Sistema de Anlisis y Desarrollo

de la Capacidad Institucional
(SADCI)
Manual de Procedimientos

Alain Tobelem

Mimeo

Buenos Aires, 1992

Este material se utiliza con fines

exclusivamente didcticos
NDICE

Introduccin ........................................................................................................................................... 1
Descripcin General del Mtodo SADCI .............................................................................................. 3
Principios del SADCI ............................................................................................................................ 4

Seccin I: EL SADCI en Tres Secciones y Doce Pasos ..................................................................... 8

Primera Parte: Fijando Objetivos de Desarrollo, Recursos y Estrategia de Ejecucin ....................... 8

Introduccin ............................................................................................................................................ 8
Primer Paso: Objetivos de Desarrollo .................................................................................................... 9
Anlisis ................................................................................................................................................ 13
Segundo Paso: Actividades/Recursos ................................................................................................... 14
Anlisis ................................................................................................................................................. 14
Tercer Paso: Tareas .............................................................................................................................. 18
Anlisis ................................................................................................................................................. 19
Cuarto Paso: El Mapa de Relaciones Interinstitucionales .................................................................... 24
Mapa RII ............................................................................................................................................... 26

Segunda Parte: Rastreo, Interpretacin y Medicin de los Dficit

de Capacidad Institucional ................................................................................................................... 28

Introduccin .......................................................................................................................................... 28
Cmo Proceder ..................................................................................................................................... 29
Quinto Paso: Identificacin de Dficit de Capacidad Institucional (DCI) desde el Punto de
Vista de las Reglas de Juego (ROG) .................................................................................................... 30
Sexto Paso: Identificacin de DCI desde el Punto de Vista de Relaciones
Interinstitucionales (IRR) ..................................................................................................................... 37
Sptimo Paso: Identificacin de los DCI desde el Punto de Vista
de la Organizacin Interna (ORO) ........................................................................................................ 42
Octavo Paso: Identificacin de DCI desde el Punto de Vista
de la Poltica del Personal y Sistema de Remuneracin (PPR) ............................................................ 51
Traduccin del original ingls por el autor con contribuciones editoriales de Felicia Yesari y Jaime Vzquez-
Caro.
Tercera Parte: Traduciendo los DCI Identificados en una Estrategia de DI y en un Componente de
Desarrollo Institucional y en un Componente de Desarrollo Institucional ........................................... 76
Problemas relacionados con la Forma de Gobierno .............................................................................. 77
Otros Problemas relacionados con las Reglas del Juego ...................................................................... 80
Problemas relacionados con las Relaciones Interinstitucionales .......................................................... 82
Problemas relacionados con la Organizacin Interna ........................................................................... 83
Problemas relacionadas con la Poltica de Personal y el Sistema de Remuneracin ............................ 84
Problemas relacionados con las Habilidades Individuales ................................................................... 85
Dcimo Segundo Paso: Sinopsis de la estrategia y programas de desarrollo institucional .................. 88

Seccin II: El SADCI en Operaciones de Financiamiento a Nivel de Pases y

de Sectores y basadas en Reformas de Polticas ................................................................................... 93
Introduccin .......................................................................................................................................... 93
Formulario A: Objetivos ....................................................................................................................... 93
Formulario B: Responsabilidades Institucionales ................................................................................ 95
Formulario C: Tareas ............................................................................................................................ 96
Realizacin del ACI en los niveles macro ............................................................................................ 97

Seccin III: El SADCI como una Herramienta Gerencial de Uso Mltiple ....................................... 104

Introduccin ........................................................................................................................................ 104

2
El SADCI como Herramienta de Preparacin de Proyectos .............................................................. 104
El SADCI como Herramienta de Anlisis de Proyectos .................................................................... 108
El SADCI como Herramienta de Organizacin ................................................................................. 109
El SADCI como Herramienta de Gerencia de Personal ..................................................................... 110
Punto de Vasta del Supervisor ............................................................................................................ 113

3
Introduccin

1. Varios estudios realizados por el Banco Mundial y por evaluaciones operativas en distintos
sectores y regiones, han reconocido la necesidad de ejecutar un anlisis sistemtico de la capacidad
institucional (ACI). Adems, se ha observado que la eficacia de actividades de desarrollo institucional (DI)
aumenta sustancialmente, cuando la capacidad es analizada de manera anticipada y cuando las inversiones de
desarrollo y las estrategias de fortalecimiento institucional, han sido diseadas conforme a la naturaleza y
envergadura de los dficit de Capacidad institucional (DCI) identificados. Al comienzo de la dcada de los
ochenta, la falta. de un enfoque metodolgico sistemtico acompaado por paulas que pudieran ayudar a los
no especialistas a llevar a cabo este anlisis como parte integrante de la preparacin de proyectos, se hizo
obvia para el personal del Banco Mundial. El sistema explicado en este Manual (Sistema de Anlisis y
Desarrollo de la Capacidad Institucional (el SADCI) surgi como respuesta a esta necesidad. Fue
desarrollado en la segunda mitad de dicha dcada y ha sido probado en varios pases, sectores y proyectos,
con mayor frecuencia en pases latinoamericanos y del Caribe y especialmente en el sector agrcola. Resulta
an prematuro hacer un juicio definitivo sobre este enfoque y sobre la efectividad de largo plazo de los
componentes de DI. Sin embargo, muchos miembros del personal operativo del Banco Mundial han
ponderado los efectos positivos del SADCI para la preparacin de proyectos y en el reconocimiento de la
conciencia de la necesidad de incluir el ACI como parte integrante del diseo de proyectos. Asimismo, el
impacto directo en realzar la capacidad ha sido ampliamente documentado. El SADCI ha sido utilizado en la
definicin de las estrategias y los insumos de DI necesarios en el diseo de operaciones de ajuste estructural,
lo cual ha permitido a los ejecutores tomar medidas eficientes como participantes activos de tales
operaciones 1 .
2. El SADCI provee cinco herramienta gerenciales en un slo instrumento de DI. El SADCI puede
ser utilizado en: (a) la preparacin y/o diseo de proyectos 2 desde su fase de Conceptualizacin; (b) el
anlisis de la capacidad institucional (ACI) -durante la etapa de preparacin, y continuamente porque la
capacidad institucional CI es altamente dinmica; (c) la administracin en su fase de implementacin; (d) la
gerencia de personal, especialmente los responsables de las tareas del proyecto; y (e) el monitoreo y la
evaluacin de las actividades del proyecto. En ese contexto, el manejo y la administracin de las cinco
herramientas, debera ser responsabilidad de una nueva funcin administrativa llamada Funcin de
Desarrollo Institucional (FDI). Este manual ofrece: (a) una descripcin de el SADCI en forma de conjuntos
de pautas 3 , (utilizando ejemplos concretos obtenidos de la experiencia de proyectos del Banco Mundial que
incluyen Componentes de Desarrollo Institucional (Seccin I); (b) la aplicacin de los procedimientos
bsicos diferenciados segn se trate de prstamos de desarrollo sectorial o de poltica de reforma estructural
(Seccin II); y (c) una descripcin de el SADCI como herramienta gerencial de uso mltiple (Seccin III).
Finalmente, los anexos contienen una lista metdica de los pasos a seguir en el SADCI, un juego de
formularios para facilitar el trabajo del analista de CI, y una descripcin de procedimientos para evaluar
objetivamente el desempeo del personal, basados en los principios del SADCI.

Descripcin general del mtodo SADCI

3. El sistema propuesto es en realidad un flujo de informacin que cualquier decisor * puede iniciar,
desarrollar, actualizar continuamente y luego institucionalizar, una vez tornada la decisin de hacer ms de
algo, o hacerlo mejor o hacer ambas cosas. Esta es, la razn ltima de cualquier actividad desarrollo. El
1
Para una introduccin ms completa a este tpico, ver Alsin Tobelem LATTS Ocasional Paper Number 3 (Diciembre
26, 1991): Systeme dAnalyse de Capacit Institutionnelle pour lAjustement Structurel.
2
La palabra proyecto ser utilizada en todo el Manual para definir cualquier actividad de desarrollo y no
necesariamente un proyecto de inversin del Banco Mundial. Por lo tanto, podra incluir una simple actividad de
desarrollo, la decisin de mejorar la productividad administrativa, el manejo gerencial o los procesos tcnicos, o
actividades de desarrollo ms amplios, tales como un programa de ajuste estructural, incluso planes de desarrollo a nivel
de pauta entero: o de sectores de la actividad econmica para los cuales, algunas modificaciones a la versin relativa a
inversiones se presentan en este Manual.
3
Ver tambin nota 1 al pie de la pgina 1.
*
Neologismo que corresponde al trmino ingls decisin-maker (tomador de decisiones)

4
SADCI ayuda a aclarar: (a) lo que fue definido como objetivos de desarrollo; (b) los recursos requeridos para
lograr esos objetivos; (c) quin hace qu para alcanzar los objetivos de desarrollo establecidos utilizando los
recursos de manera efectiva: (d) cuales son los DCI potenciales; y (e.) cmo corregir estos DCI a tiempo,
para asegurar que dichos objetivos sean logrados efectivamente. La informacin se obtiene a travs de
entrevistas con informantes seleccionados, controlada por sus respectivos supervisores y posiblemente con
otras fuentes. Dicha informacin es luego ampliamente difundida para asegurar su transparencia, y
actualizada peridicamente. Procesada la informacin, se disea un programa y una estrategia de DI
(generalmente financiados dentro del mismo proyecto) para ayudar a eliminar los DCI al menor costo
posible. La informacin correspondiente se presenta en un Mapa de Relaciones Interinstitucionales (Mapa
RII) y en los once formularios listados de acuerdo con la secuencia de pasos a seguir a continuacin:

Formulario A: Objetivos (resultados esperados).

Formulario B: Actividades (conceptos de gastos) y recursos correspondientes.
Formulario C: Tareas (cmo lograr los objetivos utilizando dichos recursos).
Mapa RII: Universo institucional (quin es responsable de qu).

Formulario Di: DCI por reglas de juego (ROG).

Formulario Dii: DCI Relaciones Interinstitucionales (IRR).
Formulario Diii: DCI por Organizacin Interna (ORG).

Formulario Div: DCI por Gerencia de Personal y Sistema de Remuneracin (PPR).

Formulario Dv: DCI por Habilidades (SKL).

Formulario Ei: Consolidacin de DCI no relacionados con habilidades.

Formulario Eii: Consolidacin de DCI relacionados con habilidades.

Formulario F: Sinopsis de la estrategia de DI y programa de accin correspondiente.

Estos formularios y el Mapa se presentan y explican en detalle en este Manual.

Principios del SADCI

4. Para entender el sistema propuesto y utilizarlo eficientemente, han de seguirse siete principios
interrelacionados:

Principio Uno - Relevancia del Anlisis:

Cuando un gobierno, una administracin o una entidad no intenta cambiar nada, o no quiere hacer
nada ms o nada mejor en relacin a lo que vena haciendo hasta la fecha, entonces la CI instalada es por
definicin suficiente y, por lo tanto, no necesita ser evaluada.

Principio Dos - Universo Responsable:

Cuando un gobierno, una administracin o una entidad quiere hacer ms de algo, o hacerlo mejor, o
ambas cosas, deber identificar el universo institucional responsable para lograr los objetivos deseados. La
CI de este universo institucional deber ser cuidadosamente analizada para verificar la viabilidad de esos
objetivos. Esto es en realidad una evaluacin de la factibilidad institucional.

Principio 'Tres Claridad del Propsito:

CI siempre debe hacer explcito su propsito.

Principio Cuatro - Dimensionamiento y Ajuste:

5
 Cuando un gobierno, una unidad administrativa o una entidad, determina la falta de capacidad
suficiente para lograr un objetivo, puede renunciar a el objetivo o modificarlo, o alternativamente, puede
aumentar su capacidad al nivel requerido por la naturaleza y envergadura del propsito. Finalmente, tambin
puede hacer ambas cosas, es decir: disminuir la ambicin subyacente en este objetivo y en todo caso
aumentar su capacidad en concordancia.

Principio Cinco Volatilidad:

Es mucho ms fcil debilitar la capacidad institucional que fortalecerla. CI es altamente voltil y

debe ser continuamente evaluada y adaptada.

Principio Seis - Asimilacin Simultnea:

Cualquier ACI debe generar capacidad a medida que progrese el anlisis, y no debe ser simplemente
una descripcin factual, estadstica y contemplativa. Al finalizar cualquier proceso de ACI, el universo
institucional analizado deber tener una capacidad sustancialmente ms fuerte que la que exista antes de
comenzar el anlisis.

Principio Siete El Elemento Cultural:

Las decisiones de desarrollo tomadas en cualquier medio ambiente cultural, debern estar basadas en
la CI disponible utilizando los criterios locales de capacidad 4 . En otras palabras, un buen sistema de anlisis
de la capacidad no debera tener prejuicios culturales.

Todos estos principios estn implcitos en el SADCI.

5. De conformidad con los primeros tres principios, el. SADCI solamente puede ser activado una vez
tomada la decisin de aumentar o mejorar resultados especficos o los procesos de una institucin. El primer
paso de el SADCI es aclarar en forma precisa lo que los decisores quieren mejorar o realizar. Esto deber
considerarse el aspecto fundamental de la CI: todo comienza cuando una administracin - gobierno, unidad
administrativa, empresa pblica u otra entidad - ha definido cuidadosamente lo que quiere. Esto puede ser
denominado la base de la CI, condicin sine qua non que deber cumplirse antes de que la capacidad pueda
ser analizada y/o desarrollada. Si aceptamos esta premisa, el SADCI siempre comienza con una
identificacin completa pero posiblemente preliminar de los objetivos del proyecto. De hecho, el SADCI
incorpora flexibilidad interna que facilita hacer todas las modificaciones que sean necesarias a los objetivos
inicialmente establecidos. Las metas y los impactos esperados pueden ser adaptados en cualquier momento,
conforme a la evolucin institucional o al medio poltico cambiante (Principio Cinco) (ver tambin Funcin
de Desarrollo Institucional FDI) 5 . En realidad, cuando el SADCI es activado durante el proceso de
identificacin del proyecto, los objetivos definidos sern necesariamente una primera aproximacin que ser
constantemente mejorada con el progreso del trabajo de preparacin (Principio seis). De hecho, una de las
caractersticas del SADCI es su uso como herramienta para refinar los objetivos de desarrollo a medida que
4
En realidad, ninguna estrategia y proceso ACI o DI implicar un modelo cultural particular para el fortalecimiento de
la CI. Por ejemplo, el espritu empresarial, el afn de lucro, seguridad material y propio inters, los cuales son
considerados valores ltimos y condiciones de xito por el mundo desarrollado o la ms moderna ciencia de la
organizacin resultante de los mencionados valores, nunca debern ser aceptados como universales por los especialistas
en DI. En muchos casos, (por ejemplo, frica, regiones indgenas de pases latinoamericanos, y en muchas otras
regiones del mundo culturalmente diferentes), el inters por las comunidades tnicas locales, puede ser ms importante
y, en efecto, ms respetado que los objetivos nacionales determinados por cualquier gobierno.
5
Ver prrafo 89.

6
aumentan la informacin y los datos acumulados sobre tpicos especficos. Este proceso no finaliza con la
iniciacin de la ejecucin del proyecto debido a que cambios en los objetivos podran ser necesarios en
cualquier momento, hasta que dichos objetivos sean razonablemente alcanzados.

7
PRIMERA PARTE. FIJANDO OBJETIVOS DE DESARROLLO, RECURSOS
Y ESTRATEGIAS DE EJECUCIN
6. Fijar los objetivos no es una tarea fcil. Los decisores y sus asesores rara vez emprenden un
riguroso anlisis preliminar antes de definir objetivos de desarrollo, recursos y estrategias. An en el caso de
grandes proyectos que involucran cientos de millones de dlares, los objetivos y estrategias, por lo general,
no estn bien definidos. Esto significa el incumplimiento de los principios Dos y Tres del SADCI. Con
frecuencia, los intereses creados se traducen en no definir dichos objetivos con mucha precisin, dado que
los objetivos de desarrollo son a menudo expresiones de intereses polticos o simplemente porque el costo de
tratar (pero no conseguir) de lograrlos es menor que el costo de no hacer nada. El resultado de este proceso
es que los proyectos usualmente se anuncian en forma muy general a la poblacin. No se especfica cmo
ser afectada o involucrada. Las instrucciones para los implementadores en cuanto a cmo se espera que sean
exitosos en la ejecucin de sus tareas a un nivel de desempeo ms alto son vagas. Los decisores
generalmente suponen que, de alguna manera, dispondrn de mayor flexibilidad si pueden hacer cambios y
reorientar la intervencin sobre la marcha. En cambio el SADCI est hecho para decisores que actan en
forma transparente; aquellos que quieren explcitamente definir con mayor precisin qu es lo mejor para los
intereses de la poblacin y, de este modo, disean estrategias de desarrollo claras para todos, y en particular,
para los ejecutores 6 . El SADCI hace posible: (a) ayudar a los decisores y a sus asesores a definir clara y
completamente: (a) el resultado deseado de cualquier actividad de desarrollo; (b) los recursos necesarios; y
(c) quin deber hacer qu, para asegurar un uso eficiente de estos recursos.

Primer Paso: Objetivos de Desarrollo

7. El SADCI puede ser activado cuando el decisor quiere: (a) obtener una mayor cantidad de
productos con los mismos recursos; (b) obtener los mismos productos a un menor costo; o c) cuando desea
obtener ambas cosas. El Formulario A (pgina siguiente) ayuda a los decisores a definir el objetivo a lograr y
luego les permite mejorar esta definicin en cualquier momento. Un objetivo no deber ser confundido con
el proceso asociado para su logro. Por ejemplo, mejorar el estndar de vida del agricultor no es un objetivo,
sino un proceso, como lo sugiere el uso del verbo mejorar. El objetivo deber leerse, por ejemplo: el poder
adquisitivo del agricultor aumentado en trminos redes en un 20%. Para asegurar el entendimiento correcto
del resultado por el mismo decisor y por el analista de CI, informaciones debern ser obtenidas con respecto
a: (a) la cuantificacin del producto deseado y, simultneamente (b) la definicin de los impactos esperados
para cada uno de los aspectos cuantitativos correspondientes al objetivo. Fatalmente, los beneficiarios (y/o
vctimas 7 ) de cada objetivo deben ser identificados, tan pronto como sea posible en el proceso de preparacin
de los proyectos. El (Formulario A contiene informacin originada en varios casos reales. Tango el ejemplo
dado como los comentarios que siguen, deberan ayudar al analista a comprender y a completar el formulario
correctamente.

6
Para un entendimiento ms detallado de este aspecto, ver prrafos 20-21; dficit de capacidad institucional
relacionados con el sistema de gobierno.
7
Las actividades de desarrollo tambin generan vctimas, en particular, las operaciones de ajuste estructural, como se
reconoce ampliamente.

8
 Actividad de Desarrollo
Sistema de Anlisis y Desarrollo de Capacidad Institucional (SADCI)
Formulario A: Objetivos de Desarrollo
Objetivo General: Aumentar el nmero de usuarios del Servicio de Extensin Agrcola, incluyendo una cobertura ms amplia del territorio nacional, servicios de
calidad provistos en cuanto a hacer que la transferencia de tecnologa est ms en lnea con las caractersticas de la regin. Finalmente, ingreso mayor para los
agricultores durante los prximos cinco aos (b).

Cdigo de Componente (c) Descripcin do los Objetivos
de Desarrollo (d)
01 Transferencia de Tecnologa:
Paquete tecnolgico adaptado
a la produccin, se hace
disponible a los agricultores
de menores recursos.
02 Crdito: Apoyo financiero
disponible para los 60% Son proyectos de
agricultores de menores
recursos: adquisicin efectiva
de los insumos necesarios pan
uso efectivo de la tecnologa
transferida.
03 Ttulos de Tierra:
15,000 ttulos a agricultores de menores recursos han recibido
menores recursos.
Indicadores Impactos Esperados (f) Beneficiarios/Vctimas (g)
Cuantitativos (e)
25,000 agricultores de escasos Cobertura aumentada entre los Tantos por regin: 9,000 de
recursos, hacia fines de 1993, grupos de menores recursos nivel medio y 16,000 de
en 13 regiones. 80% de los para aumentar la produccin menores recursos: aqullos
artculos de produccin en alrededor del 45% en con menos de $400 en el ao
incluidos en nueva tecnologa volumen y 15% en anterior.
transferida. productividad.
44,000 agricultores Mayores servicios de crdito 44,000 agricultores:
permiten mejorar la tecnologa Regiones:
pequeas inversiones (micro- que resulta en aumento de la 1 : 600
inversin), por lo menos el productividad. 2 : 2,600
40% utiliza nuevas 3 : 5,000
tecnologas transferidas. etc.
15,000 agricultores de Mejores condiciones para 15,000 agricultores:
aceptar paquetes tecnolgicos Regiones:
un ttulo en cinco regiones y su uso efectivo resultando en 1 : 2,000
prioritarias. productividad mejorada. 2 : 1,000
3 : 500
4 : 600
5 : 900

9
Notas relacionadas con el Formulario A

a) Una actividad de desarrollo puede abarcar tems tan simples como el mejoramiento de una funcin
administrativa o tcnica, o programas de desarrollo ms complejos tales como proyectos de inversin o
programas de ajuste estructural, etc. Coloque aqu el nombre exacto de tal actividad de desarrollo.

b) La definicin de este objetivo general puede ser mejorada respondiendo las siguientes preguntas
dentro de su formulacin:

* A cuntos usuarios quieren abarcar los decisores? Al cabo de cuntos aos?

