Indicadores de Desempenho na Administrao Pblica

Edmar Roberto Prandini

edmarrp@yahoo.com.br
edmarprandini@seplan.mt.gov.br
setembro de 2017

Introduo
Que o relacionamento entre o homem e a natureza sempre teve como uma das suas marcas
a construo, pelo trabalho, de significados, e, portanto, de cultura, consensualmente
aceito e uma aquisio definitiva do saber sobre a antropologia.

No presente, todavia, adotamos denominar as sociedades contemporneas como

sociedades da informao. Esta frmula quer vocalizar os fatos de que multiplicamos os
meios mediante os quais podemos nos comunicar com as demais pessoas, ao mesmo
tempo em que viabilizamos produzir contedos em mltiplos formatos passveis de
transmisso alm de que passamos a correlacionar e sistematizar as informaes com uma
frequncia e em um tal volume de oportunidades que em nenhuma outra poca anterior foi
possvel realizar.

Seria de se supor que tal ampliao dos recursos de comunicao tornasse a vida das
pessoas, a organizao das comunidades e a vivncia dos indivduos no contexto social
mais fcil e convergente. Entretanto, se estas so possibilidades realmente existentes, nem
sempre o que acontece.

A mesma gama de comunicao e de informaes disponveis que poderia ser fator

poderoso para propiciar a integrao entre as pessoas e condies confortveis para a vida
de todos, pode servir para o aumento da assimetria de acesso e resultar em novo fator de
excluso social ou de dominao e autoritarismo, com poderes redobrados em relao
queles com quais se contou no passado recente1.

1
Segue uma transcrio de Miltom Santos sobre o tema, em sua obra Por uma outra Globalizao: Um dos
traos marcantes do atual perodo histrico , pois, o papel verdadeiramente desptico da informao. Conforme
j vimos, as novas condies tcnicas deveriam permitir a ampliao do conhecimento do planeta, dos objetos
que o formam, das sociedades que o habitam e dos homens em sua realidade intrnseca. Todavia, nas
condies atuais, as tcnicas da informao so principalmente utilizadas por um punhado de atores em funo
de seus objetivos particulares. Essas tcnicas da informao (por enquanto) so apropriadas por alguns Estados
e por algumas empresas, aprofundando assim os processos de criao de desigualdades. desse modo que a
periferia do sistema capitalista acaba se tornando ainda mais perifrica, seja porque no dispe totalmente dos
novos meios de produo, seja porque lhe escapa a possibilidade de controle (SANTOS, Miltom. Por uma
Outra Globalizao. Rio de Janeiro: Record, 2001.)

1
Pode-se dizer que cada novo desenvolvimento tecnolgico implica em dar novas feies
organizao das sociedades e estabelecer novos padres civilizatrios, demarcando a
instaurao de novas epocalidades para aqueles que podem desfrutar de acesso a tais
tecnologias. Assim, h certa racionalidade numa afirmao segundo qual. em sociedades
complexas, podem haver indivduos e grupos sociais situados em diferentes pocas, ou
diferentes temporalidades, que convivem entre si, em disparidades societais que no se
pode aceitar que sejam demasiadamente acentuadas, tanto por razes ticas quanto
polticas ou econmicas. O enfrentamento dessas disparidades, que implica em rompimento
de fatores excludentes de grupos de cidados numa mesma sociedade, um imperativo
para as polticas pblicas em sociedades que reconheam a igualdade de direitos de todos
os seus cidados2.

Evidencia-se, deste modo, que trata-se de um assunto de significativo contedo poltico,

portanto. Que informaes acessar? que informaes reter? como correlacion-las? como
interpretar as informaes relacionadas? que decises adotar (em funo das realidades
identificadas pelas informaes correlacionadas)? quais informaes divulgar? quais os
meios de divulgao? qual o momento apropriado para divulgar? So diversas interrogaes
cujas respostas precisam ser claramente definidas e que no podem persistir sem
resoluo.

Porque implicam influenciar a dinmica da prpria realidade social. Aproximam ou afastam

pessoas. Fornecem s pessoas a percepo de garantia de seus direitos ou da usurpao
deles.

Um exemplo interessante: em 1977, ainda sob a gide do regime militar, houve a

comunicao de que os ndices inflacionrios divulgados, relativos aos anos precedentes,
foram inferiores aos ndices efetivamente mensurados3. Em consequncia, os lderes
sindicais, que ensaiavam retomar as mobilizaes polticas pelo fim da ditadura, adotaram o
discurso da reposio salarial para compensar a defasagem acumulada naquela conjuntura.
A combinao entre a sensao dos trabalhadores de perda de poder de compra, a
articulao dos sindicalistas e a cincia da defasagem dos ndices divulgados acabou
fermentando os movimentos grevistas iniciados em 1978, potencializando seu crescimento,
cujas paralisaes mais emblemticas ocorreram no ABC paulista, com centenas de
milhares de trabalhadores reunidos em assemblias, com todas as consequncias polticas
posteriores que se seguiram, suficientemente conhecidas.

A discusso sobre a administrao pblica, sobre as polticas pblicas e a formulao de

indicadores de desempenho, portanto, implicam em expressar as referncias e os valores
tico-polticos com quais se opera, bem como em explicitar e precisar as funes que a
informao trabalhada cumprir no sistema de governana em que se insere.

2
Um bom exemplo de aes derivadas deste imperativo foi a implementao pelo Governo Federal, em 2003, do
Programa Luz para Todos, quando foram identificadas comunidades para serem beneficiadas com a extenso
dos servios de eletricidade, rompendo com uma barreira tecnolgica que mantinha, em pleno sculo XXI,
pessoas em condies sociais equivalentes quelas do sculo XIX.

3
AMORIM, Wilson Costa. O DIEESE e seu Aprendizado nas Dcadas de 80 e 90. Revista Cincias do
Trabalho n. 5, 2015. https://rct.dieese.org.br/index.php/rct/article/viewFile/96/pdf Acesso: ago 2017.

2
 importante que se ressalte, visto que muitas vezes, dada a estabilidade das instituies,
comum que muitas pessoas se equivoquem: a existncia das unidades governamentais
caracteriza-se como meramente funcional em razo da determinao proveniente da
operacionalizao das polticas pblicas, cuja existncia, enquanto prxis sociais,
demandadas pela sociedade e implementadas para servir-lhe, que possuem justificativa
autnoma. Deste modo, sob a perspectiva adotada neste trabalho, a administrao pblica
encontra sua razo de existir na formulao e implementao das polticas pblicas e no
no ensimesmamento (nas expresses de Edson Nunes, poder-se-ia referir ao corporativismo
ou ao insulamento burocrtico)4 de suas instalaes.

4
Importante publicao de Edson Nunes, denominada A Gramtica Poltica do Brasil (1997), afirmava a
coexistncia de quatro vertentes na cultura poltica brasileira, s quais ele denominou de quatro gramticas: o
clientelismo, o corporativismo, o insulamento burocrtico e o universalismo de procedimentos. Nesta
concepo, enquanto o clientelismo corresponde prtica da negociao dos interesses particulares na esfera
poltica, muitas vezes mediante trocas de favores e/ou pagamentos, no que induz fortemente e recorrentemente
corrupo; o corporativismo caracteriza-se pela formao de grupos fechados em torno da preservao de
interesses comuns de seus integrantes. O insulamento burocrtico representa o esforo de quadros
profissionais internos administrao pblica por ocuparem as instncias deliberativas com base nas
proposies de teor tcnico que eles elegem como solues apropriadas para os problemas. Finalmente, o
universalismo de procedimentos destaca-se pela definio de polticas mediante concertaes e negociaes
transparentes, que fixam processos e decises de modo a assegurar atendimento de demandas de todos os
interessados, com base em padres publicamente delimitados, propugnando pela cobertura mais ampla possvel
de todo o pblico alvo de cada poltica pblica.

3
Conceituao
Ainda que redacionalmente seja prudente no iniciar as sentenas com negativas, por
vezes, faz-se necessrio. o caso neste momento.

No existe administrao enquanto cincia, nem administrao pblica, por conseguinte,

sem que os procedimentos envolvidos nestas tarefas estejam delineados e detalhados de
modo que seja possvel proceder sua mensurao, em cada uma das etapas de sua
realizao.

Os indicadores, neste sentido, cumprem o papel identitrio do saber cientfico em que se

constitui a administrao e a administrao pblica, de modo particular. o componente
distintivo entre a administrao contempornea, exercida de modo cientfico, e a
administrao conduzida de modo intuitivo ou emprico.

Dito isto, podemos afirmar, ento, que aos administradores, aos gestores pblicos e aos
agentes polticos envolvidos no ciclo de gesto da coisa pblica, sob qualquer orientao
poltica ou ideolgica subjacente, o convvio com indicadores5 necessariamente habitual
e condicionante da prpria ao tanto na etapa de observao da realidade social e das
prprias organizaes pblicas, quanto no exerccio cotidiano do comando e da realizao
das tarefas operacionais, quanto, finalmente, na mensurao dos resultados produzidos
pelos encaminhamentos adotados ou no exame do acerto das escolhas realizadas quanto
ao devido direcionamento frente aos objetivos almejados.

O sentido pelo qual se impe realizar a administrao que sejam produzidas e mantidas
tanto quanto possvel aquelas caractersticas da realidade que atendem aos interesses das
pessoas, das organizaes e da sociedade toda, tanto quanto possvel, ou que sejam
alteradas aquelas que promovem discordncias e insatisfao. Para que as condies e a
produo social sejam realizadas e sejam conhecidos os resultados em atendimento ou no
dos anseios coletivos, impe-se a mensurao das condies sociais, dos processos de
produo e dos efeitos dos produtos sobre a manuteno ou mudana da realidade prvia.
Os indicadores so locues que expressam, de modo numrico, em razes
matematicamente calculadas entre duas ou mais grandezas, tais fatos.

5
O uso da categoria convvio ao invs de uso ou utilizao refere-se ao fato de que muitas das informaes
que envolvem o ambiente do administrador pblico, dos gestores ou dos agentes polticos no so de seu
controle, possuindo muitas delas origens exgenas. No necessariamente so produzidas por seu interesse nem
lhes possui utilidade imediata, mas incidem sobre seu ambiente gerando convergncias ou adversidades com
quais ter que lidar. As categorias uso ou utilizao expressariam, de modo mais restrito, aquelas
informaes sobre quais os sujeitos possuem controle, sendo-lhes subservientes.

4
O que so os indicadores?

A compreenso sobre os indicadores de que fatos sociais6, ocorrncias da vida das

pessoas e procedimentos operacionais so reunidos em conjuntos de informaes
parametrizadas de modo a permitir seu tratamento mediante equaes matemticas, para
que, sob frmulas previamente definidas, possam ser calculados regular e
sistematicamente, estabelecendo correlaes entre duas ou mais variveis, transmitindo a
percepo do sentido de proporo, localizao, temporalidade7, hierarquizao de
relevncia e de influncia, dentre outros.

Os indicadores, dado que condensam conhecimentos cientficos sobre as realidades sociais

ou sobre processos de interveno nas dinmicas sociais, so usados tanto no ciclo de
diagnstico das realidades que demandam a formulao de polticas pblicas e na definio
de seus objetivos, quanto depois, quando as polticas esto sob operacionalizao, para
monitoramento de desempenho e para verificao da pertinncia das estratgias
operacionais adotadas frente aos objetivos pretendidos.

Os Indicadores na Formulao das Polticas Pblicas

Em processos organizacionais mais elaborados, a formulao das polticas pblicas

delineia-se com alto padro de ateno a indicadores setoriais particulares, de modo que os
objetivos sejam expressos em termos de alteraes dos resultados aferidos daqueles
indicadores sociais entre a etapa prvia e a seguinte, definida em determinada
temporalidade posterior, pela decorrncia da aplicao dos instrumentos definidos para a
operacionalizao daquela determinada poltica pblica, escolhidos por sua coerncia com
os preceitos especficos de definio daqueles indicadores.

No que se refere aos objetivos, o mais correto, ainda que nem seja o que acontece, que
eles sejam fixados segundo uma sintaxe que proceda a combinaes entre ofertas de
determinadas quantidades de determinados produtos com a precisa delimitao dos

6
Fatos sociais uma expresso utilizada na argumentao sociolgica para referenciar relacionamentos e
prticas humanas, em que fazem-se presentes as selees adotadas pelos sujeitos em circunstncias
particulares, em suas caractersticas comuns, exteriores individualidade e exercendo sobre os indivduos certo
nvel de coero, de modo que as subjetividades, as escolhas e idiossincrasias sejam consideradas integradas
ao comum. mile Durkheim, em As Regras do Mtodo Sociolgico, assim os define: fato social toda maneira
de fazer, fixada ou no, suscetvel de exercer sobre o indivduo uma coero exterior, ou ainda toda maneira de
fazer que geral na extenso de uma sociedade dada e, ao mesmo tempo, possui existncia prpria,
independente de suas manifestaes individuais (Durkheim, E. As Regras do Mtodo Sociolgico, p.13) .

7
Particularmente, na construo dos discursos polticos, comum que determinadas informaes sejam
agregadas de forma a exaltar ou atacar as autoridades do governo dos perodos tal ou qual. A fixao de uma
data a partir de qual os dados so agregados e a partir de qual convergem o mecanismo utilizado para
possibilitar tal dinmica discursiva. A qualidade da gerao de indicadores a partir da seriedade dos seus
mtodos deve permitir que a evoluo proclamada no discurso politizado seja compatvel com sua fidedignidade
ou que a sua distoro seja nitidamente denunciada. Para isso, no que diz respeito temporalidade, os
indicadores devem guardar coerncia com a cronologia e no com os tempos politicamente determinados.

5
pblicos destinatrios. Em ingls, utilizam-se as expresses goal, para os produtos
entregues e sua quantificao, e target, para o pblico selecionado, do que poderia
resultar, por exemplo: aumentar em 50% (goal) o nmero de estudantes oriundos de
escolas pblicas (target) no ensino superior pblico, no prazo de trs anos.

Note-se, portanto, que na definio das polticas pblicas, bons objetivos so expressos
exatamente pela declarao de compromissos firmados com resultados claramente
mensurveis, orientao direcionada para o atendimento de determinados pblicos
nitidamente delineados e definio precisa do intervalo de tempo em que se pretende
conseguir obter tal resultado.

