Conceptos para entender mejor la Vulnerabilidad (*)

Texto elaborado por Luca Vivanco

1. El contexto de las polticas sociales en Chile

1.1 Los aos 90: la dcada de la innovacin

A partir de 1990, la poltica social, especialmente la orientada a superar la pobreza,

experimenta en Chile cambios significativos, especialmente en relacin a lo ocurrido en
los aos 80. En el marco de una estrategia de desarrollo basada en el crecimiento
econmico y el incremento del gasto social, resumida en el principio de crecimiento con
equidad, la poltica social de la dcada del noventa se plantea como una estrategia
de desarrollo social que, respetando los equilibrios macroeconmicos, busca mejorar la
calidad de vida de la poblacin, superar la pobreza y revertir los procesos de
discriminacin y exclusin social, para lograr una sociedad ms equitativa e integrada1.

Las polticas sociales de los ochenta, distinguan entre quienes eran asistenciales por su
condicin estructural, de quienes podan arreglrselas por s mismos: red social para la
subsistencia, con focalizacin de recursos en los ms pobres (el resto de la poblacin
deba acceder a prestaciones y servicios sociales en el mercado, por sus medios). El viraje
de los noventa descans en un nuevo paradigma, aqul que sostena que la
asistencialidad de la red social slo puede generar nuevas dependencias y, por lo mismo,
la asistencia pura termina por reproducir la misma pobreza que quiere combatir.

En los noventa el eje de las innovaciones de las polticas sociales descans en la

concepcin de "igualdad de oportunidades", con un Estado preocupado por invertir en la
formacin de recursos humanos como base de la igualdad de oportunidades, en
educacin y en salud. Los componentes centrales de esta poltica social fueron dos: el
reforzamiento de las polticas sociales vinculadas al llamado anillo central, es decir, a las
polticas sectoriales tradicionales (educacin, salud, vivienda y previsin) y, el desarrollo
de las llamadas polticas de inversin social dirigidas fundamentalmente a grupos
prioritarios de la poblacin, incluyendo territorios afectados por pobreza. Esto implic un
cambio significativo de enfoque en las polticas sociales, una ampliacin en la oferta de
programas y un involucramiento mayor, aunque aun insuficiente, de los espacios y actores
regionales y locales en el diseo e implementacin de los programas sociales.

Un aspecto central en el cambio que experimenta la poltica social durante los noventa es
el fuerte incremento que se produce en los recursos asignados al gasto social, factor que
junto con el crecimiento econmico que experiment el pas (especialmente en el primer
quinquenio) permiti contar con los recursos necesarios para financiar la nueva poltica
social, logrndose as una disminucin ostensible de la incidencia de la pobreza en la
poblacin2.

(*) Extracto de Documento Gua de Contenidos y Aplicaciones: Mdulo de Prevencin de la Vulnerabilidad.

Luca Vivanco. 2008
En efecto, entre 1989 y el ao 2000 el gasto pblico y fiscal social3 coherentemente con
la estrategia de desarrollo que postula la bsqueda de un crecimiento con equidad
aument en todos los sectores, alcanzando un crecimiento promedio anual de 5,4 y 6,7%,
respectivamente.

Consistentemente con el nfasis otorgado a la inversin social, los sectores que registran
los mayores incrementos son: educacin, salud, vivienda y otros programas de inversin
social. Durante el periodo 89/2000 stos crecen por sobre la tasa promedio del gasto
total, mientras el correspondiente a previsin y subsidios monetarios lo hacen en similar
proporcin. La estructura sectorial del gasto social se modifica, registrndose un aumento
en la participacin de educacin, salud y de los programas de inversin social, en tanto
se mantiene la participacin de vivienda y disminuye la de los subsidios monetarios
asistenciales y previsin4.

Al ao 2000 el gasto social absorbe aproximadamente un importante 70% del presupuesto

total del Estado, mientras la participacin del gasto pblico social y del gasto fiscal social
en el PIB fue de 16,6% y 14,0%, respectivamente, superior a la observada en 1989 (12,9% y
9,1%, respectivamente). Esto ltimo, sin embargo, ubica a Chile an por debajo de los
pases de mayor desarrollo de Amrica Latina y desde luego a mucha distancia de los
niveles de gasto social de los pases desarrollados.

El significativo incremento de recursos destinados al gasto social, producido desde los

aos noventa, ha permitido desarrollar un conjunto de iniciativas orientadas al
mejoramiento de la calidad de vida de los sectores pobres. En primer lugar, fue posible
asignar ms recursos al anillo central de la poltica social, permitiendo impulsar el
mejoramiento de la infraestructura social, aumentar la calidad, equidad y cobertura de
los servicios sociales bsicos y recuperar, adems, el valor de los subsidios monetarios
dirigidos hacia los sectores ms pobres6.

En segundo lugar y complementariamente a lo anterior, se genera una amplia y

diversificada oferta pblica de instrumentos destinados a enfrentar situaciones y
manifestaciones diversas de pobreza. Dentro de esta oferta se encuentran,
principalmente, programas sociales orientados a los llamados grupos prioritarios7,
iniciativas que representan el ncleo de la accin denominada de inversin social, y
tambin algunas iniciativas orientadas a territorios o zonas en situacin de pobreza. El
propsito final de stos es proporcionar a las personas, familias, grupos, organizaciones y
localidades las oportunidades y capacidades para responsabilizarse del mejoramiento de
sus condiciones de vida. Bajo esta nueva perspectiva, se desarrollaron programas
especficos dirigidos a situaciones de pobreza, precariedad, riesgo social y vulnerabilidad.

La oferta generada hacia los grupos prioritarios en este perodo, incluye entre otros,
programas de capacitacin y formacin para el trabajo, nivelacin de estudios,
atenciones en salud, programas deportivos y recreativos, cuidado de hijos e hijas de
mujeres jefas de hogar, programas de prevencin consumo del consumo de drogas, de
fortalecimiento organizaciones, etc. Una mirada a la composicin de esa oferta, revela
que predominan los programas que abordan el rea de educacin, asociados
fundamentalmente a acciones orientadas a nios y jvenes. Le siguen en importancia el
rea denominada de promocin social y el rea de seguridad social. Las reas de
capacitacin e insercin laboral y de desarrollo productivo le siguen en importancia,

Luca Vivanco, 2008

considerando para esto la cantidad de programas, su cobertura territorial y el monto de
su inversin.

Por otra parte, las acciones para enfrentar situaciones de pobreza territorial son ms bien
escasas considerando la diversidad geogrfico-territorial de Chile. Estas acciones se
focalizan, adems, en forma preferente en la llamada pobreza campesina-agrcola,
que constituye slo una de varias expresiones de la pobreza rural del pas. A esto, se suma
un conjunto de acciones programticas de carcter selectivo que se originan en mbitos
sectoriales especficos y que permiten resolver necesidades de familias y comunidades
pobres en el mbito de la infraestructura social (por ejemplo, el acceso a bienes y
servicios bsicos como agua potable y electrificacin rural), de la educacin (como el
Programa P-900 orientado al mejoramiento de la calidad de la educacin en las 900
escuelas ms pobres del pas) y de alimentacin (a travs de programas de alimentacin
complementaria para nios, embarazadas y adultos mayores).