* Cun amplia deber ser la cobertura?
* Qu significa realmente ms en lnea con las caractersticas de la regin?
* Cunto deber mejorar el ingreso de los agricultores en el perodo de cinco aos?

Por supuesto, la mayora de estos indicadores cuantitativos sern especificados y verificados en la

columna apropiada. Sin embargo, es deseable que la informacin o los datos sean especificados, siempre que
sea posible, al definir los objetivos. En la columna cuantitativa, los indicadores se desagregan por
componente. Los nmeros agregados que podran aparecer en el objetivo general, frecuentemente ayudan a
los decisores a modificar sus decisiones porque, muy a menudo, el cuadro completo les parece ambicioso.

c) Cada componente deber estar enumerado comenzando con el 01, para simplificar la codificacin
de los pasos siguientes y ayudar a la identificacin de los objetivos del componente correspondiente al
administrar recursos o tareas de ejecucin. Es deseable, pero no absolutamente necesario, hacer la lista de los
objetivos del componente de manera secuencial (si bien algunos objetivos han sido diseados para ser
logrados simultneamente).

d) Las mismas recomendaciones formuladas para los objetivos generales se aplican, excepto que los
indicadores cuantitativos o impactos esperados no necesitan ser registrados aqu, dado que hay columnas
especficas determinadas para ello. En esta columna se espera que se de una buena denominacin de cada
objetivo del componente, una denominacin tan precisa como sea posible en trminos de los productos
deseados.

e) Cada aspecto cuantificable de los objetivos de componente deber serlo. La informacin deber
registrarse, an en las etapas iniciales, y mejorarse progresivamente a partir de ese momento a medida que la
preparacin del proyecto avance. Esto ayudar a decisores y asesores a determinar mejor la implicacin de
sus decisiones.

f) Las siguientes preguntas debern responderse por cada indicador cuantitativo registrado en la
columna anterior: para qu? y por qu esta cantidad? Debe notarse que cada aspecto cuantificable de los
impactos esperados deber serlo en esta columna. Los impactos en las vctimas, si existen, tambin deben ser
registrados en esta columna. Las vctimas mismas se describen en la siguiente columna.

(g) Los beneficiarios y/o vctimas debern ser identificadas como sigue:

* Quines son?

* Cuntos son por regin del pas?

* Cules son sus caractersticas?

Adicionalmente es deseable agregar cualquier otra informacin que ayude a verificar, una vez
terminada la ejecucin de todo el proyecto, que los objetivos deseados han sido efectivamente alcanzados.
En el caso de las vctimas, se debe tambin agregar informaciones que ayuden a aumentar la tonta de
conciencia sobre ellas as como sobre posibles medidas atenuantes del impacto negativo sealado.

8. Anlisis. Cuando la informacin relativa a los objetivos del proyecto incluya este nivel de detalle
y precisin en los indicadores cuantitativos e impactos esperados, y cuando los beneficiarios/vctimas hayan

10
sido identificados de esta manera, los decisores habrn formulado exactamente lo que quieren. Aunque los
objetivos del proyecto sean establecidos, rara vez se obtiene una definicin clara y completa. Cuando se
logra este nivel de detalle expresado por los decisores, el medio ambiente institucional correspondiente ser
ms propicio para lograr los objetivos establecidos, que cuando dichos objetivos son vagos. Esta capacidad
puede ser realzada cuando la informacin en el Formulario A sea conocida por una amplia difusin que
recoja comentarios y sugerencias, en particular por parle de la oposicin poltica potencial (vctimas) y de los
beneficiarios que se desean alcanzar. Asimismo, eso permitir el surgimiento de mejores ideas y una
formulacin ms refinada de los objetivos. El carcter dinmico en la fui ululacin de un objetivo dado,
depende de la capacidad de transparencia y de la intensidad de la consulta/participacin, las cuales son ms
fciles en regmenes democrticos que en regmenes con proceso de toma de decisiones slo vertical. Dado
que la definicin transparente de objetivos es el punto de partida del SADCI, el analista de CI, en entrevistas
con los decisores y sus asesores, obtendr ms informacin que la que hubiera podido capturar inicialmente,
porque el llenado del Formulario A es, como en el caso de todos los dems formularios, un proceso de
razonamiento , que facilita una formulacin ms clara en la mente de los decisores. Pedirles a estos ltimos
que establezcan una meta, que piensen en posibles impactos esperados pasa cada nieta que tuvieran en
mente, adems de tener que definir beneficiarios especficos, necesariamente los conduce a mejorar la
imagen que tuvieran de las consecuencias de sus propias decisiones. De hecho, este proceso es esencialmente
un proceso de DI inicial. Finalmente, cuando las tres ltimas columnas incluyan informaciones y datos
exactos, el formulario podr fcilmente ser utilizado en la evaluacin del proyecto, sin necesidad de elaborar
ningn otro instrumento o informes retricos, como los generalmente encontrados en evaluaciones
tradicionales. El uso del Formulario C como instrumento ele monitoreo (ver par. 85) facilita la utilizacin del
Formulario A como un instrumento de evaluacin, porque provee la informacin desagregada sobre lo que
ha fallado y lo que ha sido exitoso durante el perodo bajo evaluacin.

Segundo Paso: Actividades y Recurso.

9. Cuando los objetivos de desarrollo han sido fijados, los decisores debern establecer claramente la
cantidad de recursos financieros disponibles para lograrlos y su distribucin. La informacin del Formulario
B, a continuacin, debe contestar estas preguntas tan completa y claramente como sea posible, en las
diferentes etapas de preparacin del proyecto. Cuanto ms detalladas y desagregadas sean estas columnas,
ms tiles sern los formularios durante el proceso de preparacin, as como tambin durante la ejecucin.
Muchos espacios en blanco surgirn cuando este formulario sea completado, en la etapa inicial de
preparacin del proyecto. Sin embargo, servirn de recordatorio para los decisores y sus asesores tcnicos,
para llenarlos a la mayor brevedad posible, ya que el costo de lograr los objetivos establecidos debe ser
conocido lo antes posible. Finalmente, es importante asignar responsabilidades institucionales por categora
de actividad desde el comienzo, cuando fuera posible.

10. Anlisis: El sistema de codificacin utilizado es deliberadamente simple para facilitar la

organizacin de la informacin. Adems, la experiencia en el uso del Formulario 13 ha demostrado que este
puede transformarse en un instrumento de contabilidad si la columna de costos es dividida en cuantas
categoras contables existan en el medio administrativo apuntado. Este formulario tambin 'ayuda a discernir
la distribucin real de las responsabilidades interinstitucionales para la ejecucin del proyecto. A menudo,
cuando el formulario se completa por primera vea, los decisores y otros informantes, frecuentemente notan
que la distribucin funcional de las responsabilidades debe ser considerada con ms cuidado. En algunos
casos este proceso ayuda a entender que los acuerdos de relaciones interinstitucionales debern ser definidos
y formalmente establecidos, ya que muchas funciones importantes, pertenecientes a diferentes entidades,
deben ser administradas armoniosamente y en estrecha cooperacin. La toma de conciencia de la necesidad
de una red explcita de relaciones interinstitucionales, ocurre con mayor facilidad cuando la asignacin
financiera correspondiente a cada responsabilidad se describe junto con su funcin. Esto tambin aumenta
acumulativamente la CI general y la coherencia del programa, a medida que los recursos se hacen
disponibles, de acuerdo con la naturaleza y el alcance de los objetivos fijados. La capacidad disponible
disminuye cuando los recursos no estn bien definidos o no estn en relacin con los objetivos y los
programas de trabajo resultantes, o cuando no se conocen cules son las entidades responsables por su
administracin para lograr el producto deseado. El Formulario B se da como ejemplo a continuacin.
Contiene informacin que complementa lo que haya sido registrado en el Formulario A. Las notas que
siguen debern ayudar a los usuarios del SADCI a completar el formulario.

11
 Pas

Actividad de Desarrollo
Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI)

Formulario B: Actividades y Recursos

Cdigo Descripcin de Total US$ Crdito Servicios Vehculos Muebles/Equipos Salarios Subsistencia Construccin Unidad
(a) la Actividad (c) Administrativa
(b) Responsable (d)
01 01 Contratacin 5,800 5,800 INDAP/Departamento
de firmas de Transferencia de
privadas de Tecnologa
transferencia
de tecnologa
01 02 Contratacin 1,078 1,078 INDAP/Departamento
de 132 de Personal
consultores
para apoyo
tcnico
01 03 Contratacin 423 INDAP/Departamento
de personal de Personal
adicional
01 04 Adquisicin de 123 123 INDAP/Departamento
9 vehculos de Patrimonio
adicionales
02 01 Entrega de 18,000 18,000 INDAP/Departamento
crdito, a de Crdito
44,000
agricultores de
menores
recursos
02 02 Sub- 167 167 INDAP/Departamento
contratacin de de Agricultura
los dos estudio
sobre factilidad
de pequeas
inversiones

12
02 03 Adquisicin de 102 102 INDAP/Departamento
equipo para 70 de Patrimonio
oficinas
02 04 Contratacin 434 389 45 INDAP/Departamento
de 70 personas de Personal
adicionales
02 05 Contratacin 180 180 INDAP/Departamento
de servicios de de Transferencia de
entrenamiento Tecnologa
03 01 Contraccin de 17 17 MBN/DCPR
consultores
para diseo de
sistemas de
informacin
03 02 Compra de 421 421 MBN/Catastro
equipo y
programas de
computacin
Totales 26,745(e) 18,000 7242 123 523 389 45 MA/Unidad
Especial(f)

13
Notas relacionadas con el Formulario B

(a) Actividades/recursos se codifican con cuatro dgitos. Los dos primeros se toman del Formulario
A. Dentro de cada componente-objetivo las actividades/recursos se codifican en forma numrica
comenzando con 01. El orden puede ser secuencial, es decir, siguiendo aqul en el que los recursos
correspondientes se harn disponibles; o por importancia, las cantidades ms grandes se registran primero.
Cualquier otro orden puede ser vlido, siempre y cuando sea fundamentado, por ejemplo, en una nota de pie
de, pgina como en la pgina anterior.

(b) Una actividad es un concepto global que puede denominarse concepto de gasto, tal corno:
construccin, equipos, servicios, etc. En otras palabras, lo que debe preguntarse es: cunto dinero ha sido
asignado para construccin... para adquirir servicios de consultora ... para adquirir equipos....

(c) Registrar la cantidad total de unidades monetarias para cada concepto de gasto. Esto se expresa
en miles de dlares o en la unidad monetaria que corresponda. Es importante especificar la unidad monetaria
utilizada.

(d) Registrar el nombre de las entidades y de las unidades administrativas responsables por el manejo
y administracin de la cantidad correspondiente de dinero y del logro, o contribucin al logro, de los
objetivos listados en el Formulario A.

(e) Este total deber corresponder a la cantidad total asignada al proyecto completo para el logro de
todos los objetivos sealados en el Formulario A.

(f) Esto es, en general, la unidad administrativa especfica o entidad a cargo de la coordinacin de
todo el proyecto. Entre otras cosas, tal unidad es responsable por la canalizacin de fondos puntualmente y
de la supervisin del uso adecuado de dichos recursos.

Tercer Paso: Tareas

11. Los diseadores de proyectos de desarrollo, por lo general, definen sus objetivos y los recursos
disponibles para alcanzarlos asumiendo que los ejecutores saben cmo usar el dinero disponible para lograr
los objetivos establecidos. Sin embargo, miles de informes de supervisin (es decir, la experiencia de
ejecucin), cualesquiera las fuentes de financiacin, revelan que esto est lejos de ser verdad. En realidad, se
estima que alrededor de la mitad de los ejecutores de tareas de desarrollo no saben cules son las tareas que
deben ejecutar. Cuando se les dice globalmente lo que tienen que hacer, raramente saben cmo ejecutarlas de
la manera ms eficiente. Con frecuencia, cuando los ejecutores entregan el producto, sus supervisores les
dicen que no es lo que ellos esperaban. A menudo, la respuesta por parte de estos ejecutores simplemente
podra ser que el producto deseado nunca fue especificado. La misma observacin se aplica con frecuencia a
los especialistas del Banco Mundial cuando le dicen a los prestatarios ejecutores que lo que se est logrando
no est de acuerdo realmente con el convenio del prstamo. El formulario C, descrito e ilustrado a
continuacin, intenta definir cmo transformar los recursos financieros asignados al logro de los objetivos de
desarrollo. Es deseable que la tarea especifique qu es lo que hay que hacer en cuanto a:

(a) la adquisicin de los bienes y servicios necesarios para lograr los objetivos del proyecto;
(b) cmo usarlos eficientemente; y
(c) mantener, tanto tiempo como sea posible, el beneficio de su eficiente utilizacin.

12. El formulario de tareas deber ofrecer una descripcin precisa de qu hacer para qu resultado
intermedio, en qu fecha, y quin debera hacerlo. Las tareas deberan estar tan desagregadas como sea
posible para mejorar la calidad del ACI y aumentar los posibles usos del Formulario C para otros propsitos,
como se describe en el prrafo 13. La desagregacin mxima deseada de las tareas se logra cuando sus
descripciones indican una tarea a ser ejecutada por una sola persona en un tiempo determinado. An cuando
la misma tarea sea ejecutada por muchas personas en todo el pas (e.g., inspeccin visual de salud en 100
Puestos de Salud disponibles en varias regiones de ese pas), una indicacin adicional, tal como el nombre de
una localidad, deber hacerla nica (e.g., inspeccin visual de salud en el Puesto de Salud de Makulele). No
obstante, en la fase de identificacin o preparacin, existe flexibilidad para desagregar tareas en menor grado

14
de lo que ser necesario en la fase de ejecucin. Sin embargo, la calidad del proceso del ACI ser ms alta
cuando se logre una desagregacin mxima de las tareas.

13. Anlisis 8 . En realidad, el formulario de tareas es el instrumento ms original y ms importante de

el SADCI, y lo que le permite que este se transforme en una herramienta gerencial. Los especialistas
responsables por la definicin de la informacin en el Formulario C, generalmente mejoran el diseo del
proyecto cuando tienen que designar quin deber hacer qu, y hacerlo en forma eficiente desde el punto de
vista del costo. Asimismo, pueden concentrarse en el objetivo y asignar recursos de manera que se ajusten
mejor con lo que realmente se requiere. El simple hecho de enfocar su visin tcnica del proceso de
desarrollo en forma desagregada a un nico objetivo, los hace ms lcidos en relacin a las implicaciones
prcticas de sus recomendaciones profesionales. El Formulario C rpidamente se convierte en un
instrumento clave para: (a) completar la preparacin del proyecto; (b) ejecutar el ACI; (c) organizar las
responsabilidades inter-institucionales, dado que es un dispositivo que permite aumentar la coordinacin; (d)
organizar la distribucin del trabajo entre las entidades ejecutoras 9 ; (e) establecer planes peridicos de
trabajo, como acuerdos contractuales entre los ejecutores y sus supervisores 10 sobre: qu hacer, cmo hacerlo
y, exactamente, para qu resultado/producto; (f) servir de base para funciones claves deferencia de personal,
tales como la responsabilidad y la evaluacin del desempeo; y por ultimo (g) usarlo como herramienta de_
seguimiento, alimentando al Formulario A para ejecutar trabajos de evaluacin 11 .

8
Para una descripcin ms detallada de esta herramienta, ver Seccin III.
9
En efecto, para (c) y (d), el Formulario C puede ser impreso por la entidad (todas las tareas de una entidad particular
debern registrarse) o uno por cada ejecutor de tarea (todas las tareas de un implementador particular registrarse).
10
Lo cual te torna fcil si hay un formulario de tareas por cada implementador. Obsrvese que lo mismo puede ser
organizado entre la unidad coordinadora del proyecto y cada entidad implementadora por separado, por la misma razn.
11
Por ejemplo, para el trabajo de monitoreo, cada ejecutor puede enviar (semanal o quincenalmente) una copia de su
formulario de tareas llenando las dos ltimas columnas en relacin a tareas cuyas fechas han pasado. La acumulacin de
informacin al respecto de las tareas ejecutadas debera ayudar a determinar si el proyecto est realmente encaminado
hacia el logro de los objetivos descritos en el Formulario A.

15
 Diseo de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad intitucional SADCI

Formulario C: Tareas

Cdigo de Descripcin de Tareas Productos de las Ejecutora de las X_(e) Observaciones

Tarea (a) (b) Tareas (Fecha)(c) Tareas (d)
0101001 Escribir trminos de Documentos TR Seor Balamaster,
referencia (TR) corregidos despus de Divisin de
describiendo: a) que es la circulacin dentro de Adquisiciones
lo que la firma deber la Divisin
ser b) que servicios (Departamento, etc.).
debern procurarle y en Para el 03/15/92.
cunto tiempo; c)
cules son los criterios
de seleccin para la
adjudicacin de
contratos, incluyendo
aspectos tcnicos y
costos: y d) cmo sera
controlado y evaluada
la firma de la
adjudicacin del
contrato.
0101002 Publicar los TR en tres Copias de tres avisos Seor Balamaster,
peridicos nacionales publicados y de las Divisin de
de mayor circulacin en ofertas recibidas. Adquisiciones
el pas. 05/31/92.
0101003 Organizar reuniones de Llamar a reunin para Seor Balamaster,
evaluacin y el 06/10/92. Divisin de
adjudicacin, Adquisiciones
incluyendo Jefes de
Divisin y de
Departamento y
Directores de
Adquisiciones,
Administracin y
Finanzas, adems de los
analistas.
0101004 Hacer una presentacin Informe de evaluacin Seor Balamaster,
del proceso en la y propuesta de Divisin de
reunin de evaluacin y adjudicacin con bases Adquisiciones
adjudicacin adems de que la justifiquen.
recomendaciones para 06/10/92.
la adjudicacin misma.
0101005 Discutir y tomar la Adjudicaciones Seor Alarcn,
decisin final para la decididas formalmente. Director de
adjudicacin. 06/10/92. Departamento
0101006 Comunicar la decisin a La firma ganadora
la firma ganadora enva su aceptacin y
el contrato a ser
firmado. 06/20/92.
0101007 Organizar la Plan de organizacin y Seor Cervantes,
supervisin de la firma cronograma. Divisin de
para otorgar servicios 07/05/92. Planificacin
de extensin desde la
oficina central y desde
la oficina de campo.

16
0302017 Poner en Adquisicin de Seor Pereira,
funcionamiento las programas Unidad de
computadoras y los efectivamente puestos Computacin
correspondientes en funcionamiento.
programas en 09/30/92.
Planificacin y Divisin
de Catastro.
0302018 Preparar el manual de Manual preparados con Seor Pereira,
operaciones pera propsitos de Unidad de
mantenimiento y entrenamiento. Computacin
proyeccin de los 10/15/92.
equipos de
computadores y
programas.
0302019 Adquisicin de seguro: Pliza en nuestras Seor de la Barca,
de proteccin para los manos Director
equipos de 09/15/92. Administrativo
computadores y
programas.
0302020 Comunicar los sistemas Las firmas recibieron Seor Pereira,
de monitoreo la informacin. Unidad de
computarizado a las 09/30/92. Computacin
firmar de servicios de
extensin.

17
Notas relacionadas con el Formulario C

(a) Siete dgitos. Los cuatro primeros provienen del Formulario B. Los tres ltimos describen en
orden secuencial o lgico, qu es lo que se debe hacer para asegurar el uso adecuado de los fondos
disponibles para una actividad dada (los dos dgitos del medio), y para lograr los objetivos establecidos (los
dos primeros dgitos). Poco tiempo despus de comenzar a usar el Formulario C, por la simple lectura de los
cdigos de tarea los ejecutores del proyecto sabrn qu objetivos y recursos corresponden a cada tarea.

(b) Describe qu hacer dentro de la restriccin impuesta por los recursos disponibles, para una
actividad dada indicada en el Formulario B, para lograr los objetivos descritos en el Formulario A. La lista
de tareas deber seguir un orden lgico, describiendo primero qu hacer para adquirir los bienes y/o servicios
dentro de una actividad dada (estas tareas pueden llamarse tareas de adquisicin). Luego, se hace una lista
describiendo cmo usar eficientemente estos bienes y/o servicios (estas tareas pueden llamarse tareas de
desarrollo). Finalmente, se hace una lista de las tareas describiendo qu es lo que se va a hacer para asegurar
que los beneficios obtenidos del uso eficiente de estos bienes y servicios perdure (estas tareas pueden
llamarse tareas de sostenibilidad 12 ). Por ejemplo, en el Formulario C anterior, las tareas 0101001 a 0101006
son tareas de adquisicin las tareas 010107, 0302017 y 0302020 son tareas de desarrollo; y las tareas
0302018 y 0302019 son tareas de sostenibilidad. Es importante describir las tareas de forma tal que los
ejecutores no tengan ninguna duda respecto de qu es exactamente lo que el supervisor quiere que ellos
logren.

(c) Los ejecutores. no debern limitarse a saber qu hacer. Adems, debern saber qu resultado se
espera de ellos y en qu fecha debe ser obtenido. Esto les ayudar a determinar mejor el lmite de su
capacidad de cumplimiento y, por lo tanto, identificar mejor los posibles dficit de habilidad individual.
Pero, tambin, les ayudar a comprender el lmite de sus responsabilidades en la ejecucin de las tareas.
Cuando los resultados de las tareas estn bien definidos, ha de ser fcil reconciliar su agregacin con los
objetivos como fueran definidos en el Formulario A. Los resultados de las tareas son escalones, a veces
secuenciales, para lograr los objetivos del proyecto.

