CAP~TULO

1
LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

1. CONCEPTO. : ECONMICO; b) POL~TICO;

A S P E ~ O Sa) C ) TCNICO-JUR~DICO;
d ) socro~orco;e ) CONCLUSIONE~

1.1. Concepto. El Estado realiza diversas actividades para la ejecuci- de

sus finalidades. A travs del Podcr Ejecutivo desarrolla una actividad "que se en-
camina a la realizacin de los servicios pblicos y a la satisfaccin de las necesi-
dades generales. Siendo esto as, es lgico que la Administracin de un Estado
- c o m o la de cualquier otra entidad pblica o privada- tenga que utilizar
medios personales, materiales y jurdicos para lograr el cumplimiento de sus fines.
De donde resulta que uno de los sectores m h iimportantes de la actividad admi-
nistrativa est constituido precisamente por la gestin de intereses econmicos".*
Esta actividad, que tiene una importancia primordial en el Estado moderno,
ha recibido el nombre de actividad financiera, la cual, segn Giannini, la cum-
ple el Estado "para administrar el patrimonio, para determinar y recaudar 10s
tributos, para conservar, destinar o invertir las sumas ingresadas", y se distingue
"de todas las dems en que no constituye un fin en s misma, o sea en que no
atiendc directamente a la satisfaccin de una necesidad de la colectividad, sino
qiie cumple una funcin instrumentnl de fundamental importancia, siendo su
normal desenvolvimiento una condicin indispensable para el desarrollo de todas
las restantes actividades".'
La actividad financiera del Estado ha sido definida por el fiscalista mexicano
Joaqun B. Ortega corno "la actividad que dcsarmlla el Estado con el objeto de
I
procurarse los medios necesarios para los gastos piblicos destinados a la satis-
faccin de las nrcesidades pblicas y en general a la realizacin de sus propios
fines".s
La actividad financiera del Estado conoce, pues, tres momentos fundamen-
tales: a) el de la obtencin de ingresos, los cuales pueden afluir al Estado tanto

l F., Hacienda y Derecho, vol. 1, p. 10.

S I N Z DE B U J A N D A ,
2 CIANKINT, A. E., Institucioi~es de Derecho Tributario, n. 1. Contra JARACH, DISO?
El Hecho Irnponible, Bs. As., 1943, p. 27.
ORTEOA, J O A Q U ~ N B . , Apuntes de Derecho Fiscal, p. 1. VALDS
COSTA,
en Urusiiay,
la define como "la actividad del Estado relacionada con la obtencin, administracin y
empleo de los 'recursos monetarios necesarios para satisfacer las necesidades pblicas".
Curso de Derecho Tributario, tomo 1, p. 14, Montevideo, 1970.

5
 ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO
por institutos de derecho privado, como es la explotacin de su propio patrimonio
(empresas industriales, renta de inmuebles, venta de bienes), como por medio de
institutos de derecho pblico, por ejemplo, los diversos tipos de tributos, o por
institutos mixtos, como la contratacin de emprstitos o la emisin de bonos;
b) la gestin o manejo de los recursos obtenidos y la administracin y explotacin
de sus propios bienes patrimoniales de carcter permanente, y c ) la realiza-
cin de un conjunto vanadsimo de erogaciones para el sostenimiento de las
funciones pblicas, la prestacin de los servicios pblicos y la realizacin de
otras muy diversas actividades y gestiones que el Estado moderno se ha echado
a cuestas.
1.2. Aspectos
1.2.1. Aspecto econmico. Esa actividad financiera tiene, indudablemente,
una dimensin econmica "por cuanto que h a de ocuparse de la obtencin o
inversin de los recursos de esta ndole, necesarios para el cumplimiento de
aquellos fines" (Sinz de Bujanda), lo que condujo por largo tiempo a muchos
autores a concluir que la ciencia de las finanzas pblicas (o ciencia de la ha-
cienda pblica, o ciencia financiera, como otros la llaman) era una rama de la
ciencia econmica.