Assim, por exemplo, para as polticas de elevao de qualidade da educao, os

indicadores mensuram o momento prvio, observando a formao do quadro docente, as
diferenas entre as redes pblicas (municipais, estaduais e federais) e privada, as diversas
faixas etrias, o nvel de conhecimento dos educandos em disciplinas selecionadas nas
etapas iniciais e concludentes dos ciclos de aprendizagem, a evaso dos estudantes e sua
consequncia sobre a aprendizagem, dentre outros aspectos.

Os objetivos da poltica pblica so expressos precisamente sobre cada uma das variveis
mensuradas nos indicadores: assim, por exemplo: elevar em determinado percentual a
qualificao do corpo docente do ensino bsico; reduzir o nmero de professores sem
licenciatura na educao bsica; incrementar em determinado ndice de acrscimo o perodo
de permanncia dos estudantes no ciclo educacional, no decorrer de um perodo de tanto
tempo; aumentar a nota mdia obtida na disciplina tal no final de tal ciclo de aprendizagem,
no exame tal; etc.

Ou seja: os prprios objetivos da poltica pblica passaram a ser expressos em termos de

incremento nos resultados dos indicadores selecionados, no decorrer e ao final de perodos
tais.

Este tipo de abordagem tem como consequncia fazer com que os indicadores deixem de
ser aspectos acessrios da poltica pblica e ocupem um papel de centralidade no seu
desenho e na determinao das formas de sua operacionalizao, porquanto constituem os
seus prprios objetivos.

Obviamente, para que os indicadores possam ser definidos como sendo os prprios ncleos
conceituais dos objetivos das polticas pblicas, faz-se necessrio que sua existncia
enquanto informao seja produzida com a devida qualidade e com a adequada obedincia
metodolgica, sem as quais o balizamento da ao governamental correria o risco de
envidar esforos desnecessrios, insuficientes ou ineficientes, implicando em dispndios
inadequados dos recursos pblicos disponveis.

Do mesmo modo, para que sejam reconhecidos os resultados efetivamente produzidos,

necessrio que sejam devidamente mensurados os mecanismos de sua produo, em cada
uma de suas fases, por instrumentos de aferio que detenham a devida segurana quanto
coleta das informaes.

6
Indicadores de Desempenho no Monitoramento das Polticas
Pblicas e da Administrao Pblica

Para este nosso trabalho, considera-se que o monitoramento das polticas pblicas e da
administrao pblica so permanentes, de modo que o desenho dos indicadores de
desempenho necessrios para esta tarefa deve ser feito imediatamente, em ato contnuo em
relao tanto instalao das unidades administrativas quanto ao incio da
operacionalizao de qualquer determinada poltica pblica.

Isto importante de se acentuar porque ainda que enfatize-se a dimenso de rigor e de

cientificidade necessrios aos indicadores que pretende-se que sejam utilizados nos ciclos
operacionais da administrao pblica, sua motivao est menos na dimenso intelectiva
do conhecimento produzido e comunicado por sua produo e mais na importncia de sua
utilizao enquanto instrumento de operacionalizao do seu gerenciamento. No so,
portanto, os indicadores, a agregao de registros e dados para mera armazenagem nem
atendem a disposies de curiosidade intelectual, mas resultam de decises funcionais
diretamente orientadas a contribuir com a atuao institucional e a gesto dos recursos
disponveis, bem como com a aferio de que os resultados obtidos contribuem para a
consecuo dos objetivos propostos.

Indicadores de Execuo Oramentria

A execuo oramentria de uma organizao governamental e de cada uma das polticas

pblicas deve ser objeto de monitoramento sistemtico, tanto para cumprir a funo de
gerenciamento dos gastos pblicos, quanto para atender s disposies legais vigentes.

No que diz respeito legalidade, com a evoluo da disponibilidade de informaes na

sociedade, com as mobilizaes sociais posteriores ao ciclo de redemocratizao da
sociedade brasileira aps o perodo do regime militar de 1964 e com as experincias de
gesto pblica posteriores aprovao da Carta Constitucional de 1988, que
implementaram experincias de gesto e deliberao participativa do oramento pblico8,
cresceu a compreenso de que uma das dimenses inerentes ordem democrtica que a
populao e as organizaes da sociedade civil detenham informaes precisas, regulares e
tempestivas sobre a receita e a despesa pblica.

8
As experincias de implementao de Oramentos Participativos em administraes locais e estaduais, no
Brasil e no exterior, foram objeto de muitos estudos e publicaes, sendo amplamente documentados e
avaliados em seus limites e em suas qualidades, do que resulta sua recomendao por inmeras agncias
internacionais dedicadas ao estudo da eficcia e efetividade das polticas pblicas.

7
Mais recentemente, sob a premissa de que a administrao dos recursos pblicos deve
obedecer aos ditames da transparncia ativa, no Brasil, deliberou-se, por lei federal9, que os
registros da receita e da despesa pblica devem ser publicados em tempo real10 em portais
eletrnicos oficiais de acesso pblico, independentemente de requisio, em nvel tal de
detalhamento que permita aos leitores, mesmo que sem nenhuma formao especfica em
contabilidade ou administrao pblica, identificar, com preciso, os documentos de
execuo financeira, os destinatrios das despesas, as datas dos pagamentos realizados,
os respectivos cdigos oramentrios, que registrem os programa e as atividades
oramentrias que motivam e explicam as razes para que se tenham efetuado aqueles
dispndios e os respectivos valores pagos.

A mesma disponibilidade tecnolgica que propicia o acesso a cada um dos registros da

despesa pblica em tempo real em portais eletrnicos de acesso pblico, tambm permite
que a informao da receita pblica seja fornecida, com as mesmas caractersticas,
assegurando o pleno conhecimento no apenas do planejamento oramentrio dos
governos, mas da execuo financeira de cada exerccio fiscal.

Quanto ao gerenciamento financeiro e oramentrio, os indicadores no diferenciam-se

daqueles utilizados na gesto de qualquer outra organizao, ainda que de natureza
privada. Assim, devem propiciar o adequado gerenciamento patrimonial dos ativos
governamentais, a distino entre os custos fixos e variveis das unidades governamentais
e o clculo da margem de contribuio de cada unidade administrativa na composio dos
custos dos produtos e servios oferecidos sociedade.

Alm disso, devem comportar-se de modo a oferecer informaes sobre o melhor ritmo
possvel para a execuo dos dispndios financeiros com o intuito de evitar o retardamento
do ritmo de execuo fsica das aes ou a gerao de passivos financeiros descobertos do
devido provisionamento de recursos para sua cobertura.

Com isto, pode-se evitar ou reduzir o anncio de proposies e de projetos inexequveis;

pode-se facilitar a seleo da alocao dos recursos em aes que ao mesmo tempo
atendam aos quesitos de relevncia social com custos relativos mais baixos do que aes
de menor relevncia ou de custos mais elevados; pode-se impor a adoo de projetos que
propiciem ganhos de produtividade, tanto em custos fixos ou variveis ou o estmulo
criatividade coletiva para que possam ser construdas solues com estas caractersticas.

Por outro lado, o gerenciamento do ritmo da execuo financeira deve fornecer informao
sobre atividades cuja execuo estejam sob muitas restries operacionais, tanto por razes
financeiras quanto por outras motivaes. Tendo como pressuposto que todo o
planejamento oramentrio est construdo tendo como causalidade razes e justificativas
plausveis e alinham-se a necessidades de resposta dos governos a demandas sociais ou

9
Lei Federal n 12.527/2011 e Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), que j continha na sua verso
original um captulo relativo transparncia fiscal, acrescidos por novos preceitos em 2009 e 2016, com a
aprovao das Leis Complementares 131 e 156.

10
Lei de Responsabilidade Fiscal, Art. 48, Pargrafo 1o., Inciso II: liberao ao pleno conhecimento e
acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria
e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico;

8
administrativas tidas como relevantes, ento o estancamento operacional, expresso na baixa
execuo oramentria e financeira, deve motivar: a) uma reviso dos motivos pelos quais o
planejamento no est sendo operacionalizado; b) a estruturao de um conjunto de
intervenes suficientes para restabelecer o funcionamento do planejado; ou, por fim, c) a
deliberao do cancelamento daquela proposio e a realocao dos saldos financeiros e
oramentrios previstos segundo uma hierarquia de prioridades e/ou de oportunidades de
aplicao, caso se construa uma convico de que a deciso anterior firmou-se por razes
equivocadas.

Vale lembrar que os controles contbeis desenvolvidos desde a vigncia da Lei federal
4320/1964, aprimorados pelos Relatrios exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, j
permitem evidenciar um conjunto relevante de indicadores da gesto oramentria e
financeira dos entes pblicos no Brasil. Destacam-se, at pelas consequncias previstas por
esta ltima lei, aqueles relativos ao percentual de dispndios com folha de pagamentos, os
controles de percentuais mnimos exigidos de aplicao em educao e sade, os nveis de
endividamento pblico e os nveis de proviso para cobertura de despesas de exerccios
fiscais anteriores.

Mas, possvel evoluir, para obter o valor de custeio de cada uma das unidades
operacionais de cada uma das polticas pblicas (unidades escolares, unidades de sade,
unidades prisionais, unidades de assistncia social, etc), para aperfeioar os controles sobre
os montantes dedicados cobertura de margens de contribuio das unidades
administrativas permitindo o seu recuo gradativo no tempo, em favor de dispndios mais
focados na cobertura dos custos operacionais dos servios pblicos, por exemplo, dentre
outros.

No que diz respeito s dvidas pblicas, importa esclarecer que o endividamento em si

mesmo no negativo nem positivo. A busca por financiamento das aes governamentais
mediante a aquisio de aportes financeiros de terceiros uma medida absolutamente
razovel, desde que:

a) seja razovel a finalidade que motiva a aquisio da dvida;

b) sejam compatveis com os custos de mercado, ou subsidiados, os custos

financeiros assumidos nos financiamentos;

c) tenham prazos os mais longevos possveis, desde que isso no implique em

custos financeiros adicionais desnecessrios;

d) no gerem ndices cumulativos de utilizao das receitas oramentrias futuras

demasiadamente elevados, com consequncias de comprometimentos de longa
durao das disponibilidades oramentrias, o que causaria impossibilidade de
mobilidade de alocao financeira ante novos direcionamentos polticos e
administrativos necessrios como respostas a demandas provenientes da sociedade
em temporalidades futuras;

e) no impliquem em renncia de autonomia ou de soberania poltica ou

administrativa, porquanto os entes governamentais tm sua subsistncia lastreada
em pactos sociais constitucionalmente delineados, em que o sujeito instituinte a
populao como um todo, que no pode ser usurpada desse seu poder por
9
 governantes provisoriamente ocupantes dos cargos pblicos. Sem que seja
destitudo de sentido, vale a afirmativa de que escravido por dvida11, no pode
vigorar nas relaes entre os Estados contemporneos e as agncias financiadoras,
nem nas relaes intrafederativas12.

Indicadores do Ritmo de Implementao das Atividades Previstas

Alm do gerenciamento da execuo oramentria e da devida fluidez de seu ritmo, os

indicadores de desempenho devem permitir monitorar o ritmo de execuo das aes
planejadas, especialmente quando caracterizam-se como projetos dos quais depender a
disponibilidade de novas atividades e servios regulares sociedade.

A motivao que impe monitorar tal ritmo principalmente econmica, desde que se
compreenda aqui o conceito de economia em sentido amplo, de adequao no uso de todos
os recursos necessrios para a obteno de determinados resultados. Ou seja, as
preocupaes que justificam esse monitoramento estendem-se para alm do mero controle
financeiro, mas envolve a aquisio, estocagem e utilizao de materiais; a alocao de
equipamentos, mediante compras ou locao; a mobilizao de trabalhadores, na devida
quantidade necessria a cada fase do desenvolvimento dos trabalhos e na sua
desmobilizao para que se ocupem de outras iniciativas quando seu engajamento no seja
mais necessrio na operacionalizao destas aes particulares.

Um planejamento que despreze o devido sequenciamento para o ciclo de produo dos

produtos ou servios fornecidos sociedade ou implementao de um determinado
projeto, certamente implicar em alocao inadequada dos recursos gerando custos
adicionais frente queles estimados ou em relao aos efetivamente necessrios, gerando
desperdcios e prejuzos.

Metodologias consistentes foram sistematizadas para contribuir com o planejamento dos

processos e dos projetos13 e toda uma importante gama de instituies nasceram com o

11
Na antiguidade, muitas civilizaes legitimaram a escravido se ela fosse motivada por dvidas no
pagas, ainda que, em alguns casos, houvesse a previso de perodo mximo para esse tipo de
escravido. Na Idade Mdia, tambm se podem encontrar prticas similares, merecendo classificao
semelhante muitos dos casos dos casamentos em que as mulheres eram submetidas aos seus
esposos por necessidades financeiras dos seus pais. Na atualidade, formas de trabalho escravo
geralmente associam-se imposio s suas vtimas de algum tipo de endividamento ainda que em
completa desobedincia aos preceitos legais vigentes e incidem com frequncia sobre imigrantes e
sobre mulheres.

12
Ainda que possa parecer conter certa dose de exagero, alguns acordos internacionais impostos por
agncias financiadoras ou por pases desenvolvidos frente necessidade de financiamento de alguns
pases pobres ou endividados mereceriam serem classificados como tentativas de escravizao
destes Estados nacionais por aqueles. Imposies de privatizao de servios pblicos, restries s
polticas sociais ou previdencirias, limitao de contratao de servidores pblicos, etc.,
aconteceram diversas vezes e representam ntida ingerncia sobre a soberania poltica dos Estados
cedida por razes financeiras.
13
Referimo-nos aos mtodos descritos no PMBOK (Project Management Body of Knowledge), ao PERT-CPM
(Program Evaluation and Review Technique - Critical Path Method), s ferramentas de descrio de cronograma

10
encargo de pensar e repensar estas metodologias, bem como de instruir sobre a sua
utilizao, alm de certificar pessoas para que se assumam como profissionais de
gerenciamento de processos ou projetos no mercado de trabalho, a servio de grandes,
mdias e pequenas organizaes.

Essencialmente, uma das questes de maior pertinncia nestas metodologias reside

precisamente no estabelecimento de marcos temporais para a efetivao de cada uma das
etapas sequenciais e no controle sobre a adequao dos perodos estabelecidos para o
cumprimento das tarefas previstas para cada intervalo temporal. Ou seja, acima de tudo, so
metodologias para controle da temporalidade, compreendendo que todos os recursos devem
ser mobilizados, dentro do melhor detalhamento e sequenciamento possvel, para que a
extenso temporal da efetivao dos processos e projetos seja a menor possvel.

