RENATO NEGRETTI CRUZ

A TEORIA DOS SISTEMAS E A FORA NORMATIVA

CONSTITUCIONAL DO SISTEMA JURDICO SANITRIO

Universidade de So Paulo
Faculdade de Direito
So Paulo 2007
 RENATO NEGRETTI CRUZ

A TEORIA DOS SISTEMAS E A FORA NORMATIVA

CONSTITUCIONAL DO SISTEMA JURDICO SANITRIO

Dissertao apresentada ao Departamento

de Direito do Trabalho e da Seguridade
Social da Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo para obteno
do ttulo de mestre em Direito do
Trabalho.
Orientador: Prof. Dr. Marcus Orione
Gonalves Correia

Universidade de So Paulo
Faculdade de Direito
So Paulo 2007
 DEDICATRIA

Aos meus Queridos Pais,Vivaldo e Sueli,

que no mediram esforos para realizar
os sonhos de seus filhos, o meu mais
terno e eterno agradecimento!
&
Aline,
Em retribuio ao Amor, carinho e
apoio incondicionais!
 AGRADECIMENTOS

Ao Prof. Dr. Marcus Orione Gonalves Correia, pela orientao atenta e cuidadosa e pela
confiana e constante apoio;

Ao Prof. Titular Igncio Maria Poveda Velasco, pelo apoio institucional no Programa de
Ps-Graduao;

Banca Examinadora do trabalho de qualificao, pelas observaes e sugestes

criteriosas;

Ao Sr. Alberto e Sra. Celeste pelo incentivo e carinho fraternais;

Aos amigos Marcelo e Lucyla, pelos livros, pela leitura atenta do trabalho e pelas
observaes crticas s idias nele discutidas;

Ao amigo Andr pela reviso criteriosa e por estar sempre presente;

Marli, pela guarda e acolhida filial no Departamento, ao Leandro pela amizade e pelas
horas de descontrao e Cida pela ateno e incentivo finalizao deste trabalho;

Margareth Augusta Bezerra da Silva e Rosangela Aparecida Ventura Pupo, pela

amizade e pelo suporte bibliogrfico;

Agradeo ainda ao Aurlio Ribeiro dos Santos e Agostinha Cardoso Batista pela acolhida
na biblioteca e a todos os funcionrios da Faculdade de Direito do Largo So Francisco;

Agradeo, finalmente, Capes (Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel

Superior), que viabilizou este trabalho por meio de uma bolsa de estudos.
 RESUMO
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RESUMO

Este trabalho, eminentemente bibliogrfico, destina-se reviso da teoria dos

sistemas sociais autopoiticos de Niklas Luhmann e considerao de seus limites e suas
implicaes para a compreenso da fora normativa constitucional do sistema jurdico
sanitrio brasileiro. Nesse sentido, so discutidas a diferenciao funcional da sociedade e
a funo sistmica do Direito e da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988
em generalizar e manter contrafactualmente as expectativas normativas relativas sade,
indispensveis para a dinmica dos processos comunicacionais sociais.

A evoluo do sistema sanitrio nacional situada no desenvolvimento do

Estado brasileiro e na organizao de suas polticas pblicas em sade, durante o sculo
XX, em comparao conformao dos sistemas de sade europeus, analisada por Michel
Foucault em seus estudos sobre os modelos de Medicina Social e a Crise da Medicina
Moderna.

Nesse contexto, a Constituio Federal de 1988 identificada como o ponto de

convergncia dos processos comunicacionais da sociedade brasileira no sentido da mais
abrangente forma de institucionalizao de expectativas normativas, resultante do
acoplamento estrutural dos sistemas sociais nacionais, no restritos, de forma alguma, aos
seus sistemas jurdico e poltico.

Incorpora-se, assim, compreenso do sistema jurdico sanitrio a sua

crescente complexidade operacional bem como a considerao das expectativas, dos
conflitos, do funcionamento dos sistemas que compe a sociedade brasileira e da funo
finalstica dos programas e princpios constitucionais voltados implementao dos
direitos sociais fundamentais relacionados sade.

Palavras-chaves: Sistemas autopoiticos; sistema sanitrio; Constituio; Seguridade

Social; direitos sociais; sistema jurdico sanitrio.
 ABSTRACT
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ABSTRACT

This work, eminently bibliographical, is destined to the revision of the theory

of Autopoietic Social Systems by Niklas Luhmann and to the consideration of its limits
and its implications for the comprehension of the constitutional normative power of the
Brazilian legal system as related to sanitation. To this end, the functional differentiation of
society and the systemic function of the law and the Brazilian Constitution of 1988 to
generalize and maintain contrafactual the normative expectations, which are indispensable
to a dynamic of the processes of social communication.

The evolution of the national sanitary system is part of the development of the
Brazilian state and in the organization of its public health policies, during the 20th century,
in comparison to the European health systems analyzed by Michel Foucault in his studies
of the Models of Social Medicine and the Crisis of Modern Medicine.

In this context, the Federal Constitution of 1988 is identified as the

convergence point of the communicational processes of the Brazilian society in the sense
of a wider form of institutionalization of normative expectations, resulting in the structural
connection of the national social systems unrestricted in any manner to the legal and
political systems.

We arrive thusly to the comprehension of the legal system of sanitation and its
growing operational complexities as well as the consideration of the expectations, conflicts
and functioning of systems that compose Brazilian society and the ultimate function of the
programs and constitutional principles related to the implementation of fundamental social
rights as related to health.

Key words: Autopoietic systems, sanitary system, Constitution, Social Security, social
rights, legal system as related to sanitation
 SUMRIO
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SUMRIO

INTRODUO 10

CAPTULO 1 A TEORIA SISTMICA E A AUTOPOIESE SOCIAL 15

1.1 Teoria dos Sistemas e os paradigmas cientficos 16

1.2 Principais Caractersticas do pensamento sistmico 20

1.2.1 Pensamento contextual 22

1.2.2 Auto-organizao: Padro, Estrutura e Processo 24

1.3 A autopoiese como o padro da vida 25

1.4 Da autopoiese biolgica autopoiese social 30

1.5 Aspectos gerais da Teoria dos Sistemas Sociais de Niklas Luhmann 34

1.5.1 A distino entre sistema e ambiente 40

1.5.2 Sentido e fechamento operacional do sistema 55

1.5.3 Dupla contingncia, programa e diferenciao funcional 61

1.5.4 Acoplamento estrutural e interpenetrao 67

1.5.5 Interaes, Organizaes e Sociedade 74

CAPTULO 2 O DIREITO COMO SISTEMA SOCIAL AUTOPOITICO 84

2.1 A posio da teoria sistmica em face das principais teorias analticas e 84

correntes marxistas do direito

2.2 A autopoiese do Direito 103

2.2.1 Operacionalizao e funo do sistema jurdico 107

2.2.2 Desdobramentos da autopoiese do sistema jurdico 121

2.3 Crticas ao pensamento sistmico do direito 124

 SUMRIO
_________________________________________________________________________

2.4 O acoplamento estrutural entre o sistema jurdico e o sistema sanitrio 128

2.4.1 A autopoiese do sistema sanitrio 132

CAPTULO 3 O PAPEL DA MEDICINA SOCIAL NO ESTADO 135

MODERNO E AS TENSES ENTRE OS SISTEMAS

3.1 Antecedentes histricos da sade pblica 138

3.1.1 Povos antigos 139

3.1.2 Grcia 141

3.1.3 Roma 142

3.1.4 Idade Mdia 147

3.2 O impacto da Medicina Social da conformao das polticas de sade 158

3.2.1 Medicina de Estado modelo alemo, sculo XVIII 160

3.2.2 Medicina Urbana modelo francs, final do sculo XVIII 164

3.2.3 Medicina dos Pobres e da Fora de Trabalho modelo ingls, sculo XIX 171

3.2.4 Plano Beveridge e a sade no Estado de Bem Estar Social Europeu 180

CAPTULO 4 O SISTEMA SANITRIO NACIONAL A PARTIR DA 196

FORMAO DO ESTADO E DA ORGANIZAO DA
SADE NO BRASIL

4.1 Antecedentes histricos do Brasil-Colnia Proclamao da Repblica 199

4.2 A Repblica Velha e a conformao inicial do sistema sanitrio brasileiro 205

4.3 O sistema de sade a e sua relao com a previdncia entre 1930 e 1964 220

4.4 O Movimento pela Reforma Sanitria e as tenses bio-polticas com o 235

modelo biomdico hegemnico do final do sculo XX

4.4.1 Configurao e crise do modelo biomdico brasileiro 236

4.4.2 O Movimento pela Reforma Sanitria e as tenses entre os sistemas 242

sociais brasileiros em torno de um novo sentido para a sade pblica

4.5 Aspectos gerais da nova organizao constitucional do sistema sanitrio 249

brasileiro
 SUMRIO
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CAPTULO 5 A FORA NORMATIVA CONSTITUCIONAL DO 257

SISTEMA JURDICO SANITRIO

5.1 A fora normativa da Constituio e a teoria dos sistemas 258

5.1.1 Dupla contingncia e funo sistmica do direito 259

5.1.2 Constituio, expectativas normativas e os sistemas sociais 262

5.2 A Seguridade Social sob a perspectiva sistmica do direito 267

5.2.1 Seguridade Social, teoria e interpretao dos direitos sociais 268

enquanto direitos fundamentais e sua funo na autopoiese do
sistema jurdico sanitrio

5.2.2 A incidncia e os condicionantes da interpretao constitucional 279

sobre o sistema jurdico sanitrio

CONCLUSO 283

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 289

 INTRODUO
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INTRODUO

O tema desenvolvido nesta dissertao diz respeito s possibilidades e aos

limites da Teoria dos Sistemas Sociais de Niklas Luhmann (1998) para a compreenso da
funo social desempenhada pelo sistema jurdico sanitrio brasileiro e de sua fora
normativa constitucional na manuteno, como normas jurdicas, das expectativas
normativas relacionadas sade.

A Teoria dos Sistemas Sociais insere-se no pensamento sistmico, originrio

das cincias naturais, mais especificamente no domnio da biologia, no qual se destacaram
as pesquisas referentes ao processo de cognio e a nfase na concepo dos organismos
vivos como totalidades integradas, tendo por expoentes os estudos neurofisiolgicos de
Humberto Maturana e Francisco Varela (1980, 1997, 2005).

O pensamento sistmico ganhou fora, durante o sculo XX, com os estudos

voltados para a compreenso dos sistemas vivos, inicialmente realizados por bilogos
organsmicos e, paralelamente, pelos trabalhos acerca dos padres de comunicao em
laos fechados e em redes, desenvolvidos por ciberneticistas de vrias reas, como da
matemtica, neurocincia, engenharia e sociologia. (CAPRA, 1996).

As descobertas relacionadas ao processo de cognio e aos referidos padres

de comunicao levaram ao questionamento das bases do conhecimento humano e a busca
de novos fundamentos para o mtodo cientfico, cujo fator de validao no poderia
permanecer restrito observao de um objeto externo ao ser cognoscente.

A extenso desse questionamento e a adaptao da teoria sistmica para o

campo das cincias sociais so consideradas como traos marcantes da evoluo cientfica
interdisciplinar do final do sculo passado, na medida em que alcanaram as mais diversas
reas do conhecimento como a lingstica, lgica, biologia, fsica, matemtica, ciberntica,
psicologia, sociologia, cincia poltica, tica e a cincia jurdica. (ANTUNES, 1989, p. ix).

A efetiva transposio dessa nova teoria sistmica para o estudo da sociedade

como um mecanismo gerador abstrato de uma hiptese terica explicativa dos sistemas
10
 INTRODUO
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sociais atribuda por diversos autores ao socilogo alemo Niklas Luhmann. 1

Como ser detalhado no primeiro captulo, a partir do sentido de autopoiese

proposto por Maturana e Varela (1980), Luhmann (1998) procurou reposicionar a
sociologia como uma teoria social com pretenses de universalidade.

Props, assim, sua Teoria da Sociedade como um modelo terico alternativo

voltado considerao da complexidade da sociedade moderna, de modo a superar os
impasses do mtodo tradicional cientfico, reduzindo seu distanciamento de discusses
transdisciplinares e dos resultados cientficos obtidos em outras reas do conhecimento.

A teoria sistmica foi ento adaptada s cincias sociais como sistemas auto-
referenciais de comunicao, repercutindo numa nova forma de entender as relaes entre
os sistemas sociais que compe a sociedade e, por conseguinte, a prpria funo do direito
como sistema.

A aplicao de sua Teoria da Sociedade, como um sistema autopoitico, ao

estudo do direito foi empreendida por Luhmann (1989a, 1990a, 1992, 1998), sendo
posteriormente adotada com novas contribuies por diversos autores como Gunther
Teubner (1989b), Celso Fernandes Campilongo (2000b, 2002), Germano Schwartz (2004),
dentre outros.

Busca-se, assim, reformular a cincia jurdica com o fim de reestruturar suas

premissas cientficas de maneira diversa ao idealismo do Positivismo cientfico natural.
Este modelo, como ser discutido no segundo captulo, tornou-se insuficiente para o estudo
do direito frente evoluo social e ao aumento de sua complexidade.

A dinmica da sociedade moderna e das inter-relaes entre seus diversos

sistemas sociais tornariam impossvel sua anlise, no sentido tcnico tradicional referente
observao e fragmentao do objeto de estudo em partes para se alcanar, no momento
seguinte, a sua compreenso como um todo.

O objetivo deste trabalho consiste, portanto, na reviso dessa teoria sistmica

1
Nesse sentido, apontam Fritjof Capra (1996, p. 172), Jos Engrcia Antunes (1989, p. x), Gunther Teubner
(1989b, p. 737), Germano Schwartz (2004. p. 27), Celso Fernandes Campilongo (2000a, p. 73, 2002, p. 18 e
p. 66), Drio Rodrguez Mansilla e Javier Torres Nafarrate (2003, p. 106 e 122), Orlando Villas Bas Filho
(2006a, p. 12 e p. 101), Jean Clam (2006, p. 19), dentre outros autores.

11
 INTRODUO
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em sua perspectiva jurdica e no questionamento de sua contribuio para a compreenso

do sistema jurdico sanitrio e de sua fora normativa constitucional na garantia do Direito
Sade tal como previsto na Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.

Para tanto, faz-se necessrio situar a diferenciao dos sistemas sanitrio e

jurdico brasileiros sob o enfoque da evoluo e organizao das aes e servios estatais
de sade, relacionadas ao prprio desenvolvimento do Estado nacional e s constantes
tenses sistmicas, sobretudo entre os sistemas poltico e econmico, em torno dos
sentidos e das atribuies pblicas e da sociedade como um todo em matria de sade.

Como foi possvel adiantar nesse panorama introdutrio, o primeiro captulo da

presente dissertao destina-se exposio da Teoria dos Sistemas e a conformao do
referido pensamento sistmico como uma possvel forma de ruptura do atual paradigma
cientfico, delineando-se, assim, suas linhas gerais, suas origens no campo das cincias
naturais e sua adaptao inicial s cincias sociais.

No segundo captulo empreendida a crtica ao positivismo cientfico jurdico

e discutidos os limites de sua substituio pela abordagem sistmica do direito. Nesse
intento, a teoria sociolgica jurdica de Luhmann (1983) e sua viso autopoitica dos
sistemas sociais so discutidas a fim de se chegar compreenso do funcionamento e da
funo do sistema jurdico na sociedade moderna.

Empreende-se, dessa forma, a crtica e a releitura das principais idias

relacionadas viso autopoitica do direito e suas implicaes no campo mais especfico
do sistema jurdico sanitrio, sobretudo no acoplamento estrutural entre o mesmo e o
sistema sanitrio brasileiro.

O terceiro captulo, embora destoe aparentemente da linha mais abstrata da

discusso terica inicial do trabalho, de suma importncia para a compreenso do sistema
sanitrio brasileiro abordado no captulo seguinte.

Assim se afigura, pois, ao se tratar do papel da Medicina Social no Estado

Moderno e das tenses entre os sistemas, neste terceiro segmento da dissertao so
questionados os pressupostos da evoluo dos cuidados estatais em sade e do prprio
Direito Sanitrio sob os quais se assenta uma respeitvel parte da doutrina jurdica nessa

12
 INTRODUO
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rea. Tal questionamento empreendido pela confrontao dessa doutrina com os estudos
de George Rosen (1979, 1994), Paul Singer, Oswaldo Campos e Elizabeth Machado de
Oliveira (1981) e de Michel Foucault (1974, 1979).2

Nesse sentido, no terceiro captulo so discutidas as origens e o

desenvolvimento da atuao do Estado em matria de sade da populao frente
dicotmica viso esboada, de um lado, por autores que tendem a identificar a Revoluo
Industrial como o divisor de guas da responsabilizao do Estado nessa matria e, de
outro lado, pelos citados pesquisadores da histria da Medicina Social e da organizao
dos servios sanitrios, para os quais essa atuao estatal precede Revoluo Industrial
do sculo XIX no se restringindo a certos grupos de trabalhadores, podendo sim ser
situada em diferentes momentos da histria contempornea numa inter-relao poltica,
econmica e social de poder.

Pretende-se, com isso, aferir a pertinncia e as potencialidades dessa segunda

tese atravs da contextualizao histrica e social dessas relaes, desde as antigas prticas
de sade pblica, anteriores s revolues cientficas do final do sculo XVIII, at a
conformao de uma nova forma de sade pblica, marcada pelo nascimento da Medicina
Social, fundamental para a estruturao e evoluo do Estado Moderno.

Dessa forma traado o panorama do desenvolvimento histrico e estrutural

das principais relaes entre o sistema jurdico e os sistemas poltico, econmico e
cientfico que tm informado a organizao das sociedades ocidentais e a atuao do
Estado Moderno nas questes relativas sade pblica de sua populao.

Delimitada, neste terceiro captulo, a abrangncia dessas formas europias da

atuao estatal em sade, caracterizadas como estratgias bio-polticas de controle social
sobre os corpos por Foucault (1974, 1979), passa-se, no quarto captulo, discusso de
suas potencialidades para a compreenso da diferenciao dos sistemas sociais nacionais,
considerando-se as peculiaridades histricas brasileiras.

A partir dessa dinmica social, sintetizada por Foucault (1979) em seus

2
No que diz respeito primeira forma interpretativa da atuao do Estado em matria de sade a ser
questionada, esta , de certa forma, depreendida dos trabalhos de Sueli Gandolfi Dallari (1987), Paulo
Antnio de Carvalho Fortes (DALLARI; FORTES, 1997, p. 187-202) e Marcus Faro de Castro (2003, p.
379-390), dentre outros estudiosos da sade pblica.

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 INTRODUO
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modelos europeus de Medicina Social, cumpre no quarto captulo a sua comparao com a
evoluo dos sistemas sociais brasileiros em torno da organizao do sistema de sade
nacional.

Entende-se de grande relevncia a discusso de suas possveis influncias e

adaptaes realidade nacional, especialmente, na conformao do sistema sanitrio
brasileiro e das tenses sistmicas entre o Movimento pela Reforma Sanitria e o modelo
biomdico hegemnico no Brasil ao final do sculo XX.

Uma vez delimitadas a conformao do sistema sanitrio brasileiro e as inter-

relaes entre os diversos sistemas sociais em torno da sade, sobretudo, no movimento
pela redemocratizao do Brasil e pela reformulao de seu sistema nacional de sade, no
quinto e ltimo captulo, a fora normativa do sistema jurdico sanitrio , enfim, discutida
situando-se a Constituio Federal de 1988 como o centro de convergncia dos processos
comunicacionais da sociedade brasileira.

A partir da teoria sistmica e do estudo dos direitos sociais, o sistema jurdico

sanitrio e sua fora normativa so revistos sob a perspectiva da evoluo da sociedade
brasileira e de seu sistema constitucional de Seguridade social.

Nesse sentido empreendida a contextualizao do sistema jurdico sanitrio

no mbito da Seguridade Social, destacando sua insero na esfera da Ordem Social e dos
Direitos e Garantias Fundamentais, enquanto parte integrante de um todo que compreende
tanto os direitos fundamentais civis e polticos quanto os imprescindveis e indissociveis
direitos fundamentais sociais, econmicos e culturais.

De sua insero na Constituio e da funo sistmica por ela desempenhada

em relao a todos os sistemas sociais que compe a sociedade brasileira possvel se
delimitar a fora normativa do sistema jurdico sanitrio.

Justifica-se, assim, o presente trabalho em razo da importncia de se

empreender um estudo capaz de situar a autopoiese do sistema jurdico sanitrio sob o
enfoque funcional dos princpios normativos constitucionais na definio de seus cdigos,
bem como de sua contextualizao no mbito da Seguridade Social e na dinmica dos
processos comunicacionais circulares e auto-referenciais a esse sistema mais abrangente de
proteo social que compe a esfera constitucional da Ordem Social e dos Direitos e
Garantias Fundamentais.

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 CAPTULO 1
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A TEORIA SISTMICA E AUTOPOIESE SOCIAL

Este captulo inicial destina-se releitura das principais idias relacionadas

teoria dos sistemas e considerao dos limites e das implicaes de sua abordagem
autopoitica para a compreenso do funcionamento e estruturao dos sistemas sociais.

A teoria dos sistemas, com as revises que se pretende destacar, representa a

base desse trabalho acadmico, em razo de suas potencialidades explicativas relacionadas
ao Direito Sade e sua interpretao constitucional, na qual se destacam os acoplamentos
estruturais entre o sistema jurdico e o sistema sanitrio brasileiros. Sua escolha parte da
reestruturao das premissas cientficas em que a construo do saber jurdico, enquanto
cincia social, no pode se restringir ao idealizado Positivismo cientfico naturalista,
incompatvel com a peculiaridade dos objetos de estudo sociais suas inter-relaes; a
impossibilidade de sua anlise, no sentido tcnico de fragmentao e observao do objeto
de estudo em partes, a partir das quais se atingiria a compreenso do todo e da prpria
relao subjetiva do observador com tais objetos.

Em que pese a natureza auto-referencial dos sistemas sociais e a

impossibilidade de sua total compreenso atravs de uma observao que lhes seja
exterior, h que se ressaltar a preocupao de no se reproduzir nesta dissertao qualquer
reducionismo sistmico decorrente de sua equivocada considerao meramente
funcionalista (restrito a sua funo comunicacional interna aos subsistemas sociais
autopoiticos), que privilegiasse to somente seus mecanismos auto-reprodutivos,
operacionalmente fechados ao ambiente.

Pelo contrrio, com essa peculiar base terica, objetiva-se nos captulos
seguintes interpretar algumas das intrincadas relaes entre o direito, a busca de melhores
condies de sade e as expectativas sociais a ela relacionadas, especialmente no que diz
respeito capacidade do sistema jurdico em reprocessar no s as demandas externas dos
demais sistemas sociais e do ambiente da sociedade em torno da sade, como seus prprios
conflitos internos (suas antinomias aparentes, seus conflitos de valores e princpios).
15
 CAPTULO 1
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Pretende-se incorporar compreenso do subsistema jurdico sanitrio

brasileiro sua crescente complexidade operacional que no pode desconsiderar as
expectativas e o funcionamento do sistema sanitrio muito menos a funo finalstica dos
programas constitucionais para a implementao dos direitos sociais fundamentais
relacionados sade.

1.1 Teoria dos Sistemas e os paradigmas cientficos

A teoria dos sistemas desenvolvida no campo das cincias sociais como

sistemas auto-referenciais de comunicao por Niklas Luhmann (1998) e, no mbito
jurdico, adaptada por diversos autores como Gunther Teubner (1989b), Celso Fernandes
Campilongo (2000b, 2002), apresenta-se como uma extenso, mutatis mutandis, do
pensamento sistmico originado em outras reas cientficas, mais especificamente no
domnio da biologia a partir do estudo dos processos de cognio e da nfase na concepo
dos organismos vivos como totalidades integradas, tendo por expoentes os estudos
neurofisiolgicos de Humberto Maturana e Francisco Varela (1980, 1997, 2005).

Para que se possa compreender a dimenso em que se insere o pensamento

sistmico e sua ruptura com o atual paradigma cientfico, preciso, inicialmente, tecer
algumas consideraes sobre suas origens e o contexto cultural no qual se desenvolveu.3

3
A noo de paradigma cientfico a que nos referimos se relaciona quela desenvolvida por Thomas S.
Kuhn (1989, p. 218), utilizada em sentido mais amplo para designar "toda a constelao de crenas, valores,
tcnicas etc., partilhadas pelos membros de uma comunidade determinada", correspondendo, em linhas
gerais, ao conjunto global de incumbncias reconhecidas pelo grupo ou comunidade que pratica a cincia
organizada em certos moldes. Em que pese as crticas ao seu uso generalizado e perda do original sentido,
decorrentes de sua transferncia para a esfera das Cincias Sociais (ASSIS, 1993), o questionamento
proposto por Kuhn (1989) no teve sua importncia reduzida enquanto sntese do conjunto de
transformaes a que o conhecimento cientfico est sujeito em seu contnuo movimento de (r)evoluo.
Assim, a despeito das fortes crticas que suas iniciais consideraes sobre o tema suscitaram, a pertinncia
das idias depreendidas do conceito mais amplo de paradigma teria levado o citado autor a propor o conceito
de "matriz disciplinar", tendo em vista diferenciar esse sentido amplo do sentido preciso e inicialmente
proposto de paradigma, de modo que desse novo conceito se podem depreender quatro elementos: (i)
generalizaes simblicas; (ii) partes metafsicas do paradigma; (iii) exemplares (que representariam o
prprio paradigma em seu sentido preciso), e, por fim, (nem por isso menos importante) (iv) valores. No
cabe ao presente estudo aprofundar a explicao e implicaes desses quatro elementos, sendo, por ora,
relevante apenas destacar o seu impacto na compreenso do sistema social cincia, responsvel pela
observao de segunda ordem dos demais sistemas sociais na concretizao dos processos
sobrecomunicacionais que compem as operaes de observao dos sistemas autopoiticos (NEVES, 2005,
p. 36-38). Nessa especfica questo, se insere a noo kuhniana de paradigma, mais especificamente, de seu
elemento valor, posto que, segundo o destaque de Simone Petraglia Kropf e Nsia Trindade Lima (1999),

16
 CAPTULO 1
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Segundo Fritjof Capra (1996), a ascenso do pensamento sistmico

introduzido no campo da biologia e posteriormente enriquecido pela psicologia da Gestalt
e pela nova cincia da ecologia, com grandes repercusses at mesmo na fsica quntica
situa-se na mudana do paradigma mecanicista para o ecolgico, originada no sculo XX,
a partir da dcada de 20, ocorrida de forma no uniforme em diversos campos cientficos,
tendo por tenso bsica a dicotomia entre as partes e o todo.4

A nfase nas partes tem sido chamada de mecanicista, reducionista ou

atomstica, ao passo em que a nfase no todo, de holstica, organsmica ou ecolgica,
sendo que esta perspectiva holstica, na cincia do sculo XX, tornou-se conhecida
tecnicamente como sistmica. (CAPRA, 1996, p. 33).

A importncia dessa mudana de paradigma no se resume s cincias

biolgicas ou naturais, sendo destacada no presente estudo por suas repercusses em toda a
base filosfica e analtica que sustenta o pensamento cientfico ocidental e, por
conseguinte, as cincias sociais e jurdicas. Assim, conclui enfaticamente Fritjof Capra

[...] este ltimo elemento [valorativo] , para Kuhn, o que confere o sentido de pertencimento dos cientistas
a uma comunidade global e especfica, garantindo o compromisso profundo destes com uma determinada
maneira coletiva de praticar a cincia. A idia de valores como elementos que legitimam o cumprimento de
um conjunto de normas , portanto, de fundamental importncia para compreender-se de que maneira Kuhn
concebe a cincia normal como atividade de pesquisa fundada numa slida rede de compromissos e adeses
a um paradigma compartilhado por uma determinada comunidade de praticantes da cincia. Nesse sentido,
embora ainda estejamos vivendo um perodo de transio em que o paradigma mecanicista em sua vertente
positivista esteja sendo fortemente questionado, sem, contudo, se ter consolidado um novo paradigma,
justamente pela propositura de novos valores a que, especialmente, o direito est condicionado do ponto
de vista da efetivao dos valores e princpios constitucionais que so inerentes a este trabalho sobre a fora
normativa do direito social sade que a teoria dos sistemas, desde que readaptada para cumprir essa
especfica funo explicativa, nos afigura como uma escola de pensamento (embora no se possa falar da
existncia de apenas uma nica, ou dominante corrente sistmica) que compete fortemente para esse
processo de ruptura.
4
O significado do termo Gestalt, em si, de grande valia para a compreenso de como a ruptura com o
paradigma cientifico em discusso se estende pelos diversos campos do conhecimento. Segundo Mapheus
Smith (1974, p. 150), trata-se de palavra alem que significa forma. Exprime-se, por ela, um todo indiviso e
articulado, composto de partes interdependentes. O todo est formado por integrao, mais do que por
simples adio das partes. Cada parte um membro do todo e a natureza da parte depende do fato de
pertencer ao todo. Ademais, tal conjunto de idias muito utilizado no campo da psicologia, como
concepo bsica da escola psicolgica chamada Gestalt. Insere-se, pois, no movimento da Gestalt, que
conforme explica Frederich W. Killian (1974, p. 150), corresponde ao mtodo de estudo dos fenmenos no
campo das Cincias Sociais cuja particular aspirao consiste em encontrar nos fenmenos de massa, todos
coerentes, funcionais e plenos de sentido, bem como estudar a conduta dsses todos, e a das partes que o
constituam, e as relaes entre as partes e os todos. [...] Como movimento dentro das Cincias Sociais, o
mtodo da Gestalt foi iniciado pela primeira vez no campo da Psicologia, altura de 1895, por Carlos von
Ehrenfelds, na Alemanha [...].

17
 CAPTULO 1
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(1996, p. 41):

A emergncia do pensamento sistmico representou uma profunda

revoluo na histria do pensamento cientfico ocidental. A crena
segundo a qual em todo sistema complexo o comportamento do todo
pode ser entendido inteiramente a partir das propriedades de suas partes
fundamental no paradigma cartesiano. Foi este o clebre mtodo de
Descartes do pensamento analtico, que tem sido uma caracterstica
essencial do moderno pensamento cientfico. Na abordagem analtica, ou
reducionista, as prprias partes no podem ser analisadas ulteriormente, a
no ser reduzindo-as a partes menores. De fato, a cincia ocidental tem
progredido dessa maneira, e em cada passo tem surgido um nvel de
constituintes fundamentais que no podia ser analisado posteriormente.
O grande impacto que adveio com a cincia do sculo XX foi a percepo
de que os sistemas no podem ser entendidos pela anlise. As
propriedades das partes no so propriedades intrnsecas, mas s podem
ser entendidas dentro do contexto do todo mais amplo. Desse modo, a
relao entre as partes e o todo foi revertida. Na abordagem sistmica, as
propriedades das partes podem ser entendidas apenas a partir da
organizao do todo. Em conseqncia disso, o pensamento sistmico
concentra-se no em blocos de construo bsicos, mas em princpios de
organizao bsicos. O pensamento sistmico contextual, o que o
oposto do pensamento analtico. A anlise significa isolar alguma coisa a
fim de entend-la; o pensamento sistmico significa coloc-la no contexto
de um todo mais amplo.

justamente nesse sentido a ser discutido em detalhes aps a considerao

das noes gerais desse novo paradigma sistmico em vias de se consolidar, mas que j se
pode adiantar o seu panorama , que o socilogo alemo Niklas Luhmann (1927-1998),
em todo o seu trabalho acadmico de quase trs dcadas voltado para a construo de uma
(nova) teoria da sociedade moderna, buscou reposicionar a sociologia, enquanto cincia,
como a teoria da sociedade.5

Afasta-se, assim, da sociologia alem vigente no comeo do sculo XX, cuja

identidade esconderia sua relao com a sociedade, em razo de sua inclinao para o
objetivismo empirista das cincias naturais, com sua nfase na causalidade e na

5
A dimenso da obra de Luhmann considerada por certos autores como uma [...] superteoria, com
pretenses de universalidade, valer dizer, que reclama aplicabilidade para todo fenmeno social. O que no
implicaria, de forma alguma, a excluso de outras teorias explicativas do fenmeno social, nem mesmo a
impossibilidade de um dilogo interdisciplinar entre elas: [...] Esta pretenso de universalidade no deve ser
entendida, no entanto, com a inteno de excluir outras possibilidades de interpretaes tericas que
desde a prpria sociologia at outras disciplinas; desde a cincia ou outros subsistemas da sociedade
possam levantar-se com alternativas. Pelo contrrio, a teoria dos sistemas de Niklas Luhmann tem se
constitudo em dilogo constante com diferentes esforos conceitualizadores provenientes da filosofia,
sociologia, lgica formal, do direito, teologia, biologia, fsica etc. (RODRGUEZ; TORRES, 2003, p. 107).

18
 CAPTULO 1
_________________________________________________________________________

descoberta de leis, centrando sua estrutura conceitual bsica numa insuficiente teoria de
entidades sociais, com categorias tais como papis, interao, inteno e ao social
(BECHMANN; STEHR, 2001, p. 187).

Para Gotthard Bechmann e Nico Stehr (2001, p. 191), alm de romper com o
referido paradigma centrado na relao sujeito-objeto, prpria da metodologia cientfica
clssica, e de partir para uma viso holstica da sociedade, no sentido da histrica
dicotomia entre as partes e o todo, Luhmann teria, ainda, se distanciado da velha tradio
europia terica ontolgica que seria insuficiente para captar a sociedade moderna em
toda sua complexidade, de modo que a unidade deixaria de ser o ponto de referncia
definitiva de sua teoria da sociedade passando a ser destacada a considerao da
diversidade e da disperso das identidades.6

A estas profundas rupturas conceituais, como ser discutido mais frente, no

ficaram imunes as possveis formas de se compreender o direito, abrindo-se no apenas
novos espaos de saber-poder (FOUCAULT, 1997), que o envolve enquanto prudncia,
como tambm a oportunidade de se compreender sua dinmica, seus limites e suas

6
Sobre a inflexo e ruptura com a tradio europia terica ontolgica por Niklas Luhmann, Gotthard
Bechmann e Nico Stehr (2001, p. 191-192) entendem que: [...] Ele [Luhmann] caracteriza o velho estilo
europeu de pensamento pela preocupao com a identificao de unidade sob a diversidade. A sociedade, na
viso clssica, consiste de sujeitos de ao cuja unidade fundamental baseia-se na partilha de um
entendimento comum. A ontologia refere-se a um mundo existindo objetivamente, separado dos sujeitos que
so conscientes de sua existncia e capazes de uma representao lingstica no ambgua. Contra isso,
Luhmann apresenta um mundo que temporaliza, diferencia e descentraliza todas as identidades. Identidades
so produtos de eventos passados. A unidade no mais o ponto de referncia definitivo da teoria. Quando
ele relativiza at o esquema ontolgico da existncia/ no existncia como apenas um dos muitos esquemas
observveis, Luhmann ataca as bases de poderosas tradies do pensamento. O paradoxo, de acordo com ele,
que a velha tradio europia emergiu numa sociedade que, hoje, no existe mais, seja em termos de
sistema de comunicao ou em termos de formas de diferenciao. [...] [Sendo assim, sua] teoria da
sociedade est localizada em dois nveis: no nvel semntico ela se distingue da velha tradio europia,
enquanto no nvel da estrutura social faz-se referncia evoluo, diferenciao e ao desenvolvimento da
mdia. No mesmo sentido, se posicionam Drio Rodrguez e Javier Torres (2003, p. 125): A dimenso da
qual se depreende que a sociedade seja uma ordem emergente autopoitica deve ser sopesada com todo
cuidado, j que contradiz toda a tradio filosfica e sociolgica que se sustenta na conceituao do sujeito
[...] Desde o momento em que Luhmann opta pela conceituao de autopoiesis, rompe com a tradio de
pensamento europeu. J Rmulo Figueira Neves (2005), ao dissertar sobre Luhmann e a tradio
sociolgica, embora contemporize com os demais autores acima citados interpretando a teoria luhmanniana
como uma tentativa de superar os dficits da capacidade da tradio sociolgica na explicao da sociedade
[em sua modernidade e em face da complexidade das novas formas de relaes sociais emergentes], por sua
vez, acrescenta que tal distanciamento no significa que ele [Luhmann] no tenha tido conhecimento e
domnio das teorias clssicas, mas sim que a elaborao da teoria dos sistemas sociais no pode ser tributada
a um dilogo especfico com este ou aquele autor, apesar de ser possvel realizar uma anlise gentica e
identificar algumas aproximaes com diversos deles (NEVES, 2005, p.10).

19
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possibilidades relacionadas ao cumprimento de sua funo principiolgica e valorativa

constitucional em face da complexa conformao das relaes (comunicacionais) internas
sociedade e desta com seu ambiente.7

1.2 Principais caractersticas do pensamento sistmico

Antes de se iniciar o detalhamento da viso sistmica do direito, faz-se

necessria a considerao de alguns aspectos gerais das teorias sistmicas relacionados
especificamente ao estudo dos sistemas vivos e dos mecanismos de cognio (teoria
biolgica do conhecimento) para, em seguida, serem abordadas suas possveis implicaes
e desdobramentos no campo das cincias sociais, com especial ateno para a construo
de suas teorias sistmicas sociais.

As origens do pensamento sistmico podem ser relacionadas s pesquisas

desenvolvidas durante todo o sculo XX voltadas ao estudo dos sistemas vivos,
inicialmente pelos bilogos organsmicos e, paralelamente, pelos ciberneticistas, estes, em
sua grande parte, matemticos, neurocientistas, cientistas sociais e engenheiros,
preocupados com um diferente nvel de descrio, concentrando-se em padres de
comunicao, e especialmente em laos fechados e em redes. (CAPRA, 1996, p. 56).

Um considervel avano na compreenso dos sistemas vivos, em particular, foi

alcanado a partir da formulao de dois questionamentos centrais a esse estudo: qual a
organizao da vida? e o que ocorre no fenmeno de percepo? (MATURANA;

7
As referncias a Michel Foucault e s relaes entre poder e saber por ele desvendadas em A Arqueologia
do Saber (1997), se fazem no no sentido de negar, ou de menosprezar, sua profcua discusso acerca das
verdades cientficas enquanto produtos de um sistema de poder vigente em determinado perodo.
Justamente por considerar tais estudos que denunciam a possibilidade (comprovada historicamente) da
validao do conhecimento cientfico remeter a uma questo de poder, na medida em que este determinaria
os enunciados cientficos como verdadeiros ou falsos em uma poca, que, justamente, defendemos a
necessidade do estudo crtico desse novo paradigma cientfico sistmico em vias de consolidao (mais do
que sua simples negao ou a sua adeso modista e acrtica), por meio de sua confrontao com a evoluo
dos direitos sociais, no qual despontam a Seguridade Social e seu subsistema sanitrio, de modo a influir, de
alguma forma, na disseminao e reelaborao desse conhecimento, reduzindo, consequentemente, o poder
e, quem sabe, os riscos sociais, que se concentrariam com a persistncia de seu abandono formulao por
tericos atualmente alheios luta diria pela concretizao dos direitos sociais to sujeita s tenses com
os demais sistemas sociais como o econmico e o poltico. Busca-se, assim, aferir as possibilidades de sua
utilizao como uma teoria de resistncia do direito contra os extrapolamentos das prprias fronteiras
sistmicas (alopoises) e as hodiernas tentativas de subverso de sua lgica operativa interna por outros
subsistemas sociais que, dessa forma, obstam a sua efetivao.

20
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VARELA, 1980, p. xii).

Tais questionamentos levaram o neurocientista chileno Humberto R. Maturana

(1980), com o auxlio de Francisco J. Varela, a desenvolver a concepo de organizao
circular, denominando-a inovadoramente de autopoiese termo que passou a ser
amplamente difundido nas mais diversas reas do conhecimento e, posteriormente, em
resposta segunda questo citada, formulao da Teoria da Cognio de Santiago.
(CAPRA, 1996, p. 87 e 210).

Essa teoria se insere, portanto, no desenvolvimento do estudo biolgico do

conhecimento, em face da constatao emprica da impossibilidade de se distinguir entre
iluso e percepo em meio a experincias, que levou Humberto R. Maturana (1996, p. 30)
desafiadora afirmao de que as explicaes cientficas no explicam um mundo
independente, explicam a experincia do observador.8

Por conseguinte, da resultou um profundo questionamento dos fundamentos

do conhecimento humano e a busca de uma nova base para o mtodo cientfico, cujo fator
de validao no mais se centrasse na observao de um objeto externo.

Assim, a formulao do conceito de autopoiese, j em sua inicial concepo,

assumiria uma radicalidade explosiva ao questionar uma srie de certezas com as
quais se atua na sociedade contempornea, propondo a sua reconsiderao a partir de uma
outra perspectiva possvel. Enquanto alternativa para a compreenso da forma e dos limites
envolvidos na interpretao da realidade, tal proposta, por si s, se justificaria justamente
por ser uma outra perspectiva possvel, e no tanto por um hipottico juzo valorativo,
no afervel, que a elegeria como a melhor teoria do conhecimento (RODRGUEZ;
TORRES, 2003, p. 110).

8
Acrescente-se a essa assertiva, na mesma linha da noo kuhniana de paradigma (KUHN, 1989), que para o
referido autor, alm do aspecto reflexivo do conhecimento construdo pelo observador, do ponto de vista de
sua prpria externalizao, uma explicao sempre uma proposio que reformula ou recria as
observaes de um fenmeno, num sistema de conceitos aceitveis para um grupo de pessoas que
compartilham um critrio de validao. (MATURANA; VARELA, 2005, p. 34).

21
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1.2.1 Pensamento Contextual

A partir do acima citado deslocamento da ateno dos cientistas das partes para
o todo, tem-se como primeira caracterstica do pensamento sistmico o fato de que os
sistemas vivos, enquanto totalidades integradas, possuem propriedades essenciais que
nenhuma das partes possui.

Afasta-se, portanto, do pensamento sistmico a crena cartesiana na anlise das

propriedades das partes para se atingir a compreenso do comportamento do todo em
qualquer sistema complexo.

Tal mudana das partes para o todo pode ser entendida como uma
considervel mudana de objetos para relaes.9

Ultrapassada a viso mecanicista do mundo enquanto uma coleo de objetos,

na viso sistmica compreende-se que os prprios objetos so redes de relaes, inseridas
em redes maiores, sendo por tal razo o pensamento sistmico tambm denominado
pensamento em rede (vernetztes Denken). (CAPRA, 1996, p. 47).10

Outra caracterstica, ou critrio, do pensamento sistmico apontada por

Fritjof Capra (1996, p. 46) diz respeito capacidade de deslocar a prpria ateno de um
lado para o outro entre nveis sistmicos.

Nesse sentido, por toda parte podem ser encontrados sistemas aninhados
dentro de outros sistemas, sendo que, em geral, diferentes nveis sistmicos representam
nveis de diferentes complexidades.

No haveria, portanto, uma relao de hierarquia entre esses nveis, mas, sim,
de interdependncia, sendo que, em cada nvel, os fenmenos observados demonstram

9
Embora constitua uma importante questo a ser discutida no decorrer do trabalho, desde j se faz
importante destacar que tal mudana no implica em que este novo enfoque relacional deva se restringir a
seu aspecto meramente funcionalista, sendo compatvel com tal abordagem tambm o aspecto finalstico de
algumas dessas relaes, como se pretende desenvolver a seguir.
10
Os limites e possveis problemas que surgem da compreenso dos sistemas a partir da idia de rede sero
detidamente considerados ao tratarmos, mais frente, das crticas a que est sujeita a teoria autopoitica dos
sistemas sociais. Nesse sentido, cumpre salientar que a extenso dessa concepo de rede e a substituio das
relaes hierrquicas por relaes de interdependncia (no apenas entre os sistemas, mas tambm no
interior de boa parte deles) ser em certa medida relativizada ao se tratar da autopoiese dos sistemas sociais,
especialmente do sistema jurdico, restringindo-se esta parte inicial do captulo descrio da evoluo do
pensamento sistmico em suas linhas gerais.

22
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propriedades que no existem em nveis inferiores, as quais so denominadas

propriedades emergentes, pois surgem nesse nvel em particular. (CAPRA, 1996, p. 46).

Essa nova abordagem do pensamento sistmico implica fortes abalos na

estrutura do conhecimento cientfico, especialmente se for considerada a metfora do
conhecimento, vigente por milhares de anos e at hoje predominante entre os cientistas e
filsofos ocidentais, que associa o conhecimento a um edifcio. Da falar-se em leis
fundamentais, princpios fundamentais, sendo sempre afirmado que o edifcio da
cincia deve ser construdo sobre alicerces slidos. (CAPRA, 1996, p. 47).11

Contudo, de acordo com Fritjof Capra (1996, p. 58), a nova noo do

conhecimento cientfico vem substituindo a metfora do conhecimento como um edifcio
pela metfora da rede, assim entendida como um conjunto de concepes e de modelos
em que nenhuma parte ou propriedade mais fundamental do que as outras, mas todas
resultantes das propriedades das outras partes, sendo a consistncia global de suas inter-
relaes determinante da estrutura de toda a teia da vida.

Cumpre destacar ainda que de tais consideraes no se pode depreender, de

forma alguma, uma total horizontalizao das inter-relaes sistmicas, quer sejam
biolgicas e/ou sociais.

Se esse novo enfoque relacional no permite a sua reduo a uma abordagem

meramente hierrquica, por sua vez, no implica, de forma contrria, em sua total
horizontalizao justamente por ser reconhecida a possibilidade de diferenciao sistmica

11
Sobre a continuidade e a pertinncia do emprego de termos como leis fundamentais e princpios
fundamentais, to caros ao Constitucionalismo Social, que, aparentemente, deveriam ser abandonadas em
face da criticada metfora do conhecimento como edifcio, h que se ter em mente que, pelo contrrio, os
mesmos sero reafirmados e mantidos neste trabalho levando-se em conta seu distinto significado em direito,
uma vez incorporados sua linguagem e ao seu processo comunicativo auto-referencial, portanto no apenas
inseridas na explicao terica do direito, fruto de sua observao externa e cientfica, mas propriamente
organizacional e auto-reprodutivo decorrente da diferenciao do prprio sistema jurdico. Assim, ao
tratarmos de suas especificidades como, por exemplo, de seu acoplamento estrutural com os demais sistemas
sociais, e, do ponto de vista de seu fechamento operacional, da funo peculiar desempenhada pelos
princpios na interpretao constitucional dos direitos sociais, enquanto direitos fundamentais, ser
possvel a compreenso do redimensionamento que se pretende dar a essa terminologia, sem deixar de
considerar a referida substituio dessa forma de entender a estruturao das inter-relaes dos sistemas
vivos e sociais (comunicacionais) expressa pela transio da metfora do conhecimento como edifcio
(hierarquia) para a da rede, visto que o nvel jurdico dos princpios fundamentais, bem como dos direitos e
garantias fundamentais de nossa sociedade, corresponderia, grosso modo, a uma espcie de tratamento
diferenciado da elevada complexidade social a que o direito no pode se eximir de responder em fase da
autopoiese do sistema jurdico brasileiro.

23
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em graus e nveis diversos de complexidade, permanecendo circularmente interligados em

contnuas e recprocas inter-relaes.

Uma importante conseqncia dessa viso da realidade como uma rede

inseparvel de relaes consiste na mencionada ruptura do paradigma cientfico cartesiano,
na medida em que questiona a concepo tradicional de objetividade cientfica at mesmo
no campo das cincias naturais, as quais no podem mais prescindir da epistemologia, que,
por sua vez, passa a ser parte integral das teorias cientficas.12

1.2.2 Auto-organizao: Padro, Estrutura e Processo

Inicialmente elaboradas e to logo aprimoradas, nas dcadas de 70 e 80, por

pesquisadores de vrios pases e de diversas reas Ilya Prigogine na Blgica, Hermann
Haken e Manfred Eigen na Alemanha, James Lovelock na Inglaterra, Lynn Margulis nos
Estados Unidos da Amrica do Norte, Humberto R. Maturana e Francisco J. Varela no
Chile as idias de auto-organizao, padro, estrutura e processo so de grande
importncia para a compreenso do tema ora tratado, uma vez constiturem as principais
caractersticas do fenmeno de auto-organizao em diversos sistemas, imprescindveis
para a formulao de uma teoria unificada dos sistemas vivos (CAPRA, 1996, p. 79).

A concepo de auto-organizao originou-se do discutido reconhecimento da

rede como o padro geral de organizao da vida. Nesse sentido, acrescenta Fritjof Capra
(1996, p. 134) que o padro de organizao de qualquer sistema vivo ou no vivo, a
configurao de relaes entre os componentes do sistema que determinam as
caractersticas essenciais desse sistema.

Por sua vez, a estrutura de um sistema consiste na incorporao fsica dos

componentes daquele padro de organizao citado. Segundo Humberto R. Maturana e
Francisco J. Varela (2005, p. 54):

12
Cumpre, assim, destacar as seguintes observaes de Humberto R. Maturana e Francisco J. Varela (2005,
p. 265) no sentido de que [...] De nossas heranas lingsticas diferentes surgem todas as diferenas de
mundos culturais, que como homens podemos viver e que, dentro dos limites biolgicos, podem ser to
diversas quanto se queria. [sendo que] Todo conhecer humano pertence a um desses mundos e sempre vivo
numa tradio cultural. Nesse sentido, pode ainda ser citada a conclusiva afirmao de Fritjof Capra (1996,
p. 49): No novo paradigma, reconhecido que todas as concepes e todas as teorias cientficas so

24
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Entende-se por organizao as relaes que devem ocorrer entre os

componentes de algo, para que seja possvel reconhec-lo como membro
de uma classe especfica. Entende-se por estrutura de algo os
componentes e relaes que constituem concretamente uma unidade
particular e configuram sua organizao.

Trata-se nesse ponto de uma juno entre a tradicional dicotomia entre

substncia (matria, estrutura, quantidade) e forma (padro, ordem, qualidade), que
acompanhou toda a histria da filosofia e das cincias ocidentais. (CAPRA, 1996, p. 33).

Em outras palavras, quer-se com isso dizer que, ao menos no mbito dos
sistemas biolgicos, o padro de organizao se relaciona ao mapeamento abstrato de
relaes, ao passo em que a estrutura consiste nos componentes fsicos efetivos do sistema,
ou seja, em matrias, composies qumicas, que o integram.

O terceiro componente relacionado compreenso dos sistemas vivos

denominado processo vital por Fritjof Capra (1996, p. 134).

Diferentemente, das mquinas e de outros sistemas fechados, caracterizados

por meio de uma estrutura de componentes fixos, num sistema vivo, os seus componentes
mudam continuamente atravs de um fluxo incessante de matria.

De acordo com os estudos de Ludwig von Bertalanffy (1968, p. 121), bilogo

vienense, os sistemas vivos seriam sistemas abertos, pois necessitam se alimentar de um
contnuo fluxo de matria e de energia extrada do seu meio ambiente para permanecerem
vivos.

Nesse contexto, se insere a noo de processo vital como a atividade envolvida

na contnua incorporao do padro de organizao dos sistemas sua estrutura
dissipativa.

1.3 A autopoiese como o padro da vida

A palavra autopoiese teria sido adotada pelo neurocientista chileno Humberto

R. Maturana (1980) como um novo termo tcnico para se referir aos resultados de seus

limitadas e aproximadas. A cincia nunca pode fornecer uma compreenso completa e definitiva.

25
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estudos relacionados organizao caracterstica dos sistemas vivos.13

A partir de suas investigaes sobre a percepo da cor, o referido

neurocientista chileno pode concluir que o sistema nervoso funciona como uma rede
fechada de interaes, nas quais cada mudana das relaes interativas entre certos
componentes implica, por conseguinte, numa mudana de suas demais relaes interativas
ou das relaes de outros componentes. Nesse sentido, segundo o prprio Maturana e
Varela (2005, p. 183):

Sob esse ngulo, evidente que o sistema nervoso pode ser definido, no
que se refere sua organizao, como dotado de uma clausura
operacional. Isto , est constitudo de tal maneira que, quaisquer que
sejam suas mudanas, elas geram outras modificaes dentro dele
mesmo. Assim, seu modo de operar consiste em manter certas relaes
entre seus componentes invariantes diante das perturbaes que geram,
tanto na dinmica interna quanto nas interaes do organismo de que faz
parte. Em outras palavras, o sistema nervoso funciona como uma rede
fechada de mudanas de relaes de atividade entre seus componentes.

Tal descoberta levou Maturana (1980) a duas concluses que lhe permitiram
responder os dois questionamentos centrais de seu estudo dos sistemas vivos,
anteriormente citados: Qual a organizao da vida? e O que ocorre no fenmeno de
percepo?.

Partindo do pressuposto de que essa organizao circular do sistema nervoso

a organizao bsica de todos os sistemas vivos, lhe foi possvel concluir, conforme
esclarece a esse respeito Fritjof Capra (1996, p. 87), que os sistemas vivos [...] [esto]
organizados num processo circular causal fechado que leva em considerao a mudana
evolutiva na maneira como a circularidade mantida, mas no permite a perda da prpria
circularidade, sendo esta circularidade global de rede a organizao, ou padro, bsico
da vida. Nas palavras do referido pesquisador chileno:

[...] A caracterstica mais peculiar de um sistema autopoitico que ele se

levanta por seus prprios cordes, e se constitui como diferente do meio
por sua prpria dinmica, de tal maneira que ambas as coisas so

13
A respeito da centralidade dos estudos de Humberto R. Maturana para a formulao do conceito base de
autopoiese convergem diferentes autores: Gunther Teubner (1989a, 1989b), Gotthard Bechmann e Nico
Stehr (2001), Fritjof Capra (1996), Celso Fernandes Campilongo (2000a, 2000b, 2002), Niklas Luhmann
(1995, 1996), Drio Rodrguez; Javier Torres (2003), Germano Schwartz (2004), dentre outros.

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inseparveis. O que caracteriza o ser vivo sua organizao autopoitica.

Seres vivos diferentes se distinguem porque tm estruturas distintas, mas
so iguais em organizao. (MATURANA; VARELA, 2005, p. 55).

A segunda concluso a que chegou Humberto R. Maturana foi tambm de

grande importncia para completar o seu conceito inovador de autopoiese. Assim, do
fechamento circular do sistema nervoso, lhe foi possvel extrair uma compreenso
inovadora de cognio.

Nessa linha, tem-se que o sistema nervoso no somente auto-organizador,

mas tambm continuamente auto-referente, sendo que a percepo no pode ser vista como
a representao de uma realidade externa, mas deve ser entendida como a criao contnua
de novas relaes dentro da rede neural. A percepo e a prpria cognio no
representariam uma realidade exterior, mas sim especificariam uma realidade por meio do
processo de organizao circular do sistema. Da porque afirma:

O que dissemos mostra que o funcionamento do sistema nervoso

plenamente consistente com sua participao numa unidade autnoma, na
qual todo estado de atividade leva a outro estado de atividade nela
mesma, dado que seu modo de operar circular, ou em clausura
operacional. Portanto, por sua prpria arquitetura, o sistema nervoso no
viola, e sim enriquece, esse carter autnomo do ser vivo. Comeam a
tornar-se claros os modos pelos quais todo processo de conhecer est
necessariamente baseado na organizao como uma unidade no
fechamento operacional do sistema nervoso. Da se segue que todo
conhecer fazer, como correlaes sensrio-efetoras nos domnios de
acoplamento estrutural em que existe o sistema nervoso. (MATURANA;
VARELA, 2005, p. 185).

Com base nestes postulados e com a ajuda de Francisco J. Varela, na dcada de

70, Maturana formulou uma descrio mais completa dessa concepo de organizao
circular, denominando-a autopoiese (autocriao), a partir da juno dos termos auto, que
significa si mesmo e se refere autonomia dos sistemas auto-organizadores, e poiese,
que compartilha a mesma raiz grega com a palavra poesia e significa criao,
construo (CAPRA, 1996, p. 88).

Estabelece-se, assim, uma estreita relao entre autopoiese e teoria do

conhecimento. Maturana e Varela (2005), a partir dessa teoria biolgica da cognio,
desvendam possveis armadilhas do conhecimento presentes na teoria clssica, sobretudo
na disputa histrica entre racionalismo versus empirismo (representacionismo).

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A esse respeito, tem-se, em linhas gerais, que para a corrente racionalista, o

conhecimento no poderia partir da imediatez da realidade, seno de um processo
eminentemente dedutivo, isento de paradoxos, que se desenvolve por meio de conceitos
iniciais e axiomas. Por sua vez, para o empirismo, de maneira radicalmente contrria,
prevalece o entendimento de que a realidade que decidiria o que verdadeiro ou falso,
sendo a verdade, presente nos dados brutos do mundo fenomnico, aclarada atravs de um
mtodo experimental rigoroso. (RODRGUEZ; TORRES, 2003, p. 118).

Nesse contexto, a primeira armadilha do conhecer, apontada na crtica ao

racionalismo, consiste em se abandonar o conhecimento ameaa do caos e da
arbitrariedade em face da obscura interioridade das possibilidades do pensamento, posto
que sobre este no existiria um controle imediato da certeza. Tal postura tende a negar o
meio circundante e a supor que o sistema nervoso funciona totalmente no vazio, reduzindo
a sua clausura operativa ao extremo da solido cognitiva absoluta, ou solipsismo (da
tradio filosfica clssica, que afirmava que s existe a interioridade de cada um).
Portanto, se torna incapaz de explicar a adequao ou comensurabilidade entre o
funcionamento do organismo e o de seu mundo (MATURANA; VARELA, 2005, p. 149-
150).

A segunda armadilha do conhecimento estaria na crena oposta de que o

mundo dos objetos pode dar instrues ao conhecimento, sendo inexistente um mecanismo
que permita tal informao. Tal se afigura na medida em que esta posio empirista
pressupe que o sistema nervoso trabalhe com representaes do mundo, considerando-o
um instrumento por meio do qual o organismo obtm informaes do ambiente, que a
seguir utiliza para construir uma representao do mundo que lhe permita computar um
comportamento adequado sua sobrevivncia nele quando, de fato, as pesquisas em
neurofisiologia demonstram que o modo de operar do sistema nervoso est determinado,
em cada momento, por sua interna clausura operacional, sendo que a estrutura do meio
no pode especificar suas mudanas, mas sim apenas desencade-las. (MATURANA;
VARELA, 2005, p. 146-147).

A soluo proposta pelos citados autores para esse problema seria a superao
de tais contradies aparentes, deixando o plano da oposio para se modificar a prpria
natureza da pergunta e, dessa forma, reposicion-la em um contexto mais abrangente,
fundado na distino entre operao/observao. (MATURANA; VARELA, 2005, p. 150).

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Destacam-se, nessa nova abordagem, as interaes entre o sistema observado

cujas operaes internas se pretende descrever e relacionar s inter-relaes especficas
desse sistema com seu ambiente e seu acoplamento estrutural com os demais sistemas
vivos e o prprio sistema observador, como no caso do cientista que se dedica ao
conhecimento daquele objeto. 14

Deve-se frisar que, embora se fale em observao e se faa a distino entre

sistema observado e sistema(s) observador(es) no caso desses ltimos, sistemas
psquico do pesquisador e social cientfico com que se relacionam , no se quer com isso
reduzir esse modelo ao j criticado positivismo cientfico naturalista, centrado na completa
separao entre sujeito-objeto.

A perspectiva revelada pelos estudos citados aumenta a complexidade em

torno da compreenso das possibilidades da compreenso humana. A distino entre
operao/observao introduz ao observador todo um conjunto de novas inter-relaes
(internas e externas), posto que o mesmo apresenta-se como um sistema autopoitico
prprio que processar os dados (entendidos como estmulos e no os elementos da
realidade em si) apreensveis do seu ambiente (no caso em questo: o sistema observado e
suas relaes com o entorno), com a peculiaridade de assim atuar a partir dos prprios
elementos internos sua rede neural e ao seu sistema de conscincia lingstico
emergente do sistema metacelular que o ser humano, sem contar o seu prprio

14
A esse respeito esclarecem Humberto R. Maturana e Francisco J. Varela (2005, p. 150-151): Na
realidade, a situao simples. Como observadores, podemos ver uma unidade em domnios diferentes, a
depender das distines que fizermos. Assim, por um lado podemos considerar um sistema no domnio de
funcionamento de seus componentes, no mbito de seus estados internos e modificaes estruturais.
Partindo-se desse modo de operar, para a dinmica interna do sistema o ambiente no existe, irrelevante.
Por outro lado, tambm podemos considerar uma unidade segundo suas interaes com o meio, e descrever
a histria de suas inter-relaes com ele. Nessa perspectiva na qual o observador pode estabelecer
relaes entre certas caractersticas do meio e o comportamento da unidade a dinmica interna desta
irrelevante. Nenhum desses dois domnios possveis de descrio problemtico em si. Ambos so
necessrios para o pleno entendimento de uma unidade. o observador quem os correlaciona a partir de sua
perspectiva externa. ele quem reconhece que a estrutura do sistema determina suas interaes, ao
especificar que configuraes do meio podem desencadear no sistema mudanas estruturais. ele quem
reconhece que o meio no especfica ou instrui as mudanas estruturais do sistema. O problema comea
quando passamos, sem perceber, de um domnio para o outro, e comeamos a exigir que as correspondncias
que podemos estabelecer entre eles pois podemos ver os dois ao mesmo tempo faam de fato parte do
funcionamento da unidade: nesse caso, o organismo e o sistema nervoso. Se mantivermos lmpida a nossa
contabilidade lgica, essa complicao se dissipar. Tomaremos conscincia dessas duas perspectivas e as
relacionaremos num domnio mais abrangente por ns estabelecido. Dessa maneira, no precisaremos
recorrer s representaes nem negar que o sistema nervoso funciona num meio que lhe comensurvel,
como resultado de uma histria de acoplamento estrutural.

29
 CAPTULO 1
_________________________________________________________________________

acoplamento estrutural, em termos de sistemas sociais comunicativos, com o sistema

cientfico.

Com os avanos cientficos citados, propiciados em parte pela prpria

cosmologia cartesiana e o desafio de seus limites, atinge-se, paradoxalmente, a sua prpria
superao. Os subjetivismos e suas decorrentes arbitrariedades que se pretendia afastar da
cincia atravs do mtodo positivista, podem e devem agora ser incorporados ao campo
cientfico como condio (ou elemento) prprio de seu funcionamento cogniscente.

Retomando as distines entre os trs critrios essenciais e interdependentes

para a compreenso da teoria dos sistemas vivos e sua repercusso na prpria teoria do
conhecimento, graas principalmente aos estudos de Humberto R. Maturana e Francisco J.
Varela (2005), na sntese proposta por Fritjof Capra (1996, p. 135): estrutura, padro de
organizao e processo vital, conclui-se que o pensamento sistmico, ao menos em sua
origem, relaciona-se ao estudo e diferenciao dos sistemas vivos, s bases biolgicas da
compreenso humana e na coordenao entre as idias de autopoiese, enquanto padro de
organizao dos sistemas vivos, circular, auto-organizador e auto-referente; estrutura dos
sistemas vivos, e processo vital, neste includos a dinmica de suas interaes
(acoplamentos estruturais) e as demais relaes desses sistemas com o seu ambiente.

1.4 Da autopoiese biolgica autopoiese social

Apontada como uma nova revoluo coperniciana, a extenso da autopoiese

biolgica autopoiese social representou um trao marcante da evoluo cientfica
interdisciplinar das ltimas dcadas, sobretudo a partir dos anos 80, abrangendo as mais
diversas reas do conhecimento como a lingstica, lgica, biologia, fsica, matemtica,
ciberntica, psicologia, sociologia, cincia poltica, tica e a cincia jurdica. (ANTUNES,
1989, p. ix).

Sob a perspectiva autopoitica, os fenmenos sociais passaram a ser

compreendidos inicialmente de forma atrelada concepo biolgica de sistemas vivos, ou
seja, como espcies de metassistemas autopoiticos de segunda e terceira ordem, construdos a
partir de bio-sistemas de primeiro grau, reduzindo-se as sociedades humanas a sistemas
biolgicos de seres humanos interligados. (ANTUNES, 1989, p. ix).

Nesse sentido se apresenta a citada teoria sobre a organizao dos seres vivos de

30
 CAPTULO 1
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Humberto R. Maturana e Francisco J. Varela (2005, p. 220) que identifica j em nvel celular
a configurao de um sistema autopoitico do qual podem emergir outros sistemas de maior
complexidade como os organismos e as sociedades, inclusive as humanas, tidos como
metassistemas pela agregao de unidades autnomas que podem ser tanto celulares, v.g. o
organismo humano, quanto metacelulares, nesta hiptese, as sociedades humanas.

No caso dos fenmenos sociais, a constituio desses metassistemas seria,

porm, o resultado de acoplamentos estruturais de terceira ordem, decorrentes da
coordenao de condutas entre seus elementos. Diferenciam-se dos acoplamentos de primeira
e segunda ordem, que conformam, por exemplo, as clulas e os organismos vivos
respectivamente, em funo de uma fenomenologia interna e especfica baseada [...] no fato
de que os organismos participantes satisfazem suas ontogenias individuais principalmente
por meio de seus acoplamentos mtuos, na rede de interaes recprocas que formam ao
constituir as unidades de terceira ordem. (MATURANA; VARELA, 214).

Em outras palavras, o fenmeno social explicado atravs da histria das

mudanas estruturais destes organismos biolgicos (sua ontogenia), enquanto unidades
autopoiticas que mantm sua organizao prpria a despeito de suas interaes recorrentes e
estveis (seus acoplamentos estruturais).

Para a referida teoria, tal modificao estrutural ocorre na unidade a cada

momento, seja como uma alterao desencadeada por interaes provenientes do meio onde
se encontra, seja como o resultado de sua dinmica interna. Portanto, ocorre um acoplamento
estrutural medida que essas interaes adquirem um carter recorrente e estvel
desencadeando apenas as modificaes estruturais das unidades autopoiticas sem, contudo,
determinar nem informar tais modificaes. (MATURANA; VARELA, 2005, p. 86-87).

De qualquer forma, j nessa viso biolgica dos sistemas sociais humanos,

destacada a existncia de uma clausura operacional e acoplamentos estruturais entre seus
componentes de forma diversa do nvel sistmico dos organismos, considerados
metassistemas formados pela agregao de unidades celulares, com autonomia mnima em
face da pouca ou nenhuma existncia independente de seus componentes.

Diferentemente desses ltimos, as sociedades, enquanto metassistemas formados

pela agregao de unidades metacelulares, seriam no s dotadas de componentes com maior
autonomia como tambm de um domnio lingstico essencial para a estabilidade operacional
de tal sistema e para o acoplamento estrutural dos elementos que o compem. Segundo

31
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Humberto R. Maturana e Francisco J. Varela (2005, p. 220-221):

Nos sistemas sociais humanos o quadro diferente. Como comunidades

humanas eles tambm tm clausura operacional, que ocorre no
acoplamento estrutural de seus componentes. No entanto, os sistemas
sociais humanos tambm existem como unidades para seus componentes
no domnio da linguagem. A identidade dos sistemas sociais humanos
depende, portanto, da conservao e adaptao dos seres humanos no
apenas como organismos num sentido geral , mas tambm como
componentes dos domnios lingsticos que eles constituem. Pois bem:
por estar associada a seus comportamentos lingsticos, a histria
evolutiva do homem uma histria na qual se selecionou a plasticidade
comportamental ontognica que torna possvel os domnios lingsticos
e na qual a conservao da adaptao do ser humano como organismo
requer que ele funcione nesses domnios e conserve essa plasticidade.

Depreende-se desse primeiro modelo que, como qualquer unidade autopoitica,

os sistemas sociais humanos dependem da estabilidade operacional de seus componentes.
Esta se aperfeioa com a plasticidade operacional (comportamental) desse sistema, ou seja,
por meio da coexistncia de diferentes interaes em nveis de complexidade diversos e
sobrepostos. Assim se apresentam, de um lado, seus elementos, os seres humanos, como
organismos que exigem um acoplamento estrutural no-lingstico entre seus prprios
componentes (nvel celular), e, de outro, os sistemas sociais resultantes de suas interaes e
dependentes de acoplamentos estruturados em domnios lingsticos, nos quais os
indivduos possam operar com a linguagem e ser observadores. (MATURANA; VARELA,
2005, p. 220-221).

Portanto, mesmo sob o enfoque biolgico, para a operao de um sistema social

humano o ponto central o domnio lingstico gerado por seus componentes e a ampliao
de suas propriedades. Tal caracterstica o que justamente permite aos seres humanos,
enquanto componentes desse sistema, operarem como observadores do funcionamento do
prprio sistema social e dos demais sistemas autopoiticos, sendo, ademais, a condio
necessria para a realizao da linguagem que constitui seu domnio de existncia.

Ainda segundo Humberto R. Maturana e Francisco J. Varela (2005), da

decorreria a explicao para o fato do sistema social humano ampliar em benefcio prprio a
criatividade individual de seus componentes posto que a coerncia e harmonia nas relaes
e interaes dos integrantes de um sistema social devem-se coerncia e harmonia de seu
crescimento em meio a ele. Contudo, por incorporar mecanismos coercivos de estabilizao
a todas as dimenses do comportamento de seus membros, pode se propiciar a constituio

32
 CAPTULO 1
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de sistemas sociais desvirtuados, que perderam suas caractersticas especficas e

despersonalizaram seus componentes. 15

A efetiva transposio dessa teoria dos sistemas autopoiticos do campo

biolgico para o social atribuda por diversos autores ao socilogo Niklas Luhmann. 16

Luhmann (1992) postulou que a idia de auto-referncia poderia ser ampliada

para alm de suas razes biolgicas e elevada a um mecanismo gerador abstrato, servindo de
hiptese terica explicativa para o estudo do sistema social.17

Dessa forma, o referido socilogo alemo agrega sua teoria algumas inovaes
da teoria autopoitica biolgica como a nfase no carter no somente auto-organizador, mas
principalmente auto-reprodutivo e auto-referente, isto , na capacidade do sistema de
produzir seus elementos, bem como as suas prprias condies originrias de produo,
tornando-se desse modo independente do respectivo meio envolvente.

Destacam-se, em quase todo o seu trabalho, referncias lgica operativa de

George Spencer-Brown (1979), ao construtivismo radical e ciberntica de segunda ordem
de Heinz von Foerster (1984) e, embora de forma contrastante, menes teoria estrutural-

15
Os referidos autores chilenos concluem, por fim, que tais sistemas, com esse desvirtuamento de suas
funes autopoiticas, Assumiram, assim, a forma de organismos, como foi o caso de Esparta. Organismos
e sistemas sociais humanos no podem, pois, equiparar-se sem distorcer ou negar as caractersticas prprias
de seus respectivos componentes (MATURANA; VARELA, 2005, p. 221).
16
Nesse sentido, apontam Fritjof Capra (1996, p. 172), Jos Engrcia Antunes (1989, p. x), Gunther Teubner
(1989b, p. 737), Germano Schwartz (2004. p. 27), Celso Fernandes Campilongo (2000a, p. 73, 2002, p. 18 e
p. 66), Drio Rodrguez Mansilla e Javier Torres Nafarrate (2003, p. 106 e 122), Orlando Villas Bas Filho
(2006a, p. 12 e p. 101), Jean Clam (2006, p. 19), dentre outros autores.
17
Niklas Luhmann, inclusive, reconhece que a transposio de tal teoria ao campo social no
compreendida por seus principais formuladores nas reas naturais e biolgicas, contudo, defende ainda assim
tal possibilidade desde que sejam consideradas caractersticas prprias do sistema social, inapreensveis para
o campo de conhecimento de seus iniciais formuladores. Nesse sentido contra-argumenta: The first surprise
will be that the famous protagonists of operational closure at the level of general systems theory strongly
reject its application to social systems. Heinz Von Foerster finds this idea shocking; nor would Humberto
Maturana and Francisco Varela join in calling social systems autopoietic systems. Why not? The answer is
easy. Not being sociologists, these authors think of social systems as consisting of concrete people,
individuals with bodies and minds. Of course, it is impossible to admit the closure of social systems which
include the reproduction of molecules in cells, or of cells in bodies, or of thoughts in minds, as social
operations within the social system. But this mistake simply points to unexplored possibilities of clarification.
We have to be very precise in defining the type of operation which reproduces, within a closed network of its
own productions, the unity of a social system. This operation can never be defined as the biochemical
production of life, nor can it be defined as the reproduction of thoughts by thoughts within the internal
darkness of a conscious system. The operation we are looking for can only be communication.
(LUHMANN, 1992, p. 1.422).

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 CAPTULO 1
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funcionalista de Talcott Parsons (1966, 1974), alm dos estudos de Ludwig von Bertalanffy
(1968) e de Humberto R. Maturana e Francisco J. Varela (1980) sobre os sistemas vivos.
(BECHMANN; STEHR, 2001, p. 187; RODRGUEZ; TORRES, 2003, p. 134; TEUBNER,
1989b, p. 736-737).18

Conforme citado no incio desse captulo, Luhmann (1998) procurou

reposicionar a sociologia como uma teoria da sociedade com pretenses de universalidade.
Seu objetivo consistia na propositura de um modelo terico alternativo passvel de ser
aplicado inclusive de modo reflexivo prpria sociologia que considerasse a complexidade
da sociedade moderna, vencendo, assim, os impasses do mtodo tradicional cientfico de
modo a reduzir seu distanciamento de discusses transdisciplinares e do dilogo com os
avanos obtidos em outras reas do conhecimento.19

1.5 Aspectos gerais da Teoria dos Sistemas Sociais de Niklas Luhmann

A Teoria dos Sistemas Sociais de Niklas Luhmann (1998) tem como ponto
central a compreenso da sociedade moderna em toda sua complexidade, a partir de uma
abordagem cognitiva e reflexiva que identifica seus processos sociais como processos de
comunicao que a diferenciam de maneira auto-referencial.

18
A respeito da pretenso introduzida pelo pensamento luhmanniano observa Celso Fernandes Campilongo
(2000a, p. 74): Luhmann encara o enfoque autopoitico como verdadeira evoluo paradigmtica da teoria
dos sistemas e, particularmente, na teoria da sociologia e na epistemologia das cincias sociais.
19
Sobre a reflexividade imposta pela teoria dos sistemas para o campo dos estudos cientficos, bem como
acerca do criticado fechamento da sociologia ao dilogo com outras reas do conhecimento pertinente a
seguinte citao: [...] A partir de este concepto inicial se anulan las posibilidades descriptivas de la lgica
clsica bivalente y la teora del conocimiento que la sustenta. Al igual que en la cosmologa de Einstein
(movimiento y aceleracin) la observacin del mundo con ayuda de la distincin entre sistema y entorno
depende de la ubicacin del observador. Esta ubicacin slo puede darse en un lugar del mundo. El
observador tiene que operar con secuencias y ser capaz de unir la observacin a la observacin, es decir, la
operacin a la operacin, lo cual le obliga a llegar a una conclusin 'autolgica': si observa en el mundo
sistemas que se reproducen a s mismos, est obligado a considerarse a s mismo como uno de ellos, pues de
otro modo no podra observar su propia observacin. El observador se convierte, as, en uno de sus propios
objetos de observacin. Es esta la nica manera de que la teora de sistemas se universalice, es decir, se
convierta en una teora del mundo que no incluya todo, aun a s misma, obligada a concebir todo lo que
observa como sistema o como entorno. Hasta ahora estas reflexiones fundamentales han sido poco usuales en
la sociologa. es necesario consultar a fsicos como Heinz von Foerster, o a bilogos como Humberto
Maturana o a psiclogos como Jean Piaget para constatar que una epistemologa operativa con esta estructura
no es nada extraordinaria, sino que dispone de argumentos convincentes y referencias empricas. Slo la
sociologa, por carecer de competencia terica, no ha participado, hasta ahora, en estas discusiones
transdiciplinarias. La teora de sistemas sociales que se presenta aqu trata de anular esa distancia.

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Nesse sentido, para o referido autor os sistemas sociais usam a comunicao

como seu modo particular de reproduo autopoitica. Seus elementos so comunicaes
que so produzidas e reproduzidas por uma rede de comunicaes que fora dela no podem
existir. (LUHMANN, 1992, p. 1423-1424).

Cumpre destacar que a escolha da comunicao como elemento fundamental

desses sistemas perfaz mais um ponto de ligao da teoria luhmanniana com o prprio
contedo da teoria dos sistemas vivos de Maturana e Varela (2005, p. 217), se for
considerado que para os referidos neurocientistas chilenos, enquanto observadores,
entende-se por comunicativos os comportamentos que ocorrem num acoplamento social, e
por comunicao a coordenao comportamental resultante desse acoplamento, sendo a
prpria noo de comportamento entendida a partir de uma observao exterior e
relacional (sistema-ambiente), conforme os citados autores:

O que chamamos de comportamento, ao observar as mudanas de um

estado de um organismo em seu meio, corresponde descrio que
fazemos dos movimentos do organismo num ambiente que assinalamos.
A conduta no alguma coisa que o ser vivo faz em si, pois nele s
correm mudanas estruturais internas, e no algo assinalado por ns.
(MATURANA; VARELA, 2005, p. 153).

Da porque, para Luhmann (1998), embora com uma clara ampliao desses
conceitos, a comunicao entendida como sntese do processo comunicacional
constitudo de trs etapas indissociveis: informao, participao e compreenso, que so
o produto das selees realizadas no pelos indivduos isoladamente (ou por seus sistemas
psquicos), mas no interior do prprio sistema social. Tal conceito no est portanto
restrito metfora tradicional da transmisso, centrada no ato de comunicao,
segundo a qual se entende que a comunicao transmite notcias ou informao do
emissor ao receptor. (LUHMANN, 1998, p. 141).

Diferentemente de uma simples troca entre emissor e receptor, em que a

informao transmitida de um ao outro seria a mesma e dependente da habilidade do
emissor, o ato de comunicar, segundo Luhmann (1998, p. 142), no mais do que uma
proposta de seleo, uma sugesto. A esse respeito cumpre acrescentar:

(LUHMANN, 1998, p. 14).

35
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[...] A comunicao o processamento da seleo [...]. O que se

comunica no s selecionado, como tambm j seleo e, por isso
mesmo, comunicado. [Assim], a comunicao no deve ser entendida
como processo seletivo de duas, mas de trs selees. [...] a primeira
designa a prpria seletividade da informao; a segunda, a seleo de seu
contedo; a terceira, a expectativa de xito, ou seja, a expectativa de uma
seleo de aceitao. (LUHMANN, 1998, p. 142-143).20

Dessas consideraes, como destaca Javier Torres Nafarrate (1998), tem-se

claramente que a sociedade deixa de ser considerada como um simples objeto de anlise o
que implica, por conseguinte, em uma perspectiva totalmente diversa de compreenso dos
fenmenos sociais. A esse respeito, esclarece que:

A conseqncia imediata resultante de que o social uma operao de

comunicao que a sociedade no existe como objeto. A sociedade
pura comunicao e portanto s possvel dela se aproximar mediante
distines. A sociedade no opera como uma gigantesca estrutura
objetiva que ningum v. Mas antes de tudo, as relaes que se
apresentam entre os seres humanos concretos se fazem dependentes de
uma orientao que se refere s formas de comunicao. Por conseguinte,
os sistemas sociais (e com muito mais razo a sociedade) no so
propriamente objetos situados num lugar no espao e tempo. Trata-se
decisivamente de uma distino, mas uma distino que real e que
produz efeitos reais. (TORRES, 1998, p. 20).21

Luhmann (1998) questiona a anlise da sociedade do ponto de vista objetivo

externo a ela, prpria de posies epistemolgicas fundadas na dicotomia do paradigma
sujeito-objeto, considerando inexistente a possibilidade de haver um objeto sociedade
acessvel observao independente.22

20
Cf. o original: [...] La comunicacin es el procesamiento de la seleccin [...] Lo que comunica no slo es
seleccionado, sino que ya es seleccin y, por eso mismo, es comunicado. Por ello, la comunicacin no se
debe entender como proceso selectivo de dos, sino de tres selecciones. [...] El primer trmino designa la
propia selectividad de la informacin; el segundo, la seleccin de su contenido; el tercero, la expectativa de
xito, es decir, la expectativa de una seleccin de aceptacin (LUHMANN, 1998, p. 142-143)
21
Cf. o original: La consecuencia inmediata que se deriva de que lo social es una operacin de
comunicacin, es que la sociedad no existe como objeto. La sociedad es pura comunicacin y por tanto es
slo posible acercarse a ella mediante distinciones. La sociedad no opera como una gigante estructura
objetiva que nadie ha visto. Ms bien las relaciones que se aprecian entre los seres humanos concretos se
hacen dependientes de una orientacin que se refiere a formas de comunicacin. Por consiguiente, los
sistemas sociales (y con mucho ms razn la sociedad) no son propiamente objetos que estn situados en un
lugar en el espacio y en el tiempo. Se trata decisivamente de una distincin, pero una distincin que es real y
que produce efectos reales. (TORRES, 1998, p. 20).
22
A esse respeito, cumpre a transcrio de um pequeno excerto em que Luhmann faz meno especfica s

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Por sua vez, no quer com isso propor uma teoria capaz de revelar verdades
absolutas que esgotem todas as possibilidades de compreenso dos fenmenos sociais.
Com sua teoria dos sistemas sociais, o autor citado pretende transpor os impasses e
obscuridades a que chegou a sociologia a partir do amlgama de teorias parciais resultantes
de diversas e equivocas combinaes de seus autores clssicos.