La innegable dimensin econmica que posee la actividad financiera del Es-
tado hizo que los cultivadores de la Economa Poltica antes que ningunos otros
(por ejemplo Adam Smith, en su "Tratado de la Riqueza de las Naciones", y
David Ricardo en su "Principios de Economa Poltica y Tributacin") se ocu-
paran del estudio de la actividad financiera estatal. Poco a poco fue independi-
zhdose esta disciplina de la Economa Poltica para constituir la Ciencia de las
Finanzas Pblicas o Ciencias de la Hacienda Pblica.
La tesis economista, sin negar la influencia mayor o menor de los otros fac-
tores (polticos, jurdicos, sociales) le atribuye a la actividad financiera estatal
una naturaleza econmica,' considerando que todas las cuestiones financieras
hallan s u solucin en una "teora de la produccin y el consumo de bienes pbli-
cos". Viti di Marco y Adolfo Wagner, junto con Leroy-Beaulieu, son brillantes
exponentes de esta escuela de pensamiento.
1.2.2. Aspecto poltico. Sin embargo, no puede ocultarse el aspecto poltico
que tiene el fenmeno financiero. Como dice Sinz de Bujanda: "si la actividad
financiera.. . constituye una parte de la Administracin pblica y sta, a su vez,
est integrada por el conjunto de actividades y servicios destinados al cumpli-
miento de los fines de utilidad general, es evidente que slo podr tenerse un
concepto preciso de la actividad financiera partiendo de una nocin clara de la
organizacin y de los fines estatales. La trabazn entre los fenmenos financieros
y los polticos se manifiesta con particular intensidad en el mbito de las rela-
' e
Vrrr DI MARCO,
A., Principios Fundamentdcs de la Economia Financiera, Trad.
wp. p. 31.
SISZ DE F., op. cit., p. 31.
BUJANDA,
ASPECTOS DE LA ACTiViDAD FINANCIERA ESTATAL
ciones tributarias que constituyen, como veremos, la magna pars del Derecho
Financiero". Blumenstein dedara que "el fundamento del impuesto no es juri-
dico, sino estatal y poltico".
Esta dimensin poltica de la actividad financiera hace expresar a Pugliese'
que "en los Estados modernos el derecho de consentir a la exaccin de los tributos
atribuidos en la Constitucin directa o indirectamente a los ciudadanos, slo
puede entenderse en el sentido relativo: una negativa absoluta a consentir al
Estado la exaccin de medios econmicos necesarios para su existencia equival-
dra sustancialmente - c o m o lo demuestra la historia- a un acto de rebelin
poltica, a una negativa a consentir ulteriormente la existencia de aquella forma
determinada de organizacin poltica. El concepto de la actividad financiera no
puede andar separado del de soberana financiera: La actiuidad financiera
no puede considerarse mr que como la actuacin en concreto de la facultad ,
que constituye la esencia misma del concepto de soberanci". Por ello tambin
afirma Sinz de Bujanda: "la facultad del Estado de procurarse los medios
econmicos necesarios para el cumplimiento de sus fines pertenece al mbito
de los poderes de supremaca o de imperio, que corresponden, aB origine, al ente
pblico". Morselli proclama tambin el elemento poltico en la actividad
financiera.
Pugliese sostiene que la actividad financiera tiene naturaleza poltica, porque
poltico es el sujeto agente, polticos son los poderes de los que ste aparece
investido, pq)ticos son tambin estos mismos fines, para cuya obtencin se desa-
rrolla la actividad financiera. Argumenta que todos los ~rincipioseconmicos,
ticos, sociales, tcnicos, jurdicos, que el ente pblico utiliza en el desarrollo de
su actividad financiera, "a pesar de la particular eficacia que alternativamente
adquieren, quedan siempre subordinados al ~rinripiopoltico que domina y
endereza toda la actividad financiera del Estado".
1.2.3. Aspecto jurdico. Por otra parte, la actividad financiera que realiza el
Estado, como el resto de la actividad administrativa, se encuentra sometida
al derecho positivo.
Giannini precisa con toda razn que "la actividad financiera es una rama de
la actividad administrativa y aparece como tal regulada por el Derecho objetivo.
