de-
ciso do Supremo no causou apenas reaes
negativas por parte da populao e dos rgos
institucionais. Pelo contrrio, ela contribuiu
para que direitos dos casais homossexuais fos-
sem ampliados.
o que se deu, por exemplo, atravs da
Resoluo no175, de 14 de maio de 2013, do
Conselho Nacional de Justia, que estabeleceu
a proibio aos cartrios brasileiros de se recu-
sarem a realizar a habilitao, a celebrao de
casamento civil ou a converso de unio est-
vel em casamento entre as pessoas do mesmo
sexo.9
O que se denota que a recusa dos cart-
rios em fazer valer a deciso da Suprema Corte
levou o CNJ a garantir a efetivao dos direitos
assegurados pela Constituio Federal.
A abertura do espao de discusso quan-
to s decises de interpretao constitucio-
nal feita pelo Poder Judicirio (premissa do
Constitucionalismo Democrtico) e os confli-
tos sobre determinados significados constitu-
cionais no seio da sociedade, nesse contexto,
9
Art.1o. vedada s autoridades competentes a recu-
sa de habilitao, celebrao de casamento civil ou de con-
verso de unio estvel em casamento entre as pessoas do
mesmo sexo. Art.2o A recusa prevista no artigo 1o impli-
car a imediata comunicao ao respectivo juiz corregedor
para as providncias cabveis. (BRASIL, 2013b)
inserem-se dentro de um cenrio de norma-
lidade de uma cultura constitucional, no re-
presentando, por si s, um risco democracia.
O dissenso faz parte dos valores da socie-
dade e nunca deixar de existir. Desse modo,
o receio de uma contrafora s decises judi-
ciais que interpretam a Constituio no pode
sobrepor-se ao dever do Poder Judicirio de
garantir direitos de minorias, a fortiori porque
as instncias deliberativas do Poder Legislativo
no so capazes de faz-lo.
6. Concluso
O Direito, como fundamento de ordem so-
cial, assume carter de fora propulsora quan-
do visa proporcionar, por via principal aos in-
divduos e por via de consequncia socieda-
de, o meio favorvel ao seu aperfeioamento. A
constante evoluo da sociedade se reflete de
maneira significativa no campo do Direito, em
especial no mbito da teoria constitucional,
responsvel por analisar, entre outras ques-
tes, a atuao do Poder Judicirio na guarda
da Constituio.
no Supremo Tribunal Federal que se
localiza a ltima etapa do circuito decisrio
delineado pela Constituio Federal de 1988,
resultado de um processo de concentrao das
funes de controle de constitucionalidade em
torno do Poder Judicirio, principalmente em
seu rgo de cpula.
Essa atuao da Suprema Corte na inter-
pretao da Constituio, como visto, tem o
condo de desencadear reaes e respostas ne-
gativas por parte da sociedade, denominadas
pela doutrina backlash.
No contexto da deciso do Supremo
Tribunal Federal no julgamento da ADPF
no132 e da ADI no4.277, que trata do reconhe-
cimento de direitos a indivduos que vivem em
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.189-202 199
 unio homoafetiva, houve, por parte da sociedade e de alguns rgos
institucionais, uma intensa reao negativa, que levou no s a protes-
tos e discursos de intolerncia, mas tambm a respostas no mbito do
Poder Legislativo.
O backlash referida deciso, muito embora possa trazer conse-
quncias indesejveis, com um possvel retrocesso dos direitos dessa
minoria em especfico caso seja aprovado o Estatuto da Famlia, por
exemplo , no capaz de desconstituir os benefcios que a deciso do
Supremo trouxe comunidade LGBT.
Somente a partir da deciso da Suprema Corte que os casais ho-
mossexuais passaram a ter automaticamente reconhecidos direitos as-
segurados aos casais heterossexuais em unio estvel. Se dependessem
do Poder Legislativo para tanto, presume-se que jamais teriam a repre-
sentatividade necessria para discutir abertamente o problema.
A divergncia por parte da populao, nesse aspecto, no deve ser
vista com receio a ponto de se defender que o Judicirio no deva pro-
ferir decises que garantam direitos das minorias. Muito pelo contrrio,
o dissenso integra o jogo democrtico e legitima as decises proferidas
pelos rgos do Poder Judicirio, na medida em que permite que o povo
faa a sua prpria interpretao da Constituio.
O dever do Poder Judicirio de atuar de modo a interpretar a
Constituio, assegurando os direitos fundamentais ali previstos, portan-
to, sobrepe-se a uma possvel reao negativa, que faz parte da normali-
dade em um contexto de dilogo entre as Cortes e a sociedade em geral.

Sobre a autora
Mariana Barsaglia Pimentel mestranda em Direito das Relaes Sociais pelo Programa
de Ps-Graduao da Universidade Federal do Paran (UFPR), Curitiba, PR, Brasil;
advogada atuante no escritrio Medina & Guimares Advogados Associados, Curitiba,
PR, Brasil.
E-mail: maaribpimentel@gmail.com

Ttulo, resumo e palavras-chave em ingls10

BACKLASH TO THE SUPREME FEDERAL COURT DECISIONS ABOUT
HOMOSEXUAL RELATIONSHIP

Sem reviso do editor.

10

200 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.189-202

ABSTRACT: The expansion of judiciarys institutional space, after the promulgation of
the constitution, set off an engagement of the population about the decisions issued by
the courts and the judges in general. Arises, in this context, the possibility of social and
institutional negative responses to decisions that interpret the constitution, which the
constitutional theory named backlash. Based on the ideias of democratic constitutionalism
about the backlash, this article aims to analyze how the population reacted to the decision
of the supreme federal court, which recognized the homosexual union as a family entity.
The aim is to demonstrate that the negative responses of society, even though may bring
unintended consequences, are not a threat to the democratic process, expressing dissent
in a context marked by pluralism.
KEYWORDS: BACKLASH. DEMOCRATIC CONSTITUTIONALISM. SUPREME
FEDERAL COURT. HOMOSEXUAL RELATIONSHIP.

Como citar este artigo

(ABNT)
PIMENTEL, Mariana Barsaglia. Backlash s decises do Supremo Tribunal Federal sobre
unio homoafetiva. Revista de Informao Legislativa: RIL, v.54, n.214, p.189-202, abr./
jun. 2017. Disponvel em: <http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_
n214_p189>.
(APA)
Pimentel, M. B. (2017). Backlash s decises do Supremo Tribunal Federal sobre unio
homoafetiva. Revista de Informao Legislativa: RIL, 54(214), 189-202. Recuperado de
http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_p189

Referncias
ARAJO, Eduardo Borges; KOZICKI, Katya. Um contraponto fraco a um modelo forte:
o Supremo Tribunal Federal, a ltima palavra e o dilogo. Sequncia, Florianpolis, v.36,
n. 71, p. 107-131, 2015. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/seq/n71/2177-7055-
seq-71-00107.pdf>. Acesso em: 9 maio 2017.
BARBOSA, Daniela. Quase metade dos brasileiros contra casamento gay. Exame, 11
maio 2015. Disponvel em: <http://exame.abril.com.br/brasil/quase-50-dos-brasileiros-
sao-contra-casamentos-gays/>. Acesso em: 5 jun.2017.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Dirio Oficial da Unio,
5 out. 1988.
______. Lei no10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Cdigo Civil. Dirio Oficial da
Unio, 11 de jan.2002. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/
L10406.htm>. Acesso em: 8 maio 2017.
______. Supremo Tribunal Federal. Ao direta de inconstitucionalidade n. 4.227.
Requerente: Procuradoria Geral da Repblica. Relator: Min. Ayres Britto. Dirio da
Justia Eletrnico, 14 out. 2011a. Disponvel em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/
paginador.jsp?docTP=AC&docID=628635>. Acesso em: 8 maio 2017.
______. Supremo Tribunal Federal. Arguio de descumprimento de preceito fundamental
n.132. Requerente: Governador do Estado do Rio de Janeiro. Relator: Min. Ayres Britto.
Dirio da Justia Eletrnico, 14 out. 2011b. Disponvel em: <http://redir.stf.jus.br/
paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=628633>. Acesso em: 8 maio 2017.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.189-202 201

