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Logement: programme
pour un quinquennat
Le logement correspond lun des besoins essentiels de lhomme et conditionne
largement les possibilits dpanouissement des mnages. En 2010, en incluant
les loyers et les charges, taxes, etc. un mnage sur deux consacre plus de 18,5%
de ses revenus son habitation principale. Avec 227milliards deuros de dpenses,
le logement est de loin le premier poste de consommation des mnages, devant
lalimentation (145milliards deuros). Depuis des dcennies, notre pays est en situation
de crise du logement. Les politiques publiques dans ce domaine se sont imposes
comme un lment essentiel de la solidarit nationale: elles reprsentent en 2010
prs de 40milliards deuros par an, soit 2% du PIB1, et expliquent que le logement soit
au cur des proccupations lectorales. Et pourtant, le problme nest pas seulement
quantitatif. Comment restructurer un secteur dactivit fractionn qui ne fonctionne
quavec des subventions? Si rien nest fait pour amliorer la fluidit de ce march,
mme une augmentation massive de la construction de logements ne permettra pas
de traiter le dsordre actuel. Pourquoi et comment faire pour que cela change enfin?
10
1 March du logement: une mosaque
de cellules tanches, source de la crise
Pour les pouvoirs publics, ce sujet cristallise tou- Comment grer un parc social efficacement, en
tes les contradictions: comment assurer laccueil toute transparence et sans attribuer une rente
des familles les plus modestes sans constituer vie aux 10millions de Franais qui y sont logs?
des ghettos ? Comment aider les locataires et Les interventions massives de ltat, dsireux de
encourager laccession la proprit sans favoriser rpondre tous ces dfis, perturbent gravement
des effets daubaine et faire flamber les prix ? le march.
mentation, habillement). Un raisonnement valable du march libre mais est brouill pour ceux des
pour ceux des actifs qui ont la possibilit de changer logements publics. Il est probable quune partie
de travail, ainsi que pour les chmeurs et pour les des locataires de HLM ne dispose pas des ressour-
retraits. Dans tous les pays du monde une partie ces ncessaires pour entreprendre un tel dmna- 11
significative des retraits soit retourne dans leur gement et quune autre partie conserve son HLM
pays ou leur province dorigine (Portugal, Bretagne, comme rsidence secondaire ou comme rsidence
Auvergne), soit migre vers des rgions supposes principale pour ses enfants majeurs. Seul le trs
plus agrables (Floride, Midi, Sud-Ouest). bas niveau des loyers en HLM peut expliquer de
Une enqute de 1992 montre que 45,2 % des tels comportements. Comme toujours, le blocage
retraits locataires du secteur priv partent en est double sens: la dcision des habitants des
province, tandis que seulement 19,7% des loca- zones tendues de rester dans leur logement emp-
taires de HLM font de mme: le signal qualit/ che les mal logs et ceux des zones dtendues qui
prix fonctionne parfaitement pour les locataires en auraient besoin de venir les remplacer.
Taux deffort - part du logement (loyer, charges, eau, lectricit, taxes) Locataire HLM Locataire priv cart priv/HLM
1er quartile de niveau de vie 20,2% 33,6% +66%
2e quartile de niveau de vie 23,2% 29,1% +25%
3e quartile de niveau de vie ns 25,1%
4e quartile de niveau de vie ns 18,8%
Source: Insee Premire, 1395, mars 2012
compte que le loyer sans les charges locatives explique la trs faible mobilit des locataires de
qui sont plus faibles dans le secteur priv (o le HLM: une fois obtenu un logement HLM, les
chauffage est moins souvent collectif). Cet cart locataires sy accrochent logiquement.
12
Dans la ralit, la dizaine de cas de blocages du march du logement dcrits ci-dessus se conjugue
pour crer une situation cadenasse. Dans ces sous-marchs ferms, les mnages et les logements 4
Enqute
sont durablement figs, crant, de faon alatoire, des rentes pour les uns et des handicaps pour les logement
autres, totalement injustifis, et contribuant la perception de crise du logement. Insee 2006.
