Politique sociale dossier

dpenses sociales
le surcot de la scu
voquer ce sujet est presque une provocation tant la France est fire de son modle
social. Sauf que les prestations de protection sociale reprsentent 621milliards deuros,
environ le tiers de la richesse produite. Et surtout ces dpenses ont connu un coup
dacclrateur ces 10 dernires annes. Or, le contexte budgtaire est plus dlicat que
jamais, nos engagements vis--vis de nos partenaires europens nous obligent faire
un inventaire honnte et exhaustif de notre modle social et de poser la question qui
fche: O couper? La Fondation iFRAP part dun constat simple: notre modle social
est excessivement complexe. Si dj on osait sattaquer cette galaxie sociale
compose de centaines de caisses avec leurs milliers dadministrateurs issus du
paritarisme, on parviendrait sans doute impulser sur le territoire une politique sociale
plus cohrente, plus efficace et plus conome en deniers publics. La plupart des
connaisseurs du dossier rpondront quil ny a quasiment rien conomiser sur
le cot de gestion des organismes paritaires. Le rapport Perruchot a dailleurs chiffr
seulement 160millions deuros le cot des remboursements de frais des
administrateurs et autres dplacements des diffrents organismes. 160millions deuros
qui masquent un surcot de gestion valu par la Fondation iFRAP 6,24milliards
deuros par rapport lAllemagne (1,46% du PIB face 1,14% pour les Allemands).
En choisissant, comme pour les Urssaf, de ne conserver quune caisse dassurance-
maladie ou d'allocations familiales par rgion, de limiter le nombre dadministrateurs
10 maximum, de fusionner la Cnav, lAgirc et lArrco et l'Ircantec, ces 6,24milliards
dconomie en volume sont atteignables en 4 ans (un peu plus de 4milliards en valeur).
Explications.

tude ralise par Philippe Franois et Sandrine Gorreri avec la collaboration de Charlotte Uher

Le dossier de la Fondation iFRAP consacre aux dpenses sociales a t ralis en deux parties.
Le suivant, intitul Dpenses sociales: les prestations passes au crible, sortira en janvier2013.
Une prsentation inhabituelle qui explique le retard dans la prparation de notre publication.

Socit Civile n 130 Dcembre 2012

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 dossier Politique sociale

1 Panorama des dpenses sociales

France: prestations de protection sociale en milliards deuros (2010)1
Invalidit,
Vieillesse Maladie Famille Emploi Logement2 Pauvret Total
accident travail
278 170 56 43 43 16 15 621

Pour leur protection sociale, les Franais dpen- cas hors de porte, qui sont indispensables pour
1 sent plus, en% du PIB, que les citoyens de tous une consolidation financire rapide et prenne
Document
de la
les autres pays3 europens, sauf le Danemark: des comptes sociaux 5.
DREES: La 33,4%, France: 33%, Sude 32,1%, Allemagne Avant de baisser les prestations, il est ncessaire
protection
sociale en
31,3%, Italie 29,8%, Royaume-Uni 29,5%. de sassurer que lon a optimis leur systme
France et En pourcentage du PIB, ces dpenses ont dou- de distribution.
ltranger,
n170,
bl depuis 1963 soit en deux gnrations, passant
juin2012, de 16 33%.
p.12.
Si la France lui consacrait un pourcentage iden- Dpenses de fonctionnement
2 tique celui de lAllemagne, la France dpenserait en pourcentage du PIB (2010)
Aides
directes aux
34milliards deuros de moins (2000milliards France 1,466
particuliers deuros de PIB x 1,7% =34milliards deuros),
seulement, Pays-Bas 1,415
le total des
un montant similaire au dficit annuel de notre
subventions systme de protection sociale. Irlande 1,220
directes et
indirectes
Pour grer notre systme de protection sociale, Allemagne 1,142
(taux rduit les frais dadministration sont officiellement de
de TVA, Union europenne 27 0,889
exonration
33milliards deuros (35 milliards en ralit).
de taxe titre de comparaison, pour 2010, lIRPP a Italie 0,782
foncire
HLM ,
reprsent 47milliards deuros, limpt sur les Sude 0,544
exonration socits 33milliards. Espagne 0,515
fiscale du
livret A)
Lenqute de la DREES montre que 65% des
est de Franais estiment que notre systme de scurit Grce 0,944
40milliards
deuros.
sociale cote trop cher, une opinion bien au-des- Belgique 0,926
sus de la moyenne des opinions dans les autres Danemark 0,855
3
Rapport
pays europens (53%)4.
Finlande 0,827
DREES, Il y a donc un problme, et lexemple des pays
2010, Autriche 0,501
p.74 et75,
trangers montre quil existe des solutions en
donnes agissant sur une ou plusieurs de ces causes: Norvge 0,489
Eurostat.
soit le niveau des prestations dpasse les capa-
Portugal 0,479
4 cits de lconomie franaise,
Rapport
soit les fraudes sont trop importantes, Royaume-Uni 0,446
DREES,
2010, soit les prestations sont trop complexes grer
p.25.
ou les gestionnaires pas assez efficaces. Ramener en cinq ans le cot de distribution de
5 ces aides au niveau de lAllemagne constitue
Rapport
2012 de
Un avis confort par la Cour des comptes: La une premire tape ncessaire, moralement jus-
la Cour sur Cour met en lumire des marges de manuvre tifie et efficace, qui permettrait de diminuer de
la Scurit
sociale,
substantielles tous niveaux, dimension des plus de 6milliards le cot de gestion de notre
p.5. efforts certes de grande ampleur, mais en aucun systme de protection sociale.

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 Politique sociale dossier

Tableau rcapitulatif de la protection sociale

Montants Rgimes Rgimes Complmen- Mutualit Collectivi-
Rgime Associa-
en millions spciaux non taires Chmage et Pr- ts Total
gnral tions 11
deuros et fonds salaris retraites voyance locales
Frais de
10209 2534 1734 2537 3997 7395 2000 1000 31406
gestion
Frais
266 2634 15 64 92 733 - - 3804
financiers
Total 10475 5168 1749 2601 4089 8128 2000 1000 35210
Nombre
160000 5600 21900 9000 45500 15000 40000 20000 317000
de salaris

Le dcompte des salaris de ces structures est
un exercice difficile: selon un rapport de la
DGAFP, les organismes de protection sociale
reprsentent 200 000 salaris auxquels il
convient dajouter ceux affects la gestion
dans les CCAS, les associations, les mutuelles,
etc. Pour parvenir lobjectif de baisse des
frais de gestion de nos systmes sociaux, il faut
viser une refonte drastique de lorganisation
des systmes de protection sociale, une simpli-
fication des rglements en place et une am-
lioration de la productivit de ces organismes,
ce qui conduira invitablement sinterroger
sur la performance du paritarisme.