 ______. Cmara dos Deputados. Projeto de Lei no6.583/2013. Dispe sobre o Estatuto da
Famlia e d outras providncias. 16 out. 2013a. Disponvel em: <http://www.camara.gov.
br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=597005>. Acesso em: 8 maio 2017.
______. Conselho Nacional de Justia. Resoluo n.175, de 14 de maio de 2013. Dispe
sobre a habilitao, celebrao de casamento civil, ou de converso de unio estvel em
casamento, entre pessoas de mesmo sexo. Dirio da Justia, 15 maio 2013b. Disponvel
em: <http://www.cnj.jus.br/images/imprensa/resolu%C3%A7%C3%A3o_n_175.pdf>.
Acesso em: 8 maio 2017.
BRESCIANI, Eduardo. Em ato contra gays, Silas Malafaia diz que unio homoafetiva
crime. O Estado de S. Paulo, 5 jun.2013. Poltica. Disponvel em: <http://politica.estadao.
com.br/noticias/geral,em-ato-contra-gays-silas-malafaia-diz-que-uniao-homoafetiva-e-
crime,1039203>. Acesso em: 5 jun.2017.
BUNCHAFT, Maria Eugnia. Constitucionalismo democrtico versus minimalismo
judicial. Direito, Estado e Sociedade, Rio de Janeiro, n. 38, p. 154-180, jan./jun. 2011.
Disponvel em: <http://www.jur.puc-rio.br/revistades/index.php/revistades/article/
view/189/171>. Acesso em: 9 maio 2017.
CLVE, Clemerson Merlin. A eficcia dos direitos fundamentais sociais. Revista de
Direito Constitucional e Internacional, So Paulo, v.14, n.54, p.28-39, jan./mar. 2006.
DIAS, Maria Berenice. Famlia homoafetiva. In: ______.Manual de direito das famlias. 7.
ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. p.192-206.
KOZICKI, Katya. Backlash: as reaes contrrias deciso do Supremo Tribunal
Federal na ADPF no153. In: SOUZA JNIOR, Jos Geraldo de et al. (Org.). O Direito
Achado na Rua: introduo crtica justia de transio na Amrica Latina. Braslia: UnB,
2015. v. 7. p. 192-194. Disponvel em: <http://www.justica.gov.br/central-de-conteudo/
anistia/anexos/15-12-15-direito-achado-na-rua-vol-7_web-versao-10mb-1.pdf>. Acesso
em: 9 maio 2017.
KRAMER, Larry. The interest of the man: James Madison, popular democracy. Valparaiso
University Law Review, v.41, n.2, p.697-754, 2007. Disponvel em: <http://scholar.valpo.
edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1174&context=vulr>. Acesso em: 19 maio 2017.
LIMA, George Marmelstein. Efeito backlash da jurisdio constitucional: reaes
polticas atuao judicial [online]. 2015. Disponvel em: <https://direitosfundamentais.
net/2015/09/05/efeito-backlash-da-jurisdicao-constitucional-reacoes-politicas-a-
atuacao-judicial/>. Acesso em: 9 maio 2017
POST, Robert; SIEGEL, Reva. Roe rage: democratic constitutionalism and the backlash.
Harvard Civil Rights - Civil Liberties Law Review, v.42, n.2, p.373-433, 2007. Disponvel
em: <https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=990968>. Acesso em: 9 maio
2017.
STRECK, Lenio Luiz. Hermenutica jurdica e(m) crise: uma explorao hermenutica da
construo do direito. 7. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007.
SUNSTEIN, Cass. One case at a time: judicial minimalism on the Supreme Court.
Cambridge, MA: Harvard University Press, 1999.
VALLE, Vanice Regina Lrio do. Backlash deciso do Supremo Tribunal Federal: pela
naturalizao do dissenso como possibilidade democrtica [online]. 2013. Disponvel
em: <https://www.academia.edu/5159210/Backlash_%C3%A0_decis%C3%A3o_do_
Supremo_Tribunal_Federal_pela_naturaliza%C3%A7%C3%A3o_do_dissenso_como_
possibilidade_democr%C3%A1tica>. Acesso em: 9 maio 2017.

202 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.189-202

 A razo pblica conforme John
Rawls e a construo legtima do
provimento jurisdicional no STF

VINCIUS SILVA BONFIM

FLVIO QUINAUD PEDRON

Resumo: Para alm das formaes tericas relativas atividade da

jurisdio constitucional, a questo que este trabalho ressalta a im-
portncia de se analisar tambm a estrutura e a configurao das ins-
tituies, sob o risco de que todo o processo normativo de aplicao
e de justificao possa ser desprezado. Assim, pretende-se, com base
na concepo de razo pblica de John Rawls, analisar criticamente se
a estrutura de julgamento e de construo do provimento no mbito
do Supremo Tribunal Federal (STF) de fato legtima e se a institui-
o rgo do poder Judicirio possibilita a implementao do uso
pblico da razo para a construo da razo pblica.

Palavras-chave: Fundamentao das decises judiciais. Razo pbli-

ca. Legitimidade democrtica.

1. Introduo

No de hoje que a discusso acerca do dever de fundamentao

dos provimentos jurisdicionais toma a cena do debate jurdico brasi-
leiro, de modo que o Cdigo de Processo Civil CPC (BRASIL, 2015),
notadamente com seu art. 4891, apenas vem representar um marco

1
Art. 489. So elementos essenciais da sentena: [] 1o No se considera funda-
mentada qualquer deciso judicial, seja ela interlocutria, sentena ou acrdo, que: I se
limitar indicao, reproduo ou parfrase de ato normativo, sem explicar sua rela-
o com a causa ou a questo decidida; II empregar conceitos jurdicos indeterminados,
sem explicar o motivo concreto de sua incidncia no caso; III invocar motivos que se
Recebido em 9/11/16 prestariam a justificar qualquer outra deciso; IV no enfrentar todos os argumentos
Aprovado em 12/12/16 deduzidos no processo capazes de, em tese, infirmar a concluso adotada pelo julgador;

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223 203

 dessa conquista, mas nunca encerrar o debate acerca dessa questo.
Por outro lado, grande parte dos autores de direito constitucional e de
teoria geral do processo tm enaltecido a atividade jurisdicional como
uma maneira de encontrar alternativas representativas no ato decis-
rio, pois, ao Judicirio caberia, sobretudo, garantir o devido processo
constitucional. Isso significa que, entre os processos de efetivao de
direitos, em um ordenamento jurdico composto por normas regras
e princpios , a atividade jurisdicional no pode ser discricionria;
quer dizer, no podem as convices pessoais do decisor, por mais
que sejam determinadas por um horizonte histrico de sentidos, de-
finir subjetivamente o contedo da deciso. preciso que se atente
a todo um contexto de aplicao e de justificao das normas no or-
denamento jurdico. Nesse sentido, cada vez mais a doutrina tem en-
contrado amparo em princpios constitucionais que regem a atividade
jurisdicional, haja vista o dever da fundamentao das decises, hoje,
ser compreendido como norma constitucional2 primeiro, por expres-
sa disposio; segundo, por ser um desenvolvimento do princpio do
contraditrio3 que desde muito sob a lgica da cooperao, mostra-
se como verdadeiro dever de participao e influncia sobre a deciso
, alm de estar conectado com os princpios da eficincia, da no sur-
presa, do duplo grau de jurisdio e com os princpios institutivos do
processo, entre tantos outros.
Para alm das formaes tericas relativas atividade da jurisdio
constitucional, a questo que este trabalho ressalta a importncia de
se analisar tambm a estrutura e a configurao das instituies, sob o
risco de que todo o processo normativo de aplicao e de justificao
possa ser desprezado. Assim, tomando como referncia a concepo
de razo pblica de John Rawls, pretende-se analisar se a estrutura de
julgamento e de construo do provimento no mbito do Supremo
Tribunal Federal (STF) de fato legtima e se a instituio rgo
do poder Judicirio possibilita a implementao do uso pblico da
razo para a construo da razo pblica.

V se limitar a invocar precedente ou enunciado de smula, sem identificar seus fun-

damentos determinantes nem demonstrar que o caso sob julgamento se ajusta queles
fundamentos; VI deixar de seguir enunciado de smula, jurisprudncia ou precedente
invocado pela parte, sem demonstrar a existncia de distino no caso em julgamento ou
a superao do entendimento (BRASIL, 2015).
2
Art. 93. [] IX todos os julgamentos dos rgos do Poder Judicirio sero p-
blicos, e fundamentadas todas as decises, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar
a presena, em determinados atos, s prprias partes e a seus advogados, ou somente a
estes, em casos nos quais a preservao do direito intimidade do interessado no sigilo
no prejudique o interesse pblico informao (BRASIL, 1988).
3
Para maiores detalhes sobre a atual compreenso do princpio do contraditrio, re-
metemos a Theodoro Jr. et al. (2016).