Constituye una reconocida exigencia del Estado moderno -Estado de derecho-
que todas sus manifestaciones de voluntad en el campo de la Administracin
y las relaciones con los particulares que sta engendra encuentren en la Ley SU
fundamental disciplina. En esta exigencia debe informarse especialmente la
actividad financiera: 19 Porque ella implica la administracin del dinero pblico,
del dinero que es sustrado a la economa privada para la satisfaccin de las
necesidades pblicas; y 29 Porque la enorme masa de riqueza destinada a esos
fines da origen a un complejo de relaciones, cuyo ordenado desenvolvimiento
requiere un sistema de disposiciones imperati~as".~
M., Curso de Ciencia de las Finanzas, p. 2.
PUOLIE~E,
7 MORSELLI,
Comfiendio di Scienza della Finanze, p. 10.
A. E., Elementi di Diritto Finanziario, p. 3.
GIANNINI,
 8 ACTiVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO
El estudio del aspecto jurdico de la actividad financiera del Estado corres-
ponde al Derecho Financiero. Con toda razn, Sinz de Bujanda hace notar que
en las obras clsicas que estudian la actividad financiera "aparecen involucrados
los aspectos econmico y jurdico de esta actividad, wncedindose, por lo ge-
neral, una atencin exclusiva o preferente al aspecto econmico. Afortunada-
mente, esta confusin de conceptos est siendo eliminada en las obras modernas
de ciencia y de Derecho Financiero. Estas ltimas se preocupan de investigar el
aspecto tcnico-jurdico, despojndolo de los otros elementos que pueden entur-
biar la visin de las cuestiones netamente jurdicas, o valindose de ellos con el
exclusivo propsito de demostrar el perfil de las instituciones jurdicefinan-
cieras en el cuadro general del Derecho positivo".'
1.2.4. Asfiecto sociolgico. Por ltimo, la actividad .financiera tiene tambin
un aspecto sociolgico, como lo ha destacado Morselli.
Este aspecto resulta de que el rgimen de los tributos y de los gastos pblicos
ejerce una determinada influencia, ms o menos decisiva, sobre los grupos socia-
les que operan dentro del Estado. Los fines polticos de los impuestos aparecen
muchas veces inspirados y condicionados por las apetencias y anhelos que laten
en los grupos sociales como actan dentro de cada organizacin poltica. De ah
que la Hacienda Pblica debe ocuparse tambin de las repercusiones sociales que
pueden derivarse de la actuacin econmica de los entes pblicos. La poltica
financiera -escribe Pugliese- implica siempre -aunque no se lo proponga-
efectos redistributivos: la eleccin de los objetos imponibles, de los mtodos de
exaccin y de los gastos a realizar, se produce siempre en base a un criterio que
no puede desentenderse, al menos en parte, de la influencia de las fuerzas sociales
que actan dentro del Estado en cada poca histrica.1
Han destacado, asimismo, el aspecto sociolgico de la actividad financiera
estatal Hugo Dalton," el profesor holands Adnani y el tratadista griego Angelo-
p0ul0s.'~
Angelopoulos expone que "la poltica fiscal no puede ser una poltica neutral
vis a vis de la economa y de la comunidad, como enseaba la escuela clsica,
sino que ha de estar enderezada hacia la realizacin de los objetivos del Estado
acordes con el fin supremo de la prosperidad social".
1.2.5. Conclusiones. Despus de lo anterior, podemos concluir con Sinz de
B~janda:~que la actividad financicra del Estado "es una actividad dominada
por un principio poltico finalista, si bien su contenido es de carcter econmico.
Esta ltima orientacin es, en nuestra opinin, la ms correcta. Segn ella, el
fenmeno financiero es complejo: poltico, por la naturaleza del ente pblico
que lo produce y de los fines que persigue; econmico, por los medios emplea-
\ debe proponene la satisfaccin de las necesidades colectivas, ni mucho menos
9 SINZDE BUJANDA,
F., Hacienda, vol. 1, p. 24.
lo SINZDE BUJANDA,
F., op. cit., pp. 17-18.
11 DALTON,
HUSO,Principios de Finanrpc Pblicm, pp. 3, 12.
12 ANDELOPOUWS, A,, L'Etat et la ~ r o r p r i t lsociale.
1s Siw DE BUJANDA, F., op. cit., p. 25.
NECESIDADES QUE SATISFACE LA ACTMDAD FINANCIERA ESTATAL 9
dos; jurdico, por la forma en que acta y se desenvuelve" a lo que pudiramos
agregar nosotros; y sociolgico, por los elementos socales a los que afecta.