2 Simplifier lorganisation
Autant le dire tout de suite, notre systme social
est complexe, une complexit source dune
inflation continue de son cot de gestion. Pour
essayer de dfinir le primtre des dpenses
sociales, il faut distinguer plusieurs strates qui
sont autant dacteurs:
la Scurit sociale: rgime gnral ainsi que
les autres rgimes obligatoires de base (427mil-
liards deuros) et les rgimes spciaux, rgimes
agricoles, rgime des non-salaris plus les fonds
concourant son financement FSV, Cades: cet
ensemble est soumis au PLFSS;
les retraites complmentaires (74milliards) et
rgime dassurance chmage (30milliards);
viennent ensuite les rgimes dintervention
sociale des administrations publiques financs par
limpt et qui couvrent les prestations de solidarit
(logement, handicap, pauvret, etc.). Ces dpenses
reprsentent 58milliards qui se partagent entre
ltat et les collectivits locales et les 19,5milliards
de dpenses des associations (ISBLSM dont les
financements proviennent quasi exclusivement
de fonds publics);
enfin, sajoutent les rgimes privs demployeurs,
les rgimes de prvoyance, de retraites suppl-
mentaire et de mutualit (13+30milliards).
Une organisation alourdie
par son histoire
Mais son organisation comprend un raffinement
supplmentaire: le systme bti en 1945 suivant
une conception dfinie par le Conseil national de la
rsistance au nom de la justice sociale pour appor-
ter la garantie chacun quen toutes circonstances
il disposera des moyens ncessaires pour assurer sa
subsistance et celle de sa famille dans des conditions
dcentes a t mis en place sur les bases de diff-
rents systmes dassurances et de prvoyance, selon
des filires professionnelles ou gographiques. Ce
systme qui devait tre unique va, ds son origine,
conserver des rgimes part, des rgimes spciaux,
certaines professions ayant refus dintgrer le
rgime gnral, leur rgime tant plus gnreux.
Autre caractristique du systme, la cration des
caisses locales en 1945 a prcd celle des caisses
nationales en 1967 par les ordonnances Jeanneney,
et larticulation entre niveau national et niveau
local est loin encore dtre efficace mme si un
pilotage national se met en place, notamment sous
la pression de ltat grce aux conventions d'ob-
jectifs et de gestion (COG).
En termes de caisses, on compte ainsi au niveau
national:

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 dossier Politique sociale
la Cnav, la Cnam, la Cnaf, chaque caisse cou-
vrant un risque et lAcoss en charge du recou-
vrement;
12 lUcanss qui est la fdration demployeurs du
rgime gnral de Scurit sociale;
la Caisse nationale du RSI pour les indpendants
et la caisse centrale de la MSA pour les agricul-
teurs et les salaris agricoles.
Au niveau local:
102 Caisses dallocations familiales,
une Caisse commune de Scurit sociale de
Lozre,
4 Caisses gnrales de Scurit sociale dans les
Dom et une Caisse de Scurit sociale la Ru-
nion,
101 Caisses primaires dassurance-maladie,
22 Urssaf,
35 caisses dpartementales de MSA.
Au niveau rgional, on compte:
15 Carsat en plus de la Cramif qui sont les cen-
tres de paiement des retraites Cnav,
13 Ugecam (gestion des tablissements sanitaires
et de soins de lassurance-maladie),
30 caisses rgionales de RSI.
3 Simplifier les rglementations:
pour plus de justice et plus defficacit
Aux myriades dacteurs, de caisses et de niveaux
dcrits plus haut sajoute un deuxime facteur
de cot du systme: lextrme complexit de
la rglementation sociale. Cette complexit est
source dinjustice pour le contribuable comme
pour lallocataire: pour le contribuable, ce sont
les fraudes estimes 20milliards deuros par
an, y compris la perte de recettes sociales lie au
travail au noir. Pour les allocataires, ce sont les
prestations auxquelles ils auraient pu avoir droit
et quils ignorent faute dune certaine lisibilit
du systme.
Des Caf de plus en plus en charge
des minima sociaux
Les Caf sont un parfait exemple de la drive
rglementaire du systme de protection sociale.
Le rseau des 102 Caf est au cur dun nor-
me systme de redistribution. Sur 62milliards
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SOCI130.indb 12
Ces caisses doivent grer 28 rgimes de base
(salaris du priv, non titulaires de l'tat, fonc-
tionnaires, EDF, etc.) en plus de la Cnav, de la
Cnam et de la Cnaf. Et cela ne tient pas compte
des prestations complmentaires obligatoires.
Car, ces structures sajoutent de multiples
caisses Arrco et Agirc qui grent les retraites
des cadres et des non-cadres: malgr de rcentes
fusions, quatorze groupes de protection sociale
(ex.: AG2R La Mondiale, Humanis, Malakoff
Mdric, oprant elles-mmes dans le secteur
concurrentiel) grent 41 caisses (ex.: Ciresa,
Iricasa, ACGME).
lorigine, ces diffrentes caisses taient organi-
ses par branche avant de devenir obligatoires:
aujourdhui, cest une fausse concurrence qui
a t dfinie pour partager le march entre ces
caisses afin de leur conserver une activit, tout en
fournissant des services strictement identiques.
Toutes ces structures sont aujourdhui dans une
situation dquilibre financier difficile qui impose
des transferts entre rgimes de base et des rgimes
de base vers les rgimes spciaux, ce qui ajoute
la complexit du systme.
deuros en mtropole de prestations, il sagit en
fait de moins en moins de prestations familiales
stricto sensu, mais de prestations de solidarit
que ltat a dlgues aux Caf: on compte
parmi les plus importantes lallocation adulte
handicap (AAH), le Revenu de solidarit
active (part activit), les aides personnelles au
logement (APL). Au total, ces autres pres-
tations reprsentent aujourdhui prs de 45%
des prestations verses par les Caf.
Or, ces prestations sont trs compliques
grer, particulirement sagissant des minima
sociaux: la MECSS de lAssemble nationale
qui sest penche sur lorganisation et les cots
de gestion des branches de la Scurit sociale en
2005 a fait le constat suivant: La prsidente de
la Cnaf voque ainsi le chiffre de 18000 rgles de
droit appliquer. Cette complexit du droit social
renchrit les cots de gestion. Limpratif de justice
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 Politique sociale dossier

Prestations servies par les Caf 2010 (en millions d'euros)

Allocations Autres prestations pour Prestations
AAH RSA Total
logement compte de tiers lgales famille
13
11890 6602 8285 1082 34360 62219

et dquit, le souci de sadapter aux situations
individuelles ont t privilgis aux dpens de la
simplicit de gestion et, parfois, il faut le souligner,
de la lisibilit du systme de protection sociale dans
son ensemble. Les prestations sous condition
de ressources mais galement sous rserve de
composition du foyer familial alourdissent ter-
riblement linstruction des dossiers et renforcent
les effets de seuil (par exemple, pour le RSA et
les aides au logement). Ceci tient en particulier
la diversit des situations que les prestations,
toutes diffrentes et soumises des rgles dat-
tribution et de cumul, ainsi qu des plafonds de
ressources diffrents, sont censes prendre en
compte. En 2008, la Cour des comptes a estim
sur cinq Caf de grandes tailles le cot moyen
de gestion dune prestation logement (88), de
lAAH (84), API (206), RMI (171). Des
cots levs en proportion des prestations ser-
vies. Par exemple, si en 2011, le montant moyen
des allocations logement est de 2580euros, cela
donne des cots de gestion de 3,41%. Lexpli-
cation tient au contrle a priori et a posteriori
pour dlivrer ces aides.
Dans son rapport sur la fraude sociale pour lAs-
semble nationale, le dput Dominique Tian
cite un rapport sur lallocation de parent isol
qui constate: Le contrle de lisolement absorbe
une partie importante des ressources de la Cnaf et
demeure, en dpit des tentatives dharmonisation
de la Cnaf, assez alatoire puisquil sagit dappr-
cier une situation de fait difficile cerner. Il est en
outre assez mal ressenti, tant par les contrleurs
des caisses qui prfreraient substituer les contrles
par changes de fichiers plus objectifs aux contrles
sur place, que par les allocataires qui soulignent
son caractre intrusif. Rsultat, chaque caisse
dallocations familiales caractrise la fraude
lAPI selon la doctrine quelle sest fixe ce qui se
traduit par de fortes diffrences de traitement.

Dfinition de lisolement dans les caisses dallocations familiales

Ne se Nombre
Oui Non
prononce pas de rponses
Deux personnes vivant sous le mme toit et disposant
44,6% 18,8% 36,6% 112
chacune de sa chambre sont-elles isoles?
Source: Cour des comptes.