204 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223

2. Rawls e o contexto democrtico de
construo da razo pblica
No mbito da filosofia poltica, John Rawls
(1921-2002) ocupa lugar singular nas discus-
ses sobre democracia tanto por produzir no-
vas explanaes que dizem respeito moral e
ao direito, quanto por incentivar novos escri-
tores e crticos a pensarem sobre questes por
ele levantadas.4 Com a publicao de A theory
of justice (RAWLS, 1971), o autor ganhou no-
toriedade mundial ao resgatar a discusso fun-
damental sobre liberdades individuais e igual-
dades de oportunidades.5
O contexto da Guerra Fria, no qual Rawls
estava inserido, levou-o a refletir com maior
ateno sobre a ordem poltica e a ordem eco-
nmica, j que, aps as duas Grandes Guerras,
o mundo estava dividido entre dois blocos ra-
dicalmente diferentes. De um lado, estava o
capitalismo tardio, em defesa dos direitos hu-
manos e da soberania popular, e, de outro, as
ideologias emergentes do sculo XX, como a
proposta pela URSS, que, poca, crescia alar-
mantemente.
Em sua juventude, Rawls participou di-
retamente do exrcito norte-americano na II
Guerra Mundial, acompanhando os lanamen-
tos das duas bombas nucleares em Hiroshima
e Nagasaki (OLIVEIRA, 2003; POGGE, 2007).
Esse fato no encobre sua insatisfao com a
ordem capitalista dos EUA; muito pelo contr-
rio, torna-o atento agitao geopoltica e ao
4
Intelectuais das mais diversas reas do conhecimen-
to discutiram com Rawls, o que faz do trabalho do autor
verdadeiro estudo e interlocuo interdisciplinar. Na psi-
cologia comportamental, Kohlberg foi um desses interlo-
cutores. Na economia, constam nomes premiados com o
Nobel, como John Nash, Amartya Sen e John Harsanyi;
no cenrio jurdico, na filosofia do direito e na poltica,
Ronald Dworkin, Thomas Nagel e Herbert Hart; nas cin-
cias sociais, Robert Dahl.
5
Utilizar-se- aqui a sigla TJ para fazer meno obra
A theory of justice (RAWLS, 1971).
conjunto de fatores que emergem do mundo
globalizado, como as lutas econmicas e ideo-
lgicas de seu pas com a URSS.
J em Harvard, o autor acompanhou
a guerra dos EUA com o Vietn. Segundo
Oliveira,
Rawls encontrava-se numa posio in-
termediria com relao a seus colegas de
Harvard, entre o conservadorismo de W.V.
Quine e o maosmo de Hilary Putnam.
Alm de assumir publicamente seus posici-
onamentos pacifistas opostos poltica ex-
terna dos republicanos americanos, Rawls
tambm se preocupava com o destino dos
programas previdencirios e das polticas
pblicas do chamado Estado de bem-estar
social, o welfare state (2003, p.11).
Com pouco mais de vinte anos, em
Princeton, Rawls especializou-se na rea de
filosofia moral para, posteriormente, elaborar
seus principais escritos em teoria da justia
(POGGE, 2007). Desde seus primeiros estudos
da dcada de 50, Outline of a decision proce-
dure for ethics (1952), at suas ltimas obras,
o autor passou por um ponto estruturante e
fundamental da filosofia e da poltica, que foi
a temtica da possibilidade de construo das
instituies pblicas por cidados livres, iguais
e democrticos.
Rawls profundamente influenciado pelo
pensamento de Kant, o que ele afirma aber-
tamente na TJ: A teoria que resulta de na-
tureza fortemente kantiana (RAWLS, 1971,
p.xviii, traduo nossa).6 Ele leitor tambm
dos autores clssicos da poltica, como Hobbes,
Locke e Rousseau. A influncia kantiana que
o leva a pensar, em um nvel de abstrao te-
rica, a concepo de justia e a organizao so-
cial contratualista.
6
No original: The theory that results is highly
Kantian in nature.
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223 205
 Observa-se a repercusso e amplitude da pesquisa de Rawls pela di-
menso que suas discusses alcanaram no cenrio acadmico mundial.
Na medida em que suas investigaes tericas ganharam notoriedade,
emergiram autores tanto para confront-las quanto para reafirm-las, o
que, de certa forma, mostra a importncia do filsofo para as teorias da
democracia.
Gargarella afirma que a notoriedade alcanada por Rawls, tanto a
atribuda pelos seus crticos quanto por aqueles que pretendem contri-
buir para a menor vulnerabilidade de sua teoria, fato que nos revela
menos a quantidade de dificuldades ou erros em sua teoria, e mais a
atrao que ela soube despertar nos tericos (2008, p.xx).
Rawls se considera um opositor dos modelos teleolgicos da filo-
sofia moral, que definem o que bem independentemente do que
realmente seria justo: Essa prioridade do justo diante do bem na jus-
tia como imparcialidade acaba por ser uma caracterstica central da
concepo (RAWLS, 1971, p.31-32, traduo nossa).7 Em virtude da
grande notoriedade, aplicao e reconhecimento alcanados por essas
teorias que Rawls as coloca como objetos de anlise e crtica.
Em sua primeira grande obra, A theory of justice (RAWLS, 1971), o
autor elabora sua teoria para que seja aplicada s instituies pblicas e
sociedade em geral. O objetivo permitir acesso aos bens primrios e
a igual oportunidade, e no a interveno ou determinao de qual o
melhor modo de vida para as pessoas; com isso, preservar-se-ia o plu-
ralismo de concepes e de projetos de vida boa, que inerente a uma
concepo democrtica de sociedade.
As instituies, antes de serem eficientes, devem ser justas e ter
como primeira virtude a justia. A instituio que assim no for deve ser
transformada para que se torne justa. A tenso entre o justo e o injusto
s acaba mesmo com a transformao e a reformulao das instituies
ou das leis que so consideradas injustas.
A justia como imparcialidade8 configura a estrutura de base da so-
ciedade, de tal modo que as principais instituies sociais distribuam
os direitos e os deveres fundamentais e determinem a diviso das van-
tagens decorrentes da cooperao social (RAWLS, 1971). A instituio,

7
No original: This priority of the right over the good in justice as fairness turns out
to be a central feature of the conception.
8
Vamos aqui discordar da opo feita pelas tradues brasileiras que utilizam o ter-
mo equidade em vez de imparcialidade, pois no se trata da melhor traduo da palavra
de lngua inglesa fairness. Alm disso, o emprego da palavra equidade pode confundir o
leitor e sugerir uma falsa adeso do pensamento de Rawls tradio aristotlica, o que
no correto! Dessa forma, o sentido de fairness se mostra muito mais como um respeito
s regras do jogo democrtico ou mesmo como jogo limpo, razo pela qual a expresso
imparcialidade mostra-se mais adequada.

206 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223

que existe em determinado local e momento, somente pode ser criada
pela regulamentao do entendimento pblico de que se deve obede-
cer ao sistema de normas que a define (RAWLS, 1971, p.55, traduo
nossa).9 Por instituio Rawls entende um sistema pblico de normas
que definem cargos e funes com seus direitos e deveres. Ao afirmar
que as instituies so um sistema pblico de normas, aponta que as
pessoas que dela participam tm conhecimento de quais so os princ-
pios de justia que sero adotados em uma posio original. Segundo
suas palavras:

Ao afirmar que a instituio, e, portanto, a estrutura bsica da socie-

dade, um sistema pblico de normas, quero dizer que todos nela en-
volvidos sabem o que saberiam se tais normas e sua participao nas
atividades que essas normas definem fossem resultantes de um acordo.
A pessoa que participa da instituio sabe o que as normas exigem dela
e das outras. Tambm sabe que as outras pessoas sabem disso, e assim
por diante (RAWLS, 1971, p.56, traduo nossa).10

O autor oferece as principais caractersticas estruturais da concep-

o alternativa de justia que esto implcitas na tradio contratualista
(RAWLS, 1971, p.viii, traduo nossa).11 Para isso, discorre sobre a al-
ternativa que melhor se aproxima dos nossos juzos ponderados acerca
da justia e constitui a base moral maisapropriada para uma sociedade
democrtica (RAWLS, 1971, p.viii, traduo nossa).12 Essa base mo-
ral apropriada sustenta a ideia de coexistncia de valores, como os de
igualdade e de liberdade de todos, levando em considerao a relao
necessria de todos os interessados dentro da sociedade plural e bem
ordenada que formula os princpios de justia que determinam a justeza
das instituies pblicas.
A sociedade bem ordenada, para Rawls, no aquela que to so-
mente proporciona o bem a seus membros, mas a que possui uma

9
No original: [] understanding that the system of rules defining the institution is
to be followed.
10
No original: In saying that an institution, and therefore the basic structure of
society, is a public system of rules, I mean then that everyone engaged in it knows what he
would if these rules and his participation in the activity they define were the result of an
agreement. A person taking part in an institution knows what the rules demand of him
and of the others. He also knows that the others know this and that they know that he
knows this, and so on.
11
No original: One to see more clearly the chief structural features of the alternative
conception of justice that is implicit in the contract tradition. Apesar de Rawls afirmar
que sua teoria contratualista, ele no a reconhece como completa nesse sentido, pois a
ideia dos contratualistas pode ser ampliada escolha de princpio de qualquer virtude,
no s de justia, como o autor faz.
12
No original: [] best approximates our considered judgments of justice and
constitutes the most appropriate moral basic for a democratic society.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223 207