Dessa forma, situa seu trabalho em face de uma suposta estagnao terica que
teria reduzido a sociologia a um jogo retrico das mais altas pretenses de anlise de seus
textos clssicos. Em suas prprias palavras:

[...] A unidade da sociologia no aparece, pois, como teoria nem muito

menos como conceituao de seu objeto, mas sim como complexidade
pura. A disciplina no s se torna intransparente, como encontra sua
unidade nessa intransparncia. A complexidade enfrentada s nessa
perspectiva: cada tentativa de isol-la a faz variar tanto que esta no pode
ser controlada. Mesmo que se pudesse considerar que, cedo ou tarde,
algum chegue a esgotar o conjunto do pensamento dos clssicos, teria que
v-las com a prpria obscuridade produzida. Trata-se, ento, de uma
relao entre complexidade e transparncia; se pode dizer tambm: de uma
relao entre complexidade transparente e intransparente. A renncia
edificao de uma teoria especfica em seu campo no afasta o problema,
evita apenas introduzi-lo. Justamente aqui comea o trabalho de tal teoria.
Situa a relao com seu objeto de investigao como uma relao entre
complexidade intransparente e complexidade transparente. Nunca reclama
para si mesma o reflexo total da realidade do objeto nem o esgotamento de
todas as possibilidades de conhecimento do objeto. E por isso mesmo,
tampouco a exclusividade na pretenso da verdade em relao a outros
empreendimentos tericos que entrem em concorrncia. Exige sim, ao invs
disso, a universalidade na apreenso do objeto, no sentido de que, como
teoria sociolgica, trata do todo social e no s de seguimentos (como por
exemplo, estratos e mobilidade, particularidades da sociedade moderna,
padres de interao, etc.). (LUHMANN, 1998, p. 08).23

potencialidades da distino entre sistema/ambiente para a prpria compreenso das teorias cientficas:
Aqu tenemos, tambin, una superacin de la diferencia antigua por una teora ms completa que permite
hablar en los sistemas de introduccin de autodescripciones, autobservaciones, autosimplificaciones. Ahora
se puede distinguir la diferencia sistema/entorno desde la perspectiva de un observador (por ejemplo, la de
un cientfico), y distinguirla tambin de la diferencia sistema/entorno que se realiza en el sistema mismo: el
observador, a su vez, puede ser pensado como un sistema autorrefencial. Relaciones de reflexin de este tipo
no slo revolucionan la epistemologa clsica de sujeto-objeto; no slo desdogmatizan y naturalizan la
teora cientfica, sino que producen tambin una comprensin ms compleja del objeto por medio de un
diseo de teora, a su vez, ms complejo. (LUHMANN, 1998, p. 34).
23
Cf. o original: La unidad de la sociologa no aparece, pues, como teora ni mucho menos como
conceptualizacin de su objeto, sino como complejidad pura. La disciplina no slo se vuelve intransparente:
encuentra su unidad en la intransparencia. La complejidad se afronta slo desde la perspectiva: cada
intento de asirla la hace variar tanto que no puede ser controlada. Aun cuando se pudiera contar que, tarde
o temprano, uno llegara a agotar el conjunto del pensamiento de los clsicos, tendra que vrselas con la
propia oscuridad producida. Se trata, entonces, de una relacin entre complejidad y transparencia; se

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Em sua nova teoria da sociedade, a sociologia passa a ser entendida como um

sujeito que lida consigo mesmo e o significado operacional da sociedade, como a
condio de possibilidade para a prpria cognio social ao passo em que transfere
claramente a estrutura do modo de operao auto-referencial [cognitivo] do sujeito
teoria dos sistemas sociais. (BECHMANN; STEHR, 2001, p. 188).24

Busca-se, em linhas gerais, uma superao do realismo epistemolgico e

individualismo metodolgico legados por Max Weber (1999). Nesse sentido, Gunther
Teubner (1989b) destaca como elemento comum s teorias de Niklas Luhmann, Michel
Foucault e Jrgen Habermas a tentativa de reposicionar a sociologia no campo do
conhecimento por meio da substituio dessa forma de realismo por um construtivismo
epistemolgico e o referido individualismo metodolgico, por construes tericas como
auto-organizao, discurso e auto-reflexo social.25

podra decir tambin: de una relacin entre complejidad transparente e intransparente. La renuncia a la
edificacin de una teora especfica en su campo no elude el problema, evita slo el plantearlo. Justamente
aqu empieza el trabajo de dicha teora. Sita la relacin con su objeto de investigacin como una relacin
entre complejidad intransparente y complejidad transparente. Nunca reclama para s misma el reflejo total
de la realidad del objeto ni el agotamiento de todas las posibilidades de conocimiento del objeto. Y por eso
mismo, tampoco la exclusividad en la pretensin de verdad en relacin con otras empresas tericas que entren
en competencia. S reclama, en cambio, la universalidad en la aprehensin del objeto, en el sentido de que
como teora sociolgica trata el todo social y no slo segmentos (como, por ejemplo, estratos y movilidad,
particularidades de la sociedad moderna, patrones de interaccin, etctera). (LUHMANN, 1998, p. 08).
24
Em sua dissertao sobre o tema, afirma Rmulo Figueira Neves (2005, p. 08): A teoria dos sistemas
sociais tem a ambio de ser uma teoria abrangente e de dar conta da anlise das diversas formas de
organizao da sociedade complexa. Seus instrumentos de anlise no so, no entanto, conceitos
significativos fechados, mas modelos abstratos que descrevem as fronteiras dos sistemas e a forma pela qual
os processos comunicativos internos aos sistemas sociais operam. Assim, no existe um processo
comunicativo, a priori que funcione em todos os sistemas sociais, mas uma forma de organizao e de
delimitao dos sistemas que se d a conhecer apenas com a observao de cada um deles.
25
Sobre a construo de novas percepes da realidade social, afirma Gunther Teubner (1989b, p. 729): [...]
This, at least, is what the following new theories on law post-structuralism, critical theory, and
autopoiesis have in common. It is true that Michael Foucault, Jrgen Habermas, and Niklas Luhmann
gyre and gymble in the wabe, but they do so because the imagine social realities whose reconstruction
clearly goes beyond the limits of ordinary language. What makes them seemingly incomprehensible is their
radical departure from epistemological premises that are deeply embedded in contemporary thinking on law
and society, particularly, from Pizzorno (1989) polemically calls the reification of a metafisica
quotidiana epistemological realism and methodological individualism. Although poststructuralism,
critical theory, and the theory of autopoiesis develop quite different visions of modern law, they converge in
their antirealism and their anti-individualism. Nesse sentido, ainda segundo Gunther Teubner (1989b), o
ponto de convergncia entre o ps-estruturalismo de Michel Foucault, a teoria crtica de Jrgen Habermas e a
teoria autopoitica de Niklas Luhmann seria a substituio da autonomia individual por processos
comunicativos e no por entidades supra individuais. Seria, contudo, na identificao da nova unidade

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Nesse contexto, diferenciao social e formao de sistemas passam a ser

vistas como caractersticas bsicas da sociedade moderna, sendo a Teoria dos Sistemas e a
Teoria da Sociedade mutuamente dependentes.

Segundo a observao de Gotthard Bechmann e Nico Stehr (2001, p. 187): a

sociedade [para Luhmann] no a soma de todas as interaes presentes, mas um sistema
de uma ordem maior, de tipo diferente, determinada pela diferenciao entre sistema e
ambiente.

Luhmann (1998) distingue, portanto, trs nveis de formao de sistemas, a

partir da teoria geral em que pretende inserir os sistemas sociais (Quadro 1).

Quadro 1 Nveis de formao dos sistemas. (LUHMANN, 1998, p. 27).

A sociedade assim entendida como uma ordem emergente e diversa das

especificidades da vida orgnica e do interior das conscincias, sendo a irrupo de uma
nova ordem da realidade que no pode ser explicada (nem reduzida) em sua totalidade, a
partir das caractersticas da infra-estrutura sobre a qual se encontra sustentada.
(RODRGUEZ; TORRES, 2005).

cognitiva desses processos comunicacionais que esses autores diferem entre si, posto que: [...] In
Habermass version of critical theory correspondence theories of truth are overturned by consensus theories
and intersubjectivity takes the place of the epistemic subject. Foucault and Luhmann are even more radical
in their disenchantment of the human individual. For Foucault, the human individual is nothing but an
ephemeral construction of an historically contingent power/discourse constellation, which dictates the
epistme of a historical epoch. Luhmann completely separates psychic processes from social ones and
perceives the human individual in society as a communicative artifact, as a product of self-observation of
social autopoiesis. The new epistemic subjects are autopoietic social systems. (TEUBNER, 1989b, p. 732).
Porm, cumpre ressaltar que, apesar dessa pertinente observao, Teubner a direciona de acordo com uma
leitura construtivista que, em essncia, adotada claramente apenas por Luhmann. Ainda a esse respeito
afirma Orlando Villas Bas Filho (2006a, p. 45): Sob vrios aspectos a interpretao de Teubner acerca das
inovaes trazidas por Foucault, Habermas e Luhmann epistemologia tradicional da teoria social apresenta-
se como correta e, por esse motivo, no merece qualquer reparo. Contudo, h que se ter em mente que
Teubner interpreta Foucault e Habermas a partir de um construtivismo que prprio da teoria de Luhmann, o
que no deixa de acarretar certos problemas, na medida em que tende a obnubliar contornos prprios desses

39
 CAPTULO 1
_________________________________________________________________________

1.5.1 A distino entre sistema e ambiente

O mundo fenomnico abrange um nmero indeterminado de aes, atividades,

selees de sentido e de relaes possveis que tendem a aumentar no decorrer da histria,
tornando-se o prprio mundo, enquanto unidade, cada vez mais complexo, inapreensvel e
contingencial.26

Assim, tem-se um aumento considervel de complexidade relacionado a um

contnuo processo de formao e diferenciao de sistemas de sentido, cuja funo tentar
organizar parte dessa complexidade no curso desse processo histrico e reduzir essa
contingncia presente nessa ampla possibilidade de relaes e sentidos.27

dois pensamentos, impondo-lhes demandas que nem sempre so suas.

26
O conceito luhmanniano de contingncia ser detalhado no tpico referente dupla contingncia dos
sistemas sociais autopoiticos. Contudo, necessrio j advertir a sua importncia para a compreenso de
como a complexidade do mundo tratada e, paradoxalmente, aumentada pelos processos seletivos de sentido
dos sistemas psquicos e sociais em funo de sua contingencialidade. De qualquer forma, a fim de introduzir
uma noo menos abstrata que a desenvolvida nessa fase inicial do trabalho, segue a transcrio do seguinte
excerto que, embora referente a uma obra anterior fase autopoitica de Niklas Luhmann, contm em si as
idias embrionrias desse conceito a partir de uma viso ainda voltada ao indivduo e seu agir: O homem
vive em um mundo constitudo sensorialmente, cuja relevncia no inequivocamente definida atravs do
seu organismo. Desta forma o mundo apresenta ao homem uma multiplicidade de possveis experincias e
aes, em contraposio ao seu limitado potencial em termos de percepo, assimilao de informao, e
ao atual e consciente. Cada experincia concreta apresenta um contedo evidente que remete a outras
possibilidades que so ao mesmo tempo complexas e contingentes. Com complexidade queremos dizer que
sempre existem mais possibilidades do que se pode realizar [ou atribuir sentido]. Por contingncia
entendemos o fato de que as possibilidades apontadas para as demais experincias poderiam ser diferentes
das esperadas; ou seja, que essa indicao pode ser enganosa por referir-se a algo inexistente, inatingvel, ou
a algo que aps tomadas as medidas necessrias para a experincia concreta (por exemplo, indo-se ao ponto
determinado) no mais l est. Em termos prticos, complexidade significa seleo forada, e contingncia
significa perigo de desapontamento e necessidade de assumir riscos. (LUHMANN, 1983, p. 45-46).
27
Niklas Luhmann ressalta que embora o termo histria possa se constituir como a dimenso especfica da
idia de tempo, ao ser relacionado ao processo de formao dos sentidos, tal designao assume uma
conotao diversa da idia pura e simples de causalidade e desencadeamento de acontecimentos
relacionados, mas sim estritamente ligada ao emprego especfico de um sentido de maneira diversa de seu
uso anterior ou futuro. Assim, expressamente adverte: [...] Bajo la designacin historia no debe entenderse
simplemente la secuencia de los acontecimientos en virtud de la cual se puede concebir lo presente como
efecto de causas pasadas o como causa de efectos futuros. Lo especfico de la historia del sentido radica, ms
bien, en que posibilita el asimiento discrecional del sentido en los acontecimientos pasados o futuros, es
decir, posibilita el saltar la secuencia. La historia tiene lugar cuando las secuencias quedan desligadas. Un
sistema de sentido tiene historia en la medida en que limita, ya sea mediante asimientos discrecionales, sean
estos determinados acontecimientos pasados (la destruccin del templo, la coronacin del Emperador por el
Papa, la derrota de Sedn; o hechos ms pequeos: una boda, la interrupcin de los estudios, la primera
condena a pena menor de prisin; el destape de los homosexuales), mediante la finalizacin del futuro. La
historia, por lo tanto, es siempre pasado-presente o futuro-presente, y siempre significa tomar distancia
respecto de la secuencia pura, y adems, reduccin de la ganada libertad de asimiento verstil de todo lo
pasado y de todo lo venidero. (LUHMANN, 1998, p. 94).

40
 CAPTULO 1
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Para Luhmann (1998, p. 197), embora no seja unvoco, o conceito de mundo

por ele adotado destaca-se como constitutivo das relaes sistmicas. Rompe, portanto,
com a tradicional centralizao do conceito de mundo tido como um meio em relao ao
sujeito para situ-lo de modo multicntrico que, em cada diferenciao, integra todas as
diferenas de sistemas/ambiente. Em sua viso, possibilitar-se-ia dessa forma a
investigao sociolgica que relaciona a semntica do mundo com o desenvolvimento
scio-estrutural do sistema social.28

A complexidade social, sua contingncia e a referida necessidade de sistemas

capazes de representar e dar sentido ao mundo e a suas relaes estimulariam a
diferenciao entre sistema e ambiente. Nesse contexto, a funo dos sistemas consistiria
na diminuio da complexidade do ambiente de modo a propiciar a delimitao de seus
sentidos e estruturas, sem com isso negar a existncia do ambiente, cuja complexidade
sempre maior que a interna do sistema. (LUHMANN, 1998, p. 50).29

H que se ressaltar desde j que o termo estrutura empregado na teoria dos

28
Sob esse ponto, o referido autor trabalha as seguintes consideraes: Naturalmente, o conceito de mundo
pode ser concebido de maneiras muito distintas, por exemplo, como totalidade nociva para a salvao fora do
prprio grupo, ou como interlocutor do sujeito (necessariamente extramundano). A idia, muito atraente para
os socilogos, de uma constituio intersubjetiva no ajuda muito: demasiada evidente e, desde o ponto de
vista terico, no suficientemente produtiva. Inserimos aqui o conceito de mundo como unidade de sentido
da diferena entre sistema e entorno [ambiente] e o utilizamos como conceito ltimo sem diferenas. Sob
essa perspectiva, o conceito de mundo no designa nenhuma totalidade objetiva (como queira que se conceba
essa totalidade), nenhuma universitas rerum que pode ser pensada sem diferenas. Original e
fenomenologicamente, o mundo est dado como unidade inapreensvel. No terreno da formao dos
sistemas, e em relao com dita formao, determinvel como unidade de uma diferena. Em ambos
sentidos, o conceito de mundo indica uma unidade s real para os sistemas de sentido capazes de se
distinguir de seu entorno e que, em conseqncia, reflitam a unidade desta diferena como unidade que
abarca duas infinitudes, a interior e a exterior. O mundo, desde esta perspectiva, est, portanto, constitudo
pelo processo de diferenciao entre os sistemas de sentido, pela diferena entre o sistema e o entorno. Este
mundo (distinto do que se concebe fenomenologicamente) no nada original, nada arcaico, a
representao ligada a uma diferena da unidade final. o mundo depois do pecado original (LUHMANN,
1998, p. 197-198).
29
O sentido do termo complexidade relacionado referida necessidade sua reduo pelos sistemas sociais
consiste em medida de indeterminao ou na carncia de informao. A esse respeito, explica o referido
socilogo alemo: [...] La complejidad es, vista de este modo, aquella informacin que le hace falta al
sistema para poder aprehender y describir con justeza a su entorno (complejidad del entorno) y a s mismo
(complejidad del sistema). Desde el punto de vista de los elementos particulares por ejemplo, para
determinadas acciones o procesamientos de informacin del sistema , la complejidad slo es relevante en
este segundo sentido, es decir, slo como horizonte de seleccin. Esta segunda versin puede ser usada en
los sistemas de sentido para reintroducir la complejidad del sistema dentro del sistema: como concepto,
como magnitud desconocida, como factor de miedo, como concepto de inseguridad y riesgo, como
planeacin, como problema de decisin u como excusa. (LUHMANN, 1998, p. 50).

41
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sistemas de Niklas Luhmann tem um significado peculiar, sobretudo em sua identificao

da sociedade como comunicao. A esse respeito o autor citado afirma que: de forma
abstrata, o termo estrutura pode se referir comunicao ou ao. (LUHMANN, 1998,
p. 258).

As estruturas que relacionam comunicao com comunicao, prprias dos

sistemas sociais, compreendem tudo o que neles pode ser relevante. Uma primeira
caracterstica desse conceito est relacionada ao problema da complexidade social com que
o sistema tem que lidar.

A formao de suas estruturas procura realizar a transio de uma

complexidade no estruturada, entrpica e tendente incoerncia, para uma
complexidade estruturada. (LUHMANN, 1998, p. 259).

Dessa forma, as estruturas do sistema auto-referenciais definem no apenas o

relacionamento entre seus elementos como consideram essa relao de maneira
constitutiva para a qualificao de tais elementos que, no caso dos sistemas sociais, remete
a prpria qualificao pela estrutura dos sentidos das aes selecionados pelo processo
comunicacional, como ser tratado a seguir.

Contudo, a identidade das estruturas se mantm a despeito da variao a que

esto sujeitos os elementos do sistema, sendo que, por essa razo, conclu-se o seguinte:

[...] Essas relaes s obtm valor estrutural se as relaes que se

estabelecem em cada caso formarem uma seleo de um grande nmero
de possibilidades combinatrias, com as vantagens e os riscos de uma
reduo seletiva, e unicamente se esta seleo puder manter-se constante,
ou seja, reproduzida com elementos novos, ao se alterarem os elementos.
Assim, uma estrutura , alm das outras possibilidades, a limitao das
relaes permitidas no sistema. Esta limitao constitui o sentido das
aes e, dentro do funcionamento dos sistemas auto-referenciais, o
sentido de uma ao que motiva e torna plausvel aquilo que salta vista
como possibilidade de enlace. [...] Traduzido para a terminologia da
teoria dos sistemas autopoiticos (no obstante que esta utiliza o termo
estrutura de outra maneira), isto quer dizer que unicamente por meio de
uma estruturao limitante um sistema adquire a direo interna suficiente
que torna possvel sua auto-reproduo (LUHMANN, 1998, p. 259-260).30

30
Cf. o original: Estas relaciones slo obtienen valor estructural si las relaciones que se establecen en
cada caso forman una seleccin de un gran nmero de posibilidades combinatorias, con las ventajas y los
riesgos de una reduccin selectiva, y nicamente si esta seleccin puede mantenerse constante, es decir,
reproducida con elementos nuevos, al cambiar los elementos. As, una estructura es, aparte de todo lo
dems que puede ser, la limitacin de las relaciones permitidas en el sistema. Esta limitacin constituye el

42
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H que se destacar, desde j, que na Teoria dos Sistemas Sociais de Niklas

Luhmann (1998), as referncias histria e ao desenvolvimento dos sistemas autopoiticos
partem de um conceito prprio de evoluo que no se relaciona, de forma alguma, s
idias de progresso, desenvolvimento linear, avano em sentido valorativo nem mesmo
existncia de etapas hierarquizadas de evoluo, mas sim ao aumento da complexidade dos
sistemas e ao modo de organizao que suas estruturas assumem, ou seja, a forma de
diferenciao com que a sociedade lida com seu entorno, sendo a evoluo da sociedade
como sistema geral composta de eventos improvveis e imprevisveis, que geram ao final
do processo um ganho evolutivo indeterminvel a priori.31

Assim, possvel entender que, enquanto comunicao, a sociedade teria

evoludo diferenciando-se em pelo menos quatro estgios, possveis adaptados aos
diferentes graus de complexidade neles existentes: (i) diferenciao segmentria; (ii)
diferenciao centro/periferia; (iii) diferenciao estratificada, e (iv) diferenciao
funcional. (LUHMANN, 1998, p. 379).

Em cada um desses momentos, a sua comunicao esteve organizada e, por

sentido de las acciones, y dentro del funcionamiento de los sistemas autorreferenciales, el sentido de una
accin que motiva y hace plausible aquello que salta a la vista como posibilidad de enlace. []. Traducido
a la terminologa de la teora de los sistemas autopoiticos (no obstante que esta utiliza el trmino
estructura de otra manera), esto quiere decir que nicamente por medio de una estructuracin limitante un
sistema adquiere la suficiente direccin interna que hace posible la autorreproduccin. (LUHMANN,
1998, p. 259-260).
31
A esse respeito, em sua dissertao sobre os conceitos da teoria luhmanniana, sintetiza Rmulo Figueira
Neves (2005, p. 44): As condies para que alguns elementos se encontrem e tornem possvel determinada
evoluo so incertas e improvveis. A evoluo, no entanto, restringe alguns caminhos, tornando o sistema
mais previsvel em alguns aspectos, ao mesmo tempo em que torna outros caminhos possveis, reafirmando a
imprevisibilidade do funcionamento do sistema. Esse processo de formao de premissas e abertura de novas
possibilidades pode desencadear diferenciaes internas mais constantes, dando incio, assim, formao de
outros sistemas. [...] A evoluo dos sistemas o resultado do funcionamento de seus elementos, do
crescimento da complexidade interna e da eficcia e suas diferenciaes. A estabilizao e a sobrevivncia
dos sistemas geram, progressivamente, ainda mais aumento da complexidade interna, entrando em um ciclo
que resulta, muitas vezes, em uma nova diferenciao interna e na fragmentao do sistema em sub-
sistemas. Acrescente-se ainda que, conforme compara Celso Fernandes Campilongo (2002, p. 23): [...]
Como todas as grandes teorias da sociedade confira-se Durkheim, Marx, Weber e Parsons Luhmann
tambm adota uma perspectiva evolutiva. Contudo, embora a sociedade para Luhmann tenha sido sempre
uma rede de comunicaes, Campilongo destaca que para o referido terico sistmico a evoluo da
sociedade no pode ser entendida como sinnimo de progresso ou qualquer outra referncia valorativa,
sendo a chave de seu modelo evolutivo a noo de diferenciao funcional como o modo de organizao
alcanado pela sociedade moderna para lidar com sua complexidade, ou seja o ponto central de sua teoria
evolutiva seria a variao histrica dos modos de organizao do processo comunicacional da sociedade.

43
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conseguinte a prpria sociedade restou assim diferenciada, a partir de diversos critrios

fundamentais, em linhas gerais: critrios naturais (gnero e idade, por exemplo, nas
sociedades primitivas); critrios geogrficos (campo e cidade, por exemplo, para as
cidades-estados da Grcia clssica), critrios hierrquicos (nobre/plebeu, cidado/escravo,
por exemplo no antigo regime) e, finalmente, na modernidade, critrios funcionais (com
a estabilizao de sistemas especializados, como o direito, a poltica e a economia).
(CAMPILONGO, 2002, p. 23-24).

De maneira sucinta, uma vez que essa questo incidente e no constitui o

objeto desse trabalho, essa evoluo pode ser descrita a partir do seguinte resumo de
alguns artigos de Niklas Luhmann presentes em sua coletnea: Essays on self-reference
(1990b).

A diferenciao segmentria da sociedade pode ser entendida como uma

caracterstica das sociedades arcaicas, com baixa seletividade de seus processos
comunicacionais frente a um grau ainda no muito elevado de complexidade do ambiente,
com poucas possibilidades de variao, sendo em sua grande parte as expectativas ligadas
s relaes pessoais, conservao da vida em face do perigo de extino demogrfica,
sendo estabilizadas por meio da fora.

Seus subsistemas sociais, familiares, tribais, organizados em torno de cls e

aldeias, no estariam ainda diferenciados em termos funcionais mas em torno de valores
tradicionais centrados nos referidos critrios naturais gnero e idade, por exemplo nas
sociedades primitivas que compunham seus meios de comunicao simbolicamente
generalizados presentes em seu processo comunicacional de diferenciao interna.

Por sua vez, a diferenciao centro/periferia seria prpria das sociedades

organizadas a partir de cidade, nas quais o critrio geogrfico passa a preponderar sobre o
natural como forma de seleo e de reduo da complexidade emergente dessa
diferenciao social. Nesse sentido, o princpio da territorialidade se torna indispensvel e
a cidade passa a ser considerada o centro de maior difuso da comunicao. Contudo, a
centralidade e o isolamento da comunicao a produzida em relao periferia desse
sistema, bem como o desenvolvimento de novas formas de diferenciao no prprio centro
provoca e reflete ao mesmo tempo o aumento de complexidade.

Nesse contexto, a estratificao hierrquica, fundada na desigualdade de

classes, faz com que a comunicao ali produzida novamente se diferencie de modo

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estratificado. Os subsistemas dominantes passariam a exercer a representao de todo o

sistema de modo a considerar como subsistemas inferiores os demais presentes em seu
ambiente que, em boa parte, continuariam ainda estruturando sua comunicao a partir de
diferenciaes segmentrias e territoriais. Como exemplo dessa forma de diferenciao
estratificada e desigual, tem-se a formao da nobreza nos centros dessas sociedades assim
diferenciadas.

Desse descompasso entre a comunicao produzida por esses diferentes

sistemas sociais, ainda no diferenciados funcionalmente, resultaria um acrscimo de
complexidade decorrente da desigual comunicao e da capacidade dos sistemas
hierarquicamente organizados de impor sobre os demais suas autodescries como
pretenses globais e prevalentes. (LUHMANN, 1990b, p. 125).

Esse unidirecionamento da comunicao presente na autodescrio global da

sociedade a partir de apenas um subsistema, concentrando os mecanismos seletivos, limita
o prprio processo de reduo e operacionalizao da complexidade e, por conseguinte, a
relao entre os sistemas sociais dominantes e dominados.

A diferenciao funcional da sociedade surgiria como uma caracterstica

adaptativa da sociedade moderna em resposta ao grau insustentvel de complexidade com
que modelos anteriores, segmentrios e estratificados, no poderiam lidar.

A esse respeito, destaca Niklas Luhmann (1992) que a crucial diferena

histrica entre a sociedade passada e a moderna consistiria no abandono dessa forma de
representao da sociedade na sociedade ocorrido em sua transio para o modo primrio
de diferenciao funcional que se seguiu descrita evoluo.

A partir dessa comparao, o autor assinala como caracterstica marcante e

inevitvel da sociedade moderna a perda da representao natural entendida como a
impossibilidade da representatio identitatis. A esse respeito, esclarece Luhmann (1992, p.
1434-1435):

[...] Em sociedades tradicionais encontramos modelos para representar a

ordem social como relaes entre subsistemas, como por exemplo, as
relaes entre centro e periferia, cidade e campo; ou relaes de classe
entre classes sociais ou estamentos. A transio para a sociedade moderna
dissolveu essa ordem sem substitu-la Foucault cita a perda de

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representao ocorrida no sculo XVIII. Sob o regime da diferenciao

funcional, o sistema social perde sua capacidade integrativa. Reduzido
aos seus mecanismos de acoplamento estrutural, continua se auto-
reproduzindo de forma autopoitica atravs de comunicao.32

Assim, como a totalidade da sociedade nunca est completamente presente

nem pode ser realizada como uma totalidade a diferenciao funcional teria prevalecido
frente s demais formas segmentrias, centro/periferia ou estratificada/hierrquica posto
que forneceria ao sistema uma maior possibilidade de reduo da complexidade.
(LUHMANN, 1990b, p. 125).

Por essa razo, a sociedade moderna teria assumido uma forma sistmica
completamente nova posto que se estrutura em um padro significativamente diferente de
diferenciao sistmica utilizando funes especficas como fator para a diferenciao de
seus subsistemas. (LUHMANN, 1990b, p. 177).

Feitas essas consideraes possvel situar a distino entre sistema e

ambiente na referida teoria sistmica da sociedade moderna como o resultado desse
peculiar modelo de evoluo e, com isso, entender porque Luhmann descreve
acentricamente a sociedade moderna como policontextual e estruturada de maneira
funcionalmente diferenciada em subsistemas comunicacionais, autopoiticos e auto-
referenciais. (LUHMANN, 1998, p. 11).

Com base no conceito de diferena utilizado por George Spencer-Brown

(1979) na formulao de sua teoria da forma e da funo da diferenciao nos processos de
auto-referenciais estudada por Heinz von Foerster (1973), Luhmann (1998, p. 40) destaca a
diferena entre sistema e entorno (ambiente), como o ponto de partida para qualquer
anlise terico-sistmica. Sobre esse ponto, afirma o referido socilogo alemo:

[...] Os sistemas esto estruturalmente orientados ao entorno [ambiente], e

sem ele, no poderiam existir; portanto, no se trata de um contato

32
Cf. original: [...] In traditional societies we find devices to represent social order as relations between
subsystems, for example, as relations of center and periphery, city and country; or as relations of rank
between castes or estates. The transition to modern society dissolved this order without replacing it
Foucault cites a loss of representation occurring in the eighteenth century. Under the regime of functional
differentiation, the societal system loses its integrative capacity. Reduced to its mechanism of structural
coupling, it continues to autopoietically reproduce itself by communication. (LUHMANN, 1992, p. 1434 -
1435).

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ocasional nem tampouco de uma mera adaptao. Os sistemas se

constituem e se mantm mediante a criao e a conservao da diferena
com o entorno, e utilizam seus limites para regular esta diferena. Sem
diferena referente ao entorno no haveria auto-referncia j que a
diferena a premissa para a funo de todas as operaes auto-
referenciais. Nesse sentido, a conservao dos limites (boundary
maintenance) a conservao do sistema. (LUHMANN, 1998, p. 40).33

H ainda que levar em conta, a partir dessa diferenciao entre sistema e

ambiente, que no se deve afirmar de forma alguma a ocorrncia de uma diferenciao de
uma parte do todo, nem mesmo dizer acerca de qualquer diviso do todo em fragmentos
organizados como equivocadamente j se interpretou essas sutis distines luhmannianas.
(NEVES, 2005, p. 13).

Contra esses possveis equvocos, adverte Luhmann (1998, p. 42): A diferena

entre sistema e entorno [ambiente] obriga, como paradigma da teoria dos sistemas, a
substituio da diferena entre o todo e as partes por uma teoria da diferenciao dos
sistemas. Assim, ressalta que tal diferenciao seria simplesmente a repetio da
formao de sistemas dentro de outros sistemas, no interior dos quais se poderia ainda
encontrar diferenciaes de diferenas adicionais da distino sistema/entorno.

Por essa mesma razo, os limites que demarcam a fronteira entre ambiente e
sistema no representam em si uma ruptura de contexto, no sendo possvel se afirmar
que as interdependncias internas sejam, de maneira geral, maiores que as existentes entre
sistema e ambiente. Sobre essas nuances, esclarece Niklas Luhmann (1998, p. 41):

[...] Porm, o que designa o conceito de limite que os processos, ao

ultrapassarem os limites previamente fixados (por exemplo, no
intercmbio de energia ou de informao), se colocam sob situaes
distintas de continuidade (por exemplo, sob outras situaes de
aplicabilidade ou de consenso). Isso significa, por sua vez, que a
contingncia do curso do processo, a abertura a outras possibilidades,
varia para o sistema segundo se realize dentro do sistema ou no entorno.

33
Cf. o original: [...] Los sistemas estn estructuralmente orientados al entorno, y sin l, no podran existir:
por lo tanto, no se trata de un contacto ocasional ni tampoco de una mera adaptacin. Los sistemas se
constituyen y se mantienen mediante la creacin y la conservacin de la diferencia con el entorno, y utilizan
sus lmites para regular dicha diferencia. Sin diferencia, con respecto al entorno no habra autorreferencia
ya que la diferencia es la premisa para la funcin de todas las operaciones autorreferenciales. En este
sentido, la conservacin de los lmites (boundary maintenance) es la conservacin de sistema.
(LUHMANN, 1998, p. 40).

47
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Precisamente porque assim se sucede, existem limites, existem sistemas.34

Dessa forma, a diferenciao sistmica e a prpria organizao dos processos

comunicacionais em seu interior dependem de um mecanismo de seleo capaz de
distinguir os elementos que o integraro daqueles presentes em seu ambiente e, assim
superar a contingncia do mundo, cuja complexidade consubstancia-se na dificuldade de se
estabelecer processos comunicacionais sem a estruturao de um sistema social no espao
desorganizado.35

Esse mecanismo de seleo seria, portanto, um meio (medium), especfico em

cada sistema, do qual fazem parte os meios de comunicao, com especial ateno para
aqueles simbolicamente generalizados.

Primeiramente, quando relacionado comunicao, por meios, Luhmann

(1998, p. 156) designa os ganhos evolutivos que permitiram que a noo de comunicao
rompesse com sua tradicional conceituao restrita s idias de seleo de signos e a troca
de informaes entre seres vivos autnomos e capazes de processar tais informaes sem
que desse processo idealizado resultassem perdas de sentido, de compreenso e a produo
de outros desperdcios.

Apenas com os ganhos evolutivos no sentido do aperfeioamento da

compreenso dos processos cognoscitivos e comunicacionais que teria sido possvel
superar a referida viso idealizada de seus meios, possibilitando que a comunicao sirva
funcionalmente para a transformao do improvvel em provvel. Essa assertiva pode
ser entendida se forem levadas em conta as trs impossibilidades apontadas pelo autor
que tornariam improvvel a efetividade da comunicao em sentido tradicional: (i) os

34
Cf. o original: [...] Pero lo que designa al concepto de lmite es que los procesos, al rebasar los lmites
previamente fijados (por ejemplo, en el intercambio de energa o de informacin), se colocan bajo
situaciones distintas de continuidad (por ejemplo, bajo otras situaciones de aplicabilidad o de consenso).
Esto significa, a su vez, que la contingencia del curso del proceso, la apertura a otras posibilidades, varia
para el sistema segn se lleve a cabo dentro del sistema o en el entorno. Precisamente porque as sucede,
existen lmites, existen sistemas. (LUHMANN, 1998, p. 41).
35
Segundo Rmulo Figueira Neves (2005), essa contingncia dos processos comunicacionais do espao
desorganizado seria, em si, um estmulo para a formao dos sistemas, sendo que quanto mais um sistema
se fecha e evolui, mais ele pode organizar, direcionar e limitar as possibilidades de caminhos de seu prprio
funcionamento, em um processo de diminuio , dentro do sistema, da extrema contingncia e complexidade
do mundo desorganizado (NEVES, 2005, p. 32).

48
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impasses entre os sentidos atribudos e percebidos que o ego [receptor] entenda o que
pretende o alter [emissor]; (ii) o problema da acessibilidade dos destinatrios
comunicao, e (iii) questo de seu xito em termos de aceitao pelo ego do contedo
selecionado da comunicao como premissa para sua conduta. (LUHMANN, 1998, p. 156-
157).36

A superao desses impasses teria ocorrido com a evoluo dos meios citados
sendo que a linguagem desses meios destaca-se por intensificar a compreenso da
comunicao para alm do perceptvel.37

Por sua vez, com base na linguagem teria sido possvel o desenvolvimento dos
meios de comunicao, como a escrita, a imprensa e as telecomunicaes.38

A resoluo do problema de aceitao da comunicao teria xito com o

desenvolvimento dos citados meios de comunicao simbolicamente generalizados, que,
segundo Luhmann (1998, p. 159), seriam aqueles meios que utilizam generalizaes para
simbolizar a relao entre seleo e motivao, quer dizer, para representar a unidade. A

36
Os termos ego e alter so em sua dimenso social utilizados por Luhmann (1998) para designar
perspectivas diversas de entendimento que podem ser tanto internas a um sistema social quanto entre
sistemas diferentes. Assim esclarece o referido autor: [...] Por lo tanto, los conceptos ego y alter no
designan aqu papeles, personas o sistemas, sino horizontes especiales que agregan y cargan peso las
remisiones plenas de sentido. La dimensin social, por consiguiente, est constituida por un horizonte doble
y se vuelve relevante en la medida en que en la vivencia y en la accin se perfila el que las perspectivas de
entendimiento que el sistema refiere a s mismo no pueden ser separadas de otras, es decir, que la
horizontalidad del ego y del alter es imposible como resultado de una exploracin ulterior. (LUHMANN,
1998, p. 95).
37
Conforme explica Luhmann (1998, p. 158): [...] El lenguaje es un medio que se caracteriza por el uso de
signos; utiliza signos acsticos y pticos referentes al sentido. Esto conduce a problemas complejos que se
resuelven por medio de las reglas para el uso de los signos, mediante la reduccin de la complejidad, la
habituacin de una combinatoria limitada. El procedimiento bsico, no obstante, contina siendo la
regulacin de la diferencia entre el acto de comunicar y la informacin. Tomada como signo, esta diferencia
puede ser la base para la comunicacin entre alter y de ego, y ambos pueden, en el uso unvoco de los
signos, confirmar su opinin de que pretenden lo mismo. Se trata, entonces, de una tcnica muy especial
cuya funcin es ampliar prcticamente al infinito el repertorio de la comunicacin comprensible,
asegurando as que casi cualquier acontecimiento pueda aparecer y ser trabajado como informacin.
38
Sobre os meios de comunicao, afirma Luhmann (1998, p. 159): [...] Estos medios se basan en una
descomposicin, en una recombinacin incongruente de unidades lingsticas que no pueden disolverse
ms. As se logra una expansin inmensa de la amplitud del proceso comunicacional que reacta, a su vez,
sobre lo que se comprueba como contenido de la comunicacin. Los medios de comunicacin seleccionan
mediante su propia tcnica, crean sus propias posibilidades de conservacin, comparacin y mejoramiento,
las cuales, no obstante, slo pueden ser utilizadas con base en estandarizaciones. En comparacin con la
tradicin oral, sujeta a la interaccin y a la memoria, los medios de comunicacin se expanden y a la vez se
limitan, y a as la comunicacin sirve como base para las comunicaciones siguientes.

49
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esse respeito, acrescenta ainda: so importantes exemplos: verdade, amor,

propriedade/dinheiro, poder/direito, e at certo ponto tambm a f religiosa, a arte e
atualmente, talvez, os valores bsicos civilizatoriamente padronizados.

Os meios de comunicao simbolicamente generalizados diferem-se dos meios

de comunicao em acepo ampla, uma vez que se formam a partir de uma evoluo
histrica do sistema em que se consolidam premissas de diferenciao relacionadas ao
ambiente e, assim, possibilitam a condensao mais forte dos sentidos atravs de uma
peculiar codificao binria da linguagem.

Nesse contexto, como exemplo de tal evoluo, poderia ser citada, ainda que
em linhas gerais nessa parte inicial do trabalho, a formao do sistema jurdico que, como
um subsistema social, estaria funcionalmente diferenciado em razo do desenvolvimento
de um cdigo binrio prprio, direito/no-direito, que asseguraria a originria auto-
reproduo reflexiva de seus elementos bsicos e a sua autonomia frente aos demais
subsistemas sociais, ao passo em que operaria como centro gravitacional de uma rede
circular e fechada de operaes sistmicas. (ANTUNES, 1989, p. xiv).39

A importncia desses cdigos binrios com que os sistemas sociais

operacionalizam seus processos comunicacionais consiste na sntese de sentidos neles
presentes que facilita o estabelecimento de ligaes entre as premissas de decises e os
processos comunicacionais posteriores do sistema.

Contudo, por ser decorrente da formao de meios de comunicao

simbolicamente generalizados, o surgimento de cdigos binrios no exclui de todo a
complexidade desse processo de seleo de sentidos e de diferenciao entre o sistema e
seu ambiente, sendo, contingencial ao estgio evolutivo desse sistema. Sobre essa

39
Acerca do cdigo binrio do sistema jurdico, direito/no-direito, a sua definio parte da difcil
traduo dos termos alemes recht e unrecht, que mesmo em sua lngua de origem no seriam unvocos.
(VILLAS BAS FILHO, 2006b, p. 159). Em tradues inglesas de textos de Luhmann (1989a, 1995), por
exemplo, esse cdigo aparece referenciado tanto por lawful/unlawful quanto justice/injustice (LUHMANN,
1989a, p. 139) sem contar o recurso reducionista terminologia legal/ilegal (LUHMANN, 1995, p. 286). Em
francs, os tradutores, em geral, equivalem recht/unrecht aos termos lgal/illgal (LUHMANN, 1989b, p.
56). Destaca-se, neste trabalho, a opo pelo emprego da verso direito/no-direito, mais tcnica e no
restrita a contedos morais nem legalistas, sendo tambm aquela usualmente empregada nas tradues
espanholas das obras de Luhmann (1996, 1998), bem como por diversos de seus comentadores em lngua
portuguesa. (ANTUNES, 1989; CAMPILONGO, 2002; SCHWARTZ, 2004; VILLAS BAS FILHO,
2006b).

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peculiaridade, Rmulo Figueira Neves (2005) chama a ateno para o seguinte:

importante notar que apenas sistemas que desenvolvem uma alta

complexidade de seus elementos e uma alta complexidade na utilizao
da linguagem conseguem desenvolver um meio de comunicao
simbolicamente generalizado. Apenas depois de gerar um grande nmero
de possibilidades de produo de sentido e processos comunicativos
internos o sistema pode condensar em cdigo binrio os sentidos
sistmicos. Os meios de comunicao simbolicamente generalizados
esto, portanto, ligados evoluo dos sistemas sociais. (NEVES, 2005, p.
27).

Vista como um sistema comunicativo, a sociedade se utilizaria desses

mecanismos em seus processos comunicacionais internos de organizao e diferenciao.
Nessa linha, sistema e ambiente podem ento ser entendidos como dois campos
complementares que compem a complexidade social.

Os sistemas sociais e a prpria sociedade enquanto sistema social global

seriam ento o resultado de processos comunicacionais de suas interaes com o ambiente
e da diferenciao que perante este estabelecem, no podendo, dessa forma, ser
identificados com outros tipos de sistemas como os sistemas vivos e os sistemas psquicos,
nos quais se inserem os seres humanos, sendo esses sistemas no sociais entendido como
o ambiente da sociedade.

A referida distino entre ser humano e sociedade se d no sentido do

deslocamento do primeiro para a esfera exterior ao sistema social, para seu ambiente, uma
vez que entende a sociedade, enquanto sistema, apenas como comunicao. Tem-se, assim,
a tese da separao entre os sistemas sociais e os sistemas psquicos de modo que o
relacionamento entre sociedade e humanidade se daria no acoplamento estrutural entre
esses sistemas sociais autopoiticos, sendo que o primeiro opera na base da comunicao e
o segundo na base da conscincia.40

Diferenciada dos sistemas psquicos e orgnicos, a sociedade como sistema

engloba um intrincado processo de comunicaes que visa reduo da complexidade

40
Nesse sentido, Gotthard Bechmann e Nico Stehr (2001, p. 193) consideram a comunicao uma operao
genuinamente social (e a nica que conjunta socialmente) [...] porque pressupe uma maioria de sistemas
de conscincia colaboradora ao mesmo tempo que no pode (exatamente por essa mesma razo) ser atribuda
como uma unidade a nenhuma conscincia individual.

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existente fora de si.

Por essa razo, a teoria luhmanniana acusada de difundir uma idia de

sociedade radicalmente anti-humanista, no ontolgica e construtivista. Conforme
Bechmann e Stehr (2001, p. 189):

A suposio mais radical do enfoque terico maduro de Luhmann sua

nfase nas diferenas, mais precisamente nas distines que no so mais
vistas como diferenas objetivas mas como construes. A substituio
do conceito de sujeito e a transferncia da diferenciao sujeito-objeto
para uma distino entre sistema e ambiente levam Luhmann a uma teoria
ps-ontolgica da sociedade, desenvolvida numa base naturalstica e
emprica como uma teoria da observao. Esse questionamento
fundamental da filosofia moderna do sujeito e sua distino entre as
cincias naturais e as humanidades (acrescido da rejeio de um conceito
humanstico-antropocntrico para definir a sociedade) atraiu um grande
nmero de crticas, e mais incompreenso ainda, ao enfoque de Luhmann.

De fato, Luhmann (1998, p. 199) postula uma ruptura com a tradio

humanista que considera o ser humano como elemento ltimo da sociedade, que se
encontra dentro e no fora da ordem social.

Nesse contexto, reconhece como inicialmente impensvel a separao entre

alma e corpo e a prpria decomposio de ambos que se seguiram com os
desenvolvimentos scio-estruturais posteriores quando das revolues polticas e
industriais e com a diversificao das cincias, como a biologia, a psicologia e a sociologia
que passaram a se ocupar do ser humano de maneira separada e cada vez mais distanciada
das regulaes normativas do direito, dos conceitos religiosos e dos valores e fins
polticos, centrados na referida normatividade natural da tradio humanista.

A mencionada tradio no s considerava o homem como dependente da

ordem social, mas que este estava ligado de uma maneira especfica ao viver social de
modo que sua existncia s poderia realizar-se em sociedade. Assim, segundo o autor
citado, durante a Idade Mdia o carter poltico (urbano) foi substitudo pelo carter social
de ordem da sociedade, sendo esse princpio ampliado com a passagem do zoon politikon
para o animal sociale, de modo que, em ambos os casos, a natureza do ser humano passou
a ser concebida como determinada por requisitos normativos da ordem social.
(LUHMANN, 1998, p. 199).

A reconstruo semntica de humanidade, para alm daquela relacionada

idia de ordem em sentido estrito e de sua normatividade natural, teve como seu primeiro

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passo as doutrinas contratuais do direito racional tardio. Com essa terminologia,

Luhmann (1998, p. 200) refere-se ao contratualismo iluminista que concebe a sociedade
como um contrato e, assim, formula uma nova mxima para a considerao do homem em
sociedade durante esse perodo de transio: livre, mas subordinada autoridade da razo.

Contudo, j no sculo XIX, com o desenvolvimento cientfico e sua gradual

desvinculao do direito, poltica e religio, com especial ateno para os progressos da
biologia, as analogias da sociedade como organismo social, do qual o homem faria parte,
parecem cada vez menos naturais, reforando-se a crtica dessa viso humanista-
naturalista.41

Por essas razes, Luhmann (1998, p. 201) rompe com as premissas do

humanismo clssico e procura reposicionar o ser humano em sua teoria no como
integrante do sistema social, mas sim de seu ambiente, o que, por sua vez, no quer dizer
que o homem deva ser considerado [neste novo paradigma sistmico] como menos
importante em comparao com a tradio.

Pretende demonstrar o equvoco das interpretaes contrrias considerao

do humano como parte do ambiente da sociedade, sustentando a importncia do ambiente
para os sistemas sociais e as potencialidades cognitivas que esse reenquadramento oferece
para a compreenso do prprio ser humano e de suas liberdades. A esse respeito afirma
Niklas Luhmann (1998, p. 201):

A teoria dos sistemas parte da unidade da diferena entre sistema e

ambiente. O ambiente um momento constitutivo desta diferena e,
portanto, no menos importante que o sistema em si. Nesse nvel de
abstrao, a disposio da teoria permanece completamente aberta para
valorizaes distintas. O ambiente pode conservar aspectos que para o
sistema podem ser mais importantes (seja qual for o ponto de vista) que
os componentes do prprio sistema, mas a alternativa contrria tambm

41
A esse respeito escreve Luhmann (1998, p. 200): [...] Las ciencias mismas se distancian de las
regulaciones normativas del derecho, de los conceptos religiosos, de los valores y los fines polticos. En el
siglo XIX, el concepto de analoga del organismo da la impresin de encogimiento; sobre todo en relacin
con los progresos de la biologa, da la impresin de no ser natural. Desde entonces se ha mantenido esta
crtica. El humanismo emprende la retirada de la naturaleza hacia el espritu. La sociologa se pregunta por
las bases no contractuales de la vinculacin de los contratos. El hombre ya no es siquiera capaz de efectuar
un contrato. Esto se lo debe a la sociabilidad, a la sociedad. Por essa razo, em outro trabalho, ao responder
de forma irnica e ao mesmo tempo crtica aos seus opositores, o referido autor chega a afirmar: In fact the
theory of autopoietic systems could bear the title Taking Individuals Seriously, certainly more seriously than
our humanistic tradition. Taken individual, no human being can be part of any other systems. Critics
frequently miss this point. (LUHMANN, 1992, p. 1.422).

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teoricamente compreensvel. Graas distino entre sistema e ambiente

ganha-se a possibilidade de conceber o homem como parte do ambiente
social de maneira mais complexa e, por sua vez, mais livre do que se lhe
concebesse como parte da sociedade, posto que o entorno, em
comparao com o sistema, o campo de distines de maior
complexidade e menor ordem. Assim, se concede ao ser humano mais
liberdade em relao ao seu ambiente, particularmente certas liberdades
de comportamento irracional e imoral. O ser humano no j a medida da
sociedade; necessrio descartar esta velha idia do humanismo. Quem
poderia sustentar, sria e ponderadamente, que a sociedade pode ainda
configurar-se imagem e semelhana do ser humano? 42

Nesse mesmo sentido, Celso Fernandes Campilongo (2002, p. 68), ao tratar

desse deslocamento dos seres humanos para o ambiente da sociedade, destaca: Ao
contrrio do que imaginam os crticos mais apressados dessa tese, isso no comporta, de
modo algum, desvalorizao do homem perante a sociedade. Para justificar tal
advertncia, o referido autor reitera, em primeiro lugar, que a diferenciao entre sistema-
ambiente, prpria da teoria luhmanniana, por si, tem por conseqncia a atribuio de uma
importncia to grande ao ambiente quanto aquela do sistema.

Ainda a esse respeito, Campilongo (2002) afasta a possibilidade de que por

essa distino se considere que o sistema possa manobrar ou conduzir os homens ao seu
bel prazer, sendo que, dado a diversidade de possibilidades das relaes entre eles
estabelecidas, o sistema no pode determinar o ambiente (do mesmo modo que a
sociedade tambm mais complexa do que os sistemas psquicos e nunca inteiramente
determinada ou compreendida pelos indivduos). (CAMPILONGO, 2002, p. 68-69).

42
Cf. o original: La teora de sistemas parte de la unidad de la diferencia entre sistema y entorno. El
entorno es un momento constitutivo de esta diferencia y, por lo tanto, no es menos importante que el sistema
mismo. En este nivel de abstraccin, la disposicin de la teora queda completamente abierta para
valoraciones distintas. El entorno puede conservar aspectos que para el sistema pueden ser ms importantes
(sea cual sea el punto de vista) que los componentes mismos del sistema, pero tambin la alternativa
contraria es tericamente comprensible. Gracias a la distincin entre sistemas y entorno se gana la
posibilidad de concebir al hombre como parte del entorno social de manera ms compleja y, a la vez, ms
libre que si se le concibiera como parte de la sociedad, puesto que el entorno, en comparacin con el
sistema, es el campo de distincin de mayor complejidad y menor orden. As, se conceden al ser humano
ms libertades en relacin con su entorno, particularmente ciertas libertades de comportamiento irracional
e inmoral. El ser humano no es ya la medida de la sociedad; es necesario descartar esta vieja idea del
humanismo. Quin podra sostener, seria y ponderadamente, que la sociedad puede an configurarse a
imagen y semejanza del ser humano? (LUHMANN, 1998, p. 201).

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1.5.2 Sentido e fechamento operacional do sistema

Para Luhmann (1998, p. 58-59), diferentemente dos sistemas biolgicos, para

os quais a construo das relaes entre sistema e ambiente s possvel atravs das
selees de comportamento por um outro sistema observador, os sistemas sociais e os
prprios sistemas psquicos tm uma autopoiese prpria e particular, o sentido, que permite
tanto a auto-referencialidade das operaes internas desses sistemas quanto ocorrncia de
suas interaes.

A partir da evoluo ontognica dos domnios lingsticos, que para Humberto

R. Maturana e Francisco J. Varela (2005, p. 220-221) teria possibilitado o acoplamento
estrutural de terceira ordem entre os seres humanos e a formao dos sistemas sociais,
Luhmann (1998) destaca o papel fundamental do sentido como um ganho evolutivo que
possibilitou o desenvolvimento conjunto dos sistemas sociais e psquicos para alm dessa
viso biolgica.

Embora se constituam como sistemas auto-referenciais diversos, ambos os

sistemas autopoiticos (sociais e psquicos) so tidos pela teoria luhmanniana como
imprescindveis uns aos outros, servindo cada qual de ambiente necessrio para a evoluo
do outro. As razes dessa interdependncia relacionam-se evoluo de um instrumental
comum: [...] As pessoas no podem permanecer nem existir sem os sistemas sociais e vice
e versa. A coevoluo conduzida atravs desse ganho comum [o sentido] que utilizado
tanto pelos sistemas psquicos como sociais. (LUHMANN, 1998, p. 77).

Nessa teoria, a idia de sentido no se restringe de modo unilateral

conscincia, em sua simples existncia psquica, restrita ao consenso e harmonia do
comportamento como seu prprio fundamento consciente. De maneira mais abrangente, o
fenmeno do sentido aparece sob a forma de um excedente de referncias a outras
possibilidades de vivncia e de ao presente em seu processo de seleo. (LUHMANN,
1998, p. 78).

Enquanto forma de seleo, os mecanismos de dotao de sentido dos

processos comunicacionais permitem a estabilizao do sistema ao passo em que
restringem a complexidade a ser considerada possibilitando a utilizao desses sentidos
selecionados pelos prprios sistemas em suas operaes futuras.

Acerca da reduo da complexidade, seria contraditrio prpria finalidade de

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sua nova teoria sociolgica supor que Luhmann (1998) estivesse propondo a sua excluso
a despeito de consider-la a caracterstica essencial da sociedade moderna. Nesse sentido,
ao tratar do carter reflexivo da compreenso autopoitica no s da sociedade como da
prpria cincia, tece as seguintes observaes:

[...] A apresentao da teoria, portanto, aplica a si mesma o que

aconselha: reduo da complexidade. Contudo, complexidade reduzida
no significa complexidade excluda, mas sim complexidade elevada.
Deixa aberto o acesso a outras possibilidades sempre que suas definies
sejam levadas em considerao ou sejam substitudas no justo lugar que a
teoria exige. Se abandonasse o nvel das definies, desapareceria na
neblina o acesso a outras possibilidades de traos lineares e se cairia
novamente na complexidade indefinida e impossvel de processar.
(LUHMANN, 1998, p. 10).43

Poder-se-ia, ento, destacar a presena em cada sentido de uma complexidade

inconcebivelmente alta (complexidade do mundo) que, se mantm disponvel para a
operao dos sistemas psquicos e sociais. Assim, para o referido autor, segundo a forma
e no o contedo, o sentido , portanto, reproduo de complexidade, uma forma de
reproduo que permite o uso pontual onde empregado, e que por sua vez identifica
qualquer uso como seleo e o faz, se possvel assim dizer, responsvel. (LUHMANN,
1998, p. 79).

Acrescente-se que a produo de sentido presente em todos os sistemas

psquicos e sociais permite no s seus processos auto-referenciais como implica em
conseqncias para as relaes que se estabelecem entre sistema e ambiente. A esse
respeito afirma Luhmann (1998, p. 79):

Nem todos os sistemas processam a complexidade e a auto-referncia em

forma de sentido. Contudo para aqueles que o fazem, s existe essa
possibilidade de processamento. Para esses, o sentido se constitui na
forma de mundo com que se transcende a diferena entre sistema e
ambiente. O ambiente se d em forma de sentido e os limites do ambiente
so limites de sentido; [...] O sentido, em geral, e os limites de sentido,
em particular, garantem o nexo insupervel entre sistema e ambiente

43
Cf. o original: [...] La presentacin de la teora, por lo tanto, aplica a s misma lo que aconseja:
reduccin de complejidad. Pero complejidad reducida no significa complejidad excluida, sino complejidad
elevada. Deja abierto el acceso a otras posibilidades siempre que sus definiciones sean tomadas en cuenta o
sean sustituidas en el lugar preciso que requiere la teora. Si se abandonara el nivel de las definiciones,
desaparecera en la neblina el acceso a otras posibilidades de trazos lineales y se caera de nuevo en la
complejidad indefinida e imposible de procesar. (LUHMANN, 1998, p. 10).

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mediante uma forma especial de sentido: remisses redundantes.44

Tais remisses redundantes que compe o processo de dotao de sentido

devem ser entendidas com base no fechamento operacional dos sistemas auto-referenciais
e em seu processo interno de diferenciao. Essa clausura operativa dos sistemas sociais
que lhes permitiria produzir de maneira recursiva a seleo desses sentidos e, ao mesmo
tempo, tornar possvel a gerao de novos elementos a partir das informaes que se
depreendem de seu ambiente.

Luhmann (1998, p. 90) decompe o sentido em trs dimenses: a objetiva, a

temporal e a social.

A primeira relaciona-se, nos sistema psquicos, a todos os objetos com inteno

de sentido e, no caso dos sistemas sociais, aos temas de comunicao plena de sentido.
Torna, ento, possvel que sua estrutura remissiva decomponha aquilo a que se refere em
este e o outro, como pontos de referncia operacionalizados de referncias do mundo,
sendo horizontes que intervm na constituio objetiva do sentido. (LUHAMNN, 1998, p.
91-92).

Por sua vez, a segunda dimenso do sentido, temporal, refere-se diferena

entre o antes e o depois, e permite aos sistemas de sentido lidarem com horizontes
especiais que se prolongam em direo ao passado e ao futuro, diferenciando-se entre o
presente e o ausente.45

44
Cf. o original: [...] No todos los sistemas procesan la complejidad y la autorreferencia en forma de
sentido. Pero para aquellos que lo hacen, solo existe esa posibilidad de procesamiento. Para ellos, el
sentido se constituye en la forma del mundo con lo cual se trasciende la diferencia entre sistema y entorno.
El entorno se da en forma de sentido y los lmites del entorno son lmites de sentido; por consiguiente, se
remiten, al mismo tiempo, hacia afuera y hacia dentro. El sentido, en general, y los lmites del sentido, en
particular, garantizan el nexo insuperable entre sistema y entorno mediante la forma especial del sentido:
remisiones redundantes. (LUHMANN, 1998, p. 79).
45
Cumpre, ento, destacar que, segundo Luhmann (1998, p. 93): El tiempo es para los sistemas de sentido,
la interpretacin de la realidad en relacin con la diferenta entre pasado y futuro. Aqu, el horizonte del
pasado (y tambin el del futuro) no representa el principio (o el final) del tiempo. El concepto de horizonte
excluye precisamente la idea de principio o de final. Ms bien, todo el pasado y todo el futuro fungen como
horizontes del tiempo independientemente de que sean representados cronolgicamente y en forma lineal
o no, De cualquier manera, es imposible experimentar o actuar en alguna parte del pasado o del futuro,
pues los horizontes del tiempo cambian de sitio con el avance del tiempo. Futuros y pasados en ese
sentido, completamente idnticos pueden intentarse o todava mejor tematizarse, pero no experimentarse
o manejarse.

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Nesse contexto, a designao histria no deve ser entendida como simples

seqncia real de acontecimentos em razo da qual se pode conceber o presente como
efeito de causas passadas ou como causa de efeitos futuros. Para a referida teoria
sistmica, a histria constitui uma dimenso especfica do sentido de tempo relacionada ao
estabelecimento discricionrio de sentido aos acontecimentos passados ou futuros que
permitem saltar a sua seqncia temporal, tendo lugar quando as seqncias so
desligadas. (LUHMANN, 1998, p. 94).

A dimenso social, enquanto terceira dimenso de sentido citada, diz respeito

ao que se supe respectivamente igual, como alter ego e articula a relevncia desta
suposio para cada experincia do mundo e fixao de sentido. (LUHMANN, 1998, p.
94).

O social seria ento parte do sentido no porque se vincula a determinados

objetos, mas por ser portador de uma reduplicao particular de possibilidades de
entendimento. Isto porque os conceitos ego e alter, empregados por Luhmann (1998, p.
95), no designam aqui papis, pessoas ou sistemas seno horizontes especiais que
agregam e atribuem peso s remisses plenas de sentido.

Uma vez redimensionada na teoria luhmanniana para a compreenso dos

processos comunicacionais e conscientes auto-referenciais de dotao de sentido, a
dimenso social apresenta-se como um horizonte duplo que se torna relevante na medida
em que as perspectivas de entendimento referidas pelo sistema decorrem da vivncia e da
ao mesmo que estas no possam ser separadas uma das outras.46

46
Para o referido socilogo alemo, o social no se deixa reduzir aos resultados de conscincia de um sujeito
mondico, o que indicaria o fracasso de todas as tentativas tericas de constituio subjetiva ou da
intersubjetividade. Sobre essa diferenciao conceitual, adverte Luhmann (1998, p. 94-95): Es importante
evitar cualquier tipo de amalgama entre dimensin social y dimensin objetiva. Este ha sido y es el error
cardinal del humanismo. El hombre ha sido conceptuado en distintas versiones por su diferencia con el
animal, y dotado de sociabilidad (animal social) y de temporalidad (memoria, phantasia, prudentia) y as
finalmente declarado sujeto. Aun la teora del sujeto ubica la relacin interna/externa donde deberan
distinguirse con base en el doble horizonte, la dimensin objetiva u la dimensin social. A pesar de ello, sin
embargo, el hombre sigue siendo un objeto preferido junto al cual existen otros lo que es evidente en la
tendencia hacia la reantropologizacin de la filosofa trascendental y en su concepto de sujeto. El
humanismo tambin reproduce un concepto de naturaleza y, por lo tanto, debe enfrentarse al dilema de su
propia limitacin. Es necesario no interpretar la distincin entre dimensin objetiva e dimensin social
como distincin entre naturaleza y hombre. El progreso terico estriba precisamente en evitar este
angostamiento humanista.

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Contudo, a partir de sua clausura operativa que os sistemas sociais podem

produzir de maneira recursiva a seleo desses sentidos gerando novos elementos com
base nas informaes que se depreendem de seu ambiente.

Assim, essa recursividade dos sentidos que compe o seu repertrio auto-
referencial possibilita no s sua reproduo e a auto-observao de seus elementos
internos como, tambm, a observao externa e o acoplamento com outros sistemas que
compem o seu ambiente, posto que permite ao sistema social referenci-los como
informao para seus processos comunicacionais. 47

Segundo Rmulo Figueira Neves (2005), os sentidos no contexto da teoria

social de Luhmann contribuem dessa forma para o processo de diferenciao do sistema,
estando presentes em todas as suas operaes:

[...] Para completar o processo comunicativo, o sistema necessita dotar as

informaes e os acontecimentos de sentido referenciando a um
repertrio existente e a um meio de comunicao simbolicamente
generalizado. Para existir sentido necessrio um sistema que organize
formas de relacionar e selecionar as informaes e os processos
comunicativos. A principal caracterstica da dotao de sentido, para o
sistema, a concepo da virtualidade, ou seja, a capacidade de
inteleco de que dada informao ou evento tinha outras possibilidades,
outros caminhos possveis e que, em virtude de uma seleo, outras
possibilidades foram abandonadas. Esta caracterstica envolve por um
lado o reconhecimento de outras possibilidades no passado e por outro, e
por isso mesmo, a manuteno de alternativas para o futuro. Assim, o
mecanismo de dotao de sentido dos processos comunicativos restringe

47
Essas trs dimenses de sentido exercem na teoria de luhmanniana uma funo importante em relao
destautologizao da auto-referncia do sentido. A esse respeito, discorre Luhmann (1998, p. 91): [...] El
sentido tiene sentido: esto permanece como un hecho (correspondientemente no se ponen en duda
afirmaciones como: todo sentido tiene sentido, slo el sentido tiene sentido). Al mismo tiempo, la
autorreferencialidad del sentido se reespecifica dimensionalmente con ayuda de las diferencias de cada una
de las dimensiones especficas. El futuro es futuro slo respecto de un presente con pasado; pero no es el
pasado y tampoco retorna a l (como lo sugera el modelo circular). Mi consenso slo lo es en relacin con
tu consenso, y no hay ninguna clase de argumento objetivo o racional que finalmente pudiera asegurar esa
coincidencia (de nuevo, desde la dimensin objetiva). Las autorreferencias deben articularse dentro de cada
dimensin del sentido, no puede ser producida por los horizontes de otra dimensin. Por ejemplo, el
consenso no puede sustituir al futuro ni ser sustituido por el horizonte objetivo interno del sistema (en esto,
por ejemplo, el psicoanlisis, reclama su competencia). Sin embargo, en la medida en que se establecen las
diferencias en las dimensiones del sentido (las diferencias de las diferencias de las dimensiones especficas),
las interdependencias entre las dimensiones pueden servir para la condicionalizacin y destautologizacin
de las autorreferencias. Los crculos se rompern. El mundo objetivo obliga a pensar al tiempo
asimtricamente, y este obliga a pensar asimtricamente, como gradiente de complejidad, a la relacin
entre mundo externo y mundo interno. Slo de esta manera se puede extraer del mundo complejidad
estructurada plena de sentido, en la que las operaciones de los sistemas de sentido pueden encontrar su
lugar.

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a finalizao do processo a uma compreenso, ao mesmo tempo em que

tambm abre a possibilidade para outras operaes, que se utilizam
daquela como pressuposto. O processo de dotao de sentido tambm
torna permanente a capacidade dos sistemas de se auto-reproduzirem, na
medida em que mantm como possveis todas essas operaes que fazem
parte do repertrio do sistema e que do lugar a novas operaes.
(NEVES, 2005, p. 40).

O fechamento operacional dos sistemas sociais se perfaz graas criao e

reproduo de seus elementos de funcionamento em seu interior sem a interferncia ou
influncia de elementos externos, os quais podem contribuir apenas indireta e
eventualmente para esse processo em face da recursividade daqueles mecanismos de
seleo que compem processos comunicacionais desses sistemas autopoiticos.

Dessas consideraes, segundo Gotthard Bechmann e Nico Stehr (2001, p.

189), resulta a descrio dos fenmenos sociais como interaes e a idia de que o mundo
(como horizonte de descries possveis) expresso por meio de uma rede de distines e
rtulos contingentes que sempre devem ser entendidos dentro do contexto. Nesse sentido,
acrescentam os autores citados:

Sistema, para Luhmann, quer dizer uma srie de eventos relacionados um

ao outro, ou de operaes. No caso dos seres vivos, por exemplo, esses
so processos fisiolgicos; no caso de sistemas psquicos, os processos
so idias; e em termos de relaes sociais, so comunicaes. Os
sistemas se formam ao se distinguirem do ambiente, no qual esses
eventos e operaes ocorrem, e que no pode ser integrado a suas
estruturas internas. (BECHMANN; STEHR, 2001, p. 190).

Essa nfase no aspecto relacional dos sistemas e a idia correlata de sua

separao do ambiente distinguem a teoria sistmica de Luhmann (1998) daquela proposta
por Talcott Parsons (1974) que, em linhas gerais, em seu funcionalismo de persuaso,
destaca a adeso coletiva a normas e padres compartilhados como definio de sistemas.

Por sua vez, para a teoria luhmanniana, essa fronteira operacional (no
espacial) dos sistemas sociais vista, sobretudo, em relao aos sistemas psquicos
(individuais) e demais sistemas que fazem parte de seu ambiente ou entorno. (LUHMANN,
1998).

Essa diferenciao operacional e as estruturas dos sistemas sociais emergentes

no seriam porm um dado pr-estabelecido ou pr-ordenado, muito menos auto-evidente,
mas um processo contnuo de novas construes do ponto de vista existencial de sua

60
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forma, portanto, contingenciais e relacionados ao aumento da complexidade social. No

mais, diferentemente do funcionalismo de persuaso parsoniano, Luhmann, com essa
teorizao, no estaria comprometido com a preservao dos sistemas sociais.
(BECHMANN; STEHR, 2001, p. 191).

A sociedade vista como um sistema autopoitico de comunicao,

caracterizado pela organizao auto-reprodutiva e circular de processos comunicacionais,
permitiu a Niklas Luhmann (1998) explicar a evoluo das sociedades modernas
desenvolvidas atravs de um fenmeno de diferenciao funcional.

1.5.3 Dupla contingncia, programa e diferenciao funcional

O fechamento operacional dos sistemas sociais engloba todo um processo de

criao e reproduo de elementos de funcionamento em seu interior. Por esse motivo,
torna-se impossvel a sua total compreenso atravs de uma observao externa, tanto a
partir do ambiente quanto do interior de outros sistemas de sentidos, sejam eles tambm
sociais, como, por exemplo, o sistema cientfico; ou psquicos, como, da mesma forma
exemplificada, a conscincia do pesquisador.

De tal constatao decorreria uma segunda noo de contingncia desses

processos comunicacionais relacionada a essa impossibilidade de se prever suas condies
de existncia e as operaes internas por ele realizadas. Tanto essas condies como as
operaes citadas so passveis de mudana em qualquer momento em razo da ampla
possibilidade de decises e de escolhas de sentido que caracteriza a prpria complexidade
social que o sistema visa reduzir.

Destaca-se, dessa forma, a existncia de uma dupla contingncia como

importante caracterstica da Teoria dos Sistemas Sociais autopoiticos em estudo.
(LUHMANN, 1998, p. 113).

A dupla contingncia no se restringe dificuldade do sistema em lidar com a

complexidade desorganizada presente no ambiente, que o leva a se diferenciar recorrendo
auto-referncia e ao fechamento operacional de seus processos comunicacionais. Seu
carter dplice decorre dessa prpria diferenciao funcional que tornaria o sistema no
totalmente decifrvel (no-transparente) a seus prprios elementos e ao ambiente,
impossibilitando-os de prever as respostas sistmicas aos estmulos selecionados de seu

61
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exterior ou mesmo queles resultantes de suas inter-relaes com outros sistemas de

sentido (acoplamentos estruturais e interpenetraes).48

Ademais, uma vez que essas contingncias so reconhecidas pelos sistemas,

estes criam mecanismos de seleo em suas operaes que passam a fazer parte de seu
repertrio sistmico visando sua proteo de mais essa improbabilidade de comunicao.

No obstante a hiptese dessa contingncia dos processos comunicacionais vir

a ser reduzida pelo desenvolvimento do repertrio comunicativo prprio do sistema, a
mesma volta paradoxalmente a se potencializar com a formao de expectativas
operacionais seja, do ponto de vista interno ao sistema, entre seus elementos, seja entre os
sistemas de sentido (sociais e psquicos).

Tais expectativas decorrem do desenvolvimento dos meios de comunicao

simbolicamente generalizados e de sua aparente previsibilidade. A relao desses meios
com a criao de expectativas comunicacionais resulta do fato de permitirem ao sistema
facilitar suas operaes seguintes, conectando-as s operaes internas pr-existentes e,
assim, eventualmente reiterar suas mensagens, repeties e decodificaes anteriores em
seus processos de dotao de sentido e de seleo das informaes. Contudo, trata-se de
uma aparente previsibilidade, da porque como assinala Rmulo Figueira Neves (2005, p.
33):

Os sistemas no tm a expectativa de que suas operaes sejam adotadas

igualmente por outro sistema e sabem que o mesmo ocorre com a
expectativa do outro sistema. As referncias [e essas prprias
expectativas] do sistema so voltadas para si, j que no podem prever ou
definir a operao dos outros sistemas. Forma-se, nessa relao, uma
equao com muitas variveis que tm de ser levadas em conta pelos
sistemas, como a expectativa de Alter sobre as operaes de Ego e as
expectativas de Ego em relao s operaes de Alter.

O importante nesse ponto entender que essas expectativas e as operaes

48
Acerca do conceito de contingncia na teoria dos sistemas luhmannianos disserta Rmulo Figueira Neves
(2005, p. 17): Essa impossibilidade de previso pelo ambiente externo das respostas do sistema social a
irritaes externas, para as quais h uma gama de possibilidades, gera o conceito de contingncia, ou seja,
no h como uma informao externa pr-determinar uma resposta visto que tambm internamente h
contingncias [dupla contingncia] que possibilitam processos evolutivos do sistema. Assim, qualquer
estmulo externo, como irritao ou rudo, que interesse ao sistema social operacionalmente fechado,
internalizado a partir de processos internos de dotao de sentido.

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reflexas dela decorrentes so geradas pela observao mtua entre os sistemas, sendo tais
expectativas, em muitas das vezes, conflituosas e contraditrias entre si. Justamente nesse
contexto que as relaes de interao, interpenetrao e acoplamento estrutural podem
ocorrer. Porm, essa observao entre os sistemas e as inter-relaes dela decorrentes no
pressupe necessariamente qualquer cooperao, coordenao ou simbiose entre os
mesmos. (NEVES, 2005, p. 35).

Alm dessa observao pelo sistema do meio ambiente e dos demais sistemas
que compe seu entorno, os sistemas sociais em seu processo auto-referencial e
autopoitico requerem uma constante auto-observao de seu funcionamento, que se
relaciona inclusive sua capacidade de controle e ao grau de programao de algumas de
suas funes. Nesse sentido:

Deve-se mencionar, com particular nfase, uma conseqncia estrutural

importante que resulta, forosamente, da construo dos sistemas auto-
referenciais: a renncia possibilidade de controle unilateral. Pode
haver diferenas na capacidade de influncia, hierarquias,
assimetrizaes, mas nenhuma parte do sistema pode controlar a outra
sem sucumbir ao mesmo tempo ante o controle. Sob tais circunstncias
possvel, e ainda muito provvel, nos sistemas que tm orientao de
sentido, realizar um controle mediante a antecipao de um contra-
controle. Apesar disso, a garantia de uma estrutura todavia assimtrica
(por exemplo, nas condies internas do poder de um sistema) sempre
necessita de disposies particulares. Essa problemtica do controle se
nivela, em parte, ao acentuar a auto-observao. Nesse contexto, isto ,
no nvel da teoria geral dos sistemas, observao no significa outra coisa
que manejo de distines. S no caso dos sistemas psquicos, o conceito
pressupe conscincia (se poderia dizer tambm que, motivado pela
observao, surge o meio prprio do sistema, a conscincia). Outros
sistemas tm que agregar suas prprias possibilidades de observao. A
auto-observao a introduo da diferena entre sistema e entorno no
sistema que se constitui atravs desta diferena. Dita diferena , por sua
vez, um momento operativo da autopoiese, j que na reproduo dos
elementos deve assegurar sua reproduo como elementos do sistema e
no como qualquer coisa distinta. (LUHMANN, 1998, p. 58).49

49
Cf. original: Se debe mencionar, con particular nfasis, una consecuencia estructural importante que
resulta, forzosamente, de la construccin de los sistemas autorreferenciales: la renuncia a la posibilidad de
control unilateral. Puede haber diferencias en la capacidad de influencia, jerarquas, asimetrizaciones, pero
ninguna parte del sistema puede controlar a otro sin sucumbir l mismo ante el control. Bajo tales
circunstancias es posible, y an muy probable, en los sistemas que tienen una orientacin de sentido, llevar
a cabo cualquier control mediante la anticipacin de un contracontrol. A pesar de esto, la garanta de una
estructura todava asimtrica (por ejemplo, en las condiciones internas del poder de un sistema) siempre
necesita de disposiciones particulares. Esta problemtica del control se nivela, en parte, al acentuar la
autobservacin. En este contexto, es decir, en el nivel de la teora general de sistemas, observacin no
significa otra cosa que manejo de distinciones. Slo en el caso de los sistemas psquicos, el concepto

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Os programas surgem ento nessa teoria como forma de controle interno das
operaes sistmicas. Atravs deles que os sistemas sociais estabelecem as condies sob
as quais certos processos comunicacionais podem ocorrer e os processos que devem
suceder a ocorrncia de determinadas operaes internas.

Reduzem, assim, uma parte da contingncia sistmica uma vez que, por seu
meio, os sistemas podem verificar o direcionamento das referidas operaes a despeito de
sua evoluo indeterminada e contingente.50

A programao do sistema complementar funo desempenhada pelo

cdigo binrio na evoluo do sistema. Contudo, ao contrrio destes e dos meios de
comunicao simbolicamente generalizados, os programas dependem do direcionamento
que o sistema social assume ao longo de seu processo de evoluo, sendo assim flexveis.
(NEVES, 2005, p. 30).

Ademais, cumpre destacar que os programas mais encontrados nos sistemas

sociais so de carter finalstico ou condicional. (LUHMANN, 1998, p. 290).

Os programas finalsticos tm por funo coordenar as operaes sistmicas

para determinados resultados estipulados internamente e que, por esse motivo, constituem
o objetivo da programao.

Nesse sentido, estabelecem quais selees devem ser consideradas como

vlidas para se atingir determinados fins. Tais programas coordenam ainda a participao
das pessoas, no curso das interpenetraes entre os sistemas sociais e psquicos, em seus

presupone la conciencia (se podra decir tambin que, motivado por la observacin, surge el medio propio
del sistema, la conciencia). Otros sistemas tienen que allegarse sus propias posibilidades de observacin. La
autobservacin es la introduccin de la diferencia entre sistema y entorno en el sistema que se constituye a
travs de esta diferencia. Dicha diferencia es, a la vez, un momento operativo de la autopoiesis, ya que en la
reproduccin de los elementos debe asegurarse su reproduccin como elementos del sistema y no como
cualquier cosa distinta. (LUHMANN, 1998, p. 58).
50
Segundo a sntese explicativa proposta por Rmulo Figueira Neves (2005, p. 30): As expectativas de
operaes de Alter e Ego so bastante delineveis no mbito dos programas. Alm disso, as expectativas
podem ser conectadas em uma cadeia de operaes que dependem entre si, tanto na dimenso da ocorrncia
propriamente dita, quanto na ordem e na determinao temporal dos diversos processos comunicativos.
Dessa forma, os programas servem para diminuir sensivelmente a contingncia dos processos comunicativos
do sistema no qual operam o programa. Isso no significa que a contingncia foi eliminada, nem que os
resultados dos processos sobrecomunicativos possam ser previstos, mas apenas que objetivos prvios ou
requisitos mnimos foram definidos.