Finalement, lmiettement des aides, les pla- titre dexemple, le regroupement des diffren-
fonds de conditions de ressources, les conditions tes allocations jeunes enfants en une seule la
de versement tous diffrents rendent le systme PAJE a permis dconomiser 6millions deuros.
totalement illisible et incomprhensible pour La responsabilit politique est forte dans cette
les usagers. Comme lindique le site le-rsa.com, dentelle dallocations. Comme le rappelle la
aucune personne qui nest pas professionnelle prsidente de la Cnaf interroge en 2005 par la
du mtier ne peut raisonnablement expliquer un MECSS: Il est louable de vouloir tenir compte 6
Andr
calcul ou faire une estimation du RSA. Rsultat: aussi finement que possible de la diversit des situa- Marcon,
incomprhension, erreurs mais aussi cumuls de tions, mais cest une dmarche qui, dun autre ct, prsident
de CCI
prestations qui viennent parfois excder le revenu cre des textes complexes. France,
des travailleurs au niveau du Smic. propos
Prs de 700 combinaisons diffrentes dallocations Gestion des retraites de la
confrence
sont recenses par les Caf. Fusionner les minima Autre exemple significatif du cot de la rgle- nationale
de lutte
sociaux et aller vers un dossier et un rfrent coor- mentation, ce sont les multiples caisses de contre la
donnateur unique sont une piste de progrs6. retraite qui avec une ingniosit considrable pauvret.

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 dossier Politique sociale

ont cr des milliers de rgles spcifiques: personnes est beaucoup plus varie, passant de
dure de cotisation, mode de calcul de la lagriculture, aux professions indpendantes,
retraite, dates de paiement, avantages conju- au salariat, parfois simultanment. Mme dans
14 gaux, avantages familiaux, droits de rversion, la fonction publique dtat o les enseignants
retraite minimale de lducation nationale sont majoritaires,
Ces particularits dissimulent de fortes injus- 38% des retraits sont polypensionns 8 . Le
tices et engendrent des cots trs importants Conseil dorientation des retraites (COR) a
en termes de gestion et de relations avec les montr que cette diversit est non seulement
assurs en activit et les retraits, notamment source de complexit pour les assurs et pour
pour les dmarches au moment du dpart en la gestion des caisses, mais que le calcul des
retraite. Chaque Franais est en moyenne affili retraites des polypensionns aboutit de nom-
7 3,5caisses obligatoires de retraite par rpar- breuses anomalies 9.
COR,
Retraites:
tition7. Dans le cas simple dun cadre salari Avec leurs six rgimes10, les salaris du public
la situation dans le secteur priv aprs un passage comme ne sont pas en reste: les fonctionnaires d'tat
des polypen-
sionns,
non-titulaire de la fonction publique, ce nom- et ceux des collectivits locales sont grs par
28septem- bre est de quatre: Ircantec, Cnav, Arrco, Agirc. deux rgimes diffrents pour des prestations
bre 2011.
Mais la carrire dun nombre important de strictement identiques.
8
Rfrence,
Dossiers
solidarit
et sant, La fraude aux prestations sociales:
n32,
aot2012. un phnomne largement li la complexit
COR,
9 de la rglementation sociale
Retraites:
la situation
Les estimations sur la fraude aux prestations sociales varient considrablement:
dans poly- un rapport parlementaire sur la lutte contre la fraude sociale de Dominique Tian
pension-
ns,
(juin2011) les a values 20milliards d'euros par an, y compris les fraudes aux
28septem- cotisations occasionnes par le travail au noir. Xavier Bertrand, ministre de la
bre 2011.
Sant, les avait estimes de son ct prs de 4milliards d'euros pour les seules
10 prestations sociales alors que la Cour des comptes situait ce montant entre 2 et
Fonction
naires d'tat,
3milliards par an pour le rgime gnral. La fraude dtecte rellement par les
fonctionnai- caisses de Scurit sociale s'levait 458millions d'euros.
res des
collectivits
Dans son rapport, Dominique Tian dresse un constat svre: La politique de lutte
locales et contre la fraude mene par les caisses nationales reste encore peu efficace, les
hospitaliers,
ouvriers de
outils dont sont dotes les caisses locales sont insuffisants et les contrles exercs
l'tat, RAFP, sur les assurs et les entreprises peu nombreux. Citant en exemple la vrification
Ircantec,
militaires.
des conditions de rsidence, de ressources ou de vie commune, Dominique Tian
voque un facteur essentiel selon lui de dveloppement de la fraude sociale: Le
caractre complexe des dispositifs applicables facilite, la mission en est convain-
cue, la tche des fraudeurs.
Pour parer cette difficult, un Rpertoire national commun de la protection
sociale (RNCPS) a t mis en place: il regroupe les prestations de 96 organismes
et recueille les donnes de la Scurit sociale et d'autres caisses. En entrant le
numro de Scurit sociale, les agents doivent rcapituler toutes les prestations
d'un assur et dtecter les anomalies, comme le versement de deux prestations
incompatibles. Un fichier qui a souffert d'un certain retard, notamment en raison
des barrages dresss par la Cnil et du retard de coordination des caisses mettre
en uvre ce fichier commun.

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 Politique sociale dossier

4 Amliorer
du systme
la productivit
15
Les responsables du rgime gnral sont trs
fiers daffirmer que leurs cots de gestion sont
Le cot de gestion global brut en %
infrieurs ceux dun certain nombre dta- des prestations ou cotisations
blissements privs ou mme dadministration 2010
publique (les cotisations sociales ont un cot
de recouvrement infrieur celui des impts Maladie Cnam-TS 3,98%
1,6% contre 0,33%). Hors secteur concurren-
tiel, la mesure de lefficacit est rendue com- Famille Cnaf 2,56%
plexe par le manque de comparaison. La pro-
ductivit des organismes de protection sociale Retraite Cnav 1,16%
a-t-elle augment, notamment par la baisse du
nombre de salaris qui en reprsente une part Recouvrement Acoss 0,33%
trs importante?

Effectifs permanents des organismes de Scurit sociale (chelle de gauche)

Frais de gestion du rgime gnral en M (chelle de droite)

210000 12000

175000 10000

140000 8000

105000 6000

70000 4000

35000 2000

0 0
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011

Comme on peut le voir sur ce graphique, la des comptes dans un rapport de 2010 relve
baisse tendancielle des effectifs a t en partie 12jours supplmentaires non travaills lAcoss
freine par la mise en place des 35heures qui ou 7 la CMSA de Carcassonne11.
11
sest traduite par de fortes embauches dans Aujourdhui, ce sujet est nouveau en dbat: Source:
les caisses de Scurit sociale. Ces embauches toutes ces structures oprent, sous limpulsion Labsen-
tisme
taient ncessites par de nombreux accords de ltat, une rationalisation de leur rseau car maladie dans
locaux dans les caisses concernant le temps de ces diffrentes structures ont toujours eu une les caisses
de scurit
travail dj plus favorable que les 35heures. trs forte autonomie de gestion. La dparte- sociale,
Ces usages locaux nont visiblement pas t mentalisation leur est impose, qui prvoit une Cour des
comptes,
remis plat loccasion de la ngociation sur seule caisse par dpartement (par exemple, on 2010,
la rduction du temps de travail et la Cour comptait encore rcemment 123 Caf en mtro- p.162.