(d) Idealmente, registrar aqu el nombre de una persona, solamente una cuando la tarea haya sido
desagregada correctamente. Sin embargo, cuando se llena el Formulario C, en la etapa inicial de preparacin
del proyecto, es poco probable que los decisores sepan quines son los que van a ejecutar las tareas
correspondientes. En tal caso, el nombre de una entidad y su departamento especfico debern registrarse
como responsables de la ejecucin. De ah en adelante, y a medida que progrese el trabajo de preparacin,
ser necesario identificar quin, en esta unidad administrativa especfica, ser personalmente responsable de
la ejecucin de cada tarea.

(e) Las dos ltimas columnas se utilizarn para el trabajo de seguimiento. Una x deber figurar en la
columna (e) cuando se haya logrado la tarea correspondiente como fue descrita, y el resultado exacto
obtenido en la fecha indicada previamente.

(f) Si existe alguna diferencia entre las informaciones en las columnas (b) o (c) o (d) y lo que
efectivamente ha ocurrido, la siguiente informacin deber aparecer en la columna (f) 13 :

en qu forma es diferente?

por qu es diferente?

qu es lo que el ejecutor de tareas recomienda hacer para ayudar al supervisor a tomar una
decisin adecuada?

Los supervisores podran definir un programa y normas para que los ejecutores reponen
peridicamente los logros en la forma as definida.

12
Neologismo que correspondera al ingls 'sustainability'.
13
Ver tambin en la Seccin III, cmo el formulario de tareas puede utilizarse como herramienta de seguimiento
(par.85).

18
Cuarto Paso: El Mapa de Relaciones Interinstucionales (Mapa RII)

14. Los primeros tres pasos debern conducir al analista a ayudar a los decisores a determinar de
forma sistemtica: (a) qu es lo que quieren lograr al final de las actividades de desarrollo que han sido
definidas?; (b) con qu recursos haran qu, y a travs de qu partida de gasto?; (c) exactamente quin
debera hacer qu, para asegurar que los bienes y servicios correspondientes a estas actividades sean
adquiridos y usados eficientemente y que el beneficio resultante sea sostenido en el largo plazo? Sin
embargo, an no sabemos si esto es factible, por ejemplo, si el Universo institucional a cargo de la ejecucin
del programa tiene la capacidad de hacerlo. Antes de llevar a cabo un ACI, las responsabilidades especficas
del universo institucional que ha de ejecutar la correspondiente actividad de desarrollo deben ser
determinadas. Este es el propsito del Cuarto Paso.

15. Al completar el Formulario B, el analista sabr qu entidad (posiblemente tambin sus unidades
y sub-unidades administrativas) ser responsable de ciertas actividades/recursos. Al completar el Formulario
C se proveen ms detalles acerca de la sub-unidad particular a la cual pertenecen los implementadores. Es en
estas dos etapas en las que el analista deber comenzar a preparar un Mapa RII. Las entidades y sus
unidades/sub-unidades deben ser anotadas sin ningn orden en particular en una hoja de papel grande,
especificando nombre y funcin, y cuando la informacin se encuentra suficientemente desagregada,
tambin, sus tareas. Adems, mientras se complete el Formulario C, el analista debe hacer figurar un
asterisco (*) a la izquierda del Cdigo de Tarea por cada tarea de naturaleza interinstitucional, es decir,
cuando su ejecucin completa depende de las tareas de otras entidades. Luego, en el momento de preparar un
Mapa RII, se deber trazar una lnea entre las dos o ms entidades identificadas en el Formulario C con
tareas de naturaleza interinstitucional. Esto ayudar al analista a visualizar claramente entidades
interconectadas con programas de trabajo o funciones especficos. Finalmente, en un anexo al Mapa, la
siguiente informacin adicional es necesaria: (a) cmo van a funcionar, en la realidad, las relaciones
interinstitucionales del Mapa?; y (b) cul es la base reglamentaria o legal (o su ausencia) para que estas
relaciones funcionen de esa manera?

16. A continuacin se provee un ejemplo de ese mapa usando informaciones provenientes de casos
reales. Obsrvese que el formato de organigrama debe ser evitado. Solamente deben registrarse relaciones
jerrquicas cuando se quiere localizar una unidad particular de una organizacin dentro de su contexto
institucional propio. Lo que est en juego en un Mapa RII son las relaciones interinstitucionales, no las
relaciones internas, las cuales se revisarn en el Sptimo Paso. Consecuentemente, lo que es importante aqu
no es la relacin jerrquica, sino el hecho que se trata de entidades ejecutoras que tienen un papel que
desempear, que lo podrn hacer solamente en estrecha cooperacin con otras: y se desea que lo hagan de
manera coordinada concertada y eficiente. El anexo al Mapa deber facilitar el entendimiento de cmo una
red de relaciones ha de funcionar, es decir, quin pondra en funcionamiento la relacin, qu es lo que debe
hacer la entidad designada con la cual debe relacionarse y qu debera hacer en caso de que esta entidad no
reaccionara. Por ltimo, el analista tambin necesita conocer las bases legales o reglamentarias vigentes para
que las relaciones funcionen como han sido descritas. Esto no significa que acuerdos formales deben
necesariamente constituirse para que las relaciones interinstitucionales funcionen eficientemente. Significa
que uno debe preguntarse si existe la posibilidad de que resulten dficit de capacidad institucional o no de la
forma en que estas relaciones estn organizadas, cualesquiera sean los acuerdos correspondientes o la falta
de ellos. Se han logrado excelentes relaciones, an en ausencia de un acuerdo formal entre los grupos
involucrados. A la inversa, relaciones institucionalizadas podran ser desvinculadas, an cuando existiera un
acuerdo formal entre los grupos correspondientes. Ms detalles sobre este aspecto, se proveern en el Sexto
Paso.

Sistema. de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional

Pgina 2/2: Universo Institucional Responsable
(por el logro de los objetivos de desarrollo en la forma ms eficiente)

Cmo funcionan las Relaciones

2 DGB-FIDEC DGB establece las normas y las aplica. FIDEC debe cumplir con los
procedimientos de evaluacin de la solvencia para la obtencin de crdito y
de procedimientos adecuados de desembolso. FIDEC debe demostrar este

19
 cumplimiento. (Basado la Norma DGB Nmero 436/87)

16 CT-SECOFI SECOFI establece la poltica comercial cada ao. CT debe usar el mismo
criterio cuando evala propuestas de inversin. (Basado en el Decreto
Ministerial 121/90)

17 CT-SARH SECOFI establece la poltica comercial cada ao. CT debe usar el mismo
criterio cuando evala propuestas de inversin (en base al Decreto
Ministerial 121/90) para agroindustria. (Nota del Ministerio de Agricultura
Nmero 257/90)

20 CT-CONCANACO CT debe tomar en consideracin los puntos de vista de la asociacin de

comerciantes minoristas antes de tomar cualquier decisin de prstamos.
(Basado en el Decreto 223/87 del Banco Central)

22 CONASUPO- SECOFI establece una lista de prioridades para alimentos y distribucin y es

SECOFI responsable de aplicarlas. CONASUPO debe, luego, ver que las prioridades
para prstamos a los minoristas sean respetarlas. (Norma SECOFI Nmero
144/90).

20
SEGUNDA PARTE. RASTREO, INTERPRETACIN Y MEDICIN DE LOS
DFICIT DE CAPACIDAD INSTITUCIONAL

Introduccin

17. Como se ha explicado en el prrafo 14, los tres primeros pasos le dicen al analista lo que el
gobierno quiere lograr a travs de las actividades de desarrollo que se han definido, los recursos/actividades
que se movilizarn, y la estrategia operativa que ser utilizada. Una vea disponible el Mapa RII, tambin se
conoce el universo institucional involucrado, es decir, el grupo de entidades responsables del uso de los
recursos asignados para lograr los resultados esperados. Ahora es necesario investigar minuciosamente si
este universo institucional ejecutor tiene la capacidad de cumplir con la correspondiente responsabilidad de
manera adecuada y eficiente. Los cinco pasos siguientes del SADCI conducirn al analista a evaluar esta
capacidad desde cinco puntos de vista diferentes, que corresponden a los problemas ms comunmente
encontrados en actividades de desarrollo en la mayora de los pases del mundo. Dichos pasos han sido
consistentemente relatados en informes de supervisin, revisiones operativas peridicas y anlisis empricos,
por el Banco Mundial y otros, incluyendo a los mismos prestatarios, como causas del fracaso o de
dificultades para la ejecucin de actividades de desarrollo de todo tipo. En la Segunda Parte, sern revisados,
uno por uno, proveyendo definiciones y alcances, dando ejemplos y, luego, proponiendo una manera de
identificarlos y medirlos en relacin a las tareas de desarrollo y, finalmente, sugiriendo tratamientos
adecuados. En efecto, es importante seguir el Principio Tres de el SADCI (prrafo 4 40 ), que cada tarea sea
evaluada en trminos de las posibles dificultades que podran surgir del medio institucional, interno o
externo, y que afectan a una entidad particular dentro del universo de instituciones ejecutoras.

Cmo Proceder

18. Una vez que los Formularios A, B, C y el Mapa RII estn disponibles, el analista deber
seleccionar uno o ms informantes y definir de antemano quin ser entrevistado con relacin a qu
categora de CI. A cada informante se le dar una copia de los Formularios A, B, C y del Mapa RII en el
momento de fijar la fecha de la entrevista y se le solicitar que tenga una copia en la mano mientras conteste
las preguntas. De hecho, las preguntas que se hagan para cada categora de CI son similares, ya que se quiere
obtener informacin sobre los posibles obstculos en la ejecucin de las tareas, desde los puntos de vista
especficos de Cl. Antes de comenzar la entrevista, el analista deber explicar el propsito de la informacin
requerida y advertirles que ser necesario ratificar ms adelante la informacin por ellos provista con sus
supervisores inmediatos. El analista deber explicar que con esta verificacin se desea lograr cinco cosas: (a)
el supervisor podra aprender ms acerca de lo que el informante tiene que decir en trminos de dficit de
capacidad; (b) podra estar en desacuerdo con parte de la informacin provista; (c) querra agregar precisin
o completar la informacin dada; (d) tambin, ms tarde, querra discutir con el informante los problemas
revelados y su implicaciones para el diseo del proyecto; y (e) determinara una identificacin final de DCI
con mayor formalidad y autoridad. El analista, entonces, deber pedir al informante que lea cuidadosamente
las tareas, una por una y que identifique los problemas reales o potenciales que los ejecutores podran
enfrentar dentro de cada elemento particular de capacidad. A pesar de que varios DCI son comunes a muchas
tareas, resulta ms eficiente entrevistar al informante en relacin a todas las tareas, una por una, desde que la
naturaleza desagregada de las mismas puede desencadenar la identificacin de DCI, que de otra manera
podran ser olvidados o pasados por alto. Por supuesto, no es necesario registrar la descripcin de un DCI
ms de una vez. Slo se hace una referencia para demostrar que se trata de un DCI identificado previamente
que tambin se aplica a otras tareas.

19. El informante entonces leer las tareas una por una: generalmente se hace una revisin rpida sin
comentarios, significando que ningn problema ha sido descubierto. En el caso de cada tarea para la cual no
se ha detectado DCI alguno, el analista deber sealarlo en la columna 5 del Formulario D (a continuacin)
estableciendo que ningn DCI ha sido identificado para esa tarea en particular desde este punto de vista
especifico de CI. A la inversa, si el informante identifica un DCI, deber describirlo con la mayor precisin
posible. Sin embargo, el analista deber insistir en obtener informacin ms all del problema identificado
(.e., rastreo de DCI); deber preguntar de qu manera este problema puede afectar precisamente esta tarea
40
Para ms detalles, ver tambin texto referido en la nota 1, pgina 1.

21
(i.e.. interpretacin de DCI). La informacin caracterstica del problema en s y de cmo afectar la
ejecucin de la tarea, debe registrarse en la columna apropiada del Formulario D. Por ltimo, se hace una
pregunta ms: cun serio es el problema identificado en lo que a ejecutar la tarea eficientemente se refiere
(i.e., medicin de la gravedad de DCI)? Si la respuesta es que la tarea de ninguna manera puede ser
implementada si este problema no se resuelve a tiempo, la columna 1 bajo gravedad de dficit debera ser
marcada. Una tarea cuya ejecucin es posible casi sin dificultad sera calificada con 4. Una tarea casi
imposible de ejecutar sera calificada con 2. Un 3 corresponde a un punto medio de gravedad en trminos de
factibilidad de la ejecucin de la tarea. El Formulario Dv, que trata con DCI desde el punto de vista de las
habilidades individuales, difiere un poco en su formato de los Formularios Di a Dv, y es explicado en el
Noveno Paso. Los Pasos Quinto a Noveno se describen a continuacin, incluyendo una tipologa comn de
DCI encontrados en casos reales en ms de 60 pases para cada una de las categoras y sub-categoras
listadas de Cl.

Quinto Paso: Identificacin de DCI desde el punto de vista de las Reglas de Juego (ROG)

20. Esta categora de DCI ha sido explicada en detalle en publicaciones anteriores 41 . Las reglas de
juego, . comprenden los siguientes tpicos: sistema de gobierno, constitucin, legislacin (general y
sectorial), reglamentaciones y aquellas ROG basadas en modelos culturales, es decir, reglas que no estn
formalmente escritas. Cuando problemas relevantes a uno o ms de estos tpicos sean identificados como
obstculos reales o potenciales a tareas especficas (listadas en Formulario C), se dice que existe un DCI
desde el punto de, vista ROG. Esta categora de CI es extremadamente importante porque representa los
antecedentes institucionales, dentro de los cuales los objetivos de desarrollo sern expresados y logrados. La
evidencia emprica confirma que, con frecuencia, el medio ambiente institucional es la causa principal de
fracasos o dificultades de muchas actividades de desarrollo. En efecto, a menudo los decisores establecen
objetivos de desarrollo que necesariamente involucran innovaciones, sin considerar si las ROG vigentes
permitiran llevar a cabo eficazmente el correspondiente programa de trabajo. Adems y con suma
frecuencia, se quiere mejorar aspectos de la vida del sector pblico, cuantitativa o cualitativamente, a veces
sabiendo que esto va en contra de las reglas de juego establecidas, incluso de aquellas reglas que resultan de
un modelo cultural profundamente arraigado, sin tratar de analizar si ser falible o no. Sin embargo, la
experiencia basada en tales casos es bastante clara: las ROG no se transformarn automticamente, siquiera
por obra y gracia de meras actividades de desarrollo. Tienden a ser difciles de controlar hasta que sean
percibidas como severos impedimentos de desarrollo y luego son tratadas en forma separada de la
implementacin del proyecto. Esto requiere explicar el por qu deben cambiarse las reglas vigentes y de qu
manera esto afectar positivamente a futuros progresos en general y al logro de los proyectos en juego, en
particular.

21. Los informantes entrevistados sobre la importancia de las ROG estn de hecho identificando
dificultades reales o potenciales, creadas por la forma y comportamiento del gobierno, y. el marco legal y
regulatorio, formal o informalmente definido. Su responsabilidad es inmensa porque podran ayudar al
analista de CI a determinar si los objetivos de desarrollo estn bien definidos, y si son sincera y
autnticamente compartidos por la mayora de la poblacin, abarcando el partido poltico en el poder, los
grupos de oposicin y, posiblemente, sindicatos y otros grupos organizados de beneficiarios (y/o vctimas
potenciales) del proceso de desarrollo incluidos en el proyecto bajo anlisis. DCI ms serios comprendidos
en este tem se refieren a aspectos que, aparentemente, no estn sujetos a cambios y que personas ajenas al
gobierno (por ejemplo, personal del Banco Mundial o beneficiarios del Proyecto cuando no son consultados)
rehsan o temen cuestionar o mencionar. Este es el caso en el cual los decisores no disfrutan de legitimidad
en la poblacin en general, y en aquellos que deben ejecutar el proyecto en cuestin. Esta sub-categora de
DCI es muy seria, pero no siempre fuelle ser directamente evaluada por el analista por razones obvias. Sin
embargo, cuando los decisores saben que estn en el poder legtimamente y que esto es compartido por la
oposicin poltica y por el pblico en general, ser muy til que ellos mismos permitan al analista CI
entrevistar a cualquiera dentro y fuera del gobierno para asegurarse que ha habido una adecuada consulta y
participacin, y que los puntos de vista de la mayora de los grupos involucrados han sido tomados en
consideracin, aunque no necesariamente sean compartidos. Adems, el analista puede tambin usar su
experiencia del pas, su sentido comn, y el resultado de conversaciones informales durante el proceso de
anlisis, para determinar s DCI de esta naturaleza, aludidos en confidencia por oficiales del gobierno

41
Ver nota 1.

22
entrevistados, existen realmente. La lista de sub-categoras de DCI bajo el encabezamiento ROG que sigue al
prrafo 24 sugiere, en trminos generales, lo que se debe observar al entrevistar a los informantes y al
realizar un anlisis de la capacidad institucional del punto de vista de ROG.

22. Otros DCI ms comnmente encontrados desde la perspectiva de ROG, comprenden, en

particular, disposiciones constitucionales que los proyectos individuales podran ser incapaces de cuestionar
pero que pueden convertirse en serios obstculos para la ejecucin de ciertas tareas. Desde este punto de
vista, existe un DCI cuando la ejecucin de una tarea o grupos de tareas se ve amenazada por tales
provisiones constitucionales. Por ejemplo, privatizaciones y desarrollo del sector privado podran ser
difciles de llevar a cabo, cuando la Constitucin estipule que el Estado es propietario inalienable de todos
los recursos naturales del pas (tales como los bosques, hidrocarburos, minas, etc.) como en Bolivia y Brasil;
tambin cuando la Constitucin contiene disposiciones que protegen a los funcionarios pblicos de ser
despedidos, an cuando una entidad pblica o un servicio sea prescindible (muchos casos en todo el mundo).
Adems de los DCI inducidos constitucionalmente, ejemplos de extrema debilidad legislativa o de ausencia
de legislacin para nuevos Sectores (por ejemplo, proteccin del medio ambiente) son frecuentes en muchos
proyectos u otros tipos de actividades de desarrollo. Similarmente, las legislaciones general y sectorial
tropiezan a menudo con contradicciones. Recientemente, este ha sido el caso en programas de privatizacin,
reformas del sector pblico en general, y en la creacin o modernizacin de sub-sectores especficos, tales
como proteccin del medio ambiente, administracin de recursos naturales, reestructuracin industrial y
otros. Finalmente, aun cuando existiera legislacin y esta aparentara ser comprensiva en relacin a una tarea
de desarrollo dada, ella podra no ser cumplida ni reflejada por reglamentaciones afines, o podra no ser de
fcil interpretacin ni internamente consistente, no especificando, en particular, cmo ha de ser cumplida.
Esto puede paralizar ciertas actividades de desarrollo. Por lo tanto, es necesario que los analistas de Cl y sus
informantes lleven a cabo una cuidadosa revisin para detectar todos los obstculos potenciales, los cuales
no son pocos en este caso.

23. Generalmente, los padrones culturales en procesos de ACI son olvidados. Sin embargo, son a
menudo la causa principal de fracaso, porque tropiezan con resistencia terminante por parte de los ejecutores
de la tarea o de los beneficiarios del proceso de desarrollo deliberados. Existe mucha documentacin acerca
de los errores cometidos en pases en los que el modelo cultural de los beneficiarios difiere (a veces
radicalmente) del de los decisores o cuando los donantes tratan de imponer, de una forma u otra, un curso
dado de desarrollo sin ser culturalmente cautelosos, conduciendo a un completo fracaso y resultando en una
prdida de recursos y de tiempo 42 . Cuando los decisores han establecido los objetivos de desarrollo, deben
considerar si los programas de trabajo y los beneficios resultantes de su eleccin de objetivos van a daar el
modelo cultural y la sensibilidad entre las partes involucradas. Los donantes que contribuyen al trabajo de
preparacin conducente a decisiones de desarrollo, deberan asegurar que este principio sea cumplido.

24. La pgina siguiente provee un ejemplo para completar el Formulario Di. A continuacin se
ofrece una tipologa seleccionada de los DCI ms comnmente encontrados en anlisis de capacidad llevados
a cabo en pases latinoamericanos. La lista propuesta no es exhaustiva ni tampoco cubre el universo entero
de posibles dficit de capacidad. Sin embargo, comprende obstculos que han sido comentados en informes
de operaciones de supervisin del Banco Mundial, tanto por el personal del Banco como por los prestatarios.
Se recomienda que sean usados como un catlogo de referencia y como material didctico para el
informante, para los decisores y para sus asesores. El cdigo del elemento de capacidad (ltima columna)
ser til para considerar los DCI identificados (Formulario Ei) y, por ltimo, ayudar a tomar una decisin
final en asignar responsabilidades interinstitucionales de manera que el universo institucional
correspondiente tenga realmente la capacidad de alcanzar los objetivos esperados.