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diversos processos comunicacionais. (NEVES, 2005, p. 31).

Por sua vez, os programas condicionais definem situaes e requisitos em que

processos comunicacionais devero ser realizados. Tais definies disponibilizam aos
elementos do sistema critrios sob os quais devem ser organizadas as operaes do sistema
social em que esse programa desenvolvido. Permitem ao sistema, em sua auto-
observao, avaliar a conformao dos procedimentos s condies fixadas pelo programa.

Paralelamente, no que diz respeito outra caracterstica dessa teoria

luhmanniana dos sistemas sociais autopoiticos, tem-se que a diferenciao dos sistemas
no se restringe ao ambiente, mas pode tambm ocorrer, ainda que de forma um pouco
diversa, no interior prprio sistema social.

Sob o ponto de vista das diferenciaes funcionais internas, em sua Teoria da

Sociedade, Niklas Luhmann (1998, p. 182) sustenta que, a partir desse processo
comunicacional geral, novos e especficos circuitos comunicativos vo sendo gerados e
desenvolvidos at que estes, enquanto processos comunicacionais emergentes, atinjam um
determinado grau de complexidade e perficincia na sua prpria organizao auto-
reprodutiva que os levam a se autonomizarem do sistema social geral, originando
subsistemas sociais autopoiticos.

O referido processo em que surgem subsistemas sociais autopoiticos de

suma importncia para a compreenso de toda a teoria sistmica social ora estudada posto
que se objetiva neste trabalho delinear as potencialidades e limitaes de tal teoria para a
compreenso da fora normativa constitucional do direito sanitrio que perpassa as
supostas relaes entre os sistemas jurdico e sanitrio.51

51
Ressalte-se porm que Luhmann, seguindo uma continuidade em sua obra, ao que tudo indica direcionou
seus estudos para a busca da compreenso do funcionamento interno dos sistemas sociais, presente j em
seus trabalhos anteriores como em Legitimao pelo procedimento (1980), do que teria resultado uma
supervalorizao dessa dinmica interna em detrimento da explorao das potencialidades das inter-relaes
comunicativas externas, entre os sistemas. (CAMPILONGO, 2000a, p. 81-82). Ademais, em sua dissertao
de mestrado intitulada Acoplamento estrutural, fechamento operacional e processos sobrecomunicativos na
Teoria dos Sistemas Sociais de Niklas Luhmann, Rmulo Figueira Neves (2005, p. 72) esclarece que
pesquisas nesse sentido foram iniciadas por Luhmann, com os estudos de estrutura social e semntica
(Gesellschaftstruktur und Semanitk), mas ele no conseguiu complet-las [at o fim de sua vida]. Nessa
linha, os processos sobrecomunicativos so apontados na citada dissertao de mestrado como formas de
inter-relaes sistmicas no expostas claramente na teoria luhmanniana. Tais processos poderiam, grosso
modo, ser entendidos como situaes de peculiar suspenso da clausura operativa do sistema que
possibilitariam rpidas e reversveis sujeies de parte de seu processo comunicativo a influncias externas

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A autonomizao do sistema social geral em subsistemas pressupe a

constituio de novos processos comunicacionais atravs da elevao da complexidade e
completude da comunicao produzida em alguns de seus circuitos emergentes. Nesses
circuitos especializados surgem novos cdigos binrios e eventualmente programas
sistmicos prprios que passam a guiar as suas operaes auto-reprodutivas de subsistemas
sociais a partir da consolidao de novos meios de comunicao simbolicamente
generalizados.

Ressalta-se neste ponto que o processo de diferenciao funcional do sistema

social global implica no pressuposto terico de que nenhum dos vrios subsistemas
emergentes v.g. os sistemas jurdico, poltico ou econmico pode reivindicar a
supremacia sobre os demais sistemas sociais nem sequer pretender substitu-los em suas
respectivas funes. (LUHMANN, 1992, p. 1434-1435).

Dessa forma, a teoria sistmica, nos termos at aqui desenvolvidos, propiciou a

quebra da tradicional oposio entre sistemas fechados e sistemas abertos na medida em
que, no paradoxo autopoitico da clausura auto-reprodutiva, os sistemas biolgicos,
psquicos ou sociais esto abertos ao meio envolvente graas sua clausura operativa do
prprio sistema.52

Em outras palavras, chega-se concluso de que a abertura e adaptao de um

sistema autopoitico ao seu meio envolvente dependem, paradoxalmente, da capacidade
que esse sistema tem de manter intacta a sua prpria auto-referencialidade.

Em conseqncia, graas viso autopoitica, afastada da relao dos

em situaes muito especficas. (NEVES, 2005, p. 67).

52
A esse respeito, Luhmann (1992) diferencia expressamente a teoria dos sistemas sociais da teoria dos
sistemas abertos. Destaca, ainda, a inexistncia de uma causalidade direta entre as relaes do sistema social
com seu ambiente o que s factvel a partir de um processo de seleo prpria de um terceiro sistema
observador que correlaciona a estrutura do sistema com determinadas interaes. Situa-se, ao menos nesse
ponto, na mesma linha de Humberto R. Maturana e Francisco J. Varela (2005, p. 150-151), posto que
entendem que o meio no especfica nem sequer instrui as mudanas estruturais do sistema, sendo a relao
de causalidade dela decorrente criada pela seleo e dotao de sentido de uma observao externa: The
emergence of closed systems requires a specific form of relations between systems and environments; it
presupposes such forms and is a condition of their possibility as well. The theory of open systems describes
the forms with the categories of input and output. This model postulates a causal chain in which the system
itself serves as the connecting part linking inputs and outputs. The theory of autopoietic systems replaces the
input/output model with the concept of structural coupling. It renounces the idea of an overarching causality
(admitting it, of course, as a construct of an observer interested in causal attributions), but retains the idea
of highly selective connections between systems and environments. (LUHMANN, 1992, p. 1431-1432).

66
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sistemas sociais com o meio em que esto inseridos a viso at ento dominante desses
sistemas como realidades totalmente abertas da qual resultou a crena na capacidade de
se regular exogenamente tais sistemas atravs de estmulos e respostas diretas (inputs-
outputs), o que garantiria uma adaptao constante desses sistemas ao meio continuamente
em mutao. (LUHMANN, 1998, p. 33).

luz das idias de auto-referencialidade de suas operaes, de unidade e

identidade dos sistemas, passa-se a considerar como fator de sua sobrevivncia e
estabilidade, frente s mudanas de seu meio envolvente a sua prpria capacidade de auto-
observao e auto-organizao. (ANTUNES, 1989, p. xvi).

Portanto, esse processo de diferenciao funcional interna e a prpria natureza

auto-referencial dos sistemas autopoiticos denotam a impossibilidade de se compreender
os problemas e as peculiaridades de um dado sistema a partir de uma observao que lhe
seja exterior. A teoria autopoitica repercute, assim, no campo da gnosiologia e
epistemologia de modo a negar a separao entre a construo cientfica e seus objetos.
(LUHMANN, 1998, p. 424).

1.5.4 Acoplamento estrutural e interpenetrao

Os acoplamentos estruturais e as interpenetraes apresentam-se como

complexas formas de relacionamento entre os sistemas sociais e destes com os elementos
de seu ambiente.53

53
Acerca da terminologia empregada, os termos acoplamento estrutural e interpenetrao decorrem de um
aprimoramento terico de Luhmann, no tendo sido criados simultaneamente.Sobre isso esclarece Rmulo
Figueira Neves (2005, p. 49): O conceito [de acoplamento estrutural] no existia no esboo inicial da teoria,
apresentado em Soziale Systeme [em 1984]. At ento, Luhmann utilizava o termo interpenetrao, originrio
da teoria parsoniana, para designar todas as relaes inter-sistmicas. A partir de Die Wissenschaft der
Gesellschaft [obra de 1992], o conceito de acoplamento estrutural passa a ser utilizado para designar as
relaes inter-sistmicas em geral e o termo interpenetrao passa a designar um caso especfico. Essa
segunda hiptese, a ser restritamente denominada de interpenetrao consiste na relao entre sistemas
sociais e sistemas psquicos, que j era tratada na primeira obra mencionada inicialmente publicada em 1984,
cuja verso espanhola Sistemas Sociales: lineamientos para una teora general, de 1998 utilizamos
nesse trabalho.

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As relaes entre os sistemas sociais e os elementos de seu ambiente, como

outros sistemas sociais ou sistemas psquicos, so denominadas acoplamentos estruturais
em sentido amplo. Designam dessa forma um aparato simultaneamente sutil e complexo
com que um sistema se vale das estruturas de funcionamento de um outro sistema a fim de
viabilizar seus prprios processos comunicacionais. Segundo Niklas Luhmann (1992, p.
1.432):

O acoplamento estrutural entre sistema e ambiente no contribui com

operaes (ou quaisquer outros componentes) para a reproduo do
sistema. apenas a forma especfica com que o sistema pressupe
estados especficos ou mudanas em seu ambiente e neles confia. A
caminhada pressupe foras gravitacionais da Terra com limites muito
estreitos, mas a gravitao no contribui com quaisquer passos para o
movimento dos corpos. A comunicao pressupe estados atentos de
sistemas de conscincia, mas estados conscientes no podem se tornar
sociais nem entram na seqncia de operaes comunicativas como parte
destas; eles se mantm como estados ambientais para o sistema social.
Acoplamentos estruturais so formas simultneas (e, portanto, no
causais) de relaes.54

Conforme essa teoria, o sistema social em suas operaes normais no estaria

sujeito observao das estruturas de seus acoplamentos. Porm, em funo das selees
por estas realizadas o sistema tem que lidar com perturbaes, irritaes, surpresas e
desapontamentos de modo a assimilar e acomodar tais ambigidades.

Tais perturbaes, contudo, devem ser entendidas como simples construes

internas porque aparecem como divergncias de expectativas relacionadas prpria
estrutura do sistema.

Para Luhmann (1992, p. 1.432), o ambiente no contm em si perturbaes

nem quaisquer outras formas a isso assemelhadas. Portanto, no se pode falar em
transmisso de perturbaes do exterior para o interior do sistema.

54
Cf. original: The structural coupling of system and environment does not contribute operations (or any
other components) for the reproduction of the system. It is simply the specific form in which the system
presupposes specific states or changes in its environment and relies on them. Waling presupposes the
gravitational forces of the earth within very narrow limits, but gravitation does not contribute any steps to
the movement of bodies. Communication presupposes awareness states of conscious systems, but conscious
states cannot become social and do not enter the sequence of communicative operations as a part of them;
they remain environmental states for the social system. Structural couplings are forms of simultaneous (and
therefore, not casual) relations. (LUHMANN, 1992, p. 1.432).

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Tanto o conceito de clausura operacional quanto o de acoplamento estrutural

no so compatveis com a idia de trnsito ou troca de informaes entre sistema e
ambiente. O mesmo se aplica s expectativas cognitivas. Assim como as selees de
informao so sempre construdas internamente, as expectativas cognitivas no passam de
formas especficas do sistema se preparar para irritaes (surpresas, imprevisibilidades)
que ele antecipa da observao de outros sistemas e de seu ambiente.

De modo ilustrativo, pode ser citado o sinttico exemplo proposto por Rmulo
Figueira Neves (2005) em sua dissertao sobre o tema:

Outro modo de exemplificar o funcionamento do acoplamento estrutural

partindo da anlise do acoplamento entre o sistema poltica e o sistema
direito [sic] na elaborao das leis, no processo legislativo. Por um lado, a
elaborao das leis um processo poltico, que envolve as decises de
poder, a votao de determinaes que vinculam toda a populao que
pertence quela jurisdio poltica. Esse processo, no entanto, utiliza e
obedece a certos parmetros legais (que um dia j passaram pelo processo
poltico) e pode ser questionado com base em cdigos jurdicos que esto
fora do escopo de atuao da poltica. Os legisladores no precisam ser
bacharis em direito para representar a populao nas votaes das leis,
ou seja, o sistema poltico no precisa compreender a complexidade do
sistema jurdico para realizar suas operaes, no mximo precisa
conhecer algumas limitaes que podem gerar sanes e eliminar a
comunicao do sistema poltico. (NEVES, 2005, p. 52).

Contudo, os acoplamentos estruturais enquanto condio de cognio so

fundamentais para o processo comunicacional sistmico, pois sem eles no haveria a
percepo de perturbao e, sem isso, o sistema perderia oportunidades de aprendizado e
de transformao de suas estruturas. (LUHMANN, 1992, p. 1.433).

Nesse sentido, juntamente com a formao de alto grau de complexidade

interna, tais acoplamentos apresentam-se como precondio necessria para a construo
de regularidades, ordem e redundncia necessrias para reduzir e ordenar a complexidade
desorganizada em termos da ampla variedade de escolhas de sentido e de direcionamento
de aes. (LUHMANN, 1998, p. 169-170).

A construo de regularidades internas do sistema depende, portanto, de

acoplamentos estruturais. Nessa linha, esclarece Rmulo Figueira Neves (2005, p. 49):

Quando h um acoplamento estrutural, o processo comunicativo de um

sistema aparece no outro no apenas como uma perturbao, mas tambm
como uma ferramenta auxiliar de funcionamento das operaes, seu
significado, no entanto, vai ser construdo apenas dentro do prprio
sistema em que foi realizado o processo comunicativo, de forma

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independente do significado que tinha naquele sistema original. Apenas a

complexidade operacional de um sistema do ambiente reproduzida
dentro do sistema que realiza o processo comunicativo, no seus
processos de cognio.

As interpenetraes, por sua vez, referem-se especificamente aos acoplamentos

estruturais entre sistemas sociais e sistemas psquicos. Contudo, antes de se adentrar nas
especificidades dessa inter-relao sistmica, preciso retomar como so entendidos os
sistemas psquicos e outros conceitos utilizados na teoria luhmanniana em contraste com as
noes de ser humano e pessoa consolidadas pela tradio humanista que a mesma se
ope.

A teoria dos sistemas sociais luhmanniana distingue a expresso ser humano

do termo pessoa. Em linhas gerais, ser humano refere-se tanto aos sistemas psquicos
quanto aos sistemas orgnicos do homem. J a palavra pessoa, nessa especfica teoria,
utilizada para designar uma unidade referenciada na comunicao, existindo to somente
na comunicao e para a comunicao, ou seja, como a identificao social de um
complexo de expectativas dirigidas a um homem individual. (LUHMANN, 1998, p. 199).

A diferena central entre essa conceituao sistmica e aquela empregada pela

tradio humanista, como foi possvel tratar nos itens anteriores, diz respeito posio do
ser humano e ao seu papel em relao ordem social sendo que para o referido humanismo
clssico o ser humano ocupa o centro da ordem social, estando dentro e no fora dela,
como elemento da prpria sociedade.

De maneira radicalmente oposta, no que diz respeito teoria luhmanniana, os

sistemas psquicos e consequentemente os seres humanos corporizados no constam dos
sistemas sociais, ou seja, do interior sociedade moderna tida como um sistema global de
comunicaes, mas sim de seu exterior como importantes sistemas autopoiticos presentes
no ambiente (ou entorno) da sociedade, cada qual com formao autnoma fundada em
suas prprias operaes elementares. (LUHMANN, 1998, p. 236).

Aos sistemas psquicos aplicam-se, portanto, os conceitos bsicos de

reproduo fechada e auto-referencial. Diferentemente dos sistemas sociais, sua
recursividade se perfaz em torno da produo de conscincia a partir de seus elementos
internos de conscincia. Dada a sua clausura operacional, tais sistemas no dependem, em
tese, do ambiente e, por conseguinte, no recebem conscincia do exterior nem podem lhe

70
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transferir tal elemento. Cumpre, destacar que, para a mencionada teoria, por conscincia
deve-se entender to somente o modo de operao peculiar dos sistemas psquicos e no
algo que exista substancialmente.

Com base nos estudos de Edmund Husserl sobre a conscincia e seu papel nos
sistemas psquicos, afirma Luhmann (1998, p. 242):

No h dvida de que os sistemas psquicos so sistemas autopoiticos

em virtude de sua situao frente ao ambiente (sobretudo porque so
sistemas autopoiticos constitudos sobre a base da conscincia e no
sobre a base da vida). Utilizam a conscincia s no contexto de suas
prprias operaes e todos os contatos com o entorno (inclusive os que se
estabelecem com o prprio corpo) esto mediados pelo sistema nervoso,
ou seja, tm que utilizar outros nveis de realidade. O sistema nervoso
mesmo um sistema fechado e por esta razo o sistema psquico que
opera com a conscincia tem que se edificar exclusivamente sobre
elementos que se constituem a si mesmos. 55

Nesse sentido, tais sistemas de conscincia produzem em seu interior

representaes do mundo atravs de circuitos operativamente fechados com base em
representaes anteriores para, assim, ascender a novas representaes.

Esse processo reiterado de reproduo de representaes a partir de

representaes permitiria entender que a prpria conscincia consiste no reconhecimento
da temporalidade da conscincia, no restrita sua dependncia do tempo. Assim, a tese
de que a conscincia com todas as suas retenes e antecipaes sempre opera no presente
e que, portanto, nela no pode haver temporalidade, continuamente tem que sustentar-se e
subsistir a si mesma (o que Derrida chamar de diferena diffrance). (LUHMANN,
1998, p. 242).56

Ademais, tem-se por essa teoria luhmanniana que separa sistemas sociais de

55
Cf. o original: No cabe duda de que los sistemas psquicos son sistemas autopoiticos en virtud de su
situacin ante el entorno (sobre todo porque son sistemas autopoiticos constituidos sobre la base de la
conciencia y no sobre la base de la vida). Utilizan la conciencia slo en el contexto de sus propias
operaciones y todos los contactos con el entorno (incluidos los que se establecen con el propio cuerpo) estn
mediados por el sistema nervioso, es decir, tienen que utilizar otros niveles de realidad. El sistema nervioso
mismo es un sistema cerrado y por esta razn el sistema psquico que opera con la conciencia tiene que
edificarse exclusivamente sobre elementos que se constituyen a s mismos. (LUHMANN, 1998, p. 242).
56
Cf. o original: [] la tesis de que la conciencia con todas sus retenciones y anticipaciones siempre opera
en el presente y que, por lo tanto, en ella no puede haber temporalidad, continuamente tiene que sustentarse
y sustituirse a s misma (lo que Derrida llamar la diferencia diffrance). (LUHMANN, 1998, p. 242).

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sistemas psquicos que a observao destes ltimos no permite a observao em si de sua

conscincia, ao contrrio do que se acredita.

Por sua vez, a formao de expectativas destacada como mecanismo

autopoitico de reduo da complexidade externa decorrente tanto das relaes entre
sistema psquico e sistema social, quanto daquele com o seu ambiente.

Para Luhmann (1998), do ponto de vista dos sistemas psquicos, a expectativa

deve ser considerada como a forma com que esses sistemas podem se expor contingncia
do mundo. Sobre essa questo discorre de maneira comparativa:

[...] Ento, se trata da mesma forma [de reduo da complexidade]

utilizada para a formao de estruturas sociais. Num dos casos est
proposta como conscincia; no outro, como comunicao. De acordo com
isso, o conceito de expectativa tem que ser concebido muito amplamente
para poder abarcar a sua aplicao no psquico e no social, assim como
nas interdependncias correspondentes. [...] Relacionada aos sistemas
psquicos, entendemos por expectativa uma forma de orientao por meio
da qual o sistema observa a contingncia de seu entorno em relao
consigo mesmo e a acolhe como incerteza prpria no processo de
reproduo autopoitica. (LUHMANN, 1998, p. 246).57

Da mesma forma, enquanto complexidade desorganizada, o ambiente no tem

nenhum tipo de participao direta no operar fechado da autopoiese psquica. Para a
referida teoria, sua complexidade articulada e reprocessada pelo sistema psquico apenas
atravs das expectativas possibilitando-lhe o seu entendimento e utilizao de modo
operativo. Assim, o sistema se projeta e logo registra se o esperado ocorre ou no.
(LUHMANN, 1998, p. 247).

A formao de expectativas seria dessa forma uma tcnica primitiva de

antonomsia que pode ser trabalhada quase sem condies prvias posto que no
pressupe uma descrio nem um conhecer a fundo do ambiente. Da porque segundo
Luhmann (1998, p. 247): se pode gerar uma expectativa sem conhecer o mundo. A nica

57
Cf. o original: [] Entonces, se trata de la misma forma que se utiliza para la formacin de estructuras
sociales. En uno de los casos est propuesta como conciencia; en el otro, como comunicacin. De acuerdo
con esto, el concepto de expectativa tiene que concebirse muy ampliamente para poder abarcar la
aplicacin a lo psquico y a lo social, as como a las interdependencias correspondientes. [...] En cuanto a
los sistemas psquicos, entendemos por expectativa una forma de orientacin por medio de la cual el sistema
sondea la contingencia de su entorno en relacin consigo mismo y la acoge como incertidumbre propia en el
proceso de la reproduccin autopoitica. (LUHMANN, 1998, p. 246).

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condio necessria que tal expectativa seja autopoieticamente utilizvel,ou seja, que
pr-estruture o acesso s representaes de enlace.

Esse processo teria como resultado a realizao de algumas expectativas ou a

formao de frustraes mediante o recursivo repertrio de novas possibilidades de
comportamento que surgem novamente pr-estruturadas, de tal forma que:

[...] Depois de um determinado tempo de vida, e enriquecidas pelas

experincias sociais, as expectativas perdem o carter de arbitrrias. No
avano normal de uma representao em direo outra no se cair no
inusitado. Um indivduo se orienta inevitavelmente pela prpria histria
de sua conscincia, por mais singular que tenha sido seu
desenvolvimento; a determinao da experincia atual assegura que no
possam formar-se qualquer tipo de expectativas. Para isso esto
disposio tipos socialmente padronizados, com os quais um indivduo
pode orientar-se. (LUHMANN, 1998, p. 247).58

Refuta-se, ento, a possibilidade de comunicao no interior ou entre os

sistemas psquicos porque os processos psquicos no seriam processos lingsticos.
Tampouco o pensamento comportaria qualquer forma de conversa interior (hablar
interior) como equivocadamente teria sido sempre sustentado, pois lhe falta o destinatrio
interior. No sistema de conscincia no haveria um segundo eu, enquanto instncia
adicional que examinasse o pensamento linguisticamente formado, no sentido de aceit-lo
ou recha-lo como deciso que trataria de antecipar. (LUHMANN, 1998, p. 249-250).

De maneira similar auto-reproduo dos sistemas sociais, em que da

comunicao desprende-se por si s mais comunicao, assim tambm haveria no ser
humano reprodues auto-referenciais fechadas. Essas poderiam ser ento divididas em
reproduo orgnica, cujo meio seria a forma de manifestao da vida, e reproduo
psquica, fundada na conscincia. Ambos os sistemas autopoiticos, vida e conscincia,
seriam do ponto de vista da Teoria da Sociedade luhmanniana a condio prvia da formao
dos sistemas sociais de tal forma que os sistemas sociais s podem se auto-reproduzir se a

58
Cf. o original: [...] Despus de un determinado tiempo de vida, y enriquecidas por las experiencias
sociales, las expectativas pierden el carcter de arbitrarias. En el avance normal de una representacin
hacia la otra no se caer en lo inusitado. Uno se orienta inevitablemente por la propia historia de la
conciencia, por ms singular que haya sido su desarrollo; la determinacin de la experiencia actual
asegura que no puedan formarse cualquier tipo de expectativas. Para ello estn a disposicin tipos
socialmente estandarizados con los cuales uno se puede orientar . (LUHMANN, 1998, p. 247).

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continuao da vida e da conscincia estiver garantida. (LUHMANN, 1998, p. 206).

Por essas razes, a interpenetrao no pode ser entendida como a relao de

duas coisas separadas, muito menos conforme a representao esquemtica de crculos que
se entrecruzam parcialmente. Os limites de cada sistema podem ser adaptados no campo de
operao do outro. Quer-se com isso dizer que todo sistema que participa na
interpenetrao realiza em si mesmo o outro como diferena entre sistema e ambiente sem
com isso desintegrar-se.

Cada sistema pode realizar ento sua prpria complexidade em relao ao

outro, suas prprias descries e redues, e, com base nisso, pr disposio do outro sua
prpria complexidade. Assim, a comunicao dos sistemas sociais est obrigada a se
orientar continuamente por aquilo que os sistemas psquicos adotam ou no em sua
conscincia, porque os limites dos sistemas psquicos no so, por sua vez, limites das
possibilidades de comunicao. (LUHMANN, 1998, p. 205).

Portanto, as interpenetraes, enquanto formas especiais de acoplamentos

estruturais so necessrias para a prpria existncia dos sistemas, pois a existncia dos
sistemas psquicos so condio necessria para a existncia dos sistemas sociais, assim
como o sistema biolgico condio necessria para a existncia dos sistemas psquicos e
vice-versa. (NEVES, 2005, p. 50).

1.5.5 Interaes, Organizaes e Sociedade

As interaes e organizaes apresentam-se como sistemas sociais parciais,

formados por relaes inter-sistmicas, sociais e psquicas, que constituem processos
comunicacionais prprios, dos quais podem emergir novos sistemas sociais mais
complexos.

No que diz respeito s interaes, estas podem ser entendidas como formas
especficas de relao entre sistemas psquicos. Envolvem relaes diretas e presenciais
entre os seres humanos marcadas pela formao de processos comunicacionais a partir da
percepo mtua, como modo rudimentar de informao.

Segundo Luhmann (1998, p. 353), deve-se distinguir entre sociedade e

interao na medida em que esta se refere a uma espcie de sistema social que surge entre
os presentes, enquanto que a sociedade, por sua vez, deve ser compreendida como o

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conjunto de todas as comunicaes sociais possveis. Nesse sentido, afirma:

A sociedade e a interao so dois sistemas sociais distintos. A sociedade

garante o fechamento pleno de sentido e a auto-referncia de
acontecimentos comunicacionais, isto , garante a cada interao a
capacidade de incio e finalizao, assim como o enlace de sua
comunicao. Nos sistemas de interao se apresenta uma espcie de
hidrulica da interpenetrao. A atrao e a presso da presena atuam
sobre os presentes e os motivam a renunciar sua prpria liberdade em
favor de determinadas restries. Por conseguinte, a sociedade no
possvel sem interpenetrao e vice-versa. Mas ambos os sistemas no se
fundem; so indispensveis um ao outro em sua diferena. (LUHMANN,
1998, p. 373).59

Enquanto espcies de sistema social, s interaes se aplicam as distines entre

exterior e interior e o fechamento sistmico como modo operativo.

Uma importante caracterstica dos sistemas de interao refere-se aos processos

de percepo decorrentes das relaes entre sistemas psquicos fisicamente presentes. Isto
porque justamente atravs da presena fsica em que se realizam essas especficas
relaes entre sistemas psquicos que se configuram processos de percepo necessrios a
constituio dos sistemas de interao.

A percepo aqui tratada, ao contrrio da comunicao, um processo menos

exigente de seleo de informao. Nesse contexto, pode ser entendida, em linhas gerais,
como um ganho de informao psquica que se transforma em fenmeno social atravs de
uma articulao de dupla contingncia marcada pela percepo recproca e expectativas dela
decorrente, isto , a percepo que um indivduo tem de ser percebido na presena de outro e
vice-versa. (LUHMANN, 1998, p. 269).

A presena dos sistemas psquicos num dado tempo e espao gera esse fenmeno
de percepo reflexiva que, por sua vez, pode dar incio aos processos comunicacionais de
maneira quase inevitvel, isto porque, segundo Luhmann (1998, p. 370):

59
Cf. o original: La sociedad y la interaccin son dos sistemas distintos. La sociedad garantiza la
cerradura plena de sentido y autorrefencial de acontecimientos comunicacionales; es decir a cada
interaccin le garantiza la capacidad de inicio y finalizacin, as como el enlace de su comunicacin. En los
sistemas de interaccin se presenta una especie de hidrulica de la interpenetracin. La atraccin y la
presin de la presencia actan sobre los presentes y los motivan a renunciar a su propia libertad a favor de
determinadas restricciones. Por consiguiente, la sociedad no es posible sin interpenetracin y viceversa.
Pero no se funden ambos sistema; son indispensables uno para el otro en su diferencia. (LUHMANN,
1998, p. 373).

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[...] Se alter percebe que percebido e que sua percepo de ser

percebido percebida, tem que partir de que seu comportamento
interpretado como um comportamento corretamente adaptado. O fato de
que lhe convenha ou no, tambm percebido como comunicao que
lhe obriga, quase que inevitavelmente, a controlar seu comportamento
como comunicao. Inclusive a comunicao de no querer se comunicar
segue sendo uma comunicao. [...] Podemos afirmar que, praticamente,
nos sistemas de interao impossvel no comunicar, caso opte por
evitar a comunicao, deve-se escolher a ausncia.60

Destaca-se, portanto, que a dimenso social do sentido percebido desempenha

funes de seleo, o que produz o prprio limite desses sistemas sociais de interao. Por
essa razo, a presena o princpio constitutivo e formador dos limites dos sistemas
interacionais. Essa reunio de pessoas no sentido estrito de conjunto de expectativas
socialmente identificadas conduz a seleo de percepes e elege as perspectivas em
funo de sua relevncia. (LUHMANN, 1998, p. 371).

Atravs da interao resulta a seleo dos temas de maneira concreta e, por essa
mesma razo, contingente de tal forma que essa contingncia represente sua prpria
sociabilidade, seja em relao ao ambiente da interao, seja, a outras possibilidades de
relacionamento que se apresentam aos participantes. Assim, nesse processo de interao,
selecionam-se entre possibilidades determinadas, ou pelo menos cada vez mais determinveis,
aquelas situaes que mantm abertas s uma quantidade limitada de variantes de
desenvolvimento com que sua autopoiese pode lidar. (LUHMANN, 1998, p. 375).

No que diz respeito s aes decorrentes das interaes, segundo Luhmann (1998,
p. 377): seria um erro pensar numa diferena sistema/ambiente ou ainda supor que a
sociedade compreende [apenas] operaes abstratas e a interao, de forma oposta, de
operaes concretas (comunicaes, aes) apenas porque a comunicao social se realiza
em sua grande parte, embora no exclusivamente, como interao. No obstante essas
consideraes, a sociedade no exclui, mas inclui a interao. Portanto, no se d uma

60
Cf. o original: [] Si alter percibe que es percibido y que su percepcin de ser percibido es percibida,
tiene que partir de que su comportamiento es interpretado como un comportamiento correctamente
adaptado. El hecho de que le convenga o no, es tambin percibido como comunicacin, lo que le obliga,
casi inevitablemente, a controlar su comportamiento como comunicacin. Incluso la comunicacin de no
querer comunicarse sigue siendo una comunicacin. [] Podemos afirmar que, prcticamente, en los
sistemas de interaccin es imposible no comunicar, si se quiere evitar la comunicacin, ha que escoger la
ausencia. (LUHMANN, 1998, p. 370).

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separao entre distintos tipos de ao: sociais e interacionais. (LUHMANN, 1998, p. 377).

A despeito do intricando processo de comunicao que pode ser desenvolvido

a partir dessa especial forma de inter-relao sistmica que a interao, nos limites do
presente trabalho cumpre apenas relacionar essa sua contribuio para a reduo da
complexidade e para a operacionalizao dos processos comunicacionais. Isso se d com a
seleo de sentidos que constituem a diferenciao de cada um dos sistemas psquicos
envolvidos, bem como do prprio sistema social em que essas interaes ocorrem, o que,
por sua vez, pode levar formao de outros sistemas sociais mais complexos.

Por fim, para que se possa compreender o direito como um sistema social
autopoitico, deve-se, antes, destacar algumas consideraes sobre os sistemas
organizacionais e seu tratamento na teoria dos sistemas sociais de Luhmann (1993, 1998).

As organizaes so tidas como espcies peculiares e parciais de sistemas

sociais resultantes de acoplamentos estruturais entre sistemas sociais complexos.

Desenvolvem um cdigo de comunicao prprio e diferenciado pela

considerao de um critrio especial: idia de pertencimento. Por essa razo, no seria
possvel a exata descrio de seus limites, posto que sua abrangncia expressa atravs de
categorias como membro e no-membro. (LUHMANN, 1993, p. 188).

Cumpre destacar como caracterstica de sua prpria autopoiese, que os

processos comunicacionais desses sistemas organizacionais no se restrinjam apenas
seleo de sentidos atravs de cdigos de pertencimento, sendo tambm possvel sua
diferenciao atravs de certas vias de comunicao, formadas por meio de estruturas
hierrquicas dentro da organizao, as quais determinam as posies e a diferenciao
interna do sistema organizacional. (NEVES, 2005, p. 60).

Ainda que no seja possvel o seu aprofundamento na presente dissertao,

deve-se ressaltar outras importantes caractersticas dos sistemas organizacionais que, de
certa forma, alinham-se aos elementos e processos comunicacionais gerais dos sistemas
sociais de que fazem parte.

Nesse sentido, destaca-se nos sistemas organizacionais a existncia de

programas referentes aos seus objetivos, metas e condies em que tais objetivos devem
ser alcanados. Determinam-se, assim, no apenas os limites de atuao dos membros das
organizaes no sentido das decises que lhes so atribudas como tambm o prprio modo

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de ascenso dentro da hierarquia da organizao, dentre outros aspectos de seu

funcionamento. Segundo Rmulo Figueira Neves (2005, p. 60): Estas definies criam as
vias por onde os processos comunicacionais podem ser canalizados com a linguagem,
essas vias constituem um meio para a ocorrncia do processo comunicacional.

Dessa maneira, enquanto sistemas organizacionais, partidos polticos, escolas,

universidades, dentre outras organizaes sociais, desenvolvem processos comunicacionais
que tm significado em mais de um sistema funcional consolidado, embora essas
organizaes em si estejam, em sua grande parte, reconhecidamente vinculadas a um
determinado sistema funcional.

No obstante essa vinculao, as organizaes enquanto sistemas parciais de

comunicao tm relevncia para outros sistemas consolidados. Isto ocorre em funo da
dupla referncia semntica de seus processos comunicacionais. Na medida em que
resultam do acoplamento estrutural entre sistemas sociais consolidados, os sistemas
organizacionais moldam suas estruturas com as operaes prprias daqueles outros
sistemas, no sendo, portanto, compostos de processos comunicacionais de um nico
sistema social.

Por essa mesma razo, embora desempenhem um importante papel para a

reduo da complexidade e mesmo para a administrao e seleo de conflitos em relao
aos sistemas sociais consolidados, os sistemas organizacionais no podem preencher todo
potencial funcional de nenhum dos sistemas sociais economia, cincia, poltica etc.
acoplados. (NEVES, 2005, p. 59).61

No que diz respeito ao processamento comunicativo dos conflitos, destaca-se a

61
Por outro lado, conforme disserta Rmulo Figueira Neves (2005, p. 61): Paradoxalmente, as organizaes
podem ser as guardis de alguns processos comunicativos essenciais para o sistema ascendente, mesmo
tendo esses processos comunicativos sentidos e relevncia em outros sistemas por conta do acoplamento
estrutural. assim, por exemplo, com as organizaes igrejas, para o sistema religio, universidade, para o
sistema cincia, e partidos, para o sistema poltica: processos comunicativos essenciais dos sistemas
ascendentes, o culto e a pregao, na igreja, a experincia e o exame de validade, na universidade, as
convenes e as disputas, nos partidos, tm relevncia no apenas no sistema ascendente, mas tambm em
sistemas acoplados. O pastor bem articulado pode estar angariando poder poltico a ser transformado em um
mandato no parlamento nas prximas eleies; o aluno aplicado pode estar angariando prestgio junto a um
empregador potencial com os resultados de um experimento cientfico; e o candidato pode estar
vislumbrando uma melhor remunerao do que a recebida em seu emprego ordinrio. A relevncia das
realizaes da organizao, reconhecidas como parte dos sistemas sociais ascendentes, confere mais
autonomia e legitimidade autopoiese destes sistemas no conjunto da sociedade.

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importncia dos sistemas interacionais e organizacionais.

Na teoria luhmanniana dos sistemas, os conflitos sociais devem ser entendidos

como a comunicao de uma contradio no sentido de expectativas no aceitas. A
expectativa, segundo Luhmann (1998, p. 350), no tem que referir-se necessariamente ao
comportamento rechaado, pode se referir tambm a terceiros ou constituir-se na descrio
de uma realidade que no crvel para aquele a quem se comunica.

Tais conflitos referem-se a um procedimento de comunicao preciso e

empiricamente concebido que comunica uma negao, um no, por assim dizer, a uma
comunicao anterior. Contudo, no se resumem frustrao ou negao de uma
expectativa projetada por outro sistema desde que seja possvel deduzir que a comunicao
foi compreendida. No caso especfico do conflito, para a sua configurao devem ocorrer
duas comunicaes contraditrias. (LUHMANN, 1998, p. 350).

Essa contradio, enquanto forma de sentido, a sntese de duas comunicaes

que, por conseguinte, representam cada qual o produto de trs etapas de seleo
indissociveis informao, participao e compreenso. 62

Por essa razo, segundo Luhmann (1998, p. 350), seria um equvoco atribuir

62
Acerca do conceito de contradio utilizado por Niklas Luhmann (1998, p. 324 e ss.) na formulao de
sua Teoria da Sociedade, preciso destacar a profunda diferena de sentido e funo por ele atribudos a esse
termo. O autor citado se ope tanto a noo geral e valorativa que restringe as contradies a erros lgicos,
ou infraes contra as regras da lgica que se deve evitar, quanto ao uso restrito de sua funo dialtica. A
despeito dessa tradicional construo terica do campo da lgica e da prpria sociologia, para a sua teoria
dos sistemas a contradio deve ser entendida como [...] uma indefinio do sistema e no uma indefinio
de uma operao particular (LUHMANN, 1998, p. 327). Distingue-se, portanto, a atribuio de
contradies aos sistemas sociais daquela usualmente referida aos processos operativos dos sistemas
psquicos, posto que se desenvolvem com base em meios diversos: comunicao e conscincia. Assim, [...]
S nos sistemas psquicos a unidade da contradio consiste em ter conscincia de que o contraditrio
implica na impossibilidade de sua existncia, e isso se reflete como mera conscincia. A conscincia pode
seguir adiante graas contradio, ao atribu-la a si mesma e ao controlar sua continuao e sua relao
com a realidade, mas isso no mais do que uma opo operativa. (LUHMANN, 1998, p. 329). Por sua
vez, quanto aos sistemas sociais, em razo dos mesmos s existirem enquanto sistemas de comunicao, as
contradies so produzidas mediante a comunicao de uma negao, tendo, nesse contexto, uma
existncia exclusivamente comunicacional (que por sua vez, sem embargo, provoca mais ou menos
conscincia). As contradies estariam includas na auto-referncia comunicacional dos sistemas sociais,
se concebem como um momento dessa auto-referncia e no como ataques ao exterior. A comunicao
realiza a unidade (e com ela tambm a possibilidade de contradio), atravs de uma trplice seleo.
Informao, ato de comunicar e ato de entender so praticados como unidade, mesmo quando sejam distintos
os respectivos contedos de conscincia dos participantes e seus horizontes de seleo. [...] [Conclui-se,
ento, que:] Por meio dessa unidade de comunicao, o sistema social constitui as contradies vlidas para
ele. (LUHMANN, 1998, p. 330).

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ocorrncia de um conflito uma falta de comunicao (como se a comunicao fosse algo

bom suscetvel de fracassar). De maneira oposta, para o referido autor:

[...] o conflito assume momentaneamente a autopoiese, a continuao da

comunicao. [...] A comunicao o processo autopoitico dos sistemas
sociais que continua mais alm de todos os episdios cooperativos ou
antagnicos, sempre que continue. Os conflitos, portanto, servem,
precisamente, para a continuao da comunicao por meio do emprego
de uma das possibilidades que mantm abertas: a utilizao do no.
(LUHMANN, 1998, p. 350).63

Tem-se, portanto, que na teoria luhmanniana os conflitos surgem

corriqueiramente em quase todos os sistemas, como formaes cotidianas, e em sua grande
parte constituem banalidades que se resolvem rapidamente. Por essa razo, critica-se
uma teoria dos conflitos restrita a motivos estruturais ou que s considere os conflitos de
classe ou de dominao como conflitos propriamente ditos. Dessa forma, perder-se-ia
de vista o carter macio deste fenmeno e a irrelevncia das circunstncias em que
surgem (e em seu lugar introduz dados de fatos que todavia no chegam a um verdadeiro
enfrentamento). (LUHMANN, 1998, p. 352).

Os conflitos guardam, nesse contexto, uma estreita relao com os sistemas

interacionais e organizacionais. Isto ocorre, pois justamente nos conflitos interacionais,
que so tambm conflitos sociais, que se pode identificar sinais de sua relevncia social.
Nessas hipteses, existe uma maior probabilidade de que um conflito se estenda, se
aprofunde e se perpetue. (LUHMANN1998, p. 353).

Pode ocorrer, ainda em razo do conflito, a emergncia de novos processos

comunicacionais gerados para alm do sistema de interao, revelando interpenetraes
entre os sistemas psquicos nele presentes e outros sistemas sociais. Como exemplo dessa
possibilidade, tem-se, a partir dos temas em conflito, a remisso a referncias polticas,
morais, cientficas e de direito como formas de buscar apoio externo ao sistema de
interao. Segundo Luhmann (1998, p. 353):

63
Cf. o original: [...] el conflicto asume momentneamente la autopiesis, la continuacin de la
comunicacin. [...] La comunicacin es el proceso autopoitico de los sistemas sociales que contina ms
all de todos los episodios cooperativos o antagnicos, siempre que contine. Los conflictos, por lo tanto,
sirven, precisamente, para la continuacin de la comunicacin por medio del empleo de una de las
posibilidades que mantiene abiertas: la utilizacin del no. (LUHMANN, 1998, p. 350).

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[...] Tambm a moral e o direito tendem a fomentar o conflito ao fazer

crer a um dos rivais que sua posio a correta e que possvel expor o
adversrio ao repdio pblico ou ainda sano dos tribunais. Da mesma
maneira, a argumentao cientfica pode garantir apoio aos conflitos.
Assim, os mdicos se arriscam nos conflitos (de fato, seus rgos
representativos so os mais combatveis na poltica) porque sabem como
curar as enfermidades e podem advertir ao rival que se trata de seu
prprio enterro. Posto que, ningum est em condio de obrigar que se
faa a partilha da riqueza, o capital tambm fonte do aumento de
conflitos sociais. Parte das grandes conquistas da sociedade capitalista ,
precisamente, haver dotado os donos do capital de uma grande
capacidade de oposio e, em conseqncia, de atitude de conflito frente
poltica, a qual, no obstante, tecnicamente soberana e aparentemente
autnoma para escolher seus prprios meios.64

Contudo, de tais consideraes no se pode concluir uma diviso de

competncias funcionais entre os sistemas de interao e a sociedade, na linha equivocada de
que caberia aos primeiros enfrentar apenas os conflitos pequenos e, sociedade, os grandes
conflitos sociais.

Para a referida Teoria da Sociedade, na medida em que os sistemas de interao

se reproduzem unicamente na sociedade, as selees estruturais de conflitos passam a ser o
resultado da prpria diferena entre o sistema de interao e o sistema social. Tal diferena
revelaria a importncia do conflito social no apenas para o sistema de interao, como
tambm fora dos limites de interao presente, em que tem capacidade de enlace para as
relaes sociais. (LUHMANN, 1998, p. 353).

Assim, os limites do sistema de interao so capazes de reconhecer os

sintomas referentes capacidade e possibilidade de enlace de seus conflitos internos com o
exterior. A esse respeito, acrescenta ainda Luhmann (1998, p. 353): A moral e o direito,
sobretudo, servem para operacionalizar essa sintomatologia.

64
Cf. o original: [...] Tambin la moral y el derecho tienden a fomentar el conflicto al hacer creer a uno de
los rivales que su posicin es la correcta y que es posible exponer al adversario al rechazo pblico o aun a
la sancin de los tribunales. De la misma manera, la argumentacin cientfica puede garantizar o apoyo a
los conflictos. As, los mdicos se arriesgan en los conflictos (en efecto, sus rganos representativos son los
ms combativos en la poltica) porque saben cmo curar las enfermedades y pueden advertirle al rival que
se trata de su propio entierro. Puesto que, nadie est en condicin de obligar a que se lleve a cabo la
reparticin de la riqueza, el capital tambin es fuente de incremento de conflictos sociales. Parte de las
grandes conquistas de la sociedad capitalista es, precisamente, el haber dotado a los dueos del capital de
una gran capacidad de rechazo y, en consecuencia, de la aptitud de conflicto frente a la poltica, la cual, no
obstante, es tcnicamente soberana y aparentemente autnoma para escoger sus propios medios.
(LUHMANN, 1998, p. 353).

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Por sua vez, em relao operacionalizao comunicacional dos conflitos

sociais, as organizaes exercem, ao seu modo, a tarefa de selecionar e, assim generalizar, os
conflitos particulares socialmente importantes, sobretudo, nas hipteses em que delas se
constituem expectativas no atendidas adequadamente pelo direito e pela moral. De forma
exemplificativa, expe Luhmann (1998, p. 353-354):

[...] Os sindicatos cumprem, com freqncia, esta funo. A semntica da

discriminao tem assumido precisamente esta atividade de revalorizao:
quando o homossexual despedido, o crtico da Constituio no
contratado no servio pblico, a mulher foge do lar matrimonial, o negro no
encontra alojamento, surgem rapidamente organizaes e terminologias
dispostas a dar ao conflito uma significncia geral. 65

Percebe-se, atravs da teoria sistmica luhmanniana, que a reduo da complexidade

social a condies estruturalmente possveis, bem como a operacionalizao da comunicao
atravs de sistemas sociais funcionalmente diferenciados que formam a sociedade global,
necessrias sua prpria adaptao evolutiva, perfazem uma srie de relaes internas e externas
desse sistema comunicacional. Revelam, assim, uma intrincada rede de seleo de sentidos,
coordenao de aes, conflitos, organizaes, acoplamentos estruturais e interaes entre
sistemas sociais e psquicos, de modo circular, auto-reprodutivo e operacionalmente fechado.

Uma vez identificados os seus pressupostos e sua diferenciada base conceitual,

possvel empreender o estudo das potencialidades e dos limites de tal teoria para a compreenso
do direito, como sistema social autopoitico, sobretudo, no que diz respeito aos programas,
conflitos e expectativas (normativas) que envolvem a sade e os seus acoplamentos estruturais,

65
Cf. o original: []. Los sindicatos cumplen, con frecuencia, esta funcin. La semntica de la
discriminacin ha asumido precisamente esta actividad de revalorizacin: cuando el homosexual es
despedido, el crtico de la Constitucin no es contratado en el servicio pblico, la mujer huye del hogar
matrimonial, el negro no encuentra alojamiento, surgen rpidamente organizaciones y terminologas
dispuestas a dar al conflicto una significancia general. (LUHMANN, 1998, p. 353-354).

82
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norteando essa pesquisa pela sua capacidade de agregar e instrumentalizar os avanos

conquistados em termos de direitos sociais fundamentais, pelo sistema jurdico constitucional
sanitrio.

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O DIREITO COMO SISTEMA SOCIAL AUTOPOITICO

A viso autopoitica do direito apontada como alternativa para o impasse

cientfico que tem dominado as teorias jurdicas, divididas entre a considerao do direito
como sistema normativo fechado ou praticamente autnomo e a sua crtica sociolgica
como uma esfera decisria condicionada. Ambas seriam insuficientes para explicar o
direito na sociedade moderna e direcionar a sua interpretao frente aos novos limites e
funes que lhe so colocados pelo alto grau de complexidade das relaes sociais que
deve regular. (LUHMANN, 1983; TEUBNER, 1989a; BLLESBACH, 2002;
CAMPILONGO, 2002).

No campo do Direito Sade, a teoria dos sistemas sociais de Niklas Luhmann

defendida por Germano Schwartz (2004) como arcabouo terico indispensvel para o
reposicionamento do direito em face da crescente complexidade social, como a relacionada
ao aumento do risco sanitrio dela decorrente e da necessidade de se enfrentar os novos
desafios impostos s decises relativas a esse sistema jurdico de modo a se reforar o
carter principiolgico-constitucional da proteo sanitria.

2.1 A posio da teoria sistmica em face das principais teorias analticas e correntes
marxistas do direito

Pretende-se, inicialmente, situar a viso autopoitica do direito no suposto

estgio de transio cientfica para alm do paradigma jurdico positivista.

Deve-se frisar, mais uma vez, que no o objetivo deste trabalho defender a
supremacia de um modelo em relao ao outro, mas dissertar sobre as propostas do
pensamento sistmico e seus limites em relao efetivao do Direito Sade
propugnado pela Constituio Federal de 1988 em sua dimenso social e interdisciplinar.

As crticas dos defensores da viso autopoitica do direito ao referido impasse

jurdico-cientfico destinam-se, de um lado, s teorias analtico-formalistas, como a Teoria
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Pura de Hans Kelsen (1998), centradas numa viso cientfica positivista do direito alheia
sua relao com a sociedade, e, de outro, embora no se tratar do formalismo positivista
citado, rejeita-se o enfoque das teorias sociolgicas do direito e de suas interaes sociais
como sistema aberto, compreendendo-o sob a tica de um sistema decisional socialmente
condicionado (ANTUNES, 1989, p. xix).66

No que diz respeito Teoria Analtica do Direito, esta se insere no movimento

positivista do sculo XIX e comeo do sculo XX, sendo sua principal influncia no
campo jurdico exercida pela vertente lgico-analtica que, embora leve em conta fatos
positivos o direito como um algo existente na realidade social, dado positivamente, e
por isso acessvel a uma anlise cientfica , procura explic-lo de modo formal como um
sistema conceitual, lingstico.67

O positivismo jurdico oriundo dessa orientao restringe a cincia do direito

anlise crtica de afirmaes normativas e lingstico-conceptuais, deixando as
investigaes empricas fundamentalmente para disciplinas da especialidade, como, por
exemplo a sociologia do direito. (MAZUREK, 2002a, p. 370).

Essa vertente lgico-analtica centra seu interesse nas proposies lingstico-

conceituais e pressupe, a partir da compreenso da estrutura das normas e de seus

66
H que se distinguir claramente a crtica ao positivismo enquanto modelo cientfico de anlise do
direito e das cincias sociais, sob o axioma da neutralidade valorativa e da busca de leis naturais da vida
social e de uma cincia da sociedade formada segundo o modelo das cincias da natureza (LOWY, 2003, p.
18-19) da considerao do Direito Moderno como Direito Positivo, no sentido da contingncia de suas
estruturas, relacionada sua contnua adaptao s transformaes da sociedade e de sua complexidade no
contexto histrico, em oposio ao perene Direito Natural. (LUHMANN, 1983, p. 225; CANARIS, 1996, p.
27 e 30). Para uma viso abrangente e crtica da inadequao e das distores ideolgicas da aplicao do
positivismo enquanto modelo cientfico no campo das cincias sociais recomenda-se a leitura da obra de
Michael Lwy (2003) intitulada As aventuras de Karl Marx contra o Baro de Mnchhausen: marxismo e
positivismo na sociologia do conhecimento.
67
Esse desenvolvimento histrico tratado por Tercio Sampaio Ferraz Jr. (1994), como a consolidao da
Cincia Dogmtica do Direito. A respeito da influncia do positivismo e de seu carter formalista, afirma o
referido autor: A primeira metade do sculo XX acentua as preocupaes metodolgicas j presentes no
sculo anterior. O incio do sculo dominado por correntes que o levam s preocupaes do pandectismo
ao seu mximo aperfeioamento por exemplo, na obra de Kelsen ou insistem numa concepo
renovada do saber jurdico ligando-o realidade emprica. [...] O jurista aparece a como o terico do direito
que procura uma ordenao dos fenmenos a partir de conceitos gerais obtidos, para uns, mediante processos
de abstrao lgica e, para outros, pelo reconhecimento de institutos historicamente moldados e
tradicionalmente mantidos. [...] Neste quadro, a cincia dogmtica do direito, na tradio que nos vem do
sculo XIX, prevalecentemente liberal, na sua ideologia, e encarando, por conseqncia, o direito como
regras dadas (pelo Estado, protetor e repressor) tende a assumir o papel de conservador daquelas regras, que,
ento, so por ela sistematizadas e interpretadas. (FERRAZ JR, 1994, p. 82-83).

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conceitos da anlise de determinadas palavras, por exemplo: direito, coao, moral etc.
, a possibilidade de se elucidar no s o seu significado, mas, para alm disso, os
prprios fenmenos sociais nas suas relaes uns com os outros. (MAZUREK, 2002a, p.
370).

Dessa forma, restringindo-se anlise de conceitos jurdicos bsicos, espera

desenvolver uma teoria sobre a estrutura geral do direito. (FERRAZ JR., 1994, p. 82).

Insere-se, segundo Claus-Wilhelm Canaris (1996, p. 27), numa viso sistmica

do direito restritiva pertencente aos sistemas de puros conceitos fundamentais.

Embora o referido autor no ignore a importncia do instrumental terico da

teoria kelseniana, de seus sempre pr-elaborados conceitos fundamentais apriorsticos,
entende que sistemas como este apresentam grandes limitaes para a prpria elaborao
cientfica jurdica no sendo capazes de concretizar a unidade valorativa exigida pelo
direito. Esta unidade sempre de tipo material e s pode realizar-se numa ordem jurdica
historicamente determinada o que estaria aqum das possibilidades daqueles sistemas
analticos, como o kelseniano, que tratam de categorias puramente formais, que subjazem
a qualquer ordem jurdica imaginvel (CANARIS, 1996, p. 27).68

Para essa criticada viso formalista-positivista, as normas jurdicas postas pelo

Estado assumem a centralidade da anlise cientfica do direito seja sob o prisma de Hans
Kelsen (1998) e de sua Teoria Pura em que tais normas so o objeto da cincia
jurdica, e a conduta humana s o na medida em que determinada nas normas jurdicas

68
A mesma crtica dirigida por Canaris (1996, p. 28) aos sistemas lgico-formais, como o da jurisprudncia
dos conceitos e do sistema axiomtico-dedutivo, que, como os sistemas de puros conceitos formais, seriam
inadequados para exprimir a unidade interior e a adequao de determinada ordem jurdica positiva. Tais
limitaes decorreriam do conceito positivista de cincia fundado nos ideais metodolgicos das cincias
naturais, imprimindo cincia jurdica um carter estritamente lgico. Sua incongruncia em relao viso
sistmica da cincia jurdica, proposta pelo referido autor, que melhor se adequariam aos objetivos e
essncia do direito assim exposta: Esta concepo [positivista] da essncia e dos objetivos da Cincia do
Direito pode-se hoje, sem reserva, considerar como ultrapassada. De fato, a tentativa de conceber o sistema
de determinada ordem jurdica como lgico-formal ou axiomtico-dedutivo est, de antemo, votada (sic) ao
insucesso. Pois a unidade interna de sentido do direito, que opera para erguer o sistema, no corresponde a
uma derivao da idia de Justia de tipo lgico, mas antes de tipo valorativo ou axiolgico. Quem poderia
seriamente pretender que a regra de tratar o igual por igual e o diferente de modo diferente, de acordo com a
medida da diferena, pode ser acatada com os meios da lgica? Os valores esto, sem dvida, fora do mbito
da lgica formal e, por conseqncia, a adequao de vrios valores entre si e a sua conexo interna no se
deixam exprimir logicamente, mas antes, apenas, axiolgica ou teleologicamente. (CANARIS, 1996, p. 30-
31).

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como pressuposto ou conseqncia, [...] em que constitui contedo de normas jurdicas

(KELSEN, 1998, p. 79) , seja com uma maior abertura pela teoria estruturalista de
Herbert Lionel Adolphus Hart (2001) e seu enfoque na diversificao das normas jurdicas
em regras primrias e secundrias.

Enquanto que para a teoria kelseniana a condio de existncia do sistema

jurdico, restrito ao conjunto escalonado de normas jurdicas vlidas, depende de um
pressuposto lgico, com o estabelecimento lgico-fictcio (pressuposio lgico-
transcendental) de uma norma fundamental (Grundnorm), para Hart (2001), o direito
compreenderia um sistema de regras emprico sociais.69

Nesse sentido, nas regras primrias, a caracterstica sociolgica consistiria em

sua manifestao exterior como regra de comportamento, consensual e que se repetiria
regularmente, na maioria de um grupo social. O aspecto psicolgico de sua existncia se
manifestaria quando certo comportamento reconhecido pela maioria do grupo social
como padro geral.

As condies de existncia das regras secundrias, de atribuio de

competncia, dependeriam da utilizao de uma regra de reconhecimento por um tribunal
ou por outras pessoas para a identificao das regras do sistema, sendo seu aspecto exterior
um aplicar, enquanto prtica complexa do sistema jurdico.

Segundo a sntese proposta por Per Mazurek (2002a,), essas regras secundrias
de reconhecimento, diferentemente das demais, no encontrariam no interior desse sistema

69
Acerca dos limites dessa pressuposio, embora empregue o termo lgico-transcendental para se referir a
esse processo cognitivo, Kelsen (1998) busca restringir o seu grau de abstrao estipulando sua vinculao
com uma dada ordem jurdica, ou seja, sua vinculao a uma Constituio sempre determinada e
efetivamente estabelecida, portanto no condicionada a qualquer valor transcendente ao Direito Positivo, da
porque afirma: [...] A norma fundamental no , portanto, o produto de uma descoberta livre. A sua
pressuposio no se opera arbitrariamente, no sentido de que temos a possibilidade de escolha entre
diferentes normas fundamentais quando interpretamos o sentido subjetivo de um ato constituinte e dos atos
postos de acordo com a Constituio por ele criada como o seu sentido objetivo, quer dizer: como normas
jurdicas objetivamente vlidas. (KELSEN, 1998, p. 224-225). No obstante a extensa argumentao por ele
desenvolvida, o fato de propor uma fundamentao metafsica do direito em uma premissa maior que no
pode ser posta em questo no deixa de ser abertamente reconhecida: [...] Por outras palavras: se a norma
fundamental no pode ser uma norma querida, mas a sua afirmao na premissa maior de um silogismo
logicamente indispensvel para a fundamentao da validade objetiva das normas, ela apenas pode ser uma
norma pensada. [...] Uma cincia jurdica positivista apenas pode constatar que esta norma pressuposta
como norma fundamental. Nesse sentido, conclui: [...] e uma norma que pensada como pressuposto quando
uma ordem coercitiva globalmente eficaz pensada como um sistema de normas jurdicas vlidas. (KELSEN, 1998,

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jurdico sua validade, no podendo, sequer, lhes ser atribudo um controle de validade no
sentido habitual do termo. A soluo para esse equvoco lingstico seria considerar que
a regra de reconhecimento, por falta de um ponto de referncia interno ao sistema, no
pode ter nem deixar de ter validade, sendo simplesmente aceita. (MAZUREK, 2002a, p.
375).

Percebe-se, ento, o paradoxo normativo do direito em ambas as correntes

analticas quanto sua fonte de validade, seja ela pressuposta numa norma fundamental ou
num consenso geral e hipottico que se impe como regra de reconhecimento. Da porque,
segundo Tercio Sampaio Ferraz Jr. (1994, p. 176): para a dogmtica analtica,
ordenamento um conceito operacional que permite a integrao das normas num
conjunto, dentro do qual possvel identific-las como normas jurdicas vlidas.

De qualquer forma, mais do que o seu encoberto carter auto-referencial e

paradoxal, que na teoria sistmica reconhecido como caracterstica prpria da
diversificao dos sistemas sociais e de sua autopoiese, o ponto central da crtica a tais
teorias analticas relaciona-se ao isolamento do direito, no s no campo de sua anlise
cientfica, como em sua prxis, deixando de lado suas inter-relaes com a sociedade, por
ser considerado, enquanto sistema jurdico, sob uma perspectiva a-valorativa ou apenas
descritiva. Nessa linha, Niklas Luhmann (1983) antes mesmo de sua completa adeso ao
pensamento autopoitico, apontava a seguinte deficincia dessa viso estritamente
normativista:

No se pode negar que tal tipologia das normas em princpio correta e

fornece um certo grau de orientao. Mas ela no vai alm de
classificaes incapazes de desvendar a interdependncia funcional e a
relao, em termos de desenvolvimento, entre os diferentes tipos, e muito
menos sua relao com outras estruturas cognitivas, com a diferenciao
funcional, etc. (LUHMANN, 1983, p. 42).

Um exemplo dessa tentativa de neutralizao do direito pode ser extrado de

sua distino da moral. Para o positivismo jurdico, os valores, embora tenham sua
existncia objetiva reconhecida, estariam situados fora do direito, em uma ordem divina,
ultra-positiva ou moral que apenas indiretamente, atravs de uma crtica moral do Direito

p. 227).

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Positivo, condicionaria a sua modificao ou legitimaria um direito de resistncia a uma

norma jurdica to condenvel que no merea obedincia. (MAZUREK, 2002a, p. 377).

O problema central da aplicao do direito na teoria analtica consiste na

desconsiderao de ideais sociais, ticos ou polticos, bem como de suas tenses com os
demais sistemas sociais, que, quando muito, so deslocados para a esfera da argumentao
jurdica.

Contudo, conforme a crtica de Fbio Konder Comparato (2006), essa

separao do elemento axiolgico do direito que a leva a se distinguir da moral, tornando
dispensvel a prpria indagao se a ordem jurdica justa ou injusta, inaceitvel e
revela um sofisma evidente, o que leva referido autor seguinte observao:

[...] A ordem jurdica no existe como uma finalidade em si mesma, mas

sempre como meio institucional de se concretizarem certos fins sociais,
tidos como valiosos. Que esses fins sociais sejam considerados justos
para uma determinada comunidade e injustos para outra no significa que
o direito deva reduzir-se a puras normas abstratas. (COMPARATO,
2006, p. 359).

Nesse mesmo sentido, acerca da separao entre direito e moral decorrente

dessa teorizao jurdica analtica, acrescenta Comparato (2006, p. 360):

De qualquer modo, foi com base nessa concepo assptica da ordem

jurdica que Kelsen pretendeu separar o direito da moral. Para ele, esse
discrime pode ser feito segundo o critrio kantiano de que a moral rege
apenas a conduta interior, enquanto o direito diz respeito ao foro externo
das aes humanas. As intenes e motivos nem sempre ficam alheios
anlise jurdica, ou ao exame judicial do caso concreto.

Assim, em determinadas situaes limites de difcil deciso, em que no existe

no sistema uma regra inequvoca para o caso jurdico em questo, tambm chamados hard
cases, evidenciam-se algumas das crticas compreenso estritamente positivista do
direito como sistema fechado, hierrquico de regras vlidas, uma vez que, por sua prpria
lgica interna, a deciso dos juzes nesses casos tende a aparecer como arbitrria ou
poltica posto que no obedece a uma regra especfica. (MAZUREK, 2002a, p. 379).

De maneira contrria a essa arbitrria discricionariedade do juiz, poderia ainda

ser citada a crtica de Ronald Dworkin (2002) ao positivismo jurdico e sua defesa do
emprego dos princpios como normas de interpretao e de aplicao do direito.

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Apesar dessa breve e superficial abordagem das teorias analticas, em razo de

sua natureza marcadamente positivista, criticada no mbito das cincias sociais por
diversos autores como Michael Lwy (2003) e, no meio jurdico, como Claus-Wilhelm
Canaris (1996) dentre outros, resta evidente, conforme ressalta Per Mazurek (2002a, p.
380), que tais teorias formais em sua [...] mera perspectiva neutral, apenas analtico-
descritivo do direito, j tem efeitos prtico-normativos na medida em que, nas suas anlises
de conceitos, revele ou oculte questes prticas de poltica jurdica.

Por sua vez, quanto viso oposta do direito, como sistema aberto,
condicionado socialmente s relaes de dominao e fora, impostas pelas relaes
materiais presentes na sociedade capitalista, apresentam-se as concepes jurdicas
marxianas (atribudas ao prprio Marx) e marxistas (de seus seguidores).

Destacam-se aqui suas duras crticas ao Direito Burgus seja em seu vis
economicista de sujeio s relaes econmicas da infra-estrutura, questionado por
Eros Roberto Grau (2002, p. 50) como uma interpretao equivocada de Marx e Engels;
seja como as empreendidas por Pasukanis (1989), em sua teoria da circulao de
mercadorias, a partir da qual desponta sua crtica forma jurdica, cujo objetivo principal
seria regular os vnculos entre dois agentes econmicos no mercado de modo a permitir e
estimular a circulao de mercadorias, organizar a economia capitalista e, assim, garantir o
nvel de desenvolvimento de suas relaes econmicas e sociais. (NAVES, 2000, p. 57).

Pasukanis (1989) ataca abertamente a teoria geral do direito positivista,

sobretudo de escolas analticas como a kelseniana, refutando o alto grau de abstrao de
seus conceitos jurdicos resultantes da elaborao lgica das normas de direito positivo.
Nessa linha afirma o referido autor:

O direito enquanto fenmeno social objetivo no pode esgotar-se na

norma, seja ela escrita ou no. A norma, como tal, isto , o seu contedo
lgico, ou deduzida diretamente de relaes preexistentes, ou, ento,
representa, quando promulgada como lei estatal, um sintoma que nos
permite prever, com uma certa verossimilhana, o futuro nascimento de
relaes correspondentes. Para afirmar a existncia objetiva do direito
no suficiente conhecer o seu contedo normativo, mas necessrio
saber se este contedo normativo realizado na vida pelas relaes
sociais. A fonte habitual de erros neste caso o modo de pensar
dogmtico que confere, ao conceito de norma vigente, uma significao
especfica que no coincide com aquilo que o socilogo ou historiador
compreendem por existncia objetiva do direito. (PASUKANIS, 1989, p.
57).

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Nesse sentido, o direito s adquire significao se corresponde a determinadas

relaes entre sujeitos. Revela-se, assim, a posio terica antinormativista de Pasukanis
(1989), que, segundo Mrcio Billarinho Naves (2000, p. 64), recusa a prevalncia da
norma sobre a relao, isto , que recusa a premissa de que a norma que gera a relao
jurdica.

Essa viso do direito e do prprio Estado como um aparelho garantidor e

dependente de um circuito de trocas mercantis que cria as condies bsicas para que se
opere a distino entre o pblico e o privado desvelaria o segredo do Estado e das
formas polticas burguesas no sentido da dominao de classe por eles sustentada de
modo indireto e mediato. (NAVES, 2000, p. 80).

A funo do direito de encobrir e sustentar o desenvolvimento dos modos de

produo capitalista dar-se-ia atravs das abstraes e fices jurdicas tanto da
impessoalidade do Estado quanto da forma jurdica em que se sustentam a liberdade e
igualdade de partes nas relaes de troca (PASUKANIS, 1989, p. 111-112).70

Ao tratar das relaes entre a forma da mercadoria e o Estado, Mrio

Bilharinho Naves (2000) expe a sntese dessa crtica marxista:

[...] Ora, o carter pblico do Estado s pode se constituir em uma

sociedade organizada sob o princpio da troca por equivalente, que
pressupe como condio necessria da circulao a presena de sujeitos
proprietrios que se relacionam de modo voluntrio e livre, sem a
presena de uma autoridade coatora externa. O operrio no coagido a
vender a sua fora de trabalho para o capitalista, ele o faz por livre
deliberao de sua vontade, por meio de um contrato. o que acentua
Pasukanis, ao dizer que O poder poltico de classe pode assumir a forma
de um poder pblico na medida em que a relao de explorao se realiza

70
Dessa forma, segundo Pasukanis (1989, p. 113): Qualquer teoria jurdica do Estado que queira alcanar
todas as funes do Estado , no presente, necessariamente inadequada. No pode ser o reflexo fiel de todos
os fatos da vida do Estado e apenas parece uma reproduo ideolgica deformada da realidade. A dominao
de classe, em sua forma organizada como em sua forma desorganizada, muito mais ampla do que o
domnio do poder estatal. A dominao da burguesia se exprime tanto na dependncia do governo aos
bancos e grupos capitalistas quanto na dependncia de cada trabalhador particular em relao ao seu
empregador, e no fato de que os funcionrios do aparelho de Estado so intimamente vinculados classe
dominante. Todos estes fatos, cujo nmero poderamos multiplicar at o infinito, no possuem qualquer
expresso jurdica oficial mas concordam em sua significao, tal como a subordinao dos mesmos
operrios s leis do Estado burgus, s ordens e decretos de seus organismos, ao julgamento de seus
tribunais, etc. Ao lado da dominao de classe direita e imediata constitui-se uma dominao mediata,
refletida sob a forma do poder oficial do Estado enquanto poder particular destacado da sociedade. Assim
surgiu o problema do Estado que oferece tanta dificuldade anlise quanto o problema da mercadoria.

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formalmente como relao entre dois possuidores de mercadoria

independentes e iguais, um dos quais, o proletrio, vende a sua fora de
trabalho e o outro, o capitalista, a compra. (NAVES, 2000, p. 80).

A despeito dessa bem articulada crtica s relaes desiguais que a prtica

trabalhista e a luta hodierna do Direito do Trabalho tenderiam a confirmar, ao menos no
campo das relaes laborais, Eros Roberto Grau (2002, p. 50) posiciona-se de forma
contrria suposio inteiramente equivocada [...] de que Marx e Engels teriam
concebido o direito como mero reflexo da economia.71

A partir de uma releitura funcionalista, que, embora no seja autopoitica, com

ela guarda algumas semelhanas, o mencionado autor adere tese de que o direito no
possui apenas uma linguagem, mas uma linguagem, na medida em que instrumenta uma
modalidade de comunicao entre os homens, seja para ordenar situaes de conflito, seja
para instrumentalizar polticas. (GRAU, 2002, p. 56).

Por essa razo, o direito no poderia ser visto como uma simples
representao da realidade social, existente fora dela, devendo, contudo, ser entendido
como um nvel do todo social, em sentido funcional e no institucional, sendo a
hierarquia entre infra-estrutura e supra-estrutura uma metfora que s poderia ser
interpretada como uma hierarquia de funes, ou seja, [...] hierarquia entre as relaes
sociais segundo as funes que assumem no processo de produo e reproduo da vida
social. (GRAU, 2002, p. 57).

Relativiza-se, dessa maneira, parte das crticas marxistas ao direito a partir da

considerao das demais funes que exerce, no sendo apenas condicionado pela
econmica, como tambm a condicionando, posto que ambos seriam interdependentes. Da
porque, com base numa releitura marxista, afirma Eros Roberto Grau (2002, p. 57): A
compreenso dessa realidade nos permite verificar que o direito , sempre e tambm no
modo de produo capitalista, um instrumento de mudana social, para ser dinamizado,

71
A partir de uma intrincada discusso interpretativa de diferentes trechos das principais obras de Karl Marx
e Friedrich Engels, o referido jurista sustenta que: Afirmar que o modo de produo da vida material
(social) que diverso do modo de produo dos bens materiais determina o direito algo inteiramente
distinto da afirmao de que a estrutura econmica (uma das estruturas regionais integras na estrutura global
do modo de produo da vida social) determina o direito. (GRAU, 2002, p. 53).

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nessa funo, ao sabor de interesses bem definidos.72

Luhmann (1983), por sua vez, ao tratar das abordagens clssicas da sociologia
do direito refere-se teoria da sociedade de Karl Marx como a reao a uma caracterstica
fundamental do desenvolvimento social moderno, qual seja, a transio do primado sobre
a determinao de sentido sociedade, deslocando-o da poltica para a economia.73

Assim, desenvolveu-se uma teoria sociolgica marxista do direito marcada por

sua uniteralidade na medida em que lhe atribui o papel central de fixar as contradies
sociais resultantes do modo de produo capitalista, atravs da atribuio individual de
chances especiais e desiguais, sendo a totalidade do direito moldada aos interesses dos
proprietrios, posto que concede e protege a propriedade. (LUHMANN, 1983, p. 23).

Nesse contexto, a viso marxista do direito poderia ser interpretada como uma
dissoluo em entrelaamentos, subjetivos e locais, entre a satisfao de necessidades e o
processo decisrio (se bem que esse raciocnio no transparece nas exposies oficiosas do
marxismo nem na literatura secundria nelas inspiradas). (LUHMANN, 1983, p. 24).

72
Conforme defende o referido autor: A superao de leituras equivocadas deita por terra as concepes de
que o direito exclusivamente um produto, puro, das relaes econmicas, relaes, essas, s quais ele (o
direito) seria alheio; de que o direito somente ideologia, sob a qual as relaes de produo dissimulam sua
verdade que o direito uma expresso da vontade de uma classe dominante ou simples meio de dominao,
que instrumenta a represso exercida por essa classe. O direito mais do que isso. H de ser visualizado,
assim, como instncia de um todo complexo, se manifesta no bojo de uma relao de causalidade estrutural
(v. trechos das cartas de Engels, acima transcritos), resultante da interao dela instncia jurdica com
as demais instncias desse todo complexo. [...] Se, por um lado, o direito interfere na constituio, no
funcionamento e na reproduo das relaes de produo, reproduzindo-as de maneira deformada,
ideologicamente, certo tambm, de outra parte, que a sociedade capitalista essencialmente jurdica e nela
o direito atua como mediao especfica e necessria das relaes de produo que lhe so prprias. Tais
relaes de produo no poderiam estabelecer-se, nem poderiam reproduzir-se, sem a forma do direito
(Poulantzas 1967/160 e carta de Engels a Conrad Schmidt, de 27.10.1889, trecho acima transcrito). Em
outros termos: a estrutura econmica do capitalismo no existiria se no existisse um direito que supusesse
regras gerais e sujeitos abstratos, livres e iguais (Jeammaud, 1986/51). O que importa neste passo a
verificao de que o direito , sempre, um instrumento de mudana social. O direito produzido pela
estrutura econmica mas, tambm interagindo em relao a ela, nela produz alteraes. A economia
condiciona o direito, mas o direito condiciona a economia. [...] Isso nos permite verifica que o direito no
mera representao da realidade social, existente fora dela, porm um nvel do todo social. (GRAU, 2002, p.
57-59).
73
Sobre a forma pela qual a teoria de Marx trabalha essa transio de sentido, explica Luhmann (1983, p.
23): Ela interpreta o primado da economia, na medida em que este relaciona o econmico com a
materialidade das necessidades humanas, como uma verdade antropolgica e trans-histrica, formulando
nesse contexto uma teoria natural-dialtica do desenvolvimento social. A propulso do desenvolvimento se
d a partir de alteraes nas foras produtivas e nas condies de produo que intermedeiam a satisfao de
necessidades materiais ou, em termos mais precisos: de contradies sociais que resultam no decorrer do
desenvolvimento da produo e da satisfao de necessidades.

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Luhmann (1983) reconhece parcialmente a compatibilidade dessa viso

estrutural jurdica com o aumento de complexidade da Sociedade Capitalista, no sentido de
sua maior adequao soluo de problemas decisrios a partir um grau mximo de
variabilidade estrutural consentido sustentado pelo direito. Contudo, segundo o referido
socilogo alemo:

A questo, porm, se esse o nico sentido no qual o direito condiciona

a complexidade sistmica da sociedade. Certamente no. Aqui se
localizam as limitaes da tica da sociologia marxista do direito,
apresentando ao mesmo tempo um problema que s pode ser
convenientemente articulado por meio de uma abordagem mais abstrata
da teoria sociolgica da sociedade. (LUHMANN, 1983, p. 24).

Embora no se possa chamar de estritamente marxista, cabe, ainda que

superficialmente, introduzir neste tpico como a Teoria Crtica, sobretudo, atravs de
Jrgen Habermas posiciona-se frente a esse impasse terico.74

Habermas (2001), em sua Teoria da Ao Comunicativa, em certa medida,

afasta-se tanto da anlise positivista da sociedade e do direito quanto de sua leitura
estritamente marxista, como fora mencionado de modo incidental, ao tratar dos Aspectos
gerais da Teoria dos Sistemas. Insere-se, ainda que sua maneira intersubjetivista, na
tentativa comum s teorias de Foucault (1979) e Luhmann (1998), apontada por Teubner
(1989b, p. 729), de superao do realismo epistemolgico e individualismo metodolgico
legados por Max Weber.

Na construo das bases para o agir comunicativo, sua teoria alm de romper
com o citado realismo epistemolgico weberiano, distancia-se da concepo de razo

74
Embora se reconhea a influncia do pensamento marxista na obra de Jrgen Habermas, esse autor no
adota de forma ordenada e direta alguns conceitos e interpretaes formulados por Karl Marx, criticando, por
exemplo, a reduo do processo de constituio do gnero humano ao trabalho tcnico-instrumental.
(MAZUREK, 2002b, p. 451). No mesmo sentido, apresenta-se a sua conceitualizao de sociedade civil e
sua maior autonomia em relao economia, na qual deixa claro a superao de alguns pressupostos
marxistas: [...] O atual significado da expresso sociedade civil no coincide com o da sociedade
burguesa da tradio liberal, que Hegel chegara a tematizar como sistema das necessidades, isto , como
sistema do trabalho social e do comrcio de mercadorias numa economia de mercado. Hoje em dia, o termo
sociedade civil no inclui mais a economia constituda atravs do direito privado e dirigida atravs do
trabalho, do capital e dos mercados de bens, como ainda acontecia na poca de Marx e do marxismo. O seu
ncleo institucional formado por associaes e organizaes livres, no estatais e no econmicas, as quais
ancoram as estruturas de comunicao da esfera pblica nos componentes sociais do mundo vida.
(HABERMAS, 1997, v. 2, p. 99).

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prtica aristotlica de modo a substitu-la pelo conceito de razo comunicativa, o que,

segundo adverte o prprio Habermas (1997, v. 1, p. 19), vai muito alm de uma simples
troca de etiqueta. Desta, depreende-se uma nova forma de compreenso da relao entre
os indivduos e destes com o Estado, prpria da modernidade, em que os primeiros passam
a estar essencialmente ligados categoria de sujeitos privados, no sendo mais
considerados apenas no conjunto que forma certa cultura ou ordem poltica.

Abandona-se, portanto, a viso de uma sociedade composta de indivduos e

centrada no Estado prprias da teoria normativista do Estado, direito racional, e da tradio
filosfica empreendida pela razo prtica. Contudo, o referido autor reconhece seus
vestgios filosfico-histricos no conceito de sociedade que se administra
democraticamente a si mesma, na qual o poder burocrtico do Estado deve fundir-se com a
economia capitalista. (HABERMAS, 1997, v. 1, p. 18).

Para que essa fuso no resulte em uma opressora submisso das estruturas da
sociedade civil e da esfera pblica decorrentes de sua contaminao pelos imperativos
sistmicos que emergem da administrao e da economia, a teoria habermasiana precisa
pressupor um mundo da vida e uma esfera pblica no colonizados pela racionalidade
teleolgica que prpria dos sistemas. (VILLAS BAS FILHO, 2006a, p. 215).

A sada para essa contaminao, segundo Habermas (1997 v. 2, p. 310)

consiste numa aposta no processo democrtico fundado numa nova racionalidade e nova
teoria do direito capazes de assegurar simultaneamente a autonomia privada e pblica dos
sujeitos de direito. 75

Da resultaria o nexo conceitual interno entre Estado de direito e democracia,

central sua teoria intersubjetivista, fundada na racionalidade comunicativa, no discurso e
numa viso procedimentalista do direito. Nessa linha, afirma:

Por conseguinte, a compreenso procedimentalista do direito tenta

75
Acerca do novo sentido atribudo razo na sociedade moderna, explica Habermas (1997, v. 1, p. 20): A
razo comunicativa distingue-se da razo prtica por no estar adstrita a nenhum ator singular a um macro-
sujeito sociopoltico. O que torna a razo comunicativa possvel o medium lingstico, atravs do qual as
interaes se interligam e as formas de vida se estruturam. Tal racionalidade est inscrita no telos lingstico
do entendimento, formando um ensemble de condies possibilitadoras e, ao mesmo tempo, limitadoras.
Qualquer um que se utilize de uma linguagem natural, a fim de entender-se com um destinatrio sobre algo
no mundo, v-se forado a adotar um enfoque performativo e aceitar determinados pressupostos.