Pese a la mayor actividad que el Estado despliega durante los aos noventa hacia los
grupos ms pobres, a travs del reforzamiento de las polticas sociales tradicionales y la
generacin de programas de inversin social, se mantiene un porcentaje importante de la
poblacin en situacin de pobreza, persisten grandes desigualdades en materia de
ingresos, calidad de los servicios sociales bsicos a que acceden los distintos grupos
socioeconmicos y, diversas formas de discriminacin y exclusin que hacen necesario
replantearse cmo contribuir desde la poltica social a la construccin de formas ms
inclusivas de organizacin social que aseguren a todos el desarrollo de capacidades y el
acceso a fuentes que permitan la realizacin y expansin de los derechos ciudadanos.

1.2 La dcada del 2000: las nuevas reformas sociales

Para enfrentar la persistencia de este ncleo de pobreza dura no permeable a los

programas sociales convencionales y a las estrategias de intervencin pblicas existentes,
a partir del ao 2002 el gobierno del Presidente Ricardo Lagos inicia la implementacin de
las bases de un sistema de proteccin social para 225.000 familias de extrema pobreza; el
Sistema Chile Solidario. Este sistema combina elementos de asistencialidad y promocin, y
su propsito final es incorporar a las familias en extrema pobreza a la red de proteccin
social del Estado, de manera garantizada y/o preferencial (segn sea el beneficio), lo
cual supone la vinculacin, interaccin y readecuacin efectiva de la oferta
programtica existente.

El trabajo con grupos prioritarios y el desarrollo de una institucionalidad ad hoc, permiti

acumular durante la dcada de los 90, importantes aprendizajes sobre cmo disear
estrategias de intervencin social ms pertinentes y de alto impacto. Por lo mismo, el inicio
del Gobierno del Presidente Lagos se encontr con una serie de desafos que explican la
prioridad conferida a las reformas sociales efectuadas en el perodo.

A pesar de la proliferacin de programas sociales, era necesario actualizar y

operacionalizar ms claramente los conceptos bsicos de la agenda social, en especial
promocin, integracin y equidad. Si bien estos ejes seguan siendo y an hoy los
principios rectores de las polticas pblicas, era necesario sealar cmo una intervencin
social puede aportar efectivamente a la promocin social, puede ser ms integrativa y
lograr mayor equidad. En definitiva, era necesario avanzar en la definicin de metas de

Luca Vivanco, 2008

impacto ms concretas que le den una expresin real a los objetivos que hoy promueve
la poltica social.

El trabajo realizado en torno a los grupos prioritarios de la poltica social aquellos

que eran motivo de atencin preferente en virtud de su particular vulnerabilidad,
permiti madurar varias apuestas que se fueron desarrollando en el camino. Pero
hacia el final del perodo era necesario avanzar desde esa perspectiva discursiva,
hacia una matriz operacional que expresara ms concretamente los mbitos de
intervencin y las estrategias ms acordes para aportar a la igualdad de
oportunidades para todas las personas.

La implementacin de programas sociales emblemticos, como el PROGRAMA DE

APOYO A LA HABILITACIN LABORAL DE MUJERES JEFAS DE HOGAR, o el PROGRAMA PARA
ASENTAMIENTOS PRECARIOS CHILE BARRIO, permiti avanzar en cuestiones relativas a la
desconcentracin y la descentralizacin, sobre todo fortaleciendo las
capacidades de gestin local y la formacin de nuevas competencias en los
municipios. Sin embargo, era preciso contar con un modelo de gestin pblica
descentralizada, donde existiera traspaso simultneo de competencias y
atribuciones, y capacidades tcnicas e instrumentales que aportaran ms
significativamente a los procesos decisionales de los actores institucionales
territoriales.

Los nuevos esquemas institucionales que permitieron la operacin de los

programas sociales nuevos, hicieron de la coordinacin intersectorial un modelo
de gestin central a los propsitos de la nueva poltica. A pesar de los avances
registrados en este mbito, era necesario generar las directrices necesarias para
que los niveles territoriales adscribieran y replicaran las estrategias de coordinacin
inter y multisectoriales. En este marco, las polticas sociales sectoriales (educacin y
salud) empezaron a coexistir con iniciativas de carcter ms transversal (como la
superacin de la pobreza), siendo su adecuada combinacin el principal desafo
para el nuevo perodo.

Con estos antecedentes, la agenda social se encamin decididamente a implementar las

reformas sociales que, en las reas de educacin, salud, justicia y proteccin social,
permitieran afianzar los logros y aprendizajes generados en la etapa anterior. En el caso
de la educacin, a partir de 1990 comienza a implementarse un proceso gradual y
constante de transformacin de las condiciones y procesos educativos. Esta Reforma
Educacional tiene como principio bsico el mejoramiento de la calidad y la equidad de
la educacin.

En una primera etapa, su accionar fundamental se bas en la implementacin de la

Jornada Escolar Completa que, basada en el planteamiento de que un mayor tiempo de
permanencia en la escuela o liceo se asocia a una mejor calidad de los aprendizajes, se
desarroll un gran esfuerzo en infraestructura para modificar la modalidad de doble
jornada escolar (maana y tarde), por una jornada escolar nica y de mayor carga
horaria. Adems de constituirse en un factor que potencie los aprendizajes, se consider
que la extensin de la jornada escolar se configurara en un factor de proteccin,
particularmente en los sectores de mayor vulnerabilidad social, donde la escuela es un
espacio que protege a nios y nias de riesgos como la desercin escolar, el trabajo
infantil y otras situaciones de vulneracin de derechos.

Luca Vivanco, 2008

Junto con eso, se impuls la Reforma Curricular, ya que segn los nuevos paradigmas
educacionales y a las nuevas necesidades del mundo actual, la reformulacin de los
antiguos planes y programas de la enseanza era una necesidad imperiosa. De esta
manera, se redisearon, por una parte, los contenidos y su organizacin temporal de
acuerdo a ciclos de enseanza; y, por otro lado, metodologas docentes con un fuerte
acento constructivista fueron incorporadas en el tratamiento de los nuevos contenidos.
Esto se acompa de importantes inversiones para el Perfeccionamiento Docente y, la
proliferacin de Programas de Mejoramiento Educativo.

Estos y otros programas desarrollados por el Misterio de Educacin, tienen como objetivo
contribuir al mejoramiento de la educacin, tanto desde la calidad como desde el
aseguramiento de la equidad educativa. Muchos de estos programas se focalizan en
sectores de bajos ingresos, contribuyendo as a garantizar el derecho a una educacin de
calidad a toda la poblacin de Chile, con especial preocupacin por las condiciones
educativas de los nios y nias de escasos recursos.

Por su parte, en el rea de la salud tambin se lleva a cabo una reforma de importantes
proporciones. La reforma al sistema de salud procura mejorar las atenciones que provee a
la poblacin, poniendo de manifiesto los principios de equidad y solidaridad, permitiendo
que las personas tengan mejores estndares de vida y mayores oportunidades. La reforma
integral al sector salud se basa en garantizar explcitamente un sistema de acceso
universal de garantas en salud. Esto, modificando el modelo de atencin dirigindolo
hacia la satisfaccin de las expectativas y necesidades del usuario. Sin duda, el logro de
estos objetivos ha asumido como principales estrategias: (1) Mejorar las condiciones
laborales de los trabajadores de la salud; (2) Reforzar la institucionalidad de una autoridad
sanitaria. Y, (3) Establecer un sistema de financiamiento para las reformas que se lleven a
cabo.