Sexto Paso: Identificacin de DCI desde el Punto de vista de Relaciones Interinstitucionales (IRR)

42
Por ejemplo, especialistas en ganadera, imponiendo el desarrollo de un ganado con cuernos en una comunidad
indgena en donde los cuernos son tab, resultando en el sacrificio de todos los animales enviados. En otra comunidad
indgena rehsan usar las facilidades instaladas para agua en el pueblo, porque esto amenazaba la costumbre ancestral
de las mujeres jvenes de ir a buscar agua a un manantial cercano y, al mismo tiempo, encontrar a sus futuros
compaeros. Casos ms serios incluyen prcticas de corrupcin y rias entre grupos que pujan por poder.

23
 25. Los decisores deben seleccionar el universo institucional de ejecucin y organizar la distribucin
de responsabilidades. Esto es un aspecto de organizacin que en la mayora de los casos se ignora o se
descuida. Los lmites del universo institucional responsable 43 de las actividades de desarrollo,
desafortunadamente con frecuencia, dependen ms de consideraciones polticas que tcnicas. Idealmente, la
mayora de las entidades relevantes deberan estar seleccionadas y su parte de responsabilidad dada de
acuerdo con las necesidades de la ejecucin de las tareas. Sin embargo, a menudo, algunas funciones no
estn disponibles en el universo institucional, en cuyo caso, obviamente, deben ser creadas, preferiblemente
en una de las entidades existentes o bien, separadamente, si su importancia y alcance lo justifican. Adems,
si dos entidades tienen funciones similares, la que no recibe la responsabilidad correspondiente puede
convertirse en opositora del programa, si el criterio de seleccin no est claramente explicado y convenido.
Obviamente, tales decisiones podran convertirse en s mismas en DCI. No debera existir duplicacin de
funciones para implementar ciertas tareas, si esto es identificado como un DCI. Si aqullas pueden
justificarse por definicin no son redundantes, pero podran, por ejemplo, haber sido mal diseadas. Pero, si
la duplicacin es real, entonces se trata de un DCI que podra afectar al programa o a otras actividades de
desarrollo. El anlisis de CI deber identificar la red de relaciones interinstitucionales crticas, cmo
funcionar y si existe una base legal o reglamentaria, aunque sea informal, para que dichas relaciones
funcionen como fueran definidas. Normalmente, esto ha sido hecho si el Cuarto Paso ha sido completado y si
un Mapa IRR estuviera disponible. Basado en la informacin del Mapa y del Formulario C, en donde las
tareas con carcter interinstitucional han sido identificadas con un asterisco (como se explic en el Tercer
Paso), el analista puede comenzar la entrevista usando el Formulario Dii.

26.No es raro encontrar que dos o ms entidades estn involucradas en la ejecucin de un slo
proyecto o programa de trabajo y que dichas entidades ni siquiera se conozcan. No se les dijo al comienzo
cuales seran sus funciones ni fueran alertadas de que seran responsables de gastar eficientemente grandes
cantidades de dinero. Tampoco se les dijo que dependeran de las tareas de otras entidades para llevar a cabo
las suyas eficientemente. Por supuesto, en una situacin en la cual la manera en donde se comparten las
responsabilidades institucionales permanece no definida o es ignorada, se obtiene la capacidad ms reducida
posible. Es importante identificar la naturaleza y el alcance de cada DCI particular y determinar
precisamente, cmo afectar varias tareas. A veces las entidades han sido bien seleccionadas, se les ha dicho
cules son sus respectivas funciones y cmo estn interconectados sus programas de trabajo, pero se
encuentran paralizadas porque no se ha registrado un acuerdo especfico, Formal o informal, entre aquellos
que deberan trabajar en conjunto. En este caso, lo importante, no es, necesariamente, obtener un acuerdo
formal entre dos o ms entidades. Cualquier tipo de acuerdo es aceptable, siempre y cuando las tareas puedan
ser ejecutadas exitosamente y sin demora alguna. Una vez ms, el DCI especfico debe ser identificado, pero
tambin explicacin de cmo la ejecucin se debilitar si dicho DCI no es resuelto a tiempo, debe ser dada.

27. El procedimiento es el mismo que en el paso anterior. Una vez que un informante es
seleccionado y provisto con la misma informacin introductoria y los Formularios iniciales usados para
completar el Formulario Di, el analista deber pedir al informante que fije su atencin en las tareas del
Formulario C marcadas con asteriscos. Luego, pedir al informante que lea estas tareas una por una para
determinar qu es lo que en la presente relacin interinstitucional, o en la que ser establecida para la
actividad de desarrollo particular en consideracin, podra tomar difcil o imposible la ejecucin eficiente y
sin demora de la misma. El analista tendr que identificar el tipo de DCI considerado en los dos prrafos
anteriores. Es extremadamente importante, para la calidad del anlisis, que el informante explique
claramente por qu el DCI identificado debilitara la ejecucin de la tarea. Por ejemplo, no es suficiente
establecer que dos entidades a cargo de una tarea carecen de un acuerdo formal para trabajar juntas, debe
tambin identificarse de qu manera esto representa un problema para ejecutar esta tarea en la prctica. No es
suficiente establecer que la tarea no corresponde a una funcin existente dentro de la red de tres entidades
que posean una responsabilidad complementaria, el informante debera, adems, cmo esto impedira que las
entidades ejecuten la tarea eficientemente. En esta instancia, tambin la determinacin del grado de gravedad
del DCI ayudar a los informantes a revisar su propio anlisis del dficit y a calcular mejor el efecto
potencial que el DCI pueda tener en la ejecucin de la tarea, lo cual debera ayudar a determinar la
importancia relativa del DCI identificado. El Formulario Dii de la pgina siguiente provee algunos ejemplos

43
En SADCI, este concepto no slo incluye el nmero de entidades seleccionadas para asumir la responsabilidad de
aspectos especficos de programas de desarrollo, sino tambin las ROG y IRR que van a orientar la manera en que
operarn para cumplir su mandato, nuevo o modificado.

24
de DCI relacionados con IRR, tomados de los mismos casos mencionados anteriormente. Una tipologa de
DCI relacionados con IRR, ms comnmente sealados en las operaciones, se encuentra a continuacin.
Como en el ejemplo anterior, tambin, puede ser usado por el analista y el informante como un catlogo de
control de todos las posibilidades a considerar.

Pas
Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad institucional (SADCI)
Formulario Dii: DCI desde el punto de vista de IRR

Cdigo de Tarea Descripcin de los DCI y explicacin de sus Gravedad de DC1

impactos negativos 1 2 3 4 5
0101001 Los TR para las firmas consultoras a ser
contratadas para los servicios de extensin a los
agricultores de menores recursos, deben incluir una
descripcin de las relaciones con las otras xxx
entidades, tales como la Unidad de Comunicacin
Rural del Ministerio del Interior y el Departamento
de Ttulos de Tierra del Ministerio de Patrimonio.
No se ha establecido una relacin formal, tampoco
se les ha dicho cmo debern integrar sus
actividades de planificacin, de manera que los
agricultores recibiran los ttulos de propiedad y loa
servicios de extensin para aumentar las
posibilidades de xito. Por lo tanto y desde el
principio, estar faltando uno de los ms
importantes aspectos de estos objetivos del
proyecto.
0101002 xxx
0101003 Una unidad administrativa del Ministerio de xxx
Hacienda debe participar. Pero no se le ha dado el
mandato a desempear para facilitar cata tarea en
particular, lo cual es urgente (ver fecha).
Por lo tanto, si se va a hacer respetar la revisin
exigida de normas, Le seleccin de la empresa
ganadora se ver demorada.
0101004 xxx
0101005 xxx
0101006 xxx
0101007 La supervisin debe llevarse a cabo localmente
travs de agencias regionales del Gobierno Central
y Las agencias contrapartes provinciales. Firmas
privadas operarn en todas las regiones, donde xxx
solamente la mitad tienen representacin en las del
gobierno central y an menos tienen una unidad
provincial para la supervisin de tales servicios.
Esta tarea no puede ser ejecutada a tiempo.

Ver nota de pie de la pgina no. 18.

25
 Tipologa de DCI Relacionados con IRR

Sub- Nombre de la Sub-Categora Elementos de capacidad Cdigo

categoras
DCI
IRRRES Relacin Inter-Institucional:
Existencia de todas las funciones
necesarias asignadas para la
implementacin del proyecto
Red de Relaciones bien definida
Acuerdos definidos y vigentes
IRRPAR Oposicin potencial.
Acuerdos con los beneficiarios.
Todas las funciones de ejecucin requieren IRRRES1
la asignacin de una responsabilidad
especfica a cada entidad involucrada, sto
es, identificndole universo institucional de
ejecucin.
IRRRES2
Todas las tareas de naturaleza
interinstitucional a ser implementadas por
entidades que entienden bien cules son sus
respectivas funciones. IRRRES3
Cuando sea necesario, un acuerdo entre las
entidades que se relacionan, formal o
informalmente debe firmarse.
Directa o indirectamente, las tareas no IRRPAR1
sufrirn oposicin por personas que no
tomaron las decisiones.
Los beneficios deseados y sus puntos de IRRPAR2
vista han sido considerados: sus funciones
bien definidas y aceptadas.

Sptimo Paso: Identificacin de los DCI desde el Punto de Vista de la Organizacin Interna de (ORG)

28. Este elemento de la capacidad comprende todo aquello que depende completamente de la entidad
misma. Como se ha visto anteriormente, los mandatos, permanentes y circunstanciales, otorgados a una
entidad no dependen de la entidad misma, sino de las autoridades superiores y, en principio, de la sociedad
como un todo. Una vez dados una funcin, un mandato, y los recursos que deben acompaarlos, la entidad
debe organizarse lo mejor que pueda para llevar a cabo lo que se espera de ella. Cualesquiera sean la funcin
y los recursos efectivamente asignados, siempre existir una forma ms eficiente y eficaz de organizarse y de
generar los productos o resultados esperados. Esto no significa que la entrega de estos productos siempre sea
posible bajo cualquier tipo de restriccin de recursos o circunstancias. Pero, si el director de una entidad cree
que no puede cumplir, por alguna razn, con lo que se espera de l, es su responsabilidad primera el
establecer esto clara y profesionalmente, incluyendo informacin acerca de lo mximo que puede esperarse
dentro de las limitaciones y restricciones particulares que se han hecho explcitas. Cuando los decisores
asignan a una entidad la responsabilidad de ejecutar ciertas actividades de desarrollo, los gerentes o
directores de la entidad en cuestin debern saber lo que esto implica, y manifestar una reaccin, tan pronto
como sea posible, sobre el mandato dado, indicando especialmente si este es factible. Por lo tanto, cualquier
entidad debera estar en la posicin de llevar a cabo un ACI y actualizarlo rutinariamente. El SADCI tambin
puede ayudar a las entidades a llevar una evaluacin permanente de su capacidad de cumplir mandatos,
normales o excepcionales, de manera que los decisores puedan saber cunto deben extender su capacidad
actual y hasta qu punto se requiere un proceso de DI adicional si tareas extras son solicitadas.

29. Este punto de vista de la CI generalmente incluye los ocho sub-elementos listados a continuacin
y descritos en el prrafo siguiente. El Formulario Diii deber utilizarse para la identificacin de estos sub-
elementos como parte del punto de vista de Organizacin Interna.

(a) organizacin interna: distribucin de funciones;

(b) organizacin interna: flujo de relaciones internas;
(c) reglas de juego internas y Manuales Administrativos y de Procedimientos;

Ver nota de pie de pgina

26
 (d) procedimientos y estilo gerenciales;
(e) la manera en que la entidad traduce las reglas de gerencia de personal impuestas desde
afuera (e.g., reglas de la funcin pblica para funcionarios del gobierno), en un medio
interno estimulante;
(f) manuales tcnicos, completos y didcticos, y medidas para facilitar la distribucin de
conocimientos y experiencias entre los directores, profesionales y otros;
(g) capacidad fsica y financiera; y
(h) la existencia de la funcin de desarrollo institucional (FDI) dentro del organigrama de la
entidad.

30. Generalmente, una entidad tiene un organigrama de flujo que, supuestamente, describe la manera
funcional ms eficiente de obtener un resultado. El Organigrama de la Organizacin debe entenderse como
un diagrama de flujo que demuestre las responsabilidades existentes y las funciones dentro de la entidad
(distribucin de funciones), y cmo estas se relacionan recprocamente para que la entidad funcione
satisfactoria y eficazmente (red de comunicaciones internas). Cuando se asigna a esta entidad una funcin
adicional o modificada, la pregunta que debe hacerse es si la estructura organizacional actual incluyendo
funciones existentes y la forma en que estas estn relacionadas es aceptable, o si revela dficit de
capacidad para producir el nuevo resultado, sin necesariamente dejar de seguir produciendo lo que se espera
de ella habitualmente. El Formulario C es especialmente til cuando se est revisando la CI se determinan,
no solamente, las funciones necesarias, sino tambin su alcance e implicaciones al personal, cualitativa y
cuantitativamente. Por otra parte, tareas desagregadas pueden ayudar a identificar funciones sobrepuestas, es
decir duplicaciones (reales e implcitas), que sern consideradas DCI, i.e., factores que complicarn o
posiblemente paralizarn la implementacin de ciertas tareas.

31. Como resultado de la organizacin interna en trminos de funciones y manera en que deberan
interrelacionarse las reglas de juego correspondientes a tales arreglos, deberan estar explcitas en
manuales correspondientes, incluyendo los aspectos administrativos subsecuentes. Esto comprende los
procedimientos administrativos a ser cumplidos en la entidad, la responsabilidad de los diferentes niveles
directivos en hacerlos cumplir, el tipo de productos que pueden esperarse y los procedimientos especficos a
seguir cuando se propone mejorar. Esto no significa que las reglas correspondientes sean necesariamente
rgidas. Si cierta flexibilidad es aceptable, esto debe hacerse explcito. Entonces, las reglas debern ser
explicadas a todo el personal y colocadas en reas claves en las oficinas/plantas, etc. Cada subseccin o
unidad de la organizacin ser responsable tanto del cumplimiento de estas .reglas, como de su actualizacin.
En efecto, deber sentirse de alguna manera co-autora de las reglas actuales y de sus mejoras.
Sucesivamente, las reglas necesitarn ser explicadas al personal antes de que puedan ser implementadas
sistemtica y rigurosamente. La falta de reglas claras o la falta de manuales internos de operacin para
definirlas abarcando procedimientos de aplicacin, son frecuentes DCI que las entidades y los decisores que
las seleccionaron, deberan identificar a tiempo, dado que pueden convertirse en serios DCI.

32. Los procedimientos y estilo gerenciales son tambin causas importantes y frecuentes de una baja
CI interna. A pesar del papel, del diseo organizacional, y de los manuales operativos correspondientes que
rijan una entidad y a pesar de la habilidad del personal y la buena voluntad inicial si el director no se
comporta de manera consistente, el resultado puede ser desastroso. La motivacin del personal debe tener
una alta prioridad. No existe un procedimiento estndar gerencial o un comportamiento prescrito, del tipo
encontrado en la literatura de la ciencia de la administracin. Lo que el SADCI trata de hacer, es, determinar
si una forma particular de dirigir una entidad puede ser perjudicial para la implementacin de ciertas tareas, y
si lo es, en qu forma. El SADCI no plantea condiciones previas para que la CI exista. En otras palabras,
ningn estilo gerencial especfico es por definicin malo si genera el producto/resultado de manera eficiente
y eficaz, as como tambin un alto nivel de CI sostenido en el largo plazo . Por lo tanto, dentro de un proceso
de ACI, el analista debe identificar qu puede perjudicar la ejecucin de una tarea especfica dentro del estilo
gerencial existente y no tratar de juzgar este estilo o aquellos procedimientos, como intrnsecamente malos
desde la perspectiva de la ciencia moderna de la administracin. Esto no significa que un estilo gerencial
obsoleto tal corno el dictatorial, o las formas humillantes de tratar con profesionales de alto nivel, o
personal de cualquier nivel, o la ausencia de incentivos, tales corno aquellos provistos por co-participacin

Como dice el proverbio chino, el mejor gato no es ni el blanco ni el negro sino el que caza ratones.

27
no sean factores indeseables que generalmente reduzcan la CI. Significa que debera ser determinado desde
el ngulo de la identificacin de las dificultades que tornan imposible la ejecucin de ciertas tareas.

33. La mayora de las entidades pblicas no tienen una poltica de personal propia. La funcin
pblica impone reglas generales abarcando virtualmente a todo el personal contratado con recursos pblicos.
Los DCI provenientes de la funcin pblica se examinan bajo el DCI codificado como ROGCON2 . A nivel
de la entidad, el analista deber examinar la forma en que esta; reglas generales de la funcin pblica son
cumplidas, y si es ventajosa o no para la ejecucin del programa propuesto de tareas. An cuando no haya
flexibilidad alguna, la direccin de la entidad podra utilizar normas y procedimientos que estn al alcance de
su autoridad. Procedimientos y estilo gerenciales (ver prrafo 32), por ejemplo, pueden constituirse en una
fuente de motivacin al personal o en la falta de ella. En efecto, tal elemento, como la participacin en el
proceso de la toma de decisiones y flujo de informacin, estmulos para sugerir mejoras, el esfuerzo para
crear un medio laboral agradable, y el inters del director en el aspecto social o en la vida particular del
personal, pueden mejorar un medio institucional pobre creado por una administracin pblica deteriorada o
por bajos salarios. Nuevamente, el DCI desde este punto de vista, debe ser cuidadosamente examinado en
relacin a tareas especficas y no en abstracto.

34: FA aspecto tcnico del programa de trabajo de una entidad es, en efecto, la clave del xito
logrado en el cumplimiento de sus responsabilidades y la generacin de los resultados esperados. Es por eso
que debern estar explicados en manuales. Los Manuales Tcnicos deberan, normalmente, incluir una
descripcin completa de los procedimientos en la forma sugerida por el formulario de tareas para aquellas
que son permanentes, i.e., independientemente de un programa de trabajo especfico que resulte de un nuevo
mandato, tales como la ejecucin de una nueva actividad de desarrollo (si se ha utilizado el SADCI, el
Formulario C ya est disponible). Sin embargo, es posible incluir tareas que resulten de responsabilidades
adicionales, ya sea en un proceso de actualizacin del Manual o en anexos que se agreguen sobre la marcha.
Lo que el analista necesita determinar, cuando analiza una CI, es si la entidad puede explicar en cada estrato
de personal, qu es lo que se debera hacer para lograr los resultados y en qu fecha stos debern ser
obtenidos. Adems, se deben definir procedimientos rutinarios para que los ejecutores de tareas puedan
informar en una forma sistemtica a sus respectivos supervisores sobre los logros y dificultades - junto con
sus propias recomendaciones para el mejoramiento 44 . Se aplica el mismo principio usado anteriormente:
determinar en qu grado el Manual Tcnico existente est en lnea con los requerimientos de la ejecucin de
tareas, y en qu forma se podra complicar o hacer imposible el logro de los resultados esperados.

35. A menudo, suficientes recursos, fsicos o financieros, no son asignados a las entidades
seleccionadas para ejecutar un programa particular de desarrollo. Los de visores usualmente parten de la idea
que las entidades tendrn que ampliar su capacidad fsica y financiera hasta el nivel requerido. La
experiencia revela que la CI de las entidades puede verse seriamente perjudicada por la falta de espacio fsico
suficiente, equipamientos adecuados y relevantes, fondos ordinarios de operacin , y otras restricciones
similares. En este caso tampoco se debera prejuzgar, como una cuestin de principio, lo que la entidad
puede hacer. Se debe determinar, usando el Formulario Diii, qu clase de dificultades podran surgir por la
falta de capacidad fsica/financiera, qu tarea sera afectada y en qu forma. Tambin pueden hacerse las
siguientes preguntas: Puede contratarse ms personal? Es adecuado el equipo de oficina existente?, i.e.,
suficiente y relevante para las nuevas necesidades? Es el presupuesto corriente satisfactorio y
suficientemente flexible para responder a las nuevas responsabilidades en general, y, el programa de trabajo
desagregado en tareas individuales en particular?

36. Finalmente, si el ACI es una clave importante para el mejoramiento de la CI que garantiza el
poder adaptarse a un nuevo programa de trabajo y a responsabilidades adicionales, debera estar representado
por una unidad organizacional especfica dentro de la entidad. como se mencion en el prrafo anterior, la
creacin de la funcin de desarrollo institucional (FDI), debera considerarse para facilitar la ejecucin del
programa de trabajo y aumentar la capacidad de la entidad de llevarlo a cabo de la manera esperada. Una
explicacin ms detallada de qu es la FDI y de cmo debera funcionar, se encuentra en el prrafo 89. Tal

Ver tipologa de DCI relacionados con ROG.

44
Ver prrafo 85, uso del SADCI para seguimiento y evaluacin.

28
funcin debera considerarse como uno de los sub-elementos de CI, dentro de la categora Organizacin
Interna y ser analizada como tal, a la vez que deberla ser parte del organigrama de la entidad.

37. El Formulario Diii (a continuacin), debe completarse de acuerdo con los procedimientos
definidos para las categoras previas. Los informantes sern seleccionados internamente (uno por entidad, en
lo posible) por su reconocida experiencia y antigedad, sus conocimientos de cmo est organizada
estructuralmente y cmo funciona la entidad. Usualmente, los informante; seleccionados no son
necesariamente gerentes de alto nivel (los cuales estn sujetos a cambios frecuentes); sin embargo, es
deseable e importante, que los supervisores de los informantes entrevistados, ratifiquen la informacin
obtenida de estos. Nuevamente, las respuestas a las preguntas hechas por el analista, no debern limitarse a la
identificacin del dficit de capacidad, sino tambin, debern llegar a definir cmo este dficit podra
impedir la ejecucin de la tarea. Para aumentar la claridad del anlisis y la presentacin de la informacin
correspondiente, los ocho sub-elementos de CI sern tratados en el mismo orden del prrafo 29, as como
tambin, los DCI. identificados, y registrados en el Formulario Diii. Cuando ningn DCI para un sub-
elemento de CI, haya sido identificado, el sub-elemento simplemente se omite. El trabajo de los informantes
puede facilitarse al leer la lista de los DCI que figuran en la pgina 50 que debe usarse como lista de control.