95
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mostrar que os pressupostos comunicativos e as condies do processo de

formao democrtica da opinio e da vontade so a nica fonte de
legitimao. Tal compreenso incompatvel no somente com a idia
platnica, segundo a qual o direito positivo pode extrair sua legitimidade
de um direito superior, mas tambm com a posio empirista que nega
qualquer tipo de legitimidade que ultrapasse a contingncia das decises
legisladoras. (HABERMAS, 1997, v. 2, p. 310).

A razo , ento, reposicionada como meio (medium) lingstico fundamental

em toda a estrutura de seu pensamento, superando-se a tradicional reduo da
racionalidade ao seu aspecto cognitivo-instrumental, de que resultaria o seu dficit
qualitativo, reabilitando-a atravs de uma mudana de paradigma capaz de superar o
logocentrismo da filosofia da conscincia criticado por Jacques Derrida, sem contudo, se
recorrer a uma crtica radical da razo. (HABERMAS, 1998, p. 287-293).76

Nesse sentido, ao Direito Positivo moderno atribuda a mediao social,

como instrumento capaz de amenizar a tenso entre facticidade e validade, diminuindo de
maneira segura o risco de dissenso, para, assim, possibilitar a integrao social sem o apelo
a fundamentaes religiosas, metafsicas ou transcendentais, posto que, inserido no mundo
da vida, contribuiria para a formao de macio pano de fundo consensual para o agir
comunicativo. (HABERMAS, 1997, v.1, p. 40).

76
A crtica da razo efetuada por Habermas empreendida no no sentido de sua radical negao, mas de
sua extenso. Dessa forma, ao invs de identificar o problema da racionalidade moderna como um excesso
da razo que serviria para instrumentalizar a dominao social, para a teoria habermasiana, de forma
contrria, sua crise resulta de uma deturpao de seus fins, que a transforma numa ferramenta por
excelncia de supresso da liberdade. Isso decorreria de um dficit qualitativo de racionalidade que requer
uma mudana de paradigma alm de seu conceito unidimensional, cognitivo-instrumental, prprio da
filosofia da cincia. Nesse sentido, disserta Orlando Villas Bas Filho (2006a, p. 58): [...] No se trata de
alargar essa dimenso teleolgica da racionalidade, de modo a estender ainda mais a racionalidade cognitivo-
instrumental. O dficit de razo apontado por Habermas no se relaciona com essa faceta da racionalidade.
Trata-se antes de mostrar que a razo no se reduz ao seu aspecto cognitivo-instrumental, aspecto esse
privilegiado por um paradigma que o da conscincia de si, da auto-referncia de um sujeito que conhece e
age isoladamente (...). Ainda sobre esse assunto, acrescenta em sua dissertao de mestrado que: [...] O
projeto de Habermas pode ser entendido como uma mudana de paradigma justamente por negar essa
coincidncia da parte com o todo, no que concerne racionalidade, de modo a negar esse paradigma
centrado no sujeito, opondo-lhe outro que o da relao intersubjetiva de indivduos, que socializados
atravs da comunicao se reconhecem mutuamente. [...] Assim, a mudana de paradigma se d com a
negao do logocentrismo do pensamento ocidental e com a afirmao da compreenso intersubjetiva, o que
implica uma negao da reduo da razo ao seu aspecto cognitivo-instrumental. (VILLAS BAS FILHO,
2006a, p. 59). No que diz respeito ao termo logocentrismo, este remete filosofia ps-estruturalista de
Jacques Derrida, filsofo francs, nascido na Arglia e de origem judaica, que em sua obra criticou a
centralidade do logos [razo] no pensamento ocidental [tendo-a como] questionvel em decorrncia de seu
carter metafsico, fruto de uma conscincia interiorizada que se expressa essencialmente atravs de uma

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Percebe-se, ento, que nessa nova proposta interpretativa habermasiana, as

formas de comunicao da formao poltica da vontade no Estado de direito, da legislao
e da jurisprudncia, aparecem como partes de um processo mais amplo de racionalizao
dos mundos da vida de sociedades modernas pressionadas pelos imperativos sistmicos.
(HABERMAS, 1997, v. 1, p. 22).77

Diferentemente do que fora exposto sobre o conceito luhmanniano de

comunicao e de sua funo na reduo da complexidade na sociedade, para Habermas
(1997), o papel central da comunicao, atravs da ao comunicativa, consiste em
viabilizar o entendimento por meio da coordenao de aes.

Contudo, para isso, esse agir comunicativo deve partir de quatro pretenses de
validez verdade, correo, sinceridade e inteligibilidade , que, segundo disserta
Sidinei Cruz Sobrinho (2005), estariam garantidas por uma espcie de argumentao
transcendental. Esta, segundo o referido pesquisador, se justificaria ao passo em que
dada a impossibilidade de se recusar determinados pressupostos, que se concebe a
razo comunicativa como aquela capaz de produzir, ou melhor, de reproduzir um mundo
de sujeitos autnomos e emancipados. (CRUZ SOBRINHO, 2005, p. 20).

A Teoria do Agir Comunicativo de Habermas, da mesma forma que a Teoria

da Sociedade de Luhmann, apresenta um intrincado conjunto de pressupostos e conceitos
prprios que fogem ao objeto deste trabalho acadmico. Por essa razo, feita essa apertada
sntese, deve-se centrar a ateno para o seu conceito de Direito Moderno e para a funo a
ele atribuda.

Nessa linha, Habermas (1997, v.1, p. 55-60) constri sua teorizao do direito
e de sua fundamentao por meio da teoria do discurso, visando reestrutur-lo como
sistema jurdico capaz de promover a citada integrao social. Instrumentalizada pelo

linguagem falada e empreende uma investigao ontolgica da realidade. (HOUAISS, 2005).

77
O mundo da vida habermasiano seria formado por trs componentes que precedem qualquer processo de
entendimento, quais sejam: cultura, sociedade e personalidade. Segundo a sntese proposta por Sidinei Cruz
Sobrinho (2005, p. 23), em sua dissertao de mestrado sobre Direito Humanos e Democracia em Jrgen
Habermas, a cultura apresenta-se [...] como aquele conjunto de crenas aceitas como verdadeiras em
determinada sociedade e utilizadas para entender algo no mundo. Sociedade , por sua vez, aquele conjunto
de normas tidas como legtimas e que permitem uma identidade social e a solidariedade dos sujeitos. Por fim,
a personalidade dada pela prpria interao e socializao dos sujeitos.

97
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direito, como medium ou categoria de mediao social, sua teoria do discurso apresenta-se
como a via capaz de promover a interao no espao democrtico das dimenses sociais,
econmicas, polticas e de direito.

O direito, como medium de regulao da sociedade, trabalharia com as

expectativas generalizadas de comportamento remetendo-se a uma forma de ao
comunicativa carregada de sentido, a interao. Contudo, para que essa determinao
generalizante de expectativas acontea, faz-se necessrio que o sentido dessa ao seja
compreendido. Para tanto, as relaes de ao devem ser analisadas tambm como relaes
de sentido.

Dessas expectativas de comportamento decorria uma natureza normativa, uma

vez que, segundo Per Mazurek (2002b, p.452) , de uma srie de aes e expectativas de
ao, ela seleciona uma ao custa da outra, a estabiliza como expectativa de
comportamento geral, impondo-a mesmo com a ameaa de sanes, caso necessrio.

Contudo, a legitimidade desse direito e a validade de suas normas, mesmo

considerado como um sistema positivado, esto sujeitas sua comprovao em face das
objees apresentadas contrafactualmente, prevalecendo na medida em que estiverem de
acordo com as pretenses de validade do discurso e de seu ncleo de carter moral.
Portanto, sua positividade apresenta-se como uma simulao de parte da realidade social
que apenas se sustenta at segunda ordem, porque ela pode ser modificada ou colocada
fora de ao em qualquer um de seus componentes singulares. (HABERMAS, 1997, v.1, p.
60).78

Por sua vez, por considerar que as sociedades modernas no se restringem a

questes valorativas, as normas e os processos de entendimento necessrios integrao

78
Dessa forma, embora reconhea o Direito Moderno como Direito Positivo, Habermas (1992) diverge
claramente de sua interpretao em termos analticos, lgico-formais, remetendo a questo de sua
legitimidade no a observncia estrita de uma legalidade sacralizada, mas a nova racionalidade democrtica
que engloba uma abordagem valorativa e moral dessas questes normativas: Se, em sociedades do nosso
tipo, a legitimidade deva ser possvel atravs da legalidade, ento, a crena na legalidade, que perdeu as
certezas coletivas da religio e da metafsica, tem necessariamente, de se apoiar na racionalidade direito, de
uma forma qualquer. Porm, no se confirmou a suposio de Weber de que uma racionalidade
independente, livre da moral, inerente como tal, ao direito, a razo para a fora legitimadora da legalidade.
Legitimidade deve, sempre, a um poder poltico, exercido nas formas do direito positivo, cativo de
fundamentao, um contedo moral implcito nas qualidades formais do direito. (HABERMAS, 1992, p.
54).

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habermasiana dependem tambm do mercado e do poder administrativo, por esse motivo,

situa sua teoria do direito no contexto mais amplo de sua teoria da sociedade. Nesse
sentido, entende que:

[...] Desta maneira, o direito est ligado s trs fontes de integrao

social. Atravs de uma prtica de autodeterminao, que exige dos
cidados o exerccio comum de suas liberdades comunicativas, o direito
extrai sua fora integradora, em ltima instncia, de fontes da
solidariedade social. As instituies do direito privado e pblico
possibilitam, de outro lado, o estabelecimento de mercados e a
organizao e um poder do Estado, pois as operaes do sistema
administrativo e econmico, que se configura a partir do mundo da vida,
que parte da sociedade, completam-se em formas de direito.
(HABERMAS, 1997, v.1, p. 61-62).

Tem-se, dessa maneira, que o entendimento comunicativo garantido pelo

direito pressupe estruturas da intersubjetividade, at certo ponto, idealizadas, a partir das
quais se formariam os mundos da vida e, de sua racionalizao comunicativa, as esferas
pblicas. Da resultariam a legitimidade e a prpria funo do direito conforme explica
Orlando Villas Bas Filho (2006a, p. 214):

[...] Trata-se da metfora do direito enquanto correia de transmisso que

levaria demandas normativas provenientes do mundo da vida para o
mbito dos sistemas que, em funo de sua orientao codificada e da
racionalidade que lhe correlata, seriam indiferentes a tais demandas.
Concebido nesses termos, o direito estar, portanto, fundado em ltima
anlise no princpio do discurso que, em termos bastante gerais, consiste
na avaliao imparcial de questes normativas de qualquer espcie pelos
possveis envolvidos pelas decises tomadas.

Essa mediao do direito e a passagem das expectativas sociais do mundo da

vida para as esferas pblicas partiriam da possibilidade de uma descrio compreensiva e
representativa da sociedade como um todo, que segundo Luhmann e Fuchs (1988), no
mais alcanvel em razo do estgio de diferenciao funcional alcanado pelos sistemas
sociais. Assim, no seria mais possvel conceber-se uma instncia capaz de fornecer tal
descrio em termos gerais de sociedade.

Habermas (1997, v. 1, p. 142), por sua vez, atribui a superao desse obstculo
fora normativa do entendimento comunicativo entre sujeitos que se pautam pela
compreenso recproca, a partir de uma racionalidade dialgica centrada no no agir
estratgico weberiano, mas no agir comunicativo e na formao de uma vontade poltica
racional.
99
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Para que haja a institucionalizao poltica, necessria para as formas de

comunicaes que viabilizam a formao discursiva da vontade poltica racional, requer-se
a transformao do princpio do discurso em princpio da democracia. Da mesma forma,
preciso que o direito apresente-se como a expresso do processo racional de formao da
opinio e da vontade. (HABERMAS, 1997, v.2, p. 99-119).79

Esse processo depende de que as estruturas da sociedade civil e a esfera

pblica poltica no se encontrem contaminadas pelos imperativos que emergem de outros
sistemas, como da administrao e da economia. Requer-se, assim, primeiramente, no
apenas a formao de uma sociedade dinmica de pessoas privadas no sentido de uma
cultura poltica livre, mas tambm de uma esfera privada intacta, o que equivale dizer que
ela necessita de um mundo da vida j racionalizado. (HABERMAS, 1997, v.2, p. 104).

Em outras palavras, conforme a sntese dessa questo exposta por Orlando

Villas Bas Filho (2006a, p. 215), preciso que se pressuponha um mundo da vida e
uma esfera pblica no colonizados pela racionalidade teleolgica que prpria dos
sistemas.

Porm, o prprio Habermas (1997, v. 2, p. 106-107) reconhece a formao de

barreiras e estruturas de poder o interior da esfera pblica, sobretudo em sociedades
complexas em que tal esfera forma uma estrutura intermediria de mediao entre, de um
lado, os setores privados do mundo da vida e sistemas de ao especializados em termos de
funes, e de outro lado o sistema poltico.

O poder da mdia, enquanto sistema de comunicao de massas, destacado

como um obstculo superao dessas barreiras ao passo em que as esferas pblicas

79
A necessidade dessa institucionalizao atravs de uma democracia racionalizada pelo direito se justifica,
segundo Habermas (1997, v.2, p. 105), pois, preciso lembrar que, na esfera pblica, ao menos na esfera
pblica liberal, os atores no podem exercer poder poltico, apenas influncia. E a influncia de uma opinio
pblica, mais ou menos discursiva, produzida atravs de controvrsias pblicas, constitui certamente uma
grandeza emprica, capaz de mover algo. Porm, essa influncia pblica e poltica tem que passar antes pelo
filtro dos processos institucionalizados da formao democrtica da opinio e da vontade, transformar-se em
poder comunicativo e infiltrar-se numa legislao legtima, antes que a opinio pblica, concretamente
generalizada, possa se transformar numa convico testada sob o ponto de vista da generalizao de
interesses e capaz de legitimar decises polticas. Ora, a soberania do povo, diluda comunicativamente, no
pode impor-se apenas atravs do poder dos discursos pblicos informais mesmo que eles tenham se
originado de esferas pblicas autnomas. Para gerar um poder poltico, sua influncia tem que abranger
tambm as deliberaes de instituies democrticas da formao da opinio e da vontade, assumindo uma
forma autorizada.

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tradicionais das democracias ocidentais estariam por ele dominadas.

Dentre suas vrias estratgias de elaborao da informao e influncia na

opinio pblica, nucleares teoria da indstria cultural, o referido socilogo alemo
destaca a personalizao das questes objetivas, a mistura entre informao e
entretenimento, a elaborao episdica e a fragmentao de contextos formam uma
sndrome que promove a despolitizao da comunicao pblica. (HABERMAS, 1997, v.
2, p. 110).80

Apesar dessa constatao, a superao dessas barreiras seria possvel a partir

da iniciativa e mobilizao dos atores da sociedade civil de modo a reivindicar
modificaes na esfera poltica e uma readequao de foras entre ela, os sistemas
especializados e o sistema poltico.81

No obstante essa possibilidade, tem-se claramente que tal depende da

existncia de mundo da vida racionalizado que favorea a formao de uma esfera pblica
liberal com forte apoio na sociedade civil, ou seja, de uma sociedade civil livre e
racionalizada ,capaz de identificar as controvrsias pblicas. Ademais, ainda preciso
pressupor a disposio e capacidade de seus interlocutores em dialogar na busca do
consenso comum e coordenar suas aes para tais mobilizaes.82

80
Para uma viso mais aprofundada das crticas s relaes de poder exercidas pelos meios de comunicao
e seu papel na reduo do espao democrtico a servio de outras racionalidades sistmicas no sentido da
manipulao da opinio pblica e controle dos poderes polticos, a despeito da vasta literatura nacional e
internacional, destacam-se, como fonte para maiores referncias sobre o assunto, os estudos de Jos Arbex
Jr. sobre O poder da TV (1997), o Showrnalismo e a notcia como espetculo (2001), O Jornalismo canalha
(2003), bem como a vasta bibliografia de Noam Chomsky, em especial a seleo de suas de suas declaraes,
entrevistas e palestras realizada por Peter R. Mitchell e John Schoeffel (2005) em Para entender o Poder: o
melhor de Noam Chomsky, sem contar as publicaes do Project Censored News, coordenado por Carl
Jensen (1997).
81
Nesse sentido, afirma Habermas (1997, v. 2, p. 113): Quando tomamos conscincia da imagem difusa e
da esfera pblica veiculada pela sociologia da comunicao de massa, que aparece submetida ao poder e
dominao dos meios de comunicao de massa, cresce nosso ceticismo com relao s chances de a
sociedade civil vir a exercer influncia sobre o sistema poltico. Todavia, tal avaliao vale somente para
uma esfera pblica em repouso. Pois, a partir do momento em que acontece uma mobilizao, as estruturas
sobre as quais se apia a autoridade de um pblico que toma posio comeam a vibrar. E as relaes de
foras entre a sociedade civil e o sistema poltico podem sofrer modificaes.
82
Essas condies podem ser depreendidas do seguinte excerto: [...] O certo , no entanto, que nas esferas
pblicas polticas, mesmo nas que foram mais ou menos absorvidas pelo poder, as relaes de foras
modificam-se to logo a percepo dos problemas sociais relevantes suscita uma conscincia de crise na
periferia. E se nesse momento atores da sociedade civil se reunirem, formulando um tema correspondente e o
propagarem na esfera pbica, sua iniciativa pode ter sucesso porque a mobilizao endgena da esfera

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Contudo, segundo Luhmann (1998, p. 147), essa pressuposta predisposio ao

consenso, central perspectiva habermasiana, no se sustentaria no sendo comprovado
que as pessoas que participam desse tipo de comunicao estejam dispostas a ceder ao
melhor argumento. Para o referido autor sistmico, mesmo que se admita essa
possibilidade, esses acordos racionalmente motivados graas ao agir comunicativo no
seria ainda capaz de superar o dficit de racionalidade prprio da sociedade moderna, que
em seu entender, estaria relacionado ao processo de diferenciao que leva a sociedade
moderna a fragmentar-se em diversos sistemas funcionais.

Como foi exposta no tpico referente aos aspectos gerais da Teoria dos
Sistemas Sociais, para Luhmann (1998, p. 395), tal racionalidade pode ser satisfeita apenas
por meio da reflexividade, enquanto auto-referncia processual sistmica que viabiliza sua
auto-observao e orientao a partir da unidade de sua distino em relao ao ambiente.

Frente a esses impasses e necessidade de uma abordagem mais abstrata da

teoria sociolgica do direito e da prpria sociedade que nem por isso deixe de lado seus
conflitos, sua contingencialidade e complexidade histricas, a teoria dos sistemas
autopoiticos, no campo da cincia jurdica, seria de grande importncia na medida em que
representaria a superao de uma concepo relativamente limitada das relaes
jurdicas dadas s contnuas transformaes estruturais da sociedade. (BLLESBACH,
2002, p. 409).

H que se ressaltar, porm, que a teoria sociolgica como anlise sistmica,

no se restringe fragmentao, do sistema jurdico, mas pretende relacion-lo sua
compreenso e da sociedade como um todo. Ademais, a sociedade, vista como um sistema
social, compe-se, segundo Alfred Bllesbach (2002, p. 411), de aes dirigidas por
expectativas, sendo os sistemas vistos como molduras de orientao da ao incorporando

pblica coloca em movimento uma lei, normalmente latente, inscrita na estrutura interna de qualquer esfera
pblica e sempre presente na autocompreenso normativa dos meios de comunicao de massa, segundo a
qual os que esto jogando na arena devem sua influncia ao assentimento da galeria. Pode-se dizer que,
medida que um mundo da vida racionalizado favorece a formao de uma esfera pblica liberal com forte
apoio na sociedade civil, a autoridade do pblico que toma posio se fortalece no decorrer das controvrsias
pblicas. Pois, em casos de mobilizao devido a uma crise, a comunicao pblica informal se movimenta,
nessas condies, em trilhos que, de um lado, impedem a concentrao de massas doutrinadas, seduzveis
populisticamente e, de outro lado, reconduzem os potenciais crticos dispersos de um pblico que no est
mais unido a no ser pelos laos abstratos da mdia e o auxiliam a exercer uma influncia poltico-
publicitria sobre a formao institucionalizada da opinio e da vontade. (HABERMAS, 1997, v. 2, p. 116).

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muitas variveis, dentre as quais estaria o prprio direito.

Tem-se, portanto, que a teoria sistmica, enquanto teoria sociolgica, no se

confunde com as teorias fragmentrias que prescindem de um conceito de sociedade
global, como as teorias da ao, dos grupos de referncia, nem mesmo com a tradicional
teoria funcionalista que, em razo da sinttica apresentao de perspectivas individuais,
perde a natureza de conjunto. (BLLESBACH, 2002, p. 412).

2.2 A autopoiese do direito

A compreenso do direito e de suas conseqncias na realidade social,

segundo Luhmann (1989a), tem suscitado novas expectativas sobre as possveis
contribuies da sociologia para a administrao da justia.

Dessa perspectiva, nas ltimas dcadas, teria resultado uma disputa entre
algumas reas do conhecimento que se dedicam ao estudo desse tema, como a
jurisprudncia e a sociologia clssica, alm das abordagens intermedirias como a
Engenharia-social, o Pragmatismo e a Sociologia Jurdica, sem contudo chegar a uma
adequada sociologia da doutrina legal ou teoria legal. (LUHMANN, 1989a, p. 136).

Para a surpresa dos acadmicos dessas reas, o tratamento de tais questes teria
sido alterado radicalmente a partir de novos pontos de vista que tm atrado a ateno de
juristas e socilogos. Nesse contexto, inserem-se as pesquisas sobre a teoria geral dos
sistemas, a ciberntica, a lgica multivalente, as teorias da automao e da informao, e,
mais especialmente, a teoria dos sistemas autopoiticos. (LUHMANN, 1989a, p. 137).

Luhmann (1989a) reconhece que a adoo da autopoiese para a compreenso

dos sistemas sociais tem produzido mais confuses do que a esperada soluo dos
impasses que se prope a superar. Destaca, no entanto, que esses mal-entendidos
relacionam-se ao fato de teoria autopoitica ter suas origens na matemtica, na biologia e,
mesmo na neurofisiologia, reas cientficas que, em princpio, no levam em conta
aspectos sociais.

A despeito de tais obstculos, como foi possvel expor at aqui, o que chamaria
a ateno para o modelo autopoitico seria sua peculiar forma de auto-organizao e
operao, sua estrutura recursiva, que no caso dos sistemas sociais constituda de
processos comunicacionais de seleo e dotao de sentido, assim como o decorrente
103
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reposicionamento terico do sujeito nesse processo social.83

O tratamento das possibilidades e dos limites dessa teoria para a compreenso

do sistema jurdico sanitrio requer a retomada da observao feita inicialmente de que
Luhmann (1998, p. 14), na construo de sua Teoria da Sociedade, no sentido de se evitar
a simples e direta transposio da autopoiese biolgica social, distinguindo sua teoria dos
sistemas sociais, caracterizados como sistemas de comunicao, dos demais sistemas
orgnicos, naturais e mecnicos que fazem parte do ambiente da sociedade.84

Por essa razo, ao discorrer sobre a viso autopoitica do direito, mais uma
vez, retomada essa importante distino para que sua teoria no seja interpretada como
promotora de uma equivocada submisso da compreenso dos sistemas sociais a sua
abordagem estritamente biolgica. Nesse sentido, chega a ser enftico ao afirmar que a
adeso autopoiese no significa que os sistemas fsicos e sociais devam ser agora
interpretados em termos de modelos de sistemas biolgicos. (LUHMANN, 1989a, p.
137).

Da mesma forma, rejeita a mera analogia entre biologia e sociologia bem como

83
Nesse sentido, destaca Luhmann (1989a, p. 137): The new discovery is that biological systems, if not
physical systems in general, are characterized by a circular, recursive, self-referential mode of operation.
The mode of analysis that has emerged from this discovery has dethroned the subject in its claim to be
unique in its self-referentially.
84
Em resposta s crticas dessa natureza que o acusam de uma biologizao reducionista do fenmeno
social e em defesa de uma teoria transdisciplinar da sociologia que a desloque da teoria da ao para
constituir-se uma teoria da comunicao, cuja autopoiese social distingue-se claramente daquela biolgica,
posiciona-se o referido socilogo alemo: Esta orientacin hacia la transdisciplinariedad no significa que
el orden social sea reducido a hechos psicolgicos, biolgicos y fisiolgicos mediante un procedimiento
reduccionista. Y mucho menos que se argumente con analogas fsicas, biolgicas y psicolgicas o echando
mano de un recurso retrico con las metforas correspondientes. Esta objecin es a menudo esgrimida por
los socilogos como un relejo condicionado contra conceptos utilizados por otras disciplinas
especialmente el concepto de autopoiesis. Sin embargo, la objecin muestra que no se ha entendido la
teora, ya que esta defiende, precisamente un relativismo radical sistmico y excluye cualquier continuum
ontolgico de la realidad que hubiera que presuponer en la propia conclusin analgica. Por eso no
manejamos el argumento de que, puesto que existen reproduccin autopoitica, cerradura operativa,
evolucin, etctera, en el nivel de las clulas vivas, dichas estructuras deben existir en los sistemas sociales.
[...] Si se quiere aplicar al campo de estudio de la sociologa el concepto general de autipoiesis y formularlo
como una teora de los sistemas sociales, se requiere de una indicacin precisa respecto de la operacin por
medio de la cual el sistema se reproduce y luego se diferencia del entorno. Aqu es donde ha fracasado la
actual teora sociolgica de la accin, pues el concepto de accin remite al hombre como ser viviente y
como conciencia, es decir, no se refiere a un estado de cosas socialmente constituido. La teora de los
sistemas sociales, por ello, debe transformarse de teora de la accin en teora de la comunicacin, si quiere
aplicar el concepto de sistema que hemos delineado en los prrafos anteriores y hablar de sistemas sociales
operativamente cerrados, autopoiticos. (LUHMANN, 1988, p. 14-15).

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o simples uso metafrico que transfere termos biolgicos para a sociologia o que, em certa
medida, teria ocorrido pela ausncia de uma teoria sistmica geral capaz de evitar o
recurso direto aos conceitos emprestados da matemtica ou da biologia, sem uma adequada
considerao da convenincia de sua transposio desses campos para o social.

Na medida em que considera tais obstculos aplicao da teoria autopoitica

dos sistemas em reas sociais como o direito, o referido autor acrescenta a esse problema
terminolgico a questo da coordenao dos mltiplos nveis envolvidos, que requer a
considerao do direito e de toda a sociedade a partir da uma teoria geral dos sistemas
sociais capaz de lidar no apenas com sua compreenso como um todo, mas, tambm, de
suas interaes e organizaes em face dos demais subsistemas sociais. (LUHMANN,
1989a, p. 137-138).

Por essas razes foi preciso desenvolver inicialmente, nos limites desse
trabalho, a reconstituio dos aspectos gerais da teoria luhmanniana dos sistemas sociais,
com seus principais conceitos e mudanas paradigmticas, imprescindveis para a
compreenso de sua viso autopoitica do direito, cuja dimenso e pertinncia jurdicas
sero, finalmente, a discutidas.

Depreendem-se da referida teoria social duas inovaes conceituais prprias do

paradigma sistmico em vias de consolidao. A primeira diz respeito diferenciao do
sistema, inspirada pela teoria geral sistmica, que a concebe como o estabelecimento de
diferenas e relaes entre o sistema e o ambiente. A segunda inovao seria o
reconhecimento de que tal diferenciao s possvel em decorrncia do fechamento
operacional, auto-referencial, dos sistemas sociais, sem o que no lhes seria possvel
distinguirem as prprias operaes daquelas do ambiente.

A importncia desses dois conceitos consiste em seu auxlio para a

compreenso da funo social do direito, de suas habilidades reflexivas que constituem, de
maneira geral, a prpria auto-referencialidade do sistema jurdico.

Embora diferenciado funcionalmente, o direito no est apartado, ou fora, da

sociedade, mas em seu interior, uma vez considerada como sistema global de
comunicao.

De sua inter-relao com os demais subsistemas sociais que compem a

sociedade resulta um novo sentido para a autonomia do sistema jurdico, posto que tais

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subsistemas, auto-referentes e diferenciados, mantm processos comunicacionais internos

independentes ao mesmo tempo em que conservam um elevado grau de dependncia entre
si e de seus respectivos ambientes, seja dos demais subsistemas sociais sob a tica interna
da sociedade, seja em relao ao ambiente que lhe externo sua dependncia dos
elementos e/ou sistemas de natureza fsica, biolgica ou consciente, como os sistemas
psquicos. (LUHMANN, 1989a, p. 139).

Essa considerao simultnea e aparentemente paradoxal tanto da

independncia quanto da dependncia do direito no pode ser resumida tradicional
expresso autonomia relativa do direito, posto que esta se apresenta como insuficiente
para explicar as relaes sistmicas de independncia e dependncia citadas. O conceito de
autonomia quando aplicado a essa teoria sistmica, na melhor das hipteses, refere-se
apenas ao fechamento ou clausura operacional do sistema como condio de sua prpria
abertura cognitiva.

Por sua vez, o sistema jurdico distingue-se em vrios aspectos de seu

ambiente, tanto interno quanto externo sociedade, da porque se afirmar que o direito
no a poltica, nem economia, nem religio, muito menos educao, [...], embora no
possa existir se todos esses demais no participarem tambm [do sistema social global].
(LUHMANN, 1989a, p. 139).

Nesse mesmo sentido, ao discorrer sobre a inovao introduzida por essa

concepo autopoitica do sistema jurdico, Campilongo (2000b) defende que, graas
abertura cognitiva e ao fechamento operacional, o Direito Moderno consegue estabelecer
um elevado grau de interdependncia com os demais sistemas sociais (v.g. poltica,
economia, cincia, dentre outros), mantendo-se sensvel s demandas dos mesmos (seu
ambiente), sem contudo perder sua unidade e capacidade de diferenciao em seu interior
para alm da tradicional estrutura normativa hierrquica piramidal. A esse respeito
sustenta:

[...] Dessa perspectiva, o sistema jurdico um s, pouco importando se

as cadeias normativas so mltiplas, no-hierarquizadas, informais ou
produzidas em diferentes contextos. Essa unicidade decorre da funo do
direito e no da arquitetura do sistema normativo. A globalizao
demanda novas diferenciaes no interior do sistema jurdico, mas no
capaz de corromper sua funo. (CAMPILONGO, 2000b, p. 143).

A despeito dessa diferenciao e autonomia operacional, no deixaria de existir

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uma estreita relao entre direito e os demais sistemas sociais. Nesse sentido, posiciona-se
o prprio Luhmann (1989a, p. 139):

[...] Portanto, como qualquer sistema autopoitico, o jurdico mantm um

alto grau de dependncia de seu ambiente sendo que a artificialidade da
diferenciao funcional do sistema social como um todo apenas aumenta
essa dependncia. Ademais, como um sistema fechado, o direito
completamente autnomo no que diz respeito a suas prprias operaes.
Apenas o direito pode dizer o que direito [lawful] e o que no-direito
[unlawful], e ao decidir essa questo deve sempre referir-se ao resultado
de suas prprias operaes e s possveis conseqncias de suas
operaes sistmicas futuras.85

Dessa forma, atravs de suas operaes, o sistema jurdico no se exclui da

sociedade mas coopera para prpria reproduo autopoitica do sistema social como um
todo.Visto como um subsistema de comunicao interno ao sistema de comunicao maior
que seria a prpria sociedade, o direito contribui atravs de sua autopoiese para a
construo da prpria realidade social.86

2.2.1 Operacionalizao e funo do sistema jurdico

A operao interna do sistema jurdico, para Luhmann (1989a, p. 140), consiste

num peculiar processamento de expectativas normativas que so capazes de se manter em
situaes de conflito.

Partindo-se do pressuposto de que, enquanto sistema social, a sociedade deva

ser entendida como comunicao, caberia ao direito a funo de estabilizar suas
expectativas comunicacionais, contribuindo para a formao dos meios de comunicao

85
Cf. o original: [...] Thus, like every autopoietic system, it is and remains to a high degree dependent on its
environment and the artificiality of the functional differentiation of the social system as a whole only
increases this dependency. And yet, as a closed system, the law is completely autonomous at the level of its
own operations. Only the law can say what is lawful and what is unlawful, and in deciding this question it
must always refer to the results of its own operations and to consequences of the systems future operations.
(LUHMANN, 1989a, p. 139).

86
A respeito desse papel do Direito na construo da realidade social, esclarece Luhmann (1989a, p. 138-
139): [...] This means not only that the legal system fulfills a function for society that it serves society
but also that the legal system participates in societys construction of reality, so that in the law, as
everywhere in society ordinary meaning of words (of names, members, designations for objects and actions,
etc.) can, and must, be presupposed.

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simbolicamente generalizados. Portanto, ainda que no seja capaz de garantir que tais
expectativas em si no sejam eventualmente frustradas, o sistema jurdico deve assegurar a
sua manuteno no sistema social como expectativas mesmo no caso de sua frustrao e
de que algum dela venha a saber e comunic-la adiante. (LUHMANN, 1989a, p. 140).

Essas expectativas, tratadas ao se discorrer sobre os aspectos gerais da Teoria

dos Sistemas Sociais luhmanniana, so estruturas internas comuns aos sistemas de sentido,
como os sistemas sociais e psquicos. Referem-se tanto a seus prprios processos internos
de dotao de sentido quanto queles externos de outros sistemas, pressupostos a partir da
auto-observao e das observaes recprocas decorrentes dos acoplamentos estruturais
entre esses sistemas, que lhes permitem absorver e controlar o duplo problema da
complexidade e contingncia.

Antes mesmo de sua abordagem em termos declaradamente autopoiticos,

Luhmann (1983), ao discorrer sobre a sociologia do direito e sua funo na sociedade, j
antecipava, em linhas gerais, sua viso funcionalista do direito e as linhas interpretativas
que formariam sua Teoria da Sociedade, destacando-se o papel das expectativas no
processo de dotao de sentido e observao entre os sistemas tanto sociais quanto
psquicos.87

Nesse contexto inicial, o conceito de expectativa j era tratado sob a

perspectiva das relaes entre os indivduos, ou, em termos autopoiticos, s interaes
entre sistemas psquicos, embora de forma ainda no acabada e tendente a um enfoque
intersubjetivista, haja visto a seguinte assertiva de Luhmann (1983, p. 46):

Sobre essa situao existencial desenvolvem-se estruturas

correspondentes de assimilao da experincia, que absorvem e
controlam o duplo problema da complexidade e contingncia. Certas
premissas da experimentao e do comportamento, que possibilitam um
bom resultado seletivo, so enfeixadas constituindo sistemas,
estabilizando-se relativamente frente a desapontamentos. Elas garantem

87
Sobre a evoluo do pensamento luhmanniano e a coerncia de sua leitura do direito desde suas primeiras
obras anteriores a fase declaradamente autopoitica, esclarece, em sua tese de doutoramento, Orlando Villas
Bas Filho (2006b, p. 145): Conforme j observado anteriormente, a produo de Luhmann sobre o direito
bastante vasta e abrange um perodo longo, de modo que muitas de suas obras so anteriores
incorporao do conceito de autopoiesis em sua teoria. No obstante, no h uma ruptura na obra de
Luhmann que invalide seus escritos anteriores. Ao contrrio, os desenvolvimentos posteriores de Luhmann
acerca do direito no apenas esto em consonncia com as anlises mais antigas, como, inclusive, retomam
uma srie de problemticas nelas constantes.

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uma certa independncia da experimentao com respeito a impresses

momentneas, impulsos instintivos, excitaes e satisfaes facilitando
assim uma seleo continuada tambm ao longo do tempo, tendo em vista
um horizonte de possibilidades ampliado e mais rico de alternativas. As
comprovaes e satisfaes imediatas so em parte substitudas por
tcnicas de abstrao de regras confirmadamente teis, e de seleo de
formas adequadas de experimentao e de auto-certificao. A esse nvel
do comportamento seletivo podem ser formadas e estabilizadas
expectativas com relao ao mundo circundante. Seu efeito seletivo ao
mesmo tempo inevitvel e vantajoso, motivando assim a reteno de tais
estruturas, mesmo frente a desapontamentos [...] Na experimentao a
complexidade e a contingncia de outras possibilidades aparecem
estruturalmente imobilizadas como o mundo, e as formas comprovadas
de seleo relativamente imune a desapontamentos aparecem como
sentido, cuja identidade pode ser apreendida por exemplo como
coisas, homens, eventos, smbolos, palavras, conceitos, normas. Nelas se
ancoram as expectativas. (LUHMANN, 1983, p. 46).

A formao de estruturas gerais de expectativas apresenta-se, nessa fase inicial,

como resposta necessidade de segurana e previsibilidade, ainda que meramente
consciente e sujeita a frustraes (desapontamentos), das quais o sistema psquico
depende no apenas para poder se imunizar parcialmente contra tais frustraes, mas,
principalmente, para se integrar socialmente, avaliar o significado de suas aes a partir
das expectativas que os outros tem dele mesmo e, dessa forma, amenizar o risco de que
suas expectativas em relao aos demais venham a se revelar equivocadas.88

Nesse sentido, as interaes, como forma de acoplamento estrutural entre

sistemas psquicos, favorecem essa estruturao de expectativas a partir dos processos de
atribuio de sentido no interior de cada conscincia na medida em que o comportamento

88
Essa estruturao de expectativas demanda j no mbito dos sistemas psquicos seria justificvel, segundo
o referido socilogo alemo, pois: Neste mundo complexo, contingente, mas mesmo assim estruturalmente
conjecturvel existem, alm dos demais sentidos possveis, outros homens que se inserem no campo de
minha viso como um alter ego, como fontes eu-idnticas da experimentao e da ao originais. A partir
da introduz-se no mundo um elemento de perturbao, e to-somente assim que se constitui plenamente a
complexidade e a contingncia. [...] O preo disso [ou seja de absorver as perspectivas dos outros] est na
potencializao do risco: na elevao da contingncia simples do campo de percepo, ao nvel da dupla
contingncia do mundo social. Reconhecer e absorver as perspectivas de um outro como minhas prprias s
possvel se reconheo o outro como um outro eu. [...] Com isso, porm, tenho que conceder (sic) que o
outro possui igualmente a liberdade de variar seu comportamento, da mesma forma que eu. Tambm para ele
o mundo complexo e contingente. Ele pode errar, enganar-se, enganar-me. Sua inteno pode significar
minha decepo. O preo da absoro de perspectivas estranhas , formulado em termos extremados, sua
inconfiabilidade. [...] Frente dupla contingncia necessita-se (sic) outras estruturas de expectativas, de
construo muito mais complicada e condicionada as expectativas. (LUHMANN, 1983, p. 46-47).

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do outro no pode ser tomando como fato determinado, ele tem que ser expectvel em sua
seletividade, como seleo entre outras possibilidades do outro. (LUHMANN, 1983, p.
47).

Em razo de tal seletividade basear-se na interpretao das estruturas de

expectativas do outro, uma integrao confivel requer a possibilidade de se formular
expectativas no s sobre seus comportamentos e operaes, como, principalmente, sobre
as prprias expectativas desse outro sistema.89

Portanto, para que essas interaes sociais se realizem no basta o aspecto

presencial e que cada sistema experimente as possibilidades de sentido atribudas pelos
outros sistemas psquicos, ou sociais como na hiptese de interpenetraes entre esses dois
tipos de sistemas de sentido, sendo preciso possibilitar-lhes ter uma expectativa sobre a
expectativa que o outro tem dele. Nesse contexto, estruturas e sistemas sociais
normativos, como o direito, desempenhariam a funo de integrar o nvel das expectativas
imediatas de comportamento, na satisfao ou no desapontamento daquilo que se espera do
outro, ao nvel de avaliao do significado do comportamento prprio em relao s
expectativas do outro. (LUHMANN, 1983, p. 48).

No se pode com isso afirmar que o direito conduza apenas cooperao e

estabilizao de expectativas ou que seja capaz de impedir que as mesmas sejam
frustradas, pois trabalha a partir de sua estruturao.

Na medida em que resultam de um processo comunicacional de seleo e

89
Sobre a funo confiana na reduo da complexidade do mundo, enquanto realidade incomensurvel de
informaes e possibilidades de decises, e sua atuao no sentido de assegurar expectativas e direcionar
decises internas aos sistemas, recomenda-se a leitura de uma das primeiras obras de Niklas Luhmann (2005)
intitulada Confianza (Verlagsgesellschaft), que embora publicada pela primeira vez em 1968, contm j o
esboo inicial de suas questes referentes ao aumento da complexidade do mundo e o levantamento de como
a confiana pode ser entendida como um mecanismo de reduo de tal complexidade que oferece uma
segurana ilusria, nem por isso irrelevante, que possibilita a tomada de decises de ao no presente e a de
planejamento e orientao para o futuro mesmo em face da contingencialidade do mundo. Nesse sentido,
distingue confiana de esperana relacionando a primeira a uma racionalizao de expectativas voltadas a
decises: La confianza solamente est implicada cuando la expectativa confiable hace una diferencia para
una decisin; de otro modo, lo que tenemos es una simple esperanza. [...] Por lo tanto, la confianza siempre
recae en una alternativa crtica, en la que el dao resultante de una ruptura de la confianza puede ser ms
grande que el beneficio que se gana de la prueba de confianza asegurada. De aqu que el que confa toma
conocimiento de la posibilidad del dao excesivo provocado por la selectividad de las acciones de otros y
adapta una posicin hacia esa posibilidad. El que tiene esperanza simplemente tiene confianza a pesar de la
incertidumbre. La confianza refleja la contingencia. La esperanza elimina la contingencia. (LUHMANN,

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dotao de sentido em um mundo complexo, a partir das operaes de seleo dos

processos comunicacionais de cada sistema autopoitico, as estruturas de expectativas,
com as quais o direito trabalha, no so capazes de garantir a plena determinao das
selees por ela realizadas, mas apenas torn-las mais provveis, o que implica admitir que
o problema da frustrao das expectativas imanente a qualquer estrutura desse tipo.
(VILLAS BAS FILLHO, 2006b, p. 148-149).

Embora tenha essa funo generalizante de expectativas, algumas vezes o

direito pode contribuir de modo contrrio para a prpria ampliao e generalizao dos
conflitos, como foi possvel verificar na exposio inicial sobre o conceito luhmanniano de
interao e da funo desempenhada por certas organizaes, como os sindicatos, na
generalizao e institucionalizao de conflitos particulares, interacionais, no satisfeitos
ou mesmo agravados pela frustrao das expectativas a partir de seu inesperado tratamento
inicial pelo prprio sistema jurdico. (LUHMANN, 1983, p. 48, 1998, p. 353).

Por sua vez, sistemas sociais como o jurdico utilizam um outro estilo de
reduo da complexidade e estabilizao de expectativas, servindo de orientao aos
sistemas psquicos. Tem-se, dessa forma, a estabilizao de expectativas objetivas,
buscando uma simplificao atravs de uma reduo generalizante. Nesse processo, tais
expectativas podem ser verbalizadas na forma do dever ser, mas tambm podem estar
acopladas a determinaes qualitativas, delimitaes da ao, regras de cuidado, etc.
(LUHMANN, 1983, p. 52).

Sobre esse aspecto simblico da estabilizao de expectativas empreendida

pelos sistemas sociais, sua funo de sntese regulativa de sentido no seria plenamente
captada, segundo Luhmann (1983, p. 52), se sua compreenso se restringir viso da
expectativa comportamental e questo coercitiva da garantia do comportamento
conforme as expectativas. A esse respeito adverte:

[...] Essa funo tem seu centro de gravidade no plano reflexivo da

expectativa sobre expectativas, criando aqui segurana em termos de
expectativas, qual se segue, apenas secundariamente, a segurana sobre
o comportamento prprio e a previsibilidade do comportamento alheio.
muito importante, para a compreenso do direito, ter uma viso clara

2005, p. 40-41).

111
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dessa diferena. Isso porque a segurana na expectativa sobre

expectativas, seja ela alcanada por meio de estratgias puramente
psquicas ou por normas sociais, uma base imprescindvel de todas as
interaes, e muito mais importante que a segurana na satisfao de
expectativas. (LUHAMNN, 1983, p. 52-53).

O direito trabalha a generalizao dessas expectativas de expectativas a partir

das trs dimenses de sentido a dimenso temporal, a dimenso social e a dimenso
objetiva devendo produzir congruncia seletiva entre elas de modo a garantir a
manuteno contraftica de expectativas normativas. (LUHMANN, 1983. p. 114-115,
1998, p. 90).

Antes, porm da abordagem desse processo, preciso, ainda que de modo

sucinto, delimitar as distines entre as expectativas normativas das demais expectativas
cognitivas.

A distino entre essas formas de expectativas, segundo Luhmann (1983, p.

56), no definida em termos semnticos ou pragmticos, nem referenciada aos sistemas
afirmativos que as fundamentam ou contradio entre afirmaes informativas e diretivas
mas sim em termos funcionais, tendo em vista a soluo de um determinado
problema.90

Refere-se, portanto, ao tipo de antecipao que ser produzida pelos sistemas

de sentido para a absoro das frustraes. Nesse contexto, duas so as possibilidades: (i) a
adaptao da expectativa situao que lhe contrria ou (ii) a sua manuteno a despeito
de sua frustrao, em situaes de conflito, da porque a expresso manuteno
contraftica de expectativas normativas.

Enquanto que as expectativas cognitivas, uma vez no atendidas, caracterizam

uma nem sempre consciente disposio de assimilao em termos de aprendizado, as

90
O termo normativo ao ser relacionado expectativa no diz respeito dicotomia entre dever ser e ser,
prpria do direito. Uma vez que qualifica expectativa, ope-se no ao ser, mas ao cognitivo em termos
funcionais e no semnticos. Da porque, segundo Luhmann (1983, p. 57): Toda expectativa ftica, seja
na sua satisfao ou no seu desapontamento o ftico abrange o normativo. A contraposio convencional do
ftico ao normativo deve, portanto, ser abandonada. Ela uma construo conceitual errnea, como no caso
de se querer contrapor ser humano e mulheres; uma manobra conceitual que nesse caso prejudicial s
mulheres, e naquele ao dever ser. O oposto adequado ao normativo no ftico, mas sim o cognitivo. S
possvel optar-se coerentemente entre essas duas orientaes com respeito ao tratamento de
desapontamentos, e no entre o ftico e o normativo.

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expectativas normativas, de forma oposta, caracterizam-se pela determinao em no

assimilar os desapontamentos, ou seja, estas ltimas mantm-se como expectativas apesar
da situao que as contraria. (LUHMANN, 1998, p. 56).

A normatizao de expectativas atravs do direito opera inicialmente na

dimenso temporal de sentido. A norma nesse contexto terico, segundo a sntese de
Orlando Villas Bas Filho (2006b, p. 150), seria, assim, uma forma de estruturao
temporal das expectativas, que consistiria em fixar uma dada expectativa como normativa
e, mediante mecanismos de absoro das frustraes, neutraliz-la contra as condutas que
dela se desviam.

Dessa forma, a normatividade do direito poderia ser entendida, em linhas

gerais, como uma espcie de estabilidade contraftica.91

Contudo, a generalizao de expectativas pelo direito no se restringe a sua

normatizao na dimenso temporal, mas compreende, como foi possvel introduzir acima,
uma congruncia seletiva entre esta e as demais dimenses de sentido, social e objetiva,
a fim de garantir a sua referida manuteno contraftica.

Se na dimenso temporal essa generalizao se d atravs da fixao de

normas, na dimenso social o direito ela envolve o mecanismo de institucionalizao de
expectativas comportamentais. (LUHMANN, 1983, p. 77).

A institucionalizao surge da necessidade de direcionamento das expectativas

normativas com o propsito de reduzir a sua exposio s frustraes ou mesmo ao
conflito com outras expectativas normativas no limitadas a dois, mas a trs ou mais
sistemas de sentidos, que levem tambm s frustraes.

Tal necessidade relaciona-se menor tolerncia dos sistemas frustrao de

91
Nesse sentido, afirma Luhmann (1989a, p. 140): In a way that no other system does, the law processes
normative expectations that are capable of maintaining themselves in situations of conflict. The law cannot
guarantee, of course, that these expectations will not be disappointed. But it can guarantee that they can be
maintained, as expectations, even in case of disappointment, and that one can know this and communicate it
in advance. From the sociological point of view, that normativity is nothing but counterfactual stability. To
formulate this differently: in that it protects expectations, the law frees us from the demand that we learn
from disappointments and adjust to them. It thereby holds out the prospect of resolving conflicts (and at the
same time makes it possible to seek out and withstand conflicts), for it contains a preliminary decision
(however unclear it may be in the individual case) about who has to learn from disappointment and who
does not.

113
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expectativas normativas em comparao s cognitivas, devendo ser direcionadas de forma

a poderem ser bem sucedidas. Cabe ao mecanismo de institucionalizao de expectativas
normativas, segundo Luhmann (1983, p. 77), delinear o grau em que as expectativas
podem estar apoiadas sobre expectativas de expectativas supostas em terceiros.

Nesse sentido, a institucionalizao envolveria a funo de terceiros no

sentido neutralizante, objetivador, amenizador de disputas, os quais estariam
presumivelmente dispostos a sustentar as expectativas institucionalizada contra as
condutas que as frustram. (LUHMANN, 1983, p. 78).

Surge aqui a delicada questo do consenso pressuposto das expectativas

institucionalizadas, sendo que tal institucionalizao no traria um fomento ao consenso.
Ao contrrio, ela antecipa ficcionalmente o consenso, de modo a fazer com que ele passe a
ser pressuposto e no precise mais ser concretamente expresso. (VILLAS BAS FILHO,
2006b, p. 151).

Essa integrao de expectativas no sentido realizado pela institucionalizao

remete normalmente ao consenso.Segundo Luhmann (1983, p. 79), desde a derrocada do
direito natural afirma-se que a vigncia do direito est fundamentada em convices
comuns.

Porm, ainda segundo o referido autor, o problema do consenso tem que ser
melhor refletido, e desenvolvido no sentido dos mecanismos que sustentam a interao,
no sendo possvel a sua apreenso apenas como uma varivel emprica, dado o potencial
muito limitado de concretizao da experimentao e a diversidade de possveis temas com
que tem que lidar. Por considerar o consenso ftico como uma experimentao sincrnica
no tempo e em seu sentido, alm de muito raro, seria rico em determinaes em um
sentido concreto, no sendo possvel uma experimentao totalmente adequada, e muito
menos um pleno consenso. (LUHMANN, 1983, p. 79).

Tal institucionalizao de expectativas sobre expectativas s possvel como

mecanismo de aproveitamento de um mnimo em experincias simultneas e sinnimas,
que devem ser distribudas de maneira igual entre os significados e os momentos
socialmente relevantes, tornando o prprio consenso no apenas expectvel e ativvel,
mas, sobretudo, expansvel em suas predisposies. A esse respeito, conclu:

Dessa forma, a funo das instituies reside menos na criao e mais na

economia do consenso, que atingida, principalmente, na medida em que

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o consenso antecipado na expectativa sobre expectativas, ou seja, como

pressuposto, no mais precisando, em geral, ser concretamente expresso.
essa institucionalizao que permite uma comunicao rpida, precisa e
seletiva entre pessoas. Pode-se trocar fluentemente de situaes e
parceiros, sem perder a base de entendimento e ter que reconstitu-la
repetidamente. Quando a institucionalizao envolve desconhecidos, at
mesmo neles pode ser presumido um consenso, e suposto que mesmo sem
um entendimento prvio explcito exista uma concordncia genrica
quanto a um conjunto mnimo de expectativas sobre expectativas.
(LUHMANN, 1983, p. 80).

Dentre as diversas formas de institucionalizao de expectativas podem ser

citadas, no sistema jurdico, o contrato e o procedimento, embora no seja possvel neste
trabalho adentrar-se em suas especificidades.92

Portanto, ao se institucionalizar expectativas normativas na dimenso social de

sentido, mais do que a ampliao do consenso, busca-se uma distribuio de riscos, de
modo que as expectativas e condutas contrrias instituio tenham contra si o peso de
uma auto-evidncia presumida. (LUHMANN, 1983, p. 81).93

Segundo, Celso Fernandes Campilongo (2002, p. 124-125), essa funo do

direito denota a crtica luhmanniana ao consenso global e ao fundamento moral da
democracia, o que por sua vez no quer dizer que a mesma seja antiliberal ou autoritria,
pois, duvidar da possibilidade do consenso consenso no mnimo improvvel nas
sociedades altamente diferenciadas e complexas significa reconhecer legitimidade ao

92
Para uma viso detalhada do papel desempenhado pelo procedimento e contrato na institucionalizao de
expectativas normativas deve-se recorrer aos seguintes estudos de Luhmann sobre Legitimao pelo
procedimento (1980) e sua Sociologia do direito (1983, p. 88-93), devidamente citados na referncia
bibliografia deste trabalho.
93
Com isso, o referido terico alemo no pretende reduzir a institucionalizao a um mecanismo restrito
compulso social, de simples e impositiva determinao, antidemocrtica, de comportamentos. Segundo
Luhmann (1983, p. 81), embora surja obrigatoriamente, a institucionalizao no atua como uma compulso
que exclui outras possibilidades, mas sim mantm boa parte da variedade das projees normativas, certas
possibilidades de divergncia e principalmente possibilidades de modificao na adaptao a condies
alteradas. Mais do que uma pressuposio em sentido racional universal, trata-se de uma antecipao de
consenso que pode ser questionado e resistido. Tal possibilidade , inclusive, tratada pelo autor ao se referir
aos desafios lanados quele cujas expectativas sejam contrrias instituio, este precisa arriscar uma
iniciativa, sem estar protegido por expectativas pr-estabelecidas.[...] [Nesse contexto] a crtica a
expectativas institucionalizadas est acoplada a pretenses de liderana, as quais, independentemente de
contedos, provocam resistncias. [...] Para derrub-la necessita-se a palavra. O atacante tem que encontrar
as palavras certas, os argumentos que desestabilizam a instituio. (LUHMANN, 1983, p. 82).

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dissenso. At aqui, em termos bem sintticos, no h nada de antidemocrtico.94

Para o referido jurista, a funo do sistema jurdico, mais do que garantir o

consenso e fundamentar moralmente o ordenamento jurdico, seria assegurar ao direito a
capacidade de manter elevada a complexidade social e conferir s decises judiciais uma
adequada consistncia em relao s expectativas normativas. (CAMPILONGO, 2002, p.
125-126).

A dimenso social da generalizao de expectativas pelo direito atravs da

institucionalizao constitui-se um mecanismo seletivo para alm do sistema imediato de
interao, para alm dos presentes que se fundamenta

[...] no na concordncia ftica de determinveis manifestaes de opinies,

mas sim no sucesso ao superestim-las. Sua continuidade est garantida
enquanto quase todos suponham que quase todos concordem; e
possivelmente at mesmo enquanto quase todos suponham que quase todos
suponham que quase todos concordem. Da surge, comparativamente ao
consenso ftico, uma maior estabilidade uma mais apurada sensibilidade.
Constitudas sobre a rea movedia da experincia concreta atravs de
mecanismos de seleo, as instituies podem tornar-se amplamente
independentes da distribuio ftica das experincias reais com respeito a
temas e momentos, e tambm das entradas e sadas de seus participantes,
passando ento a moldar elas mesmas a estrutura de expectativas desses
processos. (LUHMANN, 1983, p. 84-85).

Embora relacionada s operaes internas do sistema jurdico, dada a sua

peculiar funo no sistema social global, essa generalizao de expectativas na dimenso
social, e objetiva como se ver a seguir, contribui para o desenvolvimento dos meios de
comunicao simbolicamente generalizados de modo a permitir aos demais sistemas, em
seus acoplamentos estruturais com os demais, facilitar suas operaes de sentido e
observao, conectando as expectativas comunicacionais generalizadas pelo sistema
jurdico s suas operaes internas pr-existentes e, assim, eventualmente reiterar suas
mensagens, repeties e decodificaes anteriores em seus processos autopoiticos de

94
Campilongo (2002, p. 122-133) contra-argumenta da seguinte forma em defesa da teoria sistmica e de sua
importncia para compreenso da prpria teoria democrtica por ele desenvolvida: Para a viso que a teoria
dos sistemas tem da democracia no existe um futuro, mas sim vrios futuros possveis, contingentes e
imprevisveis para a sociedade e para a prpria democracia. O que se descarta e isso nada tem de
antiliberal ou autoritrio , definitivamente, o oposto: que se possa predeterminar o futuro. Perdem seu
tempo aqueles que se ocupam em denunciar as supostas ligaes do pensamento de Luhmann com o
autoritarismo e com a apologia do status. (CAMPILONGO, 2002, p. 127).

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dotao de sentido e de seleo das informaes.

Deve ainda,ser considerada a generalizao das expectativas na dimenso

objetiva de sentido.

Enquanto que as dimenses temporal e social atuam seletivamente sobre o

que possvel [expectvel] no sentido prtico (LUHMANN, 1983, p. 94), a generalizao
objetiva das expectativas consiste em fixar um ou alguns pontos de referncia abstratos,
entendidos inicialmente como complexes de expectativas a partir das quais as
expectativas podem ser estabelecidas de forma concreta.

Tais complexes constituem-se pontos de referncia abstratos pois atravs

delas as expectativas comportamentais podem transformar-se de cpia em modelo, podem
ser seguidas ou no seguidas, podem tornar-se objeto de entendimentos sociais ou
opinies de orientao a sanes ou ao escamoteamento de desvios. Quer com isso dizer
que a generalizao das expectativas normativas em sua dimenso social condensa
expectativas comuns e reiteradas em manifestaes simbolizveis de sentidos. (LUHMANN,
1983, p. 95).

Dessa forma, a identificao de complexes de expectativas permite a

conservao e a reativao de expectativas, sedimentando-as como acervo cultural. Por
conseguinte, operacionaliza os processos comunicacionais sistmicos na medida em que
reduz a necessidade de se recriar constantemente suas expectativas a cada caso, sendo
possvel deduzi-las sempre que necessrio, a partir de um dado contexto organizado em
termos de seu sentido. (LUHMANN, 1983, p. 98).

Nesse sentido, as complexes de expectativas contribuem para o que Luhmann

(1998), em sua fase autopoitica, identificou como a formao dos meios de comunicao
simbolicamente generalizados.

No que diz respeito aos processos comunicacionais do sistema jurdico, tais

complexes de expectativas, ou meios de comunicao simbolicamente generalizados,
representam as bases sob as quais as normas assumem o carter de algo que vige, que os
direitos assumem o carter de algo que se possa ter, que os institutos do direito tornam-se
disponveis como tipos que podem ser escolhidos atravs de decises. (LUHMANN, 1983, p.
98).

A contribuio dessa dimenso para a compreenso da funo social do direito,

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no restrita a um funcionalismo vazio, assptico e distanciado da realidade consiste na

promoo da prpria seleo do contedo das expectativas normativas. Por essa razo,
alm de manter certa continuidade nas expectativas, essa dimenso mais abstrata de
sentido serve de referncia para expectativas aferveis em casos concretos. Nesse sentido,
utiliza quatro princpios de identificao de expectativas para a consecuo dessas funes:
(i) pessoas; (ii) papis; (iii) programas; (iv) valores. (LUHMANN, 1983, p. 99). 95

Para os fins desse trabalho, a ateno deve ser centrada na funo atribuda aos
programas e valores na referida teoria sistmica.

A diferenciao da sociedade moderna requer do sistema jurdico um alto grau

de abstrao, fortemente varivel, que s pode ser atendido atravs de uma complexo de
expectativas no mais restrita unidade de um ator dentro de um papel (mesmo que
intercambivel e no identificado pessoalmente), mas sim apenas em uma regra decisria
verbalmente fixada, cuja aplicao seja garantida atravs da institucionalizao.
(LUHMANN, 1983, p. 102).

Para Luhmann (1983, p. 102), essas regras seriam os programas. Estes teriam
condies de aplicabilidade especficas, relacionadas s expectativas de aes ou de
determinadas conseqncias de aes que se legitimo esperar. Dessa forma, os
programas exercem a dupla funo de servir de apoio a decises e expectativas.
(LUHMANN, 1983, p. 102).

Como foi possvel compreender no tpico referente dupla contingncia,

programa e diferenciao funcional dos sistemas sociais, os programas surgem como

95
A delimitao de cada um desses princpios extrapolaria os limites deste trabalho. Assim, cumpre apenas a
transcrio de um excerto sinttico em que os mesmos so relacionados entre si, permitindo uma introdutria
explanao de seus sentidos e do enfoque dado aos programas pela abordagem sociolgica luhmanniana do
direito: Dessa forma, as pessoas, os papis, os programas e os valores representam diferentes momentos da
generalizao, atravs dos quais expectativas comportamentais podem ser enfeixadas por meio de um
principio objetivo de identificao, e assim, ancoradas no mundo exterior. Podemos partir da constatao de
que as sociedades mais complexas necessitam crescentemente de premissas mais abstratas das expectativas,
para poderem permitir e legitimar estruturalmente mais amplas possibilidades em termos de expectativa e
comportamentos. Seria, porm, demasiadamente simples, e evidentemente incorreto, supor um desenvolvimento
a partir da orientao individual, passando pela normalizao atravs de papis e programa, e finalmente
desembocando em normas sedimentadas valorativamente (por exemplo como normas ideolgicas).
Aparentemente o que ocorre que com a crescente complexidade da sociedade todos os planos da
generalizao so mais fortemente exigidos tendo ento que ser mais nitidamente diferenciados".
(LUHMANN, 1983, p. 104).

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mecanismo de controle interno das operaes comunicacionais do sistema. Permitem-lhe

estabelecer as condies sob as quais certos processos comunicacionais podem ocorrer e os
processos que devem suceder a ocorrncia de determinadas operaes internas.

Dessa maneira, reduzem uma parte da contingncia sistmica, direcionando

suas operaes apesar de sua evoluo indeterminada e contingente.

A programao , portanto, complementar funo desempenhada pelo cdigo

binrio na evoluo do sistema, sendo varivel de acordo com o direcionamento que o
sistema social assume ao longo de seu processo evolutivo.

Essa funo programtica no seria satisfeita ao se identificar a complexo de

expectativas apenas ao nvel mais abstrato da generalizao, ou seja aos valores.

Em julgamentos sobre a preferibilidade de aes, os valores no especificariam

quais aes tm preferncia sobre outras, sendo, assim, entendidas como referncias
muito indeterminadas para a formao e a integrao de expectativas. Segundo Luhmann
(1983, p. 103-104):

Ao contrrio do campo dos programas, a esfera dos valores apresenta

uma complexidade muito indeterminada com referncia ao permitida,
oferecendo grandes possibilidades de consenso, sendo assim dificilmente
modificvel, alm de conter uma srie de contradies prticas e tudo
isso so indicadores de que os valores preenchem uma outra funo que
os programas. Por exemplo, podemos estar seguros de defender um valor
considervel e no nos ridicularizamos ao propugnarmos pela sade
pblica. Em termos grosseiros isso tambm delimita o campo de eventos
e aes que podem ser observados da mesma forma; permanece porm
em aberto quais so as aes que devem fomentar a sade pblica, e que
por isso deveriam ser esperadas normativamente, quanto dinheiro (de
outras pessoas) a sade pblica poderia custar, e tambm se ela seria
preferencial no caso de conflito com outros valores, por exemplo
econmicos, culturais, de liberdade e da dignidade individuais.
Diferentemente dos programas, os valores so formulados to
abstratamente que a relao recproca entre os diferentes valores no pode
ser estabelecida em termos constantes. Podemos institucionalizar e
generalizar abstratamente somente as prprias posies valorativas, mas
no as relaes entre elas.

Para o referido autor, o centro de gravidade da formao de estrutura sociais e

sua conseqente diferenciao sistmica, dado o estgio de desenvolvimento atual da
sociedade moderna, teriam se deslocado para os planos intermedirios dos papis e
programas, nos quais a complexidade da sociedade pode ser reproduzida adequadamente.
Neste processo comunicacional as pessoas seriam identificaes demasiadamente

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concretas, e os valores seriam demasiadamente abstratos. (LUHMANN, 1983, p. 107).96

Ademais, cumpre destacar que os programas mais encontrados nos sistemas

sociais so de carter finalstico ou condicional. (LUHMANN, 1998, p. 290).

Os programas finalsticos tm por funo coordenar as operaes sistmicas

para determinados resultados estipulados internamente e que, por esse motivo, constituem
o objetivo da programao.

Embora o carter condicional seja fortemente destacado no sistema jurdico, a

sua evoluo demonstra que o mesmo no se restringe a esse tipo de programao. Como
se ver ao tratar do Constitucionalismo Social e da Interpretao da Constituio Federal
brasileira de 1988, destaca-se o papel conferido aos programas finalsticos na prpria
atribuio de sentido de aos seus cdigos internos, ou seja na interpretao do direito, o
que a sua compreenso cientfica no pode mais ignorar.

Em concluso parcial a esse levantamento terico da viso autopoitica do

direito, destaca-se que a generalizao das expectativas normativas empreendida pelo
sistema jurdico requer, na dimenso temporal de sentido, a sua normatizao, a fim de
garantir a manuteno de tais expectativas no futuro, mesmo em face de supervenientes
fatos e condutas que lhes sejam contrrios.

Por sua vez, a generalizao empreendida pelo sistema jurdico depende da

institucionalizao das expectativas normativas na dimenso social de sentido, ainda que
para tanto se valha de uma pressuposta antecipao do consenso de terceiros.

Por fim, em sua dimenso objetiva, essa seletividade do direito congruente de

expectativas seria completada atravs da formao de meios de comunicao
simbolicamente generalizados, nos quais as complexes de expectativas se autonomizam
dos casos concretos permitindo a recursividade das operaes seletivas de sentido, no
interior dos sistemas sociais. Nessa dimenso, destacam-se os programas que garantiriam

96
Nesse contexto, segundo Luhmann (1983, p. 108-109): O direito adquire seu centro de gravidade em
papis especficos e programas especficos para o processo decisrio jurdico. A diferenciao de papis
jurdicos, que trabalham segundo programas decisrios prprios, deve ser uma das condies histricas para
uma mais forte separao dos diferentes planos das expectativas. Isso no significa que as pessoas e os
valores perdem seu significado para o direito, mas sim que a identificao e a mutabilidade das complexes
de expectativas no direito no mais esto vinculadas unidade de uma pessoa ou justificativa atravs de um

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um mnimo de coerncia interna auto-referencialidade do direito, exercendo o controle

interno de suas operaes comunicacionais, seu direcionamento e as condies sob as
quais tais processos comunicacionais podem e devem ocorrer.

Destaca-se, por conseguinte, que essa atividade desempenhada pelo sistema

jurdico, muito alm das crticas correntes sobre seu suposto funcionalismo reducionista,
tem certa finalidade relacionada ao campo dos valores e aos programas.

Nesse sentido, o prprio cdigo binrio direito/no-direito utilizado pelo

sistema jurdico para processar as referidas expectativas sociais contm em si valores
positivos (justia) e valores negativos (injustia) que excluiriam, ademais, as contradies
do sistema e outros valores que no lhes so prprios, contribuindo, em ltima instncia,
para a sua prpria diferenciao sistmica.97

2.2.2 Desdobramentos da autopoiese do sistema jurdico

A partir da inicial concepo autopoitica biolgica de Maturana e Varela

(2005) e dos avanos tericos da autopoiese do social luhmanniana, outros pesquisadores
alm do prprio Niklas Luhmann, como Gunther Teubner (1989a), Celso Fernandes
Campilongo (2002), Germano Schwartz (2004), Orlando Villas Bas Filho (2006b),
procuraram demonstrar a existncia de uma autopoiese especfica do sistema jurdico.

Teubner (1989a, p. 53) enftico ao afirmar a autopoiese do direito que deve

ser compreendido como um sistema social de segundo grau, autonomizando-se em face
da Sociedade, enquanto sistema autopoitico de primeiro grau, graas constituio auto-
referencial dos seus prprios componentes sistmicos e articulao destes num
hiperciclo.

valor. Separao no quer dizer isolamento, mas apenas invarincia relativa e variabilidade independente.
97
A esse respeito, Luhmann (1989a) desenvolve o seguinte raciocnio: Processing the expectations requires
a binary code that contains a positive value (justice) and a negative value (injustice), and that artificially
excludes both contradictions (justice is injustice, injustice is justice) and other values (utility, political
expediency, and so forth). This coding is of decisive significance for the differentiation of the legal system, as
it provides the system with its own internally constituted form of contingency. Everything that enters the
laws sphere of relevance can be either lawful or unlawful, and anything that does not fit into this code is of
legal significance only if it is important as a preliminary question in decisions about justice and injustice.
(LUHMANN, 1989a, p. 140).

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Visto como um subsistema funcionalmente diferenciado, de segundo grau, o

direito pode se desenvolver medida que for capaz de produzir seus prprios elementos de
maneira exclusiva. Assim, atravs da repetio de um de seus elementos bsicos, a deciso,
o direito pode produzir e reiniciar sua prpria autopoiese, num processo contnuo de auto-
referencialidade, pois que ele prprio define suas premissas de validade por intermdio de
uma norma jurdica e das decises judiciais. (TEUBNER, 1988, p. 221).

Contudo, para o referido jurista, no se quer com isso afirmar um total

isolamento do direito, nem que esta auto-referncia se confunde com self-constitution.
(TEUBNER, 1988, p. 222). 98

Segundo Germano Schwartz (2004), a prpria positividade do direito exige que

o mesmo seja varivel, no sentido de poder continuamente reprocessar atravs das decises
jurdicas as frustraes pelo prprio direito produzidas, e, dessa maneira, servir de base
para a sua mudana. A esse respeito complementa: Assim, forma-se o sistema do direito
de forma autopoitica. Fechado em seu interior, mas aberto ao entorno, Sua evoluo
reside na interao de sua parte endgena, absorvida pelo exgeno social. (SCHWARTZ,
2004. p. 68).

Tem-se, portanto, a recursividade hermtica do sistema jurdico como

pressuposto de sua autopoiese.

Para Gunther Teubner (1989a), a auto-reproduo do direito ocorre sempre que

as normas jurdicas se relacionam aos atos judiciais, s decises jurisprudenciais, e vice-
versa, ou nas hipteses em que se verifica a convergncia entre as normas procedimentais e
a doutrina. A esse respeito, afirma o referido autor:

O direito torna-se autopoitico quando as suas auto-descries permitem

desenvolver e aplicar uma teoria de fontes jurdicas no contexto da qual
as normas possam ser geradas atravs de precedentes jurisprudenciais ou
outros processos de criao jurdica endgena. A normas jurdicas so
ento definidas por referncia a operaes jurdicas, isto , componentes
sistmicos produzem componentes sistmicos. Este , de resto, o caso
do moderno direito positivo: as normas jurdicas podem apenas ser

98
Segundo enfatiza Gunther Teubner (1988. p. 222): it is one thing when a system constitutes its
components, i.e., when it defines self-referentially its elements, structures and processes as units and uses
them operatively. Its is another thing if the system reproduces itself in the sense that elements produce
structures and vice versa.

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produzidas atravs de atos jurdicos especificamente definidos, consistam

em leis, em decises judiciais, ou em estatutos organizacionais, ou
associativos, nos nossos dias, o prprio direito consuetudinrio deve ser
visto como um direito de criao jurisprudencial, j que a sua validade
jurdico-positiva depende de um ato jurdico constitutivo (e no
meramente declaratrio). (TEUBNER, 1989a, p. 85).

Aps abordar a caracterstica auto-referencial e auto-reprodutiva do direito,

enquanto sistema comunicativo normativamente fechado, Jos Engrcia Antunes (1989)
faz a seguinte analogia entre o pensamento autopoitico e a teoria kelseniana, destacando a
diferena de suas respectivas estruturaes tericas, aquela circular, esta piramidal:

Se Kelsen pensou poder encontrar numa fictcia Grundnorm a panacia

para o eterno problema do fundamento ltimo da racionalidade jurdica,
Teubner e os adeptos da teoria autopoitica eliminam o prprio problema
ao salientar a circularidade e auto-referncia do direito. (ANTUNES,
1989, p. xiii).

Do at aqui exposto, pode-se entender como o sistema jurdico, em tais vises

sistmicas, se apresenta, ao mesmo tempo, operativamente fechado e cognitivamente
aberto ao ambiente, ou meio no qual se insere. Segundo Andr-Jean Arnaud e M. J. Farinas
Dulce:

Devemos considerar que a relao que o sistema jurdico mantm com o

extrajurdico no uma relao normativa, mas nesse caso, uma relao
cognitiva (abertura cognitiva do sistema), porque se trata de um
processo auto-regulado (regulado do interior). Isso significa que, na
comunicao, a informao ou os estmulos externos so transformados
pelo sistema, ao longo do processo auto-referencial. (ARNAUD;
DULCE, 2000, p.168).

Ademais, embora aberto cognitivamente observao de seu ambiente, o

sistema jurdico mantm sua autonomia a partir da atribuio de sentido aos estmulos
percebidos atravs de seu prprio cdigo comunicativo: direito/no-direito.

Estabelecendo-se como subsistema funcionalmente diferenciado do sistema

social, o sistema jurdico somente ter sua autonomia afetada quando o seu cdigo estiver
em perigo, ou seja, quando comear a tomar decises com base em cdigos de outros
subsistemas.

Por sua vez, como destaca Germano Schwartz (2004, p. 70), o sistema jurdico
possui tambm outros subcdigos que derivam daquele primeiro e que o auxiliam a

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continuar a produzir a unidade mediante a diferena, tais como: legislao/jurisprudncia,

normas jurdicas/normas positivas, jurdico/antijurdico etc.

2.3 Crticas ao pensamento sistmico do direito

Rolf Khn (2001), em sua descrio dessa teoria, sugere certa superficialidade
na reduo de complexidade social empreendida tanto internamente quanto externamente
pelos sistemas luhmannianos. Nesse sentido, afirma o referido autor:

[...] A diferena adicional entre estrutura e processo leva a perceber que

todos os processos do sistema reduzem a complexidade tanto externa
quanto interna. Esse abaixamento da complexidade produz, porm,
sempre uma verso simplificada, que a condio prvia para a adjuno
de outros processos. A compreenso entre a complexidade menor e uma
complexidade maior (por exemplo, o mundo) realiza-se de um modo
interno por meio do equilbrio restabelecido graas seleo consertada
das estruturas e dos processos. (KHN, 2001, p. 622).

Em que pese ser a funo dos processos de seleo comunicacional de cada

sistema de reduzir a complexidade desorganizada do ambiente, organizando-a a partir de
suas estruturas internas de sentido, essa simples descrio da teoria dos sistemas
menospreza o seu potencial explicativo das relaes inter-sistmicas.

Contudo, se tal reduo de complexidade for considerada sob o aspecto reativo,

interno, no sentido de reprocessar e responder s demandas e expectativas projetadas pelo
prprio sistema em relao aos demais, de modo a reafirmar a confiana em seu sistema
como no caso do direito, atravs de sua adequao aos seus fins (justia, segurana,
potencializao da dignidade da pessoa humana, previsibilidade etc.) , sem contar o fato
de que tal complexidade ao menos no mais ignorada nos acoplamentos estruturais entre
os sistemas e em seus processos comunicacionais e de enlace, possvel constatar que o
processo de deciso do sistema jurdico no deixa de considerar tal complexidade embora
objetive a sua reduo.

Assim, tal processo de seleo de sentido e organizao de nveis de

complexidade operacionalizveis pelo sistema jurdico implica, em certa medida, na
prpria deciso sob os riscos dessa reduo de complexidade ou de sua simples negao, o
que no tem sido observado no formalismo jurdico positivista, assptico segundo
Comparato (2006, p. 360), que tem provocado perda de legitimidade e eficcia jurdicas

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frente aos demais subsistemas sociais. Nesses termos, esse reducionismo parcial no seria
apenas aceitvel, seno tambm necessrio para que o sistema jurdico cumpra sua funo
social.

Devem ser tambm consideradas outras crticas teoria dos sistemas sociais
autopoiticos, como as de Ulrich Beck (1999, p. 188-189) que aponta para uma profunda
mudana social decorrente da formao de uma sociedade mundial transnacional em que
a prpria diferenciao funcional estaria perdendo sentido, sendo que a globalizao, nesse
contexto, serviria apenas para facilitar o bloqueio dos demais sistemas pelo econmico.
Em sua oposio, contra-argumenta Celso Fernandes Campilongo (2000b, p. 117):

Apenas uma viso incompleta da teoria dos sistemas pode levantar essas
suspeitas. No razovel pensar que, num sistema social de
complexidade espantosamente crescente, como o caso da sociedade
global, seja possvel a retomada de esquemas simplistas da organizao
da comunicao. Apesar da extraordinria fora que as relaes de
mercado e a economia internacional ganharam com a globalizao, nada
indica que o Estado, as leis, a cincia ou, em linguagem tcnica, os
subsistemas funcionalmente diferenciados da poltica, do direito, da
cincia, etc., estejam se tornando indiferenciados ou completamente
submetidos a um nico vrtice, supostamente econmico. Melhor do que
indiferenciao funcional, como quer BECK, a globalizao torna cada
vez mais evidentes as intensas interdependncias entre os subsistemas.
Nessas situaes, a sociedade diferenciada funcionalmente sempre reagiu
propiciando estruturas que estabilizassem mecanismos de controle dessas
interdependncias. Foi assim com o contrato nas relaes entre o sistema
jurdico e o sistema econmico (a famosa passagem do status ao
contrato). Foi assim, tambm, com as Constituies nas
interdependncias entre o sistema poltico e o sistema jurdico (com a
passagem do governo dos homens para o governo das leis). Quanto
maiores as interdependncias do sistema com o ambiente, maiores as
aquisies evolutivas que permitem a manuteno da integridade dos
subsistemas.

Quanto s crticas compreenso dos sistemas como uma rede, segundo

Campilongo (2000b, p. 145), o problema do sistema jurdico reside menos na sua
arquitetura formal (pirmide ou teia de aranha) e muito mais na sua especificidade
funcional (operar com base num cdigo particular que permite produzir comunicao sobre
o direito e o no-direito).

Nessa linha, o referido autor no ignora as tenses e conflitos internos ao

prprio sistema que, em princpio, a idia de relaes em rede, no hierarquizadas,
aparentemente encobriria:

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Ingnuo imaginar que, nas condies de alta complexidade impostas pela

globalizao, o direito emane como o fruto cristalino de consensos,
acordos e concesses mtuas, pautadas pelo princpio da solidariedade e
por comportamentos socialmente aceitos. O direito tende a ser,
crescentemente, fruto de decises, isto , direito posto. Por isso, o direito
da globalizao com muita evidncia, tambm construo, artifcio e
contingncia. Diante de escolhas assim difceis, as regras da democracia,
alm de viabilizar as decises so imprescindveis. (CAMPILONGO,
2000b, p. 145-146).

Observa-se, nesse sentido, que se por um lado alguns idelogos da teoria dos
sistemas autopoiticos luhmannianos, das relaes em rede, no deixam de considerar as
relaes de fora ou conflitos que impedem o completo consenso nessas relaes
comunicacionais, de outro lado, autores como Campilongo (2000b), embora respondam a
esse impasse frisando o carter decisrio prprio da autopoiese jurdica, acabam, por sua
vez, relegando a soluo de tais escolhas difceis procedimentalizao formal das
regras da democracia, o que, partindo-se da boa-f de seus defensores, no deixa de
refletir uma similar e aparente ingenuidade acima refutada.