Uno de los componentes ms importantes de la reforma a la salud es el Acceso Universal

para Prestaciones Integrales y Garantas Explcitas asociadas a la Atencin de Prioridades,
el Plan AUGE. Dicho Plan se concibe como una herramienta de equidad, enmarcada en
lo ms esencial de las bases conceptuales y ticas de la salud pblica, tendientes a
priorizar racionalmente el uso de los recursos, dirigindolos hacia los problemas de mayor
dao a la salud de la poblacin, en especial a la de bajos ingresos. Un propsito
fundamental de la Reforma es garantizar el derecho a la salud, estableciendo el acceso
universal a las acciones prioritarias con garantas de acceso, oportunidad, calidad y
proteccin financiera.

Los principios de accin que orientan el funcionamiento del AUGE dicen relacin con
orientar de la mejor manera posible los recursos disponibles en el sistema de salud,
limitados y escasos. Por tanto, la necesidad es orientar estos recursos para que puedan ser
adecuadamente distribuidos de manera de asegurar que las enfermedades causantes
del mayor sufrimiento, dao y muertes prevenibles a la poblacin, sean correcta y
oportunamente tratadas.

El AUGE es un instrumento para promover la equidad y materializar los objetivos sanitarios y

de proteccin social en salud para todos los chilenos. Contribuir a fortalecer la
regulacin sanitaria, al explicitar las condiciones en que las personas podrn acceder a
los servicios de atencin y contribuir, tambin, a una mayor efectividad del gasto en

Luca Vivanco, 2008

salud, a travs del reordenamiento sectorial de la prestacin de servicios y del cambio de
modelo de atencin. Como componente fundamental de la Reforma a la Salud, el AUGE
inicia un proceso progresivo garantizando la atencin de los principales problemas de
salud que afligen a los chilenos, con mltiples prestaciones de prevencin, tratamiento y
rehabilitacin. Estas garantas de acceso, oportunidad, calidad y cobertura financiera, se
irn ampliando progresivamente, contribuyendo de esta manera al mejoramiento del
sistema de salud en Chile.

Por ltimo, destaca la reforma social conocida como SISTEMA DE PROTECCIN SOCIAL CHILE
SOLIDARIO. Los avances en la reduccin de la indigencia durante tal dcada tambin
fueron significativos, ya que en igual perodo sta se reduce del 12,9% a 5,7%. Pero un
dato que confirm la necesidad de reorientar las estrategias de lucha contra la pobreza,
fue el estancamiento en la reduccin de la indigencia que se produjo a partir de 1996 en
torno a 5,7%, ya que se estaba volviendo cada vez ms difcil lograr reducciones
porcentuales del ncleo de personas y hogares con ingresos inferiores a la lnea de la
indigencia. Estos datos, con cifras al 2000, son los que se analizaron para replantear la
estrategia de focalizacin hacia los sectores de extrema pobreza.

Diversas evaluaciones permitieron constatar que, a pesar de la amplia oferta pblica

existente de programas sociales dirigidos a atender las necesidades de las personas ms
pobres del pas, los beneficios sociales eran percibidos en mayor medida y con mayor
intensidad por aquellas familias pobres no indigentes, que por aquellas indigentes o
extremadamente pobres. En parte importante, ello se deba a un diseo de la oferta
pblica basado en un modelo de espera estructurado en funcin de la demanda, y que
asuma, al mismo tiempo, que aquellos que no demandaban estos servicios y beneficios
era debido a que no los requeran.

Estos antecedentes fundamentaron la decisin de dar prioridad al abordaje de la

extrema pobreza y evaluar distintas alternativas para la conformacin de un dispositivo
institucional que permitiera coordinar los servicios y beneficios disponibles, haciendo
coincidir su focalizacin en el grupo de los extremadamente pobres, lo que obligaba
necesariamente a revisar los esquemas vigentes de administracin y provisin de la oferta
pblica.

Hasta ese momento, las prestaciones sociales del Estado dirigidas a este grupo de
personas, se entregaban sobre la base de la demanda de los potenciales beneficiarios a
los servicios pblicos respectivos, haciendo depender su acceso efectivo a la
disponibilidad de informacin suficiente y oportuna sobre los recursos existentes. La
demanda efectiva sobre stos slo se concretaba en la medida que las personas y las
familias tuvieran algn grado de vinculacin con las redes institucionales. No obstante, los
diagnsticos indicaban que uno de los factores crticos de exclusin de los indigentes era
justamente su aislamiento, desinformacin y fuerte desvinculacin de esas redes. Esto
explica que fueran justamente quienes ms necesitaban de esos beneficios los que
accedan a ellos en menor medida.

Por su parte, el foco de intervencin en torno al cual se haban organizado

tradicionalmente las prestaciones sociales del Estado eran las personas individuales, no las
familias, lo que generaba grados importantes de dispersin en la provisin de servicios y
beneficios. La complementariedad de stos difcilmente se lograba y no exista un

Luca Vivanco, 2008

dispositivo de integracin que permitiera sincronizar la provisin de prestaciones para
lograr esa combinacin.

Teniendo en cuenta que, frente al mismo diagnstico y respondiendo a la misma

necesidad, cada opcin era tcnicamente viable y podra cumplir eficazmente sus
particulares propsitos, la decisin final de integrar elementos de las tres visiones en una
sola estrategia, obedeci a una justificacin tica y estratgica. tica, porque visualizar a
las familias en extrema pobreza como sujetos capaces de aprovechar la estructura de
oportunidades dispuesta para ellos, significa dignificar su rol en este esfuerzo de
promocin. Y estratgica, por cuanto permite combinar virtuosamente distintas frmulas
que, como resultado final, permiten potenciar la eficacia lograda en cada mbito,
haciendo no slo ms eficiente el funcionamiento de la institucionalidad responsable de
proveer proteccin social sino tambin potenciando los resultados alcanzados en el
mejoramiento del bienestar de estas personas.

Producto de los aprendizajes acumulados tras una importante dcada de innovaciones

en poltica social y enfatizando la necesidad de asumir activamente la perspectiva de
derechos en la adopcin de estrategias inclusivas para la superacin efectiva de la
pobreza extrema, se consider que para llevar a cabo una poltica de proteccin social a
familias en situacin de extrema pobreza, era necesario procurar el acceso igualitario a
oportunidades que obliga al reconocimiento de esta perspectiva como base para la
formulacin de medidas relativas a la integracin.

Por ello, resulta esencial definir aquellos mnimos sociales que deben ser asegurados al
conjunto de la poblacin. Esto aplica, en particular, a la proteccin de aquellas personas
que no tienen capacidad de provisin autnoma de los recursos necesarios para la
satisfaccin de sus necesidades bsicas, esto es, que tienen un desenvolvimiento limitado
en los mercados donde se efectan las transacciones para el acceso efectivo a
satisfactores asociados a la sobrevivencia y al bienestar.