concepo de justia. Basicamente, o autor
procura legitimar as instituies pblicas atra-
vs de uma justia distributiva, uma vez que
algumas pessoas tm deveres demais e direitos
de menos, ao contrrio de outras que tm direi-
tos demais e deveres de menos. Se todos devem
ter igual acesso a direitos socialmente reconhe-
cidos, por que alguns tm maiores facilidades
para alcan-los que outros? Rawls assim ex-
plana a ideia central de sua teoria da justia:
Meu objetivo apresentar uma concepo
de justia que generalize e eleve a um nvel
mais alto de abstrao a conhecida teoria do
contrato social conforme encontrada em,
digamos, Locke, Rousseau e Kant. Para isso,
no devemos achar que o contrato original
tem a finalidade de inaugurar determinada
sociedade ou de estabelecer uma forma es-
pecfica de governo. Pelo contrrio, a ideia
norteadora que os princpios de justia
para a estrutura bsica da sociedade cons-
tituem o objeto do acordo original. So eles
os princpios que pessoas livres e racionais,
interessadas em promover seus prprios in-
teresses, aceitariam em uma situao inicial
de igualdade como definidores das condi-
es fundamentais de sua associao. Esses concepo poltica de justia.17
princpios devem reger todos os acordos
subsequentes; especificam os tipos de coo-
perao social que se podem realizar e as
formas de governo que se podem instituir.
Chamarei de justia como imparcialidade
essa maneira de encarar os princpios da jus-
tia (RAWLS, 1971, p.11, traduo nossa).13 em publicaes anteriores (1986, 1987, 1988), conforme
13
No original: My aims to present a conception of
justice which generalizes and carries to a higher level of
abstraction the familiar theory of the social contract as
found, say, in Locke, Rousseau, and Kant. In order to do
this we are not to think of the original contract as one to
enter a particular society or to set up a particular form of
government. Rather, the guiding idea is that the principles
of justice for the basic structure of society are the object
of the original agreement. They are the principles that
free and rational persons concerned to further their own
interests would accept in an initial position of equality as
defining the fundamental terms of their association. These
principles are to regulate all further agreements; they
specify the kinds of social cooperation that can be entered
into and the forms of government that can be established.
208 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223
a partir da perspectiva contratual que
Rawls (2001) cria seus princpios de justia,
que estruturam a imparcialidade da teoria da
justia (justice as fairness). Mas foi em Political
liberalism14, de 1993, um conjunto de confern-
cias que versavam sobre filosofia poltica, que
Rawls buscou resolver os problemas de apli-
cao dos princpios de justia.15 Nessas con-
ferncias, alm de responder aos seus crticos,
ele tambm trata de problemas abertos na obra
A theory of justice (1971), procurando afastar
possibilidades de realizao de um projeto ir-
realista no livro ora publicado. Isso porque a
TJ tinha deixado um legado difcil para Rawls
resolver: concretizar a ideia de estabilidade das
instituies livres e plurais de um regime de-
mocrtico, bem como o de realizar o projeto de
uma sociedade bem ordenada da justia como
imparcialidade.
Na dcada de 80, a reviso de alguns con-
ceitos expostos em TJ16 e tambm a criao
de outros na obra LP fizeram com que Rawls
passasse a tratar a questo da justia como
imparcialidade, desde o princpio, como uma
This way of regarding the principles of justice I shall call
justice as fairness.
14
Utilizar-se- aqui a sigla LP para fazer meno
obra Political liberalism.
15
A expresso filosofia poltica foi utilizada por Rawls
comenta o prprio autor em LP (2005, p.xiv).
16
Uma das alteraes ocorridas, por exemplo, foi a do
conceito de pessoa da TJ, que sofreu modificao em LP.
Antes, a base terica estava fundada na moral kantiana;
agora, o conceito de pessoa passa a ser poltico, de acordo
com as teorias do liberalismo. Esse tema ser mais traba-
lhado frente neste artigo. Para melhor compreenso da
questo, veja-se Kant (2003) e Rawls (2005), no captulo
The political conception of the person.
17
Rawls modifica uma famlia de ideias, o que, no
decorrer da dcada de 80, acaba por criar novos conceitos
que so apresentados na obra LP. Essas alteraes
focaram o direcionamento da sua teoria para que toda
sua estrutura fosse voltada para a filosofia poltica, e
no mais somente para a filosofia moral. Com isso, o
autor passa a interpretar a TJ, que fora publicada em
1971, como uma teoria poltica que tambm faz parte
 A teoria da justia como imparcialidade
dispe sobre o procedimento de realizao de
uma democracia deliberativa, que constri po-
liticamente o conceito de justia. Esse procedi-
mento deliberativo tem por funo atender a
relao necessria entre o direito e a poltica,
em que a poltica constitui o direito e o direi-
to possibilita o legtimo exerccio poltico do
cidado. sob esse aspecto dual que a justia
como imparcialidade permite que a pessoa,
no exerccio de suas liberdades bsicas, possa
configurar e possa legitimar suas instituies
pblicas e democrticas.
Rawls, em TJ (1971), utilizou a concepo
de pessoa fundada em Kant, na qual encon-
trou fundamentado o conceito de liberdade,
de dignidade e de autonomia. J em LP (2005),
o autor se afasta de alguns fundamentos te-
ricos kantianos, sem esquec-los, para melhor
elaborar uma teoria que proporcionasse ao
sujeito moderno o exerccio de sua autonomia
por meio do exerccio poltico igual e, agora,
de maneira intersubjetiva, o que era irrealiz-
vel conforme to somente a matriz kantiana.18
Rawls reduziu os traos metafsicos de
TJ (1971) e transformou sua teoria da justia
como imparcialidade em uma concepo po-
ltica de justia capaz de se sustentar por si s.
Portanto, o conceito de pessoa ao qual Rawls
se refere agora poltico e normativo.
Em LP, a pessoa poltica vista como apta
a participar e desempenhar deveres e direitos:
da justia como imparcialidade. Nesse sentido, afirma:
Surpreendentemente essa mudana, por sua vez, obriga
a que muitas outras sejam feitas e requer toda uma famlia
de ideias que antes no eram necessrias. (RAWLS, 2005,
p. xvi, traduo nossa). No original: Surprisingly, this
change in turn forces many other changes and calls form a
familly of ideas not needed before.
18
Apesar de Kant ser um dos maiores pensadores da
histria da filosofia, a ideia de pessoa epistmica por ele
apresentada est fadada ao fracasso por estar inserida em
um solipsismo metodolgico, presa ainda ao paradig-
ma chamado de mentalista (GALUPPO, 2002, p. 107;
HABERMAS, 2004, p.190).
algum que capaz de ser um cidado, isto
, um membro normal e plenamente coope-
rativo da sociedade ao longo da vida inteira.
(RAWLS, 2005, p. 18, traduo nossa)19. A
obra pressupe a construo de um ncleo
normativo com base no construtivismo pol-
tico permanente, que s possvel por meio
do exerccio das liberdades cvicas. Assim, a
democracia constitucional tem como funda-
mento o procedimento deliberativo e iguali-
trio, que garante aos cidados, com base em
suas atribuies cvicas, a igual participao
na construo das instituies e na escolha dos
princpios que as conduzem.
O procedimento construtivo de escolha
dos princpios de justia pelos prprios cida-
dos torna possveis a concepo poltica de
justia e o apoio de doutrinas religiosas, filo-
sficas e morais razoveis.
O objetivo central de Political liberalism
dar vazo possibilidade de uma base de
justificao pblica razovel que visa respon-
der s principais questes de justia liberal
igualitria em uma sociedade bem ordenada
(well-ordered society), formada por doutrinas
abrangentes razoveis.20 Acerca do objetivo
que persegue, observe-se o que Rawls afirma:
O objetivo da justia como imparcialidade
, por conseguinte, prtico: ela se apresenta
como uma concepo de justia que pode ser
compartilhada pelos cidados como a base de
um acordo poltico refletido, bem informado
e voluntrio. (RAWLS, 2005, p. 10, traduo
nossa).21
19
No original: Person is someone who can be a
citizen, that is, a normal and fully cooperating member of
society over a complete life.
20
Aqui, o termo doutrina no significa fonte do
direito; no se trata de doutrina do direito. Antes, diz
respeito a vises abrangentes de todos os tipos: morais,
filosficas, religiosas, de crenas e prticas sociais as mais
diversas (RAWLS, 2005, p.441).
21
No original: The aim of justice as fairness, then,
is practical: it presents itself as a conception of justice
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223 209
 Assim, com base na problematizao que
se coloca aqui, indaga-se: O principal rgo do
Poder Judicirio, o Supremo Tribunal Federal,
contribui para a construo da razo pblica
com a maneira como instaura as sesses ple-
nrias e constri o provimento?
Para responder a essa indagao, impor-
tante saber mais a respeito do que John Rawls
entende por razo pblica e qual seria o papel
da Suprema Corte no ato de efetiv-la.
O conceito de razo pblica (public reason)
est intimamente ligado ao fundamento de
uma sociedade democrtica justa. A razo
pblica se apresenta na teoria da justia como
imparcialidade como elemento central de sua
composio, seja para aplicao no mbito
institucional, no ato da deciso das institui-
es pblicas que so regulamentadas por uma
Constituio democrtica, seja no ato indivi-
dual, da pessoa ao professar seus valores e rea-
lizar a defesa de seus interesses de maneira a
exercitar seu dever de civilidade. Para sua pr-
pria existncia, essa razo necessita da virtude
poltica, que imprescindvel para a constru-
o de instituies polticas justas.
Exercitar o ato de dar e pedir razes, no
somente de dar e aceitar razes, mas de cobrar,
fiscalizar e verificar a legitimidade de dada
deciso com base na justificao pblica das
instituies democrticas parte do dever de
civilidade e constitui papel central da razo
pblica. Do ponto de vista normativo consti-
tucional, a construo do sentido normativo
para as prticas sociais deve ser feita atravs do
uso da racionalidade que passa pelo crivo da
intersubjetividade.
A razo pblica exige que o debate ocorra
abertamente nos espaos procedimentais for-
mais institucionalizados, no processo legisla-
that may be shared by citizens as a basics of a reasoned,
informed, and willing political agreement.
210 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223
tivo ou no judicial, por exemplo. Fora desses
espaos institucionais, no mbito da cultura de
fundo da sociedade civil, nas escolas de ps-
graduao, nas igrejas, na conversa cotidiana
de cidados no exerccio de correo do que
entendem por ser o direito legtimo, no se
aplica a razo pblica, como se ver a seguir.
As doutrinas abrangentes razoveis professa-
das nesses espaos da sociedade civil tm, cada
qual, seu prprio conceito de bem. Assim,
quando algum defende interesses especficos
e no tem o compromisso de justificar publi-
camente suas decises, no se aplica a ideia de
razo pblica.
Rawls pensa a pessoa poltica responsvel
no espao intersubjetivo de tomada de deci-
ses, que utiliza suas prticas e opinies para a
realizao de um debate pblico intersubjetivo.
Assim, para ele, a justificao pblica no se
reduz argumentao vlida, mas trata-se da
argumentao dirigida aos outros. (RAWLS,
2005, p.465, traduo nossa).22
Nessa dinmica de exigir razes e de dar
razes que o sentido normativo de uma con-
duta ou de uma deciso judicial passa pela
triagem do que seja justo ou no, nem que seja
um consenso provisrio, posteriormente refu-
tado por um novo e melhor argumento, por
uma nova deliberao pblica, por um melhor
debate pblico, com novas ideias, possibilida-
des e descobertas para o alcance do consenso
sobreposto. Para Rawls, a justificao pro-
cede corretamente a partir de premissas que
aceitamos e achamos que os outros poderiam
razoavelmente aceitar. (RAWLS, 2005, p.465,
traduo nossa).23
22
No original: Public justification is not simply valid
reasoning, but argument addressed to others.
23
No original: [] it proceeds correctly from
premises we accept and think other could reasonably
accept to conclusions we think they could also reasonably
accept.
 Argumentar publicamente e tambm justificar prticas sociais e in-
dividuais em ambiente pblico significa aceitar que qualquer cidado
ou pessoa poltica possa entrar no debate e argumentar da mesma ma-
neira. Essa a demonstrao de que Rawls est preocupado com a aber-
tura de iguais oportunidades na apresentao das razes pblicas, pois
faz parte da dinmica social receber argumentos racionais e justificar
publicamente suas aes com razes pblicas.

A argumentao pblica almeja a justificao pblica. Recorremos a

concepes polticas de justia e a evidncias e fatos verificveis e aber-
tos ao escrutnio pblico para chegarmos a concluses a respeito do que
pensamos serem as instituies pblicas mais razoveis. (RAWLS, 2005,
p.465, traduo nossa).24

O princpio liberal de legitimidade pressupe que as instituies p-

blicas utilizaro as razes mais adequadas no ato de construir sua justi-
ficao pblica. A exigncia de dar razes na justificao pblica coloca
frontalmente a pessoa poltica diante da construo e da concepo de
um regime democrtico e do sentido poltico de justia, que prev a
participao poltica do cidado, o dilogo e uma interao pblica na
construo dos sentidos normativos.