14
2 Trois donnes fondamentales
sur le march du logement
1 La crise du logement nexiste pas
parce quil ny a pas un march immobilier uni- trs infrieurs ceux de la rgion parisienne.
que: une vision trop macro conduit lvidence Plusieurs tendances de fond sont luvre. La dsin-
un diagnostic fauss. Il y a en France 32millions dustrialisation a touch de grosses villes moyennes
de logements pour 26millions de mnages. Et le o limmobilier recule. Au contraire, lattractivit
nombre de logements vacants a progress de 20% des zones sud, littorales et frontalires et les progrs
de 1985 2010. Alors o est-elle cette crise? extraordinaires des moyens de transport (autoroutes,
5
La France
Dans les zones que lon appelle tendues , TGV) redessinent la gographie de la France. La
clate, cest--dire Paris et lle-de-France. Mais aussi nouvelle carte des besoins en logements ressem-
site
constructif.fr,
dans une partie de la rgion PACA, le Genevois ble dsormais un fer cheval regroupant la
Patrick franais, le Sud-Ouest (Toulouse) et la mtro- faade atlantique, le grand Sud, le Lyonnais et la
de La
Morvonnais,
pole nantaise. L o la demande est suprieure Savoie, lAlsace. Et les mouvements au sein du ter-
novembre loffre et o vendeurs et bailleurs fixent le ritoire national sont de grande ampleur: entre2005
2007.
march, mais o les prix restent quand mme et2015, 19dpartements concentreront la moiti
de laccroissement national du nombre de mnages;
Nombres en milliers 1985 2010 30 dpartements en expliqueront les deux tiers5.
Rsidences principales 20489 27298 Autre phnomne qui influe sur lvolution de la
demande de logements: la dmographie. Le nombre
Rsidences secondaires 2511 3132
dindividus a augment, mais le nombre de person-
Logements vacants 1880 2272
nes par mnage continue sa chute, et accentue le
ENSEMBLE 24880 32703 besoin en petits logements. En cause, les divorces et
Logements individuels 13890 18435 le vieillissement. L aussi les volutions ne sont pas,
Logements collectifs 10990 14268 partout en France, les mmes. En fait, la question du
logement est trop souvent vue sous le prisme de la
Propritaires occupants 10812 15892
rgion lle-de-France, en raison du dficit chronique
Accdants 5091 5071 de logements dans cette rgion depuis un quart de
Locataires 9677 11406 sicle. titre dexemple, on voquera lindicateur
- de HLM et autres bailleurs sociaux 3314 4970 de surpeuplement critique qui touche 6% de la
- de personnes physiques et autres 6363 6437
population en moyenne nationale, mais plus de 10%
Source: Comptes du Logement, 2012
Paris et prs de 15% en Seine-Saint-Denis.
Prix moyen en euros le-de-France Lyon, Bordeaux, Toulouse, Lille, Nancy, Montluon, Saint-
Paris
par m2, secteur libre (hors Paris) Rennes, Grenoble Strasbourg, Besanon Gaudens, Alenon
Achat 8400 3500 3000 1500-2000 1000-1300
Loyer /m/mois 20 12-15 9 8 7
Source: Observatoire des loyers (OLAP), 2011.
2 Les loyers naugmentent pas plus vite que les revenus des Franais
La pnurie de logements dans certaines zones dcennies, les loyers ont augment un peu plus
influence la perception que lon peut avoir de que linflation, mais moins que les revenus dis-
lvolution des loyers. Mais globalement et sur des ponibles par personne et beaucoup moins que le
prix des logements. En effet, lvolution des loyers les propritaires bailleurs peuvent augmenter
suit une mcanique trs contrainte: le loyer, sur de 2,24% les loyers qui arrivent chance au
lequel le propritaire et le locataire se sont mis premier trimestre 2012. Un chiffre infrieur
daccord au moment de la signature du bail, peut linflation de 2011 (2,5%) et laugmentation 15
tre rvis chaque anniversaire du contrat la moyenne des revenus. En cas de changement de
condition quune clause prvoyant cette modifica- locataires, il est possible de rajuster le loyer mais
tion soit prvue, et cette hausse se cale sur lindice dans un cadre trs contrl. Les loyers des HLM
de rfrence des loyers (IRL) publi par lInsee. voluent sensiblement comme ceux du secteur
Ainsi, selon le dernier indice publi par lInsee, libre (Insee Premire, 1350, mai2011).