Sistema de anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI)

Formulario Diii: DCI desde el punto de vista ROG

Gravedad DCI 45 46
Cdigo de Tarea Descripcin de DCI y explicacin de sus impactos 1 2 3 4 5
negativos
0101001 Una funcin relativa a escribir trminos de referencia para xxx
adquisicin de servicios no existe en esta entidad.
La nica funcin relacionada con esto es experiencia con
empresas de construccin. La habilidad en esta materia
est ausente.
0101002 Relaciones entre la unidad tcnica (cmo usar servicios de xxx
consultora eficientemente) y la unidad administrativa
(adquisicin) no est bien definida. Conflictos entre ambas
han sido constantes. sto puede demorar la preparacin de
los correspondientes TR.
0101003 Ausencia de un manual estableciendo reglas claras de xxx
juego, hace difcil elaborar TR de acuerdo con los
distintos puntos de vista funcionales. sto puede resultar
en desacuerdos y, en ms demoras.
0101004 Reglas laxas para ejecutar decisiones gerenciales: xxx
malapraxis puede resultar en la definicin de
especificaciones por la firma a ser contratada.
0101005 Reglas administrativas hacen difcil obtener autorizacin xxx
para gastos en avisos publicitarios.
0101006 No hay una unidad especial para estos procedimientos o xxx
procedimientos relevantes. sto usualmente resulta en
malapraxia en adquisiciones y en demoras considerables si
el Banco Mundial no aprueba los procedimientos.
Procedimientos generales hacen difcil implementar un
procese justo. Existe riesgo de manipulacin. Amenaza la
implementacin de tareas.
La no existencia de una FDI en esta entidad hace

45
Ver nota al pie de la pgina n 18
46
I significa que de ninguna manera la tarea puede ser implementada debido al DCI identificado: 2 significa que el DCI
hace casi imposible ejecutar la tarea; 3 es punto medio de la gravedad del dficit;4 significa que es posible ejecutar la
tarea casi sin dificultad: y 5 significa que no se ha identificado ningn DCI. Por supuesto que, ms informacin al
respecto del DCI y una descripcin de cmo podra impedir la ejecucin de la tarea se ofrecen en la columna apropiada.

29
 imposible formular a tiempo advertencias para los
gerentes. Corno resultado, esta tarea en particular puede
ser imposible de ser ejecutada en la fecha prevista.
La misma dificultad que en el caso anterior para alcanzar xxx
consenso en un proceso justo y tomar una decisin.
Ciertamente, demoras resultarn de sto.

Tipologa sic DCl Relacionados con ORG 47

Sub- Nombre de la Sub-Categora Elementos de Capacidad Cdigo

Categora
DCI
ORGDES Organizacin Interna: Distribucin Las funciones existentes cubren ORGDFS1
de Funciones todas las necesidades del nuevo plan.
Relevancia de las funciones ORGDFS2
existentes en comparacin con los
requerimientos
Duplicacin/superposicin de ORGDFS3
funciones existentes cuando estn
aplicadas a requerimientos.
ORGIRF Organizacin interna: Flujo de Relaciones interna para la ejecucin ORGIRF1
Relaciones Internas. de las actividades de desarrollo
como ex requerido.
Relaciones internas basadas en ORGIRF2
acuerdos claros (formales o no).
ORGRGM Organizacin Interna: Reglas de Las reglas de juego, administrativas ORGRGM1
Juego y Manual. y organizacionales, bien definidas
como se requiere e incluidas en un
Manual ad hoc.
ORGMPS Organizacin Interna: Procedimientos gerenciales ORGMPS1
Procedimientos y Estilo Gerenciales. explcitos para todo el personal
ejecutor, creando un medio
institucional interno propicio.
Estilo gerencial que favorezca la ORGMPS2
obtencin de mxima eficiencia de
las habilidades del personal.
ORGCSR Organizacin Interna: Interpretacin Aplicacin de estas reglas en forma ORGCSR1
de las Reglas de la Funcin Publica liberal y estimulante.
del Pas.
Direccin interna del personal, ORGCSR2
usando procedimientos atractivos e
incentivos adecuados para retener y
motivar al personal.
ORGTEM Organizacin Interna: Manuales Existencia de procedimientos ORGTEM1
Tcnicos tcnicos y sistemas bien definido, en
manuales didcticos.
Armona interna y acuerdo en el ORGTEM2
contenido del manual tcnico y sus
procedimientos.
ORGPPC Organizacin Interna: Capacidad El espacio disponible corresponde a ORGPFC1
Fsica y Financiera. los requerimientos del nuevo
proyecto.
El equipamiento est en lnea con los ORGPPC2

47
Ver nota 19 al pie de la pgina.

30
 requerimiento de ejecucin de las
nuevas responsabilidades.
Fondos ordinarios adecuados pan la ORGPPC3
ejecucin de las nuevas tareas.
ORGIDF Organizacin interna: Funcin de Existencia de PDI. ORGIDFl
Desarrollo Institucional.
Calidad de funcione semejantes en ORGIDF2
ausencia de FDI.

Octavo Paso: Identificacin de Dficit de la Capacidad Institucional desde el Punto de Vista de la

Poltica del Personal y Sistema de Remuneracin (PPR)

38. La mayora de los pases tienen reglamentaciones para el funcionario pblico que podran no ser
completas. Tambin, una carrera en la administracin pblica generalmente no es competitiva con la del
sector privado. En realidad, la poltica de personal a veces parece ad hoc, resultando en una funcin pblica
de facto informal, y no necesariamente en un sistema bien definido, consciente y aclarado. Lo que se debe
considerar aqu es si el sistema de la funcin pblica, formal o no, afectar negativamente la ejecucin de
ciertas actividades de desarrollo. En el SADCI, habra que abstenerse de prejuzgar. En efecto, es intil
decidir en el abstracto si el sistema de la funcin pblica es inadecuado, si abarca muchos ms funcionarios
de lo que sera sostenible o requerido. Cualquier dficit de capacidad, desde este punto de vista, debera ser
identificado en relacin a tareas especficas de desarrollo. La mejor posicin desde la cual se juzga si una
funcin pblica es adecuada o no en tamao, desde el punto de vista del papel del Estado, es cuando ste, se
modifica global o sectorialmente. En anlisis posteriores, la identificacin de cualquier aspecto del papel del
Estado que necesita ser modificado (cualitativa o cuantitativamente), debe ir acompaada con la evaluacin
de los posibles efectos subsecuentes en la poltica de la funcin pblica existente. Esto deber despertar una
preocupacin seria en los niveles ms desagregados de actividades de desarrollo, especialmente a nivel de
proyectos. La simple verdad de que los salarios del sector pblico son muy bajos, no es per se un dficit de
capacidad. Es un dficit solamente si tiene impacto en la ejecucin del proyecto. Por ejemplo, el salario bajo
podra provocar que la entidad no pudiera retener profesionales claves por ms de algunas semanas, haciendo
difcil ejecutar programas de trabajo complejos por falta de continuidad. Los bajos salarios podran no
afectar, de manera alguna, el programa de trabajo de una entidad: por ejemplo, cuando el mercado de trabajo
no ofreciera oportunidad de trabajo alguna, o cuando estn presentes otros incentivos, tal como el honor de
trabajar en una oficina del gobierno cuya fama y gran prestigio son bien conocidos.

39. Dficit de capacidad relacionados con la funcin pblica, tpicamente incluyen salarios bajos y
paquetes de compensacin inadecuados, que pueden poner en serio peligro la ejecucin ele actividades de
desarrollo para las cuales se ha llevado a cabo un ACT. En efecto, la funcin pblica en la mayora de los
pases en desarrollo, no se ha mantenido en lnea con los paquetes de compensacin estndares del sector
privado. En algunos casos, tambin puede haber perdido el prestigio que alguna vez tuvo. En la mayora de
los casos, los funcionarios pblicos estn activamente buscando trabajo con mejor paga: se quedan en el
servicio pblico por perodos ms cortos. Agravado por el patrocinio poltico que torna en casi una regla el
designar un gran nmero de funcionarios pblicos nuevos en ocasiones de cambios polticos, an en ausencia
de cambios ideolgicos, ha resultado en una administracin pblica sobrecargada y en una capacidad
disminua para pagar salarios decentes. Esto dio como resultado una fuga de los mejores profesionales (y
personal de otros niveles) del sector pblico, con la consecuente prdida de credibilidad entre el pblico en
general. Todo esto puede tener una influencia en la CI requerida para la ejecucin de los programas de
desarrollo. Pero esto no es inevitable: debe ser cuidadosamente identificado y descrito en el Formulario Div.
Aqu, tal vez ms que en otros aspectos, muchas tareas sufran del mismo DCI. En efecto, el mismo problema
(i.e., bajo salario) puede no tener efectos individuales negativos en ciertas tareas, e, inversamente, impedir
completamente la ejecucin de otras. Esto debera explicarse con cuidado y en detalle con la gravedad del
dficit correspondiente exactamente calificado, como se demuestra en el ejemplo siguiente.

Pas

31
 Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI)
Formulario Div: DCI desde el punto de vista de PPR
48
Cdigo de Tarea Descripcin de DCI y explicacin de sus impactos Gravedad de DCI
negativos
0101001 a 0101006 Esta es una tarea que requiere el trabajo de
profesionales, que estn actualmente buscando
trabajo en otro lugar, por falta de una poltica de
personal que podra proveer seguridad social.
En los tres ltimos aos, esta posicin ha tenido
once miembros diferentes y, por cerca de ocho xx
meses; no ha tenido nadie a cargo. Es poco probable
que esta vez el funcionario de esa tarea (que ha
estado ah por cuatro meses) tenga tiempo de
ejecutar la tarta antes de renunciar al cargo.

0101007 xx
..
0302017 a 02018 y Personal a cargo recientemente abandon por
02020 razones salariales. Es difcil encontrar sustituto
porque los especialistas en computadoras tienen una xx
gran demanda por el sector privado; no podemos
competir en trminos de salarios o de carrera.

Tipologa DCI Relativos a PPR 49

Sub-Categora Nombre de la Sub-Categora Elementos de Capacidad Cdigo

PPR
PPRCSC Poltica de Personal y Sistema de Pagos: La carrera existe ayudando a crear PPRCSC1
Carrera de la Administracin motivacin en el personal requerido.
Pblica.

Niveles de salarios y niveles de PPRCSC2

calificaciones similares a los del sector
privado.

PPRCOM Poltica de Personal y Sistema de Pagos: Incluye incentivos sociales. PPRCOM 1

Paquete de Compensacin.
Incluye seguro de accidente/salud. PPRCOM2
Incluye disposiciones para dejar y PPRCOM3
reingresar a la funcin pblica,

Noveno Paso: DCI desde el Punto de Vista de las Habilidades Individuales (SKL)

40. Revisando la experiencia de seguimiento y supervisin de proyectos del Banco Mundial por un
perodo de cinco aos en distintos sectores y regiones del mundo, se puede establecer que alrededor de la
mitad del personal de ejecucin (en todos los niveles), as como de los beneficiarios, no tienen ni la
informacin bsica, ni los conocimientos ni habilidades necesarios para entender las tareas que se les asigna,
ni saben cmo ejecutar estas tareas. Se ha visto anteriormente que aunque el personal de ejecucin fuera
suficientemente competente para ejecutar estas tareas eficientemente, el medio institucional generalmente
hostil en el cual estas tareas han de ser ejecutadas, impedira que las mismas se llevaran a cabo
eficientemente. Sin embargo, ests dos grandes fuentes de fracaso del desarrollo estn estrechamente unidas.
La falta de capacidad gerencial/toma de decisiones y de habilidad profesional es una de las causas primarias
de la debilidad del medio institucional, dentro del cual se ejecutan la mayora de las actividades de

48
Ver nota de pie de pgina 17.
49
Ver nota de pie de pgina 19.

32
desarrollo. Esto es, por un lado, porque los grupos responsables generalmente fracasan al analizar la CI
relacionada con sus objetivos y, por otro lado, porque definen los objetivos basndose irs en
consideraciones polticas que en factibilidades tcnicas y necesidades legtimas. A pesar de que esto ha sido
claramente reconocido en la literatura del desarrollo, es todava un problema generalizado que limita el
impacto de las actividades de desarrollo en general. Aunque el SADCI ayuda a hacerlo explcito, cuando se
analiza la CI desde el punto de vista ROG GOV, tambin ayuda especficamente a determinar, en una forma
sistemtica, el dficit de habilidades individuales que pueda afectar la ejecucin de las actividades de
desarrollo correspondientes. El anlisis del dficit de habilidad es clave para determinar en qu grado las
habilidades institucionales 50 estn en proporcin, cantidad y la calidad con los requerimientos de ejecucin.

Cmo Llevar a cabo un Anlisis de Dficit Individual

41. El Formulario Dv provee algunos ejemplos que pueden ser usados para familiarizarse con el
sistema. El formato ha sido diseado de manera didctica, usando ttulos descriptivos en las columnas y
notas explicativas al pie de pgina, que facilitan la recoleccin de la informacin correspondiente. Debe
comenzarse identificando las categoras de personal y beneficiarios y/o vctimas que sern afectadas, positiva
o negativamente, por la actividad de desarrollo en cuestin. Luego los informantes son seleccionados: ellos
debern ser generalmente jefes de seccin para los niveles ms bajos de personal, y los mismos individuos en
el caso de los profesionales de ms alto nivel como son, en particular, los gerentes. Por lo tanto, los
informantes debern ser seleccionados en cada entidad involucrada (aqullas en el universo institucional de
ejecucin descrito en el Mapa RII). Para los beneficiarios/vctimas de las actividades de desarrollo, es
deseable seleccionar informantes representativos de organizaciones formales o informales, y funcionarios de
las instituciones que los conocen bien por la naturaleza de su trabajo (por ejemplo, extensin agrcola, social
o de salud). La entrevista misma debe ser altamente didctica para obtener completa cooperacin y poder
confiar en la validez de la informacin recibida. El propsito de la entrevista debe ser explicado primero. En
efecto, el proyecto para el cual se lleva a cabo el ACI traer nuevas responsabilidades y nuevas tareas a la
entidad as corno recursos adicionales. Por lo tanto, ser necesario mejorar las habilidades individuales
actualmente disponibles en la entidad. El propsito del anlisis de los dficit de capacidad individual es el de
determinar el tipo de apoyo requerido en trminos de ms informacin, conocimientos y habilidades. Se
identifican las necesidades a travs de comparaciones entre las habilidades existentes y las que son
requeridas para ejecutar un proyecto especfico. Corno resultado, se espera producir un diseo de un
programa de mejoramiento de habilidades individuales 51 realmente efectivo y a ser financiado a travs del
proyecto. Esto debe contribuir a crear un medio institucional propicio, en el cual todos podrn contribuir ms
eficientemente al xito esperado. Ms informacin explicativa ser provista durante el proceso de entrevistas
como se comenta en los prrafos siguientes.

42. Despus ce esta presentacin inicial, se entrega una copia de los Formularios A, B, C y del
Mapa RII al informante, como se hizo para cualquier otro elemento de Cl. Sin embargo, durante la entrevista,
el informante deber referirse al Formulario C, lista de tareas. El informante tendr que detenerse despus de
cada tarea y contestar las siguientes preguntas:

Cuntas personas se necesitan en cada categora para ejecutar esta tarea, comenzando con la
categora del ms alto nivel? 52

50
En efecto, en SADCI, el anlisis del dficit de habilidades individuales, no se deber llevar a cabo desde un punto de
vista individual, sino desde el punto de vista institucional. Cuando un miembro del plantel del personal de una entidad,
no tiene la habilidad de implementar una tarea dada, el director de la entidad podr asignar esta tarea a una persona que
s tiene toda la habilidad requerida, aunque est en una posicin a la cual esta tarea no pertenece. Por lo tanto, mientras
se identifica y se mide el dficit de habilidad, debe tenerse en mente la entidad como un todo y no slo un miembro
individual del plantel.
51
No de 'capacitacin' porque la Capacitacin puede, no dar la solucin a ciertos dficit de capacidad individual. En tal
caso se puede asignar la tarea a otro funcionario ms competente o modificar la tarea en s.
52
ste es el caso en que las tareas no han sido desagregadas a nivel de una nica persona. Por otra parte, la pregunta a
hacer est limitada a la categora del miembro del plantel a cargo. Cuando los Formularios C individuales estn
disponibles, un Formulario Dv puede ser preparado, tambin para cada persona. En este caso las columnas de categora
de personal han de ser suprimidas del Formulario Dv. Las categoras individuales pueden escribirse entre parntesis a
continuacin del nombre de la persona.

33
Despus de obtener la respuesta, en relacin al nmero de personal en cada categora, el analista,
inmediatamente har la segunda pregunta:

Cuntos son totalmente idneos para esta tarea, es decir, cantos pueden ejecutarla eficientemente y
en la fecha prevista?

Si la respuesta es: una (o ms) personas, la columna 5 de gravedad debe marcarse. El analista no necesita
ms informacin. Si existen uno o ms de estos gerentes calificados menos que totalmente idneos, el
informante deber calificarlos. Esta vez la calificacin, necesariamente ser menos de 5. Para cualquiera de
estas calificaciones, el analista deber preguntar al informante lo siguiente:
Qu es lo que le falta al ejecutor de esta tarea en trminos de informacin, conocimientos y/o
habilidades prcticas que podra permitirle implementar esta tarea mejor?

La informacin correspondiente se describe en la columna apropiada, especificando especialmente el

tipo de dficit de capacidad individual que poseen estas personas para la ejecucin de cada tarea en
particular.

43. En esta instancia se requiere ms informacin para ayudar al interlocutor a sentirse cmodo.
Primero de todo, la tentacin de dar 5 al director es grande (a veces, l mismo se autocalifica). Cuando un 5
se ingresa por primera vez. (esto pasa con frecuencia cuando se le pide por primera vez a un informante que
califique al director o cuando un director se califica a s mismo), el analista deber explicar que tal
calificacin acarrea tres implicaciones crticas: (a) cuando se auto-evala o se evala cualquier otro miembro
del plantel del personal con 5, el interlocutor est diciendo que el desempeo correspondiente ser perfecto y
generar, a tiempo, el resultado de la tarea como ha sido descrito en el Formulario C, lo cual es un
compromiso que trae aparejada una primera gran responsabilidad; (b) que siendo calificado al nivel ms alto
posible, podra ser utilizado como un instructor para informar, o inclusive entrenar, a otros que ejecuten
tareas similares, pero con menores calificaciones, para elevarlos al nivel de eficiencia requerido; y (c) que
sera excluido de cualquier actividad de entrenamiento, como cursos, seminarios, viajes de estudio en el pas
o en el extranjero. La experiencia demuestra que despus de recibir esta explicacin, los informantes llegan a
dar generalmente una calificacin ms baja. En tales casos, deben identificar explcitamente qu es lo que
est faltando, es decir, conocimientos y habilidades prcticas de la persona calificada para que pueda
implementar la tarea satisfactoriamente. Esta parte del ejercicio ha probado ser vital para evaluar
cuidadosamente la habilidad de los ejecutores de tareas y proveerlos exactamente con lo requerido para
aumentar la eficiencia y minimizar los costos de capacitacin para la entidad. Esto tambin ayuda a preparar
programas de capacitacin de mayor relevancia, cuando el entrenamiento es considerado la mejor solucin
posible para eliminar el dficit identificado de habilidad individual.

44. El Formulario Dv deber ayudar a los interlocutores, decisores y directores, a entender que no
pueden ignorar el nivel de habilidad de los miembros del plantel del personal a quines ellos asignan tareas
importantes, las cuales, frecuentemente, involucran una responsabilidad crtica, por administrar recursos
financieros sustanciales. As mismo, debern tambin entender mejor que cuando se identifican dficit de
capacidad individual en relacin a los requerimientos de la ejecucin de tareas especficas, estos dficit
deben ser descritos de una manera que facilite a los planificadores de la actividad de capacitacin o a los
oficiales del Departamento de Personal, encargados de contratar nuevo personal, entender exactamente el
perfil profesional requerido. Por lo tanto, el propsito del anlisis de capacidad individual es el de evaluar
hasta qu punto la combinacin de habilidades necesarias est disponible en la entidad o hasta qu punto se
desva de lo que realmente se requiere para ejecutar un conjunto de tareas (representado por 5). Esto ayudar
a llevar a cabo de manera ms fcil, una planificacin eficaz, para que la entidad pueda llegar a tener una
calificacin de 5, lo que significa que todos los dficit de habilidad identificados han sido eliminados. Para
esto, es importante que la calidad de la informacin especificada en las tres columnas de habilidades, sea lo
ms precisa y relevante posible. Por ejemplo, en lugar de describir un dficit de habilidad, los interlocutores
generalmente establecen que tal miembro del plantel en particular necesita entrenamiento. No es lo que se les
pide. En realidad, estas columnas no estn all para ofrecer una solucin (el entrenamiento puede ser una
solucin), sino ms bien, para identificar problemas, i.e., un fragmento de informacin y/o de conocimiento,
o una habilidad prctica que: est ausente no permitiendo que se ejecute una tarea satisfactoriamente. El
analista debe tener cuidado al obtener la informacin correcta, la cual podra estar expresada en trminos de

34
un curriculum de capacitacin (elementos que actualmente no se encuentran en el perfil de los ejecutores), y
debe evitar cualquier cosa que podra sugerir una solucin, por lo menos, en esta etapa del anlisis.