2. La Proteccin Social

2.1 El enfoque de la vulnerabilidad

El modelo de desarrollo que se haba venido aplicando en la regin, se ha caracterizado

bsicamente por la apertura de las economas nacionales hacia un mercado cada vez
ms globalizado. Y, por la preponderancia del mercado como asignador de recursos, en
virtud del retiro progresivo del Estado de la actividad productiva. Desde el punto de vista
social, las polticas universales fueron cediendo a favor de una agresiva focalizacin de los
recursos pblicos, en los grupos ms vulnerables de la poblacin. En paralelo, la actividad
privada se impuso en reas tan importantes como la educacin, la salud y la previsin
social.

El resultado de estos procesos no parece arrojar un balance positivo, ya que no slo no ha

sido posible alcanzar un crecimiento econmico sostenido, sino que adems la pobreza
persiste como un fenmeno de amplio alcance, al tiempo que las desigualdades se han
acentuado de manera ostensible. En particular respecto al fenmeno de la pobreza, sta

Luca Vivanco, 2008

parece haberse agudizado no slo desde el punto de vista del nmero y porcentaje de
personas que se ubica bajo la lnea de la pobreza; tambin se ha expresado en el
deterioro cualitativo de las condiciones de vida de la poblacin pobre.

Sin embargo, esto ltimo no es privativo de los sectores de escasos recursos, ya que la
insatisfaccin subjetiva con el modelo de desarrollo y, ms todava, la desconfianza en las
instituciones y la sensacin de indefensin de las personas frente a las contingencias, han
hecho de la vulnerabilidad la expresin ms recurrente de estos fenmenos, en todos los
estratos de la poblacin.

Como antes ocurriera con otras categoras analticas y conceptuales, la nocin de

vulnerabilidad se impuso rpidamente como una nueva alternativa para reflejar con
mayor fidelidad, el carcter y alcance de estas nuevas transformaciones y sus mltiples
expresiones.

El aumento de pobreza y la desigualdad, cuestiona la perspectiva que depositaba su

confianza en el crecimiento econmico como estrategia para la superacin de la
pobreza, al punto que hoy se le considera necesario pero insuficiente. En este contexto,
parece urgente dar con un nuevo enfoque explicativo, que permita captar de mejor
forma estos fenmenos, ampliando la mirada convencional de la pobreza que fija su
atencin en los ingresos. De hecho, el enfoque de la vulnerabilidad es tributario de los
enfoques de la marginalidad, desarrollados con mucha fuerza en las dcadas del 60 y
70 en Amrica Latina, y del enfoque de la exclusin social1 que se extiende en Europa en
los 80 y 90.

A diferencia de otros conceptos, la vulnerabilidad asume el anlisis de las condiciones de

vida de la poblacin, incluyendo las de los pobres, desde el punto de vista de cmo son
afectadas por su exposicin a diversos riesgos, junto con la prdida de capacidad para
anticipar sus efectos o controlar su impacto. As, la indefensin, la inseguridad y la
incertidumbre, asumen expresiones y consecuencias variadas, que sin duda tienen mucho
que ver con las estrategias y recursos de que disponen las personas y grupos, para
enfrentar y sobreponerse a esas situaciones.

As, la nocin de vulnerabilidad corresponde a un proceso multidimensional que confluye

en el riesgo o probabilidad del individuo, hogar o comunidad de ser herido, lesionado o
daado ante cambios o permanencia de situaciones externas y/o internas (Busso, 2001).
Por lo mismo, la vulnerabilidad es entendida como una configuracin particular,
negativa, resultante de la interseccin de dos conjuntos; uno, definido a nivel macro
relativo a la estructura de oportunidades y otro a nivel micro, referido a los activos de los
actores (Filgueira, 2001).

De lo anterior es posible concluir que el anlisis de la vulnerabilidad debe considerar

como premisas fundamentales, primero, que la determinacin de las condiciones de vida

1 El enfoque de la vulnerabilidad se relaciona con el de la exclusin social, en tanto la condicin de vulnerable

excluye a los individuos de las dinmicas sociales. Si bien el enfoque de la exclusin social hace referencia a un
proceso de debilitamiento de los vnculos sociales que unen al individuo con la comunidad y la sociedad, el
enfoque de la vulnerabilidad hace referencia a las condiciones de los individuos, hogares o comunidades que
tienen mayor probabilidad de ser afectados de forma negativa y, con menor capacidad de respuesta ante
cambios en el entorno. Por lo mismo, ambos enfoques se complementan, ya que la poblacin caracterizada
como pobre puede tambin ser excluida y vulnerable en cuanto a sus condiciones para insertarse en forma
adecuada en el conjunto de oportunidades sociales.

Luca Vivanco, 2008

de las personas implica aquellos aspectos que las personas no controlan, dada su escasa
incidencia sobre la estructura de oportunidades; y, segundo, que existe un radio
importante de accin, o campo de dominio potencial por parte de los actores, donde el
manejo de ciertos recursos s depende de stos.

En consecuencia, una estrategia de intervencin pensada para disminuir o revertir la

vulnerabilidad de las personas debiera, al menos, considerar el conjunto de determinantes
situacionales referidas al contexto general que condiciona el estndar de vida de las
personas y, aquellos recursos cuya movilizacin puede tener consecuencias significativas
para su proteccin frente a los riesgos. Dicho de otra forma, las iniciativas de poltica
pblica que trabajan sobre la vulnerabilidad de las personas y grupos que pretenden
asistir, deben basarse en el reconocimiento de los factores que aminoran su capacidad
para acceder a mayores niveles de bienestar. Y, por lo mismo, deben traducirse en la
generacin o habilitacin de accesos a las fuentes que proveen ese bienestar.

En sntesis, el concepto de vulnerabilidad se relaciona con la incapacidad de enfrentar los

mltiples riesgos a los que las personas, hogares o comunidades se ven expuestos. La
vulnerabilidad social se expresa de distintas formas, que pueden ir desde la imposibilidad
de reaccionar con rapidez y solvencia frente a cambios originados en el entorno, hasta el
desamparo al que se exponen las personas cuando es el propio Estado el que no
contribuye a fortalecer ciudadana.

En un sentido amplio, este enfoque no slo explica las exclusiones e inequidades a partir
de los dficit estructurales atribuibles al propio sistema, sino que tambin destaca como
foco prioritario de anlisis, las condiciones que existen en las propias personas para hacer
uso de los recursos y capacidades de los que son portadoras.

As, la vulnerabilidad puede ser entendida como aquella debilidad interna que impide
realizar los cambios que son necesarios de hacer, para poder aprovechar el conjunto de
oportunidades disponibles. Incluso ms, y poniendo de relieve la enorme influencia que
ejercen en esto las variables subjetivas, Busso seala que la vulnerabilidad se asocia a una
suerte de inseguridad permanente que paraliza, incapacita y desmotiva la posibilidad de
pensar estrategias y actuar a futuro para lograr mejores niveles de bienestar. Estas
expresiones conducen a que el individuo, hogar o comunidad sufra un deterioro en su
bienestar.