Finalmente, o monitoramento deve dispor de indicadores que permitam controlar o tempo de

resposta dos servios prestados pelas agncias operadoras de cada uma das polticas
pblicas s demandas apresentadas pelas pessoas ou por outras instituies.

Mas, tambm cabe ainda mais uma outra considerao quanto ao tempo: para a vida das
pessoas, no h bem mais precioso do que o tempo. Nenhuma pessoa possui controle
sobre o tempo de suas vidas e os esforos coletivos de todas as sociedades dedicam-se a
permitir que o tempo mdio de vida das pessoas estenda-se o mximo possvel. O prprio
sucesso ou fracasso das sociedades considerado observando-se a extenso mdia do
tempo de vida dos seus integrantes. O conceito de desenvolvimento gradativamente foi
ampliado para ser compreendido como desenvolvimento humano e, na adoo de um
indicador de desenvolvimento humano, a longevidade mdia dos cidados em cada pas foi
considerado componente essencial14.

Assim sendo, a administrao pblica e as polticas pblicas devem imbuir-se de um

sentido de urgncia quanto ao tempo de resposta s demandas que lhes so
apresentadas, implicando equacionar os ciclos de tarefas e servios com o menor nmero
de etapas possveis, para lograr realiz-los no menor prazo possvel, para atender s
necessidades que lhes so apresentadas, com a maior presteza.

Todo servio pblico que seja prestado em tempo maior do que aquele efetivamente
necessrio sua produo com a devida qualidade, alm das implicaes do desperdcio e
prejuzo econmicos aos quais j houve referncia acima, desrespeitoso para com as
pessoas e eticamente repreensvel.

Observe-se que o monitoramento por indicadores atentos ao ritmo de execuo dos servios
prestados sociedade ou do ritmo de implementao de um ou mais projetos uma
condio necessria para o esforo de monitoramento da execuo financeira e

expressos nos WBS (Work Breakdown Structure) ou Grficos de Gantt, quanto gesto de projetos, e ao BPM
CBOK, quanto gesto de processos, dentre outros.

14
A adoo internacional do ndice de Desenvolvimento Humano, pelo PNUD, organismo vinculado ONU,
dedicado ao desenvolvimento, tem como substrato os conceitos elaborados pelo economista indiano Amartya
Sen, que dentre suas publicaes, redigiu o livro Desenvolvimento como Liberdade (em ingls Development
as Freedom), de 1999, cuja traduo brasileira de 2000, editado pela Companhia das Letras.

11
oramentria. De outro modo, o controle da execuo financeira e oramentria ser mera
matemtica de clculo da mdia das despesas realizadas por perodos idnticos em um
prazo determinado, possivelmente um ano, sem que a pertinncia da sua maior
concentrao nos momentos A, B ou C, de durao possivelmente distintos entre si, sejam
considerados e devidamente avaliados.

Indicadores de Mensurao da Quantidade dos Produtos/Servios

Ofertados Sociedade

Cada uma das polticas pblicas estrutura-se de modo a operacionalizar um conjunto de

processos mediante os quais produzem-se produtos ou servios que se oferecem
sociedade para atender-lhe s suas demandas. Tais produtos ou servios correspondem
implementao prtica das polticas pblicas e podem consistir em:

a) concesses fsicas e materiais: como o acesso terra, por trabalhadores rurais,

moradia, pelas famlias, a maquinrio, por empresas ou trabalhadores individuais,
etc;

b) registro de informaes e emisso de documentos: que formalizam e

oficializam relaes legais, infralegais ou administrativas, de modo a assegurar
direitos e deveres entre partes envolvidas;

c) preservao e disseminao de saberes e conhecimentos: mediante a oferta

de educao bsica, profissional ou superior; acesso a acervos documentais e
polticas culturais; assistncia tcnica em setores produtivos, para difuso de
padres e normas, ou conhecimentos que propiciem ganhos de produtividade;

d) garantia de direitos fundamentais, sociais ou difusos: preservao dos direitos

de cidadania (direitos civis: voto universal, igualdade bsica entre os cidados, etc.),
preservao da segurana individual, dos eventos coletivos, da ordem pblica;
acesso sade pblica e previdncia social; garantia de assistncia social em
situaes de vulnerabilidades; socorro em ocorrncia de intempries (defesa civil) ou
grandes acidentes; controles ambientais, etc

A oferta destes produtos e servios, por vezes, faz-se como resposta direta a demandas
apresentadas por cidados individuais ou organizados em grupos, mas h outras vezes em
que ocorrem como consequncia direta da vigncia de um conjunto normativo erigido em
marcos regulatrios para os quais alguns cidados podem no ter dedicado ateno, mas
dos quais legitimamente beneficiam-se, enquanto partcipes daquela mesma sociedade.

Com a cincia ou no pelos cidados, papel do Estado propiciar tais servios, na

quantidade necessria supresso ou minimizao da demanda, nas melhores
condies possveis, com o menor tempo possvel de resposta s necessidades dos
cidados e com o custo mais adequado possvel. E para que todas as possibilidades

12
convirjam (quantidade adequada, melhores condies, menor tempo, custo adequado) h
que se mensurar a relao entre demanda social e a oferta disponibilizada.

Em todos os casos, entretanto, havendo ou no padres referenciais, mensurar a demanda

existente e o volume dos produtos ou servios fornecidos condio para avaliar a
capacidade do ente governamental de responder sociedade que se presta a servir.

Indicadores de Qualidade dos Produtos e Servios Ofertados

Sociedade

Nas discusses sobre as polticas pblicas, frequente que surjam questionamentos acerca
da qualidade dos produtos e servios oferecidos sociedade. possvel arriscar uma tese
de que parte expressiva das crticas qualidade dos servios prestados referem-se mais
distncia temporal entre a apresentao da demanda e a concluso do ciclo de resposta do
que propriamente qualidade dos servios em si. O que implicaria dizer, retomando o que j
se disse acima, que o tempo de resposta um dos critrios de qualidade na percepo dos
usurios dos servios pblicos.

Mas, a discusso sobre a qualidade dos servios no pode subordinar-se unicamente

percepo subjetiva dos cidados. Em quase todas as reas, possvel identificar normas e
padronizaes que definem valores referenciais de qualidade tcnica ou operacional a
serem adotados nos processos produtivos e processuais para assegurar que os produtos ou
servios resultantes alcancem conformidade com padres de qualidade minimamente
aceitveis. Com base nestas normas e padronizaes, a avaliao sobre a qualidade dos
servios afasta-se do subjetivismo e assenta-se sobre bases slidas, considerando as
disponibilidades tecnolgicas de cada etapa histrica.

Para a administrao pblica e para os servios pblicos impem-se que a qualidade para
seus produtos e servios, destinados ao atendimento das necessidades sociais, tenham a
mesma qualidade ou que sejam superiores queles padres normatizados, de modo a
assegurar que sejam igualados ou superados os nveis de qualidade dos servios caso
estes fossem prestados por agentes privados.

Para algumas polticas, existem padres internacionais que estabelecem os ndices

razoveis ou aceitveis, como por exemplo aqueles relativos rea da sade, como nmero
de profissionais mdicos por habitantes, leitos por habitantes, etc. Em outras polticas, os
padres so nacionalmente referenciados. Em setores determinados, que eventualmente
no disponham desses padres previamente parametrizados, conveniente dedicar alguma
criatividade e inteligncia para sua construo, de modo que evitem-se avaliaes
subjetivistas, considerando ainda o fato de que, na gesto pblica, h forte incidncia de
premissas ideolgicas, de modo que o esforo para basear-se em referncias objetivas
ainda mais necessrio.

13
A gama dos produtos e servios ofertados sociedade deve ser objeto de avaliao
peridica frente a tais padres produtivos e processuais para que possam haver correes,
ajustes e adequaes, conforme a necessidade identificada.

Indicadores de Satisfao dos Usurios com os Servios e Produtos

Ofertados

Sem contradizer a afirmao de que a qualidade dos produtos e servios fornecidos pela
administrao pblica na operacionalizao das polticas pblicas deve basear-se em
parmetros objetivamente determinados em normas e padres tcnicos dos seus processos
produtivos, no se prescinde tambm de auscultar os destinatrios dos servios prestados
para aferir seu nvel de satisfao com a execuo de cada uma das polticas pblicas
particulares.

possvel cogitar que, apesar do atendimento de padres de qualidade para os produtos e

servios disponibilizados, no sejam tais os produtos e servios requeridos pela populao
ou pelas organizaes da sociedade, de modo particular, em determinada localidade, ou em
uma hiptese pior, para toda a abrangncia territorial aos quais se destinariam.

Isso suporia um forte equvoco das equipes responsveis pelo processo de formulao das
polticas pblicas, to dificilmente aceitvel quo difcil de que ocorra, mas cuja hiptese no
se pode excluir.

Nem sempre o desenho de produtos e servios elaborado pelas equipes tcnicas

adequado ao atendimento das demandas formuladas. Todavia, equvocos em situaes
particulares podem ser explicados ou pela existncia de um hiato de dilogo entre tais
equipes e as comunidades e clientelas destinatrias, ou por alteraes conjunturais nas
condies locais em que vivem determinadas comunidades impositivas de mudanas na
concepo da poltica pblica setorial ou na adequao de produtos e servios que ainda
no se tenham efetivado.

Para evitar esse descasamento entre necessidades dos usurios clientes das polticas
pblicas e produtos e servios desenhados na formulao das mesmas, importante
proceder a pesquisas peridicas de satisfao dos usurios, sistematizadas de modo
criterioso e com caractersticas que permitam a comparabilidade em distintos intervalos
temporais, para aperceber-se de quais possveis alteraes produziram aumento ou reduo
do grau de satisfao.

Sobre isso, vale ressaltar uma informao que provm de uma espcie de adgio, por vezes
utilizado em favor da construo de uma argumentao sobre a mnima interveno do
Estado na economia, que no corresponde preocupao aqui expressa. Diz o adgio que
o Estado, se no atrapalhar, j ajuda!. Obviamente, a afirmao corresponde, em quase
todas as hipteses, a uma injustia. Afinal, em todas as sociedades, o Estado provedor de
grande parte dos produtos e servios de que dispe a populao, ainda que de modo
indireto ou intangvel, com tal intensidade de frequncia que acaba produzindo uma espcie

14
de alienao, dado que as pessoas tendem a perceber como naturais servios
efetivamente prestados pelo Estado ou por sua concesso que resultam de deciso politica
e de ao sistemtica para sua oferta.

Mas, para lidar com a questo da satisfao dos usurios, faz-se necessrio recordar que a
satisfao evoca uma espcie de memria de percepo mais sensorial, da sensibilidade
ante os ambientes fsicos aos quais eles se direcionam, aos prestadores de servio que
diretamente se relacionam com eles no atendimento presencial ou na maior evidenciao e
simplicidade de concluso de procedimentos nos atendimentos mediante servios digitais.

Assim, tendem a produzir maior satisfao dos usurios, polticas pblicas:

a) que simplificam o acesso aos produtos e servios;

b) que asseguram que a oferta dos produtos e servios esteja disponvel no maior
nmero de locais de atendimento possvel;

c) que, quando o usurio acessar um local de atendimento, permitem equacionar a

quase totalidade das demandas existentes, sem a necessidade de novo
deslocamento;

d) em que os profissionais engajados no atendimento dos usurios, mesmo os de

menor graduao hierrquica, detenham alto poder de resolutividade para a maior
gama de questes possvel, de modo a poder concluir a maior diversidade de tipos
de procedimentos, sem remessa de questes para outros locais, para outras
instncias ou para outras datas;

e) em que a prpria agncia governamental operadora da poltica pblica rene as

informaes sobre o usurio s quais o ente governamental j tem acesso, sem
requerer dele reunir redundantemente, de modo desnecessrio, portanto,
comprovantes de tais registros;

f) que forneam informaes institucionais com regularidade, de modo a tornar

socialmente conhecidas as suas finalidades, seus mecanismos de
operacionalizao, as exigncias para o acesso e os benefcios disponibilizados, de
modo a compor o universo do conhecimento prvio das pessoas, o que lhes aumenta
o grau de segurana e conforto quando defrontados com objetos que denotem tais
informaes;

15
Instituies e Indicadores
Na atualidade, dada a conformao da sociedade contempornea em sociedade da
informao, como j exposto, a temtica dos indicadores, para a administrao pblica e
para a formulao das polticas pblicas, possui um papel de centralidade institucional
porque explicita para a sociedade e para os prprios colaboradores a identidade que, em
determinado momento histrico, possui este Estado e com que fisionomia pretende que os
cidados o reconheam. O modo de lidar com as informaes reunidas revelar, portanto, a
alma e o rosto do Estado, para dentro de si e em sua relao com a sociedade.

Em consequncia, da qualidade do acervo de informaes reunidas e da qualidade do

tratamento dado s informaes, manifestada por indicadores que expressem quase
imediatamente o seu significado, depende a capacidade de uma instituio apresentar-se
legitimamente sociedade e capturar dela reconhecimento e credibilidade.

No contexto atual, construir um bom sistema de indicadores e dar-lhe lugar relevante na

atuao institucional at mais relevante do que divulgar a prpria instituio.

Considere-se o exemplo de uma hipottica instituio universitria que mantenha um curso

de economia e que, de forma aplicada, desenvolva um ndice de preos para a regio em
que se localiza. Enquanto fornecedora de conhecimento econmico, o universo do seu
pblico corresponde ao nmero dos seus estudantes egressos mais os atuais ou futuros,
mais os leitores de publicaes de seus professores, compreendendo ainda uma possvel
rea de influncia. Mas, o ndice de preos que ela produz informa toda a imprensa, as
autoridades polticas, os trabalhadores preocupados com a manuteno de seu poder de
compra, toda a sociedade. Ou seja: mesmo que seja uma instituio com cursos altamente
valorizados e concorridos, o pblico de seu curso equivale a um universo particular,
enquanto o ndice de preos que a mesma instituio produz dirige-se sociedade como um
todo, enaltecendo a qualidade e a credibilidade dos quadros tcnicos e docentes daquela
mesma instituio de ensino e criando inclusive para seus alunos um nvel quase apriorstico
de reconhecimento de qualidade tcnica e profissional derivado da imagem que a instituio
angariou na sociedade local.