Por su parte, Giuliani Fonrouge, al terminar su anlisis de las diversas doc-
trinas, concluye: "En suma: ninguna doctrina est exenta de crtica, por lo cual
aparece razonable colocarse en un justo medio y afinnar que si bien la actividad
financiera tiene base econmica, no puede desconocerse la influencia de otros
elementos, especialmente del poltico y del sociolgico, que tienen importancia
preponderante?' l4
2. LAS NECESIDADES QUE SATISFACE LA ACTMDAD FINANCIERA DEL ESTADO.
DIS~NCIN
ENTRE LAS NECESIDADES INDnlIDUALES, LAS SOCIALES
Y LAS P ~ B L I C A S
La mayora de los tratadistas hacen una clasificacin de las necesidades para
estudiar cules son las que el Estado satisface, o debe satisfacer. Las necesidades
individuales integran la primera categora y son aqullas que afectan al individuo
independientemente de sus relaciones con la sociedad y con el Estado, porque no
obstante que no pertenezca a ellos continia experimentando tal tipo de necesi-
dades. Son ejemplos de necesidades individuales las de la alimentacin, el vestido,
el albergue, etc. Por otra parte, los individuos, al vivir en sociedad, hacen que I
surjan determinadas necesidades que derivan precisamente de esa convivencia
y es posible notar que determinados individuos no pueden satisfacer sus necesi-
dades de manera tal que se hace necesario proveer a la satisfaccin de las mis-
mas. Ejemplos de este tipo son las necesidades de instruccin, de salubridad, de
asistencia social, etc. Reciben el nombre de colectivas en virtud de que nacen
de la convivencia. social. Por ltimo, cuando surge la comunidad poltica en
cualquiera de las formas de Estado que se conocen o se han conocido en la
historia, se le adjudica al Estado el cumplimiento de la tarea de satisfacer deter-
minadas necesidades que revisten el caricter de necesidades pblicas: las ms
elementales o indiscutibles de este tipo de necesidades son la de la conservacin
del orden interior (polica), la de la defensa exterior (ejrcito) y la de impar-
ticin de justicia (tribunales).
Respecto a qu tipos de necesidades debe satisfacer el Estado han surgido ,
diferentes escuelas de pensamiento. Las ms radicales, por representar los dos
extremos, son la del liberalismo individualista y la del socialismo estatista. Dentro
de los dos extremos se encuentra una g n n cantidad de variantes. Segn el
liberalismo individualista, que concibe el Estado como un "gendarnle", cuya
actitud debe ser la de "dejar hacer y dejar pasar", el Estado debe satisfacer
nicamente las llamadas necesidades pblicas ms ingentes y de ninguna manera
de las necesidades individuales. Segn el socialismo estatista, el Estado debe
satisfacer todas las necesidades pblicas y las colectivas, y aun en determinados
casos tambin las necesidades individuales.
lb GIULIANI
FONROUGE,
C. M., Derecho Financiero, vol. 1, n. 6 .
 10 ACTIVIDhD FINANCtERA DEL ESTADO
Frente a los errores tericos y prcticos de las escuelas liberal y socialista,
deben afirmarse ciertos principios fundamentales, que tocan la organizacin de
la sociedad. Uno de esas principios es el llamado de la solidaridad, que puede
enunciane de la siguiente manera: es la cooperacin efectiva, re<plada por las
leyes y garantizada por la autoridad, de los distintos miembros de la sociedad
para la consecucin del bien comn, o tambin, la conveniente colaboracin de las
formas subordinadas de sociedad en la realizacin del bien comn de la forma
superior. La validez de este principio afecta en primer lugar a las relaciones
de los individuos con la comunidad o sociedad a la que estnn inmediatamente
unidos (la familia), as como a las relaciones de las formas sociales subordinadas
con las sociedades superiores. En el municipio, por ejemplo, las distintas faniilias
deben cooperar al bien comn; de igual manera los municipios deben unirse
solidariamente en las formas sociales superiores (provincias o estados) y las pro-
vincias o estados deben constituir la nacin-Estado. Cada una de esas formas
sociales posee un bien comn peculiar y necesita en consecuencia una autoridad
y orden jurdico peculiares, los cuales no se hallan aislados en yuxtaposicin sino
unidos solidariamente en orden al bien comn, su autoridad y orden jurdicos
ordenados a la forma social superior y subordinados entre s. De este modo,
administra el principio de solidaridad el orden de las formas de sociedad, estruc-
turndolas desde abajo hacia arriba.