Linefficacit sociale est une vraie difficult car des outsiders (nouveaux candidats). Rsultat, le
vouloir rsoudre un blocage on en cre un autre, nombre de mnages disposant de bas revenus10
quil faut dfaire par de nouvelles mesures, etc. La logs dans le parc priv nest pas trs loign de
18 loi Dalo (Droit au logement opposable) en est la celui des mnages aux revenus similaires logs en
meilleure illustration. Cette loi a t mise en uvre HLM (24% contre 32% en 2002). Mais, les pre-
en 2007, elle implique que toute personne qui na miers consacrent au logement une part nettement
pas les moyens de se loger dcemment, qui a fait plus importante de leur budget que les locataires
une demande de HLM non satisfaite, doit obtenir de HLM (33% contre 20%).
une proposition de logement de la part du prfet Seule une plus grande rotation dans le parc social
ou peut engager un recours devant un tribunal (deux fois infrieure celui du priv, 9% contre
10 administratif. Or, les prfets expliquent quils ont 18%11) pourrait remdier ce problme dalloca-
Niveau de le plus grand mal loger les publics prioritaires tion. Mais lavantage de solidarit nationale valu
vie infrieur
la demi- auprs de bailleurs sociaux. Ceux-ci renclent 10milliards deuros12 aujourdhui est tel que le taux
mdiane mme lorsquil sagit de loger des mnages dans de rotation ne cesse de chuter (de 12% en 1998
des niveaux
de vie. le contingent prfectoral (le prfet dispose dun 9% en 2008). Cest pour cela que le surloyer
contingent de 30% des logements sur tous les pro- de solidarit (SLS) a t renforc par Christine
11
CGEDD, grammes de construction de HLM - 25% destins Boutin, ministre du Logement, en 2007, preuve de
Le Point des personnes mal loges et 5% aux fonction- la volont des pouvoirs publics de corriger un effet
sur,
n27, naires). Car le pouvoir dattribution appartient in pervers de la politique HLM. Selon lUnion sociale
octobre fine au bailleur social qui peut sopposer au titre de lhabitat qui fdre les organismes HLM, le SLS
2009.
de la mixit sociale. Cela signifie prfrer le droit est faiblement appliqu: seuls 4% des locataires
12 au maintien dans les lieux de mnages qui ne peu- y seraient soumis. Mais comme on peut le voir
Conseil
danalyse vent tre qualifis de dfavoriss au logement de travers des tmoignages (voir encadr page 18),
stratgique, mnages modestes. Contre toute logique, le droit au lapplication du SLS se heurte parfois aux intrts
Note
danalyse maintien dans les lieux du logement HLM na pas t politiques de communes qui refusent de lappliquer.
n264, abrog par la loi Dalo dmontrant les consquences du Le logement social devient alors clairement une
Les aides
au logement flou idologique sur la cohrence des dispositions rgle- prbende.
des mentaires et lgislatives, indique Andr Ych. Cest Dernire illustration de lincohrence de la politi-
mnages
modestes, lillustration mme de la rglementation protectrice que HLM, la question du financement. Les prts
fvrier2012. des insiders (personnes en place) au dtriment aux bailleurs sociaux sont garantis gratuitement par
les collectivits locales en change de rservations tion pour les bailleurs sociaux est leur capacit
de logements dans les programmes financs. Ltat mobiliser leurs fonds propres, mais cela les oblige
comme les collectivits locales sont de plus en plus revoir leurs rgles de gestion pour tre plus renta-
contraints pour leur financement. Alors mme que bles et dgager des profits. Ou alors mobiliser plus 19
lquilibre des oprations HLM en zones tendues de crdits sur les fonds du livret A, ce qui implique
dpend justement de ces subventions. La seule solu- un alourdissement de la charge de la dette.