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 dossier Politique sociale
pole) remet en cause les accords locaux sur le
temps de travail ngocis au niveau de chaque
caisse: la mutualisation impose une rengocia-
16 tion, et les accords doivent alors tre entrins
par lUcanss. Ce qui fait grincer des dents les
syndicats. Cest le cas par exemple dans les
Urssaf qui sont aujourdhui les plus avances
dans ce processus, qui prvoit 22agences, une
par rgion dici 2013, contre 74 actuellement.
Les contestations sont fortes, alors que le recou-
vrement est une activit qui peut tre forte-
ment standardise dautant que les dclarations
sont maintenant groupes pour les cotisations
Urssaf et Unedic et se font par Internet. Mais
lon mesure la difficult lie au climat social
lorsque le gouvernement dclare quaucune
mobilit force na t impose. Cette mise
en ordre est difficile: dans son chapitre sur
la dpartementalisation, le rapport dactivit
de la Caf de Seine-Maritime rappelle que le
dpartement comptait 4 caisses (Rouen, Elbeuf,
Dieppe, LeHavre). Mais elle explique quelle
conservera un sige social auHavre et un sige
administratif Rouen Ce qui est loin dtre
rationnel!
La rduction des effectifs a nanmoins repris
depuis 2004, mais elle na pas t mise en uvre
partout de la mme faon. Ainsi, depuis 1998,
en 13 ans, le nombre de salaris de la Cnam-TS
na baiss que de 7%12 au lieu des 30% qui
auraient t logiques et ncessaires. Largument
de la Cnam-TS laisse perplexe: Il est toutefois
exact que la Cnam-TS a prfr, dans un premier
temps, privilgier le redploiement de personnels
vers des missions davenir comme lamlioration
de la qualit de service () plutt que la baisse
des effectifs. De la mme faon, alors que ltat
anticipe une baisse de 5% des effectifs pour les
12
Document
annes 2010-2013, la Cnav anticipe une charge
Assurance- de travail plus lourde en raison de laugmenta-
maladie:
volution
tion des dparts en retraite, alors mme que le
des pic des dparts est dj pass.
effectifs.
13 Un statut priv privilgi
Cour des
comptes,
Les salaris des organismes de protection sociale
rapport sur ne sont ni fonctionnaires ni contractuels de la
la Scurit
sociale 2010,
fonction publique, mais sont des salaris de droit
p.165. priv, rgis par un statut datant de 1957 et rgu-
Socit Civile n 130 Dcembre 2012
SOCI130.indb 16
lirement amlior. En pratique, leur statut est
trs proche de celui de la fonction publique,
sauf en ce qui concerne le rgime de retraite:
progression de carrire largement lanciennet
et une quasi-garantie de lemploi vie. Mais la
contrainte la plus svre semble tre l'impos-
sible mobilit des personnels qui font que ces
structures sont incapables dvoluer au rythme
des besoins et des technologies. Un problme
rcurrent qui plaide pour une vigoureuse poli-
tique dexternalisation au moment o les offres
de clouds privs et publics se multiplient.
Ce statut explique sans doute que labsentisme
y soit plus fort que dans le secteur priv: entre
autres avantages, les salaris des organismes de
protection sociale nont aucun jour de carence
et sont donc pays ds le premier jour darrt.
Ceci explique un taux darrt maladie de 128%
suprieur celui des salaris du priv.
Rapport Secteur Organisme
de la Cour des comptes13 priv SS
Nombre darrts maladie
3,46 7,94
par an
On est donc dans la situation o les personnes
charges de grer et de contrler les arrts mala-
die du priv ne sont eux-mmes pas soumis
aux mmes contraintes. Ce sont dailleurs les
salaris de la Cnam dont le taux dabsentisme
est le plus lev parmi tous les organismes de la
Scurit sociale. Le comble est que, quand un
jour de carence a t impos dans la fonction
publique en 2011, les salaris des organismes
de Scurit sociale ont russi chapper cette
rgle. Dans les Caf, le taux dabsentisme mala-
die (nombre de jours darrt rapport au nombre
dheures travailles) varie du simple au triple:
3,64% dans la Creuse 8,33% Paris (rappel:
labsentisme maladie du rgime gnral est de
4,95 en 2010 contre 4% dans le priv)! Les Caf
dcomptent galement un absentisme global
qui prend en compte tous les motifs dabsence
des congs, la formation, aux heures de dl-
gation ainsi que les arrts maladie: toutes causes
confondues, on arrive 27,82% dabsences dans
la Haute-Garonne pour un effectif de 617, soit
un quart du personnel absent pour une raison ou
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une autre. Dans les CPAM, labsentisme mala-
die tait de 5,51% en 2010 au niveau national,
avec 7,6% en 2011 dans le Vaucluse.
Un tel absentisme est dautant plus choquant
que les salaris de ces organismes disposent de
congs importants en plus des 5 semaines lga-
les: au moins 3 jours de congs dits locaux,
1/2 jour par 5 ans danciennet, 2 jours par
enfant de moins de 15 ans, 3 5 jours pour
congs fractionns, sans compter 12 jours pour
soigner un enfant malade de moins de 11 ans
(6 jours aprs 11 ans).
Salaires: les salaris de ces structures peroivent
un treizime mois en fin danne et un demi-
mois loccasion des vacances dt (comme
les fonctionnaires en Grce).
Consquence de cette organisation: les rsultats
en matire de productivit sont loin datteindre
les objectifs fixs par ltat et ceux que lon
pourrait thoriquement attendre.
Rsultat exclusif de lenqute
iFRAP
Les organismes de Scurit sociale peinent
rduire les carts de productivit entre caisses
locales: cette affirmation lapidaire mane du
rapport de lIGAS de 2009 sur la modernisation
de la gestion des organismes de Scurit sociale.
Si ce rapport est un peu ancien, il dresse une
srie de constatations qui montre que lon peut
faire nettement mieux.
Dans la branche famille, selon les hypothses
retenues, la rduction des carts entre les CAF per-
mettrait dobtenir une croissance de la productivit
comprise entre 2,1 et 10,4%. La mme simulation
conduirait un gain de productivit compris entre
5 et 15% pour la branche recouvrement.
La branche maladie na connu aucune rduc-
tion des carts de productivit entre ses caisses
entre2004 et2008. Loutil principal utilis pour
rduire ces carts a consist inciter les caisses
les moins productives prendre en charge de
nouvelles activits, soit pour le compte dautres
caisses du rseau, soit extrieures (prise en charge
des oprations de gestion dune caisse des indus-
tries lectriques et gazires par une CPAM, par
exemple). Mais ni la contractualisation avec les
caisses locales ni le pilotage par les effectifs nont
Socit Civile n 130 Dcembre 2012
SOCI130.indb 17
Politique sociale dossier
t utiliss par la Cnam-TS, ce qui explique lchec
de la caisse nationale rduire les carts.
Pour ces raisons, la Fondation iFRAP a voulu
mesurer directement les indicateurs de produc- 17
tivit au niveau de chaque caisse.
Classement des Caf:
que faut-il en retenir?
La caisse nationale des allocations familiales
(Cnaf), charge de la gestion de la branche
famille du rgime gnral, a vers prs de
77milliards deuros de prestations en 2011
plus de onze millions dallocataires et emploie
31000 personnes en quivalent temps plein
(mtropole et Dom). Nous avons pu nous procu-
rer des donnes pour 73 Caf sur 102. Ce chiffre
apparemment satisfaisant cache en fait de fortes
disparits: en effet, toutes les informations sont
tires du site Internet www.caf.fr; nanmoins,
les donnes disponibles sont trs variables: de
pas de donnes du tout (Haute-Corse, Ardche,
Somme par exemple), quelques explications
essentiellement concernant la composition du
Conseil dadministration (Haute-Savoie), voire
des chiffres cls (Haute-Loire, Vaucluse, Cha-
rente-Maritime) un rapport dactivit complet
(Nivre, Loire-Atlantique, Marne, Haut-Rhin,
Gironde, Creuse).
Le cas le plus frquent est la prsentation du
conseil dadministration qui compose la Caf:
24personnes. Prsentant le mandat ses mem-
bres, le Medef a mis en ligne une fiche qui pr-
cise: En rgle gnrale, le conseil se runit chaque
fois quil est convoqu par le prsident et au moins
quatre fois par an. La frquence des runions est
lie limportance de la caisse. Les rapports dac-
tivit que nous avons pu consulter montrent une
activit rgulire mais pas non plus dbordante
des conseils dadministration, notamment dans
lanimation et laction sociale locale.
Les donnes les plus frquemment publies sont
lies aux indicateurs retenus dans les conven-
tions dobjectifs et de gestion (COG), savoir
des critres lis la qualit daccueil: nombre de
courriers reus, de visiteurs reus, de connexions
Internet, etc. Certains poussent mme le raffine-
ment jusqu' donner le nombre de documents
dits, de copies, etc. On y trouve galement les
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 dossier Politique sociale