Pas
Sistema De Anlisis Y Desarrollo De La Capacidad Internacional (SADCI)
Formulario Dv: DCI Relacionados Con Habilidad Individuales

Cdigo Nmero y categora de Descripcin de los Dficits de Habilidades Individuales Gravedad del
de Empleados (a) 53 (b) Dficit de
tarea Habilidades
Individuales (c)
A B C D E F G informacin(d) Conocimiento(e) Know-How(f) 1 2 3 4 5
0101001 1 x
0101001 1 Empleado nuevo, No sabe mucho
no sabe nada acerca acerca de los x
del proyecto procedimientos de
adquisicin para
supervisin de las
tareas
0101001 2 x
0101001 1 No es
suficientemente
bueno par x
escribir
documentos de
TR
0101002 1 x
0101003 1 x
0101004 1 No est No es bueno x
familiarizado con para hacer
relaciones pblicas relaciones
internas. La falta pblicas.
informacin bsica
sobre los grupos
internos
responsables de las
indiferentes partes
del proceso.
0101005

Notas para el Formulario Dv

b) Antes de comenzar la entrevista, el analista debe hacer explcita, en una nota de pie de pgina, la
informacin relacionada con la categora del personal, beneficiarios y vctimas, relevantes a un
universo institucional particular para el cual un anlisis de capacidad individual se est llevando a
cabo. En este ejemplo, A representa todo tipo de ejecutivos, incluyendo miembros del plantel de
personal, que supervisan a otros en cualquier nivel. B es para profesionales sin responsabilidades
directivas. C es para los tcnicos. D es para los no profesionales o personal tcnico incluyendo
administrativos. E es para los beneficiarios, jefes de familias y F para beneficiarios miembros de la
familia. Finalmente, G pueden ser las vctimas de los productos del proyecto (i.e., el caso de algunas
operaciones de ajuste estructural o cuando la reduccin de algunas actividades disminuira el ingreso
de ciertos grupos de la poblacin). Puede incluirse cualquier nmero de categoras, siempre que sean
relevantes a la ejecucin de la actividad de desarrollo considerada, y siempre que sea relevante
desagregar las categoras a ese nivel, en trminos del tipo de dficit de habilidad identificado.
c) Tres categoras de dficit de habilidad pueden ser utilizadas. Obviamente, esto es flexible y un
analista podr decidir cambiar estas categoras, agregar otras, concentrarse solamente en una o dos.
Sin embargo, estas tres categoras son las ms comnmente encontradas en cualquier actividad de
desarrollo.

53
Las letras se refieren a notas explicativas ver pgina siguiente.

35
 d) Como en la identificacin de otros dficit de capacidad, el analista debera guiar a los informantes a
determinar cun grave es el dficit de habilidad identificado para la ejecucin adecuada de una tarea.
Lo que ha de preguntarse es simple:

Cun serio es el dficit de habilidad identificado para lograr una ejecucin exitosa de la tarea 54 ? Sin
embargo, aqu la calificacin es algo diferente de la empleada en los Formularios; Div.

1. Dado que el anlisis de capacidad individual se lleva a cabo desde el punto de vista institucional y no
desde el punto de vista individual, cuando un ejecutor est ausente (el puesto a cargo de la tarea est
vacante), el grado utilizado es 1. Esto significa que la entidad tiene una falta absoluta de la habilidad
correspondiente para ejecutar esta tarea. En este caso, las tres columnas del medio (descripcin del
dficit de la habilidad), deben incluir toda la informacin, todos los conocimientos y todas las
habilidades que la persona a cargo deber tener para ejecutar esta tarea en particular. Esto
explcitamente advertir al decisor y/o gerentes acerca de la falta de habilidades en la institucin, y
tambin ayudar al personal administrativo a cargo de contratar a alguien mis capaz para este cargo:
ya que debera estar alertado de las habilidades que la persona a ser contratada necesita en
combinacin con otras habilidades necesarias para otras tareas, debido a que la persona a ser
contratada probablemente tendr que ejecutar, adems, otras tareas.
2. Esta calificacin se utiliza para indicar que un ejecutor de tarea que ocupa una posicin a la cual
corresponde la tarea, no la puede ejecutar porque la especialidad requerida no est presente ni en sus
antecedentes acadmicos ni en su experiencia profesional. En este caso, la descripcin de las
habilidades ausentes deber tambin ser tan completa como sea posible para que el director
encargado de reasignar la tarea, pueda asegurarse que el nuevo ejecutor tenga las habilidades
necesarias. Como mnimo, el ejecutor de tareas tendr que poder ejecutarla con o sin capacitacin
adicional. De no ser posible, por ejemplo porque la capacitacin necesaria ser de larga duracin, se
deber asignar las tareas correspondientes a otros ejecutores mejor capacitados.
3. Este es el grado medio para indicar que el ejecutor demuestra un dficit de habilidades que podra
impedir la obtencin de la calidad requerida en la ejecucin de la tarea y en el producto final. En
general, para las actividades de desarrollo que no pueden ser demoradas, no es deseable tener muchos
ejecutores con el grado 3. La importancia del dficit de habilidades para aquellos evaluados con 3
puede requerir varias semanas de entrenamiento, o incluso algunos meses. Puede la tarea esperar
todo ese tiempo?
4. Los dficit de habilidad han sido identificados, pero no son muchos, y el impacto en la ejecucin de
la truca ser leve. Se lograr el producto, pero no al nivel de eficiencia esperado, implcito en la
columna de productos de tarea del Formulario C. Unas pocas horas de capacitacin de corta duracin
o de sesiones informativas o cualquier otra actividad de capacitacin de corta duracin, ayudara a
eliminar los dficit identificados.
5. No se ha identificado dficit de capacidad alguno para la ejecucin de la tarea designada. Se espera
que tales ejecutores presenten exactamente y a tiempo 55 el producto descrito Formulario C.

b) Informacin: El grupo completo de personas involucrado en las actividades de desarrollo debe tener
una cierta cantidad de informacin para poder lograr que las cosas sucedan tal corno fueran
establecidas en los objetivos de desarrollo, o para beneficiarse efectivamente de ellos. La
informacin mnima a ser presentada lo ms temprano posible, se relaciona con la naturaleza de la
actividad de desarrollo propuesta y la de los objetivos, su importancia para el pas y/o regin
especialmente en relacin a las personas involucradas. Esto es de suma importancia cuando grupos
especficos de personas tienen que sacrificar algo, temporal o permanentemente, como puede ocurrir
con algunos aspectos de proyectos de financiamiento de apoyo a reformas polticas 56 . Los directores
de las entidades ejecutoras, tambin deben saber cuales son sus funciones y cmo estas se relacionan
con otras entidades. Debera decrseles cmo se han de hacer responsables institucional o
personalmente por sus resultados y su eficiencia. A su vez, todos los miembros del plantel deben

54
En otras palabras: qu es lo que se necesita para llegar a 5?, ya que el 5 representa que todas las habilidades
necesarias para ejecutar una tarea determinada estn presentes.
55
Informacin adicional acerca del significado e implicaciones de la evaluacin 5 se proveen en el prrafo 43.
56
La terminologa en ingls es policy based lending.

36
 conocer bien cules son sus respectivas funciones, qu es lo que se espera de ellos y cmo sus
esfuerzos sern evaluados y recompensados.
e) Conocimientos: Los directores y miembros del plantel ejecutor, as como tambin los beneficiarios
designados, deberan ser suficientemente competentes para ejecutar sus respectivas tareas
eficientemente. No se debera dar una tarea relacionada a mantenimiento de salud a un arquitecto, ni
a un mdico una tarea de mantenimiento de caminos 57 . Los beneficiarios deben estar de acuerdo en
qu es lo que pueden hacer para sacar ventaja de los beneficios previstos en el proyecto. En el
ejemplo anteriormente mencionado acerca del ganado con cuernos no aceptable por los beneficiarios
designados, no tiene sentido tratar de ensearles cmo criar este tipo de ganado, si van a matarlos por
razones religiosas tan pronto como los vean. Este tpico comnmente se refiere al entrenamiento o a
los antecedentes acadmicos y culturales de los ejecutores y beneficiarios, los cuales deben ser
evaluados segn su impacto en la ejecucin satisfactoria del proyecto en consideracin.
f) Saber Cmo 58 : Esto se refiere a habilidades propiamente dichas, de una ndole ms prctica, que son
relevantes a tareas especficas. Mientras los conocimientos se referan al entendimiento, las
habilidades se refieren a cmo responder, en la prctica, ante situaciones especficas. Alguien puede
entender muy bien y an generar el contenido de un informe y no tener la habilidad de escribirlo
correctamente, o de presentar correctamente su contenido en forma verbal. Saber - know-how - es
muy diferente de conocer. Por ejemplo, en un proyecto de extensin agrcola, esto simplemente
podra significar: sabe el agricultor cmo usar un tractor eficientemente'? Es distinto, pues,
determinar si quiere usarlo o si entiende por qu el tractor es ms eficaz que otras herramientas. En
otras palabras, si bien puede tener el conocimiento correspondiente; a la eficiencia de la
mecanizacin, puede no saberlo manejar adecuadamente.

45. Observaciones: Muchos analistas sin experiencia creen que los informantes no son justos en la
identificacin del dficit de habilidad, ni suficientemente competentes para identificar dicho dficit, en forma
objetiva y profesional. En efecto, la relevancia, integridad, y credibilidad de la informacin obtenida puede
ser realzada mediante revisiones sistemticas por el supervisor del interlocutor y por las mismas personas
evaluadas. 59 Un principio bsico de administracin debe hacerse explcito desde el comienzo: aquellos que
tienen la responsabilidad de asignar tareas a otros, deben saber qu habilidades se requieren de ellos y si
efectivamente las tienen. No obstante, cundo este no sea el caso, i.e. cuando los ejecutivos no sepan mucho
sobre las habilidades del personal, necesitarn identificarlas y medirlas, en reuniones con dichos miembros
del plantel, o a travs de otros mtodos. Esto ser ms fcil y ms eficaz si la tarea ha sido desagregada a
nivel de ejecutores individuales. De hecho, tal prctica es extremadamente til y efectiva para realizar la CI
de la entidad. Es comn que los ejecutivos no se preocupen por las habilidades de los ejecutores hasta que
reciban malos productos. El anlisis de la capacidad individual los deber ayudar a enterarse de tales
problemas con anticipacin y a tratarlos eficientemente y a tiempo. Por lo tanto, analizar la capacidad
individual tambin es til para realizar en forma directa la habilidad gerencial misma.
60
Tipologa Del DCI Relacionados Con Habilidades Individuales

Sub Categora Nombre de la Sub- Elementos de Capacidad Cdigo

Hab Categora
SKLNIF Habilidad: informacin Informacin respecto de la poltica del, proyecto: SKLINF1
prioridad, importancia nacional
Informacin respecto del Proyecto mismo: SKLINF2
objetivos, recursos, responsabilidad institucional
Informacin sobre aspectos especficos de la SKLINF3
implementacin de tareas.
SKLKNO Habilidad: Cada fragmento de conocimiento, de antecedentes SKLKNO1
Conocimiento. acadmico
Lo mismo, pero a partir de la experiencia SKLKNO2
57
Esto podra parecer obvio. Sin embargo, cuando consideraciones polticas llenan la agenda entera. cualquier cosa es
posible y, es efecto, pasa frecuentemente.
58
En ingls Know-how
59
Este debera se el caso cuando se analizan dficit de habilidades de gerentes o profesionales de niveles ms elevados.
60
Ver nota de pie de pgina 19.

37
 profesional.
SKLKHW Habilidad: Saber Habilidades prcticas necesarias para ejecutar SKLKHW1
cmo(Know-how) ciertas tareas.
Habilidades intelectuales tales como: escribir, SKLKHW2
preparar informes y capacidad de oratoria
Habilidades ligadas a la personalidad: relaciones SKLKHW3
pblicas, diplomacia, etc.

Dcimo Paso: Consolidacin de los DCI no relacionados con la falta de habilidades

46. Los Formularios Di a Div probablemente contienen DCI que ocurren frecuentemente, Esto es as
porque el anlisis ha sido hecho usando tareas desagregadas, muchas de las cuales son afectadas por el
mismo DCI. Mientras se llevan a cabo los pasos siguientes, y para facilitar el uso de la informacin obtenida,
todos los DCI identificados debern ser resumidos por categora para evitar repeticiones, incluyendo aquellos
relacionados con el diseo y la ejecucin de una estrategia de DI y un plan de accin correspondiente. Los
dficit debern aparecer junto con las tareas que probablemente afectarn de no ser corregidos a tiempo. Este
ejercicio de consolidacin ser de suma utilidad en el momento de informar a los decisores el resultado del
ACI, ayudndolos a determinar la respuesta apropiada (ver Dcimo Segundo Paso). Un ejemplo de un
formulario de consolidacin de dficit no relacionados con las habilidades, aparece en la pgina siguiente.
Este formulario incluye informacin importante como: el DCI mismo, la lista de tareas que cada DCI puede
afectar, y un promedio de gravedad para cada DCI. El promedio de gravedad es el promedio aritmtico de
todos los niveles de gravedad de los Formularios Di a Div para un mismo DCI. La columna de la derecha,
nivel de gravedad, puede ser sombreada para visualizar el perfil real de capacidad, desde los cuatro puntos de
vista de los DCI no relacionados con habilidades, puntos de vista que representan el medio institucional en el
cual el programa de trabajo ser ejecutado como fuera descrito en las tareas. El perfil de capacidad requerido
es 5, y est simblicamente representado por una lnea a la derecha de cada DCI, como se establece en los
prrafos siguientes. De ahora en ms, el analista podr explicar que cuanto ms grave sea el dficit, ms seria
ser la falta de capacidad (ilustrada por el rea sombreada), i.e., la diferencia entre el 5 de lnea vertical y de
la lnea de DCI a la izquierda de esta rea sombreada. Por lo tanto, esto deber ser tratado con sumo cuidado,
si los objetivos de desarrollo han sido confirmados y han de ser logrados completamente. Ese punto se
discute en mayor detalle en el Duodcimo Paso.

Dcimo Primer Paso: Consolidacin de los DCI relacionados con habilidades

47. este paso es igual al utilizado para los DCI no relacionados con habilidades. De hecho, muchos
empleados tienen los mismos dficit de habilidades, sin importar cun diferentes sean sus tareas. Por
ejemplo, un empleado podra no ser bueno para preparar o presentar informes, cualquiera sea el tema de que
se tratara. Otros tienen un dficit de habilidades que afectar muchas de sus tareas. Por ejemplo, este sera el
caso de quines encuentran difcil el hablar en pblico y tienen muchas oportunidades de hacerlo al ejecutar
un programa de trabajo durante la implementacin del proyecto. El formato del Formulario Eii, es levemente
diferente del Formulario Ei, para reflejar diferencias que ya han sido observadas entre los Formularios Di a
Div y el Formulario Dv. Todos los comentarios y observaciones hechos en el prrafo anterior son de
aplicacin en el caso del Formulario Eii.

48. Los formularios de consolidacin contienen informaciones claves que constituyen la base paca
el diseo, la preparacin y la ejecucin de cada estrategia de DI y programas de accin correspondientes. Por
esto puede ser til consolidar ms la informacin de una forma apropiada para ser usada por los analistas de
capacidad ms experimentados y los decisores de polticas en general. Esto resulta particularmente til a
nivel macroeconmico y sectorial y han probado ser instrumentos eficaces de dilogo entre el analista y los
decisores (ver prrafo 51-52). En efecto, hacen a estos ltimos ms conscientes de la CI realmente disponible
en relacin a la ambicin de los objetivos de desarrollo. Finalmente, hall probado, tambin, ser tiles en el
re-diseo de proyectos y en la definicin de las estrategias de Di en proyectos de gran complejidad.

38
 Sistema De Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI)

Formulario Bi: Consolidacin de DCI no relacionados con Habilidades

Cdigo Descripcin de DCI Tareas Afectadas (Cdigos) Promedio de

de DCI Gravedad del DCI
1 2 3 4 5
Di01 Ausencia de legislacin de 0101001;0201001;0301001; xx
adquisiciones 0401001
Di02 Falta de procedimientos 0101003;0201003;0301003; xx
transparentes 0401003
Di03 Influencia poltica muy fuerte en 0101004;0201004;0501004 xx
procedimientos de Adquisicin y
licitacin
Dii01 No hay relaciones entre los 0101001;0501001 xx
ministerios involucrados
Dii02 Unidades Administrativos sin 0101003;0301003 xx
mandatos relevantes
Dii03 Ausencia de oficinas regionales en 0101007;0501007 xx
donde las responsabilidades han sido
asignadas
Diii01 No hay una funcin relevante en la 0101001;0501001;0701001 xx
entidad
Diii02 Relaciones internas entre las 0101001 xx
unidades Administrativas t tcnicas
relevantes no han sido definidas
Diii03 Ausencia de manuales 0101001;0501001 xx
administrativos relevantes
Diii04 Reglas laxxx para el proceso 0101001 xx
gerencial de toma de decisiones
Diii05 Procedimientos gerenciales obsoletos 0101003;0201003;0301003; xx
0401003;0501003
Diii06 No hay una unidad especial para los 0101002;0401002 xx
procedimientos relevantes
Div01 Rpido cambio en el plantel de 0101001 al 0101006 y 0201001 xx
empleados debido a salarios bajos al 0207025
Div02 Posiciones vacantes 0302017 al 0302018; 0302020 xx
etc

39
 Pas
Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI)

Formulario Eii: DCI relacionados con Habilidades

Cdigo Descripcin de Categoras Afectadas de Tareas Afectadas Promedio de

de DCI Dficit Empleados/Beneficios Gravedad del DC
de Habilidades A B C D E F G
Dv01 Informacin sobre 1 5 8 27 65 250 224 0101001;0201003; xxx
el medio ambiente 0401001 al
del proyecto: 0107095
importancia
pblica, objetivos
nacionales, etc
Dv02 Informacin sobre 1 2 5 20 60 250 224 mismas tareas que xxx
el proyecto arriba
mismo, su
importancia
relativa,
organizacin
interinstitucional,
etc

Dv03 Sistema de 2 0101004;0201004; xxx

relaciones pblicas 0301004
propio
Dv04 Procedimientos de 3 8 0101001;0201001; xxx
adquisiciones 0301001;0401001
Dv05 Cmo escribir TRs 1 2 mismas tareas de xxx
para la adquisicin arriba
de servicios de
consultora
Dv06 Relaciones 1 3 14 0101004;1206001 xxx
Pblicas al 007 0402004 al
012
Dv07 Habilidades 2 Las mismas que xxx
relacionadas a en Dv04
adquisiciones

40
 SADCI: Tipologa Seleccionada de DCI

Codigo de la Nmero de Promedio de Cdigo de la Nmero de DCI Promedio de

Sub-Categora DCI Gravedad Sub-Categora Gravedad
de VCI de DCI
El medio Ambiente Macro-Industrial ORGIRF2 Diii02 3
ROGGOV1 5 ORGRGM1 Diii03 3
ROGGOV2 Di03 2 ORCMPS1 Diii05 2
ROGGOV3 3 ORGMPS2 Diii05 2
ROGGOV4 3 ORGCSR1 5
ROGGOV5 4 ORGCSR2 5
ROGGOV6 3 ORGTEM1 5
ROGCON1 3 ORGTEM2 5
ROGCON2 3 ORGPFC1 5
POGCON3 3 ORGFC2 5
ndice de Conducividad Institucional (ICI1): 29/45 ORCPFC3 5
Medio Ambiente Institucional Especfico ORGIDF1 1
ROGLEG1 5 ORGIDF2 1
ROGLEG2 5 PPRCSC1 Div0l 2
ROGLEG3 5 PPRCSC2 Div0l 2
ROGLEG4 Di0l 3 PPRCOM1 2
ROGREG1 Di02 3 PPRCOM2 2
ROGREG2 Di02 3 PPRCOM3 3
ROGCUL1 5 SKLINF1 Dv0l 2
IRRRES1 Dii0l 3 SKLINF2 Dv02 2
IRRRES2 Dii02/03 2 SKLINF3 Dv02/03 2
IRRRES3 DiiC2 3 SKLKN01 Dv04 2
IRRPAR1 5 SKLKN02 Dv05 4
IRRPAR2 5 SKLKHW1 Dv05 4
ORGDFS1 Diii01/06 2 SKLKHW2 Dv07 1
ORGDFS2 Diii01 2 SKLKHW3 Dv05 3
ORGDFS3 Diii02 3 ndice de Capacidad Institucional (IC12): 135/210
ORGIRF1 Diii02 3

49. La tipologa anterior puede ser utilizado por el analista cauteloso como un catlogo para
asegurarse que todos los elementos ms comunes de la capacidad institucional generalmente identificados en
actividades de desarrollo, hayan sido revisados junto con los programas de trabajo desagregados en tareas.
las sub-categoras, que no sean de aplicacin, debern ser simplemente calificadas con 5. Las diferentes sub-
categoras que s son de aplicacin, se incluyen en este formulario/catlogo de consolidacin y comprenden
los nueve elementos que describen el medio macro institucional relevante. Esto no significa que todos los
antecedentes de forma de gobierno deban ser sistemticamente revisados para todas las actividades de
desarrollo. Tampoco significa que si la calificacin es baja (cualquiera sea un total por debajo de 45, nivel de
capacidad requerida), la correspondiente actividad de desarrollo no lograr los objetivos deseados. Es, desde
luego, posible ignorar aquellas condiciones de formas de gobierno cuando la actividad de desarrollo est
limitada en alcance y cuando beneficios de largo plazo no son un factor clave. Por otro lado, puede ser una
herramienta til para advertir a los ejecutores de los daos potenciales que puedan ocurrir. Ahora bien, el
ndice de Conducividad Institucional (ICI1) es una herramienta necesaria para los decisores de los niveles
ms altos del gobierno y de las fuentes financieras, internacionales o bilaterales, cualesquiera sean
relevantes 61 . Bajo un mnimo ICI1 la eliminacin del proyecto deber ser seriamente considerada, a menos

Ver Pginas 36,41,50,54 y 67 para el significado de los cdigos

Ver Formularios Ei y Eii

61
En el componente de proteccin del medio ambiente de un proyecto de desarrollo agrcola, se ha decidido
mejorar la legislacin sectorial relevante que ayudar a reducir la erosin de la tierra, al mismo tiempo que se
41
que se observe que ya han sido tomadas medidas para mejorar la situacin durante la ejecucin de las
actividades de desarrollo en cuestin aunque tales procesos podran necesitar ms tiempo que las
actividades de desarrollo propuestas para llegar a madurar. En otras palabras, lo que tiene mayor importancia
es la tendencia real, no un ndice esttico. A la inversa, el segundo ndice, el ndice de Capacidad
Institucional (ICI2), tiene una relacin ms directa con la ejecucin de actividades de desarrollo y, por lo
tanto, tambin deber ser tomado en cuenta seriamente. En realidad, esto es una recomendacin crtica
formulada como sigue: un componente de DI deber ser preparado e integrado dentro de cualquier actividad
de desarrollo de cualquier tipo, si este ndice es menor que 210. Obviamente, el contenido de este
componente ser tan importante corno la gravedad de los dficit de capacidad identificados. El ndice ICI2
ser til corno indicador de cun considerable ser este componente, i.e., cuntos insumos de DI son
necesarios y cmo debern estar incluidos para el fortalecimiento de la capacidad 62 . Los DCI descritos
detalladamente en los Formularios Ei y Eii sern utilizados como antecedentes para disear los
correspondientes componentes de DI. Esta sofisticacin adicional del SADCI, podra ser utilizada por ciertos
analistas, si la encuentran til de acuerdo a sus propsitos, o podra ser omitida por otros.