Es posible advertir que la vulnerabilidad surge de la interaccin de factores internos y

externos, que convergen en un individuo, hogar o comunidad, transformndolo en
vulnerable o situndolo en una posicin de extrema fragilidad. Los factores internos se
refieren a la capacidad de respuesta que tiene esa unidad frente a los cambios, mientras
que los factores externos son aquellos determinantes que provocan la inseguridad.

Otra caracterstica del concepto de vulnerabilidad es su multidimensionalidad, en la

medida que afecta en distintos planos al bienestar, de diversas formas y con diferentes
intensidades. El concepto suele ser acompaado con adjetivos que delimitan el a qu
se es vulnerable, tales como vulnerabilidad econmica, ambiental, fsica, social, judicial,
poltica, cultural, etc. En este sentido, si bien el concepto de vulnerabilidad no es sinnimo
de pobreza, lo cierto es que son las personas que se encuentran en esta situacin, las ms

Luca Vivanco, 2008

vulnerables frente a cambios en el entorno, y a su vez, presentan caractersticas internas
que les impiden aprovechar las oportunidades que en l se generan.

Pizarro (2001), destaca dos componentes explicativos en el concepto de vulnerabilidad.

Por una parte, la inseguridad e indefensin que experimentan las comunidades, familias e
individuos en sus condiciones de vida, a consecuencia del impacto provocado por algn
tipo de evento econmico-social de carcter traumtico. Por otra parte, las debilidades
en el manejo de recursos y estrategias que utilizan las comunidades, familias y personas
para enfrentar los efectos de ese evento.

Si bien es cierto la nocin de vulnerabilidad es un recurso analtico tremendamente

flexible, que permite captar, investigar y comprender diversos fenmenos de tipo
socioeconmico y sus mltiples manifestaciones, su principal fortaleza es que se trata de
un concepto dinmico y relacional, que se basa en el anlisis de la interaccin entre
elementos estructurales y otros de carcter micro. As, nada es enteramente atribuible a
las condiciones objetivas del modelo y, nada es enteramente particular o exclusivo de
quienes enfrentan determinadas situaciones.

En consecuencia, tanto la gnesis y persistencia de la vulnerabilidad, como la

identificacin de alternativas eficaces para su superacin, dependern de la relacin que
exista entre los activos, las estrategias de movilizacin de esos activos y, las oportunidades
que Estado, mercado y sociedad ofrecen en determinado momento.

Una intervencin pblica orientada a contrarrestar vulnerabilidades, es aquella que

potencia la disponibilidad natural de activos o mejora su reproduccin, fomenta el uso
creativo de los recursos disponibles, e intenciona estrategias alternativas de utilizacin de
activos. Adems, crea escenarios proclives a la distribucin ms equitativa de
oportunidades, al mismo tiempo que facilita el acceso de los ms vulnerables a las fuentes
capaces de aumentar su bienestar, presente y futuro.

De esta forma, el enfoque de vulnerabilidad integra el anlisis de tres elementos centrales

(Busso, 2001):

i) los activos, esto es, todos aquellos recursos que pueden movilizarse para enfrentar
las variaciones del entorno, y que van desde medios de produccin hasta las
relaciones sociales que, basadas en la confianza y la reciprocidad, operan como
verdaderos dinamizadores comunitarios;

ii) las estrategias de uso de los activos, concepto que pone de manifiesto la
importancia de las prcticas que las personas realizan para aprovechar los
recursos de que disponen, anticipando escenarios adversos, adaptndose a los
nuevos escenarios o sobreponindose a riesgos manifiestos. Aqu se incluye la
observacin de los comportamientos especficos de personas y grupos, en funcin
de cmo y cunto aportan o no aportan a mejorar el bienestar actual y/o
impedir su deterioro.

iii) el conjunto de oportunidades que ofrece el mercado, el Estado y la sociedad a los

individuos, hogares y comunidades. Cabe hacer notar que esta dimensin no se
refiere primariamente a la existencia de fuentes de bienestar sino a la posibilidad

Luca Vivanco, 2008

 de acceder a los mercados de bienes y servicios que, en conjunto, son capaces
de proveerlo.

La interrelacin de estos tres elementos tiene que ver con la forma en que se asume la
reduccin de los niveles de vulnerabilidad, esto es, a travs de estrategias de movilizacin
de los activos, que tienen como objetivo fortalecer la cantidad, calidad y diversidad de
recursos disponibles, para acceder de mejor forma a las oportunidades que ofrece el
entorno.

Al distinguir estos elementos, es posible identificar rangos de vulnerabilidad para

determinados grupos de poblacin y territorios. Por lo mismo, una de las potencialidades
de este concepto es que permite superar la representacin simplista de la pobreza del
tipo dicotmico, generando una gradiente entre tipos ideales extremos de vulnerabilidad
total e invulnerabilidad.

Esto conduce a la construccin de distintas estrategias, segn los diferentes niveles de

vulnerabilidad que presentan las personas, especialmente entre los grupos pobres. La
eficacia de las estrategias orientadas a la reduccin de vulnerabilidades, depender en
buena medida de la identificacin del portafolios de activos y pasivos de que disponen
personas y grupos y, de su capacidad para potenciar los primeros a favor de la
incorporacin de prcticas asociadas al mejoramiento del bienestar.

Del mismo modo, la forma en que pretendan abordarse esas situaciones, depender de si
se trata de vulnerabilidades estructurales o de larga duracin, versus otras
vulnerabilidades ms coyunturales o de origen reciente. Ello determinar la capacidad y
probabilidad de las personas de superar de manera autnoma las desventajas que
enfrentan, pues mientras ms permanentes son las vulnerabilidades, es ms necesario
operar simultanea y complementariamente en la generacin y fortalecimiento de activos
y, en la modificacin de la estructura de oportunidades.

Desde luego, una de las implicancias polticas directas de este enfoque, es el

reconocimiento de la capacidad y responsabilidad del Estado, de intervenir en la
creacin de escenarios favorables a la prevencin y mitigacin de riesgos y, por tanto, de
reducir las vulnerabilidades. El rol del Estado, bajo este enfoque, se expresara, por un lado,
en generar o mantener un escenario propicio para el desarrollo econmico, sociocultural,
poltico y ambiental de los ciudadanos, disminuyendo riesgos en cada una de estas
esferas; y por otro, en fortalecer la cantidad, calidad y diversidad de activos de las
personas y grupos, fomentando estrategias adecuadas para su movilizacin.

Pese a que el desarrollo de este concepto es relativamente reciente y que an queda

mucho por avanzar en materia de identificacin y medicin de la vulnerabilidad, las
polticas pblicas tienen un campo de actuacin relativamente bien definido en esta
rea. En primer trmino, es claro que los gobiernos, tanto a nivel central como el los
niveles subnacionales y en particular en los locales, tienen amplias posibilidades de crear
escenarios que permitan la superacin de condiciones adversas por parte de aquellos
que no pueden acceder a las oportunidades disponibles, o para quienes stas resultan
insuficientes. En segundo trmino, el enfoque de la vulnerabilidad implica la generacin
de iniciativas programticas cuyas estrategias se basen en la potenciacin de
capacidades en personas, familias y comunidades, de manera que estn en condiciones
de superar por s mismos los riesgos que enfrentan.