indicateurs de lutte contre la fraude. En revan-
che, sur les cots de gestion, les rapports dac-
tivit les plus complets et les plus transparents
18 ne sont pas lgion.
Un premier coup dil sur les lments retirs
de ces Caf nous montre la forte dispersion dacti-
vit: les 5 plus grosses Caf dans notre classement
sont le Nord, les Bouches-du-Rhne, Paris, le
Rhne, la Gironde: sans surprise, ces Caf appar-
tiennent la catgorie A. Ce sont elles qui cou-
vrent les plus gros contingents de population, la
Seine-Saint-Denis, dont nous navons pas eu les
donnes publies, tant la premire de toutes les
Caf en population couverte (56% de la popu-
lation du dpartement) pour la mtropole et la
Runion pour les Dom (75%).

Les Cinq plus grandes CAF de notre classement

Nord Bouches-du-Rhne Paris Rhne Gironde

Prestations
3126 306253,00 2131000000 1960824345 1769000000 1363139896
lgales

Actions sociales 186000 000 153200000 227565132 153000000 118569012

Total 3312 306253 2284200000 2188389477 1922000000 1481708908

Agents 1581 1215 1137 989 837

Allocataires 529124 389503 403717 346690 274711

Bnficiaires 1404098 975750 906631 906000 677430

En% de la
55 49 40 52 46
population

Les cinq plus petites sont les suivantes:

Belfort Lot Hautes-Alpes Corse-du-Sud Creuse

Prestations
135584 385 95700000 109851514 102000000 87680000
lgales

Actions sociales 11098361 44900000 9193067 7500000 4256000

Total 146782 746 140600000 119044581 109500000 91936000

Agents 87 102 67 57 52

Allocataires 25557 24904 21998 20437 16901

Bnficiaires 67151 63160 57955 51975 41284

En% de la
47 36 42 36 33
population

Si une certaine logique sociodmographique En revanche, les derniers de notre classement

est respecte, ce nest pas forcment le cas ds
que lon rentre dans quelques indicateurs de
gestion, mme les plus grossiers: ainsi, en nom-
bre dallocataires par agent, on trouve parmi les
plus efficaces: le Bas-Rhin, la Charente-Ma-
ritime, la Marne, lEssonne, le Val-de-Marne,
lHrault, les Landes ou les Hauts-de-Seine.
On y voit donc toutes tailles de dpartement.
sont plutt des petits dpartements: Loire,
Gard, Finistre, Cte-dOr, Hautes-Pyrnes,
Calvados, Arige, Lot, Gers, Nivre, Aveyron,
Indre (entre 216 et 289 allocataires par agent).
La typologie est peu prs la mme pour les
prestations verses par agent.
Cette analyse rejoint celle de lIGAS qui dans
son rapport dvaluation de la COG de la Cnaf

Socit Civile n 130 Dcembre 2012

SOCI130.indb 18 31/12/12 12:05:15


pour 2005-2008 indique: Pour analyser les
carts de cots entre grandes et petites caisses sur
la priode de la COG, il est possible de rpartir
les Caf en 4 catgories. Les caisses les plus grosses
ont plus de 250000 allocataires, les plus petites
moins de 50000. Les rsultats montrent que les
caisses les moins chres ne sont pas en moyenne
les plus grosses mais plutt celles situes entre
150000et 250000 allocataires. Mais ce sont
les plus petites caisses qui prsentent en moyenne
les cots les plus levs.
Quant aux cots de gestion, mme si cet indi-
cateur est trs mal renseign, il montre de fortes
amplitudes: ainsi, pour le cot de gestion pour
100euros, on trouve en tte la Creuse avec
3,72% suivie des Hauts-de-Seine (3,25%), du
Puy-de-Dme (3,01%) et des Yvelines (2,90%)
alors que la Cnaf donne un chiffre national de
2,8%, et lAin, la Vende ou le Haut-Rhin sont
2,3%. Une tude ralise par la Cnaf en 2010
sur 21 caisses confirme une grande dispersion
des rsultats qui incite la Caisse poursuivre sa
politique de rationalisation des rseaux.
Enfin, le cot global par allocataire varie de
139,79 pour le Val-dOise 200,98 pour
la Creuse avec un chiffre au niveau national
donn par la Cnaf de 157,45. L aussi, on
constate entre deux caisses de catgorie A, Paris
et la Gironde, un cart de 8 par allocataire.
Il est difficile de se risquer une estimation de
ce qui pourrait tre tir dune meilleure produc-
tivit, mais en alignant le cot global par allo-
cataire sur le meilleur ratio observ dans notre
chantillon, on pourrait atteindre 200millions
deuros dconomies14.
Sagissant des dpenses daction sociale, elles
ont reprsent 4,4milliards deuros pour les
Caf en 2010. Les Caf interviennent dans de
nombreux domaines:
crches, halte-garderie, jardins denfants, cen-
tres de loisirs, camps de vacances, etc.;
assistants sociaux, conseillres en conomie
sociale et familiale, prvention, tutelle, aide
domicile, etc.;
secours et prts dhonneur, aides et soutien
aux familles, avances sur prestations, presta-
tions extra-lgales, aide lquipement et au
logement, dette nergie, etc.;
Socit Civile n 130 Dcembre 2012
SOCI130.indb 19
Politique sociale dossier
centres sociaux, foyers de jeunes travailleurs,
accueil gens du voyage, accompagnement sco-
laire, etc.
Les dpenses daction sociale sont les seules sur 19
lesquelles les lus des conseils dadministration
locaux ont un vrai pouvoir de dcision. Do de
nombreuses initiatives dans ce domaine, pour
justifier la gestion locale et paritaire des Caf.
Pour tre tout fait complet, la Cour des
comptes a relev en 2010 que la dgradation
des rsultats de certaines Caf tait en partie
lie la mise en uvre du RSA, qui figure
parmi dautres prestations (AAH, APL, etc.)
gres pour le compte de tiers (tat, dparte-
ment) par la branche famille. Ces prestations
reprsentent 60% des allocataires et pour les-
quelles en labsence de comptabilit analytique
les Caf ne peroivent pas de compensation de
frais de gestion ou des frais forfaitaires.
Les CPAM
En 2011, lassurance-maladie a rembours
144,8milliards deuros de prestations maladie
pour le rgime gnral, plus 7,8milliards deuros
au titre des accidents du travail/maladies pro-
fessionnelles. Les prestations daction sociale
ont reprsent 142,4millions deuros de plus.
Quatre Franais sur cinq sont affilis au rgime
gnral, et lassurance-maladie compte, avec
les Ugecam et la branche accidents du travail/
maladies professionnelles, 89950 agents. Au
niveau local, les prestations et les relations avec
les bnficiaires sont gres par 102 CPAM, les
CGSS (Caisse gnrale de Scurit sociale) en
outre-mer (Guadeloupe, Guyane, La Marti-
nique, La Runion); lAlsace-Moselle dispose
dun rgime local particulier.
La Fondation iFRAP sest penche sur les comp- 14
Meilleure Caf:
tes dun chantillon reprsentatif qui regrou- 139,79,
pe un tiers des CPAM. Ces CPAM sont trs soit appliqu
11418000
diverses: leurs effectifs vont de 101 (Creuse) allocataires,
2400 (Bouches-du-Rhne) qui grent cha- donne un cot
global de
que anne entre 380millions et 6,4milliards 1596202459,
deuros de prestations. Les charges de fonction- soit
201652017
nement par bnficiaire slvent en moyenne de diffrence
61,45euros, avec de fortes variations (jusqu par rapport
au chiffre
74,67 pour le Puy-de-Dme). Dans ce cas donn par
prcis, le simple retour la moyenne per- la Cnaf.
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 dossier Politique sociale