Conclusin: Pausa despus de la Seguridad Parte

50. Una vez dados los nueve primeros pasos del SADCI, el analista se encuentra familiarizado con
los objetivos de desarrollo en juego, el universo institucional a cargo de lograr esos objetivos, y la posible
falta de capacidad institucional para lograr dichos objetivos. Sin embargo, tambin se ha familiarizado con
uno de los aspectos ms atractivos del SADCI: es una herramienta de anlisis que ayuda a aumentar
capacidad sobre la marcha (esto ser comentado con mayor profundidad en la Tercera Parte). En esta
instancia, el analista deber hacer una pausa y considerar la informacin disponible. Habr ayudado a los
decisores a definir mejor qu es lo que se quiere lograr con las actividades de desarrollo que estn tratando
de disear. Como resultado del proceso de revisin de sus objetivos, de los recursos asignados y an de los
programas de trabajo, todos han sido mejorados progresivamente, as como tambin, ha sido mejorada la

moderniza la tecnologa de produccin. Sin embargo, el anlisis de los temas de la forma de gobierno revel que las
autoridades a cargo de hacer cumplir la nueva legislacin, eran tan corruptas que la nueva legislacin se convirti
solamente en una ocasin ms para conseguir dinero de soborno de los agricultores. Esto les permiti continuar
deteriorando la tierra en la cual trabajaban, preocupndose con slo por las ganancias ms inmediata. ICI1 fue calculado
en 15 solamente en este caso: esto debera haber sido una advertencia critica para los donantes internacionales que
ayudaron a financiar esta operacin. Finalmente, la medida legislativa posibilit una posibilidad ms de corrupcin. En
otras palabras, no significa mucho mejorar la ley en un pas en donde la Ley no suele prevalecer.
62
Si una aerolnea a de tener una capacidad de 45 para volar de Washington a Pars, en forma segura y puntual, podra
ser un desastre si esta capacidad es en realidad slo de 42. El avin podra estrellarse justo antes de llegar a pars. Esto
significa que el nivel de capacidad requerida para alcanzar los objetivos deseados es una condicin sine qua non para
lograr efectivamente estos objetivos al menor costo. si no es posible lograr este nivel de capacidad, entonces los
decidores reducir sus ambiciones de desarrollo de acuerdo a la capacidad existente disponible. En los dos ejemplos
dados aqu para ICI e IC2 , un mximo de 45 y 210 no representa la perfeccin sino simplemente el nivel de capacidad
requerida para lograr eficientemente el producto deseado y mantenerlo a partir de all Otra manera de ilustrarlo es decir
que una CI es como una cadena cuya fuerza real es igual a la del eslabn ms dbil. La cadena no necesita tener muchos
eslabones dbiles para quebrarse con facilidad ante el primer percance.

42
formulacin de aspectos importantes de la estrategia de desarrollo. Es notable qu los decisores con
programas mejor definidos tendrn mayor capacidad institucional que aquellos que no saben realmente cmo
expresar sus objetivos con precisin, o que no est seguros de los recursos necesarios, o peor an, el caso de
aquellos que no tienen bien definida la responsabilidad institucional correspondiente que ha de ser
compartida entre los futuros ejecutores. Adems, a travs del ACI mismo que se lleva a cabo con relacin a
las tareas, los decisores refinarn an ms sus conocimientos sobre lo que realmente quieren, y podrn
compararlos con lo que realmente pueden hacer una vez que disponen de tal Cl. Con mucha frecuencia,
decisores enfrentando DCI identificados de esa manera desagregada, deciden tomar una accin correctiva y
aumentar su CI en concordancia en el mismo acto de identificar los DCI correspondientes. Adems, para
aquellos aspectos que no puedan ser corregidos fcilmente, los decisores estarn preparados para escuchar
cuidadosamente al especialista en DI, cuando posibles alternativas de atenuacin sean recomendadas,
consecuentemente, facilitando el diseo de una estrategia de DI y la movilizacin de los recursos
relacionados con ella. En esta etapa, es importante dialogar sobre los resultados del ACI con los decisores,
posiblemente las mismas personas que han sido entrevistadas, en ocasin de completar el Formulario A. Este
procedimiento se discute en la Tercera Parte de este Manual.

43
TERCERA PARTE. TRADUCIENDO LOS DCI IDENTIFICADOS EN UNA
ESTRATEGIA DE DI Y EN UN COMPONENTE DE DESARROLLO
INSTITUCIONAL
51. A esta altura de los acontecimientos, el analista ha hecho explcitas las ambiciones de desarrollo
de los decisores y ya se sabe por qu varios aspectos no podrn ser realsticamente realizados de manera
eficiente. El analista necesita informar cunto difiere la CI disponible de la que se requiere para lograr los
objetivos establecidos. Esta discusin entre los decisores y el analista es crtica. Su propsito principal es el
de determinar cunta CI puede ser generada durante la vida del proyecto (o cualquier actividad de desarrollo)
para tornar los objetivos en factibles y econmicos. Una vez que esto haya sido hecho, es posible: (a)
redisear los objetivos de desarrollo y, consecuentemente, muchos aspectos de la configuracin del proyecto;
y (b) disear el componente de desarrollo institucional para incluir una estrategia de D1 y los insumos
correspondientes, para facilitar el aumento de la capacidad como sea necesario y acordado durante esta
revisin. Al analizar la lista consolidada de DCI en los formularios Ei y Eii y escuchar las explicaciones y
comentarios del analista, los decisores deben determinar: (a) qu DCI quieren atacar rpida y directamente;
(b) cules no quieren tratar por el momento, e.g., por su naturaleza poltica o por circunstancias inapropiadas,
y (c) cules acuerdan abordar como parte de la ejecucin de las actividades de desarrollo en consideracin,
con los correspondientes recursos contenidos en el diseo mismo del proyecto. Sin embargo, debern saber
que no todos los DCI pueden ser solucionados en el corto plazo o an en el mediano plazo. Por ejemplo,
podra ser imprudente o vano tratar de eliminar ciertos DCI corrigiendo la legislacin, si el pas
correspondiente no est gobernado por la ley. Tres tipos de modalidades de DI estn disponibles para los
decisores que genuinamente quieren aumentar la CI al nivel requerido para el logro de sus ambiciones de
desarrollo: decisiones gubernamentales/ asistencia tcnica, y capacitacin. Adems, pueden agregarse otras
medidas, que no sean necesariamente de DI propiamente dicho, sino que aumentarn la eficiencia de las
medidas tomadas, por ejemplo: la financiacin del aumento y lo modificacin de la capacidad fsica y
financiera incluyendo edificios, bienes inmuebles a ser alquilados o construidos, equipos y bienes muebles, y
costos corrientes adicionales correspondientes.

52. Una vez que el ACI haya sido llevado a cabo y haya resultado en la generacin de una lista
consolidada de DCI, los decisores, probablemente, ya estarn listos para comprometerse a tomar medidas de
fortalecimiento institucional conforme al esquema que entonces sea convenido. Asimismo, deben acordar
incluir las medidas correspondientes en la lista de condiciones adjuntada al acuerdo de financiacin, puesto
que esto podra darles mayor fuerza poltica y operativa. Esto podra ser muy efectivo para generar un paso
clave necesario para eliminar el DCI, identificado. El financiamiento correspondiente se debe hacer
disponible para actividades especficas, ya que se ha reconocido que sin las medidas correspondientes, la
actividad para lo cual esta financiacin sera utilizada, probablemente sera intil o ineficiente. Sin embargo,
an cuando los decisores estn listos para actuar, podran necesitar asistencia tcnica para realizar ciertos
estudios profundos, para formular las recomendaciones tcnicas y prcticas necesarias para ejecutar las
reformas requeridas. Por lo tanto, las decisiones del gobierno pueden hacerse directamente antes del proceso
de negociacin correspondiente a la financiacin, o sern el resultado de estudios posteriores con esfuerzos
de especialistas, incluidos en el diseo inicial del proyecto.

53. Problemas relacionados con la forma de gobierno. El analista debed decidir en cada caso
especfico si informar a los decisores sobre temas relacionados con la forma de gobierno. En todos los
casos, los DCI identificados pueden no ser abordados si se trata de actividades especficas de desarrollo, que
probablemente no sean afectadas por DCI ms globales y complejos. Sin embargo, sera importante que los
decisores se dieran cuenta que, debido a la forma de gobierno vigente, sus ambiciones de desarrollo podran
requerir un diseo reducido, dado que algunos aspectos podran no tener xito alguno, o, por lo amenos, no
en la forma expresada en este caso en particular. Como ya ha sido establecido, los problemas relacionados
con la forma de gobierno pueden ser tambin una advertencia a las fuentes de financiamiento, para que se
abstengan de financiar una operacin en particular o para que procedan con cautela incluyendo
condicionalidad adicional. En algunos casos, la necesidad de no proceder es obvia e indiscutible. Estas
situaciones comprenden estados de guerra y de desorden social. Otras eventualidades menos claras
requerirn tambin precauciones extremas. Por ejemplo, en un pas donde la distribucin del ingreso sea una
de las peores del mundo, y que ha venido deteriorndose consistentemente durante varias dcadas y en el que
no se vislumbra en la poltica de desarrollo vigente, un intento de cambio en esta tendencia en un futuro

44
cercano; cuando la Legislacin del impuesto a la renta incluye un incentivo fiscal para beneficiar solamente a
los 5% ms ricos, con algunos contribuyentes deduciendo entre el 80 y 90% de su ingreso imponible: cuando
solamente 5.5% de la poblacin presenta una declaracin impositiva y menos de la mitad de estos realmente
paga impuestos; cuando 10% de la poblacin posee 50% de la riqueza nacional y cuando el 10% ms pobre
comparte solamente el 0.8% de la riqueza; entonces, la financiacin de la actividad de desarrollo en tal
ambiente macro-institucional, es riesgosa, un intento a ciegas, con consecuencias predecibles de mala
administracin global y finalmente de fracaso. La nica forma de disear e implementar exitosamente una
actividad de desarrollo en tales pases si la intencin es incluir equidad y beneficios a los de menores
recursos es limitarse prudentemente a actividades seleccionadas, que no estn afectadas por este tipo de
medio institucional adverso que origina la situacin mencionada anteriormente. Los ndices ICI1 e ICI2
pueden ser tiles para emprender el anlisis de riesgo institucional de cualquier actividad de desarrollo desde
un plan de desarrollo macro-econmico hasta programas de inversin (ver tambin prrafo 88).

54. Las Reglas de Juego desde el punto de vista del arte de gobernar, son generalmente deficientes y
hacen difcil implementar un proyecto de manera efectiva y econmica para lograr el objetivo deseado. Es
importante que el papel del estado sea reconocible y aceptado. Esto supone que una funcin propuesta haya
sido preparada por los funcionarios responsables del sector especfico en cuestin, y que el borrador
correspondiente haya circulado ampliamente entre la poblacin en general, entre los partidos opositores y
entre la poblacin directamente afectada por el proyecto. Esto tambin implica que la poblacin crea en la
legitimidad de los decisores y gobernantes del pas y adems, piense que las decisiones se toman de acuerdo
a procedimientos transparentes y los Sectores involucrados creen que estn verdaderamente invitados a
participar, aunque slo sea para dar una opinin o formular sugerencias, un punto particularmente crtico
para los beneficiarios y vctimas del proyecto. Finalmente, es importante que la poblacin crea que la ley y
su respeto es una realidad que se aplica a todos por igual en forma rpida y eficiente. Otros elementos
pueden ser agregados, tales como, la forma en que se eligen los gobernantes, si el fraude electoral es un
factor clave o no y si esto reduce sustancialmente, la credibilidad de los gobernantes. La seleccin final de
los elementos debe estar relacionada, por lo menos indirectamente, con el programa particular de desarrollo
en cuestin. De este modo, el anlisis de DCI potenciales desde este punto de vista, deber tambin referirse
a tareas desagregadas en el mayor grado posible.

55. Los decisores bien intencionados y con buena voluntad y los lderes del pas en general, pueden
usar la discusin del prrafo anterior, as como, la conciencia ms aguda de sus DCI, para incluir medidas
correctivas que han de tener un efecto positivo en el mejoramiento de la situacin, cuando se agregan a otras
medidas tomadas durante la preparacin y la ejecucin de otras actividad de desarrollo. Ellos podran
comentar un proceso de mejoramiento legislativo, acompaado de un programa cultural a largo plazo, para
modificar la mentalidad 37 e inculcar a la poblacin la creencia de que algunos cambios importantes se
llevarn a cabo para revertir la situacin actual y asegurar que finalmente la ley prevalezca. Una vez ms, se
deber reconocer que esto es, en efecto, un proceso muy largo y que actividades individuales de desarrollo
deben demostrar la seriedad de los gobernantes en cuanto a acercarse a tal estado. Al mismo tiempo, medidas
individuales de DI deben contribuir a mejorar efectivamente la receptividad institucional imperante de
manera de aumentar las posibilidades de xito de los objetivos de desarrollo correspondientes.

56. Otros problemas relacionados con la reglas del Juego. La Constitucin, la legislacin (general as
corno tambin sectorial) y las reglamentaciones o normas, son a menudo mencionadas como causas de DCI,
cuando su contenido es comparado con lo que se requiere para ejecutar actividades de desarrollo. Algunos
elementos deben ser tratados en forma ms directa en el ACI y en el diseo de una estrategia de DI. Si la
Constitucin de un pas no permite privatizar las empresas pblicas o adquirir tierra de manos privadas para
la ejecucin de una reforma agraria, har casi imposible la ejecucin de un proyecto que incluya tales

37
Es importante entonces incluir estos temas en los programas escolares los que podran ayudar a revertir la tendencia a
la corrupcin en el largo plazo, tratando de modificar la creencia errnea de que 'uno puede ser corrupto si tambin lo
son los funcionarios pblicos' 'uno nunca puede recibir justicia, porque la justicia no se aplica a todos los ciudadanos de
igual manera, uno puede tener una vida mejor circunvalando el sistema y obteniendo ganancias en el corto plazo, ms
que tratando de ser competente y haciendo un gran esfuerzo Por supuesto, revertir tales actitudes podra tomar mucho
tiempo, pero si el proceso ha comenzado, entonces ,la comunidad donante catara convencida que el pas est en vas de
mejorar su gobierno, lo cual le da mayor credibilidad cuando agregan otras medidas de mediano y largo plazo, tales
como la que se analizan en los prrafos siguientes.

45
actividades, a menos que una modificacin acorde sea propuesta por el poder ejecutivo y ratificada por el
legislativo. Esto podra ocurrir de existir una mayor conciencia en cuanto a que varias de las disposiciones
constitucionales ya no sean relevantes o estn impidiendo las medidas necesarias para una reforma.
Similarmente, cuando la legislacin general de un pas no ofrezca una gua clara para llevar a cabo algunas
actividades innovadoras de desarrollo, o cuando las reglas existentes vayan claramente en contra de tales
actividades, o cuando no exista una legislacin sectorial, o sea notoriamente insuficiente o contradiga la
legislacin general, deber ser analizada cuidadosamente y tratada especficamente. En general, si los
decisores no pueden tomar una decisin inmediata para cambiar algo en el momento, o dentro de un tiempo
razonable, esto puede indicar que existe la necesidad de contratar un servicio de consultora por unos meses
para estudiar la situacin en mayor profundidad de acuerdo con nuevos requerimientos. Esto permitir
desarrollar algunas opciones a proponer a los poderes ejecutivo y legislativo, para tornar las decisiones del
caso, una vez verificado si algunos de los cambios propuestos resuelven realmente los DCI desde el punto de
vista de las ROG, o si, al contrario, aumentan las oportunidades de corrupcin. Esto es de especial
importancia cuando disposiciones legales para nuevos sectores deban ser elaboradas y aprobadas, tales como,
la necesidad de proteccin del medio ambiente y recursos naturales. Sin embargo, es tambin importante,
como el SADCI lo ensea, el llevar a cabo esta identificacin de DCI, estrictamente en relacin a las tareas,
y, no en el nombre de ideas preconcebidas que, generalmente, se encuentran en la literatura moderna de la
ciencia de la administracin. La idea de que la constitucin y la legislacin estn al servicio de la comunidad
que necesita ser desarrollada y no a la inversa, es una parte importante del espritu de DI inherente al mtodo
SADCI.

57. A menudo, actividades de desarrollo estn incluidas en la legislacin existente a ambos niveles,
general y sectorial, pero no se encuentran detalladas en las reglamentaciones correspondientes. Como
resultado, nadie sabe con certeza cmo ha de ser interpretada y aplicada por la Ley. Esto puede paralizar
actividades claves al tratar de ejecutar programas de desarrollo. Por lo tanto, los DCI identificados desde este
punto de vista, deben ser analizados cuidadosamente en trminos de los posibles obstculos que necesiten ser
solucionados. En general, debe determinarse si se pueden tomar acciones correctivas a travs de una simple
decisin hecha por las autoridades, o si deben llevarse a cabo estudios preliminares para poder identificar
mejor el problema y elaborar soluciones alternativas antes que los ejecutores correspondientes entren en
accin. En este caso, servicios de consultora tambin podran ser requeridos en este esfuerzo.

58. Finalmente, los elementos de capacidad dentro de la categora ROG son parte de la
predisposicin institucional que depende del modelo cultural predominante entre los decisores y los
ejecutores profesionales y tcnicos, as como tambin, entre los beneficiarios/vctimas de los objetivos de
desarrollo deseados. La lista de tareas ha sido usada para determinar si algn aspecto cultural identificado
durante el proceso ACI, provocar resistencia u oposicin al punto de crear dificultades en la ejecucin. El
dilogo con los decisores debe haber aclarado cules son las soluciones aceptables, las cuales pueden incluir
una campaa de informacin pblica, la participacin de los lderes de la comunidad para formular
soluciones alternativas aceptables, o bien, para la ejecucin de las medidas correctivas acordadas. Aqu,
tambin, debe ser posible disear campaas de informacin, reformular programas escolares y tomar otras
medidas que sean beneficiosas, si realmente son discutidas con las comunidades interesadas, i.e, aquellas en
las cuales obstculos culturales han sido detectados.