O apelo a tais regras da democracia devem aqui ser entendidas como a

recusa ou o temor da formao de uma arbitrria tecnocracia jurdica decorrente da
hiptese de se permitir que as premissas de deciso do sistema jurdico fiquem relegadas a
seus prprios operadores. Tal interpretao parece ignorar as recentes modificaes do
Direito Constitucional, ou para usar o termo tcnico em sua mais recente diferenciao
que se depreende do Constitucionalismo Social e das novas teorias prticas de
interpretao constitucional (evolutiva, principiolgica e finalstica), que estabelecem todo
uma nova e segura, ao menos no arbitrria, tcnica decisria aos agentes do sistema
jurdico (doutrinadores, juzes, advogados, dentre outros), incorporando a sua clausura
operacional uma auto-organizao orientada para a efetivao da prpria democracia e
demais valores constitucionalmente erigidos.

Depreendem-se tais observaes da superficial crtica empreendida por essa

corrente sistmica s velhas teorias do direito, sem contudo explicitar nesse julgamento a
considerao das mudanas recentes na Teoria da Constituio e da prpria modificao
do sistema poltico como, por exemplo, a relativizao da clssica e equivocada separao
(total) dos poderes, ou seja, de seu silncio sobre a nova complexidade social brasileira que
exigiu a reorganizao de seus subsistemas sociais e no apenas dos sistemas jurdico e
poltico, a partir da Constituio Federal de 1988. A despeito dessas transformaes,

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equivocadamente se resumem a afirma:

A teoria do direito no se encontra em condies de resolver essas

questes de maneira definitiva. No h evidncias empricas nem
construes tericas capazes de responder categoricamente a esses
desafios. As velhas teorias do direito que no so sequer capazes de
levantar essas questes so de pouca valia no presente. Entretanto,
possvel formular algumas hipteses sobre o direito da sociedade
globalizada. Assim como o sistema poltico ou qualquer outro sistema
parcial incapaz de controlar seu ambiente externo (no apenas em
termos territoriais, mas, principalmente, em termos funcionais), tambm o
sistema jurdico no est habilitado a substituir as operaes do sistema
poltico e econmico. Em outros termos: as funes operativas,
estruturas, mecanismos seletivos, cdigos e programas do sistema no so
intercambiveis. (CAMPILONGO, 2000b, p. 147).

Em que pese tais consideraes, no parece ser esse o entendimento das

funes do sistema jurdico depreendidas constitucionalmente a partir dos processos
sobrecomunicacionais da sociedade brasileira em 1988, quando do grande acoplamento
estrutural entre os subsistemas sociais que resultou na Constituio Federal de 1988.99

Como ser detalhado ao se tratar do Constitucionalismo Social, mesmo em

termos de teoria autopoitica social que identifica a sociedade como uma rede de processos
comunicacionais, a Assemblia Constituinte de 1987, mais do que uma simples
manifestao do sistema poltico, representou o acoplamento estrutural singular dos
diversos subsistemas sociais que compem a sociedade brasileira num processo
democrtico histrico que reordenou, a partir de seus prprios embates inter-sistmicos os
cdigos e muitos processos comunicacionais comuns que servem de base recursiva para a
operacionalidade interna desses vrios sistemas.

A Constituio Federal resultante expressa os novos meios de comunicao

simbolicamente generalizados dos quais passam a se valer os sistemas sociais, no apenas
jurdico e poltico, mas tambm econmico, dentre outros, em seu processo
comunicacional interno, delimitando suas novas fronteiras e sua autopoiese.

99
Os processos sobrecomunicativos dos sistemas autopoiticos, segundo Neves (2005) podem ser
entendidos como formas peculiares e raras de inter-relaes sistmicas no expostas claramente na teoria
luhmanniana. Em linhas gerais, poderiam ser entendidos como situaes de peculiar suspenso da clausura
operativa do sistema que possibilitariam rpidas e reversveis sujeies de parte de seu processo

127
 CAPTULO 2
_________________________________________________________________________

No que diz respeito ao tema desse trabalho, cumpre, desde j destacar que as
competncias, atribuies e finalidades (programas) do sistema jurdico apresentam uma
maior complexidade interna, sobretudo em razo dos direitos sociais, que passam a
integrar o nosso peculiar Estado Democrtico (Social) de Direito, e do controle
constitucional da efetivao de suas polticas pblicas no sentido de se construir realmente
uma sociedade livre, justa e solidria, que as atuais teorias sistmicas parecem
desconsiderar. Esse tema ser retomado neste trabalho no captulo 5, aps o levantamento
da conformao do sistema sanitrio brasileiro e de suas inter-relaes sistmicas.

2.4 O acoplamento estrutural entre o sistema jurdico e o sistema sanitrio

Do que foi postulado at aqui, pode-se afirmar que a Teoria dos Sistemas,
aplicada s cincias sociais, procura explicar, em sentido amplo, a ordenao da vida em
sociedade para alm da dicotomia clssica entre Estado e Sociedade, presente na Teoria
Geral do Estado.

A constituio de sistemas autnomos favorecida nas sociedades

contemporneas em face da complexidade assumida por suas relaes econmicas e
sociais, que, do ponto da Teoria Analtica do direito, dificulta o monismo jurdico,
explicando dessa maneira, por um lado, a multiplicidade de fontes de direito e sua
especializao.100

Da mesma forma, esse processo de diferenciao funcional estudado pela

teoria autopoitica tambm favorecido pela fragmentao da sociedade e conseqente
multiplicidade de subsistemas presentes na sociedade, que, em ltima anlise, dificulta a
sua unidade de sentido.

Um terceiro fator associado a esse processo, que ser abordado apenas

superficialmente nesta parte do trabalho, diz respeito globalizao (ou mundializao) da

comunicativo a influncias externas em situaes muito especficas. (NEVES, 2005, p. 67).

100
Neste sentido, poderamos citar os estudos de Alexandre Santos de Arago (2002), em sua obra sobre
Agncias Reguladoras e a Evoluo do Direito Administrativo Econmico, bem com a anlise de Floriano
Peixoto de Azevedo Marques Neto (2002, p.73-98), sobre a A Nova Regulao Estatal e as Agncias
Independentes.

128
 CAPTULO 2
_________________________________________________________________________

economia, que assume assim uma plataforma mundial e no mais simplesmente nacional
ou regional.

A globalizao aumenta a autonomia e a fora do sistema econmico, v.g., a

mobilidade de deslocamento dos investimentos econmicos internacionais, que diminui a
sua submisso aos sistemas polticos legais. Esse um bom exemplo da nova dinmica
sistmica que ser exposta e que diz respeito ao acoplamento entre os subsistemas, ou seja,
s suas formas de interaes.

Observe-se que no caso citado, o sistema poltico no desaparece, continua a

existir e a ser necessrio. O que ocorre que o mesmo no tem mais a supremacia sobre o
sistema econmico que tinha na perspectiva tradicional. (FARIA, 2002).

O Pensamento autopoitico procura explicar essa ordenao social a partir da

existncia de vrios sistemas organizados sob uma lgica prpria (v.g. sistema jurdico;
sistema econmico; sistema poltico; sistema sanitrio, etc.).

Esses sistemas, segundo a teoria exposta, apesar de autnomos, no se

encontram isolados, sendo articulados entre si, de modo que essa interao no implica, de
forma alguma, na subordinao de um sistema ao outro, mas sim na troca de informaes,
estmulos e respostas s demandas entre esses sistemas.

Em linhas gerais, so interdependentes, sendo fundamental que um sistema no

prevalea sobre o outro, sob pena de se quebrar o equilbrio dinmico desses mesmos
sistemas.

Segundo Corsi, Baraldi e Espsito (1996, p. 16) o acoplamento estrutural de

dois sistemas consiste na relao entre os sistemas ou destes com seu ambiente, ou seja,
entre as estruturas de um e outro sistema, influindo no em sua auto-reproduo, mas
delimitando as condies cognitivas que devem se fazer presentes para que se possa, cada
qual, continuar a reproduo de seus processos comunicacionais internos dentro de sua
prpria autopoiese.

Ressalte-se, portanto, que o acoplamento estrutural entre os sistemas jurdico e

sanitrio no deve afastar a autopoiese prpria de cada sistema.

Assim, editadas leis de contedo sanitrio, por exemplo, o sistema jurdico

deveria responder aos problemas a partir de uma dinmica interna ao sistema jurdico que
leve em conta o seu prprio cdigo direito/no-direito. (SCHWARTZ, 2004, p. 74).

129
 CAPTULO 2
_________________________________________________________________________

Por sua vez, ocorrer a quebra dessa dinmica sistmica, quando, continuando
o exemplo citado, o Poder Judicirio no conceder uma prestao sanitria sob o
argumento de falta de verba oramentria, fato este que revela uma extrapolao sistmica
contrria a sua funo primria que a reduo e no o aumento da complexidade de tal
questo positivada.

Dessa forma, a tomada de decises como esta no estaria conforme o cdigo

jurdico e por isso careceriam de legitimao (LUHMANN, 1980).

Assim afirma Leonel Severo Rocha (1988, p. 11):

No momento em que o Estado enquanto programador do direito deixa de

ser o centro da organizao poltica, a programao sofre uma perda de
racionalidade, recuperando a indeterminao que visa reduzir. Neste
sentido, em muitas questes jurdicas o poder judicirio em vez de
simplesmente aplicar a programao condicional necessita recorrer a
fundamentaes extra-estatais. Ou seja, a quebra da racionalidade do
controle do Estado sobre a poltica faz com que a poltica invada setores
do direito forando o judicirio a tomar decises de um outro tipo: a
programao finalstica.

No caso do acoplamento entre os sistemas sanitrio e os sistemas poltico,

econmico e jurdico, seria interessante ainda citar o seguinte exemplo desenvolvido por
Germano Schwartz (2004, p. 73-74):

Pode-se pensar que o cdigo sanitrio e seus subcdigos faam com que
o sistema sanitrio fique por demais dependente da sociedade e de seus
demais subsistemas funcionais, o que incorreto. [...] Ademais, a
interdependncia com os demais sistemas autnomos da sociedade pode,
no caso da relao com o sistema jurdico, ser vista na edio de leis
sobre esse processo. Assim a lei 9313/96, que obriga ao Estado o
fornecimento de medicamento gratuito aos pacientes portadores do vrus
HIV. Atualmente, esses pacientes so incurveis. Mas o prolongamento
da vida pode-lhes garantir uma cura a ser descoberta no futuro. Nesse
lapso temporal intermdio, tais pacientes votam e, sob o ponto de vista do
cdigo poltico, so vistos atravs do cdigo Governo/Oposio. Tambm
verdade que, para o sistema econmico, os pacientes podem ou no
adquirir os remdios. Ou o governo adquirir para eles. A partir dessa
tica, o vrus HIV perscrutado sob a funcionalidade Pagamento/No-
Pagamento. Nessa esteira, a legislao possui um significado poltico e
econmico e, se legalmente vlida, traz, simultaneamente, uma mudana
estrutural no sistema jurdico.No entanto, os sistemas jurdico e sanitrio
continuam a operar com seus cdigos prprios que lhes so exclusivos. A
construo da doena, seu diagnstico, tratamento, informao e
aconselhamento, seguem sendo objetos nicos do sistema sanitrio.

A funo desse acoplamento consiste, portanto, na contnua irritao dos

130
 CAPTULO 2
_________________________________________________________________________

sistemas, na constante ressonncia provocadora de respostas dos sistemas autopoiticos a

esses estmulos recprocos (SCHWARTZ, 2004, p. 74).

Neste sentido, conclui Luhmann (1996, p. 103):

Os acoplamentos estruturais no determinam os estados do sistema, sendo

sua funo estabelecer uma permanente irritao (perturbao: Maturana)
do sistema; ou do ponto de vista do sistema, trata-se da permanente
capacidade de ressonncia, a qual se ativa constantemente por meio dos
acoplamentos estruturais.101

Tm-se, com isso, as principais idias relacionadas viso autopoitica do

sistema jurdico e suas implicaes no campo mais especfico do direito sade, sob o
prisma do acoplamento estrutural entre os sistemas jurdico e sanitrio, as quais sero
retomadas no captulo 5, ao se tratar da interpretao do Direito Sade e do
processamento das expectativas normativas a ele relacionadas com especial ateno para a
influncia dos programas constitucionais na delimitao do contedo dos cdigos jurdicos
responsveis pela seleo de sentido e abertura cognitiva desse sistema.

Vistas as peculiaridades da autopoiese do sistema jurdico, com base no

arcabouo conceitual estudado, delinearam-se as linhas gerais acerca da complexa inter-
relao desenvolvida por este sistema com os demais sistemas sociais, bem como os seus
mecanismos internos de adaptao s demandas exteriores filtradas e selecionadas, graas
sua dinmica decisria circular e auto-referente interna, ou seja, ao conjunto das relaes
que compe os processos comunicacionais desse sistema.

Contudo, o estudo crtico dessas inter-relaes deve ser situado em seu

contexto histrico, social, poltico e econmico, necessrio para a posterior compreenso
da fora normativa constitucional do sistema jurdico sanitrio bem como de seu potencial
transformador da realidade a partir de sua autopoiese e tratamento conferido s
permanentes tenses com os demais sistemas sociais decorrentes dos obstculos da
constituio real brasileira frente aos quais deve manter e generalizar contrafactualmente

101
Cf. o original: Los acoplamientos estructurales no determinan los estados del sistema, sino que su
funcin en abastecer de una permanente irritacin (perturbacin: Maturana) al sistema; o visto desde el
sistema, se trata de la permanente capacidad de resonancia: la resonancia del sistema se activa
constantemente mediante los acoplamientos estructurales. (LUHMANN, 1996, p. 103).

131
 CAPTULO 2
_________________________________________________________________________

as expectativas normativas.

Dessa forma, requer a prvia abordagem da conformao do atual sistema

sanitrio brasileiro e da racionalidade interdisciplinar de sua autopoiese.

2.4.1 A autopoiese do sistema sanitrio

A autopoiese do sistema sanitrio est associada elevao da complexidade

desse sistema, bem como ao alargamento do conceito de sade que deixa de ser visto sob
os aspectos curativo e preventivo, aliando-se aos mesmos uma qualidade promocional,
ligada qualidade de vida. Assim, pode ser citado, de modo exemplificativo e em linhas
gerais, o amplo conceito de sade elaborado pela Organizao Mundial de Sade que a
entende como o completo bem-estar fsico, mental e social e no apenas a ausncia de
doenas, recepcionado pelo artigo 196, da Constituio Federal Brasileira de 1988, sendo
esta questo considerada no captulo 4.

O importante aqui introduzir que o aumento da complexidade do sistema

sanitrio na sociedade contempornea associado aos avanos que a medicina implantou
no tratamento, na preveno e na promoo de doenas. Nesse sentido, afirma Germano
Schwartz (2004, p. 56):

A complexidade social influencia o sistema sanitrio, fazendo com que

inexistam hegemonias ideolgicas, cientficas ou tcnicas neste campo do
saber, o que leva a falhas estruturais na organizao da ateno mdica
inclusive por causa da supervalorizao das conquistas mdicas. Desse
jogo, nascem a necessidade do incremento nos custos da ateno mdica,
a mercantilizao da sade e os questionamentos ticos sobre sade
pblica que se reportam e causam novamente a misso imprecisa da
sade pblica. Da conjuntura desses fatores nasce, portanto, a
complexidade sanitria contempornea.

Tamanha complexidade reproduz um determinado processo de diferenciao

funcional, que nos permite abordar a sade como um subsistema social autopoitico.

Retomando a idia de diferenciao funcional dos sistemas autopoiticos, tem-

se que, atravs de um esquema binrio, tais sistemas funcionalmente diferenciados
podem excluir valores terceiros, atravs de processo seletivo de sentido de alta tecnicidade
que permite um processamento de informaes entre ambos os plos de modo a reafirmar
sua unidade.

132
 CAPTULO 2
_________________________________________________________________________

Por sua vez, o sistema sanitrio possuiria uma especificidade em relao a

essas codificaes. (SCHWARTZ, 2004, p. 58).

Na grande parte dos subsistemas, em sua estrutura binria, o cdigo tem um

valor positivo e outro negativo, que exclui uma terceira possibilidade.

O ponto positivo normalmente exerce uma funo de enlace da operao

interna do sistema, ao passo em que o negativo tem como funo a condio de reflexo do
sistema.

Ocorre que, segundo o prprio Niklas Luhmann (2000), no caso do sistema de

sade, sucede o contrrio, sendo o seu valor negativo, a enfermidade, que possui a
capacidade de enlace, ao passo em que a sade serve apenas de valor de reflexo.
(LUHMANN, 2000, p. 25).

Nesse contexto, a enfermidade pode ser considerada, num primeiro momento,

como o elemento decisivo, razo porque no mbito do sistema sanitrio, o alvo dos
mdicos e dos pacientes no reside no lado positivo, no ponto de reflexo. A prtica tende
do positivo para o negativo. O objetivo a libertao de doenas. A meta dada pelo valor
negativo a doena. (SCHWARTZ, 2004, p. 59).

Por outro lado, h que se ter em mente que, graas ampliao do conceito de
sade, o sistema sanitrio no intervm apenas quando algum se encontra doente.
(SCHWARTZ, 2004, p. 60).

A insero do combate aos riscos sanitrios, o exerccio das funes de

precauo e preveno imps uma complexidade ainda maior a esse sistema, que, por
conseguinte, requer o abandono da viso meramente patognica de sade em favor de uma
nova viso, denominada salutognica por Guillod e Sprumont (1996, p. 352).

Partindo do pressuposto de que as mudanas estruturais no sistema sanitrio se

do a partir de seu prprio cdigo, Germano Schwartz sintetiza a seguinte compreenso
desse sistema autopoitico:

Dessa forma, a prpria estruturao do cdigo sanitrio pode reafirmar a

idia de que a sade deve ser pensada a partir da sade. Esse um fato,
caso se deseje uma sade construda em direo ao futuro, uma vez que
os processamentos curativos e mgicos dirigem-se essencialmente ao
passado. Nesse sentido, a sade o ponto de reflexo do sistema
sanitrio, sua imagem-horizonte, seu objetivo almejado e desejado. Por
outro lado, a doena o aspecto ftico, a mola propulsora dos elementos
factveis tendentes a uma reestabilizao do sistema. Mas ambos os plos
133
 CAPTULO 2
_________________________________________________________________________

se integram na busca pela sade. Jamais na busca pela doena. Jamais

pensando a doena como sinnimo de sade. Mas sim, como seu
equivalente funcional assim como o esquema vida/morte (na maioria
dos casos, a vida programada a partir da percepo ou no da
morte). Disso decorre a possibilidade de se afirmar que somente por
intermdio do cdigo Sade/Enfermidade que o sistema sanitrio
poder orientar-se para sua funo: a sade. Ao sistema sanitrio
pertencem, portanto, todos os dados que se relacionam com o conjunto de
diferenas dos dois aspectos do cdigo. (SCHWARTZ, 2004, p. 60).

Feitas essas consideraes gerais acerca da autopoiese dos sistemas jurdico e

sanitrio, cumpre, nos prximos captulos, desenvolver a anlise do modo como se opera a
interao entre esses subsistemas autopoiticos, sob a tica do pensamento sistmico
desenvolvido na primeira parte deste trabalho.

134
 CAPTULO 3
________________________________________________________________________

O PAPEL DA MEDICINA SOCIAL NO ESTADO MODERNO E AS

TENSES ENTRE OS SISTEMAS SOCIAIS NO
DESENVOLVIMENTO DAS POLTICAS PBLICAS DE SADE

O estudo do sistema jurdico sanitrio e a delimitao de sua fora normativa

constitucional dependem da considerao das principais relaes entre este e os sistemas
sociais poltico, econmico e cientfico que tm informado a organizao da sade
pblica nas sociedades ocidentais e a atuao do Estado Moderno nas questes a ela
relacionadas.

Objetiva-se, assim, complementar a abordagem terica at aqui desenvolvida

com o levantamento de questionamentos histricos capazes de fornecer uma aproximao
do sentido em que se desenvolveram os processos comunicacionais da sociedade e a
diferenciao funcional de seus sistemas sociais em torno da organizao estatal das
aes e servios de sade.

Esse recurso foi utilizado pelo prprio Luhmann (1992, p. 1434) que, ao
contextualizar, por exemplo, sua explicao terica acerca da diferenciao funcional
presente na passagem das sociedades tradicionais para a sociedade moderna, cita Michel
Foucault (1966) e seu estudo sobre a dissoluo da ordem atravs da perda de
representatividade social no sculo XVIII, durante a referida transio para a
modernidade.

Sendo assim, de suma importncia para a fundamentao dos resultados

desse trabalho a abordagem histrica das inter-relaes entre os diversos sistemas sociais
em torno dos sentidos da sade, inicialmente no contexto europeu e, no captulo seguinte,
atravs confrontao das concluses obtidas ao final deste terceiro captulo com as
peculiaridades e a dinmica prpria dos sistemas sociais brasileiros.

Uma das primeiras questes a serem discutidas, portanto, diz respeito

origem e evoluo da atuao do Estado em matria de sade da populao e a

135
 CAPTULO 3
________________________________________________________________________

conseqente diferenciao funcional de seus processos comunicacionais em torno do

sistema sanitrio.

De um lado, pode-se situar Sueli Gandolfi Dallari (1987), Paulo Antnio de

Carvalho Fortes (DALLARI; FORTES, 1997, p. 187-202) e Marcus Faro de Castro
(2003, p. 379-390), dentre outros estudiosos da sade pblica, os quais identificam a
Revoluo Industrial como o divisor de guas da responsabilizao do Estado em
matria de sade.

A referida autora identifica a passagem para o Capitalismo Industrial como o

marco referencial da mudana da proteo da sade da populao, a ponto de afirmar que
at o sculo XIX, o Estado, o governo da sociedade, no foi chamado a participar como
provedor da sade de seu povo. Nesse sentido, destaca a industrializao e o aumento
considervel da demanda por mo-de-obra sadia, necessria para a manuteno da
produo nos grandes centros urbanos. (DALLARI, 1987, p. 08).

O Estado teria, ento, assumido a responsabilidade pela manuteno da sade

dos trabalhadores para garantir os lucros da classe empresarial, ameaada tanto pela
diminuio de produtividade em funo dos problemas de mo-de-obra, quanto pela
cobertura dos custos de proteo da sade dos empregados com seu prprio capital.

Por razes ligadas transferncia dos custos com a manuteno de seus

estoques de mo-de-obra, Sueli G. Dallari (1987, p. 08) entende que o primeiro grupo
social que reivindicou do Estado a responsabilizao pela sade do povo foi o
empresariado industrial. S posteriormente, a partir da 2 metade do sculo XIX, que
os movimentos operrios organizados teriam passado a reivindicar o Direito Sade e
melhores condies de trabalho.

De outro lado, alguns pesquisadores desse mesmo tema, como Paul Singer,
Oswaldo Campos e Elizabeth Machado de Oliveira (1981), George Rosen (1979, 1994) e
Michel Foucault (1974, 1979) demonstram em seus estudos que a atuao do Estado na
sade da populao precede Revoluo Industrial do sculo XIX, no se restringindo
em sua origem a certos grupos de trabalhadores ou a interesses industriais propriamente
ditos. Poderia, assim, ser situada essa atuao estatal em diferentes momentos da histria
contempornea numa inter-relao poltica, econmica, cientfica e social de poder.

O controle do Estado sobre a sade e o corpo do trabalhador, enquanto fora

136
 CAPTULO 3
________________________________________________________________________

de trabalho, enfatizado pelos primeiros autores, para essa segunda corrente, seria apenas
uma das etapas finais de formao dessa nova sade pblica, possvel graas
socializao do corpo pela Medicina Moderna num contexto anterior ao desenvolvimento
industrial ingls, j em meados do sculo XVIII.

Dessa forma, teria sido apenas em ltimo lugar, na 2 metade do sculo XIX,
que se colocou o problema do corpo, da sade e do nvel da fora produtiva dos
indivduos. (FOUCAULT, 1979, p. 80).

Os estudos destes cinco ltimos autores citados tratam da atuao estatal nas
questes relacionadas sade de diferentes populaes a partir de uma longa
contextualizao histrica e social, desde as antigas prticas de sade pblica, anteriores
s revolues cientficas do final do sculo XVIII, at o desenvolvimento de uma nova
sade pblica, marcada pelo nascimento da Medicina Social, fundamental para a
estruturao e evoluo do Estado Moderno e a diferenciao do atual sistema sanitrio.

Entendida como uma estratgia bio-poltica de controle social dos corpos, a

Medicina Social e a nova conformao da sade pblica por ela influenciada so
identificadas como o instrumento central do desenvolvimento dos Estados nacionais
europeus e do prprio sistema capitalista desde sua fase comercial. (SINGER; CAMPOS;
OLIVEIRA, 1981; ROSEN,1979, 1994; FOUCAULT,1974, 1979).

Ademais, cumpre ressaltar outro questionamento crucial referente evoluo

do sistema sanitrio que servir de suporto ao presente estudo e que diz respeito a um
ponto especfico da tese de Foucault (1979), o qual demanda uma breve, porm
necessria, reconstituio dos antecedentes histricos da sade pblica.

Este segundo questionamento aparentemente incidental a este captulo

crucial para as concluses foucaultianas e para a fundamentao da tese por ele defendida
ao abstrair seus resultados em trs modelos de Medicina Social, tambm abordadas nos
tpicos seguintes.

De acordo com o referido autor francs, alm do fato dessa atuao do Estado
em matria de sade da populao e de maneira organizada ter precedido Revoluo
Industrial, tal atuao teria se desenvolvido atravs da articulao entre cincia, poltica e
econmica contribuindo para o fortalecimento e expanso do aparelho estatal e para o
grande salto tecnolgico da prpria medicina.

137
 CAPTULO 3
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Neste ltimo ponto, diferentemente de sua suposta evoluo gradual,

inicialmente individualista, desde as civilizaes antigas, at os dias atuais, para Foucault
(1979) a Medicina Moderna, tal como conhecida nos dias de hoje seria tributria no
das prticas antigas, mas sim dessa inter-relao sistmica contempornea, constituindo-
se, desde o seu primeiro momento como uma prtica de interveno coletiva sobre o
corpo social.

Frente a essa inicial controvrsia e questo incidental descrita, faz-se

necessria uma breve reconstituio dos antecedentes histricos da sade pblica e da
referida Medicina Social para, nos captulos seguintes, discutir-se a autopoiese do sistema
sanitrio brasileiro e a funo do direito em seu processo de efetivao e resoluo de
seus conflitos sistmicos.

3.1 Antecedentes histricos da sade pblica

O levantamento dos aspectos gerais da histria antiga e medieval da sade

pblica destina-se delimitao do panorama pr-moderno da medicina, distinguido por
Foucault (1979) como sendo caracterizado por intervenes estatais espordicas e no
uniformes na prtica da medicina e nos demais condicionantes da sade da populao.

A contraposio dessas prticas antigas ao desenvolvimento da Medicina

Moderna e aos seus desdobramentos em Medicina Social objetiva, primeiramente, aferir
a tese de Foucault (1979) relativa ao nascimento da Medicina Moderna.

Por sua vez, para os fins deste trabalho, a comprovao ou no dessa tese
repercute sobre o questionamento das origens das inter-relaes sistmicas em torno da
sade e da prpria forma como o sistema sanitrio brasileiro se diferenciou, na medida
em que os citados autores do direito sanitrio e da histria da sade pblica divergem no
apenas sobre os seus mencionados marcos histricos como tambm a respeito de uma
gradual coletivizao dos cuidados com a sade, a partir de supostas prticas mdicas
privadas e individualizadas, em oposio a um incio j coletivo e estatizado da Medicina
Moderna, inserida em diversas polticas sanitrias desde o sculo XVIII e sem
precedentes na histria antiga.

A importncia dessa abordagem comparativa consiste no questionamento

feito pelo autor citado que prope a negao da idia mtica que equivocadamente

138
 CAPTULO 3
________________________________________________________________________

identificaria a evoluo da sade pblica e da medicina ocidental como um processo de

desmantelamento e substituio de uma originria prtica coletiva de instituies
mgico-religiosas pela organizao de uma assistncia mdica clientelista e privada.

Pretende-se, portanto, o estudo dessa tese contrria que afasta a suposio de

um incio privado, individual e clnico, meramente econmico, das modernas prticas
sanitrias, as quais s teriam sido corrigidas e socializadas por um posterior processo
estatal de coletivizao. Em sentido oposto, seria possvel infirmar tal suposio,
demonstrando-se que ambas as prticas de sade, medicina privada e medicina
socializada, apresentavam-se j no sculo XVIII como duas faces de um mesmo
processo. (FOUCAULT, 1979, p. 193).

A racionalidade sistmica inicial da sade assim recontextualizada

possibilitando um novo nvel de anlise explicativa e sistematizada. Neste, o processo
gradual de diferenciao funcional e de organizao das polticas da sade identifica as
doenas como um problema poltico e econmico. Com essa nova noso-poltica, a
organizao e o controle das polticas de sade passam a ser monopolizados nos
aparelhos de Estado, propiciando o fortalecimento estatal e o desenvolvimento das
prticas e do conhecimento cientfico sanitrios. (FOUCAULT, 1979, p. 194). 102

No perodo em questo referente histria antiga e medieval da sade pblica,

as mltiplas polticas de sade e os encargos com os problemas sanitrios ficaram
restritos s aes de grupos religiosos, associaes de socorro e beneficncia e,
posteriormente, de sociedades cientficas, ainda de forma incipiente e no organizada.

3.1.1 Povos antigos

As origens mais rudimentares da sade pblica podem ser relacionadas s

civilizaes antigas, no diferenciadas funcionalmente, situadas h quatro mil anos no
norte da ndia no Punjab, regio situada na fronteira entre ndia e o Paquisto, cujos stios

102
O antepositivo nos(o)-, do grego nsos, refere-se aqui idia de doena. (HOUAISS, 2005). Empregado
junto ao termo poltica designa, na obra de Michel Foucault (1979), uma nova forma de gesto da vida e de
controle sobre os corpos pelo poder estatal, no restrita domesticao e vigilncia dos indivduos, mas
sim relacionada ao gerenciamento das populaes atravs da instituio de verdadeiros programas de

139
 CAPTULO 3
________________________________________________________________________

arqueolgicos de Mohenjo-Daro, nos Vales da ndia e de Harappa, evidenciam atividades

ligadas sade comunitria voltadas a questes de saneamento e habitao dessas antigas
cidades. (ROSEN, 1994, p. 31).

Outros exemplos poderiam ser citados, como os achados egpcios da cidade

de Kahum no Mdio Imprio (2100-1700 a.C.) e das runas de Tel El-Amarna, do sculo
XIV a.C., passando pelos grandes aquedutos da cultura creto-micnica, dois mil anos
antes da Era Crist, nos quais a configurao dessas cidades histricas denota certo
conhecimento sobre a influncia de elementos ambientais na sade e as formas de
enfrentamento de seus problemas relacionados vida comunitria. (ROSEN, 1994, p.
32).

Essa conscincia sanitria estava diretamente ligada religiosidade dos povos

antigos, segundo George Rosen (1994, p.32):

[...] No decorrer de longos perodos da Histria, crenas e prticas

religiosas avizinharam limpeza e religiosidade. As pessoas se
mantinham limpas para se apresentarem puras aos olhos dos deuses, e
no por razes higinicas. Egpcios, mesopotmios e hebreus, e outros
povos, davam valor a esses hbitos.

Tal religiosidade, caracterstica das antigas civilizaes do Oriente e do

Mediterrneo, insere-se na conformao do chamado Estado Antigo, Oriental ou
Teocrtico, no qual, conforme explica Dalmo de Abreu Dallari (1998, p. 62), a
influncia predominante foi religiosa, afirmando-se a autoridade dos governantes e as
normas de comportamento individual e coletiva como expresses da vontade de um poder
divino.

Nesse sentido, na maior parte do tempo, as doenas e epidemias tiveram suas

causas relacionadas a questes sobrenaturais e s aes dos mdicos antigos e medievais
restringiram-se aos grupos de sintomas dado o grau de desconhecimento quanto
natureza das molstias e suas distines. (ROSEN, 1994, p.33). 103

administrao da sade, da higiene etc. (REVEL, 2005, p. 32).

103
George Rosen (1994), ao abordar esse tema, faz referncia teoria tergica da doena, de acordo com
a qual, por milhares de anos, se consideravam as epidemias julgamentos divinos sobre a perversidade do
ser humano. [Ademais, o referido autor acrescenta a crena segundo a qual] apaziguando-se os deuses

140
 CAPTULO 3
________________________________________________________________________

3.1.2 Grcia

Por sua vez, no que diz respeito ao mundo Greco-Romano, ainda em termos
restritos s origens da sade pblica, embora esta no estivesse totalmente destituda de
aspectos religiosos, a literatura da Grcia Clssica representa o marco da gradual
libertao do pensamento, durante os sculos V e IV a.C., no sentido da busca de uma
teoria cientfica e racional a respeito das causas das doenas relacionando-as a causas
naturais como o clima e o ambiente fsico. (DALLARI, 1995, p. 17-18).

Destacam-se os escritos do Corpo Hipocrtico, especialmente o livro Ares,

guas e Lugares, no qual Hipcrates, considerado o pai da medicina, discorre de maneira
terica e prtica acerca de certos problemas de sade, delimitando atitudes das
comunidades gregas e as principais doenas por ele identificadas e classificadas em
endmicas e epidmicas, conforme a freqncia de sua incidncia. (ROSEN, 1994, p. 37).
104

No perodo histrico da Grcia antiga, a civilizao helnica encontrava-se

organizada em cidades-Estados, denominadas polis, auto-suficientes, caracterizadas de
modo geral por uma organizao poltica independente. Tais cidades-Estados
envolveram-se em longos movimentos de conquista e dominao de outros povos sem,
contudo, consolidar uma efetiva expanso territorial nem sequer uma integrao entre
vencedores e vencidos numa ordem comum, que permitisse a configurao de um
Estado grego nico em torno do qual as recentes prticas mdicas fossem organizadas.
(DALLARI, 1998, p. 64).

No obstante essa fragmentao poltica, j no sculo V a.C., nos escritos

hipocrticos contidos em Ares, guas e Lugares, constata-se certa oferta de assistncia

irados, evitar-se-iam as punies. No Egito, por exemplo, Sekhmet, deusa da pestilncia, provocava
epidemias, se irritada, e as extinguia quando acalmada. (ROSEN, 1994, p. 34). Nesse mesmo sentido,
Edin Alves Costa e Suely Rozenfeld (2000) destacam que alguns povos antigos, como os babilnios e os
hindus, estabeleceram preceitos morais e religiosos fixados nos cdigos de Hamurabi e de Ur-Namu,
respectivamente e regras sobre a conduta dos profissionais que tratam das doenas. (COSTA;
ROZENFELD, 2000, p. 19).
104
Segundo consta na obra Uma Histria da Sade Pblica de George Rosen (1994, p.48), O Corpo
Hipocrtico (Corpus Hippocraticum) a coleo onde se renem os escritos atribudos a Hipcrates e a
seus discpulos. Esses escritos comearam a ser reunidos na Biblioteca de Alexandria, no sculo II a.C.

141
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sade que, ligada s peculiares condies da prtica mdica nesse perodo, permite no
apenas caracterizar a Medicina ento praticada como uma vocao itinerante, como
tambm identificar indcios de alguns servios pblicos atualmente associados sade
pblica. Segundo George Rosen (1994, p. 38):

Como outras artes e ofcios na Grcia antiga, a Medicina era uma

vocao itinerante. Havia um certo nmero pequeno de mdicos, e o
mdico hipocrtico, como outros profissionais, por exemplo, o sapateiro
ou o artista, praticava seu ofcio indo de uma cidade a outra. Nas
cidades menores, s esses profissionais itinerantes prestavam servios.
Se encontrava bastante trabalho, abria sua loja (o iatreion) e se
estabelecia por um tempo. Comunidades maiores tinham mdicos
municipais permanentes. Cerca de 600 a.C., certas cidades comearam a
nomear mdicos. Se uma comunidade desejasse ter um mdico,
oferecia-lhe um salrio anual e se reunia o dinheiro para pag-lo atravs
de uma taxa especial; ao fim do sculo V, esse procedimento se
generalizou pelas cidades gregas. Garantia-se ao mdico algum
provento mesmo quando no havia muito trabalho. Em larga medida, o
mdico de comunidade atendia os necessitados. Durante o perodo
helenstico, essa prtica era comum em toda regio dominada pela
cultura grega.

Se essas primeiras iniciativas relacionadas, de maneira geral,

administrao da sade pblica variavam de acordo com o tamanho e a riqueza dessas
cidades-Estados gregas, foi com a prtica romana que esse legado cultural, no que diz
respeito tanto medicina quanto s idias sanitrias helnicas, se tornou mais complexo e
uniforme em termos administrativos. (ROSEN, 1994, p. 40).

3.1.3 Roma

Roma, como explica Dalmo de Abreu Dallari (1998, p. 64), sempre manteve
as caractersticas bsicas de cidade-Estado, desde sua fundao em 754 a.C., at a morte
de Justiniano, em 565 da era Crist, apesar de suas vrias formas de governo do Estado
Romano, de suas extraordinrias conquistas e expanso no intento de constituir um
imprio mundial.

Destaca-se, nesse contexto, o seu sofisticado sistema de suprimento de gua e

saneamento composto de aquedutos construdos a partir de 312 a.C. junto a grandes
estradas romanas como a Via pia pelo censor pio Cludio Crasso, que abasteciam
praas, banheiros e outras fontes pblicas, segundo as informaes contidas no livro De

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Aquis Urbis Romae (Os aquedutos da cidade de Roma), preparado na gesto de Sexto
Jlio Frontino, comissrio de gua de Roma, em 97 d.C. (ROSEN, 1994, p. 41) .105

Em relao rede de esgoto, devem ser citadas a construo pelo rei

Tarqunio Prisco (que governou de 616 a 579 a.C.) do grande esgoto de Roma,
denominado cloaca maxima, to valioso quanto o suprimento de gua romano, e a
existncia de latrinas pblicas, alm de um sistema regular de canos sob as ruas para
eliminar a gua de superfcie e esgotos. (ROSEN, 1994, p. 43).

Apesar dos referidos avanos no suprimento de guas, considerados sem

paralelo na Histria, e do complexo sistema de esgotos, supervisionados por censores
republicanos, que compem a notvel engenharia sanitria romana, quanto ao lado
sombrio da sade pblica, segundo George Rosen (1994, p. 43), nem sempre se
permitia s massas usufruir das instalaes higinicas existentes. Tal constatao
depreendida do registrado nos quarteires mais pobres e cortios apinhados desses
bairros romanos.

O tratamento desigual no acesso a esses bens, j na Roma antiga, pode ser

compreendido com base nas consideraes de Dalmo de Abreu Dallari (1998) sobre a
lenta e gradual evoluo dos direitos e sua extenso a outras camadas sociais que
compunham a plebe romana e aos membros dos povos conquistados, desde o Edito de
Caracala de 212 at o Edito de Milo, de 313:

Uma das peculiaridades mais importantes do Estado Romano a base

familiar da organizao, havendo mesmo quem sustente que o primitivo
Estado, a civitas, resultou da unio de grupos familiares (as gens), razo
pela qual sempre se concederam privilgios especiais aos membros das
famlias patrcias, compostas pelos descendentes dos fundadores do
Estado. Assim como no Estado Grego, tambm no Estado Romano,
durante muitos sculos, o povo participava diretamente do governo, mas
a noo de povo era muito restrita, compreendendo apenas uma faixa
estreita da populao. [...] Gradativamente, em longa e lenta evoluo
outras camadas sociais foram adquirindo e ampliando direitos, sem que,

105
Em relao organizao desse sistema pblico de gua, George Rosen (1994) destaca que, ainda sob o
reinado do imperador Marcus Ulpius Trajanus, de 98 a 117 d.C., este no atendia a todas as regies da
cidade, restando a muitos habitantes, como os da margem direita do rio Tibre, recorrer gua de poos.
Ademais, s era possvel obter um suprimento privado de gua com uma permisso imperial. Da porque,
em geral, s havia suprimento particular para cidados prsperos, ao passo que os outros empregavam os
servios de carregadores ou buscavam sua prpria gua. O usufruto de um suprimento privado de gua
dependia do pagamento de uma taxa, ou honorrios, ao tesouro imperial. (ROSEN, 1994, p. 42).

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at o final, desaparecessem a base familiar e a ascendncia de uma

nobreza tradicional. (DALLARI, 1998, p. 64-65).

Esse panorama importante para a compreenso da organizao da

assistncia mdica e, de um modo geral, da prpria administrao da sade pblica nesse
perodo da histria romana.

No que diz respeito s doenas, no obstante os citados avanos em termos de

engenharia sanitria, de 707 a.C. at o Imprio de Justiniano, entre 527 a 565 d.C., vrias
foram as epidemias e endemias que assolaram Roma nos diversos momentos de sua
histria, dentre elas destacam-se a peste bubnica, varola, difteria, malria, febre tifide,
disenteria at a tuberculose, como foi diagnosticado posteriormente a partir dos relatos de
autores clssicos. (ROSEN, 1994, p. 44-45).

H tambm registros e poemas romanos desse perodo dos quais se depreende

a existncia de diversas doenas relacionadas diretamente ao trabalho. Contudo, apesar
da influncia negativa de certas atividades sobre a sade dos trabalhadores ser conhecida
pelos romanos, nada se fazia para proteger esses trabalhadores. (ROSEN, 1994, p. 46).
106

A assistncia mdica teve um desenvolvimento irrisrio neste perodo, sendo

poucos os avanos em termos de teoria e prtica mdicas, mesmo aps o incio da
migrao de mdicos gregos para Roma no sculo III a.C., durante a Repblica e ainda
no incio do Imprio. Alm disso, de acordo com George Rosen (1994, p. 46): o
conhecimento e a tcnica da Medicina beneficiavam apenas os abastados; os pobres se
confiavam medicina folclrica popular e aos deuses.

Em termos histricos e culturais, a contribuio romana nessa matria

restringiu-se organizao dos servios mdicos. Segundo o autor citado, no sculo II
d.C. foi criado uma espcie de servio pblico pelo qual mdicos denominados archiatri

106
Interessante se faz a transcrio do levantamento empreendido por George Rosen (1994) a respeito da
sade dos trabalhadores em Roma a partir da interpretao de poemas e escritos naturalistas da poca: Os
romanos sabiam da relao entre ocupaes e enfermidades. Plnio diz que algumas doenas so mais
comuns entre os escravos. Vrios poetas fazem referncias incidentais aos perigos de certas ocupaes.
Marcial menciona as doenas peculiares aos que trabalham com enxofre; Juvenal fala das veias varicosas,
dos augures e das doenas dos ferreiros; e Lucrcio se refere dura sorte dos mineradores de ouro.
(ROSEN, 1994, p. 45).

144
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(chefes dos mdicos, ou mdicos principais em grego) eram nomeados para vrias
cidades e instituies. (ROSEN, 1994, p. 46-47).

Regulamentada por volta de 160 d.C. por Antonino Pio, Imperador de Roma
de 131 a 161, a nomeao desses oficiais mdicos tinha por principal funo assistir aos
cidados pobres. Resta, contudo, imprecisa a gratuidade desse servio pblico, pois,
embora tivessem seus salrios fiscalizados pelos decuriones, ou conselheiros, ainda
segundo Rosen (1994, p. 47), parece que eles recebiam de quem pudesse pagar, mas
esperava-se [que] tratassem de graa os que no pudessem.

Posteriormente, no perodo do imprio, aumentaram-se as formas de

assistncia mdica, inclusive as relacionadas ao exerccio privado da medicina, sendo
diversificada a forma de organizao desses servios.107

Dentre essas novas formas de assistncia, a organizao do hospital

apontada como importante contribuio romana. 108

Nesse sentido, George Rosen (1994, p. 47) destaca a existncia de

estabelecimentos privados de enfermarias, chamadas valetudinaria, j no sculo I d.C.,
usadas tanto por escravos quanto por romanos livres. Esses estabelecimentos nas
provncias, de acordo com algumas passagens de obras de Galeno, teriam se
transformado posteriormente em hospitais sustentados por fundos pblicos. 109

107
Nessa linha, expe George Rosen (1994, p. 47): Na Roma imperial havia vrias formas de assistncia
mdica, alm da oferecida pelos clnicos municipais. Muitos mdicos exerciam uma prtica privada. Havia
tambm outros grupos de assalariados, ligados corte imperial, e outros, s escolas de gladiadores ou aos
banhos. Quando foi imperador (222-235 d.C.) Alexandre Severo organizou o servio mdico da casa
imperial. Em alguns casos, mdicos se ligavam a famlias, que lhes pagavam uma soma, anual, pelo
atendimento durante o ano inteiro.
108
A esse respeito, complementa George Rosen (1994, p. 47): A criao de hospitais pblicos para civis
encontra paralelo na instituio de hospitais militares em pontos estratgicos. Nesses acampamentos, ou em
cidades provinciais prximas, criaram-se tambm, para os oficiais do imprio e suas famlias, instituies
similares. Eventualmente, sob a influncia do cristianismo, razes humanitrias influenciaram no
surgimento de hospitais pblicos em muitas localidades. Uma mulher crist de nome Fabola estabeleceu a
primeira instituio de caridade em Roma, no sculo IV. A fundao, durante a Idade Mdia, de hospitais
para pobres e indigentes nasceu das valedutinaria romanas.
109
Claudius Galeno, nascido em 130 d.C., em Prgamo, teria sido um mdico dos imperadores Marco
Aurlio, Commodus e Septimus Severus de grande sucesso. Atribui-se a ele a autoria de cerca de 400
livros abrangendo vrios campos do conhecimento, como filosofia, matemtica, gramtica, leis e medicina;
Algumas dessas obras foram recuperadas atravs de tradues do rabe e outras, em latim, podem ser
encontradas no Museu Britnico que possui 84 diferentes edies de suas obras. (REZENDE, 2002a).

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Em termos mais amplos, a administrao da sade pblica em Roma s teria

atingido um certo grau de sistematizao administrativa eficiente no perodo imperial,
sob o comando de Augustus Octavianus, primeiro imperador romano de 27 a.C. a 14
d.C.:

Apenas sob Augusto a administrao dos vrios servios pblicos de

sade se organizou em um sistema. Durante a Repblica, por exemplo,
nenhum departamento permanente se responsabilizava pela manuteno
dos aquedutos que foram dilapidados. Augusto criou uma Cmara de
gua para cuidar do suprimento de gua. A inscrio em uma moeda de
prata, MAcilius triumvir valetudinis, indica a existncia de uma
comisso de sade com uma funo especfica. Havia, ainda, oficiais
prprios para os banhos. Agripa, ministro de Augusto, foi edil em 33
a.C. Tinha como deveres a superviso dos banhos pblicos, includo o
teste dos aparelhos de aquecimento, e a limpeza e o policiamento. No
tempo de Nero, os aediles supervisionavam a limpeza das ruas, pelas
quais se responsabilizavam os proprietrios das casas. Cabia-lhes, ainda,
cuidar das ruas e mant-las planas. Controlar o suprimento de alimentos
tambm era funo dos edis; eles inspecionavam os mercados e tinham
o direito de proibir a venda de gneros estragados. A mquina criada
por Augusto e seus sucessores para manter e administrar os servios no
interior do Imprio absorveu essas funes. (ROSEN, 1994, p. 48).

Apesar desses avanos, com a posterior desintegrao do mundo greco-

romano e o ingresso da Europa no perodo medieval, sobreveio o declnio da cultura
urbana e uma decadncia da organizao e da prtica da sade pblica. (ROSEN, 1994,
p. 51).

Entendida de maneira geral como um perodo de aproximadamente mil anos,

entre 500 e 1500 d.C., a Idade Mdia apresenta-se como um dos mais completos e
heterogneos perodos da histria, de grande instabilidade poltica, fortemente marcada
pelo cristianismo, pelas invases brbaras e pelo feudalismo. (DALLARI, 1998, p. 66).

Nesse novo contexto, a tradio e a cultura romana ficaram relegadas em

certa medida ao Imprio Bizantino, Roma Oriental, menos afetado pelas invases e pelo
declnio econmico vivenciados pela Europa Ocidental.

Assim, Bizncio, que se transformou em Constantinopla, atual Istambul,

passou a ser o centro cultural, sede da cultura mdica da Europa, preservando-se atravs

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dos rabes o referido legado greco-romano. (ROSEN, 1994, p. 52). 110

3.1.4 Idade Mdia

A partir do sculo III, a Europa Ocidental passou por um perodo de diversas

invases empreendidas, especialmente ao norte, pelos povos germanos, eslavos, godos,
dentre outros considerados brbaros pelos romanos, o que constituiu um fator de grave
perturbao e profundas transformaes na ordem estabelecida. (DALLARI, 1998, p.
68).

Desse modo, aliado expanso do cristianismo, o grande desafio desse

perodo pode ser entendido como o de conciliar a cultura dos invasores brbaros com os
ensinamentos da religio crist e a herana clssica do extinto imprio romano. (ROSEN,
1994, p. 52).

Tais invases e as diversas guerras internas decorrentes da desagregao do

Imprio Romano levaram ao estabelecimento do Feudalismo, entendido como sistema
poltico, econmico e social que vigorou na Europa ocidental durante esse perodo.

A sociedade feudal caracterizava-se politicamente pela descentralizao do

poder, localizado em cada feudo nas mos do senhor feudal. Uma vez impossibilitado o
desenvolvimento do comrcio, sua base econmica voltou-se fundamentalmente para a
agricultura de subsistncia.

Do ponto de vista social, estava organizada em dois estamentos, ou grupos

sociais com status fixos: o dos senhores feudais, proprietrios de grandes extenses de
terra, e o grupo dos servos, em sua maior parte de camponeses, descendentes dos antigos
colonos romanos, presos terra, os quais, em troca do seu uso e de proteo militar,

110
Istambul atulamente a maior cidade da Turquia, situada no estreito do Bsforo que separa o continente
europeu do asitico. Fundada em 667 a.C. pelos gregos de Megara com o nome de Bizncio, passou,
posteriormente, para o domnio romano sendo reconstruda em 330 d.C. com o nome de Constantinopla
pelo imperador Constantino I para servir de capital do imprio. Com a ciso do imprio, Constantinopla
tornou-se a capital do Imprio Romano do Oriente, mais tarde conhecido como Imprio Bizantino. Com a
queda de Roma, Constantinopla passou a ser o centro da cristandade no oriente. Foi tomada em 1453 pelos
turcos otomanos, marcando o fim da Idade Mdia. O sulto otomano fez dela a capital do Estado turco. S
em 1923, aps a queda da monarquia, a capital da Turquia passou para a cidade de Ancara. (WIKIPDIA,
2005).

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foram obrigados a prestar servios e pagar diversos tributos ao seu respectivo senhor
feudal. (JAGUARIBE, 2001, p. 385). 111

Durante o primeiro perodo medieval ou Alta Idade Mdia, tambm

conhecido como Idade das Trevas, de 500 a 1000 d.C., velhos costumes e ritos pagos
foram empregados para lidar com os problemas de sade.

Dessa forma, muitos dos problemas de sade desse perodo, ao menos na

Europa Ocidental, passaram a ser enfrentados, em sua grande parte, com oraes,
penitncias e a invocao de santos na medida em que, atravs do cristianismo,
propugnava-se a intrnseca relao entre doena e pecado, sendo a doena considerada
uma espcie de punio divina dos pecados cometidos. (ROSEN, 1994, p. 53).

Observa-se, portanto, que os problemas de sade voltaram, de certa forma, a

serem tratados em termos mgicos e religiosos.

A formao dessa forte cultura religiosa pode ser entendida em funo do

destacado papel da Igreja crist na Idade Mdia, cuja importncia cresceu fortemente
desde 391, quando o Imperador Teodsio, por meio do Edito de Tessalnica, declarou o
cristianismo a religio oficial do Imprio Romano. Com a decadncia do Imprio
Romano, a Igreja Crist tornou-se a maior instituio feudal da Europa Ocidental.

Firmou-se, assim, o teocentrismo como mentalidade medieval, posto que a

Igreja passou a determinar as normas, a orientar comportamentos estabelecendo, dentre
os ideais do homem medieval, a prioridade dos valores teolgicos em todos os nveis da
vida social. (JAGUARIBE, 2001, p. 386-387).

Por essas razes, as atividades comunitrias de sade e o prprio

conhecimento de sade e higiene herdados da cultura greco-romana ficaram restritos ao
imprio das ordens monsticas da Igreja.

111
Ao tratar da caracterizao do Estado Medieval, Dalmo de Abreu Dallari (1998) destaca a influncia do
feudalismo e o papel crucial da propriedade rural, seno vejamos: Para compreender a organizao feudal
preciso ter em conta que as invases e as guerras internas tornaram difcil o desenvolvimento do
comrcio. Em conseqncia, valoriza-se enormemente a posse da terra, de onde todos, ricos ou pobres,
poderosos ou no, devero tirar os meios de subsistncia. Assim, pois, toda a vida social passa depender da
propriedade ou da posse da terra, desenvolvendo-se um sistema administrativo e uma organizao militar
estreitamente ligados situao patrimonial. (DALLARI, 1998, p. 69).

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Nesse contexto, os mosteiros tornaram-se o ltimo refgio do saber,

apresentando um nmero muito grande de recursos higinicos que, j no sculo IX ,
lhes permitiu servir de modelo para as comunidades urbanas que, por volta do sculo X,
comearam a se desenvolver na Europa. (ROSEN, 1994, p. 53).

Por sua vez, os principais problemas sanitrios da Idade Mdia so

associados ao renascimento da vida urbana aps as cruzadas movimento militar e
religioso organizado pelo Papa para libertar Jerusalm do poder dos infiis (turcos
seldjcidas), durante os sculos XI ao XIII.

Em funo das peculiaridades das cidades medievais muitas delas, antigas

colnias romanas, situadas em importantes rotas comerciais; outras, formadas em torno
dos castelos de senhores feudais com fortificaes circundantes para a proteo contra
invases muitos de seus problemas de sade resultaram de sua incapacidade de
acomodar a sua crescente populao, sendo a aglomerao de pessoas apontada como
uma das caractersticas mais marcantes de tais cidades.

Outro importante fator para o agravamento das condies de sade nesses

pequenos centros urbanos da Idade Mdia consistia na conservao dos hbitos da vida
rural entre os costumes de seus habitantes.

Dessa forma, animais grandes e pequenos eram mantidos dentro das cidades e
em precrias condies higinicas, sem contar o fato de que por muito tempo as ruas no
tiveram calamento e receberam toda sorte de refugos e imundcies. (ROSEN, 1994, p.
54).

Por essas razes, os principais problemas sanitrios da vida urbana nesse

perodo podem ser identificados com a limpeza das ruas e o destino do lixo, bem como,
com a oferta de um suprimento adequado de gua aos habitantes dessas cidades
medievais.112

112
A esse respeito, interessante se faz a transcrio das observaes e do importante levantamento
realizados por George Rosen (1994, p. 56): A luta das autoridades municipais contra essa situao se
reflete no grande nmero de regulamentos e editos e, tambm, nos repetidos avisos, ameaas e apelos
dirigidos aos cidados. Houve, ademais, vrias aes de resultados positivos. Algumas cidades criaram
matadouros municipais, a que a matana dos animais maiores se restringiu. A mais antiga referncia a essa
matria est contida em um documento de Augsburgo, datado de 1276. Introduziu-se a pavimentao das

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Duas grandes epidemias, a peste de Justiniano, em 543, e a Morte Negra, em

1348, marcaram o comeo e o fim da Idade Mdia. Nesse nterim, diversas doenas se
fizeram presentes dentre as quais se destacam: lepra, peste bubnica, varola, difteria,
sarampo, influenza, ergotismo, tuberculose, escabiose, erisipela, antraz, tracoma, miliria,
dentre outras. Nesse contexto, o medo da pestilncia se tornou uma constante na vida
do homem medieval sendo que as medidas de proteo resultaram da unio de idias
mdicas e religiosas. (ROSEN, 1994, p. 57).

Justamente em funo da lepra, tida como a grande praga da Europa ao lado

da peste bubnica, desenvolveu-se nessa poca uma nova forma de ao relacionada
sade pblica, utilizada at os dias atuais, baseada no isolamento de pessoas vtimas de
doenas contagiosas.

A pessoa com lepra era identificada como uma ameaa pblica e destituda de
seus direitos civis, podendo ser considerada socialmente morta. Percebe-se, assim, o
quanto tais prticas de isolamento simbolizavam uma terrvel excluso da sociedade
humana. (ROSEN, 1994, p. 61). 113

ruas, com a finalidade de mant-las limpas, em Paris, em 1185. Praga viu as primeiras ruas caladas em
1331, Nurembergue em 1368, Basilia em 1387, Augsburgo em 1416. A canalizao, ou seja, o
escoamento dos dejetos para poos cobertos, representou outro passo importante. Em Paris, se exigia a
existncia, em toda casa grande, de um cabiet daisance destinado a drenar os dejetos at os canais.
Severas penalidades aguardavam os que no respeitassem a lei. Em ordenaes municipais de Milo, do
sculo XIV, merecem muita ateno esgotos e cloacas, a serem construdos em lugares aprovados pelas
autoridades, e cavados at uma profundidade em que no emitissem o mnimo odor. Em Londres,
lanavam-se os esgotos no rio Tmisa. Mas sendo limitada a capacidade de depurao do rio, uma srie de
ordens e regulamentaes, a partir de 1309, indica a necessidade contnua de se resolver melhor o
problema. No entanto, mesmo quando se contrataram limpadores de rua para retirada da cidade entulhos e
imundcies, usando-se carroas, os habitantes continuaram a jogar refugos no rio Tmisa.
113
Acerca da origem dessa medida e seu exerccio atravs da Igreja, explica George Rosen (1994, p. 60):
Essa face do trabalho em Sade Pblica comeou a aparecer no incio da Idade Mdia, quando a lepra
passou a ser um importante problema de sade. Como os mdicos no tivessem nada a oferecer, a Igreja
assumiu a liderana do processo, usando como princpio orientador o conceito de contgio do Velho
Testamento. Ainda segundo o referido autor, foram assim adotadas as idias presentes no livro do
Levtico, que considerava contagiosa a impureza espiritual e tambm os processos fisiolgicos. Por essa
razo, essas pessoas deveriam ser isolados do resto da comunidade at elas se submeterem a ritos de
purificao especficos. [...]. Seguindo os preceitos apresentados no Levtico, a Igreja assumiu o encargo de
combater a lepra. O Conclio de Lio, em 582, restringiu a associao livre dos leprosos com pessoas
sadias, poltica seguida, e refinada, por conclios posteriores. Em 644, Rotrio, rei lombardo, lanou um
edital para regulamentar o isolamento dos leprosos. Gregrio de Tours descreve uma casa de leprosos em
Paris, no sculo VI; estabelecimentos similares se ergueram em Metz, Verdun e Maestricht, no sculo
seguinte. Depois do sculo X, o nmero de leprosrios cresceu enormemente; no incio do sculo XIII
existiam, s na Frana, cerca de duas mil casas de leprosos, ao passo que em toda a Europa chegavam a

150
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Outra importante prtica sanitria cuja origem remonta Idade Mdia a

quarentena. George Rosen (1994) faz a seguinte sntese sobre a evoluo dessa prtica de
preveno sanitria:

A partir de 1348, o povo de Veneza, e de outras comunidades,

desenvolveu o sistema da quarentena. Em 1374, Bernabo Visconti,
Duque de Milo, promulgou um decreto para prevenir a introduo e a
difuso da peste. Pelo edito, ordenava-se a remoo de todos os
pacientes da cidade para um campo, onde morreriam, ou se
recuperariam. Quem tivesse atendido um paciente de peste, deveria ser
isolado, por quatorze dias, antes de reassumir suas relaes sociais com
outras pessoas. O mesmo perodo de observao valia para viajantes ou
mercadores infectados, ou simplesmente suspeitos de ter a doena. No
mesmo ano 1374, Veneza, novamente ameaada, negou a entrada a
todos viajantes, veculos e navios, suspeitos ou infectados. Trs anos
depois, em 27 de julho de 1377, o conselho municipal de Regusa, na
costa dlmata, ordenou um perodo de isolamento de trinta dias, para os
oriundos de reas atingidas pela peste. Mais tarde estendeu-se esse
perodo para quarenta dias, ordem do termo quarentena, derivado de
quarantenaria. [...] Segundo Hecker, a razo para o estabelecimento de
um perodo de quarenta dias residia na crena, generalizada nos sculos
XIII e XIV, de ser o quadragsimo dia o da separao entre as formas
agudas e crnicas das doenas. Tambm se recorria Bblia para
atribuir ao nmero quarenta um significado especial. O dilvio, por
exemplo, durou quarenta dias, e tambm outros episdios bblicos.
(ROSEN, 1994, p. 63-64).

A partir da experincia adquirida junto aos doentes com lepra, o princpio do

isolamento foi estendido ao combate da peste bubnica, tambm conhecida como Morte
Negra. Dessa forma, uma vez notificada a existncia de pacientes, os mesmos eram
isolados em suas casas, recaindo sobre todas estas e sobre todas as pessoas que tivessem
contato com o paciente uma espcie de impedimento, que os obrigava a permanecer
isolados por um perodo determinado em condies rigorosas at se verificar que no
estivessem com a peste, tendo suas necessidades de alimento atendidas por mensageiros
especiais e outras autoridades municipais. (ROSEN, 1994, p. 62-63).

Todo esse panorama permite compreender de que forma se encontrava a

sade pblica na Idade Mdia, que embora no compreendesse um sistema organizado,

cerca de dezenove mil. O terceiro Conclio de Latro, em 1179, ocupou-se, em detalhes, da enfermidade, e
as polticas ento estabelecidas vieram a prevalecer no resto do perodo medieval. (ROSEN, 1994, p. 60-
61).

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denota a conformao de uma mquina administrativa para preveno de enfermidades,

superviso sanitria para a proteo da sade comunitria [...] ligada natureza da
administrao da municipalidade medieval, marcada pela religiosidade, sendo os leigos,
e no os mdicos, que cuidavam de sua administrao. (ROSEN, 1994, p. 65).

A assistncia mdica, por sua vez, era exercida pelos clrigos no incio da
Idade Mdia. Sustentados pela Igreja, estes primeiros mdicos medievais exerciam a
medicina como caridade. (SINGER; CAMPOS; OLIVEIRA, 1981, p. 17).

De acordo com George Rosen (1994, p. 66), somente a partir do sculo XI o

nmero de mdicos leigos comeou a aumentar. Estes passaram, ento, a assumir postos
assalariados como mdico de algum senhor feudal ou de uma cidade, dedicando-se,
ainda, prtica privada a fim de garantir seu sustento. Alm desses, haveria tambm
alguns mdicos municipais, voltados para o tratamento dos pobres e para a
investigao de doenas incomuns ou epidmicas.

O referido autor, em seu levantamento histrico da sade pblica, descreve

uma separao entre mdicos e cirurgies e a conseqente diferenciao entre os grupos
beneficiados por esses profissionais, prprios da sociedade estamental dessa poca:

Durante a Idade Mdia, uma ntida separao entre mdicos e cirurgies

se desenvolveu. Trabalhando com as mos, o cirurgio continuou a ser
um artfice, a aprender seu ofcio com um mestre. Cada grupo ocupava
um degrau diferente na escala social, relegando-se os cirurgies a um
nvel inferior. (ROSEN, 1994, p. 67).

Apesar do inicial distanciamento da cultura greco-romana e de seus descritos

avanos em matria de sade pblica, durante a Idade Mdia desenvolveu-se a percepo
da necessidade de uma assistncia social no restrita s situaes de enfermidade, mas
tambm voltada para outros infortnios o que representou um dos grandes legados desse
perodo. Essa idia de assistncia teria se desenvolvido tanto na Europa oriental, islmica,
quanto em sua poro ocidental, predominantemente crist. (ROSEN, 1994, p. 67).

O carter religioso e social dessa assistncia aos enfermos pode ser

evidenciado a partir da criao dos hospitais, considerada por grandes historiadores da
sade pblica, como George Rosen (1994, p. 71), uma das grandes faanhas sanitrias
medievais juntamente com algumas medidas administrativas, como a quarentena, e com a
prpria idia de assistncia social desenvolvidas nesse perodo.

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A criao de hospitais nos principais centros urbanos do oriente, como os

existentes em Bagd por volta de 970, por soberanos como os califas Harun Al-Rachid e
Al-Maktadir, e por funcionrios pblicos nos sculos IX e X, indicam a evoluo dessa
assistncia social e o alto nvel da Medicina nas terras muulmanas. (ROSEN. 1994, p.
67).

Porm, conforme destaca Sueli Gandolfi Dallari (1987), esses primeiros

hospitais, de maneira geral, tinham pouco em comum com as modernas instituies
nosocmicas. 114

Seguindo a mesma linha das citadas medidas de isolamento, como explica a

referida autora, tais instituies surgem inicialmente como um meio de defesa das
pessoas sadias da viso desagradvel da doena e, posteriormente, do prprio perigo de
contgio. (DALLARI, 1987, p. 07).

No Ocidente, os hospitais medievais encontravam-se, muitas vezes, restritos a

pequenas casas de assistncia de enfermagem e tm a sua origem relacionada diretamente
Igreja. (SINGER; CAMPOS; OLIVEIRA, 1981, p. 17).

Nesse sentido, destaca-se a contribuio das ordens monsticas medievais,

cujos mosteiros, dotados de um infirmitorium, ou local do tratamento, de uma farmcia e

114
A esse respeito, Singer, Campos e Oliveira (1981), em seu estudo sobre a evoluo histrica dos
servios de sade, afirmam que: Antes do ano de 1867, em que se introduziu o conceito de antissepsia e,
mais tarde, o de assepsia, as condies de vida para os pacientes nos hospitais eram abominveis
considerados sob o prisma atual. Os hospitais eram sujos, com pouca ventilao e superlotados. [...]
Freqentemente os pacientes eram postos dois a dois numa cama, sem que se levasse em conta o tipo de
enfermidade ou a condio do enfermo. Nessas circunstncias, muitas vezes ocorria que perecesse um
paciente, e o cadver permanecia na cama junto ao enfermo vivo, durante vrias horas. [...] No surpreende
que s os inteiramente desamparados se internassem em hospitais. Os que estavam melhor de vida se
faziam, sempre que possvel, tratar em casa. (SINGER; CAMPOS; OLIVEIRA, 1981, p. 24-25). Nesse
mesmo sentido, ao discorrer sobre o horror da populao aos hospitais, de forma estarrecedora, assevera
Michel Foucault (1974, p. 09): At meados do sculo XVIII ningum saa do hospital. Ingressava-se
nestas instituies para morrer. A tcnica mdica do sculo XVIII no permitia ao indivduo hospitalizado
abandonar a instituio com vida. O hospital era um claustro para morrer, era, como se dizia na poca, um
mouroir: um lugar para morrer. Esse distanciamento entre os hospitais modernos e a maioria dos
hospitais medievais, alm do rudimentar nvel cientfico da poca, ainda desprovida dos avanos da
Medicina Moderna, iniciados nos sculos XVIII e XIX, pode ser entendido, de acordo com George Rosen
(1994), em razo de uma certa dualidade de sua natureza e funo, sendo questionado o grau de sua
utilidade para o cuidado dos doentes em sentido estrito. Assim, segundo o referido historiador: provvel
a existncia de todos os graus de variao, desde enfermarias destinadas quase exclusivamente ao
tratamento dos doentes, at simples alojamentos. Em suma, porm, desde o sculo VIII e at o sculo XII,
o hospital monstico representou quase a nica instituio, na Europa, cuja funo principal residia no
cuidado do doente. (ROSEN, 1994, p. 68).

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de uma horta de plantas medicinais, serviam para o cuidado no apenas de clrigos

doentes como tambm de viajantes e peregrinos. (ROSEN, 1994, p. 68).

Esse monoplio da Igreja em relao assistncia mdica medieval comeou

a ser gradualmente afetado, j no sculo XIII, e, em maior grau aps a Reforma
Protestante, mesmo nos pases catlicos, medida que as autoridades municipais, no
eclesisticas, passaram a se encarregar dos hospitais medievais e da administrao das
questes ento relacionadas sade pblica. (SINGER; CAMPOS; OLIVEIRA, 1981, p.
17).

Essa transio, contudo, no excluiu totalmente o clero, por meio de seus

monges e freiras, do cuidado dos enfermos. (ROSEN, 1994, p. 69; COSTA;
ROZENFELD, 2000, p. 20).

Foi to somente com a Renascena, em meio ao caldo de cultura do

Mercantilismo e do Absolutismo do sculo XVI, que a histria da sade pblica
ingressou num novo perodo, desenvolvendo-se de maneira no uniforme em direo ao
seu sentido moderno e cientfico. (SINGER; CAMPOS; OLIVEIRA, 1981, p. 17).

Essa mudana do paradigma sanitrio, como fora dito, no ocorreu de modo

uniforme, sendo caracterizada por um processo lento e desigual, no qual o Humanismo
Renascentista, vivenciado pela Europa ocidental, sobretudo pela Itlia, representou
apenas a sua primeira fase, entre os sculos XIV e XV. (ROSEN, 1994, p. 77).

As Cruzadas, embora no tenham atingido os seus objetivos religiosos,

possibilitaram a abertura do mar mediterrneo, antes controlado pelos rabes, o
renascimento do comrcio entre a Europa e o Oriente, e, conseqentemente, a formao
de muitas cidades na Europa.

O surgimento de uma nova classe social, a classe mdia burguesa, acabou por
introduzir uma nova noo de riqueza, qual seja, a noo de riqueza mercantil. (COSTA;
ROZENFELD, 2000, p. 20).

Os mtodos de comrcio e os ofcios manuais da burguesia passaram a

depender de novas formulaes intelectuais. Nesse contexto, ganham destaque o ideal da
calculabilidade numrica e toda uma interpretao quantitativamente exata da natureza,
prprias da emergente economia monetria.

Tal racionalidade, associada ao contexto de formao dos Estados Nacionais

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europeus, favoreceu o crescimento e a consolidao de seus governos centrais. Atento a

essa estreita relao entre o desenvolvimento cientfico da poca e s necessidades
polticas, afirma George Rosen (1994, p. 77): O desejo de riqueza como motivo da
guerra, e a conscincia da utilidade da tecnologia para alcanar o poder, levaram
soberanos e estadistas a incentivar homens de engenhosidade inventiva e saber tcnico.

A antiga sade pblica foi sendo modificada pouco a pouco com o

surgimento de novas cincias, especialmente com a criao de uma espcie aritmtica
poltica, entendida como um meio para se aumentar a prosperidade e o poder nacionais,
que tinha a populao como um dos objetos centrais de seu interesse. (ROSEN, 1994, p.
98). 115

Nesse contexto, a manuteno de uma populao sadia e o enfretamento de

seus problemas relacionados sade e doena foram revistos sob a tica de sua
repercusso para o fortalecimento poltico e econmico do Estado. (SINGER; CAMPOS;
OLIVEIRA, 1981, p. 18).

Por sua vez, Michel Foucault (1979), ao tratar de tais modificaes, identifica
a conformao de uma nova poltica de sade a partir do sculo XVIII, com
caractersticas prprias, no sendo possvel, segundo seus estudos, estabelecer uma
relao de anterioridade ou de derivao entre as formas de medicina privada,
individualistas, at ento desenvolvidas pelos modelos antigos de sade pblica, e as
novas polticas de sade, entendidas como polticas mdicas, estatais e coletivas.

Por esses motivos, nega a idia supostamente mtica, de um

desmantelamento e substituio de uma prtica coletiva de instituies mgico-
religiosas, que estaria na origem da medicina ocidental, pela organizao clientelista
privada.

Da mesma forma, o citado autor afasta a suposio de um incio privado,

115
Observa-se, contudo, que tal desenvolvimento foi inicialmente lento. Assim, o padro de sade pblica,
bem como sua organizao e administrao praticamente no mudaram significativamente, sendo mantidas,
ainda entre os sculos XVI a XVIII, o mesmo padro criado pela comunidade urbana medieval, pois
conforme a observao de George Rosen (1994, p. 78): Com o desenvolvimento de Estados Nacionais, de
quando em quando governos centrais assumiam aes. No geral, porm, cabia comunidade local cuidar
dos problemas de Sade Pblica. E quando novos problemas surgiam, ajustavam-se ao modelo existente.

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individual, clnico, meramente econmico, da Medicina Moderna, que supostamente

teria sido lentamente corrigido e socializado atravs de um processo estatal de
coletivizao. Em sua interpretao, o sculo XVIII demonstraria que ambas, medicina
privada e medicina socializada, so duas faces de um mesmo processo. (FOUCAULT,
1979, p. 193).

Para o referido filsofo francs, o desenvolvimento da medicina clnica,

centrada no diagnstico, na teraputica individual, no pode ser dissociada da
organizao, na mesma poca de uma poltica da sade e de uma considerao das
doenas como problema poltico e econmico que se coloca s coletividades e que elas
devem tentar resolver ao nvel de suas decises de conjunto. Essa espcie de noso-
poltica, embora no seja nova, apenas ao final do sculo XVIII teria se sujeitado a
novas regras e a um novo nvel de anlise explicativa e sistematizada. (FOUCAULT,
1979, p. 194).

A organizao e o controle dessas polticas de sade, at ento, no se

encontravam monopolizadas nos aparelhos de Estado. Com esse preliminar levantamento
da histria antiga e medieval da sade pblica possvel observar a existncia de
mltiplas polticas de sade e diversos meios de se encarregar dos problemas mdicos,
como as desenvolvidas por grupos religiosos, associaes de socorro e beneficncia,
sociedades cientficas, sendo espordicas, e no uniformes, as intervenes do Estado na
prtica da medicina e nos demais condicionantes da sade da populao.

Contudo, desde o final sculo XVIII, sociedades europias como a francesa e

a alem passaram a apresentar alguns traos marcantes dessa nova noso-poltica com o
deslocamento para a esfera estatal dos problemas de sade pblica, que at o final do
sculo XVII estavam relegados s referidas tcnicas assistenciais.

Dessa forma, a sade e a doena, como fato de grupo e de populao,

passaram a ser problematizadas no sculo XVIII a partir de instncias mltiplas em
relao s quais o Estado desempenha papis diversos. (FOUCAULT, 1979, p. 194).

Observa que, anteriormente a essa mudana, a medicina enquanto servio

era vista to somente como um dos componentes dos socorros, de modo que na figura
do pobre necessitado [...] a doena era apenas um dos elementos de um conjunto que
compreendia tambm a enfermidade, a idade, a impossibilidade de encontrar trabalho, a
ausncia de cuidados, restando essa medicina-servio limitada em sua grande parte s
156
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fundaes de caridade. (FOUCAULT, 1979, p. 195).

Ainda segundo Michel Foucault (1979, p. 196), essa primeira mudana pode
ser entendida como uma ruptura com a sacralizao global do pobre e a conseqente
decomposio utilitria da pobreza.

As transformaes que se seguiram teriam sido empreendidas em ateno s

crticas realizadas nesse perodo por economistas e administradores que identificavam a
prtica dessas fundaes de assistncia como mal investimento, ou seja, como uma forma
de capitalizao que produz ociosos e tira pessoas dos circuitos de produo.

Assim, a partir de distines funcionais entre as pessoas pobres, poderia ser

estabelecido como objetivo do Estado tornar a pobreza til ao sistema econmico e
desonerar a sociedade de seu peso. 116

Outro processo mais amplo, desenvolvido no mesmo perodo e de grande

importncia, diz respeito ao surgimento da sade e do bem-estar da populao em geral
como um dos objetivos essenciais do poder poltico. (FOUCAULT, 1979, p. 196). 117

Na linha da j mencionada aritmtica poltica descrita por George Rosen

(1994, p. 98), baseando-se no sculo XVIII, Foucault (1979) destaca a insero da sade
entre as funes desempenhadas tradicionalmente pelo poder, juntamente com a ordem e
o enriquecimento.

O exerccio destas trs funes (ordem, enriquecimento e sade) teria sido

garantido pelo aparelho estatal denominado polcia, entendido como o conjunto de
mecanismos, regulamentos e instituies, atravs do qual, at o final do Antigo Regime,
assegurava-se a ordem, o crescimento canalizado das riquezas e as condies de
manuteno da sade em geral. As atividades de polcia estariam, portanto, voltadas a
trs grandes direes: respeito da regulao econmica; respeito das medidas de ordem;
e respeito s regras de higiene. (FOUCAULT, 1979, p. 197).

116
Essa distino da pobreza, dava-se, em linhas gerais, entre os bons e maus pobres, os ociosos
voluntrios e os desempregados involuntrios; aqueles que podem fazer determinado trabalho e aqueles
que no podem nada. (FOUCAULT, 1979, p. 196).
117
Nesse mesmo sentido, convergem os estudos de George Rosen (1979); Paul Singer, Oswaldo Campos e
Elizabeth M. de Oliveira (1981), e Edin Alves Costa e Suely Rozenfeld (2000).

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Nesse contexto, o que chama a ateno a decomposio dos procedimentos

mistos de assistncia atravs do deslocamento dos problemas de sade de seu tratamento
restrito nos socorros de caridade para o mbito mais geral de uma polcia mdica.

No entanto, a finalidade desta atuao estatal por meio da polcia mdica

junto sade da populao relaciona-se a uma questo muito mais ampla do que
simplesmente a preservao, manuteno e conservao da fora de trabalho.

Para Foucault (1979), tratar-se de um projeto de tecnologia da populao, no

qual o corpo dos indivduos e o corpo da populao se apresentam como portadores de
novas variveis mais ou menos suscetveis de investimentos rentveis, sendo que: Os
traos biolgicos de uma populao se tornam pertinentes para uma gesto econmica e
necessrio organizar em volta deles um dispositivo que assegure no apenas sua sujeio,
mas o aumento constante de sua utilidade. (FOUCAULT, 1979, p. 198).

3.2 O impacto da Medicina de Social da conformao das polticas de sade

europias

Michel Foucault (1979), em sua Microfsica do Poder, trata da socializao

do corpo atravs do desenvolvimento da Medicina Moderna e de sua instrumentalizao
nos campos da sade pblica e estrutura de Estado. Tal socializao corresponderia a
uma estratgia bio-poltica, na mesma linha da citada aritmtica poltica desenvolvida
pelo mercantilismo e absolutismo em relao s questes de sade do povo, descrita por
George Rosen (1994, p. 98).

Seus estudos a esse respeito so importantes para a compreenso da sade

pblica dadas as caractersticas e a abrangncia atribudas Medicina Moderna,
entendida como Medicina Social, coletivizada, e o seu papel decisivo na conformao de
novas formas de poltica de sade e do atual processo de medicalizao indefinida, que
sero discutidos no decorrer deste captulo.

Antes, porm, faz-se necessrio retomar a tese inicialmente citada do

pensamento foucaultiano que, ao tratar do desenvolvimento dessa nova poltica da sade,
distingue as formas de Medicina Antiga grega, egpcia e a prpria Medicina Medieval,
tratadas no item anterior da Medicina Moderna ou Cientfica, desenvolvida a partir do
final do sculo XVIII, entre Morgani e Bichat e o aparecimento da anatomia patolgica.

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Nesse sentido, considera aquelas primeiras formas de lidar com a sade como
prticas mdicas preponderantemente individualistas, privadas, cujas dimenses coletivas
teriam sido extraordinariamente discretas e limitadas se comparadas Medicina
Moderna e ao seu impacto na redefinio da abrangncia das intervenes estatais em
nome da sade pblica. (FOUCAULT, 1979, p. 79).

Sua tese consiste na compreenso da Medicina Moderna como Medicina

Social, ou seja, uma prtica coletiva que se sustenta sobre uma certa tecnologia do corpo
social, a qual somente num de seus aspectos seria individualista e valorizaria a relao
mdico-doente.