mettrait dconomiser chaque anne plus de
7millions deuros. La rduction des effectifs
pourrait tre un des leviers de ces conomies,
20 car, au vu du nombre de ses bnficiaires, la
CPAM du Puy-de-Dme se situe bien au-des-
sus de la moyenne constate dans les autres
caisses (910 bnficiaires par agent).
Gestion de lassurance-maladie
94% des Franais sont affilis deux niveaux
dassurance sant, par exemple la Cnam-TS
et une complmentaire sant. La Cnam-TS,
en position de monopole et prenant en charge
90% des remboursements, laisse trs peu des-
pace aux complmentaires dont les cots sont,
en pourcentage, naturellement plus levs (10
20% contre 1,3%): leurs charges adminis-
tratives sont similaires ceux de la Cnam pour
des montants individuels 10 fois moindres15 et
un nombre dassurs 15 1000 fois infrieurs.
Et ils doivent en plus recruter leurs assurs et
collecter les cotisations sans disposer, comme
la Cnam-TS, de la force de la loi pour le faire.
Ce systme deux niveaux est inutilement
complexe et coteux. Les systmes un seul
niveau dassurance sont plus performants: soit
avec la rusticit du monopole total comme
au Royaume-Uni, soit de prfrence avec le
dynamisme de la concurrence au premier euro
comme en Allemagne ou aux Pays-Bas. Les
complmentaires sant prennent en charge
13,7% des dpenses de soins et biens mdi-
caux soit 30milliards deuros. Un systme
un seul niveau viterait le double traitement
des dossiers des assurs et du remboursement
de leurs soins, et diminuerait les cots de ges-
tion des 250milliards deuros de dpenses
dau moins 2% soit 4 5milliards deuros
par an16. Tout en fournissant un service plus
simple et plus personnalis aux assurs.

La complexit des rgimes de Scurit sociale en pratique

Voici le tmoignage d'une femme qui a dbut sa carrire dans la fonction publique,
avant de rejoindre le secteur priv (banque). Aujourd'hui, elle a dmarr au Crdit
15 agricole. Rsultat: elle et son fils doivent changer de rgime pour l'assurance-
La plus im- maladie de base (pass de la Cnam-TS la MSA), tout a pour une couverture
portante
complmen- peu prs similaire. Pour quelle raison? On me dit que les rgimes agricoles ont
taire, la besoin des salaris des banques et assurances agricoles pour rester viables encore
MGEN, gre
environ quelques annes. Mais quel cot? Sans parler du fait que, si un jour elle quitte
3,5millions le Crdit agricole, il faudra tout refaire!
de person-
nes.

16 Mutualisation des donnes: ticiens de la seule Caisse nationale taient

Ceci ninclut
pas les bais-
depuis toujours un chantier rpartis dans 43 sites17, multipliant les cots de
ses de d- difficile pour la Scu gestion et de dveloppement des applications.
pense beau-
coup plus
En 1945, tous les documents taient sous Dans son rapport sur lexcution du budget de
considra- forme de papier et tous les traitements taient la Scurit sociale 2011, la Cour des comp-
bles lies au
suivi des fi-
locaux. Traiter les dossiers prs du terrain tait tes indiquait propos de linformatique de la
lires de donc justifi. Avec larrive de linformatique Cnaf: Elle [la Cour] a constat une gouver-
soins et de
leurs assurs
puis les progrs spectaculaires des tlcommu- nance inefficiente associe une stratgie incer-
par ces as- nications, la donne a compltement chang. taine, une trop grande dispersion des structures
sureurs.
Les autres organisations ont centralis leur et des moyens, et, en consquence, des retards
17 informatique ds les annes 1980 et travaillent proccupants de modernisation de systmes din-
Cour des
comptes,
dj sur le cloud computing. En 2010, la formation. Idem la Cnav ou l'Acoss.
rapport sur Cour constatait que les 3366 informaticiens Dans leur rponse la Cour, les responsables
la Scurit
sociale 2010,
de l'Assurance-maladie taient disperss entre de la Cnam-TS et de la Cnaf indiquent une
p.144. 150 villes ou sites et que les 2000 informa- cause de dysfonctionnement: les caisses locales

Socit Civile n 130 Dcembre 2012

SOCI130.indb 20 31/12/12 12:05:15

 Politique sociale dossier

sont trs indpendantes et dfendent le statu plus complexe par la mthode de ralisation:
quo: Le rseau est compos dorganismes qui les diffrentes briques logicielles sont ralises
disposent dune autonomie de gestion. par diffrents partenaires, avec les problmes
Le problme est diffrent, mais aussi ana- de coordination affrents. terme, ce ne sont 21
chronique dans les caisses de retraite com- pas seulement les dveloppements des syst-
plmentaire Arrco et Agirc du secteur priv. mes dinformation quil faudrait fusionner
Il est dj difficile de comprendre pourquoi mais aussi leur exploitation19. 18
Dossier de
existent encore deux systmes diffrents Les rgimes des salaris publics ne sont pas en presse Arrco/
pour les cadres et les non-cadres alors que les reste. LIrcantec, organisme de retraite com- Agirc, DSI,
janvier2012.
cotisations sont devenues trs proches et que plmentaire des non-titulaires de la fonction
lArrco renfloue rgulirement lAgirc pnali- publique, constitue aussi un bon exemple du 19
Et la fusion
se par laugmentation rapide du plafond de gchis li la multiplication des rgimes. La Arrco/
la Scurit sociale. Mais la multiplicit des dure moyenne de cotisation cette caisse Agirc avec
lIrcantec
caisses Arrco et Agirc est galement coteuse. tant de 9 ans, de trs nombreux adhrents dont les cots
Rsultat: les cots de gestion pour la Cnav ne cotisent lIrcantec que peu de temps. de gestion
(5%?) sont
selon les comptes 2011 (charges de gestion Rsultat: la moiti du million de retraits de trs levs.
administrative rapporte au montant des lIrcantec peroivent moins de 30euros par
20
prestations servies) sont de 1,3%. Selon les mois20 verss annuellement. Il est typique que Cour des
comptes de lArrco, les charges de gestion sont ce changement ait entran une protestation comptes,
rapport sur
de 3,72% et les charges de gestion de lAgirc de certains syndicats, soucieux de conserver la Scurit
sont de 1,82%. Cest environ 1milliard qui le maximum de clients cette caisse justi- sociale 2010,
p.144.
serait conomis grce un alignement sur fiant son activit, ses effectifs et leurs postes.
les frais de gestion de la Cnav. Le suivi pendant les 30 annes suivantes de 21
Auditions
Dautant que les dpenses dinformatique vie active et les 25 annes de vie la retraite MECCS AN
reprsentent 467millions deuros par an et de ce demi-million de personnes constitue 2005, rapport
de Jean-
26% des frais de gestion18 pour construire un une charge inutile et coteuse. Rsultat: les Pierre Door
systme informatique unique baptis Usine frais de gestion de lIrcantec sont 4 fois plus sur l'organisa-
tion et le cot
retraite. Un dveloppement rendu encore levs que ceux de la Cnav 21. de gestion
des branches
de la Scurit
sociale.