Luca Vivanco, 2008

Si la disminucin de la vulnerabilidad se asume como eje articulador de las iniciativas
destinadas a mejorar las condiciones de vida de la poblacin carenciada, es razonable
que se combinen polticas orientadas al fortalecimiento y diversificacin de activos y
estrategias de personas y hogares, con polticas orientadas al mejoramiento en
disponibilidad y acceso al conjunto de oportunidades existentes.

Como sostiene Filgueira, la vulnerabilidad social no es ni activo ni es estructura de

oportunidades, sino la interseccin entre ambos. De tal forma, no es trivial declarar al
enfoque de la vulnerabilidad como base para la determinacin de estrategias de
intervencin, ya que su solo enunciado anticipa la implementacin de acciones mltiples
y combinadas.

Luca Vivanco, 2008

2.2 Vulnerabilidad y riesgos

El concepto de la vulnerabilidad se ha enfrentado desde diversas perspectivas que,

dependiendo del matiz dominante, han derivado en recomendaciones de poltica de
diverso orden.

As por ejemplo, la CEPAL ha definido la vulnerabilidad como un fenmeno social

multidimensional, que da cuenta de los sentimientos de riesgo, inseguridad e indefensin
que las personas experimentan, asociados a las condiciones materiales que se
encuentran a la base de su subsistencia. Por lo mismo, asocia fuertemente este fenmeno
con los problemas del mercado del trabajo, derivados de la precariedad laboral y la
desproteccin de los trabajadores. Y tambin, lo relaciona con el deterioro de las
condiciones de vida de la poblacin, asociado a la falta de acceso a los servicios sociales
esenciales.

A partir de esto, las recomendaciones de poltica que prioriza, aunque no exclusivamente,

guardan relacin con la modernizacin de las relaciones laborales y el mejoramiento de
los sistemas de seguridad social, por un lado, y con la provisin de servicios sociales
universales, eficientes y de calidad, por el otro.

Por otra parte, cuando la vulnerabilidad se ha entendido bsicamente como el riesgo de

caer por debajo de la lnea de la pobreza, se asume que los principales afectados son
personas y hogares con ingresos insuficientes o inestables. En consecuencia, las
recomendaciones de poltica van por el lado de implementar una asistencia social
focalizada, basada en el suplemento de ingresos a partir de la promocin de nuevos
mecanismos para su generacin, o a la disponibilidad de fuentes subsidiarias que
permitan contrarrestar la cada abrupta de los ingresos familiares.

En otro mbito, la vulnerabilidad ha sido considerada desde el punto de vista

sociodemogrfico, definindosela como los dficit en la capacidad de respuesta de los
actores a los cambios y exigencias que impone el entorno fsico y social. En este caso, se
asume que la vulnerabilidad es expresin de las incertidumbres que generan las
transiciones demogrficas y, los cambios producidos en la estructura, composicin y
dinmicas de los hogares, generalmente asociados a una especie de obsolescencia de
prcticas sociales que no se condicen con las nuevas reglas y condiciones de
competitividad.

En este caso, las polticas sugeridas por este enfoque van desde acciones anticipatorias
relativas a la reconversin de capacidades y la incorporacin de habilidades y destrezas
modernas, acordes a las nuevas exigencias impuestas por el entorno; hasta la difusin de
informacin, conocimientos y tecnologas aptas para propiciar la integracin econmica,
laboral y social de las comunidades en riesgo de rezago.

En este marco, el Banco Mundial comienza a introducir su propia conceptualizacin de la

vulnerabilidad, definindola como la carencia de activos de las personas o su
incapacidad para utilizarlos adecuadamente. La relacin que establece con la idea de
<<riesgo>> es clave, ya que condiciona la vulnerabilidad de las personas a la

Luca Vivanco, 2008

disponibilidad de recursos en los hogares para el enfrentamiento eficaz de los shocks o
eventos traumticos externos que amenazan su condicin de bienestar.

Es interesante notar que bajo el concepto de recursos, incluye tanto el trabajo y el capital
humano, los activos productivos, el patrimonio y, en un sentido amplio, las relaciones
intrafamiliares y el capital social. Adems, esta forma de entender la vulnerabilidad, pone
de manifiesto al hogar como unidad de anlisis y como espacio tributario de estrategias
de intervencin que, en este caso, se refieren a la identificacin y potenciacin de los
recursos disponibles, al apoyo y fomento de capacidades autogestionarias y, a la
incorporacin de la visin de los actores en el levantamiento de diagnsticos y en la
proposicin de soluciones.

Como se mencion en la seccin anterior, esta forma de comprender los fenmenos

contemporneos que afectan a familias y comunidades, producto de las dinmicas del
modelo de desarrollo vigente, abri el espacio para la problematizacin de las polticas
pblicas, segn su mayor o menor capacidad para disminuir los desajustes existentes entre
los activos que las personas poseen o controlan y, el acceso efectivo que logran a las
oportunidades disponibles2.

Lo anterior guarda directa relacin con el tipo de vulnerabilidad que hoy afecta a los
pobres, en el siguiente sentido: la vulnerabilidad se explica por factores externos a las
personas, esto es, por su mayor exposicin a contingencias adversas y, por factores
internos que, relacionados con la mayor o menor indefensin de los hogares, dependen
de los medios que tienen las personas para enfrentar esas situaciones adversas. Luego, si
los pobres son los que estn ms expuestos a riesgos de diverso tipo y son los que estn
menos preparados para enfrentarlos son, por tanto, los ms vulnerables.

As asumida, la vulnerabilidad opera como un marco de referencia para el anlisis

situacional de grupos y hogares pobres, vista la necesidad de identificar su exposicin a
riesgos y, de entregar las herramientas adecuadas para que puedan evitar o reducir la
vulnerabilidad. En este caso, las recomendaciones de poltica tienen que ver
directamente con la igualdad de oportunidades, siendo necesario generar las
condiciones que permitan incrementar las oportunidades disponibles y facilitar su acceso
a las fuentes proveedoras de bienestar.

Esa es precisamente la matriz de la que derivan muchas de las estrategias para la

erradicacin de la pobreza actualmente en boga en la regin: Los pobres estn ms
expuestos al riesgo, pero al mismo tiempo tienen poco acceso a instrumentos adecuados
de manejo del riesgo. En consecuencia, el suministro y seleccin de instrumentos
adecuados para el manejo social del riesgo se convierte en un medio importante para
reducir la vulnerabilidad y proporcionar un medio para salir de la pobreza.

2 Como seala Busso, la nueva estratificacin social que ha emergido del nuevo patrn de desarrollo no ha

favorecido ni una movilidad social ascendente ni una distribucin ms equitativa de los ingresos y los patrimonios
(...) El escaso ritmo de crecimiento econmico, combinado con la reducida generacin de empleo y la
persistencia de patrones inequitativos de distribucin del ingreso han generado un exceso de pobreza que
limita gravemente los avances que se pueden haber logrado con otras polticas sectoriales. Si bien se registra
cierto avance en el plano social, poltico y en la eficiencia de los sistemas productivos, la reproduccin (y en
algunos casos ampliacin) de desigualdades y riesgos sociales ha sido luego de las reformas estructurales de
los noventa una caracterstica preocupante para la sustentabilidad de las economas latinoamericanas.
(Busso, 2001, Pp. 4).