En 2011, les revenus plafonds pris en compte sont les revenus nets imposables de 2009
Cas dun mnage de deux personnes, Paris et communes limitrophes
Type de logement public PLAI PLUS PLS PLI
Revenus plafond pour obtenir un logement 1669 2781 3615 5006
Revenu plafond pour y rester 3338 5562 7230 10012
Note: en 2009, le revenu moyen des mnages de deux personnes est de 3260euros par mois.
20
4 Quelle politique
pour demain?
Aujourdhui, il est ncessaire dagir pour faire baisser les prix et recentrer le secteur HLM vers les
mnages en difficult.
du prix de la construction neuve, des loyers et des personnes handicapes, 1 3% pour les termites et
charges, lobsolescence acclre du parc ancien, 1 5% pour la prvention des sismes).
laugmentation des dlais de construction, lexclu-
sion du logement pour les plus pauvres et au final Fiscalit 21
la pnurie doffre. Il relve aussi que lapplication Cette question est essentielle, si la politique du
gnralise, sans tude dimpact, la construction logement doit concourir faire baisser les prix, les
neuve de la norme daccessibilit pour les handicaps pouvoirs publics doivent renoncer la manne que
se traduit par des exigences inefficaces de surface reprsentent les droits et taxes sur le patrimoine et
supplmentaire. Ainsi, les estimations de la direc- les transactions immobilires (prs de 17milliards
tion gnrale de lUrbanisme, de lHabitat et de deuros pour la taxe foncire et 8,7milliards pour les
la Construction indiquent que les surcots de la transactions en 201016). Il est aussi ncessaire dam-
rglementation technique 2006/07 varient, pour le nager un statut prenne du bailleur priv (loyer, 16
collectif neuf par exemple, de 4,5 17% (1 3% amortissement) afin de ne pas le dcourager, ainsi Comptes du
logement
pour lnergie, 5,5 6 % pour laccessibilit aux que rquilibrer les relations bailleurs/locataires. 2012.
identique au loyer du march priv. Dans les Il conviendrait de sappuyer sur leur expertise,
zones tendues, les transitions ne sont pas bien leur implantation travers tout le territoire pour
faites. Une nouvelle approche pour combler une meilleure politique du logement social
22 temporairement le dficit d'offre sociale consis- moindre cot. Et de poursuivre le regroupement
terait mettre le secteur libre dans les mmes des petits offices HLM afin de dgager de vraies
conditions que le secteur HLM pour faire du conomies dchelle.
logement social. Ce qui signifie permettre au La vrit est que le logement est dj gr de
secteur priv de bnficier des mmes condi- manire interventionniste: PLD, SRU, DIA et
tions de prts, de TVA, dexonration de taxes droit de premption, rapports bailleurs/loca-
foncires que le secteur HLM. Ainsi, cette solu- taires, secteur HLM, encadrement des loyers,
tion temporaire pourrait n'tre rserve qu Grenelle de lEnvironnement et subventions
lle-de-France. la construction, etc., et cette gestion la fran-
La poursuite de cette rforme du secteur social aise a provoqu le renchrissement du cot
devrait conduire supprimer les aides la des logements dans les zones tendues. Le nou-
construction au profit des aides la personne veau Gouvernement devra faire le choix dune
car cest la personne qui a besoin daide, pas politique de baisse des prix. Si aujourdhui les
lappartement. terme, les mnages choisi- attentes des Franais sont trs fortes en matire
raient librement leur rsidence en fonction de de logement, seules des propositions vritable-
leurs revenus et de lAPL laquelle ils ont droit, ment nouvelles sont susceptibles de rompre
indpendamment du statut du logement. le dficit de loffre et la spirale des prix, et ce
Comme on la expliqu, le secteur HLM est dautant plus que les effets seront longs se faire
la croise des chemins. Ses financements essen- sentir et les volutions dmographiques dans
tiellement publics sont remis en question et il plusieurs bassins conomiques concourront
ne peut se dvelopper quau prix dun nouvel renforcer la demande. Une premire tape serait
endettement. Bien sr, parmi les acteurs du dj de considrer quil ny a pas une seule poli-
monde HLM certains sont dans une meilleure tique du logement mener mais des marchs
17
Conseil situation que dautres. Cest notamment le cas locaux avec des contraintes diffrentes, voire
danalyse des grands groupes qui sappuient sur un large contradictoires. Une deuxime tape serait de
stratgique,
Note parc social. Ainsi, 3F (200000 logements), SNI viser une vraie politique de mobilit rsidentielle
danalyse (300000 logements), ICF, etc., dont le parc est car, au-del dune augmentation du nombre de
n230, Le
logement largement amorti, leur permet de tolrer une constructions, si rien nest fait pour amliorer
social plus grande modration des loyers ou de mener la fluidit du logement, on ne rsoudra pas le
pour qui?,
juillet 2011. une politique plus offensive dinvestissement. dsordre actuel.