Open data: encore du chemin parcourir 22

Ce classe-
Cette enqute nous a surtout permis de voir quel point la culture de lopen data tait ment repose
sur plusieurs
encore peu diffuse au sein de la Cnam-TS et des CPAM. Seulement 16 rapports dac- dizaines
tivit ont t mis en ligne volontairement par les CPAM (15,7%), quand la moiti environ dindicateurs
et prend
se contente dune plaquette plus ou moins dtaille reprenant des chiffres cls et leurs notamment
statistiques (systmatiquement excellentes) de satisfaction des usagers. Les autres ne en compte
les objectifs
publient rien, aucune ne communique le nom, ladresse ou le numro de son service de fixs par
communication. Certains services se sont mme tonns et fchs que nous ayons pu contrat avec
la Cnam-TS
trouver leurs coordonnes! Du ct de la Cnam-TS, mme opacit: alors que la Cnam-TS dans le cadre
vient de raliser un classement de lefficience des CPAM et une revue nationale de leurs du contrat
pluriannuel de
taux dabsentisme, ce document est indisponible la communication. Un classement22 gestion sign
pourtant sujet caution et qui tient plus du concours de beaut: en 2011, il place en par chaque
CPAM, mais
effet en tte la Creuse, la plus petite CPAM de France, qui ne peut bien videmment pas aussi le cot
servir de modle dautres organismes de taille beaucoup plus importante. Dun point de gestion
et lefficience,
de vue de lefficience et des rformes envisager, il serait probablement plus pertinent cest--dire
de comparer les caisses en fonction de leur taille, par catgorie. Mais pour cela, il faudrait le ratio entre
les objectifs
un peu plus dopen data et le cot
de gestion.

Socit Civile n 130 Dcembre 2012

SOCI130.indb 21 31/12/12 12:05:15

 dossier Politique sociale
Gestion de laction sociale
Malgr de nombreuses aides sociales lgales, il
est invitable que certains se retrouvent dans des
22 situations que seule une intervention personna-
lise peut prendre en charge. Mais la difficult,
cest que tous les organismes de protection sociale
aient mis en place des actions dans ce sens: celle
de la Caf sajoute celles de la Cnav, de la Cnam,
Arrco, Ircantec, MSA, mairies et dpartements,
HLM. Malgr cela, des milliers dassociations se
sont dveloppes pour prendre en charge ceux qui
passent travers les mailles du filet officiel.
La multiplication de ces points daides constitue
un vritable labyrinthe pour les intresss et est
humiliante puisquil faut raconter sa vie cha-
cun pour que cela soit efficace. C'est aussi coteux
en termes de ressources humaines et favorise les
fraudes faute de vritable recoupement. Regrou-
per les montants des allocations distribues par les
organismes publics en un seul point au niveau des
communes pour tre au plus prs des besoins du
public serait srement plus efficace. On retrouve-
23 rait un systme simple: le public et les associations
Expos prives. Les conomies seraient faites dabord sur
des motifs,
amendement les cots de gestion de ces organismes, et non pas
dpos par sur le montant des aides distribues. terme, le
Pierre Morel
LHuissier. systme serait beaucoup plus efficace.
Dautant quil est possible de faire le tri dans ces
initiatives sociales: lIrcantec a une politique
de mcnat, des caisses Agirc et Arrco ont des
programmes de bourses daides la scolarit
pour les enfants des actifs et des prts immobi-
5 Les limites du paritarisme
Autre facteur de frein, la gouvernance du systme
et en particulier le paritarisme: chaque caisse
locale a un directeur nomm par la caisse natio-
nale mais fonctionne avec un conseil dadminis-
tration compos de nombreux mandats distribus
de faon paritaire:
les Caf comptent un conseil dadministration
de 24 membres,
les CPAM comptent un conseil dadministra-
tion de 26 membres,
Les Urssaf comptent un conseil dadministra-
tion de 23 membres,
Socit Civile n 130 Dcembre 2012
SOCI130.indb 22
liers complmentaires. La CNRACL a une acti-
vit croisires; comme le dit lex-directeur de
la branche retraites de la CDC, Jrme Gallot:
On peut trouver a formidable, on peut aussi se
demander sil est normal que les pensions de tous
financent les croisires de quelques-uns.
Tous ces exemples plaident en faveur dune pro-
fonde rorganisation de la protection sociale: loin
dune organisation clate et qui correspondait
la gestion de laprs-guerre, un rapprochement par
rgion pourrait tre une solution efficace et co-
nome en deniers publics. Elle pourrait se conjuguer
une caisse commune de Scurit sociale multi-
branches. Cest par exemple ce qui a t fait en
Lozre avec la cration de la Caisse commune de
Scurit sociale pour rpondre au contexte particu-
lier dans lequel se trouve ce dpartement rural qui
permet de garantir une prsence institutionnelle
indispensable du rgime gnral de Scurit sociale,
une efficacit accrue de lorganisme se conjuguant
avec les objectifs de modernisation et de performance
que les diffrentes caisses nationales de ce rgime sont
charges dimpulser 23. Cette organisation est aussi
celle de la MSA, mme si la population dont elle a
la responsabilit est trs limite et ne permet pas de
faire des gains de productivit. ceux qui estiment
que dans les gros dpartements, de telles structures
donneraient naissance des monstres, on pourrait
imaginer de sectoriser les grandes villes de France.
On pourrait au moins envisager de mettre en place
une telle organisation dans une majorit de dpar-
tements de France moyennement peupls.
Les Cram comptent un conseil dadministration
de 25 membres,
Les caisses dpartementales de MSA comptent
30 membres,
Les caisses rgionales de RSI en comptent 36,
la CCMSA compte 27 membres,
la Cnav compte 34 membres,
la Cnaf compte 38 membres,
la Cnam-TS compte 38 membres,
lAcoss compte 33 membres,
le RSI compte un conseil dadministration de
50 membres.
31/12/12 12:05:15
 Politique sociale dossier

Il convient dajouter les 50 membres du conseil
dadministration de lUnedic. Il faut aussi prendre
en compte 960 mandats dans les caisses Arrco
et 650 dans les caisses Agirc24, et 170 mandats
Arrco au niveau national et 156 mandats Agirc au
niveau national. Au total, cest de prs de 15000
mandats dont il sagit.
Ces fonctions sont gratuites selon le Code de la
Scurit sociale, mais il prvoit (article L 231-12)
le remboursement des frais de dplacement des
administrateurs ainsi quaux employeurs des mem-
bres du conseil ou administrateurs salaris, celui des
salaires maintenus pour leur permettre dexercer
leur fonction pendant le temps de travail ainsi que
les avantages et les charges sociales affrents.
Si les choses se trouvent strictement encadres
cela nempche pas de stonner de certains trans-
ferts: En 2010, lArrco a consacr 57869euros
aux insertions dans les revues syndicales et vers
9146euros pour sa participation des congrs
syndicaux; lAgirc mentionne un montant de
59885euros pour les mmes objets. () Les deux
institutions attribuent aussi leurs organisations
membres, en application de dcisions prises par
leurs instances dlibratives dans les annes 1970,
des contributions forfaitaires de financement de
conseillers techniques: en 2010, lArrco a vers
ce titre 512203euros, soit 64025euros par orga-
nisation, et lAgirc 474096euros, soit 67728euros
par organisation.
Pour la MSA, la situation est franchement
excessive selon le rapport Perruchot: On
constate galement le cot trs lev, qui appa-
rat disproportionn, des frais de paritarisme
gnrs par la gestion du rgime agricole: plus
de 26millions deuros, contre 30millions pour le 23
rgime gnral, soit peine moins. Or, la Mutua-
lit sociale agricole (MSA) revendique (chiffre de 24
Rapport
juillet2010) 5,6millions de bnficiaires de ses Perruchot.
prestations, quand le rgime gnral compte prs
de 50millions de personnes couvertes en assu-
rance-maladie et 15millions de pensionns. Le
mme cart de lordre dun dix se retrouve si
lon compare les masses financires globalement
mobilises par les rgimes.
En 2010, la direction de la Scurit sociale a
indiqu pour le rapport que les frais lis aux
administrateurs reprsentent 64millions
deuros dont 50millions sont attribus au
titre des mandats syndicaux avec un partage
parit entre employeurs et salaris. Le rapport
Perruchot a essay deffectuer un chiffrage de
cette gouvernance paritaire au sens large: il
reprsente environ 80millions deuros pour
les reprsentants de syndicats patronaux ou
professionnels et 80millions pour les syndi-
cats de salaris. Il est certain que le strict cot
des dfraiements reste lchelle des dpenses
du rgime gnral, ou mme de lensemble de
la protection sociale, limit. Cependant, cette
gouvernance paritaire a indniablement une
influence sur lorganisation et la gestion des
caisses o synergies et rationalisation sont des
mots tabous.