Entretanto, para isso faz-se necessrio que a informao divulgada tenha sido avalizada por
uma construo metodolgica que:

a) assegure a devida parametrizao dos instrumentos de coletas de dados, dos

campos de registros e alternativas de preenchimento;

b) detalhe os mecanismos de conferncia dos registros e as suas frmulas de clculo

e agregao de informaes;

c) estabelea o ciclo e a periodicidade de divulgao de resultados.

16
Dadas tais condies, a divulgao de indicadores resulta em reforo da imagem social da
instituio, de modo que se pode afirmar que, na atualidade, uma instituio e,
especialmente as organizaes governamentais, mantm elevado grau de dependncia dos
indicadores que ela produz e que compartilha com a sociedade no que concerne ao seu
reconhecimento e posicionamento perante a sociedade.

As pessoas ocupantes de cargos na instituio podem mudar, o nome da instituio pode

mudar, o local onde a instituio est instalada pode mudar, mas nenhuma destas
mudanas ter efeitos no reconhecimento da qualidade da instituio e em sua
credibilidade, especialmente se forem adotadas algumas medidas mitigadoras dos riscos de
descontinuidade operacional, para quais cumprem importantes papis as ferramentas de
gesto de conhecimento, os mapeamentos de processos e os manuais operacionais, dentre
outras.

Entretanto, a adoo de indicadores inconsistentes na sua finalidade, a falta de controle

sobre os registros a serem aferidos, a desobedincia da estrutura metodolgica definida, a
mudana na frmula de clculo sem ampla disseminao das motivaes metodolgicas de
tais alteraes, todos estes fatores so destrutivos da credibilidade de uma instituio. Sua
recuperao pode ser muito exigente ou at mesmo impossvel, em alguns casos.

Na linha do uso de ilustraes: determinada organizao pblica elaborou um relatrio com

dados sobre o quadro de pessoal em certo governo. O referido relatrio era sequencial de
publicaes similares de anos anteriores, num procedimento correto de manuteno da
regularidade da publicao. Certa tabela, dentre as muitas publicadas, trazia informaes
sobre a remunerao mdia dos profissionais engajados no servio pblico naquela unidade
federativa.

Para qualificar a informao, houve a padronizao do perodo da coleta de informao, no

ms de dezembro de cada ano, partindo de determinado ano base; alm disso, havia a
informao de um ndice inflacionrio, o mesmo usado para os debates acerca dos reajustes
salariais anuais dos servidores pblicos; um clculo de deflao para valor presente dos
salrios dos anos anteriores, com a atualizao pela inflao acumulada para cada ms de
dezembro aferido, para permitir a comparabilidade em moeda corrente dos salrios
passados com o salrio presente; e, finalmente o clculo de incremento ou no do valor real
dos salrios mdios naquela unidade governamental.

A apresentao visual da tabela era excelente e os nmeros apresentados transmitiam a

sensao de que, naquele perodo, houve ganhos reais importantes nos valores mdios dos
salrios, de forma sempre crescente, do primeiro ao ltimo perodo. Todavia, apesar da
construo bastante interessante, a tabela continha erros.

Quando observado o ltimo perodo, havia diferena entre a inflao apurada pelo ndice
oficial divulgado e aquele utilizado no clculo de deflao, de forma que o valor mdio dos
salrios no ms de dezembro daquele determinado ano era apresentado como sendo
diferente do valor presente do salrio apurado naquele prprio dezembro. Isto s se
explicaria se a data de clculo do valor presente fosse fixada em momento posterior quele
do fechamento dos dados da tabela, mas isso no seria aceitvel metodologicamente. Os

17
registros contidos tinham que explicar-se de forma conclusiva e no requerer dados
posteriormente aferidos.

Ocorre que a consequncia decorrente deste procedimento o incremento dos valores de

atualizao dos salrios mdios de todos os anos aferidos, produzindo um efeito de
apresentao de elevao do valor real dos salrios possivelmente superior queles valores
efetivamente vlidos.

Ou seja, talvez por erro ou talvez por determinao consciente, a apresentao daqueles
dados daria argumentos para um pronunciamento poltico sobre a elevao salarial dos
servidores pblicos naquela unidade federativa descolada do fenmeno na sua devida
proporo.

Se o pronunciamento poltico sobre a elevao salarial dos servidores pblicos fosse justa
at aquele momento, caso tivesse efetivamente ocorrido, o erro, inconsciente ou deliberado,
aos distorcer a metodologia de apurao dos valores, lanou suspeio sobre no apenas
aquela tabela de dados, mas sobre a validade de todos os dados registrados e divulgados
naquela publicao.

Qual a credibilidade de um ente pblico que distorce registros cuja consequncia

fundamentar um argumento poltico sobre dados que no podem ser sustentados? O
equvoco, que poderia ser resultado meramente de um erro de desateno, produz como
efeito debilitar a credibilidade de todo o trabalho realizado e da prpria instituio difusora.
Porque talvez no fosse erro resultante da desateno para com o mtodo, mas deliberao
consciente de produzir um resultado determinado. At porque, admitindo a hiptese de que
na fase de redao da publicao houve um erro decorrente de desateno, o processo
produtivo deveria conter um momento de superviso, em que o erro seria detectado e
corrigido. A no ocorrncia dessa correo, j implica em fragilidade metodolgica, exposta
publicamente no ato da publicao.

Como acreditar nos informes divulgados por aquela instituio, doravante? Como saber se a
instituio fidedigna no tratamento das informaes ou se regularmente procede ao que se
convencionou chamar de tritura de dados para atender a motivaes polticas ou
ideolgicas?

18
Transparncia da Informao: Democracia e
Controle Social da Administrao Pblica

Neste trabalho, j houve referncias aos ditames legais vigentes no Brasil sobre a
Transparncia das Informaes, especialmente no que concerne informao para a
sociedade dos registros de execuo financeira e oramentria.

Naquela mesma argumentao, evidenciou-se, tambm, o fato de que a imposio destes

preceitos legais enraizavam suas motivaes nos movimentos surgidos na sociedade
brasileira no ciclo de enfrentamento da ditadura militar de 1964 e de redemocratizao que
resultaram na adoo da Constituio de 1988, reforados posteriormente por uma
importante gama de experincias de gesto pblica em cujo iderio participativo ganharam
maior efetividade especialmente com a instaurao de inovaes no ciclo de formulao e
execuo oramentria15, conhecido como Oramentos Participativos, de que as
experincias de Porto Alegre, Santo Andr e Belo Horizonte, com pequenas diferenas entre
si, podem ser consideradas paradigmticas.

Observa-se, portanto, que h um forte liame unindo os esforos por uma crescente
democratizao poltica e social16; pelo aprimoramento da gesto pblica mediante a adoo
de padres de governana em que maiores nveis de responsabilizao das autoridades
polticas (em ingls, accountability) coabitam com maiores coeficientes de participao
direta dos cidados; por nfase na implementao de polticas sociais universalistas, que
resultem em ganhos efetivos no combate s formas de excluso social e da pobreza; e,
finalmente, por maior disponibilidade das informaes governamentais, para que possa
haver uma efetiva apropriao do Estado pelos cidados, reduzindo o vcuo que os
modelos tradicionais da democracia representativa produziram.

O que est em questo, portanto, na discusso sobre o compromisso com a seriedade com
que os indicadores da ao governamental so construdos e divulgados, como j dito
anteriormente, em referncias sobre os padres tico-polticos que definem a fisionomia do
Estado e da administrao pblica, o grau de comprometimento dos atores

15
Em Dissertao de Mestrado, fao exposio de diversas destas experincias de Oramentos
Participativos, comparando algumas de suas caractersticas e discutindo padres mais altos ou mais
baixos de densidade democrtica dentre elas. Ver: PRANDINI, Edmar Roberto. Oramento Pblico
e Participao Popular; desafios e contradies. O caso de Ribeiro Preto.
https://www.academia.edu/12097258/Or%C3%A7amento_P%C3%BAblico_e_Participa%C3%A7%C3
%A3o_Popular_-_Disserta%C3%A7%C3%A3o_de_Mestrado. Acesso em 17.ago.2017. Sobre a
experincia de Porto Alegre, vale considerar a publicao de Luciano Fedozzi: FEDOZZI, Luciano.
Oramento Participativo: reflexes sobre a experincia de Porto Alegre. Porto Alegre: Tomo Editorial, 2002.
E, para estudo comparado, AVRITZER, Leonardo e NAVARRO, Zander. A Inovao Democrtica no Brasil.
So Paulo: Cortez, 2003.

16
... a total democratizao decorrente da capacidade de transformar prticas informais em uma forma
pblica de tomada de deciso, ou seja, em formas de democracia deliberativa (AVRITZER, L. Democracy
and the Public Space in Latin America. Princeton: Princeton University Press, 2002. apud BRELZ, G; ALVES,
M.A. e FORNAZARI, F.K. Advocacy das Organizaes da Sociedade Civil e Controle Social da
Administrao Pblica. p.123.

19
governamentais, tanto das suas autoridades polticas quanto de seus servidores pblicos,
com o aprofundamento da democracia, nas suas vertentes de governana, de
responsividade pblica, de participao social, de igualdade social e de direitos humanos.

H, portanto, mais do que uma simples obedincia s imposies normativas da legislao

vigente, at porque sabe-se que a prpria esfera normativa resultante de dinmicas
sociais que podem dirigir-se rumo expanso (ou sua involuo) do vigor democrtico, e,
para tanto, impor mudanas legislativas orientadas a compatibilizar a legislao aos seus
pressupostos.

Modelos administrativos em que os compromissos tico-polticos democrticos possuem

maior concretude e fora pautam-se inequivocamente por duas atitudes, que, em seus
resultados, atuam quase que de forma sinonmica: a) pelo sentido de transparncia da
informao, enquanto atitude prvia das autoridades e instituies governamentais; e,
concomitantemente, b) pelo empenho favorvel ao empoderamento da sociedade, para que
ela, dispondo de informaes de qualidade sobre a ao governamental, na efetivao das
polticas pblicas e na manuteno das estruturas administrativas do poder pblico, possa
exercer sobre as autoridades do momento presses no sentido de reduzir, manter ou
ampliar determinados projetos, sustentar ou rever determinadas orientaes, inibir ou
estimular determinadas prticas.

No que diz respeito ao empoderamento da sociedade, h duas dinmicas que atuam de

forma autnoma entre si, mas cuja coincidncia temporal implica, geralmente, de modo na
intensificao das suas consequncias, mutuamente: de um lado, o crescimento e
fortalecimento dos movimentos sociais, inclusive pela construo de entidades autnomas
prprias e de redes, dedicadas articulao poltica ou a instaurao de processos
operacionais integrados entre elas, fora da alada governamental; e, de outro, a expanso
das estruturas de governana participativa, com a instaurao, enquanto instncias pblicas
oficialmente reconhecidas como locus do dilogo entre autoridades pblicas e
representantes da sociedade civil, de Conselhos de Polticas Pblicas e de Cmaras
Setoriais de Gesto, ao mesmo tempo em que, especificamente no mbito da esfera
administrativa do poder pblico, estabelecem-se Conselhos Administrativos ou Gestores de
carter operacional.

Movimentos sociais, mobilizados pelas necessidades comuns de seus participantes, e suas

entidades ou redes organizacionais, de posse de informaes particulares fornecidas pela
administrao pblica, por meio de seus canais de transparncia, ou de indicadores sociais
e econmicos, bem como de desempenho dos agentes governamentais, construiro
articulaes de defesa ou de oposio17 de determinados interesses coletivos, de
determinadas polticas pblicas ou de determinado governo, como legtimo que o faam,
mas mais do que isso, e eis o modus operandi que os transformam de per si em contributos

17
Sobre a atuao das organizaes da sociedade civil como instituies de presso poltica favorvel ou
contrria a determinados interesses, exercendo funes de advocacy sociopoltica, ver, dentre outros: VIEIRA,
Liszt. Os Argonautas da Cidadania: a sociedade civil na globalizao. E, de modo mais particular: BRELZ,
G; ALVES, M.A. e FORNAZARI, F.K. Advocacy das Organizaes da Sociedade Civil e Controle Social da
Administrao Pblica. in: GUEDES, A. M. Controle da Administrao Pblica: cenrio, avanos e dilemas no
Brasil. So Paulo: Cultura Acadmica e Rio de Janeiro: FGV, 2007. pp. 103-128

20
 sociedade: atuaro no sentido de formular proposies que, algumas delas, podero ser
teis enquanto solues de inteligncia e criatividade coletiva da sociedade para o
aprimoramento das aes sociais e da agenda governamental.

neste mbito que nascem, nestas condies, as chamadas tecnologias sociais, que, por
vezes, resultam em efetivas solues para problemas da populao, geralmente com baixo
custo relativo, constituindo-se em significativas oportunidades para a assuno pelas
polticas pblicas, que as podem disseminar, depois de comprovadas em sua eficcia,
atuando em favor de sua universalizao18.

Por sua vez, para que a abertura das estruturas governamentais para o dilogo com a
sociedade tenha alcance e efetividade, para alm da interlocuo informal ou baseada
apenas em presses circunstanciais ou de lobbies empresariais, delineou-se, como prtica
habitual no Brasil, construrem-se Conselhos de Polticas Pblicas, em que agentes de
entidades governamentais renem-se com representantes de instituies, entidades da
sociedade civil ou movimentos sociais, de modo regular, sistemtico e formal.

Tais Conselhos de Polticas Pblicas no tem ntida conformao na Constituio Federal,

ainda que nos captulos pertinentes s polticas pblicas particulares exista a previso de
que a participao popular deve ser componente de suas formulaes. Assim, para a
criao e implementao de tais Conselhos ou foram construdas legislaes especficas ou
eles foram includos nas legislaes particulares que estruturam as polticas pblicas, em
que tornaram-se absolutamente usuais, logo aps a promulgao da Constituio, em
outubro de 198819, tanto no mbito da Unio, quanto de Estados e Municpios.

Em consequncia, a depender da dinmica particular do relacionamento entre governos e

sociedade civil em cada ente governamental, diferem as condies de funcionamento destes
Conselhos20, de modo que alguns possuem maior e outros menor poder deliberativo; h
Conselhos com maior e outros com menor espao de influncia na definio de polticas
pblicas particulares; distinguem-se situaes em que os Conselhos detm maior ou menor
influncia sobre as destinaes oramentrias para polticas pblicas particulares, etc.
Algumas polticas pblicas particulares expandiram as exigncias para que Conselhos desta
natureza fossem instalados em todos os nveis federativos, como acontece no SUS, por
exemplo, em que alm disso, previu-se que Conselhos de Usurios, equivalentes, fossem
18
Bom exemplo para tecnologias sociais usadas no mbito de entidades civis autnomas e depois disseminadas
pela assuno pelas polticas pblicas so as cisternas de coleta de guas pluviais e enfrentamento das
adversidades impostas pela seca no semirido nordestino.