Logement en Allemagne
Contrairement la France, lAllemagne ne connat estime quil est suprieur de 20% ceux de loge-
pas de crise prononce du logement. Le march ments quivalents. Si le juge dcide de baisser le
du logement allemand se caractrise par une loyer, celui-ci se substituera de plein droit celui
forte proportion de locataires du secteur priv qui figurait dans le bail. Sagissant du logement
(le parc social ne reprsente que 6%) et un taux social, le bailleur sengage une gestion sociale,
de propritaires de 43%. Le modle allemand a notamment sur les loyers pratiqus, en change
t largement comment pendant la campagne dune subvention publique perue pendant une
avec son systme de miroir des loyers qui dure dtermine (12 20 ans). La subvention
permet de connatre le niveau pratiqu dans cer- diminue dans le temps jusqu ce que les loyers
taines municipalits. Ainsi, le loyer, fix librement, reviennent aux prix du march. Au-del, les loge-
peut tre contest devant un juge si le locataire ments reviennent au march libre17.
Socit Civile n 124 Mai 2012
Logement dossier
5 Propositions
de la Fondation iFRAP
23
Mettre en place rapidement les mesures suivan- Rquilibrer les relations propritaires/loca-
tes. taires.
Redfinir les conditions daccs et de maintien Simplifier les normes et rglementations tech-
dans les lieux des HLM: niques.
-instaurer des baux de 6 ans; Adopter une fiscalit dentrepreneurs pour les
- lchance du bail, rexaminer le niveau de propritaires bailleurs.
revenus et de patrimoine et la taille du mnage Vendre les logements publics intermdiaires.
pour apprcier ladquation du logement; Appliquer le SLS aux locataires de logements
-fixer 70 ans le droit au maintien dans les lieux publics dont les revenus dpassent la norme.
indpendamment du niveau de revenu et du taux Dcentraliser la politique du logement.
doccupation. Relancer la politique de dconcentration de la
Moduler la loi SRU: rgion parisienne.
-suspendre son application dans les zones non- Entreprendre une grande rforme de la poli-
tendues; tique du logement en supprimant terme les
-suspendre la construction de logements sociaux aides la construction et en laissant les mna-
dans les communes qui en comptent plus de ges choisir librement leur rsidence en fonction
35%; de leurs revenus et de lAPL laquelle ils ont
-inclure les logements sociaux vendus dans le droit, indpendamment du statut du logement
compte de la loi SRU. (les loyers des HLM seront aligns sur ceux du
Produire des terrains constructibles. secteur libre).
Paris et en premire couronne de logements Fondation iFRAP : Dans la loi Boutin tait
dont les loyers se situent entre les HLM et ceux du prvue une incitation la vente des logements
march libre, typiquement entre 12 et 20euros le m, sociaux leurs occupants. Cette disposition
ce qui contribue encombrer les logements sociaux fonctionne-t-elle correctement?
avec des mnages aux revenus intermdiaires. Y. L. : Nous y sommes trs favorables chez 3F.