Luca Vivanco, 2008

Por lo mismo, analizar la pobreza desde la perspectiva de la vulnerabilidad asociada al
riesgo, ampla las posibilidades de reducir la pobreza transitoria, permite identificar de qu
manera impedir que los pobres lo sean todava ms y, sugiere variadas alternativas para
implementar mecanismos efectivos de movilidad social que permitan, en ltimo trmino,
salir de la pobreza (Holzmann y Jorgensen, 2000).

Probablemente uno de los aspectos ms novedosos del enfoque de pobreza asociada al

riesgo, es que instala una forma de entender la pobreza como un proceso dinmico de
generacin y reproduccin, ligado tanto a la forma en que los condicionantes
estructurales impactan en las situaciones de vida de los pobres, como a la forma en que
esto tiene consecuencias para el tipo de prcticas que los pobres llevan a cabo.

Por lo tanto, no se trata solo de afirmar que <<los pobres son los ms vulnerables en una
sociedad>>, dada su exposicin a mltiples riesgos y, dada la falta de instrumentos
adecuados para el manejo de esos riesgos. Se trata de entender de qu forma dichos
riesgos van incidiendo de manera determinante en los esquemas de vida de los pobres,
acentuando dichos riesgos y deteriorando sustantivamente la posibilidad de acceder a
oportunidades futuras.

Esto, a la par de una caracterstica muy propia de la pobreza que guarda relacin con su
extremado conservadurismo respecto del tipo de actividad que desarrollan: dada la
precariedad de las condiciones de vida que enfrentan, los pobres no son proclives al
desarrollo de nuevas actividades que, aunque virtualmente ms riesgosas, ofrecen
rendimientos mucho mayores.

Ese foco de anlisis, llevado al mbito de las polticas para la superacin de la pobreza,
tiene consecuencias prcticas muy claras: (En el caso de la pobreza) reducir los riesgos a
travs de medidas preventivas es prcticamente imposible, por cuanto esto trasciende la
capacidad de una sola persona, un hogar y en muchos casos una comunidad. Por lo
tanto, para enfrentar la situacin, los pobres slo pueden recurrir a mecanismos como
sacar a los nios de la escuela, vender rpidamente sus activos a precios muy bajos y
reducir la ingesta de alimentos, todos mecanismos que ponen en peligro sus futuras
capacidades para generar ingresos, llevndolos hacia una pobreza an mayor y tal vez a
la indigencia.

Esta amenaza de caer en la indigencia y de no tener la capacidad de sobrevivir hace

que los pobres sean aversos al riesgo y como consecuencia, renuentes a involucrarse en
actividades que implican mayor riesgo y mayor rentabilidad. Por ello, los pobres no slo no
son capaces de aprovechar las oportunidades que se presentan en un mundo
globalizado, sino que estn mucho expuestos a los crecientes riesgos que probablemente
sean inherentes a este proceso. Sin la oportunidad de tomar riesgos e involucrarse en una
produccin ms lucrativa, es probable que estos individuos y sus hijos vivan
perpetuamente en condiciones de pobreza (Holzmann y Jorgensen, 2000).

Desde la perspectiva de las polticas pblicas, las iniciativas tendientes a generar igualdad
de oportunidades y reducir brechas, tienen una amplia justificacin no slo porque
guardan relacin directa con la equidad, sino tambin porque queda de manifiesto que
es necesario integrar las distintas acciones sectoriales que los agentes a cargo de ejecutar
esas polticas, suelen hacer de manera autnoma.

Luca Vivanco, 2008

Si la perspectiva de la pobreza se transversaliza como referente comn para la accin de
las polticas sectoriales, cabe explicitar la ventaja que tiene esta estrategia: desde el
punto de vista individual, significa demostrar que si no existe la oportunidad de asumir
nuevos riesgos y desarrollar actividades econmicas ms lucrativas, es altamente
probable que la condicin de pobreza de las personas se perpete. Desde un punto de
vista sistmico, significa tener claro que mejorar las capacidades de manejo del riesgo
de parte de los pobres se convierte tanto en una importante medida econmica para
una reduccin duradera de la pobreza, no slo para enfrentar las condiciones de
pobreza transitoria (Banco Mundial, 2000).

Para lograr lo anterior, es imprescindible saber a qu riesgos se enfrentan los pobres. En su

sentido amplio, la nocin de riesgo se asocia a la incertidumbre o incapacidad de
predecir determinados eventos. Desde este punto de vista, enfrentar el riesgo no es un
desafo nuevo pero s lo es enfrentar nuevos tipos de riesgos, que antes no incidan de la
misma manera sobre su situacin de bienestar.

De acuerdo al marco conceptual del Manejo Social del Riesgo, la capacidad de los
individuos, hogares o comunidades de manejar los riesgos y los instrumentos que utilicen
para ello, depender de las caractersticas del riesgo. Por lo mismo, hay que analizar los
riesgos en funcin de su fuente, correlacin, frecuencia e intensidad. Las fuentes de
riesgo pueden ser naturales (por ejemplo, inundaciones) o resultar de la actividad
humana (por ejemplo, inflacin provocada por la poltica econmica); los riesgos pueden
no estar relacionados (idiosincrsicos) o correlacionados entre los individuos (covariados),
en el tiempo (repetidos) o con otros riesgos (acumulados); y pueden tener una frecuencia
baja, pero con efectos graves en el bienestar (catastrficos), o alta y con efectos
menores en el bienestar (no catastrficos) (Holzmann y Jorgensen, 2000).

A su vez, este marco sostiene que la medicin del riesgo depende del grupo al cual se
refiere. Para los muy pobres la medida pertinente del riesgo es la mxima prdida posible
de bienestar; en consecuencia, instrumentos adecuados para su manejo, sern aquellos
que reducen dicha prdida al mnimo.

Para los individuos que se ubican cerca de la lnea de la pobreza, la medida pertinente
de riesgo es reducir al mnimo la probabilidad de quedar debajo de dicha lnea; por
tanto, los instrumentos adecuados sern aquellos que permiten uniformar el consumo a
travs del ahorro/desahorro. Finalmente, para los grupos de mayores ingresos, la medida
de riesgo ms pertinente es la desviacin del ingreso y, en consecuencia, los instrumentos
adecuados sern la diversificacin de la cartera de instrumentos financieros, en particular
los seguros.

Asimismo, los riesgos tendrn consecuencias variables, tanto por su intensidad como por la
perdurabilidad de sus efectos. Dependiendo de las caractersticas particulares de los
grupos afectados, habr algunos riesgos ms frecuentes que otros o cuyo manejo resulta
ms importante en virtud del impacto que se logra producir en la situacin de bienestar
de quienes los padecen.

El trabajo es, sin duda, el ms importante recurso con que cuentan las familias de niveles
socioeconmicos medios y bajos, ms an en las reas urbanas. La apertura hacia
mercados externos con mayores exigencias de competitividad, ha acentuado la
heterogeneidad productiva, provocando cambios en el mercado del trabajo, los que se

Luca Vivanco, 2008

manifiestan en mayor inestabilidad y precariedad en el empleo, crecimiento de la
informalidad y, expulsin de la fuerza de trabajo hacia ramas de baja productividad,
entre otras cosas.