19
O Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei Federal 8069/1990) foi o primeiro instrumento legal que prev a
criao de um Conselho de Poltica Pblica Setorial, em julho 1990, o que se pode atribuir ao processo de
discusso pela sociedade civil, desde o esboo, do projeto de lei que resultou na sua aprovao. Quase
simultaneamente, com diferena de poucos meses em relao ao ECA, aprovao da Lei regulamentando o
Sistema nico de Sade (Lei Federal 8080/1990), seguiu-se a criao e regulamentao do Conselho Nacional
de Sade (Lei Federal 8142/1990) e sua previso enquanto instncia do SUS em todas as esferas
governamentais.

20
Em decorrncia dos pressupostos de democracia direta e deliberativa que sustentam a concepo dos
Conselhos de Polticas Pblicas, sua natureza deveria ter sempre carter deliberativo no que concerne s
diretrizes de ao governamental em cada ente governamental e, dentre as atribuies dos Conselhos, seria
consequente que existisse a aprovao prvia e posterior dos programas oramentrios e da execuo
financeira realizada. Alm disso, aos conselheiros, pelo perodo de seu mandato, seria facultado o poder de
fiscalizao sobre a poltica setorial.

21
implementados tambm em unidades administrativas responsveis pela direta
operacionalizao da ao pblica.

Ainda que muitos estudos apontem para a hiptese de que o desenvolvimento e o

funcionamento desses Conselhos tenham ficado aqum do que se poderia almejar21, em
todas as situaes tais Conselhos instauram ambientes em que a responsabilizao dos
agentes governamentais pelas aes pblicas incrementa-se em frequncia e qualidade,
tornando as autoridades governamentais mais expostas s exigncias e demandas dos
representantes das entidades civis e dos movimentos sociais. De todo modo, a imposio da
necessidade de informaes e indicadores qualificados sobre determinados temas e
determinadas aes governamentais cresce com a existncia de tais Conselhos de Polticas
Pblicas, em que se tornam objeto de debates regulares, tanto porque estes conselhos
ocupam-de de discusses de diretrizes polticas ou relativas a processos de
operacionalizao da poltica pblica, mas tambm de prestao de contas pelas
autoridades governamentais sobre a contribuio de sua instituio particular para o xito
operacional ou para o seu financiamento daquela determinada poltica.

Tambm, em consequncia de sua existncia, multiplicaram-se as oportunidades de

discusses das polticas pblicas setoriais em eventos formativos ou em audincias ou
conferncias formalmente convocadas para criar espao de debates pblicos sobre tais
polticas, envolvendo tanto indivduos quanto organizaes da sociedade civil, bem como
profissionais da rea, tanto servidores pblicos quanto engajados na iniciativa privada. Ou
seja, uma externalidade positiva a ampliao do nmero de interlocutores sobre cada uma
das polticas pblicas por toda a sociedade.

Alm dos Conselhos de Polticas Pblicas, outra dinmica interessante que em algumas
ocasies foi adotada, mas de forma bem menos frequente, refere-se instalao de
Cmaras Setoriais de Gesto. Neste caso, agregam-se agentes polticos com poder
decisrio, lideranas locais da sociedade civil e do empresariado, alm de equipes tcnicas
do poder pblico, das universidades e das empresas, para a construo e implementao de
solues tcnicas conjuntamente deliberadas e implementadas em temas especficos ou
territrios nitidamente delineados.

21
comum ouvir-se afirmativas de que os Conselhos de Polticas Pblicas atuam de forma insuficiente em
relao s suas possibilidades em decorrncia, especialmente, de limitaes de capacidade dos conselheiros
representantes da sociedade civil quanto aos temas objeto de discusso, quanto s especificidades legais ou
normativas envolvidas ou quanto ao domnio das informaes oramentrias. Em perspectiva diversa,
apontamos para o fato de que, de modo bastante frequente, os Conselheiros da sociedade civil possuem
formao escolar em nvel suficiente para compreenderem os contedos em discusso, inclusive em suas
dimenses polticas ou tcnicas, no podendo ser atribuda a eles a responsabilidade pelos dficits de atuao
dos Conselhos. Ao contrrio, recorrente o fato quase sistemtico de que os representantes governamentais
ausentam-se das reunies ou que os representantes indicados para os Conselhos no detenham nenhum
efetivo campo de liberdade para a tomada de decises no mbito das instituies governamentais que
representam. Isso decorre, sobretudo, do fato de que a maioria dos Conselhos de Polticas Pblicas no
possui poder deliberativo, mas apenas funes consultivas, de modo que, enquanto servem para
homologao de uma suposta atitude de abertura democrtica dos governos locais, efetivamente pouco so
considerados pelas autoridades no ciclo de tomada de deciso. Outro aspecto a enfatizar que mais frequente
encontrarem-se entes governamentais hermticos difuso de informaes de qualidade do que aqueles
que as disponibilizam de forma transparente e sistematizada.

22
Exemplificam tais Cmaras Setoriais a instalada em 1992 para a reestruturao da indstria
automotiva22 ou para a adoo de solues integradas para os municpios do ABC paulista
em 199723. Outro exemplo interessante de uma cmara setorial para a discusso das
remuneraes dos servidores pblicos federais e do desenvolvimento de suas carreiras,
instalada no mbito do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, no perodo 2005 e
2010, que influiu sobre um ciclo de recuperao daqueles salrios, defasados ao longo de
diversos governos precedentes, e, em certa medida, na construo de proposies de novas
carreiras do servio pblico federal24, com focos de atuao melhor delimitados e
particularidades ocupacionais antes no identificados ou no suficientemente delineados.

Quanto aos Conselhos Gestores Operacionais, tratam-se de instncias tipicamente

administrativas, em que coordenadores e gestores de processos operacionais renem-se
para monitorar a execuo das polticas em que esto engajados, equacionar possveis
obstculos ou proceder a ajustes de natureza operacional como disponibilidade de equipes,
aquisio de insumos, transporte de produtos, recursos tcnicos necessrios, etc. So
solues de carter tipicamente operacional, mas sua ausncia ou funcionamento irregular
ou claudicante tende a produzir consequncias no mbito poltico, especialmente pela
acumulao de pendncias cujo impacto sobre a produo de resultados sempre
pauperizadora dos xitos pretendidos.

Em todas estas instncias participativas, tanto aquelas com maior conotao de debate
poltico e de concertao social, como os Conselhos de Polticas Pblicas, quanto aquelas
onde fluem mais as convergncias tcnicas, como as Cmaras Setoriais ou aquelas
tipicamente administrativas, como os Conselhos Gestores Operacionais, h forte
dependncia de que as informaes sejam devidamente estruturadas e tratadas, mediante a
construo de bons indicadores, e de que os problemas evidenciem-se com o maior grau de
clareza e nitidez possveis, em espaos instalados para sua locuo em termos racionais,
razoveis e aptos para o dilogo entre as partes interessadas, em linguagem tanto mais
transparente para todos os participantes envolvidos quanto possvel.

22
http://www.abcdeluta.org.br/materia.asp?id_CON=505 Acesso em ago.2017

23
RODRIGUES, Iram Jcome & RAMALHO, Jos R. Trabalho e Sindicato em Antigos e Novos Territrios
Produtivos: comparaes entre o ABC Paulista e o Sul Fluminense. So Paulo: Annablume, 2007. pp.
127ss.

24
Particularmente, vale ressaltar, de um lado, a estruturao de trs novas carreiras do servio pblico federal,
especializadas em polticas sociais, infraestrutura e tecnologia da informao, e, de outro, a reformulao das
condies de contratao de profissionais por tempo determinado, por processo seletivo simplificado, mas com
exigncias que asseguravam regramento universal, ampla divulgao, critrios objetivos de seleo e
temporalidade precisa de vigncia destas contrataes.

23
Assimetria de Informaes
Desde o incio dos anos 70 do sculo XX, com fora incrementada a partir dos anos 1980,
com as vitrias eleitorais de Margareth Thatcher, na Gr-Bretanha, e de Ronald Reagan,
nos Estados Unidos, reforou-se um discurso segundo qual as polticas pblicas, a
organizao do Estado e sua influncia na sociedade deveriam limitar-se tanto quanto
possvel, de modo que os mercados, no mbito da economia ou nas demais dimenses da
atividade humana, pudessem regular-se por si prprios, mediante lgicas que supostamente
lhes seriam inerentes, no que habituou-se denominar de n
eoliberalismo.

Segundo as premissas desse discurso, o capitalismo possui um esprito inerentemente

democrtico25, que, se puder operar com mxima liberalidade e nenhuma restrio oriunda
da interveno estatal, resultar em perfeito funcionamento e equilbrio tal que, mesmo em
condies de competio, assegurar a alocao tima dos recursos.

Em estudos sobre mercados acionrios, o economista Joseph Stiglitz26 demonstrou que

mercados de absoluto equilbrio e eficincia alocativa so impossveis e que sua suposio
assenta-se sobre teoremas econmicos que no encontram correspondncia com a
realidade dos fatos.

Tais teoremas seriam invalidados, segundo ele, por desprezarem o fato de que as
informaes sobre as empresas ou sobre oportunidades de investimentos difundem-se de
modo desigual entre os participantes dos mercados, de modo que os mercados no podem
assegurar a todos condies de igualdade no que diz respeito sequer simples deciso
quanto suas escolhas por investir ou desinvestir em determinado momento, nesta ou
naquela empresa, nesta ou naquela oportunidade.

A este fenmeno, convencionou-se denominar de assimetria de informaes e

observou-se que sua caracterizao no se limitava aos mercados de capitais, mas que
tinha incidncia generalizada em todas as reas e dinmicas da sociedade. O prprio Stiglitz
passou a examinar seus impactos em algumas outras reas da dinmica econmica e social
e a compreender que medidas de mitigao dessas assimetrias informacionais deveriam ser
adotadas em toda atividade social responsvel, cabendo tal tarefa ser objeto de
incumbncia de entes reguladores.

Desse modo, sem nenhuma conotao poltica ou ideolgica de confrontao ao

capitalismo, Stiglitz contribuiu para evidenciar que as premissas do discurso do mercado
autorregulado que sustentavam as orientaes polticas neoliberais eram falsas e que
precisavam ser abandonadas.

25
Uma publicao emblemtica para sistematizar este conceito de autoria de Michael Novak: O Esprito do
Capitalismo Democrtico. So Paulo: Nrdica, 1982.

26
Joseph Stiglitz, economista norte americano, foi premiado, por sua contribuio terica e pesquisas, com o
Prmio Nobel de Economia, e entre suas obras recentes, a ttulo de exemplo, podemos citar El Malestar de la
Globalizacin (em espanhol, sem traduo no Brasil) ou Rumo a um Novo Paradigma em Economia
Monetria (com Bruce Greenwald, publicado no Brasil em 2004).

24
Assim, o enfrentamento da assimetria informacional reveste-se de uma importncia ainda
poucas vezes identificada, porque, em funo de seu contedo, constitui uma das
dimenses inerentes atividade do Estado Democrtico, necessrio para que as condies
de participao dos cidados na sociedade seja no apenas formalmente equitativa, em
funo das declaraes legais, mas que ganhe substncia pelo fato das pessoas e das
empresas equanimemente portarem informaes suficientes para que suas escolhas e
decises sejam feitas sem um desnivelamento no que concerne aos dados que as motivam
quando comparadas com a dos demais participantes da mesma sociedade ou do mesmo
segmento de mercado.

O que importante observar neste ponto que as demandas por condies de acesso
no representam meras reclamaes motivadas por idiossincrasias subjetivas, que
poderiam ser esvaziadas em seu significado como oriundos de incongruncias individuais,
mas lastreiam-se em um tipo de problema objetivamente identificado incidente sobre as
organizaes sociais e polticas, bem como sobre a atividade econmica de sociedades
complexas, como as contemporneas, expressando, portanto, as insuficincias das aes
governamentais ou das organizaes responsveis para prover a todos os cidados direitos
igualitrios.

Alm disso, nas sociedade capitalistas atuais, constituram-se de grandes conglomerados

econmicos e financeiros, mormente a complexificao das estruturas de propriedade
econmica dos empreendimentos, mediante a constituio de sociedades annimas, muitas
vezes de carter transnacional, com capitais de indivduos ou de fundos compostos por
investidores que, com rarssimas excees, no se conhecem entre si.

Nestes conglomerados empresariais, a administrao passou a ser tarefa de executivos

contratados externamente aos grupos de proprietrios, o que resultou no surgimento de um
novo padro de desafios governana, tipicamente engendrado pela existncia das
assimetrias de informao tambm no mbito das corporaes econmicas: a distino
entre os interesses dos proprietrios do capital social entre si ou dos administradores do
empreendimento frente a determinadas fraes do proprietrios, em alguns casos,
avanando at a dimenso da contradio de interesses.

Esta caracterstica de autonomia do campo administrativo frente ao campo dos proprietrios

do capital constitutivo dos empreendimentos, aliado ao incremento da relevncia dos
agentes financeiros sobre as selees, opes e itinerrios dos investimentos das
corporaes e empreendimentos e de seus projetos, resultaram em uma nova percepo de
risco quanto destinao das empresas.

Todavia, em decorrncia do momento poltico de hegemonia do discurso sobre a mnima

interveno estatal sobre a economia, considerou-se que as agncias de regulao
econmica no deviam interferir sobre esse problema e deveriam reter seu alcance
meramente atinente aos temas tcnicos em cada segmento da atividade econmica,
minimizando a sua alada, mesmo quando fossem agncias de controle da concorrncia
setorial, que tivessem como atributo evitar a constituio de monoplios prejudiciais aos
consumidores.

25
O impressionante foi que, mesmo sob ambiente de escassa regulao econmica e elevada
distino entre agentes executivos e fraes de proprietrios dos empreendimentos, ante a
tomada de conscincia dos riscos derivados, vastos setores do empresariado, da imprensa
ou demais instituies, evitaram politizar o enfrentamento do problema, mantendo a tese da
baixa interveno estatal, pela construo de uma espcie de frmula de crena no
funcionamento do sistema econmico, segundo qual tais organizaes seriam too big to
fail (grandes demais para falir).