i
Jaime Ruiz d e Santiago explica que "El principio d e solidaridad, que une y
afecta no tan slo a las relaciones d e los individuos con l a sociedad o sociedades a las
que estn inmediatamente unidos (v. gr., la familia) sino tambin a las relaciones
d e las formas sociales subordinadas (v. gr., escuelas, familia e incluso Estado en un
orden internacional) con las sociedades superiores. Gracias al principio d e solidaridad
se establece la necesaria colaboracin del individuo para lograr la perfeccin propia d e
la familia (bien comn), la necesaria colaboracin d e las familias para la realiza-
cin d e la perfeccin del municipio (bien comn), de igual modo que stos deben
unirse en formas sociales superiores para i r logrando paulatinamente la perfeccin
(bien comn) d e 6stos.l"
El segundo principio fundamental del orden social es el de la subsidiaridad,
que ha encontrado su enunciado en la si~uientefrmula: "Como es ilcito qui-
tar a los particulares lo que con su propia iniciativa y propia industria pueden
realizar para encomendarlo a una comunidad, as tambin es injusto, y al mismo
tiempo de grave perjuicio y perturbacin para el buen orden social, confiar a una
sociedad mayor y superior lo que pueden hacer y procurar comunidades menores
e inferiores. Toda accin de la sociedad debe, por su naturaleza, prestar auxilio a
los miembros del cuerpo social, mas nunca absorberlos y destruirlos." le
Villoro Toranzo explica lo siguiente en relacin con el principio de la subsidia-
ridad: "El principio d e la subsidiaridad establece las grandes lneas d e cmo deben
participar las autoridades y los ciudadanos e n las decisiones. Este principio parte del
supuesto d e que existe una jerarqua en la organizacin del poder poltico, desde
l
15 RUIZDE SANTIAGO, Jaime, Deontologa Socid, en T F F 45 Aos, 1982, ler. tomo,
pp. 135-188.
Quadragesimo Anno, Po XI.
NECESIDADES QUE SATISFACE L A ACTIVIDAD FINANCIERA ESTATAL 11
un grado mximo d e poder, que por no tener ningn otro por encima de s se llama
poder s(~l>erano,hasta los individuos humanos, pasando por grados intermedios, tales
como los poderes de los Estados en una Federacin, los Municipios, los sindicatos y
otras agriipaciones, las esciielas y las familias. ..
Supuesta la jerarqua del poder, el
principio de silbsidiandad se formulara as: una autotidad de rango jerrquico
superior no debe intervenir sino cuando su intervenan es necesaria o para suplir la
debilidad o la ineficiencia d e los rangos inferiores o para desempear aquellas tareas
que, por su amplitud y trascendencia, le corresponden naturalmente y no podrian o
deberan ser ejecutadas por rangos inferiores." l7
La prosecucin del bien comn constituye la razn inisnia de ser d e los po-
deres ~)icblicos,los cuales estn obligados a actuarlo reconociendo y respetando
sus rlcmciitos esenciales y segin los postulados de las respectivas situaciones
histricas.
Los aspectos fundamentales del bien comn son expuestos en la Encclica Pacem
in Terris, d e S. S. Juan XXIII en la siguiente forma: "45.-Todos los hombres y
todas las entidades intermedias tienen obligacin de aportar su contribucin especfica
a la pn>secucin del bien comn. este coiiiporta el que persigan sus propios intereses en
armona con las exigencias d e aqul y contribuyan al mismo objeto con las prestaciones
-en bienes y s e r v i c i o s que lar legtimas autoridades establecen, segn criterios de j u -
ticia, en la debida forma y eti el mbito d e la propia competencia, es decir, con actos
formalmente perfectos y cuyo contenido sea moralmente bueno, o al menos, ordenable al
bien. 46.-La prosecucin del bien comn constituye la razn misma de ser d e los Po-
deres Pblicos los cuales estn obligados a actuarlo reconociendo y respetando sus
elementos esenciales y segn los postulados d e las respectivas situaciones histricas.