Ademais, Foucault (1979, p.85) questiona tambm a idia de uma lenta e

gradual evoluo da medicina privada para a medicina coletiva. A esse respeito, o
contexto alemo do final do sculo XVIII em que a sade pblica, relacionada
assistncia mdica e prpria medicina em seu sentido amplo, j se encontrava estatizada
ao mximo. Tem-se, desse modo, o exemplo de um desenvolvimento acentuadamente
burocratizado e coletivizado da medicina, um sculo antes da tardia unificao de reinos
alemes num nico Estado, antecedendo, inclusive, a prpria evoluo da medicina
clnica.

O referido autor sustenta que s com o capitalismo teria ocorrido essa

passagem da medicina privada para a medicina coletiva, e no o contrrio, ou seja, as
prticas de sade pblica, sociais e coletivas, estariam estritamente ligadas, desde sua
origem, a uma estratgia bio-poltica.

Visto o corpo como uma realidade bio-poltica, a primeira forma capitalista

de controlar a sociedade teria sido sobre os corpos, no controle biolgico, somtico ou
corporal, antes mesmo do controle sobre sua conscincia e ideologia. (FOUCAULT, 1979,
p. 79).

Esse processo de socializao do corpo e de assuno da Medicina Moderna

como estratgia bio-poltica pelos Estados e a conseqente formao da Medicina Social
teria ocorrido em trs etapas: a primeira relacionada ao desenvolvimento da Medicina de
Estado; seguida da conformao da Medicina Urbana; chegando, ao final,
constituio de um modelo de Medicina [dos Pobres e] da Fora de Trabalho.
(FOUCAULT, 1979, p. 80).

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3.2.1 Medicina de Estado modelo alemo, sculo XVIII

A formao da Medicina de Estado relaciona-se ao desenvolvimento

administrativo dos Estados Modernos, Cincia de Estado, sobretudo, alem do sculo
XVIII (Staatswissenschaft), ligada no apenas aos componentes do Estado, como
recursos naturais e sua populao, mas, principalmente, ao seu funcionamento e
aparelhamento poltico, ou seja, ao conjunto de conhecimentos especficos para assegurar
o melhor funcionamento do Estado. (FOUCAULT, 1979, p. 80-81).

Essa forma estatizada de medicina teria surgido antes mesmo do

desenvolvimento da Medicina Cientfica de Morgagni e Bichat com o objetivo de atender
no s necessidades industriais no sentido da formao de uma fora de trabalho, mas sim
com o propsito de assegurar, aperfeioar e desenvolver a fora do Estado, atravs da
administrao da sade do prprio corpo dos indivduos que compem globalmente esse
Estado em seus conflitos econmicos e polticos com seus vizinhos. (FOUCAULT, 1979,
p. 84; ROSEN, 1979, p. 147, 1994, p. 98). 118

Assim, por exemplo, tem-se o entusiasmo pelo crescimento populacional

dirigido e estimulado pelo Estado, apontado como um dos traos marcantes do

118
A respeito da importncia de Giovanni Battista Morgagni (1682-1771) para o desenvolvimento da
Medicina Cientfica, afirma Joffre M. de Rezende (2003): Giovanni Battista Morgagni foi o fundador da
Anatomia Patolgica. Foi professor de anatomia na Universidade de Pdua durante 56 anos. Em 1761, aos
70 anos de idade, publicou sua monumental obra em cinco volumes De sedibus et causis morborum (Da
sede e causas das doenas), fruto de seus estudos e observaes em autpsias por ele realizadas ou
orientadas. Procurou correlacionar os sintomas apresentados em vida pelos enfermos com as leses
anatmicas encontradas nos diferentes rgos. Dentre os seus relatos mais importantes cumpre destacar os
de aneurisma sifiltico da aorta, atrofia amarela aguda do fgado, meningite secundria otite, cncer do
estmago, lcera gstrica, colelitase, endocardite, estenose mitral, insuficincia artica, estenose
pulmonar, esclerose das coronrias, tetralogia de Fallot, coarctao da aorta e ilete regional. Os seus
contemporneos no alcanaram o verdadeiro significado de sua obra, uma das principais fundaes da
Medicina Moderna. (REZENDE, 2003). Por sua vez, sobre a vida e a obra do mdico francs M. Franois
Xavier Bichat (1771-1802), esclarece Rezende (2002b): Faleceu aos 31 anos. Estudou em Montpelier,
Lyon e Paris e foi mdico do Hotel Dieu nos dois ltimos anos de sua vida. Profundamente interessado nos
problemas da vida e da morte, realizou mais de 600 autpsias e chegava a passar a noite junto dos
cadveres; Escreveu um tratado de anatomia descritiva denominado Anatomie gnerale applique la
physiologie, em 4 volumes, no qual lanou a idia dos tecidos na formao dos rgos. Seu livro
Recherches physiologiques sur la vie et la mort teve vrias edies e contm um grande nmero de
observaes fisiolgicas e patolgicas. No prefcio da 5 edio, publicada em 1829, assim se expressou
Magendie referindo-se Bichat: Son esprit observateur, son gnie experimental, sa manire lucide de
prsenter les faits expliquent la grande influence que ce livre a exerc sur lesprit des physiologistes et des
mdecins.

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pensamento poltico e econmico no final do sculo XVII, presente ao longo do sculo

XVIII, sendo esta nfase quase fantica na densidade populacional [...] justificada por
razes polticas, econmicas e militares. (ROSEN, 1979, p. 145).

Insere-se na citada racionalidade mercantilista desenvolvida desde o final do

sculo XVI, a partir da qual as principais naes europias introduziram a preocupao
com o estado de sade de sua populao e as polticas dela decorrentes no cerne das
razes de Estado (raisons dEtat), caractersticas da filosofia poltica absolutista
dominante. Nesse perodo, segundo Edin Alves Costa e Suely Rozenfeld (2000, p. 21):

As bases para a interveno na sade do povo se estabeleceram segundo

o pensamento de que para aumentar o poder e a riqueza nacionais era
necessrio uma populao grande, bem cuidada e controlada. Nesse
contexto, surgiram, no final do sculo XVIII, as estatsticas
populacionais e o conceito de polcia mdica.

Nesse mesmo sentido, George Rosen (1979) em sua compilao de ensaios

sobre a histria da assistncia mdica, intitulada Da polcia mdica medicina social,
com base nas lies de Friedrich Meinecke (1924), sintetiza a influncia do iderio
mercantilista, enquanto poltica de poder, na conformao da discutida poltica social de
sade, caracterstica da Medicina Social formada nesse perodo, da seguinte maneira:

A atitude do pensamento mercantilista em relao sociedade

organizada se revela caracteristicamente em sua relao com o Estado.
Na medida em que o poder era considerado como o primeiro interesse
do Estado, a maioria dos elementos da poltica mercantilista era
explicitada e justificada pelo fortalecimento do poder do reino.
Politicamente, raison detat era o fundamento da poltica social. O que
o poder nacional exigia, segundo a viso dos governantes e de seus
conselheiros, era em primeiro lugar uma populao densa; em segundo
lugar, uma populao materialmente bem provida; em terceiro lugar,
uma populao sob o controle do governo para que pudesse ser utilizada
de acordo com as necessidades do poder pblico. Nos diferentes lugares
e pocas em que a doutrina mercantilista foi colocada em prtica, foram
enfatizados diferentes aspectos. Mas de alguma forma sempre se
reconheceu que para a populao ser eficazmente utilizada no pas era
preciso dar ateno aos problemas de sade. (ROSEN, 1979, p. 146-
147).

Embora as potncias da poca como Inglaterra, Frana e ustria j

calculassem nesse mesmo perodo a fora ativa de suas populaes, observa-se que a
preocupao sanitria desses Estados restringia-se ao acompanhamento de ndices de
sade da populao atravs de tabelas de natalidade e mortalidade e do incentivo ao

161
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crescimento populacional, sem, contudo, intervir de maneira efetiva e organizada para

elevar esses nveis de sade. 119

De forma diversa, em funo do cameralismo, verso alem do

mercantilismo, nos Estados alemes teria se desenvolvido uma prtica mdica
efetivamente centrada na melhoria do nvel de sade de sua populao, atravs do
desenvolvimento da noo de polcia mdica (mediziniche Polizei), que passou a ser
efetivamente aplicada no final do sculo XVIII e incio do sculo XIX. (FOUCAULT,
1979, p. 83).120

119
Em relao aos limites ingleses implementao real desse iderio de aritmtica poltica, no contexto
inicial de sua formao enquanto poltica nacional de sade, George Rosen (1994) em sua clebre obra,
Uma histria da sade pblica, destaca: A aritmtica poltica era apenas um meio para um fim, a saber, a
prosperidade e o poder nacionais. [...] Olhavam-se os problemas de sade e doena, principalmente, com o
fim de se manter e aumentar uma populao sadia, em termos, portanto, de seu significado para o
fortalecimento poltico e econmico do Estado. [...] Aceitar essa premissa implicava aceitar tambm a
responsabilidade de remover impedimentos plena expanso desses recursos. Criar condies e
oportunidades para promover a sade, prevenir a doena e oferecer cuidados mdicos aos necessitados,
constitua um aspecto maior dessa responsabilidade. Essa viso implicava um conceito de poltica nacional
de sade, aceito, e levado adiante, tanto na Inglaterra quanto no continente. [...] A despeito de suas grandes
potencialidades, as idias desses pensadores no produziram resultados imediatamente tangveis. Suas
propostas no levaram a aes concretas porque ocorriam em sentido contrrio ao de importantes
tendncias polticas e administrativas. Sua efetiva execuo exigiria a existncia de uma administrao
local desenvolvida, com controle centralizado. Mas precisamente essa rede de administrao, depois da
Revoluo Inglesa do sculo XVII, tinha desaparecido. (ROSEN, 1994, p. 98-99). No que diz respeito
repercusso prtica desse iderio na Frana, suas primeiras aes estiveram voltadas ao incentivo do
crescimento populacional sem, contudo, representar uma mudana substancial das condies de sade da
populao, conforme George Rosen (1979, p. 144-145): Em termos de medidas reais tomadas para
estimular o crescimento da populao, a Frana superou todos os outros pases. Como parte de seu
programa econmico, Jean Baptiste Colbert, ministro de Lus XIV, foi responsvel por leis que isentavam
de impostos aqueles que se casassem cedo. Em um ato de 1669 referente ao Canad, ele chegou a impor
multas aos pais que no casassem suas filhas antes dos dezesseis anos e seus filhos antes dos vinte. [...]
Dentro do mesmo esprito, um oficial francs props em 1711 que um subsdio de trinta livres fosse
concedido a cada casamento, baseando sua proposta na certeza de que sendo esta assistncia conferida s
a jovens, no inteiramente intil ao Estado, pois ele multiplicar os sditos a preo baixo.
120
Nesse sentido, posiciona-se George Rosen (1979), ao tratar do papel do cameralismo para o
desenvolvimento do pensamento e da prpria ao dos Estados alemes nas relaes sociais de sade: O
termo cameralismo tem duas conotaes. Por um lado, designa as idias que apareceram para explicar,
justificar e guiar as tendncias e prticas centralizadoras da administrao e da poltica econmica da
monarquia absolutista nos estados alemes do final do sculo XVII e no sculo XVIII. Por outro lado,
refere-se s tentativas feitas no mesmo perodo de elaborar, atravs da emergente cincia poltica e social
contempornea, uma viso sistemtica do funcionamento dos vrios servios administrativos como base
para o treinamento dos funcionrios pblicos. (ROSEN, 1979, p. 147). Por sua vez, segundo Michel
Foucault (1979), as razes para o desenvolvimento dessa cincia de Estado e, conseqentemente, da
Medicina de Estado, enquanto principal poltica de sade desse perodo, originalmente na Alemanha,
estariam relacionadas ausncia de unificao ainda no sculo XVIII, sendo que, em funo da
justaposio de quase-estados em constantes conflitos e afrontamentos entre si, estas pequenas unidades
estavam obrigadas a se medir umas s outras, se comparar e imitar seus mtodos de organizao, na
tentativa de modificar as relaes de fora entre elas, diferentemente de grandes Estados como a Frana e

162
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O termo polcia mdica teria sido empregado pela primeira vez em 1764 por
Wolfang Thomas Rau, em seu livro Gedanken von dem Nutzen und der Nothwendigkeit
einer medicinischen Policey-Ordnung in einem Staat. (ROSEN, 1979, p. 165). 121

Ao tratar das origens histricas da sade pblica, Edin Alves Costa e Suely
Rozenfeld (2000) atribuem uma grande importncia ao desenvolvimento da polcia
mdica, como forma de controle sobre o exerccio da medicina e conformao de todo
um sistema de polticas de sade, sobretudo, a partir do sculo XVIII. Segundo as citadas
autoras:

O termo polcia, derivado da palavra grega politeia constituio ou

administrao de um Estado j era usado por escritores alemes no
sculo XVII, como ramo da administrao da Sade Pblica. Com a
publicao da obra de Peter Frank a noo de polcia mdica
disseminou-se em pases europeus, servindo de base para muitas
propostas de interveno sobre os problemas de sade e saneamento do
meio, sendo especialmente til como guia para os funcionrios pblicos
encarregados de regular a atividade humana. (COSTA; ROZENFELD,
2000, p. 21).

A noo de polcia mdica compreende a criao de uma poltica mdica

estatal implementada por meio da regulamentao administrativa. Inicialmente, baseava-
se num sistema de observao da morbidade no restrito aos quadros de nascimento e
morte, mas que levava em conta diversos fenmenos epidmicos e endmicos em
diferentes cidades e regies, observados e registrados por seus hospitais e mdicos. A
sade do povo era ento buscada atravs da melhoria ou de remoo de muitas
condies danosas comunidade. (ROSEN, 1979, p. 166).

Segundo Singer, Campos e Oliveira (1981, p. 18), a criao de uma polcia

mdica era vista como parte do cuidado e controle dos desvalidos, de que o Estado, nas
monarquias absolutistas da Europa, estava comeando a se incumbir.

Inglaterra que funcionariam a um nvel relativamente inconsciente. Outra razo para esse excepcional
desenvolvimento administrativo na Alemanha antes mesmo da potncia poltica francesa e da mais
economicamente forte Inglaterra, seria a estagnao econmica alem, no sculo XVIII, logo aps a guerra
dos trinta anos. Tal conjuntura teria bloqueado o impulso econmico, deixando uma burguesia
economicamente desocupada. Assim, em troca de empregos pblicos, essa burguesia teria oferecido seus
homens, sua capacidade e seus recursos, etc., organizao dos Estados. (FOUCAULT, 1979, p. 81-82).
121
Segundo a traduo de George Rosen (1979, p. 165): Reflexes sobre a utilidade e a necessidade de

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Os referidos autores acrescentam que essa atividade, cujo trao bsico era a
autoridade, foi inicialmente atribuda medicina, amparada pelo Estado, levando
criao de servios de sade com as caractersticas essenciais dos que hoje existem.
(SINGER; CAMPOS; OLIVEIRA, 1981, p. 18).

A instaurao desse sistema foi possvel graas normalizao da prtica e

saber mdico, empreendida por meio do controle pelo Estado de seu ensino e sua
certificao profissional, bem como, pela criao na Alemanha de rgos administrativos
centralizados de informaes e de ordenao das prticas, subordinadas a um poder
superior. (FOUCAULT, 1979, p. 84).

Esse processo poderia ser entendido sob a perspectiva do movimento de

normalizao ocorrido na Europa, sendo que enquanto a Frana normalizou
primeiramente seus canhes e professores, a Alemanha normalizou seus mdicos.
(FOUCAULT, 1979, p. 83).

Surge, ento, a figura do mdico como administrador da sade da populao

com a criao de postos de funcionrios mdicos nomeados pelo governo com
responsabilidade sobre determinados distritos e regies, como se verifica na Prssia do
sculo XIX. Tais postos eram integrados e subordinados a uma administrao central,
conformando, assim, a organizao mdica estatal prpria dessa emergente tecnologia de
Medicina de Estado. (FOUCAULT, p. 84).

3.2.2 Medicina Urbana modelo francs, final do sculo XVIII

A Medicina Urbana apresenta-se como outro modelo importante para a

compreenso do papel bio-poltico da Medicina Social, pois propiciou a instaurao de
novas prticas e conceitos informadores das polticas de sade, como a sofisticao do
antigo modelo da quarentena surgido na Idade Mdia e a adoo de uma postura
autoritria e campanhista de interveno sobre os corpos, o espao e as coisas, com base
na teoria dos miasmas, introduzindo as noes de salubridade, higiene pblica, dentre
outras, de grande impacto no campo da sade pblica. (FOUCAULT, 1979).

um regulamento de polcia mdica para um Estado.

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Diferentemente da Medicina de Estado alem, embora marcado por sua

influncia, o modelo francs relaciona-se ao desenvolvimento das estruturas urbanas,
sendo que, ao menos em sua origem, no contava com uma forte estrutura de Estado,
caracterstica do modelo alemo.122

Suas origens podem ser compreendidas a partir da conformao das grandes

cidades francesas do final do sculo XVIII, entre 1750 e 1780, marcadas por uma
multiplicidade de territrios heterogneos e poderes rivais.

Na segunda metade do sculo XVIII, surge o problema da unificao do

poder nas grandes cidades e a necessidade de se organizar o corpo urbano de modo
coerente, homogneo, dependendo de um poder nico e bem regulamentado.
(FOUCAULT, 1979, p. 86)

Dentre as principais razes econmicas para essa unificao, destaca-se o

papel das cidades nesse perodo como lugar de mercado que unifica as relaes
comerciais. Soma-se a esse panorama a crescente importncia desses centros urbanos
como lugar de produo, dada a evoluo da industrializao recente. (FOUCAULT,
1979, p. 86).

Por conseguinte, a multiplicidade ento existente de jurisdies e de poderes

rivais apresentava-se como um obstculo ao desenvolvimento dessas prticas
econmicas.

No obstante essas razes econmicas, a unificao do poder urbano

colocava-se tambm como importante questo poltica frente ao aumento das tenses
sociais no interior das cidades, dado o desenvolvimento desses centros e o aparecimento
de uma populao operria pobre.

122
Sobre a influncia do modelo alemo e do mercantilismo que caracterizou as polticas nacionais de
sade nos sculos XVII e XVIII, mais especificamente acerca de seu impacto sobre a Frana, destaca
George Rosen (1979, p. 187-188): A abordagem francesa das relaes sociais da sade e da doena est
marcada por sua influncia. Apesar dos franceses no terem neste perodo elaborado uma formulao
sistemtica comparvel ao conceito de polcia mdica, eles estavam conscientes das implicaes do
conceito de poltica em relao aos problemas de sade. (Na verdade, o termo policia de origem
francesa). [...]. Entretanto, o termo polcia mdica no teve uma aceitao geral na literatura francesa. [...]
Um exame geral da literatura francesa deixa claro que, quando os higienistas franceses estudavam as
relaes das condies polticas e sociais, com a sade, eles o faziam a partir de referncias muito
diferentes daquelas s quais a origem e o desenvolvimento do conceito de polcia mdica esto ligados.

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Dessa forma, modificou-se consideravelmente a configurao e a

complexidade das relaes sociais, as quais deixaram de ser restritas a pequenos grupos
sociais e passaram a configurar uma espcie de afrontamento entre rico e pobre, plebe e
burgus, resultando em agitaes e levantes urbanos cada vez mais numerosos e
freqentes. Tais fenmenos, apesar de antigos, ganharam uma maior intensidade no
sculo XVIII e contriburam, dentre outras grandes revoltas contemporneas, para a
Revoluo Francesa. (FOUCAULT, 1979, p.86).

Na Europa, at o sculo XVII, o grande perigo social era relacionado s

questes provenientes do campo, sendo as revoltas camponesas decorrentes de ms
colheitas, aumento de impostos e da pauperizao dessas comunidades rurais
consideradas os maiores levantes dessa poca.

Contudo, no final do sculo XVIII, enquanto as revoltas no campo

diminuam, as revoltas urbanas passaram a ser mais freqentes, sobretudo, em razo da
formao nesses centros de uma plebe em vias de se proletarizar. (FOUCAULT, 1979,
p. 86).

Nesse contexto, desenvolve-se uma espcie de medo urbano, relacionado

concentrao de pessoas nas cidades, considervel modificao dos costumes e
degradao do ambiente nas oficinas e fbricas e do prprio espao urbano, que, em
termos mais amplos, apontavam para as questes das epidemias urbanas, para a falta de
estrutura e de saneamento, bem como, para a irregularidade dos cemitrios.123

De tais consideraes possvel entender como se desenvolveu a

necessidade de um poder poltico capaz de esquadrinhar esta populao urbana e desse
modo controlar a inquietude poltico-sanitria que acompanhou o crescimento desses
centros urbanos. (FOUCAULT, 1979, p. 86).

123
Sobre essas questes, a partir do pensamento de Cabanis, discorre Michel Foucault (1979, p. 87):
Cabanis, filsofo do final do sculo XVIII, dizia, por exemplo, a respeito da cidade: Todas as vezes que
homens se renem, seus costumes se alteram; todas as vezes que se renem em lugares fechados, se
alteram seus costumes e sua sade. Nasce o que chamarei de medo urbano, medo da cidade, angstia
diante da cidade que vai se caracterizar por vrios elementos: medo das oficinas e fbricas que esto se
constituindo, do amontoamento da populao, das casas altas demais, da populao numerosa demais;
medo, tambm, das epidemias urbanas, dos cemitrios que se tornam cada vez mais numerosos e invadem
pouco a pouco a cidade; medo dos esgotos, das caves sobre as quais so construdas as casas que esto
sempre correndo o perigo de desmoronar.

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Essa situao de intranqilidade afetava consideravelmente a burguesia

emergente. Uma vez que o poder encontrava ainda centrado nas mos das autoridades
tradicionais, restou quela classe social outras formas de interveno, tomando a direo
das aes voltadas ao enfrentamento dessas questes poltico-sanitrias, de modo a
reivindicar para si o exerccio do poder. (FOUCAULT, 1979, p. 87).

Dentre as estratgias adotadas, destaca-se a retomada e a sofisticao do

modelo de interveno mdico e poltico da quarentena, relacionado historicamente aos
regulamentos de urgncia que existiam na Europa desde o fim da Idade Mdia. Tais
regulamentos, de maneira geral, implicavam na restrio da liberdade dos indivduos que
deveriam ficar em sua casa, junto sua famlia e assim permanecer para serem
localizadas e se aferir a sua condio sadia ou enferma.

Para controlar o confinamento das pessoas em suas casas, introduziu-se na

Frana um sistema de diviso da cidade em bairros ou distritos, cada qual sob a
responsabilidade de uma autoridade. Esta, por sua vez, deveria supervisionar os
inspetores incumbidos de percorrer as ruas, vigiar a permanncia das pessoas dentro das
casas e aferir suas condies de sade durante esse perodo de confinamento. 124

Esse modelo de quarentena representou o ideal de boa organizao sanitria

das cidades europias do sculo XVIII e, como fora discutido, desenvolveu-se a partir das
experincias com a lepra e a peste negra durante a Idade Mdia.

Feitas essas consideraes, possvel compreender em que medida essa

tecnologia de interveno social, desde suas origens, est relacionada a um sistema de
excluso baseado no isolamento dos indivduos com o fim de purificar o espao urbano
sendo que, sob essa racionalidade poltico-sanitria, medicalizar algum era mand-lo
para fora e, por conseguinte, purificar os outros. (FOUCAULT, 1979, p. 88).

124
Tais inspetores, alm de impedir a movimentao das pessoas, estavam incumbidos de diariamente
relatar ao prefeito da cidade tudo o que tinham observado, contribuindo de certa forma para a manuteno
de um registro centralizado de informaes. Dentre suas funes, durante o perodo de quarentena,
constava o dever de contar diariamente os habitantes que se apresentavam janela de suas casas para
informar ao registro geral quais continuavam vivos. Caso algum no aparecesse, presumia-se que estava
doente e, assim, era separado em uma enfermaria especial fora da cidade, sendo, possvel atravs desse
sistema de revista exaustiva dos vivos e dos mortos, a invaso de casas para a sua suposta desinfeco.
(FOUCAULT, 1979, p. 88).

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Destaca-se, ainda, esse modelo de Medicina Social por ter influenciado no

s a poltica sanitria de outras cidades europias, mas tambm, a conformao de
algumas polticas de sade no Brasil, como de seu modelo campanhista e autoritrio,
caracterstico da forma de interveno da polcia sanitria brasileira, sobretudo, durante a
Primeira Repblica. (COSTA; ROZENFELD, 2000, p. 25).

Tal modelo poltico-sanitrio de excluso foi aperfeioado com o

desenvolvimento da Medicina Urbana francesa no sentido de no apenas excluir os
indivduos do convvio social em determinados perodos de emergncia, mas de
estabelecer um constante monitoramento e controle sobre seus corpos e sobre a
organizao de sua vida social a partir do esquadrinhamento do espao urbano.

Nesse sentido, o poder poltico da medicina evoluiu daquele modelo

descrito de interveno da Idade Mdia para um sistema de distribuio dos indivduos,
de seu isolamento, controle e vigilncia, sob o argumento de verificar o seu estado de
sade, atravs da fixao da sociedade num espao esquadrinhado, dividido e
inspecionado. (FOUCAULT, 1979, p. 89).

Do sistema de simples excluso passou-se a uma espcie de internamento

atravs da anlise minuciosa da cidade, da individualizao e do registro permanente. A
revista militar substitui a purificao religiosa, como nova forma de organizao poltico-
mdica da sociedade.

Dentre os objetivos desse modelo, destacou-se a anlise dos lugares de

acmulo tudo que pudesse provocar doenas no espao urbano. Essa ateno para alm
dos indivduos e da doena, propriamente dita, apontada como um importante avano
para a formulao do saber mdico e a organizao da sociedade no espao urbano.125

125
Dentre essas modificaes, a identificao dos cemitrios como locais de perigo para a sade apresenta-
se como um ponto essencial. Segundo Michel Foucault (1979), frente necessidade de esquadrinhar,
analisar e reduzir esse perigo que os mortos constituem, a partir de 1780 teria ocorrido uma considervel
emigrao dos cemitrios franceses para a periferia das cidades, bem como, a adoo de caixes e
sepulturas individualizados. Para o referido autor, tal medida poltico-sanitria teve grande impacto na
prpria cultura das sociedades modernas, posto que da anlise dessa evoluo depreende-se que o culto
aos mortos, tal como modernamente se apresenta, no decorreria do cristianismo, sendo a individualizao
do cadver, do caixo e do tmulo uma prtica surgida, ao menos na Europa, no final do sculo XVIII por
razes poltico-sanitrias de respeito aos vivos e no por motivos teolgico-religiosos. A ttulo
exemplificativo dessa assertiva, o referido autor cita a transferncia do Cemitrio dos Inocentes do centro
de Paris, provocada nessa poca pelo apelo de Fourcroy, importante qumico do final do sculo XVIII.

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O controle introduzido por essa Medicina Social francesa estendeu-se, de

maneira inovadora, tambm sobre a circulao das coisas e elementos naturais, como a
gua e o ar, no se restringindo circulao dos indivduos.

A partir da teoria dos miasmas, desenvolvida pela cincia do sculo XVIII,

acreditava-se que o ar, a direo dos ventos, e outros elementos atmosfricos, como a
umidade, eram grandes fatores patgenos que influenciavam a formao de vapores
(miasmas) prejudiciais sade, decorrentes da decomposio de matrias orgnicas.

Apresenta-se, ento, como objetivo da Medicina Urbana o estabelecimento de

uma boa circulao da gua e do ar e a organizao desses elementos, dos esgotos e
demais dejetos humanos, identificados como os principais fatores relacionados s
doenas epidmicas das cidades. Nesse contexto, era defendida a idia de que, para
manter a qualidade do ar e das guas nas cidades, seria preciso viabilizar a sua circulao.

Com a organizao do espao e da vida urbana, medicalizados atravs dessa

Medicina Social francesa, foi promovida a integrao da prtica mdica com outras
cincias, como a fsica e a qumica que voltavam seus estudos para a anlise do ar, da
gua e suas relaes com as condies de vida da populao. Integradas pelo processo de
urbanizao, essas cincias contriburam para o aperfeioamento e disseminao das
prticas mdicas.126

Segundo Foucault (1979, p. 92), tais fatos permitem relacionar o surgimento

da medicina cientfica no a uma simples evoluo da medicina privada,
individualizada, mas, fundamentalmente, da socializao e modificao das prticas
mdicas, como estabelecimento de uma medicina coletiva e social que a inseriu no
funcionamento geral do discurso e do saber cientfico.

Dessa forma, a Medicina Moderna (e, conseqentemente, as principais

polticas de sade pblica por ela fortemente influenciadas) surge e se desenvolve,

(FOUCAULT, 1979, p. 90).

126
A esse respeito, destaca-se o papel das comisses formadas por mdicos, qumicos e outros membros
das academias de cincias francesas, no sentido de opinar sobre os melhores mtodos de arejamento das
cidades, como a construo de grandes avenidas e de corredores de ar e de gua. (FOUCALT, 1979, p. 90-91).

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enquanto cincia, a partir da Medicina Urbana enquanto medicina das coisas: ar, gua,
decomposies, fermentos; uma medicina das condies de vida e do meio de
existncia, no restrita ao estudo dos homens isoladamente considerados, servindo para
a revalorizao da relao entre organismos e o meio natural, que embora inicialmente
delineada pelos gregos, com os avanos tecnolgicos e cientficos do final do sculo
XVIII assume uma nova dimenso. (FOUCAULT, 1979, p. 92). 127

O restabelecimento da relao entre o meio natural e o organismo aumentou a

eficcia da medicina e a compreenso do prprio organismo. Ademais, nesse contexto e
em funo da medicalizao da cidade no sculo XVIII, cumpre destacar a introduo das
importantes noes de salubridade e de higiene pblica, centrais para o desenvolvimento
da Sade Pblica enquanto prtica social efetiva.

A esse respeito, Edin Alves Costa e Suely Rozenfeld (2000) chamam a

ateno para essas duas idias originrias da Medicina Urbana francesa do sculo XVIII
e sua importncia para a Sade Pblica, especialmente para a da Vigilncia Sanitria:

[...]. Outro conceito fundamental na constituio da Vigilncia Sanitria

surgiu no final do sculo XVIII, na Frana: a noo de salubridade. Este
conceito dizia respeito ao estado das coisas, do meio e de seus
elementos constitutivos que, em sendo salubres, favorecem a sade.
Dessa noo, se originou, no sculo XIX, a de higiene pblica, como
controle poltico-cientfico do meio. (COSTA; ROZENFELD, 2000, p.
21).

Essa noo de salubridade no se confunde com a de sade, como ser tratado

mais frente. A idia de salubridade relaciona-se base material para assegurar e
melhorar a sade. Segundo Michel Foucault (1979, p. 93): Salubridade e insalubridade
so o estado das coisas e do meio enquanto afetam a sade. Ainda segundo o referido
autor, dessa noo que surge posteriormente a noo de higiene pblica entendida como
tcnica de controle e de modificao dos elementos materiais do meio que so
suscetveis de favorecer ou, ao contrrio, prejudicar a sade.

127
Acerca da importncia da Medicina Urbana no desenvolvimento cientfico da Medicina Moderna,
atravs da ateno ao meio natural e s coisas que circundam os indivduos, Michel Foucault (1979, p. 93)
enfatiza: No se passou da anlise do organismo anlise do meio ambiente. A medicina passou da
anlise do meio dos efeitos do meio sobre o organismo e finalmente anlise do prprio organismo. A
organizao da medicina foi importante para a constituio da medicina cientfica.

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Por fim, h que ser ressaltado que, embora a Medicina Urbana francesa fosse
dotada de um carter autoritrio, sua interveno, ao menos em sua fase inicial,
restringiu-se aos espaos comuns e restrio parcial da liberdade dos indivduos, no
entrando, contudo, em conflito direto com a propriedade privada, considerada um
princpio sagrado no contexto liberal francs do sculo XVIII. 128

3.2.3 Medicina dos Pobres e da Fora de Trabalho modelo ingls, sculo XIX

A Medicina dos Pobres e da Fora de trabalho, conforme o modelo de Michel

Foucault (1979), est compreendida na 3 etapa de desenvolvimento Medicina Social,
durante o sculo XIX, como parte do processo de socializao do corpo e assuno da
Medicina Moderna como estratgia bio-poltica pelos Estados.

A partir da experincia inglesa, o citado autor apresenta esse modelo poltico

de sade pblica como o ltimo estgio da Medicina Social. Integra, portanto, seu
processo de formao, cujo primeiro objeto de medicalizao teria sido o Estado, depois
a cidade e, apenas em ltimo lugar, os pobres e trabalhadores.

O modelo ingls difere da Medicina Urbana francesa, caracterizada pelo

controle poltico-cientfico do meio, na qual os pobres no eram ainda vistos como um
perigo para a sade da populao, mas sim o ambiente, o meio natural que circunda e
serve de base material para a sade dos indivduos. Segundo explica Foucault (1979, p.
94), a caracterstica fundamental do modelo francs de Medicina Social a habitao

128
Nesse sentido, destaca Michel Foucault (1979, p. 91-92): Um ponto, entretanto, no tinha sido tocado
at o final do sculo XVIII, que diz respeito ao conflito entre a medicina e os outros tipos de poder: a
propriedade privada. A poltica autoritria com respeito propriedade privada, habitao privada no foi
esboada no sculo XVIII a no ser sob um aspecto: as caves. As caves, que pertencem ao proprietrio da
casa, so regulamentadas quanto a seu uso e quanto s galerias que podem ser construdas. Este o
problema da propriedade do subsolo, [...] de saber a quem elas pertenciam. Elaborou-se uma legislao
autoritria sobre a apropriao do subsolo que estipulava, em meados do sculo XVIII, que o subsolo no
pertencia ao proprietrio do solo, mas ao Estado e ao rei. Foi assim que o subsolo privado parisiense foi
controlado pelas autoridades coletivas, enquanto a superfcie, ao menos no que concerne propriedade
privada, no o foi. Os espaos comuns, os lugares de circulao, os cemitrios, os ossurios, os matadouros
foram controlados, o mesmo no aconteceu com a propriedade privada antes do sculo XIX. A burguesia
que, para sua segurana poltica e sanitria pretendia o controle da cidade, no podia ainda contradizer a
legislao sobre a propriedade que ela reivindicava, procurava estabelecer, e s conseguir impor no
momento da Revoluo Francesa. Da, portanto, o carter sagrado da propriedade privada e a inrcia de
todas as polticas mdicas urbanas com relao propriedade privada.

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privada no ser tocada e o pobre, a plebe, o povo no ser claramente considerado um

elemento perigoso para a sade da populao. O pobre, o operrio, no analisado como
os cemitrios, os ossurios, os matadouros, etc.

Dentre as razes pelas quais no sculo XVIII os pobres no eram

identificados como fonte de perigo mdico, no figurando como objeto central dos
modelos de Medicina Social alemo e francs, encontra-se o aspecto quantitativo dessa
parcela da populao que, embora crescente, ainda no alcanava nmeros alarmantes
nesse perodo.

Outro importante motivo consiste na funo desempenhada pelos pobres na

dinmica daquelas cidades, sobretudo na Frana, sendo eles os responsveis pela
realizao das atividades essenciais ao funcionamento urbano, como servios de entrega,
correspondncia, dentre outros, constituindo, dessa forma, parte da prpria
instrumentalizao da vida urbana. (FOUCAULT, 1979, p. 94).

Por sua vez, na Inglaterra, a conformao da sua Medicina Social esteve

relacionada ao desenvolvimento de sua peculiar poltica social, fortemente influenciada
pelo Puritanismo, enquanto ncleo de valores comuns e aceitos pelas seitas protestantes
desde o sculo XVII, que j na primeira fase mercantilista do capitalismo ingls
contribuiu para que a crescente populao pobre inglesa recebesse uma ateno
diferenciada.

Segundo preleciona George Rosen (1979, p. 191), a partir dos estudos de D.

Marshall e K. Schweinitz, aps a Idade Mdia, um dos resultados do desaparecimento
da velha ordem foi o aumento da pobreza na Inglaterra.

Para Leo Huberman (1983, p. 107), a generalizao da misria, o aumento

considervel do nmero de pobres e de mendigos na Europa durante os sculos XVI e
XVII, em pleno perodo de prosperidade de pases como a Inglaterra, Holanda, Frana e
Espanha, tem entre suas principais causas as sucessivas guerras dessa poca, como a
Guerra dos Trinta anos na Alemanha, em que dois teros da populao ento existente
desapareceu.

Outra importante causa desse fenmeno relaciona-se ao efeito sobre a Europa

do influxo de metais preciosos, como o ouro e a prata das colnias espanholas na
Amrica e a sua rpida circulao em decorrncia da abertura e expanso do capitalismo

172
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comercial europeu em nvel internacional.129

Dessa forma, o total de dinheiro em circulao aumentou consideravelmente,

desvalorizaram-se as moedas nacionais, reduzindo a capacidade aquisitiva da populao
em geral, e, conseqentemente, uma verdadeira revoluo nos preos, tal como ocorrera
apenas trs ou quatro vezes nos ltimos mil anos da histria mundial. (HUBERMAN,
1983, p. 109).

Esse aumento dos preos, embora benfico para os mercadores da poca,

acabou por prejudicar fortemente vrios setores, dentre os quais os governos (que
tinham dificuldades cada vez maiores em equilibrar a receita e a despesa), os
trabalhadores assalariados e a classe dos proprietrios que viviam da renda fixa de
anuidades, penses e de outros bens que produziam um juro fixo. (HUBERMAN, 1983,
p. 112-113).

Em termos gerais, tais modificaes no s levaram ao empobrecimento da

populao como tambm modificao das estruturas sociais e econmicas do final do
sculo XVIII e comeo do sculo XIX, fazendo desaparecer a velha idia de que a terra
era importante em relao ao total de trabalho sobre ela executado. A esse respeito,
sintetiza Leo Huberman (1983, p. 118):

[...] O desenvolvimento do comrcio e indstria, e a revoluo dos

preos, tornaram o dinheiro mais importante do que os homens, e a terra
passou a ser considerada como fonte de renda. As pessoas haviam
aprendido a trat-la como tratam a propriedade em geral tornou-se
um brinquedo de especuladores que compravam e vendiam pela
oportunidade de fazer dinheiro. O movimento de fechamento das terras
provocou muito sofrimento, mas ampliou as possibilidades de melhorar
a agricultura. E quando a indstria capitalista teve a necessidade de
trabalhadores, encontrou parte da mo-de-obra entre esses infelizes
desprovidos de terra, que haviam passado a ter apenas a sua capacidade
de trabalho para ganhar a vida.

Nesse contexto, inserem-se, inicialmente, diversos atos referentes aos pobres,

129
Conforme explica Leo Huberman (1983), em sua Histria da Riqueza do homem, o [enorme
suprimento de prata, levado da Amrica para a Espanha] circulava por toda a Europa to logo era
desembarcado. Os reis da Espanha travaram uma srie de guerras tolas, uma aps a outra e pagavam em
dinheiro pelo abastecimento e pelos soldados. Os espanhis compravam mais do que vendiam [...] e o
dinheiro lhes fugia das mos para os bolsos dos mercadores que os abasteciam. (HUBERMAN, 1983, p.
108-109).

173
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consolidados na Lei dos Pobres Elizabetana de 1601, que se tornou a base da

administrao inglesa da Lei dos Pobres por mais de dois sculos. (ROSEN, 1979, p.
191).

A referida Lei de 1601, em princpio, no tratava especificamente de assuntos

de sade, voltando-se apenas ao socorro dos aleijados, fracos, velhos, cegos e outros que
sejam pobres e incapazes para o trabalho. (ROSEN, 1979, p. 192).

Contudo, na prtica, a Lei dos Pobres foi sendo gradativamente ampliada para
incluir a ateno mdica e outros servios de sade, de modo a representar um marco
importante no processo evolutivo dos servios de sade e da atuao do Estado ingls em
seus cuidados e controle. (SINGER; CAMPO; OLIVEIRA, 1981, p. 17).

Essa tendncia assistencial, tal como estabelecida em 1601, no persistiu por

muitos anos. A Guerra Civil entre os partidrios do rei Carlos I da Inglaterra e o
Parlamento, liderado por Oliver Cromwell, de 1642 a 1649, desorganizou a administrao
da Lei dos Pobres, prenunciando uma considervel alterao na abordagem dessas
questes sociais.

A pobreza passou, ento, a ser encarada como uma vergonhosa doena

social [...], uma abominao, causada por falta de vigor moral e labuta sistemtica.
(ROSEN, 1979, p. 192-193).

Em funo da expanso do pensamento mercantilista, somou-se a esse quadro

que associava a pobreza a um vcio individual, eticamente condenado, a sua identificao
como uma fonte potencial de lucro para o Estado, e, alm disso, uma convenincia
pblica.130

Nesse primeiro momento, destaca-se o desenvolvimento da aritmtica poltica

com os trabalhos de William Petty, sua ateno anlise funcional e quantitativa dos
problemas econmicos e sociais, que, na busca de regularidades matemticas em

130
De acordo com George Rosen (1979, p. 193): [...] Durante a Commonwealth, foram propostos projetos
relativos ao pobre e utilizao de seu trabalho; o nmero destas propostas aumentou muito nas dcadas
seguintes Restaurao. Podemos encontrar nestas propostas uma mistura de finalidades, entre as quais se
sobressaem as consideraes mercantilistas e a perspectiva de lucro. Com uma notvel perspiccia,
procurou-se computar o custo nacional da ociosidade, assim como determinar, atravs de clculos
elaborados, em quanto a riqueza nacional aumentaria se os pobres da Inglaterra se tornassem produtivos.

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acontecimentos humanos como nascimentos, mortes e incidncia de doenas, acabou

sendo posteriormente considerado como um dos pioneiros da estatstica com sua obra
sobre mortalidade publicada em 1662. (ELIAS, 2004, p. 42).

Inserido no pensamento mercantilista da poca, a partir da teoria poltica

hobbesiana, no sentido da razo de Estado em que o governo pode estabelecer quaisquer
polticas e medidas para aumentar o poder e a riqueza nacionais, William Petty destacou
as implicaes econmicas e sociais dos problemas de sade, sendo suas opinies
consideradas a maior contribuio inglesa anterior ao sculo XIX nesta rea do
pensamento social.131

A despeito desse desenvolvimento terico, a Inglaterra no chegou a

implementar uma poltica social uniforme em funo das caractersticas administrativas
de seu governo entre 1662 e a emenda Lei dos Pobres de 1834, de modo que a
concesso e gesto dos benefcios previstos aos pobres ficaram restritas aos interesses da
administrao eclesistica, em nvel paroquial. Conforme explica George Rosen (1979, p.
206-207):

Durante o incio deste perodo, idias, propostas e programas

relacionando os aspectos sociais da sade tomaram como pontos de
partida tanto a responsabilidade da parquia, no que diz respeito ao
atendimento aos pobres quanto o desejo de aumentar a riqueza nacional
empregando em manufaturas os destitudos. A Lei dos Pobres
elizabetana determinava que a parquia daria o necessrio auxlio aos
aleijados, incapazes, velhos, cegos e outros... incapazes para o trabalho,
e eventualmente o alcance desta proviso veio a incluir a ateno
mdica. Tal proviso em relao ao doente significava que a parquia
tinha que assumir responsabilidades considerveis. Entretanto, os

131
Nesse sentido George Rosen (1979) destaca a essa contribuio de William Petty, resumindo suas as
principais idias: [...] Para Petty, a importncia poltica e econmica da populao era bsica.
Conseqentemente, qualquer medida destinada a prevenir danos populao, por doena e morte, era
objeto de profunda considerao. O controle da doena transmissvel, especialmente da peste, e a
diminuio da mortalidade infantil seriam, de acordo com Petty, de grande valia para se alcanar tal
objetivo. Esta convico permeia vrias de suas sugestes para o combate peste e para a criao de
maternidades. [...] Petty recomendava a criao de hospitais de isolamento para onde os pestosos seriam
removidos e onde receberiam ateno mdica. [...] Ele tambm pedia a criao de maternidades, pensando
particularmente nas mulheres grvidas que no fossem casadas. Petty considerava que, em troca de tal
iniciativa governamental, as crianas ficariam sob a custdia do Estado e o serviriam durante 25 anos,
aumentando conseqentemente as reservas de mo-de-obra do pas. Ele tambm acreditava que alguns
outros grupos da populao eram de relevncia imediata para o governo, aqueles estimados como os mais
produtivos fazendeiros, manufatureiros, comerciantes, marinheiros e soldados. Em sua opinio, estas
profisses so os pilares de qualquer comunidade. Por este motivo, sugeriu a realizao de estudos sobre
morbidade e mortalidade nas diferentes profisses. (ROSEN, 1979, p. 202).

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oficiais paroquiais geralmente no tinham nem o treinamento para

desempenhar tais funes nem o desejo de faz-lo. Esta situao deu
origem, na administrao paroquial, prtica comum de contratar
particulares para realizar tarefas pblicas. Este sistema de contratar ou
de arrendar o pobre tornou-se um trao caracterstico da administrao
inglesa da Lei dos Pobres [sic] do sculo XVIII. Seguindo essa
caracterstica geral, os oficiais paroquiais freqentemente contratavam
um mdico local para tratar dos pobres. [...] A prtica de arrendar
funes pblicas, como a do atendimento ao pobre, tornou-se popular
porque era considerada uma oportunidade para reduo de impostos.
Um sistema desse tipo estava destinado a permitir abusos. Entretanto,
deve-se reconhecer que uma certa ateno mdica foi dada e que o tipo
de administrao desenvolvida nesta rea teve influncia na elaborao
posterior de planos voltados para a oferta de ateno mdica.

Assim, j no sculo XVII, antes mesmo das questes econmicas e sociais

levantadas pela Revoluo Industrial, possvel destacar um distinto tratamento dessa
populao pobre, alvo de especficas polticas sociais e de ateno mdica, conformadas
por uma corrente de pensamento que, posteriormente, serviria de base para a
combinao de utilitarismo, comercialismo e filosofia experimental que caracterizou a
abordagem aos problemas sociais no perodo seguinte Restaurao e durante o sculo
XVIII. (ROSEN, 1979, p. 196).

Em relao identificao e ao tratamento da populao pobre como fonte de

perigo, em sentido amplo, no restrito ao caso ingls, na Europa tais modificaes teriam
surgido apenas aps a metade do sculo XIX, relacionando-se diretamente a importantes
questes polticas e econmicas.

Dentre essas razes, destaca-se a considervel fora poltica alcanada pela

populao pobre, capaz de se revoltar e participar de grandes levantes sociais, como as
Revolues Francesa e Industrial e demais agitaes do comeo do sculo XIX..

Tais agitaes podem ser associadas s modificaes ocorridas na

organizao e execuo dos servios essenciais para a instrumentalizao da vida urbana
(v.g. sistema postal de carregadores) que, a partir do sculo XIX, deixaram de ser
executados pelos pobres, contribuindo para uma srie de revoltas populares pela perda
da possibilidade de subsistncia que tais servios lhes garantia. (FOUCAULT, 1979, p.
94).

Por sua vez, at o surgimento da grande clera de 1832 que se propagou por
toda a Europa, atingindo mais a populao proletria e plebia, a coabitao no mesmo

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tecido urbano entre ricos e pobres ainda no era considerada um perigo sanitrio e
poltico para a cidade. S ento que se decidiu dividir o espao urbano que passou a ser
organizado em bairros pobres e ricos, graas extenso do poder poltico, nos moldes da
Medicina Urbana francesa, tambm sobre o direito da propriedade de habitao privada.
(FOUCAULT, 1979, p. 95).

Embora coexistissem na Inglaterra alguns projetos inspirados tanto no

modelo alemo quanto francs, surge uma nova forma de Medicina Social no sculo XIX
relacionada ao avanado estgio industrial ingls, emergncia de necessidades
econmicas e operacionais especficas dessa emergente organizao capitalista e ao
agravamento das questes sociais citadas.

George Rosen (1979) destaca os aspectos econmicos e estratgicos do

desenvolvimento do capitalismo industrial ingls que contriburam para a reformulao
da organizao do servio de atendimento aos pobres na Inglaterra do sculo XIX.

Nesse sentido, a assistncia aos pobres legada pelo sistema pr-industrial era
vista pelos lderes do novo industrialismo como um obstculo irracional na medida
em que, alm de garantir a assistncia aos pobres capazes, sua organizao e as
respectivas leis de moradia que os prendiam sua parquia, geravam uma imobilidade
entre o campo e as cidades, assistindo ao trabalhador rural desempregado ou
subempregado, de forma a manter uma reserva de mo-de-obra rural contrria s
necessidades da civilizao industrial que surgia. (ROSEN, 1979, p. 228).

Em defesa de uma oferta perfeitamente elstica de mo-de-obra para a

indstria, livre para o jogo do interesse econmico, os idelogos dessa viso
economicista de progresso industrial postulavam a regulao da pobreza e ociosidade
com base na razo e necessidade ao invs de uma proviso legal dirigida aos pobres que
serviria apenas para o incitamento ociosidade.

Dessa forma, os pobres deviam ser compelidos a se defenderem sozinhos e

estimulados a se ajudarem sendo econmicos, fazendo-se necessria a remoo dos
impedimentos sociais da poca para assim libertar o imenso potencial de iniciativa

177
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individual. (ROSEN, 1979, p. 229).132

Em 1832, o Parlamento ingls cria uma Comisso Real sob a

responsabilidade de Edwin Chadwick, que viria a formular o relatrio de 1834 sobre a
administrao e o funcionamento da Lei dos Pobres. Segundo George Rosen (1979, p.
231):

O Ato de Emenda Lei dos Pobres, que se tornou lei em 14 de agosto

de 1834, incorporava os princpios do Relatrio e os implementava. As
providncias do Ato podem ser divididas em duas partes, uma
englobando os princpios que previam o atendimento ao pobre, ou
tratando da nova mquina administrativa. Os princpios previam
atendimento bastante restrito. Pessoas capazes e suas famlias no
deviam receber assistncia, a no ser em uma casa de trabalho bem
regulada. Alm disso, o grupo de pobres capazes devia ser menos
beneficiado ou, em outras palavras, mais miservel que o trabalhador
na pior colocao fora da casa de trabalho. Quanto parte relativa
administrao, o trao marcante era o empenho em assegurar
centralizao, uniformidade e eficincia.

Tal reformulao em 1834 da Lei dos Pobres de 1601 d incio, ento,

socializao da medicina inglesa por meio do controle mdico do pobre nela prescrita.

Para se beneficiar dessa nova assistncia social, os pobres deviam se

submeter a diversas formas de controle mdico, ou seja, assistncia controlada,
introduzida como forma de proteo das classes ricas atravs da garantia da sade das
classes pobres. (FOUCAULT, 1979, p. 95).

Ainda segundo Foucault (1979, p. 96), a Lei dos Pobres foi apenas o primeiro
elemento desse sistema, sendo complementada posteriormente, por volta de 1870, com a
organizao de um servio autoritrio, no de cuidados mdicos, mas de controle mdico
da populao.

Nesse contexto, em 1875, vrios sistemas de Health Service e Health Officers

(chegam a mil sistemas no final do sculo XIX) passam a ser implementados, com as
seguintes funes: (i) Controle de vacinao obrigatria; (ii) Organizao do registro de

132
A racionalidade desse entendimento tem suas bases no princpio da empresa privada como a mola
principal do progresso social, fundada em bases tericas como a doutrina da necessidade filosfica
centrada na crena na ordem natural da sociedade , a economia poltica de Adam Smith, Malthus e
Ricardo, bem como a filosofia administrativa de Bentham. (ROSEN, 1979, p. 228).

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epidemias e doenas perigosas com a declarao compulsria pelas pessoas, e (iii)

Identificao e eventual destruio de lugares e focos de insalubridade.

O Health Service complementou a Lei dos Pobres, pois, diferentemente desta,

no se restringiu implementao de servios mdicos destinados apenas aos pobres e
sim a toda a populao, geralmente com cuidados mdicos que tinham por objeto a
coletividade com medidas preventivas similares s da Medicina Social Urbana francesa.
Pode-se, portanto, considerar que o Health Service como a continuao dos controles
garantidos pela Lei dos Pobres, ampliando o controle das classes mais pobres em sentido
coletivo.

Essa nova forma de controle que, embora coletivo, destinava-se

prioritariamente s classes pobres caracterizou o Health Service ingls e encontrou forte
resistncia popular atravs de pequenas insurreies anti-mdicas na Inglaterra durante a
segunda metade do sculo XIX. (FOUCAULT, 1979, p. 96).

Tal resistncia popular medicina organizada como forma de controle,

medicalizao autoritria proposta por esse sistema de sade pblica, ocorreu no s na
Inglaterra, como em diversos pases, contando, inclusive, com o apoio de grupos de
dissidncia religiosa durante o sculo XIX. Tem-se, portanto, uma espcie de luta pelo
direito a no se submeter medicina oficial, ou seja, a reivindicao do direito sobre o
prprio corpo contra a medicalizao autoritria.

No restrita a pases protestantes, em pases catlicos teria ocorrido similar

reao de grupos religiosos e da populao pobre contra esse modelo de Medicina Social
dos Pobres, sendo a experincia inglesa apenas um exemplo (v.g. o significado da
peregrinao de Lourdes que se iniciou no final do sculo XIX). (FOUCAULT, 1979, p.
96).

A caracterstica diferenciada da Medicina Social inglesa do sculo XIX em

relao Medicina de Estado alem e Medicina Urbana francesa do sculo XVIII
consiste em ser aquela essencialmente um controle da sade e do corpo das classes mais
pobres para torn-las mais aptas ao trabalho e menos perigosas s classes mais ricas
(FOUCAULT, 1979, p. 97).

Sua importncia reside no fato de ter sido o modelo que persistiu, servindo de
base para a organizao da medicina e das polticas nacionais de sade durante o final do

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sculo XIX e a primeira metade do sculo XX.

Tal foi possvel pois, diferentemente dos citados sistemas alemo e francs, a
Medicina Social inglesa permitiu a realizao de trs sistemas mdicos sobrepostos e
coexistentes: uma medicina assistencial destinada aos mais pobres; uma medicina
administrativa encarregada de problemas gerais como a vacinao, as epidemias, etc; e
uma medicina privada que beneficiava quem tinha meios para pag-la. Assim, foi
possvel relacionar assistncia mdica ao pobre, controle de sade da fora de trabalho e
esquadrinhamento geral da sade pblica, permitindo s classes mais ricas se protegerem
dos perigos gerais. (FOUCAULT, 1979, p. 97).

Posteriormente, com o advento do plano Beveridge, esse sistema sanitrio

ingls de que articula os trs setores da medicina, o assistencial, o administrativo e o
privado, teria sido exportado com algumas alteraes para os sistemas mdicos dos
pases mais ricos e industrializados da atualidade [segunda metade do sculo XX]
(FOUCAULT, 1979, p. 98).

3.2.4 Plano Beveridge e a sade no Estado de Bem-Estar Social Europeu

Pretende-se, neste tpico, verificar o valor simblico do Plano Beveridge no

contexto da Segunda Guerra Mundial e a insero da sade na nova dimenso dos
direitos e encargos assumidos pelo Estado Moderno.

A partir do modelo ingls de Medicina Social e de sua expanso para os

demais pases desenvolvidos, descritos por Michel Foucault (1974, 1979), ser discutida
em que medida a introduo da sade na macroeconomia, a socializao dos riscos e
dficits da sade no sculo XX e o desenvolvimento de algumas polticas pblicas
europias de bem-estar podem contribuir para a compreenso de sistemas sanitrios
modernos, como o brasileiro.

O Plano Beveridge insere-se na reconstruo da Europa no segundo ps-

guerra do sculo XX. De acordo com Kathleen Jones (1991), ainda durante a Segunda
Guerra, o governo britnico foi levado a rever suas polticas e servios sociais em

180
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resposta s expectativas dos sistemas sociais e da populao em geral quanto

reorganizao do pas em termos de uma sociedade mais igualitria, capaz de garantir
uma efetiva retribuio pelo esforo de guerra que vinha sendo exigido.133

Segundo Jos Corra Villela (2006, p. 72-73), as propostas contidas nesse

plano, mais do que uma simples inovao, podem ser entendidas como uma reavaliao
das medidas sociais que vinham sendo desenvolvidas na Gr-Bretanha, desde a reforma
Lei dos Pobres em 1834, que permitiu traarem-se os caminhos para a reestruturao da
poltica social inglesa. Nesse sentido, afirma:

O primeiro trabalho do Comit foi fazer um balano sobre tudo o que

houvesse em termos de seguros sociais e servios similares, mostrando
o que existia e o que tinha para ser implantado de forma a suprir as
carncias e necessidades dos ingleses. Chegou-se a concluso de que
havia: deficincia em termos de servios de sade, subsdios para
funeral e socorros para maternidade; rgos administrativos complexos,
desconexos e de custo elevado, que, por conseqncia, no ofereciam
bom rendimento ( 1 a 3 do Relatrio). (VILLELA, 2006, p. 75).134

O governo de coalizo de Winston Churchill apresentou ao parlamento ingls

em 1942 o referido Plano Beveridge, formalmente denominado Social Insurance and
Allied Services, coordenado por William Beveridge, ex-diretor da London School of

133
Para a referida autora, as demandas da populao britnica em torno das polticas de reconstruo no se
limitavam aos efeitos da Segunda Grande Guerra, mas remontavam ao perodo entre guerras, dcada de
1930, s conseqncias econmicas e sociais ainda decorrentes da Primeira Guerra Mundial. Nesse sentido
explica a preocupao do Estado em elaborar, ainda no curso da Segunda Guerra, um plano de
reconstruo do pas que seguiria a retomada da paz: [...] The demand and the response came less out of
wartime experience, which was then of under two years duration, than out of the still recent memories of
the 1930s. One generation of men had fought a war, and had been kept. There was a grim determination
that this should not happen again. Politicians who wanted to mobilize effort for victory could only call on
the people to makes sacrifices if the they demonstrated clearly that new promises would be mad, and that
this time they would be fulfilled. (JONES, 1991, p. 122).
134
Nesse sentido, complementa Jos Corra Villela (2006, p. 77): O Comit que Beveridge presidia fez
uma fuso da legislao esparsa j existente, ampliando-a e consolidando-a; padronizou os benefcios
existentes e incluiu novos: seguro acidente de trabalho, abono familiar (ou salrio famlia), seguro
desemprego e outros seis auxlios sociais: auxlio funeral, auxlio maternidade, abono nupcial, benefcios
para esposas abandonadas, assistncia s donas de casa enfermas e auxlio-treinamento para os que
trabalhavam por conta prpria. No diagnstico da misria, o Comit apontava como suas causas: salrios
insuficientes para manter a famlia, interrupo e perda dos salrios e a falta ou a insuficincia de um plano
estatal de seguro social que atendesse realmente as pessoas durante a ocorrncia de qualquer risco (doena,
incapacidade, velhice, viuvez, desemprego). Tambm apontava que deveria melhorar a assistncia
infncia, como forma de incentivar o nascimento de filhos, bem como elaborar um projeto de reabilitao,
de forma a readaptar o acidentado ou o desocupado e proporcionar, novamente, sua insero no mercado
de trabalho ( 11 a 13).

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Economics, nomeado chefe da comisso responsvel pela reviso das polticas de seguro
social e pelo estudo de propostas para a reconstruo do pas no ps-guerra, em 1941 por
Arthur Greenwood, ento ministro do conselho de guerra britnico. (VILLELA, 2006, p.
74).135

Embora interpretado como uma proposta ambiciosa e no realista por boa

parte do Partido Conservador, sendo sua implementao reconsiderada por Winston
Churchill, houve um imediato reconhecimento popular de que esse plano era dirigido a
uma Inglaterra mais igualitria e propunha um amplo sistema de Segurana Social.Tal
viso foi corroborada e de certa forma difundida por sua sntese na famosa frase from
the cradle to the grave (do bero ao tmulo), utilizada pela imprensa para se referir ao
Plano Beveridge, o que aumentou a notoriedade de seu propositor. (JONES, 1991, p.
130).136

Rejeitado inicialmente o Plano Beveridge, o governo passou a elaborar, entre

1943 e 1945, outro estudo denominado White Paper Chase que, ao contrrio do primeiro,
resumia-se a tmidas incurses nas reas da sade, educao, seguro social, questes
agrrias e outras poucas questes sociais. (CORREIA; CORREIA, 2002, p. 10).

Seguiu-se a essa contraproposta um debate pblico histrico sobre a poltica

social inglesa com a participao de diversos grupos representativos em todo o pas,
inclusive dentro das Foras Armadas, o que levou retomada do Plano Beveridge logo aps

135
Embora o referido trabalho tenha sido realizado em conjunto com outras pessoas, em seu relatrio final
restou apenas a meno a Sir William Beveridge. Kathleen Jones (1991), ao tratar dessa particularidade,
refere-se responsabilidade assumida por Beveridge sobre as propostas polticas presentes no referido
relatrio que, segundo ele, no poderiam ser reduzidas expresso de opinio dos civis que participaram
de sua elaborao, mas sim que deveriam ser encaminhadas como uma importante questo poltica para a
deciso ministerial e, alguns pontos, para a prpria deciso do governo como um todo. Nesse sentido, a
referida autora transcreve a justificativa do prprio William Beveridge, nomeado chairman para esse
trabalho: All the members of the Committee other than the Chairman are civil servants. Many of the
matters deal with in the Report raise questions of policy, on which it would be inappropriate for any civil
servant to express an opinion except on behalf of the Minister to whom he is responsible; some of these
matters are so important as to call for decision by the Government as a whole. (JONES, 1991, p. 125).
136
Sobre a inicial recusa de seu plano de reconstruo social do pas no ps-guerra pelo governo, a
despeito do crescente prestgio e reconhecimento pessoal que lhe foi conferido pelo povo ingls e pela
comunidade internacional William Beveridge, em sua autobiografia, teria assim se manifestado, segundo a
transcrio de Kathleen Jones (1991, p. 131): [...] while the British people and the free world outside
Britain were applauding the Minister the Beveridge Report, the Government of Britain, other than the
Minister of Information, showed to the report an attitude of marked reserve, and to its author an attitude
which developed from ignoring him into boycott.

182
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o fim da guerra com a subida ao poder do Partido Trabalhista ingls. (JONES, 1991, p.
132).137

Em linhas gerais, as bases dessa proposta podem ser sintetizadas a partir das
seguintes diretrizes que moldaram a sua elaborao:

(i) considerao de experincias passadas e a tentativa de no se deixar

levar por interesses setoriais como aqueles que dificultaram a aprovao
do National Insurance Act de 1911, aproveitando-se a unio social
promovida pela guerra;

(ii) eleio de cinco questes principais a serem atendidas pelo plano com o
objetivo de promover no apenas segurana social, mas viabilizar uma
poltica mais global de progresso para o pas, denominadas os cinco
gigantes na estrada da reconstruo (five giants on the road to
reconstruction), quais sejam: Necessidade (Want), Doena (Disease),
Ignorncia (Ignorance), Carncia (Squalor) e Desemprego (Idleness);

(iii) implementao do plano por meio da cooperao entre Estado e

indivduo, sendo a segurana social promovida pelo Estado garantida aos
indivduos e suas famlias atravs de suas contribuies. (JONES, 1991,
p. 126).

Ademais, com o referido plano, buscava-se organizar a administrao, o

financiamento e a seleo dos benefcios a serem ofertados por esse novo sistema de
segurana social com base em seis princpios fundamentais: (i) benefcio uniforme;
(ii) contribuio em quotas justas; (iii) unificao da responsabilidade administrativa;

137
A esse respeito, ao reconstiturem o histrico e a importncia do Plano Beveridge para a consolidao
da idia de Seguridade Social, sobretudo das linhas gerais da Previdncia Social, Marcus Orione Gonalves
Correia e rica Paula Barcha Correia (2002) tecem as seguintes consideraes sobre a sua implementao:
estranho que Beveridge, um liberal como se autodenominava, aps realizar um Plano extremamente
social, tivera este rejeitado exatamente pelos liberais (Partido Conservador e Churchill). Mais estranho
ainda que pouco aps, entre 1944 e 1949, com a ascendncia de um governo trabalhista ao poder, tenha
esse liberal tido o seu Plano implementado. Exatamente aps a repulsa conservadora de um plano por
demais utpico, o Partido Trabalhista ingls implementou os cinco gigantes referncia s cinco metas
principais do Plano Beveridge. [...] Percebe-se que, a despeito de talhado por um liberal para liberais, o
Plano acabou por ser utilizado por socialistas rumo ao socialismo. Na origem, portanto, a Previdncia
Social se adequava perfeitamente ao Estado Socialista, sendo que o Welfare State se apoderou da idia,
adaptando-o s suas necessidades (CORREIA; CORREIA, 2002, p. 10).

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(iv) benefcio adequado; (v) compreenso (comprehensiveness) entendida como a

promoo de todas as necessidades bsicas e previsveis da populao , e (vi)
classificao dos setores da populao a ser atendida em seis classes: empregados,
autnomos, donas de casa, outros com idade de trabalho, aqueles muito jovens ou em
idade demasiadamente avanada para proverem-se. (VILLELA, 2006, p. 79-80).

Destaca-se entre suas prioridades a preocupao especial no apenas com a

penso por idade como tambm com a ateno destinada infncia e doena,
depreendida dos cuidados destinados s crianas e das propostas para a construo de um
efetivo sistema de sade e pleno emprego. (CORREIA; CORREIA, 2002, p. 09).138

No que diz respeito especificamente sade, segundo Villela (2006, p. 83):

Uma das justificativas do Comit para a implantao de um servio de

sade e reabilitao era o fato de que a ausncia desses servios
sobrecarregaria os custos com benefcios e reabilitaes. Portanto, para
diminuir tais custos haveria necessidade de se implantar uma medicina
preventiva; os patres deveriam ser mais cautelosos com relao
sade dos trabalhadores, diminuindo assim a sua contribuio sobre os
riscos; etc. ( 426 a 437).

importante frisar a ruptura do trabalho organizado por William Beveridge

com as polticas assistenciais inglesas anteriores, no obstante tenha partido inicialmente
de uma proposta de reavaliao e sistematizao das mesmas nos termos de sua primeira
diretriz citada. Apresenta-se tal ruptura na medida em que em seu novo plano trs coisas
foram propostas: (i) o fim da viso vitoriana de caridade; (ii) que as empresas comerciais
de seguro no fossem excludas desse mercado apesar da consistente proposta de atuao

138
Sobre essas questes especficas, vale a transcrio de sua sntese feita por Jos Corra Villela (2006, p.
82-83): Vrias questes ligadas aos subsdios infncia esto contidas nos 410 a 425, com um estudo
detalhado sobre as necessidades das crianas em funo de vrios parmetros: nmeros de filhos; idade;
pais empregados ou no; problemas que poderiam advir do subsdio, como por exemplo, ter filhos somente
para ter direito; a baixa taxa de natalidade requeria um incentivo ao nascimento; famlia com menos posses
deveriam ter as mesmas condies de criar seus filhos de maneira similar quelas que as tm;
responsabilidade deveria ser do Estado para o pagamento de tais benefcios e no advir de contribuies
dos segurados ao Fundo de Segurana Social; o valor de benefcio deveria ser escalonado de acordo com o
nmero de filhos, pois alguns gastos seriam comuns entre eles, por exemplo, etc. Como forma de atacar o
outro problema a velhice , o Relatrio continha uma proposta, de aplicao imediata, para conceder,
de direito em decorrncia das contribuies pagas , penses adequadas a todos os idosos que haviam
contribudo, sem necessidade de prova de falta de recursos, por um perodo de vinte anos. No caso de falta
de recursos, as penses assistenciais teriam valores diferentes daquelas contributivas, e nesse caso, a prova
da pobreza seria obrigatria ( 16, com remisso aos 254-257).

184
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estatal nessa rea de seguro social, e (iii) a garantia da liberdade individual de escolha, no
sentido dos princpios liberais por ele defendidos. (JONES, 1991, p. 126).

Dessa forma confirmada a articulao, descrita por Foucault (1979, p. 98),

dos aspectos assistencial, administrativo e privado da Medicina Social inglesa no novo
sistema de segurana social inaugurado pelo Plano Beveridge.

No que diz respeito ao sistema sanitrio ingls, este passou ento a se

desenvolver, na origem do Welfare State britnico com a eleio dos trabalhistas em
1945, tendo o Plano Beveridge um importante papel na conformao tanto do National
Insurance Act quanto do National Health Service Act, ambos de 1946. Este ltimo, tinha
por fim estabelecer um servio de sade pblico e gratuito capaz de responder pela sade
fsica e mental da populao assegurando a preveno, o diagnstico e o tratamento de
doenas do que resultou o National Health Service (NHS) em 1948.139

Os planos para o Servio Nacional de Sade ingls (National Health Service)

passaram por um longo debate, desde o comeo de 1943, envolvendo complexas
questes, dentre as quais se destacam, como principais problemas, a incorporao dos
hospitais voluntrios, municipais e privados de grande prestgio a esse novo sistema
centralizado no Ministrio da Sade, bem como o enfrentamento de questes
corporativistas como a da classe mdica que tinham interesse em manter sua autonomia
profissional no estando os mdicos dispostos a se tornarem empregados assalariados
desse servio pblico. (JONES, 1991, p. 140).

Somente aps o Partido Trabalhista assumir o governo e nomear Aneurin

Bevan para ministro da sade, graas s extensas negociaes por ele travadas com os
grupos de interesse, foi possvel aprovar em 1946 a lei referente a esse novo Servio
Nacional de Sade, o National Health Service Act, que por questes administrativas s

139
Cumpre ressaltar que, segundo Villela (2006, p. 76), seria um equvoco confundir o Welfare State
ingls com o Plano Beveridge, devendo este ser entendido como um dos trs pilares, ao lado da educao
e sade, que viriam a resultar no Estado de Bem-Estar Social britnico. Em que pesem a correo dessa
observao e os novos debates e estudos que se seguiram a esse plano, sobretudo quanto organizao dos
novos servios nacionais de sade, em termos simblicos inegvel a importncia do Social Insurance and
Allied Services beveridgiano para a retomada da sade/doena entre as cinco grandes questes sociais
(the five giants on the road to reconstruction) por ele projetadas amplamente na opinio pblica inglesa a
partir de 1942.

185
 CAPTULO 3
________________________________________________________________________

viria a iniciar seus trabalhos em 5 de julho de 1948.140

Em sua redao final, todos os tipos de hospitais passaram de alguma forma

para o controle do Ministrio da Sade, embora com dois status diferentes. Dessa forma,
a maioria dos hospitais, tanto aqueles previamente voluntrios, municipais ou privados,
foram submetidos administrao de Regional Hospital Boards (RHBs), que podem ser
entendidos como Conselhos ou Juntas Hospitalares Regionais, num total de 13 RHBs,
delimitados territorialmente com base nas 13 reas de defesa area civis fixadas ainda no
tempo da guerra.

Esses mesmos hospitais, em um grau de menor complexidade administrativa,

tinham parte de suas questes tratadas por comisses, Hospital Management Committees,
cada qual responsvel por um pequeno grupo de hospitais em uma rea especfica.

Por sua vez, graas a um engenhoso compromisso, os grandes hospitais

voluntrios que gozavam de um maior status e prestgio, relacionados ao seu destacado
papel no treinamento mdico e desenvolvimento de pesquisas em sade, recusando-se a
essa submisso, foram excetuados dessa estrutura, passando a serem designados de
teaching hospitals (hospitais de ensino). Nesse sentido, cada RHB ficaria relacionado a
um desses centros de ensino, que estavam ligados a uma universidade de medicina.

Assim, os hospitais da Inglaterra e do Pas de Gales teriam sido incorporados

nesses termos ao Servio Nacional de Sade com exceo de poucas instituies privadas
ou caritativas descredenciadas pelo Ministrio da Sade, geralmente a seu prprio

140
Retomando, ainda que superficialmente, as interaes entre os sistemas sociais e os sistemas psquicos
no sentido de como cada sistema interpreta a realidade de seu entorno em seus processos de dotao de
sentido a partir de suas prprias referncias, interessante citar o histrico pessoal do ento ministro da
sade ingls, Aneurin Bevan, que embora no tenha por si s levado a cabo o novo plano de servios
sade, tem reconhecidamente um importante papel na luta por sua implementao, sendo, nas diversas
obras referentes a esse tema (JONES, 1991; BBC, 2006; WIKIPDIA, 2006), destacado a sua origem
pobre e os problemas de sade de seu pai, mineiro do Sul do Pas de Gales que o levaram no apenas a
lutar pelo fim da Lei dos Pobres como a defender a necessidade premente de um Servio Nacional de
Sade. A esse respeito, afirma Kathleen Jones (1991, p. 141): Bevan, formerly a miner from South Wales,
had his own very strong views about both the abolition of the Poor Law and the need for a National Health
Service. His father, also a miner, had died from pneumoconiosis and without compensation from the
mine owners, because the condition was not then scheduled as an industrial disease. Nesse mesmo
sentido, consta de sua biografia no website da BBC (2006): Aneurin Bevan was one of the most important
ministers of the post-war Labour government and the chief architect of the National Health Service. His father
was a miner and the poor working class family in which Bevan grew up gave him first-hand experience of the
problems of poverty and disease.

186
 CAPTULO 3
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pedido. (JONES, 1991, p. 141).

Os mdicos responsveis pelas consultas foram empregados nessas Juntas

Hospitalares Regionais (Regional Hospital Boards) ou em secretarias dos governadores
(Board of Governors), sendo-lhes, contudo, permitido trabalhar em uma base seccional
que lhes deixasse tempo para atender a pacientes particulares. (JONES, 1991, p. 141-
142).

A Clnica geral passou a ser administrada por Conselhos Executivos

(Executive Councils), com comisses separadas para mdicos, dentistas, farmacuticos, e
suplementares servios oftlmicos. Contudo, os clnicos gerais que antes
comercializavam com liberdade seus servios teriam ainda sido compensados pela perda
do direito de faz-lo com a implementao desse sistema pblico administrativo.
(JONES, 191, p. 142-143).141

Da mesma forma, embora no chegassem a constituir um sistema

oficialmente misto (pblico/privado), os hospitais poderiam dispensar cuidados
diferenciados para pacientes particulares, geralmente com quartos privados. Porm, tais
servios e acomodaes deveriam ser postos disposio de qualquer paciente do
Servio Nacional de Sade ingls, caso necessrio em virtude do estado de urgncia.
(JONES, 1991, p. 142).

As autoridades locais, com a aprovao do ministro, estavam incumbidas da

preveno de doenas e dos demais cuidados de pessoas doentes ou com deficincia
mental no providos pelos servios hospitalares. Destaca-se, aqui, o considervel grau de
delegao do Servio Nacional de Sade s autoridades locais na complementao e
inovao desses servios preventivos e de assistncia bsica. (JONES, 191, p. 142).

Nesse contexto Foucault (1974) ressalta o valor simblico do Plano

Beveridge, elaborado em plena Segunda Guerra, ou seja, num ambiente singular em que

141
A esse respeito, cumpre citar os comentrios do Ministro da Sade, Aneurin Bevan, posteriores ao
National Health Service Act, transcritos por Kathleen Jones (1991, p. 143): The field in which the claims
of individual commercialism come into most immediate conflict with reputable notions of social values is
that of health. [...]. Preventable pain is a blot on any society. Much sickness, and often permanent
disability arise from failure to take early action, and this in its turn is due to high costs and the fear of the
effects of heavy bills on the family. [] You can always pass by on the other side. That may be sound
economics. It could be worse morals.

187
 CAPTULO 3
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se passou a afirmar no mais simplesmente o direito de viver, mas um direito diferente,

mais rico e complexo, o direito sade. , portanto, em meio devastadora guerra que
uma sociedade se atribui a tarefa explcita de assegurar a seus membros no somente a
vida, mas a vida em boa sade. (FOUCAULT, 1974, p. 01-02).

Os conceitos de sade e direito sade sero retomados e, enfim, discutidos

detidamente no captulo 4. Cumpre, em princpio, tratar das modificaes e
diferenciaes sistmicas nos processos comunicacionais sociais, sobretudo poltico e
econmico, que teriam ocorrido desde a incidncia de novas questes e expectativas em
torno do sentido de sade, estimulada pelas propostas e pelos desdobramentos do Plano
Beveridge.

Dessas modificaes introduzidas no Servio Nacional de Sade ingls e de

sua articulao com no sistema mais amplo de Segurana Social proposto inicialmente
pelo referido plano, tem-se que o Estado passa a assumir o encargo da sade numa
dimenso diferente daquela por ele desenvolvida desde o sculo XVIII.142

J com o Plano Beveridge, a preocupao se volta para os indivduos,

ocorrendo a seguinte inverso: no mais o indivduo em boa sade para o Estado, mas o
Estado para o indivduo em boa sade. (FOUCAULT, 1974, p. 02).

Outra razo de seu valor simblico seria a decorrente inverso provocada na

prpria moral do corpo e no apenas nesse direito. Dos modelos de Medicina Social at
ento desenvolvidos depreendia-se uma moral do corpo restrita obrigao do indivduo
em assegurar sua sade atravs da prpria higiene. Nesse sentido, Foucault (1974), ao
delinear essa moral do corpo, chama a ateno para o seguinte fato:

[...] No sculo XIX, produziu-se, em todos os pases do mundo, uma

enorme literatura sobre a sade, sobre a obrigao que os indivduos
tm de assegurar sua sade, a de sua famlia, etc. A noo de limpeza,
da higiene como limpeza, est no centro de todas estas exortaes
morais sobre a sade. Houve uma vasta literatura sobre a limpeza:

142
Como foi possvel desenvolver, com base na estudo foucaultiano desse tema, do sculo XVIII at o
incio do sculo XX, a tarefa do Estado de assegurar a sade fsica dos indivduos representava
essencialmente assegurar a fora fsica da nao, assegurar sua capacidade de trabalho, de produo,
como tambm sua capacidade de defesa e ataque militar, respondendo, dessa maneira, a fins estritamente
nacionalistas e ao iderio mercantilista e, logo em seguida, industrial dessa poca. (FOUCAULT, 1974, p.
02).

188
 CAPTULO 3
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preciso ser limpo para estar em boa sade, isto , para poder trabalhar,
para que os filhos sobrevivam e assegurem tambm o trabalho social e a
produo. A limpeza a obrigao de assegurar boa sade a si e aos que
o cercam. (FOUCAULT, 1974, p. 02-03).

S a partir da metade do sculo XX, segundo o referido autor, teria surgido

uma noo diferente da obrigao de limpeza e higiene citadas, qual seja, o direito de
estar doente quando se tem desejo e necessidade. Assim, destaca que o direito
interrupo do trabalho, substitui, no sculo XX, a velha obrigao de limpeza que
caracterizava a relao moral dos indivduos com seus corpos. (FOUCAULT, 1974, p.
03).143

Alm dessas modificaes, a terceira razo para a considerao do Plano

Beveridge como um marco para a compreenso da diferenciao funcional do sistema
sanitrio moderno seria a introduo da sade no campo da macroeconomia. Tal processo
insere-se na socializao dos riscos e dficits da sade e da interrupo do trabalho, os quais
no podiam mais ser suportados pelos seguros privados como as caixas de penses. Deste
modo, as despesas referentes garantia da sade e ao enfrentamento do conjunto de seus
condicionantes passam para o oramento e a competncia do Estado. (FOUCAULT, 1974, p.
03).