59. Por lo tanto, la parte de una estrategia de DI referente a DCI relativos a las ROG, debe contar
sustancialmente con decisiones y compromisos del gobierno. Esto debe estar reflejado en los documentos del
acuerdo y/o de la aprobacin financieros. En el caso de los procedimientos del Banco Mundial, es posible
utilizar mecanismos de condicionalidad generalmente incluidos en cada operacin. Consecuentemente, una
decisin de compromiso del gobierno puede ser considerada como un vehculo efectivo de DI, siempre y
cuando ambas partes, la entidad financiera y el gobierno, acuerden respetar sus respectivos compromisos. Si
esto realmente sucede, entonces el DI es un proceso real que producir resultados efectivos. Si
aquello no sucede, probablemente es indicacin de que existe una agenda oculta y que los objetivos
establecidos (Formulario A), no fueron sinceros, o que no haba intencin real y honesta de lograrlos. En
tales eventualidades, la entidad financiera debera reconocerlo, dialogar con las autoridades correspondientes
y, posiblemente, cancelar la operacin o lo que quede ella. Los otros recursos del componente de DI tales
como la asistencia tcnica, capacitacin, el incremento de la capacidad fsica y financiera, apuntan tambin al
establecimiento de elementos adicionales de capacidad, que deben resultar de la ejecucin eficiente de las
tareas de desarrollo en juego. De otro modo, la entidad financiera deber adoptar la misma actitud de

46
asegurar que los acuerdos iniciales en una estrategia de DI y programas de trabajo correspondientes, sean
realizados realmente al punto de cancelar la operacin si fuera necesario. Esto realzar el nivel de
credibilidad que frecuentemente est ausente, lo cual explica, en gran parte, la baja tasa de xito de la
mayora de las estrategias de DI y los planes de accin correspondientes.

60. Problemas relacionados con las relaciones interinstitucionales, Los DCI desde el punto de vista
RII implican una reorganizacin de la distribucin de responsabilidades entre las entidades ejecutoras
designadas, la manera en que la relacin esperada ha de funcionar entre ellas para ejecutar tareas comunes o
relacionadas, los acuerdos legales o reglamentarios para que ellas funcionen como ha sido indicado. Por
supuesto, la red de entidades, sus relaciones interinstitucionales y los acuerdos hechos para que esto funcione
como ha sido descrito, no deben cambiarse o ser creados por razones estticas o cosmticas sino porque un
dficit de la capacidad institucional ha sido identificado. Esto significa que cualquiera sea la organizacin
interinstitucional ser satisfactoria si ningn dficit de capacidad ha sido identificado durante el anlisis de
las tareas individuales. Las decisiones de adoptar medidas correctivas pueden ser tomadas directamente por
los decisores, por ejemplo, cuando es necesario complementar la red de entidades encargadas de funciones o
de partes del programa de trabajo correspondiente que hayan sido omitidas accidentalmente, o cuando
aparenta ser ms eficiente dar ciertas responsabilidades a otras entidades. Adems, ciertos dficit de
capacidad relacionados con RII podran necesitar asistencia tcnica adicional, (e.g., especialistas en ciencias
de la organizacin) para investigar la organizacin interinstitucional vigente, definindola en mayor detalle
antes que soluciones correctivas alternativas puedan ser diseadas e implementadas. Las mismas
recomendaciones son aplicables a acuerdos hechos para entidades con programas de trabajo
interrelacionados, o an en limitadas tareas, para trabajar juntas eficientemente, de manera que nadie se
comporte de manera a reducir la eficiencia del desempeo de otras entidades. Esto tambin puede ser el
resultado de una simple decisin, o bien, podra requerir el aporte y anlisis de algunos especialistas. La
experiencia demuestra que estas, a pesar de que las relaciones entre dos o ms entidades sean informales,
pueden funcionar perfectamente bien solamente porque sus respectivos directores o gerentes pertenecen al
mismo partido poltico o simplemente porque son amigos. Sin embargo, no se puede suponer que esto
perdurar durante toda la vida del proyecto o por el tiempo necesario para ejecutar las tareas
correspondientes. Considerando el rpido cambio de personal, podra ser necesario fortalecer la CI creando
un mecanismo de RII ms formal, tal como una legislacin especfica, cuando la permanencia de la relacin
es obvia o en reglamentacin correspondiente, o en acuerdos firmados entre los directores, haciendo hincapi
en requerimientos especficos para la ejecucin de las tareas correspondientes, cuando la relacin est
limitada a la ejecucin de unas pocas tareas por un perodo muy corto de tiempo.

61. Problemas relacionados con la organizacin interna. Al igual que en el caso de los elementos de
capacidad anteriormente mencionados, los dficit considerados desde este punto ele vista, tambin pueden
ser solucionados por los decisores y/o directores de la entidad en la cual han sido identificados los
problemas. Por ejemplo, cuando una entidad no tiene una unidad administrativa que corresponda a la nueva
funcin resultante de la ejecucin de las responsabilidades asignadas, los ejecutivos pueden decidir crearla
con toda las especificaciones del caso. Si no existen manuales internos, o los mismos son inadecuados, el
mismo personal de la entidad puede crearlos o modificarlos para reflejar los nuevos procedimientos
requeridos para la ejecucin de programas de trabajo especficos. Un mal estilo gerencial puede ser mejorado
a travs de entrenamiento, cambiando los gerentes o directores, o tambin, a travs de incentivos especficos.
Asimismo, la red de relaciones internas puede ser fcilmente adaptada a nuevos requerimientos. Mejorando
la capacidad fsica y financiera para ayudar a realzar la capacidad operacional, puede tambin ser el resultado
de decisiones internas o de decisiones tomadas dentro del universo institucional a cargo del programa entero,
asignando ms recursos a ser incluidos en el presupuesto del ao pertinente. A la inversa, es posible que
algunas o todas las medidas anteriormente mencionadas no puedan ser tomadas hasta que una asistencia
tcnica haya contribuido a revisar los problemas correspondientes en mayor detalle, y haya propuesto
soluciones alternativas a los decisores y a los gerentes y directores de la entidad.

62. Problemas relacionados con la poltica de personal y el sistema de remuneracin. Los DCI
identificados dentro de esta categora son generalmente ms difciles de resolver, puesto que a menudo
dependen de las reglas de la funcin pblica que los gobernantes no quieren necesariamente cambiar, a veces
por creer que, de alguna manera, su propia base poltica estara amenazada. Sin embargo, los decisores bien
intencionados, que encuentran difcil desarrollar a su pas porque constantemente enfrentan este tipo de
problemas, saben que deben hacer algo al respecto. En este caso, los donantes deberan ayudar a incrementar

47
la toma de conciencia diseando posibles soluciones alternativas e innovadoras, las cuales podran ser de
largo plazo. Aunque no sean de mucha asistencia para eliminar el dficit identificado de capacidad para las
tareas que necesitan ser ejecutadas en el corto plazo, esto no es una razn para posponer el lanzamiento de un
proceso de cambio de la situacin en el mediano o an en el largo plazo. Sin embargo, existen posibles
medidas de DI para atacar esta categora de DCI, que deben ser consideradas al disear las estrategias de DI
y el correspondiente plan de accin. Medidas sofisticadas han sido desarrolladas en Colombia, donde el
mejoramiento de la calidad de la investigacin agronmica requiere profesionales de alto nivel, que
generalmente son absorbidos por el sector privado que ofrece salarios ms atractivos. En un proyecto de
investigacin agrcola, a ser financiado por el Banco Mundial, se tom la decisin de agregar a los salarios
de aquellos profesionales que deseaban permanecer en el sector pblico despus de haber alcanzado el nivel
de doctorado, un premio cientfico. Esto, junto con el prestigio ofrecido por una institucin de investigacin
respetada, gener mayor inters por parte de los investigadores en permanecer en el sector pblico, porque se
les daba mejores condiciones de trabajo (laboratorios y equipos modernos) junto con una mejor
compensacin monetaria. Adems, cualesquiera sean las caractersticas particulares de la funcin pblica, es
posible interpretar sus reglas de manera que sea considerada ventajosa por el personal de una entidad dada.
Esto podra incluir: la posibilidad de explorar, con la participacin de los empleados ms preocupados y
responsables, la mxima flexibilidad ofrecida por las reglas de la funcin pblica, y determinar cmo dichas
reglas pueden ser interpretadas dentro del medio laboral. An, cuando esto no resulte en accin positiva
alguna, el personal entender que le fue dada una oportunidad de participar directamente en el anlisis de la
situacin. Adems, los directores de las entidades ejecutoras pueden crear mejores medios laborales
adquiriendo mejores muebles y equipos, usando tcnicas y estilos gerenciales ms modernos, en los cuales el
personal llega a sentirse importante porque es consultado sistemticamente y asociado de una manera u otra
antes de que las decisiones sean tomadas. Todo esto puede hacerse internamente con la capacidad existente o
con el apoyo de funcionarios pblicos y/o especialistas en administracin de personal.

63. Problemas relacionados son las habilidades individuales. La falta de habilidades es el dficit
ms generalizado de capacidad institucional. Acosa todos los niveles de personal y beneficiarios de un
proyecto de desarrollo. En la prctica del desarrollo, es comn creer que los dficit de habilidad puedan ser
solucionados con capacitacin. De hecho, los proyectos sin un componente de capacitacin, o por lo menos
algunas actividades de capacitacin, son extremadamente raro. Desafortunadamente, el anlisis sistemtico
de componentes de capacitacin de proyectos de inversin, demuestra que las actividades correspondientes
se encuentran lejos de ser efectivas o satisfactorias. Esto es porque, generalmente, estn diseadas
pobremente, sin haber realizado un anlisis de capacidad institucional previamente, y tambin, porque la
capacitacin, aunque est bien definida y presentada, no soluciona todos los dficit de habilidades en
relacin a la ejecucin de actividades de desarrollo. Es, por lo tanto, importante llevar a cabo un anlisis
sistemtico de los dficit de habilidades con anticipacin, y tambin analizar cuidadosamente las habilidades
ausentes, de manera a tener una mejor idea de cmo solucionar dichos dficit. El primer aspecto a tener en
cuenta es que tal anlisis no se lleva a cabo desde un punto de vista individual, sino desde el punto de vista
institucional 38 . El objetivo es abarcar todo el universo institucional ejecutor incluyendo beneficiarios y
vctimas potenciales y llegar a tener todas las habilidades necesarias listas antes de poder ejecutar las tareas
eficientemente. Esto implica que cuando un miembro del personal no tiene las habilidades necesarias para
ejecutar sus propias tareas, ha de requerir capacitacin. Por otro lado, esta tarea podra ser asignada a otro
miembro del plantel dentro de la entidad a cargo, que s tiene esas habilidades. Se debe tomar una decisin
acerca de cul sera la solucin ms efectiva para que la tarea sea ejecutada a tiempo y de manera efectiva,
como fuera descrito en el Formulario C. Ahora bien, si la capacitacin requerida para eliminar el dficit
identificado ha de tomar varios meses, probablemente significa que se ha asignado la tarea al ejecutor
incorrecto. La fecha en la cual deben presentarse los resultados, as como tambin, el costo de la
capacitacin, son factores claves para la toma de decisiones adecuada, en cuanto a si el dficit de habilidad
identificado ha de ser eliminado con capacitacin o si la tarea ha de ser asignada a otro miembro ms idneo
del plantel.

64. Es importante notar que el SADCI ofrece la posibilidad de disear una actividad de capacitacin
efectiva y econmica. Esto es as porque los dficit de habilidades, en comparacin con programas de trabajo
desagregados en tareas, han sido identificados con precisin. Como resultado, los dficit de habilidades
individuales se refieren slo a habilidades requeridas, comparadas con cursos de capacitacin tradicionales

38
Ver nota pie de pgina 30

48
basados en paquetes que, en el mejor de los casos, refuerzan conocimientos o informacin que el participante
ya tiene pero que tambin pueden pasar por alto, lo que realmente se necesita. Las actividades de
capacitacin inducidas por SADCI son de corta duracin. Los especialistas encontrarn toda la informacin
necesaria para preparar este programa especial en el Formulario Dv. Adems, los esquemas de actividades de
capacitacin pueden hacerse ms eficientes, porque las fechas de las tareas indican claramente cundo las
diferentes habilidades deben estar disponibles. Si el anlisis de capacidad institucional involucra tambin
ejemplos de beneficiarios deseados y vctimas, como recomienda el SADCI, se hace ms fcil idear
campaas de comunicacin masiva, a travs de la radio y la Televisin, cuyo contenido debe necesariamente
ser adaptado a los requerimientos sugeridos por los dficit identificados. Las modalidades de capacitacin
tambin pueden ser deducidas de la naturaleza y alcance del dficit identificado y del nivel del personal y
beneficiarios involucrados. La modalidad de capacitacin deber usar la capacidad interna, tanto como sea
posible, para transferir conocimientos y tecnologa. El SADCI ayuda a hacer esto, empleando personal sin
dficit de habilidad, como fuera indicado en el Formulario Dv, el personal que tiene la calificacin de 5. Este
ltimo se convierte en fuente de informacin que puede tener que compartir sus conocimientos y habilidades
pertinentes a una tarea en particular, con colegas menos idneos. Entonces, los cursos o talleres organizados
internamente pueden ser preparados y presentados por los mismos empleados competentes, adems de por
invitados ajenos a la entidad, segn la naturaleza y alcance de la informacin y conocimiento o know-how a
ser transferidos. Algo similar puede ser organizado y ofrecido empleando servicios externos. Becas pueden
utilizarse para actividades de capacitacin de ms largo plazo, a pesar de que esto debera estar limitado a
aquellos casos en los que la generacin de habilidades especiales a largo plazo, es un elemento de DI
importante para el programa de desarrollo en consideracin. Viajes de estudio y visitas guiadas tambin
pueden ayudar a resolver dficit de habilidades especficos. Para cualquiera de las actividades anteriormente
mencionadas podra ser necesario emplear la asistencia de consultores. Cuando esto sea el caso, su propsito,
los recursos necesarios y su uso operativo han de ser definidos dentro del sub-componente de capacitacin.

Duodcimo Paso: sinopsis de la estrategia y programas de desarrollo institucional

65. El esfuerzo anterior deber resultar en un componente de desarrollo institucional con el propsito
de solucionar los dficit identificados de manera que realce la CI al nivel requerido para la ejecucin de la
actividad particular de desarrollo en juego. Este esfuerzo es apoyado por el proyecto, porque los recursos y
sus impactos en la CI generalmente permiten lograr un mayor realce que el que el proyecto estrictamente
requiere. En efecto, cuando la forma de gobierno o la legislacin, elementos de la categora ROG de
capacidad institucional, son mejorados es obvio que resultarn en probables mejoras, no slo en el sector en
cuestin, dentro de la perspectiva de una actividad especfica, sino tambin en otros. Para mejorar la
organizacin de las responsabilidades compartidas dentro del universo interinstitucional, o en entidades
especficas dentro de l, se requerir una mejor organizacin y distribucin de responsabilidades y de
funciones en general, lo cual, tendr probablemente un impacto positivo en el proyecto en particular, pero no
estar limitado al mismo. Por ejemplo, la creacin de un premio cientfico que ayude a atenuar efectos
negativos de la poltica de la funcin pblica, tendr efectos positivos ms all de un slo proyecto. Cuando
se mejoran las habilidades del personal o de los beneficiarios, es probable que sean empleados en otras
tareas, adems de las que las que determinaron los dficit correspondientes de habilidades. Sin embargo, es
importante tratar de disear un componente de DI incluyendo los recursos correspondientes, tan
precisamente como sea posible, para tratar de eliminar los dficit de capacidad identificados, en forma
eficiente y econmica. Esto, naturalmente, tendr un impacto ms amplio.

66. Las decisiones tomadas por el gobierno para eliminar ciertos dficit con esfuerzos propios, deben
ser incluidas en el componente de desarrollo institucional, en el formulario de elementos de condiciones de
financiacin, utilizado para especificar bajo qu condiciones sera cancelada la financiacin, si la ejecucin
no estuviera de acuerdo con los convenios. Tambin estarn incluidos en la seccin de condiciones del
documento tcnico (tales como el Informe de Anlisis y el Acuerdo de Prstamo en el Banco Mundial), o en
documentos legales entre el gobierno prestatario y la fuente financiera, a veces el Ministerio de Hacienda del
mismo gobierno. Los otros recursos, i.e. hombres/meses de asistencia tcnica especializada, actividades de
capacitacin y otros, tales como, la financiacin para aumentar la capacidad fsica y/o incrementar la
capacidad financiera, deben estar definidas en mayor detalle, en el documento de trabajo del componente de
DI, y en la sinopsis preparada, como se propone a continuacin. Tal sinopsis puede ser til, tambin, cuando
se llevan a cabo reuniones adicionales con los decisores, para convencerlos de que los recursos del

49
componente de DI deben recibir atencin prioritaria. Esto podra convertirse en seguida en fuente clave para
proveer capacidad donde la misma estuviera ausente para que las entidades puedan ejecutar los proyectos. La
sinopsis tambin puede ser utilizada para ayudar a visualizar hasta qu punto la CI planeada y la actual
difieren, y para medir y evidenciar, ms adelante, el progreso en cualquier momento, particularmente cuando
sea necesario actualizar el programa de DI propuesto como resultado de la experiencia de su ejecucin. Por
ltimo, ser una gua inicial para el especialista que tendr la responsabilidad de crear y mantener la FDI`5 39 .

67. Los dos mayores insumos de DI, adems de las decisiones del gobierno, son la asistencia tcnica
y las actividades de capacitacin. Otros posibles items, tales como la construccin y equipamiento y/o la
financiacin de gastos corrientes para pagar salarios adicionales o gastos de mantenimiento, son parte del
componente de DI solamente para ciertos elementos que no han sido incluidos en otros componentes del
proyecto en consideracin. Es importante, en lo que a la eficiencia se refiere, ser particularmente cuidadoso
al disear los trminos de referencia de consultora (TR) y el contenido de la capacitacin. La relevancia del
contenido de la capacitacin ya ha sido explicada. Ahora se deber hacer una mencin especial a la asistencia
tcnica (AT) y a los correspondientes TR, porque estos generalmente estn mal definidos, lo que crea
condiciones de fracaso, o de reduccin de la eficiencia en la mayora de las actividades de desarrollo donde
se usa. El SADCI provee una gua para esto. En efecto, si el Formulario C ha sido bien preparado, es decir, si
la lista de tareas describe cmo los bienes y servicios adquiridos con recursos del proyecto han de ser
utilizados, los TR de los consultores ya estn incorporados en el formulario de tareas correspondientes. Esta
lista debe describir como asegurar que los beneficios obtenidos del uso eficiente de los correspondientes
servicios se mantenidos en el largo plazo. Esto es tambin un elemento importante del xito de actividades
de AT y ayuda a complementar la informacin de los TR eficientemente. Adems este procedimiento
asegura una relacin ms estrecha, ms fcil y, por ultimo, ms eficiente entre las necesidades y lo que la AT
ha de obtener.

Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI)

Formulario F: Sinopsis de Estrategia y Plan de Accin de DI

Cdigo Sub- Estrategia y flan de Accin de DI

de Categora Decisiones Gubernamentales 42 Asistencia Tcnica 43 Actividades de Otros 45
DCI 40 de DCI 41 Entrenamientos 44

Di0l ROGLEG4 3m/h de abogado

Di02 ROGGOV3 Aplicacin de procedimientos de 3m/h de especialista
transparencia a travs de un decreto en 1 gerencia
ad hoc.
D03 ROGLEG4 3m/h de abogado

Dv01 SKLINF1 Seminario de un
da.
Dv02 SKLlNFI Seminario de
medio da
Dv07 SKLKHW1 Curso de
adquisiciones de
tres das

39
Ver prrafo pg 89.
40
Utilizar los mismos cdigos que en los Formularios Ei y Eii.
41
Obtenidos de SADCI, Tipologa seleccionada de DCI, pgina 72.
42
Actividades que no requieren financiacin alguna para la actividad de recursos de Dl correspondiente.
43
Meses- hombre de asistencia de especialistas, por especialidad. Ver prrafo 67.
44
Por nombre de actividad de entretenimiento (curso, seminario, taller, viaje de estudios, becas, etc) Ver prrafos 63-64.
Un plan de entrenamiento detallado deber ser preparado

50
Actividades de Cdigo Tareas Contenido de Entrenadores Fuente de Fecha de Lugar de
Entrenamiento de Afectadas 47 Entrenamiento 48 Entrenamiento 49 Realizacin 50 Evento 51
Cdigo 52 Nombre 53 DCI 46 Nmero 54 Categora 55
01 Seminario Dv01 0101001; Descripcin del 240 A-B-C Coordinacin de 08/93 Tiwanaku
0201003; medio ambiente Proyecto
0401001 poltico y
prioridades
circundando el
proyecto

02 Seminario Dv02 0101001; Descripcin del 85 A-B-C Ministro de 09/93 Tiwanaku

0201003; proyecto mismo, y Planeamiento
0401001 de las
responsabilidades
interinstitucionales

03 Curso Dv07 0101001; Cmo adquirir 25 B-C Consultor y 12/93 Ptzcuaro

0201001; bienes y Funcionario
0301001 servicios del Banco
de acuerdo con Mundial
la ley y las
reglamentaciones
Correspondientes?

PLAN INDICATIVO

46
Proviene del Formulario Eii.
47
Proviene del Formulario Ei.
48
Programa de actividades de entrenamiento: normalmente debera estar estrictamente relacionado con dficits de
habilidad identificados.
49
Nombre de la fuente de entrenamiento: programa de entrenamiento propio, firma consultora externa, escuela,
universidad, lugares visitados, etc.
50
Esta fecha deber ser consistente con la ficha de obtencin de productos de urcas registrada en el Formulario C.
51
Dnde la correspondiente actividad de entrenamiento tendr lugar
52
Cualquier orden numrico: por ejemplo, 01,02,03, etc. Si quiere distinguir si el nmero de orden dentro de
cualquier categora de entrenamiento: A1, A2, A3 (A significando cursos formales) B1, B2 (B significando
seminarios), etc.

51