As contestaes fticas dessa crena evidenciaram-se na recorrncia de crises econmicas

de escala internacional, sendo a maior parte delas enfrentadas pela assuno, em geral em
condies bastante desfavorveis, dos desafios sobrevivncia destes empreendimentos
pelos Estados nacionais, que acabaram obrigados a elevar seus nveis de endividamento ou
a vender patrimnio, para salvaguarda da continuidade operacional daquelas organizaes
e corporaes econmicas27. Capitalismo exacerbado para a concentrao dos ganhos por
pouqussimos particulares simultneo ao processo de socializao das perdas, assumidas
pelos Estados nacionais ou subnacionais, repassadas, como nus, para todos os cidados.

Observe-se, portanto, que o desafio que o fenmeno da assimetria de informaes

representa de grande relevncia para a organizao social em mbito internacional e com
fortes incidncias sobre as esferas nacional e local, de modo que a busca por sua mitigao
deve ser uma prioridade poltica para as sociedades democrticas. No algo de que se
possa descurar.

Ao contrrio, decorre desta compreenso que cada poltica pblica e a ao governamental

como um todo devem construir conscientemente medidas para prover e disseminar
informaes fidedignas, com acesso aberto aos dados e s metodologias adotadas para sua
consolidao, em quantidade e qualidade suficientes para a seleo e a tomada de deciso
pelos cidados, organizaes da sociedade civil e pelas empresas, em nome da dimenso
democrtica inerentemente necessria de sua constituio.

27
Os episdios de crises econmicas internacionais so bastante recorrentes. Depois da crise do
petrleo, no incio da dcada de 1970, cuja natureza diferiu das demais, por tratar-se de um
movimento de resistncia dos pases produtores do petrleo espoliao sem resultados que os
beneficiassem, podemos citar a crise das dvidas externas dos pases latino-americanos, no comeo
da dcada de 1970; a crise asitica, da segunda metade da dcada de 1990; e, mais recentemente, e
ainda mais grave, a crise decorrente do desequilbrio dos mercados bancrios
norte-americanos, que replicou-se por todo o mundo, em que a natureza dos problemas foram
fortemente alavancados pelas caractersticas decorrentes da assimetria informacional. Neste caso
ltimo, nitidamente os governos dos pases mais capitalistas do mundo foram obrigados a fazer
injees diretas de dinheiro pblico para salvamento de algumas corporaes econmicas,
transferindo dinheiro dos cidados para socorro de empreendimentos privados, ou a promover
concesses de dinheiro para os milhes de vtimas da crise para assegurar alguma dinmica aos
mercados, reduzindo o ritmo das falncias ou de desemprego dos trabalhadores. Nos Estados
Unidos, alm de baixar juros praticamente a zero, o governo aprovou junto ao Congresso um enorme
pacote de transferncia de recursos durante longos meses, conhecido como QE - Quantitative
Easing, com o objetivo de evitar uma paralisia radical da economia. No total, com as sucessivas
edies dos QE, at outubro de 2014, o Federal Reserve (Banco Central americano) investiu cerca de
4,5 trilhes de dlares na economia americana, por este mecanismo.
26
Mais que isso, necessrio que se diga, que o imperativo de enfrentamento das assimetrias
informacionais, tem o Estado como principal responsvel, incumbido, portanto, a evidenciar
suas informaes sob o menor conjunto de limitaes possvel, mas no apenas isto. O
Estado tambm deve assumir como tarefa legislar de modo a garantir normatizaes que
imponham s empresas e corporaes econmicas ampliar o conjunto de informaes para
conhecimento tanto de consumidores quanto de investidores.

Vale destacar a sntese expressa por Ceneviva e Farah, acentuando, para alm do que eles
fazem, a necessidade da expanso de seu alcance tambm para o setor empresarial e
financeiro:

Sem transparncia, fidedignidade e clareza das informaes, no h como os

cidados se apropriarem dos dados das avaliaes para cobrar os agentes pblicos.
Alm disso, a atuao dos atores interessados , em grande parte, mas no
exclusivamente, condicionada pela incorporao de regras e procedimentos de
fiscalizao via participao social, que assegurem o direito e os meios das
organizaes da sociedade civil, dos usurios dos servios pblicos e, mais
amplamente, dos cidados de participarem de modo ativo da definio de metas e do
processo de cobrana e fiscalizao dos governantes e burocratas. (CENEVIVA, R.
e FARAH, M.F.S. O papel da avaliao de polticas pblicas como mecanismo
de controle democrtico da administrao pblica. in GUEDES, A. M. Controle da
Administrao Pblica: cenrio, avanos e dilemas no Brasil. So Paulo: Cultura Acadmica e
Rio de Janeiro: FGV, 2007. p. 151)

27
Gesto das Bases de Dados
Anteriormente, neste trabalho, procedemos a uma conceituao para os indicadores;
apontamos uma forma de caracterizar os objetos cuja mensurao por indicadores tendem a
oferecer uma contribuio relevante para a administrao pblica; discutimos a importncia
dos indicadores para a realizao de uma gesto transparente, obediente ao ditame
democrtico e aberta ao controle social; evidenciamos o desafio de enfrentar o grave
problema decorrente das assimetrias informacionais.

Nesta etapa, a questo impositiva relativa ao desenho de todo o ciclo de produo dos
indicadores, desde a coleta dos mais bsicos dados. Trata-se, portanto, da definio
metodolgica:

a) qual a logstica necessria para a coleta dos dados? Os dados sero provenientes
de pessoas ou de sistemas? Se forem pessoas, como sero selecionadas? Qual a
tipificao dos grupos a serem consultados e em que proporo cada grupo
participar da base amostral a ser usada? Quais os instrumentos de coleta de
informaes? Questionrios? As questes obedecem devidamente s estruturas
necessrias para viabilizar quantificao e recorrncia em aferies posteriores?

b) Se forem outras fontes de informao, quais so? As bases de dados usadas so

sistematicamente mantidas? As instituies que os produzem possuem suficiente
legitimidade e credibilidade para faz-lo? As informaes so acessveis diretamente
nos dados brutos, originais, ou apenas nos resultados divulgados, j sob
agregaes?

c) Quais os sistemas necessrios para o armazenamento dos registros e para a

agregao dos dados? Para os testes de superviso da correo das informaes
coletadas?

d) Quais as relaes previstas para o tratamento dos registros de dados? Que

informao vincula-se a qual? Que tipo de relacionamento possuem entre si? H
hierarquias ou dependncias entre as informaes? Em que casos, h e em que
casos no h?

e) Quais as frmulas de clculo? Como esto definidas as relevncias das variveis na

composio dos resultados?

f) Esto estabelecidos os padres de referncia, as mtricas e escalas, os padres de

comparabilidade internos dos resultados em relao aos resultados obtidos em
perodos precedentes? H padres para comparao externa, com agentes
concorrentes ou de atuao similar?

28
Ainda que todas as questes acima estejam elencadas de forma sucednea, uma em
relao outra, vale dizer que todas as respostas s questes subsequentes s sero
realmente possveis se tiverem influenciado devidamente ao momento primeiro, de
detalhamento dos mecanismos de coleta de dados. Ou seja: como uma totalidade, toda a
teoria implcita formulao de determinado indicador ter que ser devidamente utilizada
para escolher ou construir o instrumento primeiro, de coleta de dados, a ser utilizado.

Se a coleta de dados for inconsistente em relao aos aspectos mencionados nas questes
seguintes primeira apresentados, quase certo que o trabalho estar prejudicado e
precisar ser refeito.

Assim, importante que os objetos a serem quantificados em indicadores sejam

previamente tratados em processos denominados de modelagem, segundo as tcnicas
utilizadas no mbito das cincias da informao.

Particularmente, ressaltem-se duas principais referncias de modelagem:

a) a UML, ou Unified Modeling Language (Linguagem Unificada de Modelagem),

que em forma de diagramas permite visualizar o conjunto de processos, insumos e
usos do sistema produzido, no caso o indicador deliberado;

b) e o modelo ER, ou Entidade - Relacionamento, que examinar especificamente

as informaes a serem tratadas, mediante a sua decomposio, para identificao
de objetos e atributos, tanto mais completa quanto possvel, dispostos em tabelas e
campos, parametrizados para reter informaes segundo naturezas particulares
(textos, nmeros, datas, etc), e, depois, identificao de correspondncias e
transitividades possveis entre objetos ou entre seus atributos, para quais so
utilizadas chaves (keys, em ingls), de identificao nica, mediante as quais os
sistemas informticos (softwares) efetuam os processamentos de rotinas
determinadas, evitando repeties, redundncias, inconsistncias ou incongruncias
nos tratamentos da informao.

Para o registro e o tratamento dos dados com base na modelagem ER, os sistemas
adotam o uso da linguagem SQL - Structured Query Language (Linguagem de
Consultas Estruturadas) que servem de referncia para o funcionamento dos sistemas de
armazenamento de informaes, ou softwares servidores de bancos de dados,
especialmente aqueles dedicados a reter e tratar grandes volumes de informaes e no
menor tempo possvel.

UML, ER, e SQL so padres tcnicos e conceituais, cuja aprendizagem permitida a todas
as pessoas, sem restries, tal como a aritmtica ou a gramtica. Os sistemas informticos
que os utilizam, de armazenamento de dados ou de processamento das informaes, no.
Alguns so comercializados sob regras mais ou menos rgidas, outros so livres, em certas
condies, outros so livres, em qualquer condio.

Devido padronizao tcnica e conceitual, especialmente da SQL, h um nmero elevado

de profissionais que dominam suas rotinas, estruturas e vocabulrios, o que torna a

29
comunicabilidade entre diversos sistemas ou conjuntos de informaes relativamente fcil
de se implementar, a depender de que os esquemas de parametrizao ER tenham sido
devidamente documentados, ainda que os registros de dados no estejam no mesmo
ambiente, sob o mesmo software servidor ou sob o mesmo controlador, em termos de
gerenciamento do banco de dados.

Assim, a depender das escolhas que sejam feitas, o armazenamento e o tratamento de

dados pode ter um custo relativo basicamente dependente da estrutura de hardware,
consumo de eletricidade, conectividade e quadro de pessoal responsvel pelo sistema, ou
hardware, eletricidade, conectividade, software de terceiros mais pessoal.

Outro aspecto relevante a enfatizar, ainda que parea ser bvio, que com o crescimento
da internet, evoluram os conceitos de construo dos sites, que tornaram-se dinmicos,
verdadeiros softwares completos, mediante comunicao direta com uma ou vrias bases
de dados, de onde se requisitam informaes cujas respostas podem resultar na construo
de pginas customizadas para o atendimento individualizado dos interesses do indivduo
que acessa a cada uma das pginas.

Em mais de 90% das ocasies, o armazenamento das pginas, dos cdigos de comandos
que implementam as rotinas de requisies de informaes aos bancos de dados e a
customizao personalizada das respostas feita por um software servidor dos protocolos
de hipertexto, conhecido por Apache28, que extremamente verstil ao mesmo tempo em
que gratuito e baseado em uma filosofia de software de cdigo aberto, segundo qual toda
sua estrutura conceitual, as rotinas que ele executa, os mdulos que podem ser acoplados,
tudo, pode ser de conhecimento completo por quem se interessa por sua adoo, acrescido
da possibilidade de produzir incrementos, com a criao de novos mdulos, ou
aperfeioamentos, mediante modificaes nos mdulos originais, desde que tais acrscimos
ou modificaes sejam compartilhados com a comunidade responsvel pela preservao
da inteligncia de seu desenvolvimento at o momento presente.

Como consequncia, temos que, em outros termos, quando um indivduo, de sua casa ou de
qualquer outro lugar, usando um computador desktop, um notebook, um tablet ou um
celular, acessa a internet, escolhendo um endereo de um site qualquer, ele acessa uma
rea especfica controlada provavelmente em um servidor Apache, onde esto armazenados
um ou vrios conjuntos de comandos codificados em linguagens de software que tem
essencialmente a funo de requisitar informaes a um ou a vrios servidores de bancos
de dados, localizados em um ou em vrios ambientes distintos, mediante padres SQL e,
com as respostas obtidas, proceder a mesclagens segundos padres visuais que atendam
personalizadamente quele indivduo que as requisitou.

Deste modo, possvel a um cidado sem nenhuma funo pblica ou encargo civil diverso
das obrigaes de votar e pagar em dia seus impostos, nem nenhuma formao tcnica na
rea da informtica, acessar o site do governo de sua cidade ou Estado e, por meio deste,
requisitar informaes aos servidores de banco de dados onde so registrados os cadastros
de fornecedores do governo, ou informao do nome de todos os servidores pblicos ou os
valores de todos os pagamentos efetuados em determinada data e os seus beneficirios

28
http://www.apache.org
30
particulares. Para que todas estas informaes lhe sejam acessveis, as pginas de internet
devem ser codificadas com as rotinas que acessem as bases de dados e tragam as
informaes requeridas, em registros individuais, em listas de registros ou consolidados.

H que se destacar que o expediente das requisies aos servidores de bancos de dados
corresponde criao de uma via de mo dupla, ou seja, atravs de pginas construdas
como softwares, mediante formulrios codificados com comandos SQL, tanto podem ser
requeridas informaes j contidas no banco de dados para leitura (select from), quanto
pode haver o encaminhamento para a atualizao dos registros (update) ou a insero de
novos contedos (insert into) e sua armazenagem por aqueles servidores.

Os desafios que se impem enfrentar so o de assegurar a estabilidade dos servidores

Apache e de bancos de dados, ante a hiptese de mltiplos acessos simultneos29
efetuando requisies de insero ou consultas aos dados, de um lado, e a garantia de que
hajam condies de transmisso para o elevado volume de informaes trafegando pelas
redes, por outro.

O aumento da capacidade e velocidade de processamento de dados, por meio do

desenvolvimento de tecnologias eletrnicas mais refinadas para a construo dos chips
processadores aliado s inovaes no que diz respeito memria ou sua gesto, como a
instalao de redes distribuidoras de contedos (Content Delivery Network - CDN)
permitem administrar o fluxo de requisies evitando sobrecargas dos servidores de modo a
garantir, assim, seu funcionamento ininterrupto.

No que diz respeito ao trnsito das informaes, mediante a utilizao de cabeamento por
fibras ticas ou emisso de sinais de rdio com protocolos wireless, foi possvel assegurar
transmisses de grandes volumes de dados por segundo, permitindo, por exemplo, que
fossem adotados novos conceitos no que diz respeito utilizao dos servidores Apache e
de aplicativos pelas empresas e pelos cidados30.