47.-Son ciertamente considerados como elementos del bien comn las caractersticas
tnicas que contradistinguen a los varios grupos humanos. Ahora bien, esos valores y
caractersticas no agotan el contenido del bien comn, que en sus aspectos esenciales
y ms profundos no pueden ser concebido en trminos doctrinales y, menos todava, ser
determinado en su contenido histrico, sino teniendo en cuenta al hombre, siendo
como es nquC1 un objeto esencialmente coi-relativo a 1a.naturaleza humana. 48.-En
scgiindo Iiigar, el bien comn es un bien en el qiie deben participar todos los miem-
bros de una comunidad poltica, aiinque en grados diversos segn sus propias funcio-
.
nes, mritos y condiciones. Los Poderes Pblicos. w r consiguiente.. a l ~romovtrio.
de mirar porque en este bien tengan parte todo; io ciudaianos sin dar la preferencia
han
a alguno en particiilar o a grupos deterniinados; como lo estabiece ya nuestro prede-
cesor d e inniortal memoria, Len XIII. 'Y de ninguna manera se ha d e caer en el
error de que la autoridad civil sirva al interCs de uno o d e pocos, habiendo sido
establecida para procurar el bien de todos.' Sin embargo, razones d e justicia y de
equidad pueden, tal vez, exigir que Ice Poderes Pblicos tengan especiales considera-
ciones hacia los miembros ms dbiles del cuerpo social encsntAndose stos en wn-
diciones de inferioridad para hacer valer siis propios derechos y para conseguir sus
legitimas intereses. 49.-Pero aqui hemos de hacer notar que el bien comn alcanza a
todo el hombre, tanto a las necesidades del cuerpo como a las del espritu. De donde
se sime que los Poderes Pblicos deben orientar sus miras hacia la consecucin
~ ~ - . de ese
~ ~ ~~-
bien;por-los procedimientos y pasos que sean ms oportunos: d e modo que, respetada
la jerarqua d e valores, promuevan a un mismo tiempo la prosperidad material y los
bienes del espritu. 50.-Todos estos principios estn wndensados en exacta previsin
en un pasaje de nuestra encclica 'Mater et Magistra', en que dejamos establecido
que el bien comn 'consiste y tiende a wncretarse en el conjunto d e aquellac condi-
11 VILLORO TORANZO, Miguel, Los Principios Filosdficos y el Derecho Fircal, en TFF
45 aos, 1982, ler. tomo, pp. 99-133, 1982.
 12 ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO
ciones sociales que consienten y favorecen en los seres humanos el desarrollo integral
de su propia persona'." 18
De lo anterior se desprende que no puede darse ninguna norma rgida para
resolver el problema de cules necesidades deben scr satisfechas por el Estado. Ni es
vlido el criterio liberal-individualista, que supone la mxima abstencin del Esta-
do y conforme al cual ste nicamente puede reali7.ar las ms indispensables
funciones, ni tampoco el socialismo tiene razn al pretender que le corresponde
al Estado la satisfaccin de todas las necesidades pblicas y colectivas, y adems
muchas de las individuales. Dentro de las funciones de promocin del bien
comn, el Estado debe procurar satisfacer todas aquellas actividades que con-
duzcan a la satisfaccin de todas aquellas necesidades, muchas veces individuales
(como sucede con la salud y la atencin mdica, a travs de los seguros sociales)
y muchas veces colectivas, como las de educacin en diversos aspectos, cuando
por diversas circunstancias las formas sociales inferiores no hayan podido satis-
facer esas necesidades. Como para la realizacin de esas actividades el Estado
necesita de recursos, que debe obtener en su mayor parte de los patrimonios
de los particulares, se justifica en la misnia medida la realizacin de la actividad
financiera relativa.