O que importa, no ideal de razo pblica, que os cidados devem con-

duzir suas discusses fundamentais nos marcos daquilo que cada um
considera uma concepo poltica de justia fundada em valores que se
pode razoavelmente supor que outros subscrevam e cada qual se dispe,
de boa f, a defender tal concepo. Isso significa que cada um de ns
deve ter um critrio, e se dispor a explic-lo, acerca de quais princpios
e diretrizes acredita que se pode razoavelmente esperar que outros ci-
dados (que tambm so livres e iguais) subscrevam junto. Precisamos
dispor de um teste que estejamos dispostos a explicar e que nos permita
verificar quando essa condio satisfeita. O que propus como critrio
so os valores expressos pelo princpio e diretrizes que seriam acorda-
dos na posio original. Muitos preferiro outro critrio (RAWLS, 2005,
p.226, traduo nossa).25

24
No original: Public reasoning aims for public justification. We appeal to political
conceptions of justice, and to ascertainable evidence and facts open to public view, in order
to reach conclusions about what we think are the most reasonable political institutions
and policies.
25
No original: The point of the ideal of public reason is that citizens are to conduct
their fundamental discussions within the framework of what each regards as a political
conception of justice based on values that the others can reasonably be expected to
endorse and each is, in good faith, prepared to defend that conception so understood. This
means that each of us must have, and be ready to explain, a criterion of what principles
and guidelines we think other citizens (how are also free and equal) may reasonably be
expected to endorse along with us. We must have some test we are ready to state as to
when this condition is met. I have elsewhere suggested as a criterion the values expressed
by the principles and guidelines that would be agreed to in the original position. Many
will prefer another criterion.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223 211

 A razo pblica capacita a democracia
constitucional a reconhecer direitos e a legiti-
mar a formao poltica das instituies pbli-
cas. Ela se configura como a razo dos cida-
dos, que, como corpo coletivo, exercem o po-
der poltico uns sobre os outros ao aprovar leis
e emendar sua Constituio, aplicando-se so-
mente a questes que envolvem os elementos
constitucionais essenciais e questes de justia
bsica (RAWLS, 2005). O filsofo afirma que:
Uma concepo de legitimidade poltica tem
por objetivo identificar uma base pblica de
justificao e apela razo pblica e, por con-
seguinte, a cidados livres e iguais, percebidos
como razoveis e racionais (RAWLS, 2005,
p.144, traduo nossa).26
A razo pblica no especificada por
uma concepo poltica em particular, mas seu
contedo abarca uma gama de concepes po-
lticas razoveis que muda ao longo do tempo.
A sua ideia prope um modo de caracterizar a
estrutura e o contedo das bases fundamentais
da sociedade que realiza deliberaes pblicas.
O procedimento pelo qual a sociedade es-
colhe sua poltica, seus planos e prioridades
sua razo. Porm, nem todas as razes so
pblicas; h aquelas que so sociais, como as
razes das universidades, das igrejas e das or-
ganizaes em geral da sociedade civil. Elas, de
nenhum modo, so privadas, pois so elas que
constituem a cultura de fundo da sociedade
e oferecem os valores e princpios da cultura
poltica pblica que constituem o objeto das
deliberaes pblicas e da aplicao da ideia
de razo pblica.
Para Rawls, a razo pblica aquela dos ci-
dados que compartilham o ideal da democra-
cia que possibilita aos cidados manifestarem
26
No original: A conception of political legitimacy
aims for a public basic of justification and appeals to
public reason, and hence to free and equal citizens viewed
as reasonable and rational.
212 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223
suas identidades e desejos na construo de
direitos prioritrios para a sociedade, ou seja,
ela a razo dos cidados que compartilham o
status de igual cidadania (RAWLS, 2005).
O autor considera que o objeto da razo
pblica o bem do pblico. O contedo da
razo pblica fornecido por uma concepo
poltica de justia que especifica determinados
direitos, liberdades e oportunidades funda-
mentais e, sobretudo, preconiza medidas para
assegurar que todos os cidados tenham os
meios polivalentes que lhes possibilitem fazer
uso efetivo de suas liberdades e oportunidades
fundamentais (RAWLS, 2005). Dessa forma,
a concepo poltica uma expresso razo-
vel dos valores polticos da razo pblica e da
justia entre os cidados considerados livres e
iguais.
O contedo da razo pblica pode mudar
de conformidade com as condies histricas
e sociais de uma sociedade. A razo pblica
aberta entrada e incluso de temas que se
tornam demanda de um tempo e espao. Isso
teria como objetivo gerar a estabilidade social
e a segurana de estabelecer os princpios de
justia.
Entretanto, cabe ressaltar que essa razo
no opera em todos os espaos pblicos e so-
ciais. Rawls limita esse discurso a fruns es-
pecficos de deliberao democrtica, que so
trs: a) os discursos dos juzes, especialmente
os da suprema corte; b) os discursos dos agen-
tes pblicos, especialmente os do chefe do exe-
cutivo e de membros do legislativo; c) os dis-
cursos de candidatos a cargos pblicos e seus
administradores de campanha.
A razo pblica no determina nem solu-
ciona nenhuma questo especfica de lei ou
poltica pblica, mas especifica quais so as ra-
zes pblicas a serem usadas em decises das
instituies pblicas. Quando a ideia de razo
pblica efetivada pelos cidados, eles so ca-
pazes de proteger as liberdades fundamentais
e impedir que as desigualdades sociais e eco-
nmicas sejam excessivas. O autor expe que a
razo pblica de trs maneiras:
Como a razo dos cidados, como a razo
do pblico; seu objeto o bem do pblico,
alm de questes de justia fundamental; e
sua natureza e contedo so pblicos, uma
vez que so determinados pelos ideais e
princpios expressos pela concepo polti-
ca de justia da sociedade e so conduzidos
vista de todos sobre essa base (RAWLS,
2005, p.213, traduo nossa).27
Os limites impostos pela razo pblica no
se aplicam a todas as questes polticas, mas
apenas quelas que envolvem o que o autor
denomina de elementos constitucionais essen-
ciais e questes de justia bsica.
Para Rawls, os elementos constitucionais
essenciais abarcam os direitos e liberdades
polticas, que podem ser includos em uma
Constituio escrita, supondo que essa possa
ser interpretada por uma corte suprema, ao
passo que questes de justia bsica envolvem
questes de justia social, econmica e ou-
tras matrias que no so abarcadas por uma
Constituio. Quer dizer, se na posio origi-
nal os cidados escolhem os princpios de jus-
tia que compreendem o texto constitucional,
passando a reger e colocar um parmetro para
a legislao infraconstitucional, para as condu-
tas dos cidados e do prprio poder pblico,
os limites da razo pblica esto demarcados
por aquilo que est constatado, obtido por
consenso, nos princpios constitucionais.
27
No original: As the reason of citizens as such, it is
reason of the public; its subject is the good of the public
and matters of fundamental justice; and its nature and
content is public, being given by the ideals and principles
expressed by societys conception of political justice, and
conducted open to view on that basis.
Os limites que a razo pblica encontraria,
para o exerccio do debate pblico, seriam os
elementos constitucionais essenciais de deter-
minada sociedade. No espao deliberativo, nos
locais pblicos de discusso, onde se constri
o que possvel ser utilizado como argumento
pblico, deve-se vincular a construo da jus-
tificao pblica ao exerccio de dar, exigir e
receber razes para a formao de consensos
e a gerao da normatividade. Nos dizeres do
autor:
Eu ressalto que os limites da razo pblica
no so, evidentemente, os limites da lei ou
da norma legal, mas aqueles que respeita-
mos quando respeitamos um ideal: o ideal
de cidados democrticos que se empe-
nham em conduzir seus assuntos polticos
em termos que tm por base valores pol-
ticos que podemos razoavelmente esperar
que os outros subscrevam (RAWLS, 2005,
p.253, traduo nossa).28
A razo pblica a ferramenta conceitual
para que os cidados possam, na ausncia de
acordo ou de compreenso mtua, escolher
quais sero as razes que uns podem oferecer
aos outros quando se tratar de assuntos de in-
teresse poltico fundamental. Mas, para isso,
Rawls considera que a ideia de razo pblica
tem uma estrutura definida por cinco aspectos
bsicos, sem os quais ela pode parecer implau-
svel:
(1) as questes polticas fundamentais s
quais se aplica; (2) as pessoas a quem se
aplica (autoridades pblicas e candidatos
a cargos pblicos); (3) seu contedo tal
como especificado por uma famlia de con-
28
No original: I stress that the limits of public reason
are not, clearly, the limits of law or statute but the limits
we honor when we honor an ideal: the ideal of democratic
citizens trying to conduct their political affairs on terms
supported by public values that we might reasonably
expect others to endorse.
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223 213
 cepes polticas razoveis de justia; (4) a
aplicao dessas concepes em discusses
de normas coercitivas que devem ser apro-
vadas na forma de direito legtimo para um
povo democrtico; e (5) a verificao pelos
cidados de que os princpios derivados
de tais concepes de justia satisfazem o
critrio de reciprocidade (RAWLS, 2005,
p.442, traduo nossa).29
O autor distingue a ideia de razo pbli-
ca do ideal de razo pblica, sendo o ltimo
realizado ou satisfeito sempre que juzes, le-
gisladores e outras autoridades pblicas agem
com base na ideia de razo pblica, pautam-
se por tal ideal e explicam a outros cidados
suas razes para sustentar posies polticas
fundamentais recorrendo concepo polti-
ca de justia que consideram a mais razovel
(RAWLS, 2005, p.444).
O ideal de razo pblica pode ser reali-
zado por cidados que no so autoridades
pblicas, desde que os cidados se concebam
como se fossem legisladores e perguntem a
si mesmos que leis, sustentadas em quais ra-
zes que satisfaam o critrio de reciprocida-
de eles pensariam ser mais razovel aprovar
(RAWLS, 2005, p.444-445, traduo nossa).30
Ou seja, quando os cidados cumprem o de-
ver de civilidade, podem sustentar o ideal de
razo pblica.
Segundo Rawls, esse ideal se aplica de
forma especial ao Judicirio, principalmen-
te a um supremo tribunal: Em um regime
29
No original: (1) the fundamental political
questions to which it applies; (2) the persons to whom it
applies (government officials and candidates for public
office); (3) its content as given by a family of reasonable
political conceptions of justice; (4) the application of these
conceptions in discussions of coercive norms to be enacted
in the form of legitimate law for a democratic people; and
(5) citizens checking that the principles derived from their
conception of justice satisfy the criterion of reciprocity.
30
No original: [] citizens are to think of themselves
as if they were legislators and ask themselves what statutes,
supported by what reasons satisfying the criterion of
reciprocity, they would think it most reasonable to enact.
214 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223
constitucional com controle jurisdicional da
constitucionalidade das leis ou reviso judi-
cial, a razo pblica a razo de ser do tribu-
nal supremo (RAWLS, 2005, p.231, traduo
nossa).31 O autor afirma ainda que a suprema
corte o ramo de poder do Estado que serve
de caso exemplar de razo pblica (RAWLS,
2005, p.231, traduo nossa).32
O papel do tribunal no controle da consti-
tucionalidade agir contra a eroso de leis que
correspondam a interesses estreitos das maio-
rias dominantes e organizadas, tendo, assim,
papel antimajoritrio importante na demo-
cracia constitucional. A suprema corte para
Rawls a instituio exemplar de aplicao da
razo pblica. Em suas palavras: O papel do
tribunal aqui parte da publicidade da razo e
um aspecto do papel amplo, ou educativo, da
razo pblica. (RAWLS, 2005, p.236, tradu-
o nossa).33
O tribunal ter como base de sua inter-
pretao os valores polticos da razo pblica
no ato de construo da deciso. Na mesma
seara, outro papel do tribunal como modelo
de razo pblica dar fora e vitalidade ra-
zo pblica no frum pblico, o que o tribunal
faz mediante julgamentos dotados de autori-
dade sobre questes polticas fundamentais
(RAWLS, 2005, p.237, traduo nossa).34 Ele
deve realizar a adequada interpretao da
Constituio tanto para evitar a democracia
majoritria quanto para garantir que a so-
ciedade civil organizada participe dos fruns
31
No original: In a constitutional regime with judicial
review, public reason is the reason of its supreme court.
32
No original: [] that the supreme court is the
branch of government that serves as the exemplar of
public reason.
33
No original: The courts role here is part of the
publicity of reason and is an aspect of the wide, or
educative, role of public reason.
34
No original: [] to give public reason vividness and
vitality in the public forum; this it does by its authoritative
judgments on fundamental political questions.
pblicos que so fundamentais para que se discutam os princpios de
justia.35 Para o autor, o magistrado deve elaborar e expressar, em suas
sentenas fundamentadas, a melhor interpretao da Constituio de
que seja capaz.
No caso de aplicao da razo pblica pelo Judicirio, cabe aos ma-
gistrados elaborar e expressar, em suas sentenas fundamentadas, a
melhor interpretao da Constituio de que sejam capazes, e os juzes
no podem invocar a prpria moralidade pessoal, nem os ideais e as
virtudes da moralidade geral, nem suas doutrinas religiosas ou filosfi-
cas, tampouco podem citar valores polticos de modo indiscriminado.
Devem recorrer aos valores polticos que julgam fazer parte do enten-
dimento mais razovel da concepo pblica e de seus valores polticos
de justia e razo pblica (RAWLS, 2005, p.235). Observe o que o autor
completa a respeito: O papel do tribunal nisso parte da publicidade
da razo e constitui um aspecto do papel amplo, ou educativo, da razo
pblica (RAWLS, 2005, p.236, traduo nossa).36 Nesse mesmo sen-
tido, diz que