Extraction comptable des frais lis aux administrateurs

dans les organismes de Scurit sociale (en milliers deuros)
Rgime Rgime social des Mutualit sociale Rgime Rgimes
Total En%
gnral indpendants (RSI) agricole (MSA) des mines spciaux
Assurances des administrateurs 205 5 171 2 11 395 1
Vacations 5351 260 4037 48 101 9796 15
Pertes de salaires et de gains 3278 532 922 33 390 5155 8
Cotisations sociales 1501 14 327 20 21 1883 3
Voyages et dplacements 10219 1959 6460 590 1139 20366 32
Frais dorganisation des lections - - 3235 - 359 3595 6
Autres frais 3031 126 11406 3 310 14877 23
Formation des administrateurs 3748 158 - 936 - 4842 8
Secrtariat technique 2809 - - 282 7 3098 5
Total 30141 3054 26560 1914 2338 64006 100
Source: direction de la Scurit sociale, cit dans le rapport Perruchot.

Socit Civile n 130 Dcembre 2012

SOCI130.indb 23 31/12/12 12:05:15

 dossier Politique sociale

Cest dans la gestion courante des caisses que la
faiblesse du systme de paritarisme apparat. Trs
classiquement, les administrateurs de ces caisses pri-
24 vilgient les salaris de ces organismes aux dpens
de leurs clients. Ils ont aussi maintenu un nombre
excessif dadministrateurs et les menus avantages
dont ils disposent. Consquence: la rduction du
nombre de caisses est mise en uvre de faon lente
et sans entraner la rduction drastique du cot de
gestion qui aurait t logique.
Exemple: alors que la rduction du nombre de
caisses et de sites est un impratif vident soulign
dans le rapport de la Cour des comptes, la direc-
tion de la Cnam-TS lui a rpondu: La Cnam-TS
partage le point de vue de la Cour sur la ncessit de
rationaliser le rseau des CPAM. Jusqualors, cha-
que fois que lopportunit se prsente loccasion
du dpart dun directeur ou dun agent comp-
table, la direction de la Cnam-TS a propos aux
conseils dadministration des caisses concernes un
rapprochement des directions ou agences comptables
au sein dun mme dpartement. Une attitude qui
semble tolre puisque le rapport de lAssemble
nationale recommandait: loccasion de chaque
dpart dun directeur dorganisme (local), la tte de
rseau pourrait faire raliser un audit externe de la
situation de lorganisme. Alors que les salaris du
secteur priv acceptent des contraintes de restruc-
turation beaucoup plus fortes, il est trange que les
rorganisations indispensables des organisations de
Scurit sociale dpendent de questions de conve-
nance dun directeur.
La rforme de 2004 a donn ltat le pouvoir
de nommer le directeur des diffrents rgimes, qui
nomment ensuite les directeurs des organismes
locaux. Cest un progrs, mais qui se heurte des
habitudes trs ancres et aux pressions des lus
locaux et des administrateurs.

social. Et pendant ce temps, on met en discutable. O est l'efficacit?

Conclusion
Comme on a pu l'illustrer travers
ce dossier, les chiffres sur l'cart de
cot de gestion de notre systme
de protection sociale avec d'autres
pays europens n'est que le reflet
de la complexit de notre systme,
qui s'est construit par sdimentation
d'organisations historiques auxquelles
se sont ajoutes les concessions faites
par les responsables politiques.
La multiplicit des rgimes cre des
cots de gestion stupides, mais aussi des
tracas considrables pour les assurs.
Pour la sant, par exemple, pour 90% de
la population salarie, avoir la Scu a se passe pour l'assurance chmage
et une mutuelle se rsume deux lignes
diffrentes sur le bulletin de paie mais
deux tapes pour se faire rembourser
les soins. quoi bon? Il conviendrait de
s'interroger sur un autre fonctionnement,
comme les Allemands l'ont fait.
Bien plus qu'un simple problme
d'organisation, cette situation est
aujourd'hui trs grave car elle empche
toute rforme. D'abord parce que notre
systme est illisible: le fameux PLFSS est
un bon exemple. Comme personne n'y
comprend rien, on bricole des rformes
dans un coin, ce qui est loin d'tre
dmocratique compte tenu de l'enjeu
que reprsente notre fameux modle
place des conventions d'objectifs et de
gestion/moyens signes entre les tutelles
et les organismes, dclines avec chaque
caisse locale, qui sont de vraies usines
gaz dont le principal but est
de faire semblant de rformer.
La responsabilit de cet chec
pse surtout le modle paritaire.
Normalement, dans un rgime paritaire,
si les charges excdent les produits,
les partenaires se mettent autour de
la table pour dcider, soit de baisser
les prestations, soit d'augmenter les
cotisations. C'est leur rle et ils sont l
pour a. C'est d'ailleurs comme a que
ou les retraites complmentaires. S'ils
s'en remettent l'tat pour prendre
les dcisions difficiles, il est temps de
poser la question de leur rle dans la
gouvernance du systme social. C'est
particulirement vrai pour les branches
famille et maladie qui n'ont aujourd'hui
quasiment plus aucun lien avec des
rgimes professionnels; d'autant plus
que les reprsentants des syndicats,
censs reprsenter les assurs sociaux,
dfendent pied pied les personnels de
la Scu, dont les intrts sont de leur
point de vue quivalents ceux des
assurs sociaux. D'o un statut certes
priv mais privilgi et une productivit dpenses de prestations sociales.
Elle nest pas au rendez-vous et le
rsultat est l: plus de 6milliards
deuros de surcot annuel qui seraient
vitables condition de:
fusionner les caisses primaires
dassurance-maladie (CPAM) au niveau
rgional pour atteindre 22 en 2017;
fusionner les caisses dallocations
familiales (CAF) au niveau rgional
pour atteindre 22 en 2017;
fusionner la Cnav et les
complmentaires retraites ainsi
que les rgimes spciaux de retraites;
limiter le nombre dadministrateurs
10 par caisse rgionale;
instaurer au moins un jour de carence
pour les arrts maladie des personnels
des diffrentes caisses;
mettre en place une politique
de transparence des donnes des
diffrentes caisses avec obligation
de publication des rapports dactivit
annuels (mise en ligne);
renseigner annuellement la composition
des 33milliards de cots
de fonctionnement.
Notre tude de janvier sera
consacre ltude des conomies
qui pourraient tre ralises sur les

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