Contudo, essa atuao estatal no se restringiria cobertura dos custos e das

necessidades em sade servindo alm disso como um instrumento de certa redistribuio
econmica. O sistema de regulao e de cobertura econmica da sade e da doena

143
A superao ou no dessa moral higienista do corpo no contexto dos sistemas sociais brasileiros ser
retomada ao discutirmos nos captulos seguintes, o conceito de promoo da sade e sua funo na
efetivao do direito sade. Pode-se, aqui adiantar a atualidade das questes levantadas por Michel
Foucault (1974) a respeito dessa inicial responsabilizao dos indivduos por sua sade, sobretudo levando-
se em considerao a crtica de Eduardo Navarro Stotz e Jos Wellington Gomes Arajo (2004) viso
dominante da Organizao Mundial da Sade e do Banco Mundial do que deve ser a promoo da sade
nos pases em desenvolvimento. Preconiza-se para esses pases um iderio de promoo centrado na
criao de uma nova cultura da sade, atravs de um programa de extremo autoritarismo que
pressupe que as pessoas no tm uma cultura da sade, no vem a sade como um bem desejvel e
precisam ser conscientizadas da sua importncia. Tem-se com isso uma possvel retomada dessa moral
higienista na medida em que, a partir dessas diretrizes e do prprio contraste programtico entre as
Conferncias de Ottawa de 1986 e Bogot de 1992 sobre o tema da promoo em sade, h que se
considerar que uma das mudanas relevantes na prtica da sade pblica no Brasil, desde o advento da
promoo, tenha sido a sofisticao das estratgias de culpabilizao das prprias vtimas da incria
sanitria, alm da creditao oficial das teorias do condicionamento comportamental (behaviorismo),
absolutamente avessas a qualquer pedagogia da problematizao. (STOTZ; ARAJO, 2004, p. 12-13).

189
 CAPTULO 3
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funcionaria como mais um mecanismo de correo de parte da desigualdade de renda pois

asseguraria a todos as mesmas possibilidades de se tratar e, eventualmente, de se curar.144

Nesse sentido, o corpo, a sade e a doena que, desde o sculo XVIII, j estavam
socializados atravs da Medicina Social, de meados do sculo XX em diante, se tornam
[tambm] um instrumento de socializao dos indivduos. (FOUCAULT, 1974, p. 03).

Com esse novo direito, essa nova moral e a nova economia, a sade torna-se um
importante objeto de disputas polticas, surgindo uma nova poltica do corpo. Da porque
afirma Foucault (1974, p. 04): [com o fim da Segunda Guerra] no h partido poltico, nem
batalha poltica, em nenhum pas mais desenvolvido que no se coloque o problema da sade
e da maneira como o Estado assegurar e financiar as despesas de sade dos indivduos.

Revela-se, dessa forma, a histria do corpo, negligenciada por boa parte

dos historiadores, segundo Foucault (1974), distinta da histria das almas usualmente
empreendida pelo discurso, pensamento e pelas representaes tericas dominantes.

Nessa histria do corpo no mundo ocidental proposta pelo referido autor,

os anos 40-50 seriam o marco de novos sentidos de direito, moral, poltica e economia do
corpo, pois, a partir da, o corpo teria se tornado um dos objetivos principais da
interveno do estado, um dos grandes objetos de que o Estado deve se encarregar.
(FOUCAULT, 1974, p. 04).

Por conseguinte, graas a essa estatizao da medicina que a mesma e a

prpria sade pblica, de maneira mais geral, teriam assumido suas funes modernas
dando um grande salto tecnolgico e cientfico, sendo, por exemplo, a descoberta dos
antibiticos contempornea ao surgimento dos grandes sistemas de seguro social.

Contudo, este novo regime, em que o cuidado com o corpo voltado sade
torna-se um dos principais objetos de interveno estatal (somatocracia), viveria em
crise, posto que apesar de todo esse avano tecnolgico na luta contra as doenas e do

144
Nesse sentido, afirma Michel Foucault (1974, p. 03): E no somente por seu custo. Atravs da sade,
da doena e da maneira como vo ser cobertas as necessidades de sade, procurar-se- operar uma certa
redistribuio econmica. Uma das funes das polticas oramentrias da maior parte dos pases, a partir
do comeo do sculo XX, era assegurar, pelo imposto, um certo nivelamento, seno das fortunas ao menos
das rendas. Esse redistribuio no ser mais atribuda ao oramento, mas ao sistema de regulao e de
cobertura econmica da sade e da doena. Assegurando a todos as mesmas possibilidades de se tratar e,

190
 CAPTULO 3
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novo papel econmico e poltico, sobretudo, da medicina, esta no chegou a propiciar o

avano do bem-estar sanitrio esperado, mas pelo contrrio, teria levado a uma
curiosa estagnao da medicina e sade pblica. (FOUCAULT, 1974, p. 05).

Da descrio dessa crise feita por Foucault (1974), possvel compreender

no apenas a conformao da Medicina Moderna, como a complexidade assumida pelo
prprio sistema sanitrio, dada a diferenciao funcional dos sistemas cientfico, poltico e
econmico no que diz respeito comunicao voltada sade e os acoplamentos estruturais
por eles realizados em torno de alguns temas relacionados sade.

Portanto, mais do que uma simples questo relacionada dicotmica

assistncia individual versus assistncia social, a complexidade sanitria da qual faz parte
a citada crise da medicina relaciona-se s mudanas tcnicas e epistemolgicas tanto da
Medicina Moderna quanto do conjunto das prticas sociais em que se insere.

Nesse contexto, destaca-se a questo dos efeitos negativos da medicina. Se

at um perodo recente tais efeitos eram em sua grande parte associados ignorncia
mdica, ao estgio pouco evoludo de sua pesquisa cientfica, sendo sua nocividade [...]
julgada e medida em proporo a sua no cientificidade, j no sculo XX, a Medicina
passa a ser considerada perigosa no em sua falta de cientificidade ou ignorncia, mas
sim na medida em que uma cincia, na medida em que sabe. (FOUCAULT, 1974, p.
07).

Esse risco, prprio da complexidade da Medicina Moderna, relaciona-se sua

iatrogenia positiva, ou seja, aos efeitos negativos ou incontrolveis decorrentes da
prpria interveno mdica racionalmente fundada que afeta a prpria espcie humana e
sua histria, introduzidas em um domnio de probabilidade e risco de dimenses
desconhecidas e incomensurveis. Podem ser citados, como exemplo dessa iatrogenia, a
diminuio da resistncia dos organismos pelo uso de medicamentos em tratamentos anti-
infecciosos, os perigos da manipulao gentica, a criao de armas biolgicas etc.
(FOUCAULT, 1974, p. 08-09).145

eventualmente, de se curar, pretende-se corrigir parte da desigualdade de rendas.

145
Segundo o referido autor, a nova dimenso do risco e a ocorrncia dos efeitos negativos decorrentes da
Medicina Moderna caracterizam-se pela sua extenso alm do indivduo, sua famlia ou descendncia, que

191
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Outro aspecto fundamental para a compreenso dos sistemas sanitrios

modernos refere-se ao fenmeno apontado por Foucault, j em 1974, da medicalizao
indefinida. Esta decorre da extenso da medicina no sculo XX para fora de seu domnio
tradicional, ou seja, para alm da demanda do doente, seu sofrimento, seus sintomas, seu
mal-estar e dos prprios limites da doena, que seriam o seu objeto de domnio habitual.
(FOUCAULT, 1974, p. 12).

medida que o exerccio da medicina, na linha de seu citado

desenvolvimento como Medicina Social, se constitui como ato de autoridade, sua
interveno sobre o corpo social no mais se restringe demanda do doente, impondo-se,
por vezes, sobre o indivduo doente ou no. Os exemplos desse intervencionismo
perpassam desde a superviso e seleo mdica previa dos recrutas das Foras Armadas,
o exame admissional ao trabalho, o rastreamento de doena na populao, dentre tantos
outros, at a avaliao da sanidade de um acusado por um crime.

Em relao interveno mdica no restrita doena, esta se desenvolve de

modo cada vez mais amplo, sobretudo, em relao ao controle e avaliao dos
comportamentos, de sua normalidade, e dos condicionantes fsicos e sociais da sade.

Dessa forma, no apenas Medicina Moderna como as prprias polticas de

sade pblica passaram a ser dotadas de um poder autoritrio com funo normalizadora,
no restrita existncia de doena ou demanda do doente sendo que tudo o que
assegure a sade do indivduo, seja salubridade das guas, o sistema de habitao ou o
regime urbanstico, hoje um domnio da interveno mdica. (FOUCAULT, 1974, p.
13).

Nesse sentido, Foucault (1974, p. 13) destaca a assuno no sculo XX pelos

passariam a atingir toda a espcie humana. Assim, as possibilidades mdicas atingem uma nova dimenso,
a bio-histria. Quer-se com isso dizer que enquanto a evoluo da vida, descrita por Darwin, dava-se por
acidentes, que embora de ordem histrica ainda assim estavam ligados s leis gerais da vida, j nessa nova
dimenso e risco trazidos pela Medicina atual, acentua-se a mtua implicao entre histria e vida, sendo
que a histria passa a ser dotada do poder mesmo de reassumir a vida interferindo drasticamente em seus
processos. Da decorreria o mal-estar socialmente compartilhado quanto aos efeitos da ao mdica, sendo
uma das caractersticas fundamentais de sua atual crise a recusa radical e buclica da medicina que se
internaliza de maneira difusa na conscincia da populao e que decorre da identificao do saber mdico
como um perigo com conseqncias negativas e imediatas no apenas aos indivduos como prpria
histria. (FOUCAULT, 1974, p. 10-12).

192
 CAPTULO 3
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mdicos do papel de regulao da sociedade atravs da normalizao de condutas,

substituindo-se o sistema codificado de leis dirigidas pelos juristas no sculo XVII e
XVIII, pela perptua distino entre o normal e o anormal, e a perptua tarefa de
reproduzir o sistema da normalidade.

Essa expanso do domnio interventivo das prticas sanitrias no mais

restritas aos doentes e s doenas decorreria de seu desbloqueio epistemolgico
ocorrido no final do sculo XVIII, no contexto do desenvolvimento da Medicina Social.
Teria sido graas ateno para outras coisas que no apenas os doentes, como se
depreende claramente do modelo urbano francs, que a medicina deixa de ser
essencialmente clnica e passa a ser social, o que lhe permitiu libertar-se, desde ento, da
estagnao cientfica e teraputica em que se encontrava. (FOUCAULT, 1974, p. 14).

Portanto, se at o sculo XIX, a populao no se encontrava ainda

completamente medicalizada, atualmente todo domnio exterior medicina j estaria
medicalizado e as crticas a medicina seriam no para neg-la em si, mas em nome de
um saber mdico mais completo, mais fino e difuso. (FOUCAULT, 1974, p. 15).146

Por fim, para compreenso das tenses e acoplamentos estruturais entre o

sistema sanitrio e os sistemas poltico e econmico, necessrio ainda considerar a
terceira caracterstica da Medicina Moderna, descrita por Foucault (1974, 17), entendida
como a economia poltica da medicina.

Desde o sculo XVIII, como foi possvel verificar ao tratarmos do

desenvolvimento da Medicina Social, a sade j era relacionada aos problemas
econmicos objetivando-se, atravs da medicina, responder s necessidades
mercantilistas, citada aritmtica poltica dos Estados nacionais em fase de consolidao

146
A esse respeito afirma Michel Foucault (1974, p. 15): No sculo XIX, a medicina tinha ultrapassado os
limites dos doentes e das doenas, mas ainda existiam coisas que continuavam no mdicas e que no
apareciam como medicalizveis. A medicina tinha um exterior e podia-se conceber uma prtica do corpo,
uma higiene, uma moral da sexualidade, etc., que no eram controladas nem codificadas pela medicina. A
Revoluo Francesa, por exemplo, concebeu uma srie de projetos de moral do corpo, de higiene do corpo,
que no deviam estar, de modo algum, nas mos dos mdicos. Pretendia-se uma espcie de regime poltico
feliz, em que a gesto dos corpos, da higiene, da alimentao, o controle da sexualidade, seriam confiados a
uma conscincia coletiva e espontnea. [...] O que diablico na situao atual que cada vez que se quer
recorrer a um domnio exterior medicina percebe-se que ele j foi medicalizado. E, quando se quer
objetar medicina suas insuficincias, seus inconvenientes ou seus efeitos nocivos, isso feito em nome de
um saber mdico mais completo, mais fino e difuso.

193
 CAPTULO 3
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e, posteriormente, s demandas do capitalismo relativas manuteno e reproduo da

fora de trabalho.

Por sua vez, essa economia poltica da medicina diz respeito ao novo e
principal papel econmico assumido pela Medicina Moderna, no mais restrita s funes
citadas mas sim relacionada produo direta de riqueza com a introduo da sade em
si no mercado, como um objeto de consumo. Segundo Foucault (1974, p. 18):

Atualmente, a medicina encontra a economia por outro caminho. No,

simplesmente, porque capaz de reproduzir a fora de trabalho, mas
porque diretamente capaz de produzir riqueza, na medida em que a
sade objeto de desejo para uns e de lucro para outros. A sade,
enquanto objeto de consumo, enquanto pode ser produzida por uns
laboratrios farmacuticos, mdicos, etc. e consumida por outros
os doentes potenciais ou atuais tornou-se um objeto econmico
importante, entrou no mercado.

Destaca-se, portanto, a insero do corpo no mercado, mediada pela

medicina, inicialmente como fora de trabalho assalariada e, depois, por meio do
consumo de sade, o que, por conseguinte, teria propiciado diversas disfunes no
sistema de sade e da medicina contempornea. (FOUCAULT, 1974, p. 19).

Contudo, a entrada da sade no mercado no propiciou um aumento

proporcional do nvel de sade. Diferentemente da relao entre o nvel de vida e o nvel
de consumo, em relao sade, no se observa uma significante melhoria de seus
indicadores medida que o consumo mdico aumenta. Essa assimetria seria demonstrada
por diversos estudos que relacionam consumo de servios e produtos de sade s
alteraes no nvel de vida. Tais estudos, em linhas gerais, tm demonstrado que as
variveis do meio, em particular o consumo alimentar, a educao, a renda familiar, so
fatores que influem muito mais do que o consumo mdico. (FOUCAULT, 1974, p. 19).

Essa ausncia de relao direta entre o crescente consumo mdico e o nvel

de vida, segundo Foucault (1974, p. 20), revelaria o seguinte paradoxo econmico: um
crescimento do consumo que no acompanhado de nenhum fenmeno positivo do lado
da sade, da morbidade e da mortalidade.

O referido autor, acrescenta ainda outro paradoxo relacionado nova

economia poltica da sade no sentido de que as transferncias sociais que se esperavam
dos sistemas de seguro social no desempenham o papel desejado, persistindo a

194
 CAPTULO 3
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desigualdade do consumo de servios mdicos entre ricos e pobres, a tal ponto, que seria
possvel ainda falar de um sobre-consumo dos mais ricos custeado pelos pobres nos
sistemas de seguro social que estenderam seus servios a todos os consumidores de
servios mdicos como na Frana. (FOUCAULT, 1974, p. 20).

A organizao dos servios de sade nos sistemas de seguro social teriam,

portanto, reiterado as desigualdades no propiciando a igualdade de consumo mdico
esperado.

Nesse contexto, ao contrrio do que pode parecer, os mdicos no seriam os

mais beneficiados por esse processo social de medicalizao indefinida, mas sim a
indstria farmacutica, os trustes farmacuticos que ficariam com os lucros
proporcionados pela doena e pela sade, sendo sustentada, inclusive pelo financiamento
coletivo desse sistema sanitrio. (FOUCAULT, 1974, p. 21).

O mencionado o autor reposiciona a prtica e o saber mdico como simples

intermedirios entre a indstria farmacutica e a demanda dos clientes, sendo os mdicos
meros distribuidores de medicaes e medicamentos.

Dessa forma, estaria ocorrendo a ampliao dos processos de medicalizao

generalizada e dos mecanismos da bio-histria iniciados no sculo XVIII com a evoluo
da Medicina Social, o que permitiria entender os sistemas sanitrios europeus e as
tenses sistmicas por eles enfrentadas.

Feitas essas digresses histricas, foi possvel rever o desenvolvimento do

Estado e de sua relao com as questes de sade da populao, discutindo-se a
conformao do sistema sanitrio moderno com base no modelo ingls que, segundo
Foucault (1974), teria sido exportado para outros pases a partir do Plano do Beveridge.

Pretende-se, a seguir, verificar em que medida essa Medicina Social cerne

da Medicina Moderna, suas caractersticas e a sua atual crise apontadas relaciona-se
ao modelo biomdico implementando no Brasil, contra o qual se insurgiu o Movimento
pela Reforma Sanitria, a partir da dcada de 1970, resultando dessas tenses
programticas o novo sistema sanitrio brasileiro garantido pela Constituio Federal de
1988.

195
 CAPTULO 4
_________________________________________________________________________

O SISTEMA SANITRIO NACIONAL A PARTIR DA FORMAO

DO ESTADO E DA ORGANIZAO DA SADE NO BRASIL

Uma vez delimitado o panorama das inter-relaes sistmicas entre poltica,

economia, cincia e sade, que se pode depreender dos modelos de Medicina Social, do
desenvolvimento histrico da Sade Pblica europia e de sua relao com a formao do
Estado Moderno, estudados por Foucault (1979, 1974), Rosen (1979, 1994) e Singer,
Campos e Oliveira (1981), possvel dar continuidade a este trabalho com o levantamento
das origens histricas da atuao do Estado brasileiro em matria de sade a fim de
verificar a pertinncia desses modelos explicativos para a compreenso do sistema
sanitrio nacional.

Esse tpico destina-se, portanto, ao estudo da influncia dos modelos europeus

de Medicina Social, como o de Medicina Urbana francesa cujo expoente seria o
Sanitarismo Campanhista, na conformao do sistema sanitrio brasileiro, sobretudo, em
suas polticas de sade da primeira metade do sculo XX.

Pretende-se retomar a configurao geral das prticas sanitrias desde a

Primeira Repblica, tendo em vista os principais condicionantes polticos, sociais e
econmicos prprios da realidade brasileira e as respostas dos sistemas sociais nacionais
que se seguiram s expectativas decorrentes da introduo do modelo de Bem-Estar Social
e das polticas keynesianas, dos Estados desenvolvidos em seu processo de disseminao
para os demais pases em desenvolvimento, a partir da metade do sculo passado.

Nesse sentido, ser questionada a possibilidade de se utilizar o trmino da

Segunda Guerra Mundial e todo o contexto social, poltico e econmico europeu como
determinantes de uma suposta reformulao da ateno dos sistemas sociais brasileiros e
do prprio Estado para com a sade de sua populao, em mesmo grau de importncia e
fora transformadora capaz de superar o paradigma bio-poltico at ento vigente no
Brasil. (DALLARI; FORTES, 1997).

196
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Enquanto Foucault (1974, 1979) relaciona a passagem da medicina privada

para a medicina coletiva ao desenvolvimento do prprio capitalismo, sendo as prticas de
sade pblica originariamente ligadas a uma estratgia bio-poltica voltada ao
fortalecimento do Estado e viabilizao das prticas econmicas, alguns autores como
Sueli Gandolfi Dallari (1987) e Gilberto Hochman (1998) ressaltam, contudo, que no caso
brasileiro a conquista da sade pblica como poltica de Estado decorreria de um longo
processo histrico de coletivizao e nacionalizao dos cuidados com a sade por meio de
uma ampliao gradual da atividade estatal e de suas polticas pblicas.

Essa coletivizao do bem-estar poderia ser entendida, de maneira geral, como

ocorrida em trs etapas: primeiramente, restrita a cuidados individuais sendo a sade uma
questo de ordem privada, sujeita s condies econmicas de cada indivduo. Num
segundo momento, tais cuidados passariam a ganhar uma vertente coletiva, embora ainda
restrita em razo de seu carter voluntrio, assistencial e local, para, s ento em sua
terceira fase, tornarem-se cuidados estatais e, por conseguinte, a sade vir a ser
identificada como um bem pblico. (HOCHMAN, 1998, p. 23).

Haveria um paralelo entre a coletivizao do bem-estar e a contnua

transformao do Estado brasileiro, na medida em que tal coletivizao decorria de
processos especficos de mudana e rearranjo nos elos da interdependncia humana.

Assim, Hochman (1998, p. 52) afirma que a evoluo da complexidade das

configuraes sociais teria levado ao enfrentamento da doena como um mal pblico,
carecedor de aes pblicas de sade e de saneamento. Tal processo teria sido
desencadeado, dentre outros fatores, pelos desordenados fluxos migratrios para as cidades
e em razo dos processos de urbanizao e industrializao a eles relacionados.

No obstante esse contraponto e as peculiaridades do processo histrico

brasileiro, ao tratar da formao do paradigma moderno nacional, no sentido da inveno
do Brasil moderno, Micael M. Herschmann e Carlos Alberto Messeder Pereira (1994, p.
26) destacam do imaginrio moderno brasileiro, presente j na virada entre os sculos XIX
e XX, a preocupao do Estado republicano em impor uma racionalidade que
correspondesse s transformaes sociais, econmicas e polticas ocorridas na Europa no

197
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ltimo quartel do sculo XIX, a fim de favorecer a aplicao de capitais estrangeiros no

pas.147

Nesse contexto, segundo os autores citados, essas remessas de dinheiro teriam

sido acompanhadas de um conjunto de valores e modelos que a elite dirigente desejava
incorporar como referncia para a sociedade. Ademais, sua importncia para a formao
dos sistemas sanitrio e cientfico brasileiros descrita da seguinte forma:

[...] [Tais valores eram] inspirados no modelo puritano, asctico e

europeu e ganharam corpo nas reformas sanitrias, pedaggicas e
arquitetnicas deste sculo. Esses valores foram aglutinados em
formulaes filosficas e cientficas que procuravam ter junto sociedade
um efeito moral, normatizador. A palavra de ordem sintonizar-se com a
Europa, ou melhor civilizar-se o mais rpido possvel, de modo que o
pas pudesse, o quanto antes, competir no mercado internacional.
(HERSCHMANN; PEREIRA, 1994, p. 26).

Justifica-se, desse modo, a importncia de comparar os modelos de Medicina

Social e a conformao da Sade Pblica europia com sua adaptao s peculiaridades
sociais brasileiras, sobretudo, em razo de seu valor simblico e dos conflitos decorrentes
da tentativa de sua imposio autoritria.148

Diversos autores ao tratarem da trajetria da sade no Brasil, da evoluo das

polticas pblicas e dos servios a ela associados e de sua relao com a construo do
Estado nacional, organizam seus trabalhos em pelo menos trs perodos, destacando (i) as
mudanas sociais e econmicas do final do sculo XIX e a conseguinte organizao inicial

147
Como exemplo da importncia dessas mudanas no cenrio Internacional decorrentes da Revoluo
Industrial e da nova dinmica imposta pelas economias europias e norte-americana para o Brasil, os citados
autores destacam o Funding Loan de 1898, que restaurou a situao financeira do pas e viabilizou a
remodelao da capital federal (reforma empreendida pelo prefeito Pereira Passos na primeira dcada deste
sculo). (HERSCHMANN; PEREIRA, 1994, p. 26).
148
Sobre o papel simblico dessa modernizao forada da sociedade brasileira a partir do Estado e sua
interveno no corpo social e no espao urbano j no incio do sculo XX, afirmam Micael M. Herschmann e
Carlos Alberto Messeder Pereira (1994, p. 27): A reformulao do espao urbano foi uma das estratgias
adotadas por este Estado, no incio do sculo XX. A cidade, com sua organizao fsico-espacial, seus rituais
de progresso como no caso das exposies nacionais e internacionais , passa a ter um carter
pedaggico. Torna-se smbolo por excelncia de um tempo de aprendizagem, de internalizao de modelos.
Assim, quando estes especialistas-cientistas se propunham a reformar, a organizar, mesmo que em nvel
superficial, a esperana que tinham era de que essa projeo externa, pblica, citadina, pudesse atingir e
orientar os indivduos. Talvez um dos exemplos mais significativos dessa interveno junto sociedade seja
o da medicina da Belle poque que, aliando-se estratgia desse Estado modernizador, esbarrou nos
hbitos e condutas dos que repetiam a tradio familiar herdada dos tempos do Imprio.

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da sade entre a Proclamao da Repblica e 1930; (ii) a consolidao das bases

estruturais do sistema de sade e sua relao com a previdncia entre 1930 e 1964, e (iii) a
crise e reformulao do sistema de sade a partir da organizao do Movimento pela
Reforma Sanitria de 1967 at a sua institucionalizao na Constituio Federal de
1988.149

Antes, porm, de se iniciar o estudo desses trs perodos marcantes da

evoluo do sistema sanitrio nacional, deve-se, num breve apanhado histrico, retomar a
conformao inicial da atuao brasileira em sade, ainda que de forma superficial, a partir
de seus antecedentes histricos que se estendem da colonizao, passando pela
Independncia, at a Proclamao da Repblica em 1889.

4.1 Antecedentes histricos do Brasil-Colnia Proclamao da Repblica

O perodo colonial caracteriza-se, basicamente, pelo predomnio de doenas

contagiosas, como varola e febre amarela, por servios de sade organizados de forma
precria e, em sua grande parte, restritos ao Rio de Janeiro, bem como pelo exerccio de
uma prtica mdica baseada em conhecimentos tradicionais.

No incio da colonizao, o estado de sade da populao estava relacionado,

de maneira geral, ao encontro e fuso de trs etnias a indgena, a europia e a
africana , submetidas a uma situao artificial e estranha a seus modos habituais de
vida e, por conseguinte, a novas experincias acerca das doenas. Dessas novas inter-
relaes e das condies de vida estabelecidas na colnia teria resultado uma nosologia
peculiar e diferente daquela de cada um dos grupos populacionais que a condicionaram.
(SINGER; CAMPOS; OLIVEIRA, 1981, p. 90-91).150

149
Nesse sentido, posicionam-se Singer, Campos e Oliveira (1981, p. 88-137), Costa e Rozenfeld (2000, p.
22-35), Lima, Fonseca e Hochman (2005, p. 27-58) e Aciole (2006, p. 119-196).
150
Nesse sentido, complementam Singer, Campos e Oliveira (1981, p. 91-92): A populao indgena, aqui
encontrada pelo colonizador branco, longe de ser modelo de higidez, como faziam crer alguns relatos
iniciais, apresentava suas doenas, algumas das quais, por desconhecidas, no eram relatadas. [...]. A
chegada dos colonos, em nmero crescente, e a intensificao das relaes comerciais com a metrpole
provocaram rpida disseminao de graves doenas, impondo aos colonizadores e aos nativos pesadas perdas
de vida. [...]. O incio do trfego entre Brasil e frica e a chegada dos primeiros escravos trouxe consigo
outro grupo de enfermidades, [...], cuja presena entre ns mencionada j nos primeiros anos da

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Essa situao teria se agravado em 1808 com a chegada da Famlia Real

Portuguesa ao Brasil e a abertura dos portos ao comrcio exterior que se seguiu. Assim,
intensificaram-se no apenas o trfego de escravos e as relaes econmicas e sociais,
como tambm, a introduo de novas doenas em terras brasileiras. (SINGER; CAMPOS;
OLIVEIRA, 1981, p. 93).

Nesse perodo, a organizao dos servios de sade moldava-se, de certa

forma, pelo sistema existente em Portugal. (COSTA; ROZENFELD, 2000, p. 23).

Por essa razo, de um lado, os servios de sade dos militares eram de

responsabilidade dos representantes do Cirurgio-mor dos Exrcitos de Portugal, que
supervisionavam os servios mdico-hospitalares, o ensino e exerccio da cirurgia, e a
atividade dos demais atores mdicos e leigos, e, de outro, a assistncia desses servios de
sade populao pobre ficava restrita aos cirurgies barbeiros, sangradores, empricos,
curandeiros, s parteiras e curiosas ou, em termos mais amplos, s iniciativas particulares,
que, na mesma linha do desenvolvido em Portugal, fundavam e mantinham, em nome da
caridade crist, obras de misericrdia destinadas aos indigentes, viajantes e doentes.
(SINGER; CAMPOS; OLIVEIRA, 1981, p. 96-97).151

Em resposta ao novo quadro social e econmico, novas medidas foram

tomadas como a instituio das Escolas de Cirurgia e a intensificao do controle sanitrio
dos portos a fim de criar as condies de aceitao dos produtos brasileiros no mercado
internacional. (COSTA; ROZENFELD, 2000, p. 23).

Nesse contexto, tem-se a criao do cargo de Provedor-mor de Sade da Corte

e Estados do Brasil pelo Prncipe Regente Dom Joo atravs do Decreto de 27 de julho de
1809 com a finalidade de preservar o bem pblico e particular, sujeito a ser alterado por
contgio comunicado por embarcaes, passageiros e mercadorias que demandavam o

colonizao.
151
Sobre essas aes beneficentes de cunho assistencial e cristo, a ttulo exemplificativo, pode ser citada a
fundao da primeira Santa Casa do Brasil, denominada Irmandade da Misericrdia e o Hospital de Todos os
Santos, por Brs Cubas em 1543 na cidade de Santos, sendo, inclusive, realizada em data anterior chegada
do primeiro mdico ao pas. A essa iniciativa seguiram-se a instituio da Santa Casa de Olinda, em 1540; da
Bahia, em 1550; do Rio de Janeiro, em 1582; de Belm do Pra em 1654, e de So Paulo, em 1714, dentre
outras. Alm dessas entidades sem fins lucrativos, os jesutas proviam alguns servios assistenciais em suas
enfermarias, junto aos colgios e s suas obras de catequese dos ndios. (SINGER; CAMPOS; OLIVEIRA,
1981, p. 97).

200
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porto do Rio de Janeiro e das demais cidades litorneas. (SINGER; CAMPOS;

OLIVEIRA, 1981, p. 98).

Seu regimento pelo Alvar de 22 de Janeiro de 1810 previa a vigilncia

sanitria dos portos, a construo de um Lazareto em Boaviagem para a quarentena da
tripulao de navios suspeitos ou com casos confirmados de enfermidades contagiosas, o
controle de mercadorias e comestveis, bem como a inspeo em matadouros e aougues
pblicos, sendo essas atividades sanitrias prescritas marcadas por seu carter
fiscalizador, julgador e punitivo e as autoridades responsveis por sua aplicao dotadas
do poder de tributar e de arrecadar as taxas sobre esses servios. (BRASIL, 2005; COSTA;
ROZENFELD, 2000, p. 23).

Surge, ento, um novo tipo de prtica sanitria inspirado no modelo de polcia

mdica europeu, prprio da Medicina de Estado alem, com a entrada em vigor do referido
Regimento da Provedoria e a posterior regulamentao da vigilncia de boticas, drogas e
medicamentos, alm da fiscalizao e dos exames para o licenciamento do exerccio da
medicina e da farmcia, sendo previsto, inclusive, exames de medicina e farmcia para
leigos. (SINGER; CAMPOS; OLIVEIRA, 1981, p. 99).

Contudo, segundo Costa e Rozenfeld (2000, p. 23), na prtica, essas

intervenes estatais foram de pouco alcance no territrio brasileiro, no tendo quase
eficcia fora da sede do governo.

A esse respeito, afirma Tnia Salgado Pimenta (2004, p. 68-69):

Todo o aparato burocrtico existente nunca foi suficiente para impor a

oficializao a todos cujas prticas cabiam dentro da definio de
categorias legais, ou para reprimir as atividades consideradas ilegais. [...]
Os terapeutas populares, com toda a diversidade que essa categoria
abarca, constituam a maioria e eram aceitos e requisitados pela
populao. O discurso oficial pretendia que os terapeutas no-
oficializados fossem procurados apenas porque no haveria mdicos e
cirurgies em nmero suficiente e porque estes cobrariam mais caro.
Dessa forma, os primeiros seriam tolerados pela burocracia. Contudo,
temos visto que havia uma correspondncia entre os tratamentos
oferecidos pelos terapeutas populares e as necessidades de quem recorria
a eles, o que dificultava qualquer tentativa de reprimi-los.152

152
Nesse mesmo sentido, destacam Singer, Campos e Oliveira (1981, p. 103): Deve ser ainda salientado que
a prtica mdica e teraputica no Brasil-colnia no fugia aos padres generalizados, fundamentando-se o
tratamento, em grande parte, em sangrias e purgativos, que eram utilizados, indistintamente, em todas as

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Nessa linha, poderiam ainda ser citadas a criao, em 1811, da Junta de

Instituio Vacnica da Corte subordinada Fisicatura, rgo de fiscalizao do Reino,
sob a competncia do Intendente Geral da Polcia da Corte e do Estado do Brasil e do
Fsico-mor do Reino , de Institutos Vacnicos em So Paulo, Minas Gerais e Rio Grande
do Sul, e no ano seguinte do Laboratrio Qumico-prtico do Rio de Janeiro, sob a
inspeo do Ministrio da Marinha.153

Aps a proclamao da Independncia, ocorre um reaparelhamento geral do

Estado, sendo, no caso dos servios sanitrios, decretada inicialmente a municipalizao
desses servios. Por essa razo, as Cmaras Municipais passaram a se reorganizar
estabelecendo seus regimentos sanitrios. (COSTA, ROZENFELD, 2000, p. 23).

Nesse contexto, destacada a criao da Sociedade de Medicina do Rio de

Janeiro, em 30 de junho de 1929, que passou a exercer uma profunda influncia sobre as
decises governamentais em matria de sade pblica. (SINGER; CAMPOS;
OLIVEIRA, 1981, p. 103).154

Sobre o papel decisivo dessa organizao na conformao do embrionrio

sistema sanitrio brasileiro e a influncia do Modelo de Medicina Social francesa
depreendida das medidas por ela remendadas, afirmam Costa e Rozenfeld (2000, p. 24):

[...] A Sociedade de Medicina e Cirurgia, criada em 1829, constituiu-se

doenas.
153
Conforme descreve Tania Fernandes (1999), em seu estudo sobre a introduo da vacina antivarilica no
Brasil j no sculo XIX, logo aps a sua descoberta por Edward Jenner em 1797, apesar do projeto
ambicioso de d. Joo no sentido da difuso plena da vacina antivarilica, a atuao da junta foi muito
inexpressiva diante da magnitude dos problemas decorrentes da doena, tanto na capital como nas demais
provncias, o que era constantemente ressaltado nas publicaes oficiais. (FERNANDES, 1999). Dessa
forma, embora introduzida em 1804, a vacina antivarilica tornou-se obrigatria em todo o Imprio do Brasil
somente em 1846, com o Decreto n. 464, de 17 de agosto. Ainda assim, dada a gravidade da varola como
problema de sade pblica de especial ateno governamental nesse perodo, alm da vacinao, foi
institudo no Rio de Janeiro, em 1882, o isolamento dos variolosos na tentativa de reduzir a propagao da
doena, sendo que a cultura da linfa varilica animal s passou a ser produzida no Brasil a partir de 1884, na
Imperial Escola de Veterinria de Pelotas, de onde era fornecida para todo o pas. (SINGER; CAMPOS;
OLIVEIRA, 1981, p. 100-101).
154
Atuante desde sua fundao em 1829, a Sociedade de Medicina do Rio de Janeiro alterou sua
denominao para Imperial Academia de Medicina em 1835 e, com a Proclamao da Repblica, a partir de
21 de novembro de 1889, passou a se chamar Academia Nacional de Medicina. (SINGER;CAMPOS;
OLIVEIRA, 1981, p. 104).

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em importante aliada do Estado. Inspirada na medicina francesa, a

entidade centralizava a explicao das doenas no meio ambiente,
criando, assim, uma relao entre a ordem moral e a sade, e colaborava
na elaborao de normas sanitrias e na proposio de medidas para o
combate de doenas. E cobrava do Estado ao enrgica contra todas as
demais prticas de cura, consideradas charlatanismo, mesmo se as
prticas de medicina oficial s abarcassem uma pequena faixa da
populao.

Dentre seus trabalhos, destaca-se o apoio tcnico Cmara Municipal do Rio

de Janeiro na elaborao do Cdigo de Posturas de 1832, que, em linhas gerais, estabelecia
o regramento dos cemitrios e enterros, das aes sanitrias frente a doenas contagiosas,
pntanos e guas infectadas, matadouros, currais, aougues e gneros alimentcios; uma
nova normatizao para o exerccio da medicina e da farmcia; a fiscalizao de
medicamentos, hospitais, casas de sade, introduzindo, ainda, o licenciamento e controle
das primeiras fbricas da poca. (COSTA; ROZENFELD, 2000, p. 24).

A despeito dessa inicial descentralizao, frente a sua ineficcia na reduo dos

problemas sanitrios, sobretudo na capital do Imprio, parte dos servios de sade voltou
para a competncia do Estado como o Servio de Inspeo de Sade dos Portos que, em
1843, passou jurisdio privativa do Ministrio do Imprio. (SINGER; CAMPOS;
OLIVEIRA, 1981, p. 99).155

Tais medidas no foram, no entanto, capazes de conter a febre amarela e

demais doenas que continuaram a afligir o Imprio. Sendo assim, em 1876, em nova
tentativa de lidar com esses problemas, foi criada uma comisso responsvel pelo estudo
dos mesmos e pela proposio de solues capazes de super-los. Dessa forma, novas
providncias foram recomendas como a reorganizao dos servios sanitrios terrestres e
martimos em todo o Imprio dentre vrias medidas para melhorar as condies higinicas
da cidade do Rio de Janeiro. (SINGER; CAMPOS; OLIVEIRA, 1981, p. 100).

Nessa nova proposta, situa-se a Reforma Mamor, de 1886, que levou criao

155
Nesse movimento de reorganizao administrativa, podem ainda ser citadas a centralizao no Governo
Imperial do Servio Sanitrio da Cidade em resposta aos primeiros casos de febre amarela em 1849, que
demonstravam a precariedade da organizao sanitria municipal; a criao de uma Comisso Central de
Sade Pblica, de comisses paroquiais, e, em 1850, a instituio de uma Junta de Higiene Pblica
encarregada da conservao da salubridade pblica, a qual foram incorporadas a Inspeo de Sade dos
Portos do Rio de Janeiro e o Instituto Vacnico. (SINGER; CAMPOS; OLIVEIRA, 1981, p. 99).

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do Conselho Superior de Sade Pblica e diviso dos servios sanitrios em duas

inspetorias gerais: uma de higiene, incumbida da denominada higiene terrestre com
priorizao da capital imperial e outra de sade dos portos, responsvel pela higiene
martima. (HOCHMAN, 1998, p. 95). 156

Conclui-se, portanto, que o perodo colonial e a fase inicial da independncia

brasileira foram marcados pelo predomnio de doenas contagiosas, servios precrios de
sade, restritos ao Rio de Janeiro, e por formas incipientes de controle e oferta de
assistncia mdica populao em geral. A esse respeito, sintetizam Costa e Rozenfeld
(2000, p. 24):

[...] A nao brasileira que veio se formando, desde a Colnia, se

caracterizou por imensas desigualdades sociais, pela manuteno de um
quadro sanitrio negativo para a maioria da populao e pela edio de
muitas leis e normas, sem observncia das mesmas. E por sistemas de
sade que vo se estruturando essencialmente voltados para a doena,
com imenso descaso pelas medidas de cunho preventivo e coletivo e de
promoo da sade.

Dessa breve reconstituio histrica depreende-se, ainda, a organizao

incipiente dos servios sanitrios nacionais, voltados em sua maior parte viabilizao das
trocas comerciais com o exterior, sendo tal organizao marcada pela incorporao parcial
de aes sanitrias nos moldes da Medicina Social europia, no acompanhadas de uma
organizao administrativa capaz de implement-las satisfatoriamente nem mesmo na
Capital do Imprio brasileiro.

156
Proposta pelo ento Ministro de Estado dos Negcios do Imprio, o Baro de Mamor, tal reforma partia
da nfase ao combate precria situao sanitria do Rio de Janeiro atravs do saneamento da Capital e da
implementao de diversas medidas sanitrias, consolidadas na grande Reforma dos Servios Sanitrios do
Imprio. Nesse sentido, as aes sanitrias foram divididas em servio sanitrio terrestre e servio sanitrio
martimo, fincando a direo entregue a duas reparties distintas, com sede na capital do Imprio e
denominadas Inspetoria Geral de Higiene e Inspetoria Geral de Sade dos Portos. Alm delas, foi institudo
na corte um Conselho Superior de Sade Pblica que tinha a misso de opinar sobre questes de higiene e
salubridade geral. Datam dessa Reforma as primeiras medidas governamentais relativas ao trabalho de
menores nas fbricas, aos doentes mentais e servios de higiene escolar. SINGER; CAMPOS; OLIVEIRA,
1981, p. 100).

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4.2 A Repblica Velha e a conformao inicial do sistema sanitrio brasileiro

Singer, Campos e Oliveira (1981, p. 88) assinalam o perodo compreendido

entre o final do sculo XIX e incio do XX como um marco para o estudo das questes de
sade no Brasil, pois compreende um momento de grandes mudanas sob o ponto de vista
da situao da sade da populao, da organizao sanitria e da evoluo do
conhecimento mdico-sanitrio nacionais.157

Enquanto na Europa desenvolvia-se a Medicina Social impulsionada tanto

pelas citadas diferenciaes de seus sistemas sociais, polticos, econmicos e cientficos no
contexto da formao de seus Estados nacionais, da urbanizao e das Revolues
Industrial e Francesa , o Brasil passou por um considervel enriquecimento material
aps 1860, desigual do ponto de vista geoeconmico, com o empobrecimento do Nordeste
do pas enquanto que a rea centro-sul desenvolvia-se economicamente devido expanso
da cultura cafeeira, ao crescimento do comrcio internacional e s novas relaes de
produo deles decorrentes.

Nesse mesmo perodo, apesar de continuar a ser um pas predominantemente

rural, tem-se o aumento do processo de urbanizao e a formao de um esboo de classe
mdia urbana em algumas cidades da regio sudeste que ganharam maior relevncia como
portos exportadores e sedes do rudimentar aparelho burocrtico estatal em formao. Alm
dessas mudanas, podem ser destacadas a expanso da rede de transportes e a ocorrncia
de tentativas dispersas de industrializao. (SINGER; CAMPOS; OLIVEIRA, 1981, p. 89-90).

Nesse contexto, a proclamao da Repblica teria dado incio organizao

administrativa sanitria nos Estados e formao de rgos responsveis pela vigilncia
sanitria nessas Unidades da Federao. (COSTA; ROZENFELD, 2000, p. 25).

Contrariamente centralizao das polticas de sade do final do Imprio, no

157
Sobre a importncia da Primeira Repblica e as contribuies de sua retomada histrica para o estudo da
Sade Pblica afirmam Lima, Fonseca e Hochman (2005, p. 30): [...] Deve-se acentuar que os estudos
histricos voltados temtica da sade vm contribuindo para a reviso desse perodo, enfatizando o papel
da sade na construo da autoridade estatal sobre o territrio e na conformao de uma ideologia de
nacionalidade, capaz de superar a imagem negativa referida s teses de inferioridade climtica do pas e
racial da populao brasileira. Um dos temas centrais nesses trabalhos o movimento sanitarista da Primeira
Repblica, expresso das mais importantes dos projetos nacionalistas e de reforma social que se
intensificaram no contexto da Primeira Guerra Mundial.

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incio do Perodo Republicano observa-se a opo pela descentralizao administrativa.

Embora no haja meno expressa no texto da Constituio Federal de 1891

sade nem as questes relacionadas a doenas, possvel depreender das competncias
oramentrias relacionadas em seus artigos 5o, 6o e 34 que os assuntos de sade restaram
delegados aos Estados e Municpios, reservando-se Unio a responsabilidade pelos
servios de higiene, a fiscalizao do exerccio da medicina e farmcia, a anlise das
substncias importadas e o servio sanitrio martimo dos portos. (BRASIL, 1891;
SINGER; CAMPOS; OLIVEIRA, 1981, p. 107).

Posteriormente, com o Decreto n. 2.449, de 1 de fevereiro de 1897, foi criada

no mbito Federal a Diretoria Geral de Sade Pblica, com sede na Capital Federal e
subordinada ao Ministrio da Justia e Negcios Interiores, fruto da unificao dos
servios de higiene da Unio executados pelo Instituto Sanitrio Federal e pela Inspetoria
Geral de Sade dos Portos.

Dentre suas atribuies, alm dos servios sanitrios federais j citados

anteriormente, passou para a competncia da Unio a pesquisa da natureza, etiologia, do
tratamento e da profilaxia das doenas transmissveis presentes nas localidades carentes de
recursos materiais. Nesse mesmo sentido, competia sua Diretoria Geral de Sade Pblica
planejar os socorros sanitrios necessrios que deveriam ser oferecidos a qualquer Estado,
mediante sua solicitao e a constatao de seu caso de calamidade pblica; preparar soros
antitxicos e curativos para as autoridades que os solicitassem; organizar as estatsticas
demogrfico-sanitrias; elaborar o Cdigo Farmacutico Brasileiro, e assessorar o
governo, prestando-lhe as informaes exigidas. (FIOCRUZ, 2006).

Contudo, em resposta s crises sanitrias que se seguiram a partir de 1904,

modificou-se a legislao sanitria com a edio do Decreto n. 1151, de 05 de janeiro de
1904, que reorganizou os servios de higiene administrativa da Unio, transferindo-se para
esse ente a responsabilidade sobre todos os demais servios de higiene no Distrito Federal.
(BRASIL, 1904a).

No que diz respeito regulamentao geral dos servios de sade no pas, o

Governo Federal foi autorizado a promulgar o Cdigo Sanitrio, com vigncia em todo o
territrio nacional, que deveria tratar: (i) de todas as questes relativas higiene urbana e
domiciliar; (ii) da profilaxia das molstias infecciosas; (iii) do servio sanitrio dos portos e da
profilaxia sanitria internacional; (iv) da regulamentao do exerccio da medicina e da
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farmcia; (v) do Cdigo Farmacutico; (vi) das penalidades s infraes sanitrias que
poderiam ser convertidas em priso de no mximo trs meses e cumuladas com outras sanes
como a perda de direitos; (vii) da apreenso e destruio dos gneros nocivos sade, bem
como o seqestro e venda de animais ou objetos cuja existncia nas habitaes fosse proibida;
(viii) o fechamento e interdio de prdios, obras e construes. (BRASIL, 1904a).

Por sua vez, para a resoluo dos conflitos decorrentes dessa atuao estatal foi
institudo pelo citado decreto de 1904 a Justia Sanitria no Distrito Federal, sendo
composta de um juiz, um procurador, um sub-procurador, um escrivo e oficiais de justia
sanitria.

A competncia desse foro relacionava-se aos feitos da Sade Pblica e a todas

as aes e processos civis e criminais em matria de higiene e salubridade pblica,
relacionados execuo das leis e dos regulamentos sanitrios e observncia e
efetividade dos mandados e ordens das autoridades sanitrias ou relativos aos atos de
ofcio destas.158

Contudo, o prprio Decreto n. 1.151/1904, em seu art. 1 20, restringia o

poder dessa Justia Sanitria e de suas autoridades judiciais, federais e locais, as quais no
poderiam conceder interditos possessrios contra os atos da autoridade sanitria exercidos
ratione imperii, nem modificar ou revogar os atos administrativos ou medidas de higiene e
salubridade por ela determinadas nesta mesma qualidade. (BRASIL, 1904a).

Dessa forma, intensificaram-se as intervenes de polcia mdica sanitria com

uma maior produo normativa e o esquadrinhamento do espao urbano, com destacado
valor para o saber mdico, sendo que as aes de combate s doenas infectocontagiosas
passaram a contar com os avanos das pesquisas bacteriolgicas beneficiadas pela criao
dos Institutos de Pesquisa. (COSTA; ROZENFELD, 2000, p. 25). 159

158
O regulamento processual da Justia Sanitria foi estabelecido pelo Decreto n. 5.224, de 30 de maio de
1904. (BRASIL, 1904c).
159
Nesse contexto, pode ser citado o Decreto n. 5.157, de 08 de maro de 1904, que aprovou o regulamento
do servio de profilaxia da febre amarela, como exemplo marcante dessa regulamentao sanitria de forte
interveno sobre o corpo social e os espaos pblico e privado urbanos, aliando o saber mdico aos
interesses de Estado, na linha da Medicina Social alem e francesa, tratadas por Foucault (1979). O referido
decreto atribuiu Diretoria Geral de Sade Pblica a competncia exclusiva para o gerenciamento das
medidas necessrias profilaxia da febre amarela na cidade do Rio de Janeiro, criando para a sua execuo a

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Essas medidas inserem-se na reforma sanitria comandada por Oswaldo Cruz,

que dirigiu a Diretoria Geral de Sade Pblica dos anos de 1903 a 1909.

Tal reforma reposicionou os limites da ao do Poder Pblico frente aos

direitos individuais, inclusive em face do direito de propriedade, haja vista a grande
reforma urbana empreendida na cidade do Rio de Janeiro e a campanha de vacinao
obrigatria contra a varola em todo o pas.

O movimento pela reforma da Sade Pblica nas duas ltimas dcadas da

Primeira Repblica identificado como um dos elementos mais importantes no processo
de construo de uma ideologia da nacionalidade, com impacto na formao do Estado
brasileiro, podendo ser divido em dois perodos fundamentais. (HOCHMAN, 1998, p. 59).

O primeiro deles, situado na primeira dcada do sculo XX, teria forte

influncia da gesto de Oswaldo Cruz frente dos servios federais de sade, de 1903 a
1909, sendo a maior parte de suas aes restritas ao saneamento urbano do Distrito Federal
e vigilncia sanitria dos portos. Destaca-se, ainda, nessa fase inicial o combate s
epidemias de febre amarela, peste e varola. (HOCHMAN, 1998, p. 60).

O segundo perodo do movimento sanitarista, entre as dcadas de 1910 e 1920,

seria voltado para o saneamento rural, com especial ateno para o combate de trs
endemias rurais: ancilostomase, malria e mal de chagas. Estaria, portanto, relacionado
descoberta dos sertes e de seus habitantes abandonados e doentes e possibilidade de
sua cura e integrao comunidade nacional. (HOCHMAN, 1998, p. 60-61).

O termo sertes teria sido empregado inicialmente pelo movimento sanitrio

como sinnimo de abandono, ausncia de identificao nacional e difuso de doenas
endmicas. Nesse sentido, afirma Hochman (1998, p. 68):

[...] O movimento sanitarista classificou o isolamento do sertanejo,

brigada contra o mosquito. Dentre seus poderes destacam-se (i) o isolamento domiciliar dos amarelentos; (ii)
a poltica sanitria dos focos constitudos e zonas suspeitas; (iii) a polcia mdica sanitria dos domiclios,
dos lugares e logradouros pblicos; (iv) a vigilncia mdica, alm outras medidas. Dessa forma, uma vez
notificado qualquer caso de febre amarela, era realizado o inicial isolamento do doente por meio de cortinado
e, de acordo com o julgamento do mdico inspetor sanitrio ou auxiliar, determinava-se o isolamento
domiciliar do enfermo, sendo possvel, ainda, ser feita a sua remoo para os hospitais de isolamento.
Poderia ainda ser realizado o isolamento das pessoas que residiam nos focos da doena e outras medidas
restritivas da propriedade e liberdade privadas em nome da preservao da sade pblica. (BRASIL, 1904b).

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destacado por Euclides da Cunha em 1902, como um estado de abandono

da populao rural pelas autoridades governamentais. Esse diagnstico
no s embasava demandas por aes positivas do governo em matria de
saneamento e sade pblica e pelo aumento da presena do Poder Pblico
em vastas reas desassistidas do pas, como, tambm, apresentava a
possibilidade de conformar uma identidade de ser brasileiro distinta
daquela fornecida pela doena. Nesse diagnstico, os sertes continham
um grande hospital: eram ao mesmo tempo abandono e doena.

O movimento sanitarista da Primeira Repblica seria, ento, marcado por um

iderio que relacionava a superao das precrias condies sanitrias do Brasil, sobretudo
no interior do pas, noo de salvao nacional e formao de uma conscincia cvica.
A esse respeito, Giovanni Gurgel Aciole (2006, p. 126) destaca as correntes nacionalistas
que se poderia depreender do pensamento higienista de Oswaldo Cruz, da descrio dos
sertes por Euclides da Cunha e da defesa do servio militar obrigatrio por Olavo
Bilac.160

O enfrentamento desse diagnstico do pas como um grande hospital e de sua

populao profundamente doente seria a chave para a superao do atraso nacional. Para
tanto, teria sido desenvolvida uma proposta nacional-reformadora possvel mediante
aes de higiene e saneamento, fundadas no conhecimento mdico e implementadas pelas
autoridades pblicas; aes em que a medicina, aliada ao poder pblico, era instrumento
fundamental dessa transformao. (ACIOLE, 2006, p. 126).

Em tais consideraes possvel identificar a interpretao do movimento pela

reforma da sade pblica no incio do sculo XX como um processo de construo de uma
ideologia da nacionalidade, com impactos relevantes na formao do Estado brasileiro,
que, segundo Hochman (1998, p. 61) permitiria tratar o movimento sanitarista da Primeira
Repblica como a expresso de uma lenta, porm crescente, identificao, pela sociedade

160
Nesse mesmo sentido, Lima, Fonseca e Hochman (2005, p. 35) destacam a influncia das idias sanitrias
e a criao da Liga Pr-Saneamento de 1918, que mobilizou crescentes setores das elites intelectuais e
poltica brasileira em torno do saneamento rural, na mudana do modo de pensar o pas e os problemas da
populao rural, levando reviso das teses relacionadas inferioridade racial brasileira e centralidade do
abandono do poder pblico como principal obstculo aos projetos civilizatrios da nao. O smbolo dessa
ruptura personagem Jeca Tatu de Monteiro Lobato, caricatura dos pobres interioranos na literatura
brasileira, que, de inicial parasita da terra, marcado pela preguia e inferioridade racial, passou a ser um
brasileiro redimido pela higiene aps seu criador entrar em contato com as teses do movimento sanitarista da
dcada de 1910 e assumir o saneamento como idia fora para a superao dos entraves da doena ao
desenvolvimento nacional.

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brasileira, dos problemas sanitrios como problemas de interdependncia.

Por sua vez, sem negar esse carter nacionalista do sanitarismo republicano,
ainda de acordo com o citado autor, existiriam outras correntes interpretativas da histria
da sade pblica que identificam as polticas de sade na Primeira Repblica como o
produto estratgico das classes dominantes. O desenvolvimento do movimento sanitrio ,
dessa forma, associado dinmica do capitalismo nacional e internacional e, por
conseguinte, os principais atores pblicos desse perodo, especialmente os sanitaristas e
dirigentes da sade pblica, seriam tidos como intelectuais subordinados aos interesses dos
grupos dominantes nacionais e estrangeiros. (HOCHMAN, 1998, p. 59-60).

Em que pese o reducionismo de ambas as vertentes, a sobreposio de seus

pontos de vista permite problematizar a dinmica sistmica e os diversos conflitos
presentes na composio das polticas de sade no Brasil, deixando de lado explicaes
meramente deterministas ou monocausais.

Mais prxima dessa segunda linha interpretativa, posiciona-se Rodolpho

Telarolli Jnior (1996) ao estabelecer as relaes entre o conhecimento disponvel no final
do sculo XIX, o padro de organizao tecnolgico das aes sanitrias e o papel do
modelo poltico do Estado republicano na forma de gesto desses servios sanitrios,
caracterizado pelo predomnio absoluto do modelo campanhista/policial. (TELAROLLI
JUNIOR, 1996, p. 09).

Em seu estudo sobre a evoluo das prticas sanitrias no Estado de So Paulo

entre 1889 e 1911, o citado autor destaca a grande ateno do poder pblico febre
amarela que caracterizaria a formao dos servios sanitrios no Estado, na medida em que
esta doena transmissvel era identificada como a fonte dos maiores prejuzos
produtividade agrcola, centro da atividade econmica nacional, causadora de grande
mortalidade entre os imigrantes estrangeiros e demais trabalhadores livres que substituam
a mo-de-obra escrava na cafeicultura.

Nesse sentido, ao menos no Estado de So Paulo, as prioridades sanitrias

teriam sido guiadas inicialmente no por interesses humanistas, mas sim econmicos, de
modo a priorizar o combate s epidemias de grande mortalidade como a malria, a varola,
o clera e, principalmente, a febre amarela disseminadas na dcada de 1890 pela zona
cafeicultora paulista que desestabilizava toda a vida poltica e administrativa ameaando
as atividades da cafeicultura em diferentes etapas da produo exportao e demais
210
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atividades econmicas urbanas, como a incipiente indstria. (TELAROLLI JUNIOR,

1996, p. 237).

Para fundamentar essa tese, o autor expe o paradoxo da tuberculose, que, a

partir de 1898, se tornou a doena de maior peso individual entre as causas de morte no
Estado de So Paulo, mas mesmo assim, antes de 1930, no se encontram aes estatais
voltadas especificamente para o controle da doena. Dessa forma, chama a ateno para o
fato de que mesmo matando entre duas e trs vezes mais que a malria nos primeiros 20 anos
do sculo XX, a tuberculose foi uma doena praticamente ignorada pelos servios sanitrios,
ao contrrio da febre amarela, na dcada de 1890, e da malria, a partir da dcada de 1910
(TELAROLLI JUNIOR, 1996, p.52).161

A maior ateno dispensada febre amarela e malria seria uma exceo a

essa desdia para com as demais doenas infecciosas e estaria relacionada ao fato dos picos
epidmicos de grande mortalidade dessas duas doenas coincidirem com a expanso da
lavoura cafeeira mata adentro e a construo de ferrovias no interior do Estado de So
Paulo, incidindo entre os homens em idade produtiva e estrangeiros. Nesse contexto, tais
questes sanitrias foram, muitas vezes, motivo de impasse e obstrues diplomticas no
processo de exportao agrcola e imigrao de mo-de-obra estrangeira, essencial ao
desenvolvimento econmico e produtivo do perodo.162

Por conseguinte, empreendidos os esforos necessrios conteno dessas

161
A explicao desse paradoxo estaria relacionada condio social das principais vtimas dessa doena e
ao seu impacto indireto na econmica da poca. Nesse sentido, afirma Telarorlli Junior (1996, p. 53): A
tuberculose incidia com grande freqncia apenas entre a populao mais pobre. Em 1920, na cidade de So
Paulo, entre os 639 bitos registrados pela doena no se encontra o de nenhum mdico, farmacutico,
dentista, juiz, advogado, engenheiro ou clrigo. Foram apenas 2 professores, 10 funcionrios pblicos e 16
militares, contra 88 operrios e 33 lavradores. Consumindo lentamente as foras do trabalhador sem impedi-
lo de exercer suas funes durante algum tempo, no afetando significativamente o desenvolvimento dos
processos produtivos do complexo cafeeiro no campo ou na cidade a tuberculose no foi prioridade na
Primeira Repblica.
162
A esse respeito complementa Telarolli Junior (1996, p. 28): A preocupao dos governos estrangeiros
com os problemas de seus cidados no Brasil levou proibio da imigrao para o pas em alguns perodos.
[...] As queixas dos imigrantes, apresentadas nos relatos de viajantes e autoridades consulares italianas [...]
As doenas epidmicas de grande mortalidade, como a febre amarela, o clera, a malria, a febre tifide e
outras, monopolizaram as atenes na dcada de 1890 [...]. Ademais, conforme o referido autor, observa-se
que as dificuldades e os receios eram recprocos e a introduo de doenas epidmicas pelos imigrantes era
um forte motivo de preocupao para o governo paulista. Em 1893 uma epidemia de clera na capital
paulista causou pnico. Com 53 bitos, a doena foi introduzida por imigrantes italianos cujos navios haviam
feito escala em Gnova e Marselha, portos ento contaminados. (TELAROLLI JUNIOR, 1996, p.29).

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epidemias, foi possvel garantir no incio do sculo XX um grande excedente de mo-de-

obra disponvel para a agricultura, a despeito da ausncia de aes sanitrias efetivas de
combate s demais doenas endmicas debilitantes como a tuberculose, a lepra, a
ancilostomose e o tracoma, bem como de um discurso poltico que as valorizava.163

A Medicina Social que se delineava no Brasil nesse perodo poderia ainda ser
relacionada fraqueza dos municpios nesse inicial sistema poltico republicano e ao
modelo sanitrio tecno-assistencial campanhista-policial, marcado pelo centralismo
autoritrio de suas decises.

Tem-se, dessa maneira, que fora do Distrito Federal, os servios e aes

sanitrias, sobretudo no Estado de So Paulo, restringiam-se, nos moldes da poltica
mdica e campanha sanitria, s referidas medidas voltadas ao controle das epidemias que
afetavam as atividades do complexo cafeeiro praticamente em todo o conjunto de etapas de
seu processo produtivo (TELAROLLI JUNIOR, 1996, p.67).

Essa submisso das aes sanitrias aos interesses dos setores agrrios,
especialmente o setor cafeicultor, poderiam ser entendidas a partir das distores do
liberalismo praticado no Brasil durante a Primeira Republica que, diferentemente do
discurso terico liberal, contava com mecanismos de proteo estatal para a sobrevivncia
econmica das oligarquias cafeeiras.164

A estrutura poltico-econmica dominante na Primeira Repblica

fundamental para a compreenso do desenvolvimento das polticas sanitrias paulista
voltado defesa de interesses econmicos e concentrador das iniciativas sanitrias no
mbito da organizao estadual a despeito da estrutura formal federalista da Constituio

163
Essa contradio teria, portanto, uma base econmica relacionada ao fato de essas doenas no trazerem
prejuzos substanciais produtividade agrcola, pela possibilidade de fcil reposio dos trabalhadores
doentes e debilitados. Tal quadro de imobilismo teria persistido ainda por muitos anos, sendo que s mais
tarde, quando entraram em cena outros fatores, como as mudanas polticas que se acentuaram na dcada de
1920, o crescimento do movimento nacionalista e uma conjuntura internacional favorvel ao combate s
doenas debilitantes em toda a Amrica Latina, houve uma mudana efetiva na linha de ao estadual,
identificvel no cdigo Sanitrio Rural de 1977. (So Paulo Lei n 1696, de 20.12.1917). (TELAROLLI
JUNIOR, 1996, p.55).
164
O domnio poltico das oligarquias cafeeiras na Primeira Repblica foi possvel atravs do Partido
Republicano Paulista (PRP) que se perpetuava no poder graas ao pacto coronelista, no plano das relaes
entre Estado e municpios, e da poltica dos governadores, em nvel nacional. (TELAROLLI JUNIOR, 1996,
p.68).

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Federal de 1891 propugnar o princpio da autonomia municipal.165

Ressalta-se, nesse contexto, a influncia que a oligarquia cafeeira,

personificada na figura dos coronis, exercia sobre o sistema poltico-eleitoral
republicano implantado, marcado pelas relaes de troca de favores entre os poderes
estaduais e locais relao estado/municpio, base do Pacto Coronelista possvel graas
fragilidade econmica dos municpios e j citada oligarquizao do Poder decorrente
da Poltica dos Governadores, no plano nacional. (FAORO, 1979).166

Em relao assistncia mdica, como o discurso poltico da Repblica

caracterizava-se pelo liberalismo brasileira, limitado ao campo econmico e a
oligarquizao do poder, as aes e cuidados em sade foram transferidos para a esfera

165
No que diz respeito ao impacto desse sistema poltico na conformao das polticas de sade do perodo,
destaca-se a gradual concentrao das atividades sanitrias no mbito estadual. Nesse sentido, afirma
Rodolpho Telarolli Junior (1996, p. 238): A Constituio Federal de 1891 manteve a tradio brasileira de
municpios financeiramente frgeis, dependendo do auxlio dos recursos do Tesouro estadual Mesmo as
pequenas obras e benfeitorias eram realizadas com recursos estaduais e intermediadas pela liderana local,
que se tornava credora dos chefes estaduais, correspondendo com apoio poltico. A ao sanitria estadual
fossem comisses sanitrias ou obras de saneamento, no fugia regra, sendo objeto de barganha com as
oligarquias locais. Nessa intrincada relao de poder, unindo estado e municpios, encontra-se a chave do
modelo administrativo progressivamente estadualizante dos servios sanitrios na Primeira Repblica.
166
De acordo com Raymundo Faoro (1979), a poltica dos governadores pode ser entendida como um
comrcio de favores, atravs da qual, do ponto de vista regional, possvel entender como esses coronis
utilizavam seus poderes pblicos para fins particulares, misturando a organizao estatal e seus errios com
os seus prprios bens. Atravs desse comrcio de favores eram firmados os compromissos bilaterais, entre
governadores e presidente, abrangendo os parlamentares, envolvendo regionalmente o apoio dos coronis
que, durante a da Repblica Velha, tinham por objetivo garantir a estabilidade do grupo dirigente estadual,
oligarquizado nos partidos locais e em seus grupos familiares, bem como assegurar a permanncia dos
deputados e senadores representantes da elite republicana no poder central do pas. (FAORO, 1979, p. 582).
Essa estrutura de poder estabeleceu-se com a transio gradual do comando poltico, que desde o Imprio j
contava com a nomeao dos presidentes de provncia. Com a Repblica, mesmo com o Exrcito na chefia
do governo, tal estrutura no sofre alteraes sendo, na dinmica do regime republicano com os novos cargos
polticos como o de governador, deslocado o eixo decisrio para os grandes Estados que se fortaleceram com
o aliciamento dos pequenos, num movimento que culmina na poltica dos governadores. Nesse contexto,
ainda segundo Faoro (1979, p. 621), que se afirma o coronelismo, num casamento, cujo regime de bens e
relaes pessoais ser necessrio determinar, com as oligarquias estaduais. Embora no seja um fenmeno
exclusivamente republicano brasileiro, mas que tem suas origens no patrimonialismo central do Imprio, na
nova conformao federativa de 1891, o coronelismo integra-se ao poder estadual, no qual o governador
representa a espinha dorsal da vida poltica. Dessa forma, segundo a sntese proposta pelo referido autor, o
coronelismo se manifesta num compromisso, uma troca de proveitos entre o chefe poltico e o governo
estadual, com o atendimento, por parte daquele, dos interesses e reivindicaes do eleitorado rural. As
despesas eleitorais cabem, em regra, ao coronel, por conta de seu patrimnio. Em troca, os empregos
pblicos, sejam os municipais ou os estaduais sediados na comuna, obedecem s suas indicaes. Certas
funes pblicas, no constitucionalizadas, esto enfeixadas em suas mos. Da que o coronel embora possa
ser oposicionista no mbito municipal coronel contra coronel h de ser governista no campo estadual e
federal. (FAORO, 1979, p.631).

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individual e, dessa forma, se inviabilizou o acesso de grande parte da populao e suas

benfeitorias e servios. (TELAROLLI JUNIOR, 1996, p. 67).

Esse quadro geral dos servios mdicos pouco se diferencia do delineado no

Imprio e assim permanece at as primeiras dcadas do sculo XX, sendo caracterizado
por uma prtica de acesso restrito, seja pelo pequeno nmero de mdicos e de escolas
mdicas, seja pela ausncia de seus cuidados pelo poder pblico, restando populao
socorrer-se das entidades assistenciais de caridade ou dos servios no oficiais dos
prticos, como os cirurgies, barbeiros, boticrios, alm dos curandeiros em geral.

A manuteno dessa omisso estatal relacionada, de acordo com Aciole

(2006, p. 128), influncia das elites polticas e dos crculos profissionais e cientficos da
medicina e sade pblica na definio do contedo das polticas de sade.

Desse modo, enquanto o movimento sanitarista convergia com outros sistemas

sociais, como na citada articulao pelas reformas sanitrias descritas, no que diz respeito
assistncia mdica, tm-se, no final da Repblica Velha, vrias disputas internas e
externas associadas aos interesses profissionais dos mdicos, de acordo com as suas
diferentes concepes higienistas, generalistas ou especialistas acerca do papel do Estado
na sade. (ACIOLE, 2006, p. 128).

No que diz respeito ao ponto de convergncia desses profissionais sobre a

responsabilidade do Estado e da natureza de suas aes a serem desenvolvidas na rea de
sade, afirma Aciole (2006, p. 129):

Apesar dessa disputa, emergir [na dcada de 1920] um movimento em

torno da configurao dos interesses da profisso, entre os quais a
afirmao do perfil determinado da prtica profissional e a hegemonia de
condutas desejveis, domnio de conhecimento cientfico, obteno e
manuteno do monoplio de trabalho e formalizao de normas de
conduta. Esta defesa profissional, delinear, por conseguinte, a luta
contra os prticos e os boticrios elevados categoria de charlates, e
contra os alternativos homeopatas e espritas o que constituir, a
princpio, inegvel ruptura com os padres e assistncia a que a maioria
da populao ento recorria.

Os conflitos internos entre mdicos generalistas, especialistas e higienistas em

torno do que deveria ser a sade coletiva foram expressos e debatidos pelos integrantes da
elite profissional mdica no Congresso Nacional de Prticos de 1922 e, aps a formao da
Sociedade Brasileira de Higiene, em 1923, nos cinco congressos por ela realizados at

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1930. (MERHY, 2006, p. 80-81).

Delineavam-se, assim, trs perfis da prtica mdica:

(i) generalista, para o qual, mais importante do que curar, a prtica mdica
deveria centrar-se no alvio da dor, no consolo, conforto e apoio ao
doente, sendo este perfil centrado na idia do mdico como um produtor
individual de servios de sade, sob a lgica da clnica individualizada e
direta sendo que na relao mdico-paciente no deveria haver nenhuma
mediao burocrtica ou qualquer ingerncia estatal;

(ii) especialista, caracterizado pela defesa, frente ao crescente conhecimento

cientfico, da diviso da prtica mdica de acordo com determinada
doena ou parte do corpo, sendo sua conduta profissional determinada
pela busca da preciso do diagnstico e da cura, diferentemente do
apregoado pelo generalista;

(iii) higienista, entendido por sua vez, como uma especialidade do

conhecimento mdico, opunha-se viso tradicional e paliativa do grupo
generalista, distinguindo-se, contudo dos demais especialistas, por
ressaltar o carter cientfico e a dimenso coletiva de sua prtica mdica.
(ACIOLE, 2006, p. 130-131).167

J nos debates do Congresso de 1922, seria possvel depreender as duas lgicas

opostas em torno da presena do Estado na sade e no mercado de trabalho desses
profissionais. Enquanto, de um lado, os higienistas eram favorveis ao aumento da
presena estatal, os generalistas e especialistas, de outro, postulavam exatamente o oposto,
ou seja, uma limitao dessa presena em razo dos reflexos da atuao do Estado na
oferta de trabalho para o mdico.

167
A grupo dos higienistas, por sua vez, no seria em si uniforme, sendo, segundo Aciole (2006, p. 130-131),
um tanto mais heterodoxo, pois [tais higienistas] apresentavam uma identidade profissional composta de
trs elementos distintos: um cunho normatizador de hbitos e costumes, um carter mais preventistas e uma
lgica eugenista. A despeito dessas diferenas, o referido autor enfatiza, como trao comum entre eles, o
fato de que todos os seus representantes no Congresso de 1992 atuavam profissionalmente em alguma
instncia do poder pblico, vinculada gesto de servios de profilaxia, educao ou ao higinica.
(ACIOLE, 2006, p. 131).

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A respeito dos debates do Congresso Nacional de Prticos de 1992 entre os

generalistas, especialistas e higienistas, e de suas lgicas distintas em torno da poltica
sanitria a ser adotada pelo Estado, afirma Aciole (2006, p. 131-132):

[...] Seguindo a lgica amplamente difundida no interior do pensamento

mdico generalista/especialista se ampliava a oferta de trabalho ao criar
postos com prestgio e poder medicalizador sobre a sociedade. Por outro
lado, seguindo a lgica higienista, se reduziam os postos de trabalho, em
conseqncia da eficcia e eficincia das medidas higinicas e preventivas
na diminuio da incidncia de doenas. Isto , quanto mais estas medidas
fossem implementadas poderiam provocar a reduo dos clientes capazes e
necessitados de consumir servios mdicos. Outra razo, contra a qual se
ergueram argumentos no Congresso, era decorrente da idia de que a
ampliao e difuso da rede de servios de assistncia mdica, oferecida
pelo Estado, poderiam atrair uma clientela com alto poder aquisitivo,
freqentadora, at ento, dos estabelecimentos privados.

Dessa forma, resultou uma posio ambgua desses profissionais, com forte
influncia na formulao das polticas de sade da poca, no sentido da defesa de um
poder normatizador bio-poltico do Estado, capaz de disciplinar os hbitos e costumes da
populao, ao mesmo tempo em que se questionava a organizao de servios pblicos,
assistenciais e preventivos de sade, por esse mesmo Estado. 168

A importncia desse levantamento histrico consiste na relao que se pode

estabelecer entre essa lgica inicial que ir conformar o sistema sanitrio brasileiro, os
Modelos de Medicina Social descritos por Foucault (1974, 1979) e a formulao do
modelo biomdico, base do paradigma flexneriano de assistncia sade desenvolvida no
Brasil nas dcadas seguintes, que contra o qual se insurgiu o novo movimento sanitarista
brasileiro do final do sculo XX.169

168
De acordo com Aciole (2006, p. 132-133): Esta ambigidade significa, estabelecer um escopo restritivo
sob o qual a ao do Estado pudesse, pela sua eficincia e eficcia, nunca exercer efeito competitivo com a
clientela potencial consumidora de assistncia individual mdica para a obteno de sade. Tendncia
sempre presente na agenda dos mdicos at os dia de hoje defensores inarredveis da livre escolha no
mercado variando somente o grau com que defendem, ou aceitam a presena do Estado e o leque de aes
que deve executar desde que preserve esse ncleo sagrado que o consumo individual.
169
A discusso do modelo biomdico ser empreendida no item 3.4 O movimento pela reforma sanitria e
as tenses bio-polticas com o modelo biomdico hegemnico no final do sculo XX. Cumpre aqui
introduzir que, de acordo com Jairnilson Silva Paim (1997, p. 20), o paradigma flexneriano corresponde ao
modelo biomdico hegemnico, combatido pela reforma sanitria da dcada de 1980, que, em linhas gerais,
reduz o sistema de sade ao conjunto de estabelecimentos de assistncia mdico-hospitalar, centrados no
diagnstico e na terapia aloptica. Nele se insere o modelo biomdico como uma prtica de interveno
soberana, na qual princpios mecanicistas, biologizantes, individualistas, de especializao e tecnifcao so

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Percebe-se, em certa medida, a despeito das peculiaridades de cada poca e da

fase de diferenciao funcional desses sistemas, as tenses e as diferentes expectativas em
torno da sade e do sentido que deve ser dado s polticas pblicas a ela relacionadas.170

Sendo assim, a partir dessa tica liberal, de reduzida interveno estatal na

prestao direta desses servios mdicos populao, uma clientela representada pelo
doente pobre restou desassistida e marginalizada, no apenas pela ausncia de servios de
assistncia pblica como pelo combate estatal aos praticantes no oficiais da medicina,
curandeiros, parteiras, boticrios, enfermeiras-visitadoras, espritas e homeopatas,
desautorizados pelo estatuto cientfico que presidia a prtica mdica. (ACIOLE, 2006, p.132).

Nesse contexto, restava a essa populao carente socorrer-se das prticas

filantrpicas de assistncia aos pobres citadas ao tratarmos das instituies hospitalares de
caridade herdadas do tempo colonial.

Com as transformaes sociais e econmicas que se seguiram s primeiras

dcadas do sculo XX, sobretudo o incio da industrializao e a decorrente urbanizao, a
essas iniciativas caritativas somaram-se as primeiras organizaes de auxlio mtuo
estabelecidas entre os trabalhadores, especialmente por meio de associaes de bairro.
(ACIOLE, 2006, p.135).171

hegemnicos. Segundo Amauri Moraes dos Santos (2005, p. 73), os profissionais de sade envoltos nesta
dimenso seguem reproduzindo o modelo capitalista ortodoxo, onde a sade e o medicamento so
considerados produtos de troca, mercadorias de intensa explorao mercantil.
170
Dentre os vrios exemplos que se poderia citar dessa relao histrica e das diferentes inter-relaes
sistmicas em torno da sade, cumpre desde j destacar o impacto da interveno estatal na oferta de servios
mdicos e no mercado de produtos de sade e os conflitos de interesse entre as organizaes profissionais,
sistemas econmicos, cientficos e polticos na linha das preocupaes mdicas, similares quelas do
referido Congresso de 1922 que se fazem presentes, mutatis mutandis, at hoje. Nesse sentido, afirma Aciole
(2006, p. 131) sobre a dualidade do poder estatal em ampliar e reduzir a oferta de trabalho para o mdico:
[...] Apesar de a ao estatal, desde ento, ter transformado o Estado em principal comprador de mo-de-
obra, e difundido a criao de demandas profissionais. o que se verifica, por exemplo, tambm na
implantao do Programa Mdico da Famlia, que, desde 1994, gerou um movimento significativo de cursos
de especializao voltados para a resposta a este nicho de mercado de trabalho que se abriu. Parece tambm
um efeito que a ao do SUS, como organizao estatal, quanto mais aumente a sua eficincia e eficcia em
garantir o direito a sade e todo brasileiro resulte num claro limite possibilidade de expanso do modelo
liberal de prestao de assistncia, que tem no mdico o seu principal produtor direto.
171
O papel desempenhado por essas associaes mutualistas na mediao entre as necessidades crescentes de
assistncia mdica descrito da seguinte forma por Aciole (2006, p. 138-139): O sistema de ajuda mtua,
implantado e financiado graas iniciativa e s concepes cooperativistas, sindicais e anarquistas dos
operrios imigrantes, pode ser caracterizado pela prodigalidade nos gastos com servios e benefcios; pela
liberalidade na concesso desses mesmos benefcios; e pelo fato de que tinha na prestao de servios de

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Seguiu-se a elas a formao das Caixas de Aposentadoria e Peclios (CAPs),

inicialmente para os trabalhadores ferrovirios, sendo seu marco histrico atribudo Lei
Eloy Chaves de 1923 que criou em cada uma das empresas de estradas de ferro existentes
no pas, uma caixa de aposentadoria e penses para os respectivos empregados. A extenso
da regulamentao dessas CAPs para os trabalhadores de outras empresas pblicas e
privadas ocorreu a partir de 1926 com a promulgao do Decreto Legislativo n. 5.109, de
20 de dezembro de 1926. (BRASIL, 1923; 1926).172

A importncia dessas instituies para a conformao do sistema de sade

nacional decorre do fato de as mesmas no se restringiram concesso de benefcios
previdencirios, mas tambm de servios mdicos privados que passaram, gradativamente,
a ser ofertado aos trabalhadores urbanos e seus familiares, expandindo a clientela e as
bases restritivas da assistncia mdica brasileira.173

assistncia mdica uma atribuio ainda mais fundamental que a previdncia estrita.
172
Ressalte-se, contudo, que a criao dessas Caixas no era automtica, mas relacionada ao poder de
mobilizao e organizao dos trabalhadores de determinada empresa para reivindicar a sua criao. De
acordo com Silvia Helena Zanirato (2003), a instituio dessas primeiras instituies previdencirias, mais
do que simplesmente atender a uma reivindicao trabalhista, relaciona-se a contra-ofensiva do patronato da
poca s grandes greves de 1907 e 1919, no sentido de garantir uma mo-de-obra disponvel e disciplinada, o
que no estava sendo mais garantido pelas obras assistencialistas e beneficentes at ento mantidas por essa
elite urbana. (ZANIRATO, 2003, p. 122-123). A referida autora, a partir da reconstituio dos debates e dos
interesses econmicos a que estava associado o deputado paulista Eloy Chaves, aponta para a tentativa do
patronato de se eximir das indenizaes acidentrias, que desde 1904 vinha sendo obrigada a arcar, com a
transferncia para o trabalhador desse custo, na medida em que com as caixas haveria a sua contribuio
compulsria para o novo sistema. Superava-se, ademais, o problema do dficit das entidades assistenciais
patronais e, sob o discurso da pacificao social, buscava-se disciplinar trabalhadores compelindo-os a
aceitarem as condies e os riscos de trabalho em troca dos benefcios futuros. A partir do discurso feito por
Eloy Chaves quando da apresentao de seu projeto de lei, alerta Zanirato (2003, p. 128): O projeto foi
apresentado como sendo um prmio vida futura do empregado, de modo que a este competia trabalhar
visando ao descanso e tranqilidade na velhice e reconhecendo como parte natural da trajetria os espinhos
do trabalho, que deveriam ser suportados com a esperana do prmio futuro. Depreende-se dessa passagem a
idia de que havia uma outra inteno na promulgao da lei, ou seja, a de que os trabalhadores deveriam ser
dceis e disciplinados, no arrancando os espinhos do trabalho, mas suportando-os com a certeza do
descanso em uma velhice assegurada.
173
Conforme os artigos 9 da Lei Eloy Chaves, Decreto Legislativo 4.682/1923, e 14 do Decreto Legislativo
5.109/1926, alm das aposentadorias e penses, as Caixas de Aposentadoria e Penses proveriam os a
soccorros medicos em casos de doena em sua pessoa, ou pessoa de sua familia, que habite sob o mesmo
tecto e viva sob a mesma economia, bem como internao hospitalar, em caso de interveno cirurgica e a
oferta de medicamentos obtidos por preos especiaes, determinados pelo Conselho de Administrao.
(BRASIL, 1923; 1926). Sobre o impacto desse modelo de previdncia social no contexto das relaes entre
as esferas pblicas e privadas na sade, afirma Aciole (2006, p. 140): O aparecimento das Caixas, ainda que
no se tenha constitudo numa contraposio evidente medicina liberal, representar o elemento precursor
das possibilidades de abertura de um mercado de trabalho assalariado para os mdicos do setor pblico ou
privado, por meio de servios prprios das empresas ou do seguro social que suceder quelas.