Los trabajadores asalariados y por cuenta propia se encuentran, hoy da, ms expuestos a
riesgos en el trabajo como consecuencia de estas transformaciones. Esta mayor
vulnerabilidad en el trabajo ha provocado la emergencia de diversas estrategias
familiares en los hogares pobres, orientadas a la ampliacin de las actividades informales,
y al empleo de nios y adolescentes, por ejemplo.

El capital humano es otra dimensin donde ha aumentado la vulnerabilidad y, por tanto,

donde han aparecido nuevos riesgos. Las nuevas instituciones y las polticas que
caracterizan el patrn de desarrollo vigente, han provocado una polarizacin entre las
prestaciones pblicas y privadas, siendo las segundas las que ofrecen mayor calidad en
educacin y salud a sus demandantes, mientras que lo pblico se visualiza como un
sector deteriorado que ofrece pocas oportunidades futuras3.

Una tercera dimensin en que se manifiesta la vulnerabilidad es en el debilitamiento del

capital fsico del sector informal. Los trabajadores por cuenta propia y los
microempresarios han sufrido el debilitamiento de sus activos productivos con el nuevo
patrn de desarrollo que privilegia el ordenamiento macroeconmico y limita las polticas
estatales de proteccin y subsidios, aumentando su vulnerabilidad frente al mercado.

Una cuarta dimensin tiene que ver con la vulnerabilidad en el mbito de las relaciones
sociales. Se constata cada vez ms la importancia de los vnculos y redes que tiene las
personas y grupos, si ellas permiten acceder a mayores oportunidades en distintos
mbitos. El modelo vigente de alguna manera ha afectado las formas tradicionales de
organizacin y participacin social y de representacin poltica, haciendo de la prdida
de ciudadana una dimensin muy concreta de la vulnerabilidad de los sectores
marginalizados o excluidos.

Finalmente, slo tiene sentido profundizar en los distintos tipos de riesgo existentes, si ello
tiene consecuencias para el tipo de estrategia que se decide implementar para manejar
riesgos. De acuerdo al enfoque del Manejo Social del Riesgo, esas estrategias se deben
analizar y configurar en base a la temporalidad de los riesgos que se enfrentan. A partir de
ello, es posible identificar tres grandes estrategias de manejo del riesgo:

Estrategias de prevencin: tienen como finalidad reducir la probabilidad de un riesgo

adverso y, por tanto, se aplican antes de que se produzca. Por lo mismo, tienen un
componente claramente anticipatorio, al mismo tiempo que involucran un importante
esfuerzo de inversin econmica y social. En trminos generales, se trata de dotar de
activos suficientes para que las personas no vean afectado su bienestar y, ms an,
no sufran variaciones drsticas en sus ingresos. En la reduccin del riesgo intervienen la
gestin macroeconmica, las regulaciones y polticas de desarrollo institucional que

3 Una caracterstica propia de la educacin en los noventa es la segmentacin segn niveles de ingresos de
los estudiantes. Los nios y jvenes de alto nivel de ingreso acuden a establecimientos privados, los que ofrecen
mejor infraestructura y calidad formativa, mientras que los provenientes de familias de bajos ingresos pueden
acceder slo a establecimientos pblicos, en los que es evidente el deterioro acadmico (Pizarro, 2001). Lo
mismo ocurre en el rea salud.

Luca Vivanco, 2008

 contribuyen a evitar que las crisis ocurran, polticas referidas al otorgamiento de
servicios sociales bsicos, y polticas vinculadas al mercado laboral, entre otras.

Estrategias de mitigacin: su objetivo es disminuir el posible efecto de un futuro riesgo

de deterioro. A diferencia de las estrategias anticipatorias del riesgo, que ms bien
buscan controlar las variables de las que depende su ocurrencia efectiva, la
mitigacin del riesgo busca generar condiciones proclives a la disminucin de los
efectos adversos de riesgos manifiestos. Las polticas e iniciativas que caben dentro de
este marco, incluyen, por ejemplo, la diversificacin de activos de distinto tipo, y los
mecanismos de seguros, tanto formales como informales.

Estrategias de superacin: estn diseadas para aliviar el impacto del riesgo una vez
que se ha producido. El anlisis de las modalidades informales de enfrentamiento de
riesgos en los sectores pobres es particularmente importante, porque gran parte del
deterioro que stos sufren y de la disminucin de oportunidades para el
aprovechamiento de condiciones proclives a un bienestar futuro, se explican
precisamente en la adopcin forzada de ciertas prcticas que, si bien parecer ayudar
a superar eventos traumticos, no hacen sino acentuar el crculo vicioso de la
vulnerabilidad. Es lo que ocurre, por ejemplo, cuando estas formas de superacin de
contingencias adversas, se traducen en desahorro, endeudamiento, migracin, venta
de la mano de obra, reduccin de la ingesta de alimentos o dependencia de
transferencias monetarias, por citar las ms recurrentes.

Como se deduce de lo anterior, el enfrentamiento efectivo de los riesgos, no es privativo

de quien los enfrenta, ya que ms all de individuos y hogares, estn las comunidades, las
organizaciones de la sociedad civil, las instituciones de mercado, el Estado y los
organismos de cooperacin multilateral. La consecuencia de sus acciones es clave ya
que muchas de sus propias prcticas, orientadas a proveer recursos y desarrollar
estrategias de manejo social del riesgo, pasan a constituir sistemas de proteccin social.

De hecho, las polticas de proteccin social representan las respuestas que la sociedad da
a los niveles de riesgo o privacin considerados inaceptables. As, la proteccin social
debe ocuparse tanto de las situaciones caracterizadas por la total privacin y extrema
vulnerabilidad de los ms pobres, como de la situacin de quienes no siendo pobres,
necesitan sentirse seguros ante circunstancias adversas y, por tanto, estar en mejores
condiciones para enfrentar los riesgos a que pueden verse expuestos.

Las especificidades de la proteccin social para los pobres es clara: debe preocuparse
por contribuir a mitigar el impacto de las perturbaciones macroeconmicas sobre sus
condiciones de vida y, al mismo tiempo, proveer de herramientas y mecanismos efectivos
para que mejoren sus condiciones de vida a niveles socialmente aceptables.

En la configuracin de polticas y programas de proteccin social para los ms pobres, el

anlisis de la vulnerabilidad resulta clave: la identificacin de los riesgos a los cuales se
enfrentan es el primer paso para determinar las intervenciones apropiadas.

La vulnerabilidad surge o por una pobreza crnica debida a unos ingresos muy lentos y
pocos bienes con los cuales se pueden soportar los riesgos, o por unos riesgos de poca
duracin o por perturbaciones sufridas por grupos por debajo o cerca de la lnea de la
pobreza. Por lo tanto, la vulnerabilidad puede ser estructural o transitoria, y esto puede

Luca Vivanco, 2008

afectar las clases de intervenciones que se escojan. Lo importante es determinar de qu
forma se puede proveer proteccin social a los ms pobres, no slo cautelando impactos
significativos en su bienestar, sino tambin controlando las brechas de cobertura y
eficiencia asociadas a los costos de las intervenciones.

Luca Vivanco, 2008