O papel dos juzes fazer precisamente isso e, ao faz-lo, eles no dis-

pem de nenhuma outra razo, nem de nenhum outro valor, a no ser
aqueles de ndole poltica. Fora isso, devem decidir de acordo com o que
pensam os precedentes, as prticas e tradies constitucionais e com o que
os textos histricos constitucionalmente importantes exigem (RAWLS,
2005, p.235-236, traduo nossa, grifo nosso).37

Rawls determina que o tribunal deve realizar fruns pblicos

com a sociedade civil para dar fora e vitalidade razo pblica: A
Constituio no o que a Suprema Corte diz que . Mais precisamen-
te, ela o que o povo, agindo constitucionalmente por meio dos ou-
tros poderes, por fim, permitir Corte dizer o que (RAWLS, 2005,
p.237, traduo nossa).38
Quando o autor afirma que a Suprema Corte um caso exemplar
de razo pblica, afirma-o em virtude de ter que, ao decidir, elaborar e

35
Interessante ressaltar que Rawls (2005, p.240), na nota 29, faz meno expresso
the forum of principle, usada por Dworkin (1985), para ir alm do que exposto em LP
quanto aplicao dos princpios nos fruns pblicos realizados no mbito do tribunal.
36
No original: The courts is role here is part f the publicity of reason and is an aspect
of the wide, or educative role of public reason.
37
No original: The role of the justice is to do precisely that and in doing it they have
no other reason and no other values than political. Beyond that they are to go by what they
think the constitutional cases, practices, and traditions, and constitutionally significant
historical texts require.
38
No original: The constitution is not what the Court says it is. Rather, it is what the
people acting constitutionally through the other branches eventually allow the Court to
say it is.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223 215

 expressar de maneira fundamentada qual a sua melhor interpretao
da Constituio, no podendo invocar a moralidade pessoal para fun-
damentar suas decises.

Aqui a melhor interpretao a que melhor se ajusta ao corpo perti-

nente desses materiais constitucionais e aquela que se justifica com base
na concepo pblica de justia ou em uma variante razovel dela. Ao
fazerem isso, espera-se que os juzes possam recorrer e de fato recor-
ram aos valores polticos de concepo pblica, sempre que a prpria
Constituio invoque, expressa ou implicitamente, esses valores, como
fazem, por exemplo, em uma carta de direitos que garante o livre exer-
ccio da religio ou a igual proteo das leis (RAWLS, 2005, p.236, tra-
duo nossa).39

Ao levar a discusso para o mbito dos tribunais, Rawls afirma que

ele ser o centro das controvrsias, fazendo com que a discusso poltica
tenha de ser tratada com base na aplicao de princpios de justia que
so politicamente estabelecidos e afirmados pelos valores da razo p-
blica. Ainda no mesmo sentido, mas agora no controle de constitucio-
nalidade, Rawls afirma que os outros poderes podem, caso queiram, ser
tambm fruns de deliberao de aplicao dos princpios que versam
sobre questes constitucionais. Veja sua afirmao a respeito:

No entanto, temos de distinguir entre o modo como o ideal de razo p-

blica se aplica aos cidados comuns e o modo como se aplica s diferen-
tes autoridades estatais. Esse ideal se aplica aos fruns oficiais e, portan-
to, aos legisladores, quando se manifestam no plenrio do Parlamento,
e ao Executivo, em seus atos e pronunciamentos pblicos. Tambm se
aplica, de maneira especial, ao Judicirio e, sobretudo, a um tribunal su-
premo em uma democracia constitucional na qual exista um controle
jurisdicional de constitucionalidade das leis. Isso ocorre porque os juzes
tm de explicar e justificar suas decises com base no entendimento que
tm da Constituio e das leis e precedentes pertinentes. Como os atos
dos poderes Executivo e Legislativo no necessitam justificar-se dessa
maneira, o papel especial da Suprema Corte faz dela um caso exemplar
de razo pblica. (RAWLS, 2005, p.216, traduo nossa, grifo nosso).40

39
No original: Here the best interpretation is the one that best fits the relevant body
of those constitutional materials, and justifies it in terms of the public conception of
justice or a reasonable variant thereof. In doing this it is expected that the justice may
and do appeal to the political values of the public conception whenever the constitution
itself expressly or implicitly invokes those values, as it does, for example, in a bill of rights
guaranteeing the free exercise of religion or the equal protection of the laws.
40
No original: We must distinguish, however, between how the ideal of public reason
applies to citizens and how it applies to various officers of the government. It applies in
official forums and so to legislators when they speak on the floor or parliament, and to
the executive in its public acts and pronouncements. It applies also in a special way to the
judiciary and above all to a supreme court in a constitutional democracy with judicial
review. This is because the justices have to explain and justify their decisions as based