Referimo-nos, por exemplo, s operaes de soluo em nuvem (cloud computing), em

que os softwares ou aplicativos j no precisam ser instalados nos prprios equipamentos
de uso local. Usando o conceito de SaaS - Software as a Service, os aplicativos de uso
cotidiano como redatores, planilhas, controles financeiros, gerenciamento de pagamentos,
de estoques, etc, deixam depender de instalao nos computadores locais para serem
utilizados, passando a ser acessveis como servios remotos, instalados na nuvem31. Com o

29
Com a disseminao da internet, h a possibilidade de se pensar em poucos acessos ou at em miilhes de
acessos simultneos, alm de que h ainda a hiptese dos acessos que pretendem provocar sobrecargas a fim
de causar a derrubada dos servidores.

30
Denota-se quo estratgicas para assegurar o funcionamento da economia contempornea em padres
competitivos frente queles vigentes em mbito internacional so as telecomunicaes, que, por sua importncia
enquanto insumo econmico deveriam ser objeto de uma apropriao maior pelas autoridades polticas
nacionais e pela sociedade civil.

31
Deste modo, assegurada a conectividade, com a seleo de uma boa gama de aplicativos SaaS, mesmo de
posse de equipamentos modestos, em termos de hardware, como os tablets ou celulares, por exemplo,
possvel que um profissional possa utilizar-se de uma excelente combinao de ferramentas para gesto de um
empreendimento ou de suas obrigaes particulares, sem necessariamente ser-lhe impositivo fixar-se em
determinado lugar para faz-lo. possvel conceber o home working ou o coworking, para trabalhadores

31
servios em nuvens viabiliza-se um ganho no que diz respeito segurana dos registros,
visto que habitualmente so realizadas cpias de segurana, inclusive mediante
espelhamento dos servidores32; manuteno e aprimoramento dos softwares, em geral por
seus prprios criadores, sem que os usurios percam acesso aos dados em funo do
desenvolvimento de verses mais recentes dos softwares; a disponibilidade das informaes
em tempo integral, visto que os sistemas em nuvens no so dormem, e em qualquer
lugar, e em qualquer dispositivo informtico (desktop, notebook, tablet, celular), desde que
capaz de acessar a internet.

Um exemplo de grande relevncia social quanto utilizao combinada do conceito das

nuvens com a sistematizao dos acessos mediante comandos SQL aos bancos de dados
visando ganhos de segurana, agilidade, economicidade e sustentabilidade ambiental est
na poltica do poder judicirio brasileiro de adoo do PJ-e (Processo Judicial Eletrnico)
33
, ainda que, neste caso, no sejam adotados os conceitos do SaaS.

Obviamente, no objeto deste trabalho, nem seria prprio que o fizssemos, detalhar os
padres de funcionamento dos sistemas de bancos de dados ou adentrar as estruturas das
linguagens de desenvolvimento de software usadas para compor sistemas e determinar as
rotinas de sua operao.

Interessa-nos, aqui, apenas elucidar que os padres adotados e as condies de sua

utilizao, dada a alta comunicabilidade existente entre eles, permite tanto o acesso aos
dados mais particulares e individualizados, sem nenhum tratamento analtico ou
interpretativo, quanto o fornecimento de informaes agregadas segundo metodologias
estruturadas com as suas premissas, regras e frmulas publicamente divulgadas ou, ainda,
o fornecimento de ndices capazes de correlacionar valores segundo objetivos estabelecidos
para a operao no mdio e longo prazos.

Finalmente, resta considerar os seguintes aspectos:

O acesso pblico aos dados brutos dos valores oramentrios, dos registros
transacionais ou dos trmites processuais das polticas pblicas e a divulgao das

que exeram suas atividades em sua residncia ou em ambientes compartilhados ou colaborativos, como
escritrios virtuais, por exemplo.
32
Espelhamento de sevidores uma tcnica utilizada para manter cpias integrais de todas as informaes
e configuraes de um equipamento situado fisicamente em determinado ambiente em outro equipamento,
instalado em ambiente diferente, como medida de segurana para ocorrncias de alto risco, como defeito fsico
irrecupervel do hardware, incidentes ambientais como incndios ou inundaes, ou outros, em resduos de
tempo de fraos de segundo, a depender dos meios de comunicao que viabilizam a conectividade entre elas,
de tal modo que os usurios possam manter-se trabalhando os registros e dados quase sem interrupo do
servio.

33
No PJ-e, o fluxo das informaes, desde a petio inicial do advogado formalmente constitudo por seu cliente,
passando pela distribuio do processo para designao do juiz responsvel, a totalidade dos trmites (com
exceo das audincias) e intervenes das partes, o controle dos prazos, a emisso de sentena judicial, o
controle de recursos e a execuo da sentena, tudo se registra pela via eletrnica, diretamente integrada
Internet, permitindo aos demandantes, demandados e aos seus advogados informao completa, em tempo real,
de toda a documentao do processo, independentemente de onde as pessoas estejam, evitando dispndios
com deslocamento, incrementando os controles sobre as fases processuais e os prazos correspondentes e
aumentando muitssimo a publicidade da informao.

32
frmulas de clculo das agregaes desenvolvidas so condies de conferncia e
superviso dos registros elaborados, tanto para a discusso das premissas das frmulas
desenvolvidas quanto para a correo de informaes errneas por usos equivocados das
informaes registradas.

Isso significa que, no mbito da administrao pblica, o objetivo a se perseguir deve ser o
de se construrem mecanismos para publicizar a totalidade dos registros de dados
oficiais, sem restries, ainda que no haja solicitao especfica. Decorre da compreenso
de que informaes pblicas oficiais so pblicas, no sentido de que pertencem no ao
Estado, mas sociedade, razo pela qual devem ser, s
imultaneamente, publicizadas.

Estudos e anlises realizados no mbito da administrao pblica, para contribuir com a

formao de um conceito ou para uso mais imediato no processo de tomada de deciso, se
baseiam-se em tratamentos de dados ou de anlises estatsticas, devem resultar em
publicaes, na forma de artigos ou de relatrios, que tambm devem ser publicamente
disponibilizados. E, as bases de informaes usadas para compor o universo da
interpretao elaborada por seus redatores, tambm devem ser publicamente
disponibilizadas, segundo o conceito recentemente desenvolvido de open science, em que
se considera que os leitores ou consumidores da informao cientfica tem direito de acesso
s informaes que levaram os cientistas, segundo a lgica com que as tratam, obter as
concluses que eles afirmam em seus trabalhos. Mais que isso: preciso poder revisar o
trabalho dos cientistas para poder conferir se as concluses que eles afirmam so
coerentes com os dados com quais eles lidaram e com a lgica interpretativa que eles
aplicaram. Segundo esta compreenso, as afirmaes dos cientistas tambm devem ser
submetidas ao escrutnio pblico, em todas as suas etapas, visto que a cincia e o
conhecimento so patrimnio universal, justificado enquanto conquista de toda a sociedade
e para seu servio.

Se tal pressuposto se aplica a todos os cientistas, inclusive das cincias exatas ou de

engenharias, mais ainda se impe queles que, no mbito da administrao pblica,
desenvolvem estudos e anlises para a operao da administrao pblica ou das polticas
pblicas.

A consequncia desta afirmao que alm dos mecanismos para acesso direto aos
bancos de dados de controles oramentrios, das polticas pblicas ou de registros de
processos administrativos, h que se adotar a utilizao de repositrios de dados
publicamente acessveis para todos os dados e registros34, bem como para os
tratamentos estatsticos usados nas pesquisas e nos estudos realizados no mbito dos
governos e em funo das formulao das polticas pblicas, inclusive de seus indicadores.

34
Sob o conceito de Open Science algumas instituies de pesquisa ou universitrias construram softwares
adequados para a reteno de dados estatsticos utilizados para referenciar resultados de pesquisas, em
relatrios ou artigos, viabilizando ao mesmo tempo o armazenamento das informaes, o tratamento aplicado
pelos pesquisadores e o acesso dos leitores, inclusive com a disponibilidade de retratamento dos registros, para
confirmao ou divergncia das concluses originalmente expostas pelo pesquisador. Dois exemplos so o
Dataverse (http://www.dataverse.org), elaborado sob auspcios da Universidade de Harvard, na forma de
aplicativo web de cdigo aberto ou a soluo Zenodo (http://www.zenodo.org) desenvolvidas, na Suia, pelo
CERN (http://home.cern), o Laboratrio Europeu de Pesquisa Nuclear.

33
Evidencia-se, nesta perspectiva, a fora de uma premissa que concede aos leitores ou
consumidores de informao pblica oficial ou cientificamente tratada no mbito do Estado o
direito de reviso completa das pressupostos com qual trabalhou o agente pblico tanto na
formulao de seus conceitos tericos quanto na tomada de decises que tenha adotado.

Esta concesso no se situa no mbito do beneplcito, mas da responsabilizao e do

dilogo: direito da sociedade compreender os conceitos com quais foram pensadas as
polticas pblicas por seus formuladores e gerida a administrao pblica pelos que a
operacionalizam tanto no mbito decisrio mais importante ou no mbito da sua
operacionalizao; alm disso, direito da sociedade, apontar concluses equivocadas, se
houver, para afirmaes errneas que no encontram coerncia com os dados usados para
justific-las.

Informaes Sigilosas
Toda a argumentao que compe este trabalho baseia-se no absoluto pressuposto de que
as informaes produzidas no interior da administrao pblica e sobre as polticas pblicas
so pblicas e, consequentemente, devem ser publicizadas.

Todavia, a nfase na publicizao das informaes produzidas ou utilizadas na esfera

pblica oficial no prescinde da conscincia de que h informaes que devem ser mantidas
sob sigilo.

O sigilo das informaes no se aplica, entretanto, informao sobre o Estado, seus

contratos, sua receita, sua despesa, seus projetos ou seus planos. Mesmo informaes de
carter militar, relativos segurana nacional ou pertinentes a instalaes de ataque ou
defesa da soberania nacional, devem subordinar a informao a instncias mediadoras de
controle externo ao poder executivo e responsabilizao, de modo que, ainda que no
tenha imediata divulgao ou publicidade, mantm-se sob regime de limitao do
sigilo. Ou seja: o sigilo que se limita e no a informao!

Inverte-se a lgica: antes, concebia-se que as informaes eram sigilosas e algumas delas
podiam ser divulgadas; agora, especialmente com o advento da Lei de Transparncia da
Informao35 considera-se que as informaes pertinentes ao poder pblico e s polticas
pblicas devem ser divulgadas e, algumas delas, muito excepcionalmente, subordinam-se a
algum grau de sigilo ou de restrio da ampla divulgao, mas ainda assim, desde que
previamente regrados os casos em que o sigilo se aplica e com qual durao, sendo
submetidas a controle de instncias externas ao poder executivo formalmente constitudas
para exercer essa finalidade.

Distinguem-se, entretanto, as informaes relativas ao indivduo. Toda a tica

contempornea, inspirada nos ideais liberais que encontraram expresso poltica nas

35
Lei Federal n 12.527, de 18 de novembro de 2011.

34
Revolues da Independncia dos Estados Unidos e na Revoluo Francesa, em suas
declaraes polticas e nas formulaes dos iluministas, desenvolveu-se no sentido de
afirmar o pertencimento da conscincia ao prprio indivduo. E o direito contemporneo
erigiu a afirmao da liberdade de pensamento como um dos pressupostos inalienveis da
ordem democrtica.

A fora desse pressuposto tanta que, ao mesmo tempo em que se criminalizou a tortura,
no Brasil convertendo-a para a categoria de crime hediondo, se afirmou o direito do
indivduo ao silncio ou, mais ainda, at ao uso da mentira, se acusado e declarado ru, em
processo aberto contra ele, no mbito do direito penal ou criminal.

Mais que isso, sob a gide da frmula de presuno da inocncia, impe-se aos aparatos de
investigao criminal, identificar com preciso vnculos necessrios, obrigatrios, entre
uma acusao de um crime investigado e o ru sob acusao, porque at a existncia de
uma mera dvida razovel j motivo para absolvio.

Assim, sequer uma confisso de culpa pelo acusado de crime suficiente, porque, de novo,
ao ru permitido at mentir. O que dir se uma confisso verdadeira ou mentirosa sero
os demais elementos fticos apontados pelos aparatos de investigao, o Ministrio Pblico,
com apoio da Polcia Judiciria, como provas materiais da responsabilidade do ru
acusado.

Nos episdios da denominada Operao Lava Jato, consagrou-se utilizar o instituto da

delao premiada como forma de avanar no processo investigatrio com mais
resultados e com maior celeridade do que no passado. Com efeito, sob a gide da nova
legislao de organizaes criminosas, de 201336, ampliou-se o uso desse instrumento legal,
que ganhou evidncia e enorme repercusso da imprensa.

Todavia, a repercusso da imprensa sofre de uma distoro, porque valoriza mais as

declaraes do delator do que as provas que ele apresenta, quando, para o processo
criminal, a entrega destes elementos de prova que do agilidade s investigaes e
confirmam responsabilizaes capazes de desbaratar a rede organizada do crime que tm
mais relevncia e que, se apresentados, na qualidade necessria para conformar
culpabilidade, permitem oferecer ao delator concesses redutoras de sua prpria pena, os
prmios.

Se as provas oferecidas pelo delator, aps serem submetidas a procedimentos de percia

tcnica, no se confirmam, se forem inverossmeis ou se forem forjadas, de nada vale a
delao, configurando-se, ela sim, insuficiente para o merecimento do prmio ou, se mais
grave, em prova de novo crime pesando agora, sem possibilidade de contestao, contra o
delator. Porque, por meio do instituto da delao premiada, o ru, converte-se, por opo
prpria, em uma testemunha, um colaborador, que conscientemente renncia tanto ao
direito ao silncio quanto mentira.

36
Lei Federal n 12.850, de 2 de agosto de 2013.
35
De novo, portanto, requer-se assegurar a qualidade da informao: se a prova capaz de
estabelecer um vnculo necessrio entre o crime e o ru sob acusao de ser criminoso.
Se a informao, a prova, tiver inconsistncia, o ru receber a absolvio.

Mas, h ainda outro aspecto relativo ao sigilo no que diz respeito ao indivduo e sua
conscincia: trata-se do fato de que o Estado est revestido da obrigao de proteger s
pessoas. Mesmo quando as investiga, quando as submete a processo judicial ou at depois,
quando as aprisiona, sob sentena judicial definitiva.