Pour la construction, il est beaucoup question de Dailleurs, la moiti des ventes HLM en Ile-de-
librer du foncier grce aux terrains publics. Ce que France sont ralises par notre groupe. Cest la
lon constate, cest quil y a beaucoup de foncier traduction dune stratgie forte: nous nous som-
disponible mme en Ile-de-France qui peut tre mis mes fix un objectif de primtre de vente de 5%
profit pour augmenter la construction. Mais il faut de notre patrimoine.
pour que cela se traduise en logements revoir les Nous constatons dailleurs une vraie demande des
rglementations durbanisme et les rgles exces- locataires. Pour 3F, cela reprsente aussi 90mil-
sivement prudentielles (PPRI). Il faut galement lions deuros de cessions de vente en complment
renforcer lefficacit des acteurs de lamnagement des 120millions deuros dautofinancement en
foncier pour valoriser les terrains disponibles. Dans 2011. Nous assurons ces ventes dans les meilleu-
ce domaine, on peut faire beaucoup mieux. res conditions pour les futurs acheteurs: les prix
de cession sont fixs 20% en dessous du prix
Fondation iFRAP : Comment expliquer le des Domaines, nous ralisons les grosses rpa-
regroupement des organismes HLM ? Est-ce rations, nous nous engageons une reprise en
une rponse la crise? cas daccidents de la vie pendant 5 ans. Rsultat:
Y.L.: Eu gard la complexit des problmes quil plus de 40 % des ventes se font dans les deux
faut dsormais grer sagissant de la construction, premires annes et cela dclenche galement
de l'amlioration du patrimoine immobilier et de la de la mobilit rsidentielle. Il arrive que les maires
gestion locative avec la monte de la prcarit, des n'y soient pas favorables, craignant les risques
difficults lies la mobilit professionnelle crois- de coproprits prives dgrades. Il faut gale-
sante, les regroupements ou mutualisations entre ment rappeler que dans le cadre de la loi SRU, les
organismes permettent une bien meilleure efficacit ventes restent comptabilises pendant 5 ans en
des acteurs. Il y a 20 ans, les acteurs du logement logements sociaux.
social pouvaient sen tenir une simple gestion
patrimoniale et locative. Ce temps-l est rvolu et Fondation iFRAP: Faut-il revoir les rgles doc-
ce mouvement est une ncessit car il permet une cupation des logements sociaux pour parvenir
mutualisation des moyens humains et financiers l amliorer la mobilit rsidentielle et renforcer
o il y a aujourdhui beaucoup trop de petites struc- loffre destination des plus modestes?
tures. De ce point de vue, les penses voluent : Y.L.: Concernant les plus modestes, d'une faon
les collectivits locales ont dsormais lhabitude de gnrale nous ne refusons jamais un dossier pro-
travailler avec des groupes mme si elles souhai- pos par un rservataire pour insuffisance de reve-
tent conserver une relation de proximit avec les nus, il est toujours possible de trouver une solution.
bailleurs. Les socits de HLM ont renforc leurs Concernant la mobilit, il convient de distinguer les
capacits de dialogue avec les collectivits locales quartiers bien constitus o il faut viter une rente
de plus en plus impliques grce la dcentralisa- de situation et, dans ce cas, il faudrait tudier non
tion de la dlgation des aides la pierre. Subsis- seulement les revenus mais aussi tous les actifs
tent des sujets de dbat, il sagit notamment de la des locataires.La difficult serait de faire partir des
rpartition du 1% logement sur les territoires et de la personnes parce quelles dpassent les plafonds
gestion des dossiers Dalo. Ce problme est essen- dans des zones fragiles. Le surloyer de solidarit
tiellement francilien, mais il y a une vraie difficult bien mis en uvre est un bon compromis, mais il
concilier les candidatures adresses par ltat avec y a un travail de clarification des responsabilits
la demande des collectivits dattribuer des loge- faire entre les collectivits et ltat pour l'exercice
ments aux candidats issus de leurs fichiers. du Dalo.