216 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223

 Rawls, em sua teoria, exige que as institui-
es pblicas, aquelas que esto na estrutura
de base da sociedade e que garantem os ele-
mentos constitucionais essenciais e as liber-
dades bsicas, justifiquem suas decises com
base na melhor leitura constitucional de que
sejam capazes.
Como se viu anteriormente, a Constituio
no o que o tribunal diz que ela . No pode
o Judicirio julgar afastado do ideal de razo
pblica e se apropriar da Constituio, pois, se
isso ocorresse, violaria os preceitos fundamen-
tais de uma democracia constitucional.
A Constituio deve ser interpretada pelo
povo democraticamente por meio de delibe-
raes pblicas no interior das instituies
pblicas, no momento de interpretar qual a
concepo poltica de justia a ser adotada em
uma sociedade bem ordenada. Rawls, sem d-
vida, adota uma teoria coerentista e est preo-
cupado com o ato de justificao pblica pelas
instituies pblicas. Esse um dos critrios
mnimos para a legitimidade das instituies:
dar publicidade dos seus atos, quer dizer, apre-
sentar as razes que foram utilizadas para o ato
de tomada de deciso.
Essa dinmica de exigir as razes nas deci-
ses das instituies pblicas, a necessidade da
justificao pblica, acontece no mbito dos
fruns polticos pblicos que ocorrem no inte-
rior da estrutura de base da sociedade.
Para discernir o momento de aplicao da
razo pblica nos fruns polticos pblicos e
tambm para mostrar as peculiaridades que
so prprias da sociedade civil, torna-se ne-
cessrio fazer a distino entre a cultura pbli-
ca poltica e a cultura de fundo. Ambas esto
inseridas em uma sociedade bem ordenada e
on their understanding of the constitution and relevant
statutes and precedents. Since acts of the legislative and
the executive need not be justified in this way, the courts
special role makes it the exemplar of public reason.
devem ter o senso de justia, pois, se assim no
for, no buscariam compartilhar um ideal de
razo pblica e sequer agir de maneira coope-
rativa.
Por um lado, h a cultura de fundo da so-
ciedade civil, que a cultura do social, com-
posta por doutrinas abrangentes das diversas
maneiras que so caracterizadas por afirma-
rem seus interesses no uso de suas razes pr-
ticas. Para o autor, a cultura de fundo inclui
a cultura de igrejas e associaes de todos os
tipos e de instituies de ensino de todos os
nveis, especialmente universidades e escolas
profissionais, as sociedades cientficas e ou-
tras (RAWLS, 2005, p.443, traduo nossa).41
Essa cultura aquela da vida cotidiana,
individual e coletiva de doutrinas abrangentes
especficas, cada qual com seus valores de-
terminados e com ideias individuais de bem.
Portanto, por ter carter difuso, multifacetado
e se caracterizar pela no institucionalizao,
implausvel a aplicao da ideia de razo pbli-
ca cultura de fundo.
Na cultura de fundo da sociedade civil, h
doutrinas abrangentes das mais diversas con-
cepes filosficas, morais e religiosas, que
no podem criar padres para a justificao de
suas razes, uma vez que estas so sociais.
Na democracia, a cultura de fundo no
guiada por um ideal ou fundamento nico, so
muitas organizaes sociais que manifestam
seus valores das mais variadas maneiras.
O direito trata de assegurar a liberdade de
escolha, de pensamento, expresso e livre asso-
ciao (RAWLS, 2005, p.444). por isso que
Rawls no atribui a aplicao da razo pblica
s culturas de fundo, pois elas no possuem o
rigorismo da justificao pblica de suas ra-
41
No original: The culture of churches and
associations of all kinds, and institutions of learning at
all levels, especially universities and professional schools,
scientific and other societies.
RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223 217
zes e tm o interesse de aplicar suas prprias
concepes de bem.
Ainda no mesmo raciocnio, o autor ar-
gumenta que a razo pblica tambm no se
aplica aos meios de comunicao de qualquer
tipo. Apesar de desempenharem importante
funo na sociedade, so instituies privadas
de estrutura prpria e, porque esto presas ao
dinheiro, tenderiam suas aes ao alcance de
interesses privados.
As entidades da sociedade civil devem, sim,
deliberar a respeito das aes razoveis e do que
deve ser feito, mas essa deliberao pblica
com relao a seus membros, mas no pblica
com relao sociedade poltica e aos cidados
em geral (RAWLS, 2005, p.220).42
Mas a participao da cultura de fundo, ao
apresentar suas doutrinas abrangentes razo-
veis para a formao do consenso sobreposto,
que surgir como expresso da razo pblica
compartilhada, fundamental para a legitimi-
dade das instituies pblicas.
Por outro lado, o autor entende que a cultu-
ra pblica poltica compreende as instituies
polticas de um regime constitucional e as tra-
dies pblicas de sua interpretao (incluin-
do-se as do Judicirio), bem como os textos e
documentos histricos que so de conhecimen-
to comum (RAWLS, 2005, p.13-14, traduo
nossa).43
imperativo demonstrar que a razo pbli-
ca se aplica aos fruns polticos pblicos, que
so assim divididos: o discurso dos juzes, em
especial do tribunal supremo; o discurso do
executivo e do legislativo, em especial realizado
42
No original: [] is public with respect to their
members, but nonpublic with respect to political society
and to citizens generally.
43
No original: [] comprises the political
institutions of a constitutional regime and the public
traditions of their interpretation (including those of the
judiciary), as well as historic texts and documents that are
common knowledge.
218 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223
por seus chefes; os discursos dos candidatos a
cargos pblicos, em especial aqueles que reali-
zam discursos pblicos (RAWLS, 2005, p.443).
Essa distino serve para mostrar que a razo
pblica se aplica de maneira diferente nesses
trs mbitos.
A exigncia de justificao pblica maior
nessa repartio tripartite e, quando se trata
do Judicirio, aplica-se mais estritamente ain-
da nas suas decises e como caso exemplar
institucional de razo pblica (RAWLS, 2005,
p.253).44
Os fruns polticos pblicos realizados no
mbito do Judicirio desempenham funo es-
pecfica na democracia tanto por justificarem
publicamente suas decises, explicando no f-
rum pblico as razes a serem adotadas na de-
ciso, quanto para reforar a confiana mtua e
a confiana pblica, que so parte vital da base
sociolgica que encoraja os cidados a respei-
tarem o ideal de razo pblica (RAWL, 2005,
249). No momento em que no se d oportuni-
dade sociedade civil de apresentar fundamen-
tos ou sequer participar na configurao e, por-
tanto, na construo da razo pblica, viola-se
o critrio de reciprocidade, que fundamental
para a legitimidade da democracia deliberativa.
A violao das liberdades fundamentais
de participao poltica nega o critrio de re-
ciprocidade defendido pelo autor (RAWLS,
2005, p. 448): Quando cidados deliberam,
eles trocam pontos de vista e debatem as razes
que os sustentam no que diz respeito a questes
de polticas pblicas (RAWLS, 2005, p.448).45
Assim, a justificao pblica, pautada na legi-
timidade da ideia de razo pblica, precisa ser
construda com base nessas manifestaes que
44
No original: [] in its decisions and as the one
institutional exemplar of public reason.
45
No original: When citizens deliberate, they
exchange views and debate their supporting reasons
concerning public political questions.
ocorrem no interior dos fruns pblicos, mostrando aos cidados quais
so as razes e os valores polticos pblicos mais adequados para a deci-
so construda pela concepo poltica de justia.
Encorajar os cidados a participar das deliberaes pblicas faz parte
da justificao pblica que seja democrtica; portanto, legtima. Ao justi-
ficar publicamente as razes adequadas, o ideal de razo pblica aplica-
do aos cidados e, assim, cumpre-se o critrio de reciprocidade.
Para que esse ideal seja cumprido, a democracia deliberativa exige
que haja cidados bem informados e que sejam educados para deliberar.
No porque a teoria do autor seja liberal que se negligencia essa questo;
muito pelo contrrio, ela faz parte do seu primeiro princpio de justia. A
passagem a seguir mostra-o claramente:

A democracia deliberativa tambm reconhece que, sem uma educao

ampla sobre os aspectos bsicos do governo democrtico para todos os
cidados e sem um pblico informado a respeito dos problemas premen-
tes, decises polticas e sociais cruciais simplesmente no podem ser to-
madas (RAWLS, 2005, p.449).46

A justificao pblica parte do critrio de reciprocidade e legitimi-

dade das instituies pblicas que atuam na aplicao da concepo pol-
tica de justia na estrutura de base da sociedade.
Exigir o fundamento das razes adotadas pelas instituies pblicas
no ato decisrio entender que as estruturas dessas instituies esto
abertas inspeo, testificao.
A justificao pblica torna visvel a instituio e possibilita a verifi-
cao de erros e lacunas na ordenao poltica de valores na publicidade
da deciso (RAWLS, 2005, p.454, traduo nossa).47 Somente dessa ma-
neira que podemos ter certeza de que a ordenao de valores polti-
cos no distorcida por determinadas doutrinas abrangentes razoveis
(RAWLS, 2005, p.454, traduo nossa).48
Concluindo, a sociedade democrtica bem ordenada aquela em que
os cidados que prevalecem e exercem o controle agem com base em dou-
trinas abrangentes inconciliveis, mas razoveis (RAWLS, 2005, p.490,
traduo nossa).49 Essas doutrinas abrangentes razoveis, por meio do

46
No original: Deliberative democracy also recognizes that without widespread
education in the basic aspects of constitutional democratic government for all citizens and
without a public informed about pressing problems, crucial political and social decisions
simply cannot be made.
47
No original: [] institutional structures are open to view and mistakes and gaps
within the political ordering will become exposed.
48
No original: [] we may be confident that the ordering of political values is not
distorted by particular reasonable comprehensive doctrines.
49
No original: [] is one in which the dominant and controlling citizens affirm and
act from irreconcilable yet reasonable comprehensive doctrines.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223 219

 exerccio poltico, especificam os direitos, liberdades e as oportunidades
fundamentais dos cidados na estrutura bsica da sociedade (RAWLS,
2005, p.490, traduo nossa).50 Rawls disserta a respeito:

Comeamos, ento, a olhar para a prpria cultura pblica como o fundo

comum de princpios e ideias fundamentais que so implicitamente re-
conhecidos. Esperamos formular essas ideias de forma clara o bastante
para articul-las em uma concepo poltica de justia condizente com
as nossas convices mais firmemente estabelecidas. [] uma concep-
o poltica de justia deve, aps cuidadosa reflexo, mostrar-se consis-
tente com os juzos ponderados, em todos os nveis de generalidade, ou
em um estado que em outra obra denominei de equilbrio reflexivo
(RAWLS, 2005, p.8, traduo nossa).51