Ou seja: se h contra as pessoas, uma investigao policial, ou se existe sobre elas alguma
informao que possa referir-se a opes individuais no que concerne a preferncias e
prticas sexuais, religiosas, polticas, culturais ou ideolgicas ou ainda relacionadas a seus
hbitos, vnculos familiares, profissionais ou econmicos, ou ainda informaes relativas
sua sade ou de seus familiares, nada disso compete ao Estado ou a seus agentes, no
exerccio de suas atividades profissionais, divulgar ou difundir.

Se o Estado, por meio de seus agentes, retm informaes desta natureza, o deve fazer no
contexto de uma poltica pblica explicitamente e legalmente formulada, junto com
informaes do mesmo perfil de todo o pblico destinatrio daquele poltica, sem
discricionariedade quanto seletividade ou s discriminaes que a prpria lei defina37, ou
mediante prvia autorizao da prpria pessoa ou do poder judicirio.

O que se pretende, deste modo, que nenhuma ao governamental ou de agentes

pblicos permitam o enxovalhamento ou a execrao de indivduos ou de grupos e
organizaes nem sanes morais, administrativas ou penais que tenham como origem
informaes sobre elas que no passaram pelo ciclo de condenao judicial, ou ainda, que
mesmo quando tenham sofrido condenao judicial, compreendendo que a penalidade a
que a sociedade oficialmente os condenou aquela decidida no mbito do processo legal,
no cabendo nenhuma outra condenao deliberada por outros cidados, de qualquer
natureza.

Assim, qualquer informao sobre as pessoas ou organizaes quando se referem apenas a

elas mesmas ou suas opes e preferncias, no podem ser objeto de nenhuma divulgao.

Por sua vez, informaes sobre as pessoas ou organizaes quando relacionadas a bens
pblicos devem ser objeto de divulgao, sem cobertura de sigilo, no limite do alcance do
relacionamento da pessoa ou da organizao com o Estado, sem adentrar a esfera de suas
preferncias, nem emitir juzo valorativo, mas com a informao objetiva, com uma
austeridade que assegure toda a extenso e apenas ela do vnculo firmado no
relacionamento com o Estado.

37
H situaes como aquelas previstas nas denominadas polticas afirmativas que podem estabelecer condies
especiais positivas ou negativas em funo de aspectos tnicos, de gnero, de incapacidades fsicas, ou outras,
mas sempre quando previamente passaram pelo crivo de aprovao legislativa e assegurando o benefcio dos
seus destinatrios, ao contrrio do que aconteceu, por exemplo, em funo do Apartheid na frica do Sul ou das
leis de Nuremberg, de 1935, na Alemanha, que construram as leis contra os judeus na Alemanha nazista.

36
Indexao de Publicaes

Se as informaes reunidas em indicadores so relevantes para a tomada de deciso e a

motivao da ao governamental nas direes para quais se oriente, tambm fato de que
so informaes cientificamente estruturadas e, portanto, subordinadas aos preceitos
constitutivos do prprio fazer cientfico, tendo que lidar tambm com os aspectos relativos
tica, tanto no que diz respeito s pessoas e organizaes, que implica no sigilo que as
protege, quanto com as obrigaes decorrentes da dimenso de responsabilidade pblica,
ou accountability, incidente sobre o poder pblico, que no pode prescindir de fornecer
sociedade toda a informao que produz ou com qual opera a construo de suas decises.

A cincia, sabe-se, possui como caracterstica o fato de que suas proposies devem ser
demonstrveis, razo pela qual sua metodologia detalhadamente informada, o que permite
que sua audincia possa reproduzir as informaes, para testar a correo dos clculos38,
de modo que, ante sua reproduo, sejam obtidos os mesmos resultados. Isto porque para
a afirmao cientfica no se espera uma audincia de crentes, mas de pessoas
capazes de raciocinar e de construir concordncia ou discordncia racional, de forma
livre e soberana, oriunda de sua prpria inteligncia.

Enquanto informao cientfica, portanto, as publicaes sobre os indicadores das polticas

pblicas e de desempenho da gesto pblica subordinam-se ao ditame da abertura de suas
bases estatsticas, de suas premissas conceituais e de suas concluses ao debate crtico
tpico do ambiente das comunidades da produo cientfica, procurando utilizar-se dos
mecanismos de metadados, por meio de quais os servios de indexao das informaes
e das produes cientficas, conseguem agilizar a classificao e a catalogao dos artigos,
relatrios ou das demais publicaes cientficas disponibilizando-as para consultas e
referncia por universos mais amplos de leitores.

Os metadados so componentes de informao dos arquivos eletrnicos que descrevem:

a) suas propriedades tcnicas, produzidas diretamente pelo software de origem, tais

como formato de gravao do arquivo de dados, software por meio de qual o arquivo
foi gerado,padres de codificao de caracteres, idioma original, tipos de softwares
que podem acessar e interpretar as informaes para devolv-las ao leitor em
condies de usabilidade, data da gravao ou edies, dimenso do arquivo, em
unidades informacionais (bytes, kilobytes, megabytes, etc.);

b) informaes detalhadas pelo usurio sobre o contedo, tais como ttulo, nome
do autor, resumos (excerpts), etc.

38
famosa a teoria da verificabilidade dos argumentos cientficos, formulada por Karl Popper, em que
afirma-se que as proposies cientficas devem ser submetidas a testes de verificao mediante quais podem
resultar a corroborao das afirmaes, hiptese em que elas ganham o status da legitimao, ou, na sua
derrubada, por inconsistncia, tornando-as afirmaes invlidas.

37
 c) informaes de referenciamento em sistemas de catalogao, tais como os
registros ISBN39, DOI40, dentre outros.

Gradativamente, os sistemas de indexao de publicaes passaram tambm a viabilizar a

mensurao dos nmeros de acesso de leitores da informao em ambiente web, o nmero
de downloads, o nmero de vezes que uma determinada publicao citada no contedo de
outras publicaes, o nmero de vezes em que citada em bibliografias, o nmero de
publicaes dos mesmos autores, pessoas fsicas, grupos de pessoas ou instituies e, em
consequncia, calcular valores para hierarquizar a relevncia, em termos de difuso, da
prpria publicao, dos seus autores ou da instituio produtora ou a identificao das
publicaes mais capazes de influenciar a produo de outras publicaes, de modo a
considerar a hierarquizar autores e instituies mais importantes no que diz respeito
influncia sobre outras instituies, cientistas e pesquisadores.

Deste modo, a audincia e a importncia de uma publicao, de um ou mais autores e de

uma instituio, situada pelos indexadores numa escala de relevncia, que implica
tambm na oferta das informaes de sua autoria para a resposta s consultas que recebe
sobre os diversos assuntos.

Assim, instituies com produo mais reconhecida ganham, nos sistemas indexadores,
aliados para confirmar o crescimento de sua audincia e, deste modo, alavancar sua
elevao na hierarquia do prestgio e da relevncia dos contedos de sua produo.

Trata-se, portanto, de um mecanismo de retroalimentao, com as qualidades e os defeitos

que um servio deste tipo possui para a fixao de uma ordem impositiva no ambiente da
cincia, nos termos debatidos por autores, como Thomas Kuhn41, quando discute o conceito
dos paradigmas cientficos e das revolues que permitem sua sucesso, por exemplo,
desde antes dos anos 1970, ou na reflexo do socilogo francs Pierre Bourdieu42, quando
discute a formao de campos cientficos, que guardam certa correspondncia com o
conceito das classes sociais descritas por Karl Marx ao explanar sobre os modos de
produo, identificando as mais valias simblicas que resultam na reproduo social
das condies de concentrao dos investimentos em cincia em algumas instituies, em
alguns pesquisadores e em alguns objetos temticos, em detrimento de outros.

39
ISBN - International Standard Book Number, padronizado em 1972, e adotado mundialmente, mediante
convnios interinstitucionais, para publicaes literrias e cientficas, baseadas em mdias impressa ou
eletrnica, de carter individual ou seriado, como uma revista periodicamente publicada.

40
DOI - Digital Object Identifier
41
KUHN, Thomas. A Estrutura das Revolues Cientficas. So Paulo: Perspectiva, 2010.

BOURDIEU, Pierre. Para uma Sociologia da Cincia, Lisboa: Edies 70, 2004 Ou BOURDIEU,
42

Pierre. Os Usos Sociais da Cincia: por uma sociologia clnica do campo cientfico. So Paulo:
Editora UNESP, 2004.

38
A construo de uma poltica sobre Indicadores

A expresso construo de uma poltica representa o fato de que, sobre o objeto particular
da referida poltica, os agentes pblicos e as instituies oficiais decidem atuar de forma
consciente, planejada e mediante etapas e processos estrategicamente deliberados.

Em consequncia, da qualidade do acervo de informaes reunidas e da qualidade do

tratamento dado s informaes, manifestada por indicadores que expressem quase
imediatamente o seu significado, depende a capacidade de uma instituio apresentar-se
legitimamente sociedade e capturar dela reconhecimento e credibilidade.

No contexto atual, construir um bom sistema de indicadores e dar-lhe lugar relevante na

atuao institucional at mais relevante do que divulgar a prpria instituio.

As pessoas ocupantes de cargos na instituio podem mudar, o nome da instituio pode

mudar, o local onde a instituio est instalada pode mudar, mas nenhuma destas
mudanas ter efeitos no reconhecimento da qualidade da instituio e em sua
credibilidade. Ao contrrio, a adoo de indicadores inconsistentes na sua finalidade, a falta
de controle sobre os registros a serem aferidos, a desobedincia da estrutura metodolgica
definida, a mudana na frmula de clculo sem ampla disseminao das motivaes
metodolgicas de tais alteraes, todos estes fatores so destrutivos da credibilidade de
uma instituio. Sua recuperao pode ser muito exigente ou at mesmo impossvel, em
alguns casos.

Por isso, a primeira deciso estratgica a ser adotada quanto certeza de que a
instituio assume que vai operar os processos necessrios obteno de determinado
indicador numa trajetria de longo prazo. Que a sua formulao e a deliberao de seu uso
ser sustentada de modo perene pela organizao.

A segunda questo impositiva desenhar todo o ciclo de produo dos resultados do

indicador, desde a coleta dos mais bsicos dados. Trata-se, portanto, da definio
metodolgica, que se refere logstica necessria para a coleta dos dados, da tipificao
das pessoas ou sistemas fornecedoras das informaes, dos sistemas necessrios para sua
agregao, dos testes de superviso da correo das informaes coletadas, das frmulas
de clculo, da definio de relevncia das variveis, da composio dos resultados, do
estabelecimento dos padres de referncia, das mtricas e escalas, dos padres de
comparabilidade internos dos resultados em relao a resultados obtidos em perodos
precedentes ou da comparao externa, com agentes concorrentes ou de atuao similar.

A terceira deciso de que a instituio compromete-se com a produo e divulgao dos

resultados independentemente de quais sejam eles, se agradam ou no a possveis
interesses conjunturais, na periodicidade especificada. Porque a credibilidade da instituio
no se constitui pelo aproveitamento de conjunturas favorveis, mas pela obedincia aos
padres previamente estabelecidos mediante as definies metodolgicas firmadas.

39
Alm disso, sua finalidade no o saber, mas o agir, ou seja, a obteno dos resultados do
ciclo atual deve compor a pauta dos agentes de deciso para que direcionem a ao
institucional segundo as percepes extradas dos resultados obtidos.

H que se investir na elaborao de uma estratgia de divulgao: a quem se dirige? h que

se mobilizar secretarias especficas do governo para compartilhar do evento de divulgao?
deve acontecer mediante promoo de evento com imprensa? onde deve se realizar? quais
autoridades devem estar presentes? de que modo os resultados devem ser divulgados?
todos de uma vez ou em fraes?

A quarta deciso consiste em posicionar todos os indicadores prprios ou compilados de

outras fontes num plano nico, onde estabelea-se uma hierarquia sistematizada para a sua
aferio e para a sua divulgao. Preferencialmente, oferea-se destaque para a divulgao
dos indicadores prprios. o momento de examinar se, efetivamente, o rol dos indicadores
trabalhados responde s necessidades que a instituio possui de informaes, se h
necessidade de mais alguns ou se h indicadores cuja contribuio para os objetivos
traados so inexpressivos e, portanto, sua aferio deve ser descontinuada.

40
Concluso
A frequncia com que a linguagem cotidiana contempornea utiliza-se de indicadores para
anlise dos problemas sociais e econmicos ou de gesto, especialmente daqueles que por
qualquer necessidade objetiva lidam com as polticas pblicas e a administrao pblica,
elevada, como argumentamos no incio deste trabalho, e, em consequncia geram um efeito
que pode ser malfico que consiste na criao de um hbito que despreza a ateno para
os mecanismos de produo destas informaes.

Ao aceitar os indicadores deste modo, sem adentrar os seus processos de formulao, sem
a crtica interna de sua construo, ocorre com os seus usurios exatamente o oposto ao
efeito pelo qual os indicadores so desenvolvidos, ou seja, as pessoas atuam como se os
indicadores fossem objetos de crena ao invs de instrumentos para a utilizao pela razo.

Ao invs de evidenciarem aspectos e dimenses a serem compreendidas, induzem crena

de que os resultados divulgados so objetos da realidade, o que no condiz com sua
finalidade e com o esforo empreendido em seu desenvolvimento.

Este trabalho procura reafirmar a importncia dos indicadores enquanto esforos de

racionalidade, no de crena, e enquanto estmulos para que se revalorize o dilogo
qualificado sobre as dimenses da realidade a merecerem a ateno dos agentes pblicos
para a manuteno ou para a alterao, a depender da necessidade e dos objetos
socialmente pactuados.

Observamos que o assunto tangencia questes relevantes e atuais dos mbitos

econmicos, polticos, sociolgicos, do direito, da pedagogia, da tecnologia informacional, da
comunicao social, da administrao, da tica, dentre outros.

, por sua natureza, portanto, essencialmente interdisciplinar, impactando por decorrncia

na exigncia para que se aprofundem as perspectivas dialgicas de todo esforo operativo
ou deliberativo no interior dos governos, no apenas do ponto de vista da constituio formal
de instncias, mas pela adoo de formulaes inerentemente dialticas em todo a ao
governamental.

Este trabalho contou com a pacincia generosa de algumas pessoas com quem, durante a
redao, mantive dilogos sobre trechos enquanto os formulava, pelo que lhas agradeo.
Apesar de sua simplicidade, no caso de haverem imprecises ou equvocos, so de minha
exclusiva responsabilidade.

41
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42
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43