3. CARCTER
COMPLEMENTARIO DE L4 ACTIVIDAD FINANCIERA ESTATAL
Se ha sostenido que la actividad financiera estatal es complementaria de la
actividad financiera privada, aduciendo la razn de que si los servicios pblicos
estatales desaparecieran, las actividades econmicas privadas tendran que sufrir
una modificacin para proveer lmr si mismas dichos servicios. Se h a hecho
tambin la observacin de que desde un punto de vista econmico es indudable
que la organizacin de los servicios ptblicos influye en el costo de la actividad
econmica privada, pues una vez organizados por el Estado los particulares
ya no tienen que preocuparse por ellos, y aun citando para sostenerlos, el Estado
tenga que obtener recursos de los particulares, el costo para stos es inferior
cuando son prestados por el Estado que cuando los propios particulares tuvieran
que hacerse cargo de ellos. Por otra parte, la distribucin del costo de los servi-
cios pblicos estatales no se hace de acuerdo con el criterio del aprovechamiento
individual, sino de acuerdo con principios distintos: picnsese en los servicios
asistcnciales que son aprovechados por los que no tienen recursos.
1.. DIFERENCIAS
CON LA ACTIVIDAD FINANCIERA PRIVADA
Entre la actividad financiera estatal y la actividad financiera pnvada no existe
1
difrrrncia de sustancia, sino solamente de accidentes y de formalidades.
I
Una de esas diferencias es la que resulta de que gran parte de la actividad
financiera estatal se realiza mediante el empleo del poder coactivo del Estado,
18 Paccm i n T e r r i s , Juan X X I I I .
13
DIFERENCIAS CON LA ACTIVIDAD FINANCIERA PRIVADA
de manera tal que cuando los particulares sujetos a la soberana tributaria del
Estado no acceden voluntariamente a transferir a aqul la parte de su riqueza
que el Estado les demanda, la maquinaria administrativa se pondr en marcha
para obligar coactivamente al particular a que se desprenda de esos recursos.
En cambio, en la actividad econmica privada se tiene que proceder por la va
del convenio y del acuerdo para hacer entre los interesados las transmisiones
de propiedad que entre ellos requieren.
Se ha sealado tambin -Ortega- que la actividad financiera estatal se
realiza en forma de monopolio, es decir, en gran nmero de casos los servicios
piblicos prestados por el Estado son exclusivos de ste; recurdense todos 10s
relativos a la funcin jurdica (como los tribunales) y la proteccin interior y
exterior.la
Otra caracterstica es que la actividad financiera estatal carece de finalidad
lucrativa; cuando el Estado organiza servicios pblicos y cobra por ellos no debe
buscar ganancias. Por el contrario, la actividad econmica privada est funda-
mentalmente movida por el resorte del lucro.
Ortega seala tambin que la actividad financiera estatal tiene carcter com-
plementario, es decir, que la actividad financiera necesita como antecedente
indispensable la existencia de la actividad econmica privada, pues sin sta no
tiene razn de ser la actividad financiera, ya que slo es complementaria de la
primera. Ni siquiera en aqueilos Estados de tipo totalitario, que como la Unin
Sovitica ha pretendido la mxima invasin dentro de la esfera de la actividad
econmica privada, ha podido llegar a aniquilarla y an en la Unin Sovitica,
donde toda la actividad productiva comercial, industrial, minera y agrcola est
en manos del Estado. subsiste also de la actividad financiera privada y 10s
ciudadanos soviticos se ven obligados a contribuir con los impuestos que les
seale el Estado Soviet
Otra caracterstica de la actividad financiera estatal radica en que muchos de
los servicios que presta no tienen carcter reproductivo si se les considera indi-
vidualmente, como sucede, indudablemente, con los s e ~ c i o sde seguridad
interior y exterior y de justicia, en contraste con las actividades econmicas
particulares que tienen fundamentalmente un carcter reproductivo, incremen-
tndose los capitales con las ganancias que se van obteniendo a medida del
desarrollo de la actividad. Sin embargo, debe hacerse notar que desde el punto
de vista social, precisamente esos servicios no reproductivos desde el punto de
vista individual, son los que mayor importancia tienen para la consecucin del
bien comn, pues sin ellos ste sera prcticamente imposible.