Se a cultura pblica poltica o repositrio dos princpios e dos ideais

da sociedade, a cultura de fundo da sociedade civil que fornece o seu
contedo. por meio do exerccio do equilbrio reflexivo que ser esta-
belecido o procedimento de construo (construtivismo poltico) para a
concepo poltica de justia que guiar a prpria cultura poltica pbli-
ca (instituies polticas pblicas).
Em outras palavras, a sociedade civil, participando dos fruns pbli-
cos deliberativos que ocorrem no interior das instituies pblicas que
aplicam os elementos essenciais constitucionais e de justia bsica, deve
ter a possibilidade de configurar a razo pblica no ato de deciso das
instituies pblicas. Para tanto, vital se mostra a figura dos amici curiae,
principalmente considerando o tratamento dado pelo art. 13852 do CPC
e do importante papel que a arquitetnica do novo Cdigo traz para sua
participao na formao das decises condutoras de precedentes.53

50
No original: [] specify the basic rights, liberties, and opportunities of citizens in
societys basic structure.
51
No original: We start, then, by looking to the public culture itself as the shared fund
of implicitly recognized basic ideas and principles. We hope to formulate these ideas and
principles clearly enough to be combined into political conception of justice congenial to
our most firmly held convictions. [] a political conception conviction, must accord with
our considered convictions, at all level of generality, on due reflection, or in what I have
called elsewhere reflective equilibrium.
52
Art. 138. O juiz ou o relator, considerando a relevncia da matria, a especificidade
do tema objeto da demanda ou a repercusso social da controvrsia, poder, por deciso
irrecorrvel, de ofcio ou a requerimento das partes ou de quem pretenda manifestar-se,
solicitar ou admitir a participao de pessoa natural ou jurdica, rgo ou entidade espe-
cializada, com representatividade adequada, no prazo de 15 (quinze) dias de sua intima-
o. 1o A interveno de que trata o caput no implica alterao de competncia nem
autoriza a interposio de recursos, ressalvadas a oposio de embargos de declarao e
a hiptese do 3o. 2o Caber ao juiz ou ao relator, na deciso que solicitar ou admitir a
interveno, definir os poderes do amicus curiae. 3o O amicus curiae pode recorrer da
deciso que julgar o incidente de resoluo de demandas repetitivas (BRASIL, 2015).
53
Ver art. 984, 2o: O contedo do acrdo abranger a anlise de todos os funda-
mentos suscitados concernentes tese jurdica discutida, sejam favorveis ou contrrios.
(BRASIL, 2015).

220 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223

 Embora no se aplique sociedade civil a ideia de razo pblica,
como visto anteriormente, na justia como imparcialidade essa socieda-
de tem o potencial de configurar a razo pblica e de exigir na justifica-
o pblica as razes adequadas para a tomada de deciso.

3. Consideraes finais

Rawls apresenta uma alternativa interessante para a construo da

razo pblica a configurao das instituies por meio da racionalida-
de compartilhada e, de certa forma, cooperativa , o que se mostra uma
exmia maneira de construir um provimento justificado publicamente,
atendendo-se, dessa forma, ao pressuposto constitucional de fundamen-
tao das decises judiciais (art. 93, IX, CRFB/1988)54, bem como ao dis-
posto no art. 489, 1o, do CPC:

Art. 489. [] 1oNo se considera fundamentada qualquer deciso ju-

dicial, seja ela interlocutria, sentena ou acrdo, que: I se limitar
indicao, reproduo ou parfrase de ato normativo, sem explicar
sua relao com a causa ou a questo decidida; II empregar concei-
tos jurdicos indeterminados, sem explicar o motivo concreto de sua
incidncia no caso; III invocar motivos que se prestariam a justificar
qualquer outra deciso; IV no enfrentar todos os argumentos deduzi-
dos no processo capazes de, em tese, infirmar a concluso adotada pelo
julgador; V se limitar a invocar precedente ou enunciado de smula,
sem identificar seus fundamentos determinantes nem demonstrar que o
caso sob julgamento se ajusta queles fundamentos; VI deixar de se-
guir enunciado de smula, jurisprudncia ou precedente invocado pela
parte, sem demonstrar a existncia de distino no caso em julgamento
ou a superao do entendimento (BRASIL, 2015).

Todavia, percebe-se que a estrutura do STF, que resume os votos a

nmeros e a fundamentao das decises a uma perspectiva majorit-
ria, desrespeita por completo o entendimento que encoraja os cidados
a participar da vida e dos debates pblicos e, sobretudo, atribui legitimi-
dade instituio. Ao desconsiderar a formao de uma razo pblica, o
STF no colide com as razes que esto no interior dos votos.
A regra que os Ministros no dialogam, no h oposio de razes
no ato decisrio, o que conduz a uma deciso que se compe pelo con-

54
Art. 93. [] IX todos os julgamentos dos rgos do Poder Judicirio sero p-
blicos, e fundamentadas todas as decises, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar
a presena, em determinados atos, s prprias partes e a seus advogados, ou somente a
estes, em casos nos quais a preservao do direito intimidade do interessado no sigilo
no prejudique o interesse pblico informao; (BRASIL, 1988).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223 221

 junto de votos individuais, ou ainda, por um solipsismo metodolgico
que o prprio Rawls (2011), em O Liberalismo poltico, j deixou para
trs. Com base nisso, constata-se que a falta de dilogo interno preju-
dica as exigncias do uso de uma razo pblica ancorada na ideia de
dar e de exigir razes capazes de justificar/fundamentar racionalmente
a tomada de posio e uma deciso em um ou em outro sentido.
Rawls abre-nos as portas para pensarmos a insuficincia desse mo-
delo de deciso institucional, cabendo em outra oportunidade a apre-
sentao de novos estudos e concluses para a (re)construo da ativi-
dade jurisdicional nos tribunais, principalmente no STF, sobre as bases
de uma teoria democrtica.

Sobre os autores
Vincius Silva Bonfim doutor e mestre em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica
de Minas Gerais (PUC-Minas), Belo Horizonte, MG, Brasil; professor adjunto da
Faculdade Arquidiocesana de Curvelo (FAC), Curvelo, MG, Brasil.
E-mail: bonfim66@hotmail.com
Flvio Quinaud Pedron doutor e mestre em Direito pela Universidade Federal de Minas
Gerais (UFMG), Belo Horizonte, MG, Brasil; professor adjunto do mestrado em Direito da
Faculdade Guanambi, Guanambi, BA, Brasil; professor adjunto da Pontifcia Universidade
Catlica de Minas Gerais (PUC-Minas), Belo Horizonte, MG, Brasil; advogado.
E-mail: qpedron@gmail.com

Ttulo, resumo e palavras-chave em ingls55

THE PUBLIC REASON ACCORDING TO JOHN RAWLS AND THE LEGITIMATE
CONSTRUCTION OF THE JUDICIAL PROCEDURE IN THE STF
ABSTRACT: The question in this paper points out is that despite the theoretical training
with regard to the constitutional court activity, it is important that the structure and the
configuration of the political institutions should also be analyzed, at the risk that the
entire process of application and justification can be neglected. Thus, we intend to make
a critical analysis from the John Rawls concept of public reason, to consider whether the
trial structure and construction of the provision in the Brazilian STF is legitimate in fact
and whether the institution Judiciary organ enables the implementation of the use of
public reason for its construction.
KEYWORDS: SUBSTANTIATION OF JUDICIAL DECISIONS. PUBLIC REASON.
DEMOCRATIC LEGITIMACY.

Sem reviso do editor.

55

222 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223

Como citar este artigo
(ABNT)
BONFIM, Vincius Silva; PEDRON, Flvio Quinaud. A razo pblica conforme John
Rawls e a construo legtima do provimento jurisdicional no STF. Revista de Informao
Legislativa: RIL, v.54, n.214, p.203-223, abr./jun. 2017. Disponvel em: <http://www12.
senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_p203>.
(APA)
Bonfim, V. S., & Pedron, F. Q. (2017). A razo pblica conforme John Rawls e a construo
legtima do provimento jurisdicional no STF. Revista de Informao Legislativa: RIL,
54(214), 203-223. Recuperado de http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_
v54_n214_p203

Referncias
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Dirio Oficial da Unio,
5 out. 1988.
______. Lei no13.105, de 16 de maro de 2015. Cdigo do processo civil. Dirio oficial da
Unio, 17 mar. 2015.
DWORKIN, Ronald. A matter of principle. Cambridge: Harvard University Press, 1985.
______. Uma questo de princpios. 2. ed. So Paulo. Martins Fontes. 2005.
GALUPPO, Marcelo Campos. Igualdade e diferena: estado democrtico de direito a
partir do pensamento de Habermas. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002.
GARGARELLA, Roberto. As teorias da justia depois de Rawls: um breve manual de
filosofia poltica. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2008.
HABERMAS, Jrgen. Verdade e justificao: ensaios filosficos. So Paulo: Loyola, 2004.
KANT, Immanuel. Fundamentao da metafsica dos costumes e outros escritos: texto
integral. So Paulo: Martin Claret, 2003.
OLIVEIRA, Marcelo Andrade Cattoni de. Direito, poltica e filosofia: contribuies
para uma teoria discursiva da constituio democrtica no marco do patriotismo
constitucional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003.
POGGE, Thomas. John Rawls: his life and theory of justice. Oxford: Oxford University
Press, 2007.
RAWLS, John. A theory of justice. Cambridge: Harvard University Press, 1971.
______. The domain of political science. Political Science Quarterly, v.1, n.1, 1986.
______. Overlapping consensus. Oxford Journat of Legat Studies, v.1, n.7, 1987.
______. The priority of rinht and ideas of the good. Philosophy and Public Affairs, v.17,
n.4, 1988.
______. Justice as fairness: a restatement. Cambridge: Harvard University Press, 2001.
______. Political liberalism. Cambridge: Harvard University Press 2005.
______. O liberalismo poltico. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2011.
THEODORO JR., Humberto et al. Novo CPC: fundamentos e sistematizao. 3. ed. Rio
de Janeiro: Forense, 2016.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223 223

 Acesse todas as edies da
Revista de Informao Legislativa

www.senado.leg.br/ril