Se ha sealado tambin que mientras que en la actividad financiera estatal el
ingreso est determinado por la necesidad que debe satisfacerse, en la actividad
econmica pnvada el ingreso es el que determina las necesidades que pueden
satisfacerse. Ortega seala que "ste traza el proceso que sigue el Estado para
la elaboracin de su plan financiero. El Estado estudia primeramente las necesi-
dades pblicas que de satisfacer en un periodo dado, periodo que generalmente
es de un ao. Determinadas las necesidades pblicas por satisfacer, el Estado
19 Onreo~,J. B., op. cit., pp. 14-15.
 ACTMDAD FINANCIERA DEL ESTADO
satisfaccin de las mismas, es decir, los gastos pblicos que
para la prestacin de los servicios pblicos y una vez hecha
estudia los medios para adquirir los elementos pecuniarios
adecuada satisfaccin de las necesidades pblicas. En las
sucede lo contrario; el individuo observa cules son las can-
un periodo dado y una vez determinadas observar
que va a satisfacer y en qu proporcin conviene
ades de que dispone para la satisfaccin de esas necesida-
no debe sin embargo llevar a extremos, pues debe considerar
.etendiera obtener de los particulares una excesiva tributacin,
producira como efecto un desaliento en la actividad econ-
gue hara que el objeto deseado de obtener mayor ingreso,
. Tal ha sucedido en algunos pases, y recientemente en los
3 Amrica el gobierno ha considerado deseable lograr una
npuestos federales con objeto de alentar la inversin privada
:r mayores ingresos a travs de una actividad econmica ms
erosa. Flores Zavala considera falsa la afirmacin de que
iblica primero deben determinarse los gastos y despus los
para. cubrirlos, porque dice que la relacin entre gastos e
:cha interdependencia y ambos deben determinarse al mismo
: carecera de todo objeto que el Estado determinara los gastos
a capacidad econmica general permite al Estado obtener, sin
la economa particular, cantidades elevadas, ese Estado estar
realizar una mayor actividad: aumentar las obras pblicas,
.r los servicios, etc.
ndica, como otra diferencia, que tratndose de la economa
, s se derivan del trabajo de los individuos, de su capital, o de
a m h s , mientras que tratndose de la economa pblica los
fundamentalmente de los tributos.
Flores Zavala que en virtud del carcter permanente de la
no necesita ahorrar como sucede en la economa
frente a situaciones imprevistas, pues el Estado est siempre
obtener in,gresos extraordinarios, ya sea a travs de impuestos
o bien por la obtencin de emprstitos.
a actividad financiera estatal en la totalidad de los aspectos
tado anteriormente, ha hecho que aparezca una nueva cien-
o el nombre de Ciencia de las Finanzas Pblicas, la cual se
onoma Poltica a fines del siglo pasado convirtindose en una
A, Ernesto, Finanzas Pblicas Mexicanar, n.
En Italia, Francisco Nitti la ha definido como la ciencia que "tiene por ob-
jeto investigar las diversas maneras por cuyo medio el Estado se procura las
riquezas materiales necesarias para su vida y su funcionamiento y tambin la
forma en que dichas riquezas sern utilizadas".
Tambin el financista italiano Mano Pugliese ha ofrecido una definicin de
la ciencia de las finanzas pblicas, cuando dice que "estudia los fenmenos
financieros desde el punto de vista econmico, poltico y jurdico: pues econ-
micos son los medios de que se sirve el Estado para desarrollar su actividad
financiera, polticas son las finalidades y los procedimientos de esa actividad,
jurdico es el fundamento de los fenmenos e~tudiados".~~
Sin embargo, ms nos satisface la definicin del tratadista mexicano Joaqun
B. Ortega, quien la defini como "la ciencia que estudia los principios abstractos,
los objetivos polticos, los medios econmicos y las normas jurdicas positivas que
rigen la adquisicin, la gestin y el medio de empleo de los recursos o elementos
econmicos requeridos por el Estado para la satisfaccin de las necesidades
pblicas por medio de los gastos pblicos".
Mucho se ha discutido, sin que el objetivo de nuestro estudio nos permita
penetrar en esa discusin, si la ciencia de las finanzas pblicas tiene carcter
autnomo frente a la Economa, la Poltica y el Derecho, dados los innegables
elementos de esas tres ciencias que entran a formar parte de la ciencia de las
finanzas pblicas. Hoy por hoy puede considerarse universalizada la opinin
que ha llegado a alcanzar tal autonoma. En Mxico, entre otros, el tratadista
Ernesto Flores Zavala as lo ha sosten id^.^^
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