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Nas dcadas que se seguiram a essa reforma sanitria no se teria atingido um

estgio maior de compromisso do Estado com polticas sociais relacionadas efetiva
garantia da proteo da sade, ao passo em que as polticas pblicas restaram vinculadas a
uma perspectiva desenvolvimentista voltada superao da dependncia econmica do
pas. (AUGUSTO, 1989, p. 106).

Mesmo com a posterior substituio do sistema de CAPS pelos IAPs

Institutos de Aposentadorias e Penses , tem-se que o sistema previdencirio permaneceu
como comprador direto dos servios de assistncia mdico-hospitalar, mantendo-se
inalterada a dependncia da estrutura privada de sade. (ACIOLE, 2006, p. 144).

Portanto, com a Primeira Repblica so estabelecidas as bases para a criao

de um sistema nacional de sade de concentrao e verticalizao das aes sanitrias no
Governo Federal com a expanso da autoridade estatal sobre o territrio ao mesmo tempo
em que se delineava a formao da burocracia em sade pblica, como se depreende da
criao, em 1920, do Departamento Nacional de Sade Pblica (DNSP), dirigido por
Carlos Chagas at 1926.174

As preocupaes iniciais em sade so, dessa maneira, marcadas pela

prevalncia de uma viso higienista, restrita ao campanhismo sanitarista de aes
autoritrias centradas na educao sanitria, na higiene e no saneamento rural, sendo as

174
Tem-se, nesse contexto, a Reforma Carlos Chagas que na direo do DNPS estendeu a sua ao ao
saneamento urbano e, formalmente, ao rural; aos servios de higiene infantil; higiene industrial e
profissional; superviso dos hospitais pblicos e federais, e a fiscalizao dos demais; propaganda
sanitria e ao combate s endemias e epidemias rurais. (COSTA; ROZENFELD, 2000, p. 27). Destaca-se,
ainda, tal reforma pelo grau de autoritarismo de suas aes com uma interferncia direta e ampla na vida da
populao, como se depreende do extenso Decreto n. 15.003, de 15 de setembro de 1921, e de seus 1.199
artigos, que deram nova regulamentao ao DNSP. (BRASIL, 1921). Alm das medidas restritivas e
compulsrias nela previstas, essa reforma de Carlos Chagas regulamentou a licena gestante e purpera
com durao de 30 dias e proibiu a admisso de menores de 12 anos como operrios nas fbricas. (SINGER;
CAMPOS; OLIVEIRA, 1981, p. 126-127). Apesar do pouco alcance de suas aes em razo das limitaes
do pas, segundo Lima, Fonseca e Hochman (2005), a criao desse departamento importante, pois teria
resultado de um intenso processo de negociao poltica entre sanitaristas, Governo Federal, estados e poder
legislativo, sendo que os primeiros defendiam inicialmente a formao de um ministrio autnomo para a
sade, centralizador das aes em sade nos moldes de outros movimentos sanitaristas de pases latino-
americanos, sendo esse iderio contrrio aos interesses oligrquicos da poca. Dessa forma, para os referidos
autores, a nova estrutura estatal em sade seria um indicativo contrrio s teses que defendem a total
dominao oligrquica do perodo sobre as polticas de sade, seno vejamos: As mudanas polticas
implementadas com a criao do DNSP e dos postos de profilaxia rural, que acompanharam a centralizao
das polticas de sade federais, remetem ao debate sobre as tendncias antioligrquicas e os conflitos
intraoligrquicos que se manifestaram na dcada de 1920 e culminaram com a Revoluo de 1930. (LIMA;
FONSECA; HOCHMAN, 2005, p. 36).

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polticas estatais de prestao de servios de sade incipientes e influenciadas por uma

organizao mdica que defende a segmentao do mercado e a reserva para suas bases
profissionais de um territrio livre e a salvo de qualquer interferncia externa, em que a
medicina se afirmar com sua cientificidade e tica prprias. (ACIOLE, 2006, p. 135).

4.3 O sistema de sade e sua relao com a previdncia entre 1930 e 1964

A partir de 1930, tem-se o fim da Primeira Repblica e a ascenso de Getlio

Vargas ao centro do poder poltico nacional, onde permanece inicialmente at 1945,
primeiro como chefe de um governo provisrio, depois como presidente eleito pelo voto
indireto e, ao final, como lder de um governo ditatorial. (FAUSTO, 2002, p. 185).

Essa primeira fase, conhecida como Era Vargas, marcada pela emergncia de
um Estado forte, autoritrio e centralizador em resposta crise econmica mundial,
quebra das bolsas de 1929 e decorrente perda de hegemonia das oligarquias regionais
com a fragilizao do modelo econmico agro-exportador. (ACIOLE, 2006, p. 141).

No obstante, o pas passa por um surto industrial entre 1929 e 1939 em funo
dessa crise de 1929 e de seu impacto nas economias dependentes da exportao de
produtos primrios como a brasileira, levando a um relativo deslocamento da produo do
setor exportador para o setor de produo voltado para o mercado interno, incluindo a
atividade industrial. (LIMA; FONSECA; HOCHMAN, 2005, p. 39).

De acordo com Costa e Rozenfeld (2000, p. 28), destaca-se nesse perodo o

favorecimento da industrializao como alternativa vivel ao crescimento econmico com
um considervel desenvolvimento da indstria qumico-farmacutica e de agrotxicos,
impulsionadas, especialmente, pelos acontecimentos que se seguiram ligados ao incio da
Segunda Guerra Mundial.

Embora esse primeiro governo de Getlio Vargas seja reconhecido como um

marco na configurao de polticas pblicas no Brasil, a sua fase inicial com o Governo
Provisrio (1930-1934) foi caracterizada por uma grande instabilidade poltica decorrente,
dentre outras razes, da heterogeneidade de foras que se aliaram durante o processo

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revolucionrio e que se refletiam na diversidade de interesses na disputa por maior influncia

no Governo Federal. (LIMA; FONSECA; HOCHMAN, 2005, p. 38).175

Tal instabilidade inicial teria se refletido na conformao do sistema sanitrio

nacional. Nesse sentido, afirmam Lima, Fonseca e Hochman (2005, p. 38):

As polticas de sade, ento implementadas, corresponderam a alteraes

nos campos poltico, ideolgico e institucional, bem como
recomposio no formato de interao entre eles. Na esfera poltica,
observa-se o aguamento das diferenas intra-oligrquicas, com o
redesenho dos poderes federativos e de seu papel na dinmica poltica
nacional. Na esfera ideolgica, assistiu-se a um gradativo fortalecimento
do projeto poltico-ideolgico de construo nacional, acompanhado de
medidas que favoreceram sua implementao. E na esfera institucional, a
principal mudana consistiu na criao do Ministrio da Educao e
Sade Pblica (Mesp), o que passou por sucessivas reformulaes.

Apesar da criao desse Ministrio conjunto para a Educao e Sade Pblica

ter sido uma das primeiras medidas do Governo Provisrio, prevista no Decreto n. 19.402
de 14 de novembro de 1930, as mudanas mais significativas na rea da sade foram
efetivadas apenas com a nomeao de Gustavo Capanema para ministro do Mesp, aps a
promulgao da Constituio Federal de 1934, e a realizao de uma ampla reforma nas
instituies que compunham essa agncia estatal por ele implementada. (BRASIL, 1930;
LIMA; FONSECA; HOCHMAN, 2005, p. 41).

Dessa forma, tiveram incio uma intensa produo normativa e a

implementao de vrias reformas estruturais da sade pblica tanto com a criao de

175
A esse respeito, afirmam Lima, Fonseca e Hochman (2005, p. 39): Com a diversificao da economia,
novos interesses surgiram, pressionando a antiga ordem e sua estrutura de poder. Questionava-se a forma de
organizao poltica em vigor que inviabilizaria a participao das foras sociais emergentes. [...] Entretanto,
nenhum dos grupos em confronto logrou impor-se aos demais, o que levou a uma reformulao no esquema
de alianas entre os grupos dominantes. Isso talvez explique por que no houve uniformidade na poltica
econmica implementada, coexistindo medidas favorveis industrializao com outras que visavam a
amparar os interesses agrrios tradicionais. Apenas para exemplificar essas tenses, cumpre ainda destacar
o impacto da questo do tenentismo e a luta entre o poder central e os grupos regionais na conformao do
processo poltico desse perodo, assim descrita por Boris Fausto (2002, p. 189): Com a vitria da Revoluo
de 1930, os tenentes passaram a fazer parte do governo e formularam um programa mais claro. Propunham
maior uniformizao no atendimento as necessidades das vrias regies do pas, alguns planos econmicos, a
instalao de uma indstria de base (especialmente siderrgica) e um programa de nacionalizaes que
inclua as minas, os meios de transporte e comunicao e a navegao de cabotagem. Para a realizao dessas
reformas era necessrio contar com um Governo Federal centralizado e estvel. Dissociando-se claramente
dos pontos de vista liberais, os tenentes defendiam o prolongamento da ditadura e a elaborao de uma
Constituio que estabelecesse a representao por classe, ao lado da representao individual.

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novos rgos quanto pela especializao e ampliao das suas funes dos j existentes.176

Nesse mesmo sentido, ainda em 1934, ocorre uma nova reformulao do

Departamento Nacional de Sade Pblica (DNSP) e a criao de servios especializados,
como a assistncia a doentes mentais, sob a responsabilidade da Diretoria Nacional de
Sade e Assistncia Mdico Social do Governo Federal. (SINGER; CAMPOS;
OLIVEIRA, 1981, p. 129).

Com a Lei n. 378, de 13 de janeiro de 1937, o Ministrio da Educao e Sade

Pblica reformulado. Passa, ento, a se denominar apenas Ministrio da Educao e
Sade, sendo competente na esfera federal, de acordo com o art. 2 da referida lei, pela
administrao das atividades relativas (i) educao escolar e extra-escolar, e (ii) sade
publica e assistncia mdico-social. (BRASIL, 1937).

A partir dessas modificaes, o DNSP teve as suas funes ampliadas, no

mais restritas esfera federal, somando-se a elas a interveno direta e indireta sobre os
departamentos estaduais de sade, caracterstica do centralismo decisrio dessa poca.177

Assim, as organizaes estaduais de sade foram reformuladas e as aes

sanitrias do Governo Federal no combate s epidemias e grandes endemias,
intensificadas, destinando-se novos recursos assistncia materno-infantil. (SINGER;
CAMPOS; OLIVEIRA, 1981, p. 130). 178

176
No que diz respeito vigilncia sanitria, Costa e Rozenfeld (2000), destacam a criao do Servio
Nacional de Fiscalizao da Medicina, por meio do Decreto n. 3.171/41; a manuteno da diviso entre os
Servios de Sade dos Portos e o Servio Federal de guas e Esgotos; a extenso dos servios do Instituto
Oswaldo Cruz que alm da pesquisa e fabricao de produtos farmacuticos passou a realizar exames
laboratoriais, inclusive os relacionados ao controle sanitrio de produtos qumico-farmacuticos, e,
juntamente com o Servio Nacional de Fiscalizao da Medicina, a instituio das Comisses de Reviso da
Farmacopia e de Biofarmcia sendo esta ltima responsvel pela elaborao de um grande nmero de
normas, editadas em portarias, restringindo a produo e a comercializao de produtos, em benefcio da
sade pblica. (COSTA; REZENFELD, 2000, p. 28).
177
Segundo Lima, Fonseca e Hochman (2005), tm-se nesse perodo uma centralizao normativa
juntamente com certa descentralizao executiva das polticas de sade, voltadas ao fortalecimento da
presena federal nos Estados e contraposio da Unio ao jogo de interesses privados regionais. Nesse
sentido, o desenho institucional acompanhou o projeto poltico ideolgico do governo de constituio do
Estado Nacional brasileiro, estabelecendo mecanismos burocrticos que viabilizassem a integrao das trs
esferas administrativas federal, estadual e municipal. (LIMA; FONSECA; HOCHMAN, 2005, p. 43).
Tem-se, assim, a padronizao nos mnimos detalhes, por meio de novas leis, regulamentos e cdigos
sanitrios, das atividades e dos servios de sade estaduais, e a intensificao do processo burocrtico do
Estado.
178
A partir dessas reformas e da centralizao do comando verificou-se, conforme Singer, Campos e Oliveira

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Contra essa organizao oficial dos servios sanitrios nacionais, destacaram-

se dois movimentos sanitaristas adeptos do discurso desenvolvimentista da dcada de 1930
o modelo vertical permanente especializado, e o projeto de uma rede local
permanente que se alternaram nas discusses dos modelos de organizao de servios
de ateno em sade coletiva, sem romper com a dimenso assistencial-preventista at
ento vigente.

Ambos os movimentos tinham por foro de debate o Estado de So Paulo,

constituindo os dois principais projetos de polticas de Sade Pblica da dcada de 1930, a
despeito da existncia de outras correntes no campo da sade coletiva como o
campanhista/policial campanhista/vertical permanente, este diludo no interior do
movimento vertical permanente especializado. (MERHY, 2006, p. 125-127).

O movimento vertical permanente especializado caracterizava-se pela

importncia dada clnica mdica na organizao do conjunto de aes sanitrias, no
interior dos programas de sade pblica, sendo seus adeptos, mdicos especializados em
diferentes reas da medicina que tinham em comum uma posio higienista.

Sua proposta de organizao sanitria-assistencial da sade tinha como ponto

central a formao de Centros de Sade que cumpririam a funo de unidades
diferenciadas por aes de higiene e educao sanitria, complementadas pela montagem e
funcionamento de servios especializados. A estruturao desses centros deveria ser
vertical, permanente e especializada em torno de problemas de sade especficos,
contando, ainda, com autonomia administrativa e tcnica capaz de realizar diversas
atividades sanitrias. (MERHY, 2006, p. 126).

Por sua vez, os defensores da rede local permanente consideravam o

exerccio conjunto da medicina e da sade pblica como prticas incompatveis e, por tal
razo, postulavam a formao de uma rede nica de aes sanitrias claramente distintas
das aes mdicas, na qual os Centros de Sade compreenderiam unidades integrais de

(1981, p. 130), uma maior ingerncia do Governo da unio no preparo do pessoal de sade pblica, tanto
nas reas mais especializadas de formao de mdicos especialistas nas reas de sade pblica e puericultura,
quanto no preparo de pessoal auxiliar, do tipo visitadora sanitria, por meio de cursos realizados em vrios
estados. At ento o preparo de certos tipos de pessoa de sade pblica era feito de maneira sistemtica
apenas pelo Instituo de Higiene de So Paulo e, esporadicamente, por alguns estados do Governo Federal.

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aes sanitrias, distintas das aes mdicas, com o papel de difundir diversas prticas
sanitrias. Para esse fim, tais centros deveriam ser implementados de forma integrada nos
municpios, de acordo com os princpios da regionalizao, hierarquizao e
descentralizao. (MERHY, 2006, p. 126).

Apesar dessas propostas, o que se observou no perodo citado foi a ampliao

da interferncia estatal sobre o corpo social, caracterizada pelas questes de higiene, pela
atuao do DNSP, voltada para o saneamento urbano e rural, a higiene industrial e
materno-infantil, e, no que diz respeito s endemias rurais, atravs dos trabalhos
desenvolvidos posteriormente pelo Departamento Nacional de Endemias Rurais (DNERu).
(ACIOLE, 2006, p. 146).

Paralelamente, desenvolveu-se entre 1930 e 1950 uma rede permanente de

unidades de sade denominadas Unidades Sanitrias relacionadas s polticas de
industrializao e dependncia de capital financeiro norte-americano. (ACIOLE, 2006, p.
145-146).

Nesse contexto, durante a Segunda Guerra Mundial, foi criado o Servio

Especial de Sade Pblica (SESP) a partir dos convnios firmados entre os governos
brasileiro e norte-americano, e com a ajuda tcnica e financeira da Fundao Rockefeller.
(LIMA; PINTO, 2003, p. 1045).

As aes do SESP centraram-se inicialmente nas regies Norte e Nordeste do

pas, por razes de ordem estratgica, relacionadas produo da borracha na Amaznia, e
do mangans no Vale do Rio Doce e por supostas questes geopolticas de defesa, sendo
Natal escolhida para sediar a base militar norte-americana. Tais medidas seriam
justificadas para garantir o esforo de guerra e o combate s endemias e molstias tropicais
que obstaculizavam o desenvolvimento da nao. (BRAGA; PAULA, 2006, p. 56).

Com a organizao dessas Unidades Sanitrias difundiram-se pelo pas as

questes relacionadas sade materno-infantil e s prticas preventivas, destacando-se a
atuao do visitador sanitrio, como mais novo profissional de sade. (SINGER;
CAMPOS; OLIVEIRA, 1981, p. 130).

Contudo, de acordo com Lima, Fonseca e Hochman (2005, p. 41), tais

polticas pblicas seguiram a lgica da diviso de competncias estabelecida entre o
Ministrio da Sade e o Ministrio do Trabalho e Indstria e Comrcio (MTIC).

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Nesse sentido, segundo os autores citados, as aes sanitrias desse perodo

relacionam-se forma adotada pelo governo de Getlio Vargas de reestruturar e consolidar
as polticas sociais at ento desenvolvidas, na medida em que correspondem a um
formato diferenciado de reconhecimento de direitos sociais ao invs de uma simples
diviso e especificao de funes em razo da rea de atuao de cada rgo. (LIMA;
FONSECA; HOCHMAN, 2005, p. 41).

Acentua-se, portanto, a dualidade do sistema de proteo social de sade no Brasil

na linha da segmentao de mercado para o exerccio da medicina privada e da passagem
da cidadania tutelada da Primeira Repblica para o incio de uma cidadania assistida, nos
moldes descritos por Pedro Demo (1995), a despeito da previso da assistncia mdico-
social dentre as competncias do Ministrio da Educao e da Sade, conforme se
depreende dos artigos 2, 51 e 58 da citada Lei n. 378/1937. (BRASIL, 1937).

A esse respeito, posicionam-se Lima, Fonseca e Hochman (2005, p. 41-42):

De um lado, estabeleceu-se o arcabouo jurdico e material da assistncia

mdica individual previdenciria, desenvolvida no MTIC, que com o
passar dos anos se tornaria uma das principais referncias para a
prestao de servios pblicos de sade. Era destinada aos inseridos no
mercado formal de trabalho e amparada por princpios corporativos [...].
Do outro lado, no Mesp, atrelada educao, ficou a sade pblica. Ou
melhor, tudo o que dissesse respeito sade da populao e que no se
encontrava na rea de abrangncia da medicina previdenciria. Ao Mesp
cabia a prestao de servios para aqueles identificados como pr-
cidados: os pobres, os desempregados, os que exerciam atividades
informais, ou seja, todos aqueles que no se encontravam habilitados a
usufruir os servios oferecidos pelas caixas e pelos institutos
previdencirios.

Essa forma inicial de reconhecimento de direitos sociais teria levado

dicotomia entre a assistncia mdica (previdenciria), associada aos trabalhadores urbanos,
e a delimitao das aes de sade pblica como polticas e servios destinados, em sua
grande parte, populao rural. (LIMA; FONSECA; HOCHMAN, 2005, p. 42).

Nesse contexto, a sade pblica teria assumido um papel cada vez mais
subalterno nas polticas de Estado. De acordo com Emerson Elias Merhy (2006, p. 148),
enquanto as novas polticas sindicais e previdencirias apresentavam-se como respostas da

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nova forma de Estado para os setores urbanos, por sua vez, para o conjunto
indiscriminado da populao, o papel de protetor social das massas foi cumprido por
um conjunto de polticas sociais complementares quela.179

A Sade Pblica restaria entre essas polticas complementares, que

dificilmente se abriria para uma estratgia muito ampla e de expanso dos servios,
frente ao problema central de incorporao das massas trabalhadoras nova relao entre o
Estado e os setores sociais. (MERHY, 2006, p. 148).

Conclui-se, assim, que as polticas de sade brasileiras da primeira metade do

sculo XX acentuaram a diviso entre aes sanitrias e aes mdicas, com servios
assistenciais pblicos residuais ao lado de medidas campanhistas autoritrias de
saneamento e vigilncia sanitria.

Com o fim da Era Vargas e o incio da experincia democrtica a partir de

1945, essa organizao burocrtica, campanhista e de limitada assistncia mdica teria sido
confrontada e os rumos da sade pblica rediscutidos, segundo Lima, Fonseca e Hochman
(2005, p. 46), em ambiente mais democrtico, caracterizado por disputas poltico-
partidrias, eleies livres, funcionamento dos poderes republicanos, liberdade de
imprensa e organizao e demandas por direitos e incorporao. (LIMA; FONSECA;
HOCHMAN, 2005, p. 46).

Os autores citados destacam, ainda, os novos sentidos atribudos sade na

construo do Estado e da Nao em meio ao otimismo sanitrio presente no cenrio
internacional do ps-guerra, na linha das expectativas da melhoria do nvel da sade
proporcionais ao aumento do consumo dos avanos da medicina descritas por Foucault
(1974, p. 19). Com base nesse otimismo, difunde-se a crena no poder da cincia e da
medicina em combater e mesmo erradicar, mediante novos recursos tecnolgicos e

179
Para se ter uma noo aproximada da limitada abrangncia desse sistema previdencirio, que passou a ser
o principal comprador de servios mdicos e hospitalares nesse perodo e nas dcadas que se seguiram,
cumpre destacar que o mesmo no alcanou a cobertura de mais de 23% da populao economicamente ativa
nem sequer nas dcadas de 1950 e 1960, deixando desassistidos de seus servios e benefcios o setor rural,
os trabalhadores domsticos, autnomos e desempregados, mesmo aps a substituio do modelo de Caixas
de Aposentadorias e Penses (CAPs), ento em declnio dada as crises econmicas do caf e sua submisso
gesto centralizadora do Governo Federal, pelos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs), na
transio do modelo agroexportador pela industrializao substitutiva das importaes. (ACIOLE, 2006, p.
143).

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 CAPTULO 4
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teraputicos [...] as doenas infectocontagiosas em todo o mundo. (LIMA; FONSECA;

HOCHMAN, 2005, p. 47).

Os debates sobre as formas de ateno mdico-sanitria so retomados, tendo

por foco duas questes centrais: o alcance e dimenses da Sade Pblica e sua estrutura
administrativa. (BRAGA; PAULA, 2006, p. 58).

No que diz respeito Sade Pblica o otimismo sanitrio descrito associado

s diferentes ideologias desenvolvimentistas, que embora no mais restritas ao discurso
civilizador da Primeira Repblica, restringiam ainda sua abordagem ao crculo vicioso da
pobreza e doena, ou seja, relao causal entre doena e pobreza. A esse respeito,
afirmam Braga e Paula (2006, p. 59):

[...] Entretanto, numa viso equivocada da realidade, os sanitaristas da

poca viam a relao causal no sentido doena-pobreza: para eles,
solucionado o problema da doena, a pobreza estaria automaticamente
resolvida. Isto levava a um outro equvoco, o mtodo de combate
doena: comparando os nveis de doena e as aes sanitrias dos pases
pobres aos dos pases ricos, concluram que para alcanar o mesmo
nvel de sade bastava gastar os mesmos recursos e montar a mesma
estrutura. A impossibilidade de tal procedimento no lhes era evidente e
por muitos anos perseguiu-se tal objetivo, jamais alcanado ou sequer
alcanvel. Observe-se que tal posio era defendida pelos norte-
americanos, como se pode depreender da atuao da SESP, patrocinada
pela Fundao Rockefeller e que disseminou pelo Brasil, ao longo de
quase 30 anos, unidades sanitrias-modelo, inadequadas estrutura
brasileira e s nossas possibilidades financeiras.

Em relao questo administrativa, esse debate estendeu-se at a dcada 1960

em torno da centralizao ou descentralizao organizacional que as estruturas sanitrias
deveriam assumir, alternando-se propostas de servios municipalizados com a participao
da comunidade e outras de manuteno de um modelo nico, centralizado. Essa discusso
foi, porm, inicialmente suspensa com o regime militar. (BRAGA; PAULA, 2006, p. 59).

Esse discurso em torno do desenvolvimento, caracterstico do ps-guerra,

levou ao questionamento do custo econmico das doenas e dos entraves dela decorrentes
ao desenvolvimento nacional, com especial ateno para as endemias rurais como a
malria e seus obstculos para expanso agrcola e produtividade do trabalho.

Nesse contexto, novos significados foram atribudos relao entre sade e

desenvolvimento, sendo a sade considerada um bem de valor econmico e os
investimentos em capital humano um fator imprescindvel para o desenvolvimento e a

227
 CAPTULO 4
_________________________________________________________________________

ordem, sobretudo, nos pases mais pobres. (LIMA; FONSECA; HOCHMAN, 2005, p. 47).

Inserem-se nesse iderio os programas de controle e erradicao das doenas

tropicais e os diversos planos de desenvolvimento associados sade, fomentados no
apenas por instituies brasileiras como tambm por Estados de pases desenvolvidos e
agncias internacionais criadas para coordenar, em diversas frentes, tais planos globais de
desenvolvimento como se depreende dos diversos programas da Organizao Mundial da
Sade (OMS), da Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS), alm do Fundo das
Naes Unidas para a Infncia (Unicef) e a Organizao das Naes Unidas para
Agricultura e Alimentao (FAO), dentre outras. (LIMA; FONSECA; HOCHMAN, 2005,
p. 47).180

A Sade Pblica passa a ser sistematicamente alvo dos pronunciamentos

oficiais do governo brasileiro entre 1945 e 1964 e de disputas polticas, sendo a citada
relao entre doena, pobreza e subdesenvolvimento questionada no interior do movimento
sanitarista, a partir da dcada de 1950. (BRAGA, PAULA, 2006, p. 61).

Destaca-se a reao do sanitarismo desenvolvimentista ao modelo

campanhista e centralizador at ento desenvolvido que implicava na fragilidade dos
governos locais e no baixo conhecimento do estado sanitrio do pas pela falta de
informaes e dados vitais. Em oposio ao modelo vigente, propunha-se a compreenso
das relaes entre pobreza e doena e sua importncia para a transformao social e
poltica do pas. (LIMA; FONSECA; HOCHMAN, 2005, p. 49).181

Tais divergncias em torno das relaes causais entre pobreza e doena eram
observadas no interior desse prprio movimento sanitarista que congregava tanto os
partidrios da vertente que identificava a doena como um obstculo ao desenvolvimento
e, por conseguinte, a sade como um pr-requisito essencial para os avanos sociais e
econmicos no mundo em desenvolvimento, quanto os sanitaristas desenvolvimentistas,

180
A respeito de tais questes, desenvolveram-se no Brasil novos debates sobre diversos temas relacionados
ao desenvolvimento do pas, como as estratgias de superar o atraso industrial nacional, a necessidade de um
maior esforo para acelerar a industrializao e uma maior interveno do Estado na economia com o
emprego de novas tcnicas de planejamento. (FAUSTO, 2002, p. 235).
181
De acordo com Lima, Fonseca e Hochman (2005, p. 49): [...] Ainda que heterogneo internamente, esse
novo sanitarismo integrava a corrente nacional-desenvolvimentista e se expressaria com mais vigor no
processo de radicalizao poltica que marcou o incio da dcada de 1960.

228
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que compreendiam no ser suficiente o combate s doenas para a superao da pobreza.

(LIMA; FONSECA; HOCHMAN, 2005, p. 49).

Em linhas gerais, essas tenses internas ao movimento sanitarista estariam

associadas a trs diferentes dimenses das relaes entre melhoria das condies sanitrias
e bem-estar econmico estabelecidas nessa poca. A partir do estudo feito por John Farley
(2004) a respeito dos debates sanitrios internacionais da dcada de 1950, Lima, Fonseca e
Hochman (2005) prope a seguinte sntese dos argumentos comumente contrapostos
nessas diferentes dimenses:

[i] O controle ou a erradicao das doenas comunicveis como pr-

requisito para o desenvolvimento econmico-social versus a convico de
que, embora o controle das doenas seja necessrio, o desenvolvimento
socioeconmico um pr-requisito para a melhoria da sade.
[ii] A crena de que as campanhas contra as doenas deveriam ser
dirigidas verticalmente contra cada doena especfica e impostas de
fora versus a compreenso de que as campanhas contra as doenas
deveriam ser dirigidas horizontalmente em relao a um conjunto de
doenas e envolver a promoo de condies bsicas de infra-estrutura
sanitria.
[iii] Defensores da ideologia do desenvolvimento como valor universal
versus a crena de que o sistema internacional cria e perpetua o
subdesenvolvimento de maneira que os pases pobres fiquem presos num
permanente sistema de desigualdades. (LIMA; FONSECA; HOCHMAN,
p. 49-50).

Essas tenses seriam aplicveis realidade brasileira, ao menos no que diz

respeito fora retrica da ideologia desenvolvimentista a partir da segunda posio que
priorizaria o desenvolvimento econmico e a melhoria das condies de vida da
populao. Contudo, segundo Braga e Paula (2006, p. 61), apesar da amplitude desse
debate durante toda a dcada de 50, as condies sociais e o sistema sanitrio nacional
teriam sofrido poucas alteraes.

Dentre as pequenas mudanas institucionais do perodo, destacam-se a criao

do Ministrio da Sade em 1953, a reorganizao dos servios nacionais de controle das
endemias rurais com a criao do Departamento Nacional de Endemias Rurais (DNERu),
em 1956, alm das campanhas nacionais contra a lepra e pelo controle e erradicao de
outras doenas como a malria entre 1958 e 1964 que teriam reforado a dicotomia entre
sade pblica e assistncia mdica, com a centralizao da primeira nas aes voltadas s
populaes rurais e o direcionamento das aes ao combate de doenas especficas.
(BRASIL, 1953, 1956).

229
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Nesse mesmo sentido, a 3 Conferencia Nacional de Sade de 1963

representaria o deslocamento do processo decisrio para arenas fora da burocracia pblica
com a politizao dos congressos de higiene e conferncias nacionais de sade. (LIMA;
FONSECA; HOCHMAN, 2005, p. 50).

Embora o pas tenha continuado a ser predominantemente rural at a dcada de

1960, observa-se nesse contexto, ao lado do combate s endemias rurais e s doenas
transmissveis, a emergncia de novas questes relacionadas incluso da assistncia
mdica na sade pblica que passam a ser incorporadas agenda sanitarista, atravs dessas
dissidncias desenvolvimentistas e da inicial politizao dos referidos encontros nacionais
de sade. (LIMA; FONSECA; HOCHMAN, 2005, p. 50).

Por sua vez, na outra margem da dualidade das polticas pblicas que
caracterizou o sistema brasileiro de sade nesse perodo, a assistncia mdica continuou
marcada pela segmentao de mercado atravs dos incipientes servios mdicos ofertados
pelo Estado, restando-lhe intervir ativamente nos Institutos de Aposentadorias e Penses.

Essa forma de controle estatal seria, portanto, a expresso do dirigismo

trabalhista da poca e das exigncias de racionalizao e conteno financeira
previdencirias dado o aumento do custo de assistncia mdica-previdenciria desses
Institutos. (ACIOLE, 2006, p. 143).

Em funo dessa orientao contencionista, produziu-se gradativamente uma

considervel reduo no volume e na qualidade dos servios mdicos ofertados por esse
sistema. Ademais, a partir da dcada de 1940, com o advento da concepo capitalizadora
prpria desse esboo inicial de previdncia, tais Institutos passaram a construir e gerir seus
prprios hospitais e servios ambulatoriais, sendo essa postura mantida at 1964. Mesmo
com essa iniciativa, permaneceram como principal comprador de servios mdicos e
hospitalares privados. (ACIOLE, 2006, p. 144).

No obstante, segundo Braga e Paula (2006, p. 71), esse setor teria passado por
duas mudanas entre o final da dcada de 1950 e o ano de 1966: o crescimento da
prestao de assistncia mdica-previdenciria e a supervenincia de uma profunda crise
econmico-financeira desses institutos de previdncia.

A esse respeito, ao tratar das relaes entre sade e previdncia os citados

autores traam o seguinte panorama do impacto da assistncia mdica nas finanas desse

230
 CAPTULO 4
_________________________________________________________________________

sistema previdencirio:

Se em 1949 o gasto com Assistncia Mdica compunha 7,3 % da despesa

total, em 1960 j estava em 19,3%; ou seja, num patamar em que havia
estado na dcada de 20, mas agora com um significado qualitativo
diferente. Este ndice refletia presses crescentes da demanda por cuidado
mdico, decorrentes do intenso processo de urbanizao das dcadas de
40 e 50, que colocou nas cidades uma grande massa assalariada, em
condies de trabalho geralmente ms e remunerao baixa e que
encontrava no esquema previdencirio um complemento indispensvel s
suas rendas e seu consumo bsico, do qual faziam parte os atos mdicos
destinados a recuperar sua sade, isto , sua prpria capacidade de
trabalho. Refletia tambm a tecnificao e elevao de custos dos atos
mdicos, cuja inflexo em seu trajeto ascendente principia neste perodo.
(BRAGA; PAULA, 2006, p. 71).182

Em termos gerais, a partir do estudo citado, possvel perceber que em 1966 o

crescimento da assistncia mdica assume tamanha magnitude que o dispndio necessrio
para sua manuteno chegava a 24,7% do total das despesas consolidadas dos institutos
previdencirios, passando, no ano seguinte, para 29,6% desse montante. (BRAGA;
PAULA, 2006, p. 72).

No mesmo sentido descrito por Foucault (1974) ao tratar da crise atual da

medicina, sobretudo, a partir da insero da sade no mercado, essa diferenciao dos
servios de assistncia mdica teriam resultado, segundo Braga e Paula (2006, p. 74),
numa integrao ampliada entre Estado, empresas de servios mdicos (clnicas e
hospitais particulares) e empresas industriais (farmacutica, de equipamentos e aparatos
mdicos) que [corresponderia] a uma avanada organizao capitalista no setor.

Por conseguinte, como em outros pases, tambm no Brasil, o impacto econmico

da ateno mdica teria passado por um acelerado crescimento nas ltimas dcadas do sculo
XX com a mobilizao de um volume cada vez maior de recursos, permitindo uma crescente
acumulao de capital em seu interior. (BRAGA; PAULA, 2006, p. 74).

182
Ressalte-se, ainda, que neste mesmo perodo, segundo o minucioso estudo econmico desenvolvido por
Braga e Paula (2006, p. 71-72), ao mesmo tempo em que se processava a expanso da medicina
previdenciria, montava-se uma estrutura de atendimento hospitalar j basicamente de natureza privada e
apontando na direo da formao de empresas mdicas. Em 1950, 53,9% dos leitos totais do pas eram de
propriedade particular; em 1960 esse percentual havia subido para 62,1%, dos quais 14,4% tinham finalidade
puramente lucrativa. Ademais, ocorre a partir de ento o avano da indstria farmacutica e uma expanso
substancial das importaes brasileiras de equipamentos mdicos.

231
 CAPTULO 4
_________________________________________________________________________

A lgica dessas inter-relaes sistmicas seria permeada por uma associao

entre o Estado, alguns setores da econmica nacional, como o empresarial, e das indstrias
estrangeiras da rea de sade, de modo que a funo do Estado, alm do desenvolvimento
de suas prprias aes sanitrias, cobriria o financiamento do consumo geral de sade
desse setor privado via arrecadao previdenciria. (BRAGA; PAULA, 2006, p. 76).

Contudo, essa forma dicotmica do sistema de sade brasileiro seria

insustentvel demonstrando, j no incio da dcada de 60, os sinais de sua crise.

No que diz respeito limitada assistncia mdica-previdenciria citada, os

Institutos de Aposentadorias e Penses revelaram-se incapazes de atender crescente
demanda e presso do contingente assalariado urbano em torno da ampliao e melhoria de
seus servios na medida em que no dispunham de bases financeiras slidas.

Esse quadro era agravado, pois, do ponto de vista institucional, no era

possvel uma uniformizao das expectativas acerca de suas prestaes em funo da
diferenciao existente entre os institutos nesse quesito.

Por sua vez, em relao s demais polticas de sade, a ampliao do

atendimento dos servios preventivos e assistncias da sade pblica era obstaculizada
pelas limitaes financeiras estatais nessa rea. (BRAGA; PAULA, 2006, p. 87).

Do at aqui exposto, pode ser destacado o desenvolvimento neste curto perodo

democrtico de uma clara disputa entre os diversos projetos polticos sanitrios que, ao
final, teriam levado radicalizao das lutas por reformas sociais no Brasil.

Nesse sentido, os debates da 3 Conferncia Nacional de Sade, de dezembro

de 1963, sinalizariam essas tenses posto que, entre os seus principais temas, encontrava a
rediscusso da distribuio de responsabilidades entre os entes federativos com a
proposio da municipalizao dos servios de sade, dentre outras aes voltadas
efetivao de servios mdico-sanitrios mais igualitrios e acessveis populao a partir
de uma rede bsica municipal. (LIMA; FONSECA; HOCHMAN, 2005, p. 54).

Contudo, esse movimento inovador na direo da descentralizao, da

horizontalidade, da integrao das aes de sade, da ampliao dos servios e da
articulao da sade com as reformas sociais teria sido, em princpio, obstado pelo golpe
militar de 31 de maro de 1964. (LIMA; FONSECA; HOCHMAN, 2005, p. 55).

Desde ento, as aes governamentais e o planejamento estatal no Brasil foram

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redirecionados para o estabelecimento de metas a serem atingidas, tendo como eixo central
o desenvolvimento econmico em detrimento do efetivo desenvolvimento social, no qual
as polticas sociais de sade seriam efetivadas.

Sob essa nova perspectiva desenvolvimentista do regime militar, durante as

dcadas seguintes, o processo de secundarizao das polticas sociais foi agravado, sendo
as mesmas, especialmente aquelas relacionadas sade, sujeitadas aos interesses
econmicos, pondo margem qualquer comprometimento governamental com uma maior
eqidade social. (AUGUSTO, 1989, p. 113).

Essa apertada sntese histrica permite contextualizar o desenvolvimento do

Estado brasileiro e a funo por ele desempenhada na articulao inicial das inter-relaes
sistmicas desenvolvidas durante o sculo XX entre poltica, economia, cincia e demais
sistemas sociais em matria de sade da populao.

A evoluo do sistema sanitrio nacional revela-se marcada pela dualidade das

polticas pblicas de sade e pela diferenciao dos sistemas econmicos e cientficos em
torno desse emergente sistema, cada qual buscando influir, a partir de sua peculiar lgica
interna, na definio de sentidos contrapostos de sade, que se reflete na ciso entre sade
pblica e assistncia mdica segmentada.

Os modelos europeus de Medicina Social teriam sido adaptados s

peculiaridades da nova sociedade em formao, sendo identificados alguns traos da
Medicina de Estado alem na estruturao dos servios estatais, com destaque para o
autoritarismo e a centralidade administrativa da polcia mdica brasileira implementada
desde o Imprio, passando pelo Sanitarismo Campanhista da Primeira Repblica e seus
desdobramentos no saneamento urbano e rural, que incorporam parte da tecnologia de
interveno sobre o espao, aperfeioada pela descrita Medicina Urbana francesa.

No que diz respeito aos cuidados mdicos e assistenciais de sade, observa-se

mais do que uma simples e gradual conquista de sua coletivizao e nacionalizao com a
ampliao de atividades estatais nessa rea, como, aparentemente, se depreende das
leituras de Sueli Gandolfi Dallari (1987) e Gilberto Hochman (1998).

O Estado brasileiro cumpre, j no incio do sculo passado, um papel decisivo

na manuteno e no desenvolvimento da prpria medicina privada, seja em sua vertente
individualista e liberal, como sinalizam as discusses coorporativas do Congresso

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Nacional de Prticos de 1922 sobre o estratgico abstencionismo do Estado na oferta

desses servios, seja no posterior fomento do mercado de assistncia mdica em sua
vertente coletiva e igualmente privada atravs das Caixas de Aposentadorias e Penses e
dos Institutos de Aposentadorias e Penses, cujo consumo de sade era financiado atravs
da contribuio obrigatria dos trabalhadores, sujeitos ao rgido controle estatal.

Nesse ltimo sentido, consolida-se, sobretudo a partir da dcada de 1940, uma

perene aproximao entre os sistemas poltico e econmico, resultando, da, uma nova
estratgia bio-poltica, em termos foucaultianos, voltada ao fortalecimento do Estado e
viabilizao das prticas econmicas na linha da Medicina Social inglesa dos Pobres e da
Fora de Trabalho, que permite a coexistncia de uma propositadamente incipiente
assistncia mdica aos pobres ao lado do esquadrinhamento geral da sade pblica e do
controle sanitrio da fora de trabalho, ou seja, a concretizao de um sistema sanitrio
simultaneamente assistencial, privado e administrativo.

Assim, a coletivizao do bem-estar em sade no Brasil no poderia ser

explicada pelas supostas trs etapas descritas por Hochman (1998, p. 23) de (i) cuidados
individuais para (ii) coletivos, voluntrios e assistenciais, chegando, ao final, aos (iii)
cuidados estatais e compreenso da sade como um bem pblico.

De modo contrrio, como se ver a seguir, essa redefinio do papel do Estado

em relao sade da populao decorreria da tentativa de ruptura e total reformulao do
sistema sanitrio brasileiro que vinha se consolidando at a dcada de 1970, quando seus
sinais de esgotamento e sua incapacidade de atender s expectativas dos demais sistemas
sociais propiciaram sua contraposio, com uma profunda reformulao de seus objetivos
e de sua lgica organizacional, reforada pela institucionalizao das novas expectativas
normativas em torno da sade atravs da Constituio Federal de 1988 e de sua afirmao
entre os direitos sociais fundamentais.

Contudo, a complexidade social que teria estimulado essas mudanas

sistmicas no se assemelha quela presente na Europa no Ps Segunda Guerra Mundial,
que levou formao do Welfare State europeu e a uma nova compreenso da sade como
um direito universal de todos, declarada j em 1948 pela Organizao das Naes Unidas.

Dessa forma, a remisso quele contexto social no seria apropriada para a

compreenso dos sentidos do sistema sanitrio e do direito sade na sociedade brasileira
atual, como a realizada por respeitveis juristas dessa rea. (DALLARI; FORTES, 1997).
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As peculiaridades do desenvolvimento histrico nacional e a mobilizao dos

sistemas sociais no Brasil, sobretudo, em torno do Movimento pela Reforma Sanitria a
partir do final do sculo XX, demonstrariam que a Segunda Guerra, em que pese a sua
importncia para a histria mundial e o seu valor simblico para a afirmao dos Direitos
Humanos, no teve o mesmo impacto transformador na realidade brasileira, nem as
respostas de seus sistemas sociais s expectativas decorrentes da introduo do modelo de
Bem-Estar Social e das polticas keynesianas e do desenrolar do Plano Beveridge nos
Estados desenvolvidos a partir da dcada de 1950.

4.4 O Movimento pela Reforma Sanitria e as tenses bio-polticas com o modelo

biomdico hegemnico no final do sculo XX

A redefinio das funes do Estado brasileiro em matria de sade, tal como

pactuada na Constituio Federal de 1988 e na regulamentao do Sistema nico de Sade
que se seguiu, resulta, do ponto de vista sistmico, de um longo perodo de reordenao
dos processos comunicacionais e das inter-relaes de diversos sistemas sociais, marcado
pela generalizao de expectativas em torno da redemocratizao e reduo das
desigualdades sociais do pas, tendo um impacto concreto nas novas interaes entre
diversos atores sociais na luta pela concretizao de uma sociedade mais justa e solidria.

Ainda que sob uma perspectiva sistmica, tal evoluo social no deve ser
interpretada como um processo linear e harmnico de configurao de novos sentidos,
valores e interesses para as diversas relaes que compem a complexidade de uma
sociedade cada vez mais desigual, plural e diferenciada funcionalmente como a brasileira.

O pensamento sistmico, embora tente lidar com tal complexidade, assume a

limitao dos sistemas sociais, enquanto sistemas de sentido, e a necessidade de reduzi-la,
ao menos em seus processos cognitivos e comunicacionais internos de dotao e sentido.

Nem por isso, como foi explicado inicialmente neste trabalho, a reduo de
complexidade, como infinitude de sentidos e de relaes possveis, permitiria supor
complexidade ignorada, pelo contrrio.

Admitindo-se essa dinmica sistmica e suas limitaes cognitivas e

comunicacionais, busca-se nesse tpico selecionar os aspectos relevantes para a
compreenso dos processos recursivos que reordenaram o sistema sanitrio brasileiro, a

235
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partir do conflito de expectativas em torno da sade e de sua efetivao pelo aparelho

estatal, em contraposio ao anterior sistema sanitrio que se estruturava de maneira
dicotmica e desvirtuada de fins sociais e humansticos durante a maior parte do sculo
passado.

4.4.1 Configurao e crise do modelo biomdico brasileiro

A descrita dualidade da organizao da sade no Estado brasileiro, dividida

entre o sanitarismo campanhista e a restrita assistncia mdica previdenciria, relegou a
sade pblica a um papel cada vez mais coadjuvante no mbito das polticas pblicas
brasileira at a dcada de 1970.

Tal situao teria se agravado durante o regime militar brasileiro, no ps-1964,

com o predomnio financeiro das instituies previdencirias e pela hegemonia de uma
burocracia tcnica que atuava no sentido da mercantilizao crescente da sade.
(ESCOREL; NASCIMENTO; EDLER, 2005, p. 60).

As disputas polticas, econmicas e programticas em relao reorganizao

desse sistema, no sentido de uma descentralizao das competncias e da municipalizao
da sade com o fim de reorganizar os servios mdico-sanitrios de modo mais equnime e
acessvel populao, manifestas nas 3 Conferncia Nacional de Sade de 1963, sofreram
uma abrupta interrupo com a nova ordem poltica que ps fim ao curto perodo
democrtico que vigorou de 1945 a 1964. (LIMA; FONSECA; HOCHMAN, 2005, p. 54).

Esse foi o mesmo destino dos movimentos sociais formados em resposta s

mudanas estruturais brasileiras das dcadas de 1950 e 1960, forte crescimento urbano
pela rpida industrializao. Esses movimentos destacavam-se pela presso sobre as
reformas de base propostas pelo presidente Joo Goulart, como a exercida pelas Ligas
Camponesas, pelos movimento operrios, estudantis e por integrantes da prpria esquerda
catlica como da Juventude Universitria Catlica (JUC). Como as demais lutas sociais do
perodo, estes movimentos acabaram fortemente reprimidos a partir de 31 de maro de
1964. (FAUSTO, 2002, p. 244-268).

Em nome da restaurao da ordem social e poltica e atravs dessa forte

represso social, o espao para o debate de idias e alternativas polticas foi suprimido,
permitindo ao governo militar implantar reformas institucionais de grande impacto nos

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rumos da sade pblica e da medicina previdenciria. (ESCOREL; NASCIMENTO;

EDLER, 2005, p. 60).

Os antigos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs), cujos benefcios

haviam sido uniformizados pela edio da Lei Orgnica da Previdncia Social, n. 3.807 de
26 de agosto de 1960, passaram por uma nova inflexo com a instaurao do regime
militar, formando um novo modelo pautado pelo aumento do papel regulador do Estado e a
expulso dos trabalhadores da gesto desses regimes de previdncia. (BRASIL, 1960;
ALMEIDA; CHIORO; ZIONI, 2001, p. 24).

Tais seguros foram ento unificados com a criao do Instituto Nacional de

Previdncia Social (INPS) pelo Decreto-Lei n. 72 de novembro de 1966 e suas
contribuies previdencirias, centralizadas nesse novo rgo responsvel pela gesto das
aposentadorias, penses e da assistncia mdica dos trabalhadores urbanos formais com a
inicial excluso dos rurais e demais trabalhadores urbanos. (BRASIL, 1966).

Por sua vez, segundo Sarah Escorel, Dilene Raimundo do Nascimento e Flvio
Coelho Edler (2005, p. 61), com a unificao dos IAPs quando da criao do INPS, em
1966, o Estado tornou-se o maior empregador de servios de sade.

A criao desse rgo centralizador acabou por favorecer ainda mais a prtica
mdica curativa, individual e assistencialista em detrimento da sade pblica. Isto porque,
de acordo com Erivaldo Sampaio de Almeida, Arthur Chioro e Fabiola Zioni (2001, p. 24),
o INPS passou a fomentar o desenvolvimento de um complexo mdico-industrial, alm da
organizao do sistema de sade orientado pela lucratividade e realizao de privilgios
para o produtor privado de sade.

As distores mercadolgicas desse sistema continuaram a se agravar, mesmo

com a posterior extenso, pela Lei n. 6.260, de 06 novembro de 1975, de parte dos
benefcios da previdncia e assistncia social aos trabalhos rurais, que desde 1963 estavam
sob a responsabilidade do Instituto de Aposentadoria e Penses dos Industririos (LAPI)
com o financiamento do FUNRURAL, conforme a Lei n. 4.214, de 02 de maro de 1963.
(BRASIL, 1975; Brasil, 1963). Sendo assim:

Ao mesmo tempo em que se ampliava a cobertura, desnudava-se o carter

discriminatrio da poltica de sade, pois eram cada vez mais ntidas as
desigualdades quanto ao acesso, qualidade e quantidade de servios
destinados s populaes urbanas e rurais e entre as diferentes clientelas
dentro de cada uma delas. Surgiram tambm diferentes formas de

237
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contratao do setor privado. (ALMEIDA; CHIORO; ZIONI, 2001, p.

24-25).

Com a formao do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social

(SNPAS), atribu-se ao recm criado Instituto Nacional de Assistncia Mdica da
Previdncia Social (INAMPS), nos termos dos art. 6 da pela Lei n. 6.439, de 1 de
setembro de 1977, a competncia pelos programas de assistncia mdica aos trabalhadores
urbanos, rurais e funcionrios pblicos civis da Unio, de suas autarquias e do Distrito
Federal. Por sua vez, ao INPS restaram as questes relacionadas previdncia prpria dita
com a implementao desse novo sistema a partir de maro de 1978. (BRASIL, 1977).

Embora a criao do INAMPS representasse um discurso racional-organizador,

dado o carter autoritrio das medidas em que se inseriu, com esse rgo as polticas de
assistncia mdica continuaram sob o comando do Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social, perpetuando o vnculo intenso entre previdncia e sade. A assistncia mdica
continuou, assim, custeada pela previdncia, seja pelo financiamento direto do setor
pblico, seja pelos mecanismos de renncia fiscal concedidos ao setor privado. (ACIOLE,
2006, p. 175-176).

Nesse contexto, enquanto, de um lado, a sade pblica era relegada a segundo

plano, tornando-se uma mquina ineficiente e conservadora, cuja atuao restringia-se a
campanhas de baixa eficcia, de outro, a assistncia mdica passou, atravs desse
financiamento previdencirio, por sua fase de maior expanso, tanto pelo aumento do
nmero de leitos disponveis, quanto pela ampliao de sua cobertura e do volume de
recursos arrecadados, alcanando o maior oramento de sua histria. (ESCOREL;
NASCIMENTO; EDLER, 2005, p. 61).183

183
De acordo com o extenso levantamento econmico da sade e previdncia realizado por Braga e Paula
(2006, p. 91), o descaso com a ateno sade coletiva restou evidente pela reduo dos gastos nessa rea de
sade pblica no acompanhados de uma substituio de suas polticas sanitrias tradicionais por meios mais
eficazes e eficientes, como se depreende do agravamento das condies de sade da populao nesse
perodo. Assim, os referidos autores destacam, por exemplo, a decrescente participao do oramento do
Ministrio da Sade no oramento geral da Unio, que passou de 2,21% em 1968 para apenas 1,4 % em
1972. Por sua vez, no que diz respeito aos gastos pblicos com esse sistema privatista de assistncia mdica
previdenciria, tem-se que em 1970 o nvel real dos gastos do INPS com Sade despesas correntes em
assistncia mdica j era superior ao de 1967 em 95,3%, conseqncia das taxas elevadas e sustentadas de
crescimento desde sua criao [...] Em 1967, a relao entre as despesas com sade e o total das despesas do
INPS era 22,4%, enquanto em 1970 j havia crescido para 26,7%. A partir de 1970 prossegue a elevao

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_________________________________________________________________________

No obstante esse quadro aparentemente progressista, sua organizao tornou-

se uma fonte incontrolvel de corrupo na medida em que o Estado delegava a prestao
de boa parte de seus servios previdencirios na rea de sade s empresas privadas e
adotava, como forma de remunerao por tais servios mdicos, o pagamento por Unidade
de Servio (US) em seus convnios com tais entidades, sem contar com uma poltica de
controle e fiscalizao desses servios. (ACIOLE, 2006, p. 179).

Para atender as estratgias e desenvolvimento social do II Plano Nacional de

Desenvolvimento (PND) do governo militar, foi institudo o Fundo de Apoio ao
Desenvolvimento Social (FAS), pela Lei n. 6.168, de 09 de dezembro de 1974, financiado
com os recursos provenientes das loterias esportivas e federal, do oramento da prpria
Caixa Econmica Federal e da Unio, em proporcionalidade direta com os arrecadados
pelas receitas dessas loterias, nos termos do art. 2 do referido diploma legal. (BRASIL,
1974).

No que diz respeito rea da sade, a administrao desse fundo agravou a m

aplicao do financiamento pblico da sade que, alm do emprego dos recursos da
Previdncia Social, passou a contar com essa fonte para a construo e a reforma de
inmeras clnicas e hospitais privados, atravs de emprstimos pblicos a fundo perdido.

Em relao a essa lgica privatista do direcionamento dos recursos do FAS

atravs do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS), no sentido do
desenvolvimento do setor privado de sade no Brasil, como opo modernizadora dos
governos autoritrios, afirma Aciole (2006, p. 166-167):

[Durante o regime militar], o financiamento a hospitais privados,

estrutura-se na forma de uma linha de crdito ao setor Sade, sob a gesto
do Conselho de Desenvolvimento Social do recm criado MPAS. [...] A
legislao de criao do FAS previa ainda a distribuio dos recursos
numa proporcionalidade que at 60% deveria ir para o setor pblico, 30%
para o setor privado, e 10% para pessoas fsicas, proporo que somente
foi alcanada na rea da educao. Na sade, e muito diretamente em
razo do modelo assistencial adotado pela previdncia, essa relao
praticamente se inverte, [...], 62% do total de propostas beneficiaram os
hospitais privados lucrativos. Do total de recursos transferidos para a

sistemtica da parcela gasta pelo sistema previdencirio no atendimento sade de seus segurados. Em 1976,
j 31,3% das despesas globais da Previdncia Social destinavam-se assistncia mdica. (BRAGA; PAULA,
2006, p. 99).

239
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rea, no perodo entre 1975 e 1977, 73,8% foram utilizados para a

construo de hospitais, sobretudo de tamanho mdico e de propriedade
privada; 4,9% para unidades bsicas de sade; 0,8% para pronto-socorros
e 20,5% em outros servios, provavelmente de apoio diagnstico e
teraputico. Esses nmeros representaram incremento de 26.552 novos
leitos no Pas, dos quais 47% concentrados na regio Sudeste.

Conclu-se, portanto, conforme Braga e Paula (2006, p. 131), que com o FAS,
fecha-se o ciclo de apoio financeiro governamental ao setor privado de assistncia sade
e com os recursos das contribuies previdncia, paga-se a parte mais substancial do
custeio dos servios de sade.

A partir desse levantamento, resta demonstrado o direcionamento dos cuidados

com a sade para a medicina curativa, contribuindo ainda mais para a ineficincia desse
sistema de sade. (ESCOREL; NASCIMENTO; EDLER, 2005, p. 61-62).184

Desse modo, durante os anos de 1970, a articulao entre o pblico e o

privado, que segundo Braga e Paula (2006) vinha desde o governo de Getlio Vargas,
acentuada e passa a contar com o Estado, atravs da Previdncia social, como grande
financiador da sade, e com o setor privado como prestador de servios de ateno mdica
alm do fornecimento de medicamentos, produtos e equipamentos biomdicos pela
indstria internacional.

Consolida-se a partir da, para utilizar a conceituao corrente entre os

sanitaristas e estudiosos desse tema, o modelo biomdico que, aliado ao paradigma
flexneriano de medicina, reduz o sistema de sade ao conjunto de estabelecimentos de
assistncia mdico-hospitalar, centrados no diagnstico e na terapia aloptica.185

184
Sobre a prevalncia da atuao estatal no atendimento mdico individualizado no Brasil do final do sculo
XX, afirma Maria Helena Oliva Augusto (1989, p. 115): medida que propicia a universalizao do
atendimento, a ampliao da assistncia mdica individualizada apresentada como indicador de maior
justia social, numa argumentao que oculta a rentabilidade nela presente. Fica tambm obscurecido o fato
dessa universalizao realizar-se em detrimento de um outro tipo de interveno sem a mesma rentabilidade,
o das aes mdico-sanitrias, que da mesma forma, e indiscutivelmente, universalizante ainda que atinja
a populao de maneira distinta. [...] Como resultado, os domnios referidos tanto sade coletiva quanto
sade individual acabam recebendo, por parte do Estado brasileiro, um tratamento muitas vezes precrio, que
se manifesta tanto no processo de acentuada extenso dos limites da ao estatal (percebida como estatizao
indevida das prticas mdico-assistenciais), quanto no processo de conquista, pelos interesses particulares, de
espaos sempre mais amplos nos organismos oficiais (entendida como privatizao progressiva do Estado,
no que diz respeito organizao dos servios de sade).
185
Nesse sentido so os trabalhos de Donnangelo (1975, 1976), Augusto (1989), Paim (1997, 2005), Barros

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Dessa lgica sistmica resulta uma prtica de interveno sobre o corpo social,
caracterizada pela hegemonia dos princpios mecanicistas, biologizantes, individualistas,
de especializao e tecnifcao que propiciam a medicalizao indefinida da sociedade
descrita nessa mesma poca por Foucault (1974).186

Por conseguinte, ao final do governo Mdici, que estendeu-se de 1970 a 1974,

chega ao fim o curto e ilusrio milagre econmico brasileiro, no sendo mais possvel
disfarar o desgaste desse modelo poltico e suas conseqncias sociais, sobretudo com a
piora dos nveis de sade, fruto desse modelo concentrador de renda resultante do
direcionamento econmico-desenvolvimentista estatal e da subordinao do pas ao
mercado mundial durante esse perodo. (FAUSTO, 2002, p. 268-269).

A partir de ento, ganharam maior visibilidade diversos estudos e pesquisas

sobre os efeitos nefastos do modelo de desenvolvimento adotado para a qualidade da vida
de amplos grupos populacionais e sobre o carter irracional e perdulrio do descrito
sistema de sade. (ESCOREL; NASCIMENTO; EDLER, 2005, p. 62).

Ademais, com a rearticulao gradual dos movimentos sociais, foi possvel o

surgimento de algumas denncias sobre a grave situao da sade pblica e dos servios
previdencirios de ateno mdica, aumentando-se as reivindicaes pela resoluo mais
efetiva desses problemas decorrentes do modelo de sade implantado.

Nesse contexto, destaca-se o importante papel desempenhado pelos sindicatos

(2002, 2004), Santos (2005), Braga e Paula (2006), Aciole (2006), dentre outros estudiosos da sade pblica
brasileira. Por sua vez, no que diz respeito mais especificamente s origens do citado paradigma flexneriano,
de acordo com Scherer, Marino e Ramos (2005, p. 56-57), este consolidou-se em virtude das
recomendaes apontadas por Abraham Flexner (1866-1959) em relatrio encomendado pela Fundao
Carnegie dos EstadosUnidos, em 1910 [], cujas concluses tiveram amplo impacto na formao mdica
em quase todo continente americano.
186
Sobre o impacto do modelo biomdico/flexneriano nesse processo bio-poltico descrito por Foucault
(1974), afirmam Scherer, Marino e Ramos (2005, p. 57): baseado num paradigma fundamentalmente
biolgico e quase mecanicista para a interpretao dos fenmenos vitais, [o modelo flexneriano]gerou, entre
outras coisas, o culto doena e no sade, e a devoo tecnologia, sob a presuno ilusria de que seria
o centro de atividade cientfica e de assistncia sade. A evoluo do conceito de sade influenciou e
continua influenciando a forma como a comunidade cientfica incorpora o paradigma da sade, num
processo de reconstruo, tanto por fora das inovaes cientficas, quanto dos mtodos e das prticas
sanitrias. Nessa mesma linha, segundo Amauri Moraes dos Santos (2005, p. 73), [essa lgica
medicalizante faz com que] os profissionais de sade envoltos nesta dimenso sigam reproduzindo o modelo
capitalista ortodoxo, onde a sade e o medicamento so considerados produtos de troca, mercadorias de
intensa explorao mercantil.

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das diversas categorias profissionais da sade e pelos meios acadmicos e cientistas dessa
rea, na medida em que os mesmos passaram a discutir a superao desse sistema em
seminrios e congressos sobre as epidemias, endemias e a degradao da qualidade de vida
da populao brasileira nesse perodo.

Teria surgido, assim, um movimento pela transformao das polticas pblicas

de sade que unido a outros movimentos sociais passaram a lutar pela efetivao dos
direitos civis e sociais, no sentido da redemocrazao do pas. (ESCOREL;
NASCIMENTO; EDLER, 2005, p. 62).

4.4.2 O Movimento pela Reforma Sanitria e as tenses entre os sistemas sociais

brasileiros em torno de um novo sentido para a sade pblica

Ao final da dcada de 1970, durante o governo do general Ernesto Geisel, teve

incio uma lenta e conservadora abertura poltica com a distenso do regime em direo ao
comeo de sua liberalizao, ainda que no linear, com pequenos avanos e recuos e a
ameaa de retrocesso linha dura da represso militar at o final do governo do tambm
general Joo Batista Figueiredo em 1985. (FAUSTO, 2002, p. 270).

Essa nova conjuntura, em certa medida decorrente da crise social relacionada

ao esgotamento do modelo desenvolvimentista at ento adotado e, segundo Boris Fausto
(2002, p. 271), dos prprios conflitos internos s Foras Armadas, estimulou o rearranjo
das interaes sistmicas com o surgimento de novos atores sociais, a diferenciao dos
sistemas sociais e a organizao dos processos comunicacionais acerca de novos projetos
coletivos de interesse pblico.

Nesse sentido, mesmo no adotando uma abordagem propriamente sistmica,

em sua interpretao desse novo contexto social ainda em formao no incio da dcada de
1980, afirma Aciole (2006, p. 183):

O grau e a profundidade de mudana substantiva nos padres societrios

vigentes na sociedade brasileira ser marcada pela emergncia de um
conjunto de novos atores sociais, articulados em torno de demandas
sociais e polticas reprimidas, tecendo uma nova teia em torno das
questes sociais politicamente problemticas. Ou seja, essa etapa assistir
formao e emergncia de novas identidades coletivas e pela construo
de projetos sociais de mudana, entre os quais podemos mencionar o
movimento dos aposentados, o movimento popular em sade, o
movimento sanitrio e o movimento dos mdicos.

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Embora este trabalho no tenha por objeto estudar a fundo cada um desses
movimentos, deve-se destacar a sua importncia para a redefinio das expectativas
cognitivas e normativas presentes na sociedade brasileira a partir da reestruturao de suas
inter-relaes sociais tendo como ponto de convergncia a Constituio Federal brasileira
de 1988.187

O movimento pela Reforma Sanitria tem suas origens nessa gradual

aproximao entre esses movimentos e diversas outras organizaes sociais que resultou
na redefinio dos programas finalsticos do Estado e dos processos comunicacionais dos
diversos sistemas sociais, que compe a sociedade brasileira, em relao sade.

A conformao do sistema sanitrio que se delineia a partir de ento decorre,

portanto, do embate de expectativas, dos conflitos, e outras tenses sistmicas e, por que
no dizer, materiais, uma vez que, segundo Alain Touraine (1989), a dinmica histrica da
Amrica Latina seria marcada no s pela palavra como pelo sangue.

Assim, em que pesem a caracterstica desarticulao da ao coletiva, a

fragilidade da mobilizao social e poltica e o carter parcialmente moderno do
Continente Latino-Americano descritos pelo prprio Touraine (1989, p.480, 529-530), a
sua redemocratizao ganhou fora justamente no vazio poltico, na crise econmica e no
esgotamento dos regimes militares, propiciando o fortalecimento dos movimentos sociais e
a conformao de um novo projeto de sociedade.

Em face da grave crise do modelo biomdico brasileiro em curso nesse

perodo, diversas mudanas foram se consolidando, inicialmente, em relao a uma outra
conceituao do processo sade-doena, voltada para as suas determinaes estruturais e,
gradativamente, na prpria organizao do sistema de sade, enquanto aparto burocrtico
estatal, formando as bases tericas e prticas de uma proposta alternativa defendida pelo
Movimento pela Reforma Sanitria.

187
Cumpre ressaltar que as funes da referida Constituio Cidad de 1988 e Direito em si na articulao
dos processos comunicativos dos sistemas que compe a sociedade brasileira, especialmente sob o prisma do
sistema jurdico sanitrio, sero discutidas no captulo seguinte.

243
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No que diz respeito base terica desse movimento de reformulao do

sistema sanitrio nacional, destaca-se a contribuio dos sistemas cientficos, sobretudo a
partir das organizaes universitrias, cujos Departamentos de Medicina Preventiva
(DMP), criados na dcada de 1950, passaram a constituir um importante espao de
produo de conhecimento sobre a sade da populao e o modo de organizar as prticas
sanitrias. (ESCOREL; NASCIMENTO; EDLER, 2005, p. 63).188

A partir dos estudos desses centros universitrios, desenvolveu-se o

questionamento, especialmente, das prticas mdicas com a reviso crtica da teoria
preventista que dominava a abordagem dos problemas de Sade. Em contraposio terica
a essa forma de anlise, foram, assim, delimitadas as dimenses da sade coletiva com o
deslocamento do foco do estudo do processo sade-doena do indivduo e de seu quadro
somtico para a coletividade e a distribuio demogrfica da sade e da doena.

Essa base terica tem grande impacto no movimento sanitrio da poca, na

medida em que este, segundo Escorel, Nascimento e Edler (2005, p. 64), constitui-se a
partir dos DMP num confronto terico com o movimento preventista liberal de matriz
americana e com sua verso racionalizadora proposta pela burocracia estatal.189

Alm desse espao universitrio, a difuso de novos meios de comunicao

simbolicamente generalizados em torno da sade pblica e a redefinio de sentidos do
processo sade-doena contaram tambm com a criao de outras organizaes como o
Centro Brasileiro de Estudos de Sade (CEBES) em 1976, formado por um grupo de
mdicos do Curso de Formao em Sade Pblica da Universidade de So Paulo, que, por
meio de sua revista Sade em Debate, passou a divulgar a concepo democrtica da sade

188
Sobre o papel dos Departamentos de Medicina Preventiva (DMP) na formao dos profissionais de sade,
afirmam Escorel, Nascimento e Edler (2005, p. 63): Os primeiros DMP no Brasil foram criados na dcada
de 1950, na Faculdade Paulista de Medicina e na de Ribeiro Preto. A Lei da Reforma Universitria de 1968,
que incorporou a medicina preventiva no currculo das faculdades, tornou obrigatrios os DMP. Este novo
campo da especialidade mdica foi o locus a partir do qual comeou a se organizar o movimento sanitrio,
que buscava conciliar a produo do conhecimento e a prtica poltica, ao mesmo tempo em que ampliava
seu campo de ao, envolvendo-se com organizaes da sociedade civil nas suas demandas pela
democratizao do pas.
189
Nesse sentido, os referidos autores complementam: O pensamento reformista, que iria construir uma
nova agenda no campo da sade, desenvolveu sua base conceitual a partir de um dilogo estreito com as
correntes marxistas e estruturalistas em voga. A reformulao do objeto sade, na perspectiva do
materialismo histrico, e a construo da abordagem mdico-social da sade pretendia superar as vises
biolgica e ecolgica do antigo preventismo. (ESCOREL; NASCIMENTO; EDLER, 2005, p. 64)

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como valor, articulando as posies poltico-ideolgicas presente no movimento sanitrio.

(ACIOLE, 2006, p. 187).

Nessa mesma linha, podem ainda ser citados os simpsios e as publicaes da

Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva (ABRASCO), instituda em
1979, e sua contribuio para a sistematizao das propostas e alternativas ao modelo
sanitrio vigente. (ALMEIDA; CHIORO; ZIONI, 2001, p. 27).

Nesses foros, os atores sociais encontravam espao para desenvolver novas

interaes, emergindo da processos cognitivos e comunicativos que, por conseguinte, se
refletiram na interpenetrao desses agentes com os diversos sistemas sociais a eles
relacionados.

Em outros termos, da confluncia dessas relaes sociais nesses espaos

pblicos foram se consolidando novos sentidos para a sade entre os sanitaristas e demais
atores dos movimentos sociais que lutavam pela Reforma Sanitria, tomados como
sistemas psquicos, refletindo tal mudana nas organizaes pblicas e sociais, sistemas
comunicacionais, com os quais interagiam.190

Foi possvel com isso o estmulo reformulao dos processos

comunicacionais no interior dos sistemas sociais voltados ao tema sade na medida em
que, paralelamente, ocorria uma mudana do perfil profissional de importantes cargos
polticos e tcnicos da sade. Estes postos, com a reabertura poltica e a derrota dos
militares nas eleies estaduais a partir de 1982, passaram a ser ocupados por sanitaristas
associados s organizaes sociais citadas, formados, em sua grande parte, nos
Departamentos de Medicina Social. (ALMEIDA; CHIORO; ZIONI, 2001, p. 29).

190
Dentre os fatores determinantes dessas novas inter-relaes, Aciole (2006) destaca ainda a influncia da
Reforma Sanitria italiana da dcada de 1970 e das idias democrticas encampadas pelo Eurocomunismo
(que defendia a democracia e o papel central do Estado na execuo de polticas pblicas voltadas ao
desenvolvimento social dentre outras coisas e do qual fazia parte o Partido Comunista Italiano) no
Movimento pela Reforma Sanitria brasileira. Nesse sentido, afirma o referido autor: Neste cenrio de
atores em ao, imperativo reconhecer o alinhamento ideolgico predominante nos setores estratgicos do
movimento sanitrio com o congnere movimento italiano, que tambm propunha uma reforma sanitria na
Itlia. A Reforma Sanitria Italiana ocorrida na dcada de 1970 exerceu influncia na Reforma Sanitria
Brasileira [...]. Naquela reforma, o papel desempenhado pelo PCI (Partido Comunista Italiano), alinhado ao
chamado Eurocomunismo, tinha como central a tese da democracia com valor universal, como um
patrimnio universal da humanidade e, portanto, situada alm e acima das classes sociais, [tal tese] vai
chegar ao Brasil, especialmente pelos intelectuais ligados ao Partido Comunista Brasileiro e ao Movimento

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Essa interpenetrao levou a novos projetos e experincias democratizantes na

rea de sade como, por exemplo, a implementao das Aes Integradas de Sade (AIS),
de carter multidisciplinar como tentativa de reorganizao da assistncia mdico-sanitria
a partir do INAMPS contando com a participao conjunta das esferas federal, municipais
e estaduais e sade.

Graas a essas Aes Integradas de Sade, teria sido viabilizada, em 1985, a

criao do Sistema Unificado e Descentralizado de Sade (SUDS) rumo a transitria
estadualizao das unidades do sistema sanitrio brasileiro entre a consolidao das
propostas da 8 Conferncia Nacional de Sade e a sua incorporao no texto
constitucional de 1988. (ACIOLE, 2006, p. 194-195).

Ainda como reflexo desses novos projetos e do envolvimento dos gestores de

sade com o Movimento pela Reforma Sanitria, podem ser citadas as experincias bem
sucedidas de implantao de sistemas municipais de sade como os de Piracicaba,
Campinas, Bauru, Londrina, Niteri, dentre outros, a partir do movimento municipalista
que tinha por expoente os Encontros das Associaes de Secretrios Municipais de Sade
e Entidades Estaduais e Nacional de Secretrios (COSEMS e CONASEMS). (ALMEIDA;
CHIORO; ZIONI, 2001, p. 27).

De modo geral, esses novos processos sociais resultaram numa prtica de

transio da organizao do Estado na sade em contraposio ao modelo biomdico
hegemnico.

Esse rearranjo sistmico expressou-se de forma marcante na 8 Conferncia

Nacional de Sade (CNS) realizada entre 17 e 21 de maro de 1986, inaugurando um
processo de participao da sociedade civil nas deliberaes sobre a poltica de sade sem
precedentes de acordo com Sarah Escorel e Renata Arruda de Bloch (2005, p. 97).191

Tal encontro histrico contou com um extenso processo de preparao do qual

de Reforma Sanitria. (ACIOLE, 2006, p. 186-187).

191
Sobre a importncia dessa Conferncia para a reformulao do sistema sanitrio brasileiro, as referidas
autoras afirmam que o Relatrio Final da 8 CNS constituiu o pilar fundamental da proposta da Reforma
Sanitria e do SUS, debatido e aperfeioado pela Comisso Nacional da Reforma Sanitria que elaborou o
texto que seria incorporado como o captulo da Sade na Constituio Federal de 1988. (ESCOREL;
BLOCH, 2005, p. 97).

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fizeram parte diversas pr-conferncias estaduais e municipais e um extenso trabalho de

divulgao de sua temtica para a discusso da sociedade como um todo. (ALMEIDA;
CHIORO; ZIONI, 2001, p. 31).

A sua abertura para a participao de representantes de entidades no restritas

ao meio acadmico e tcnico de sade resultou na adeso de diversos movimentos sociais,
organizaes de usurios e trabalhadores do sistema de sade, partidos polticos, alm de
parlamentares e delegados de diferentes nveis de governo que se articulavam em torno da
democratizao do pas e, por conseguinte da prpria sade.192

Tal esprito democrtico refletiu-se na organizao da prpria Conferncia,

sendo seus trabalhos divididos em dois grandes grupos, um com os delegados das
instituies e organizaes da rea de sade e outro formado pelos demais participantes
que em princpio poderiam apenas assistir ao encontro.

Dessa forma, em razo das reivindicaes dos movimentos sociais

participantes, a Conferncia teve seus trabalhos reorganizados de modo que seu Relatrio
Final pudesse contar com as propostas discutidas por todos os presentes, fossem eles
delegados ou no. (ESCOREL; BLOCH, 2005, p. 98).

Segundo a sntese proposta por Almeida, Chioro e Zioni (2001, p. 31), essa 8
CNS teria como resultado o estabelecimento de um consenso poltico que permitiu a
formatao do projeto de Reforma Sanitria a partir de suas discusses acerca do conceito
abrangente de sade, da compreenso da sade como um direito de cidadania e dever do
Estado, da reformulao do Sistema Nacional de Sade com a instituio de um Sistema
nico de Sade, alm de questes relacionadas ao seu financiamento setorial.

Poderia ainda ser destacada entre as discusses desses conferencistas a questo

em torno da natureza do novo sistema de sade, se este seria totalmente estatizado ou no,

192
De acordo com o quadro de participantes organizado por Escorel e Bloch (2005, p. 118), a 8 CNS contou
com mais de quatro mil participantes, dos quais apenas mil considerados formalmente delegados. Os
quinhentos representantes institucionais, segundo as referidas autoras, poderiam assim ser divididos: 50%
nvel federal (16% Ministrio da Sade; 16% MPAS; 8% Ministrio da Educao; 10% outros ministrios e
rgos); 22% nvel estadual; 18% nvel municipal; e 10% parlamento. Por sua vez, quanto aos outros
quinhentos delegados tem-se: 15% produtores privados de servios de sade; 20% entidades de categorias
de profissionais da sade; 30% sindicatos e associaes de trabalhadores urbanos e rurais; 10% associaes
de moradores; 20% entidades comunitrias e outras entidades civis; 5% partidos polticos.

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e a opo por sua imediata ou progressiva implementao. Por fim, a idia de sua completa
estatizao restou recusada optando-se pelo fortalecimento e pela expanso do setor
pblico de sade. (ESCOREL; NASCIMENTO; EDLER, 2005, p. 78).193

Embora esse encontro no tenha contado com uma participao significativa

do setor privado da sade, beneficirio do combatido modelo privatista, essa ausncia foi
superada nos trabalhos da Comisso Nacional da Reforma Sanitria (CNRS), que, de
acordo com Paim (2005, p. 114), representou um marco do processo de reconstruo de
alianas e de repactuao, tambm dentro do Movimento Sanitrio.

Assim, de sua adeso aos trabalhos da CNRS, resultou a defesa de interesses

privados na sade levando sua considerao no projeto do novo sistema sanitrio. Nesse
sentido, segundo Paim (2005, p. 115):

No relatrio final da CNRS, encaminhado posteriormente para a

Assemblia Nacional Constituinte e que tinha o aval desses atores, apesar
dos destaques, consta que assegurado o livre exerccio da atividade
liberal em sade e a organizao de servios privados, obedecidos os
preceitos ticos e tcnicos determinados pela lei e os princpios que
norteiam a poltica nacional de sade.

Conclui-se, portanto, que esse processo de transformao do sistema sanitrio,

ao menos na discusso de seus pressupostos organizacionais, lgicos e finalsticos, no foi,
como dito, linear, muito menos pacfico.

De modo contrrio, decorreu de vrios conflitos de interesses entre os sistemas

econmico, poltico, cientfico, mdico como se depreende da referida sntese proposta por
Paim (2005), bem como dos entraves implementao de diversos projetos como o
Programa Nacional de Servios Bsicos de Sade (Prev-Sade), o fracasso da unificao
do INAMPS ao Ministrio da Sade e das tentativas frustradas da proposta do Plano
Conasp de substituio da forma de remunerao dos convnios com o setor privado, de

193
Sobre a nova organizao administrativa do Estado na rea de sade, Escorel, Nascimento e Edler (2005)
chamam ainda a ateno para outro tema bastante debatido referente unificao ou no do INAMPS com o
Ministrio da Sade. Segundo o estudo histrico dos citados autores: Para os conferencistas, a Previdncia
Social deveria ater-se s aes prprias do seguro social, enquanto a sade deveria ser entregue a um rgo
federal com novas caractersticas. O setor sade receberia recursos vindos de diferentes receitas, sendo que o
seu oramento contaria com recursos provenientes do Inamps. Estes seriam progressivamente retidos, na
medida em que seu rgo gestor se tornasse possuidor de financiamento prprio. (ESCOREL,
NASCIMENTO, EDLER, 2005, p. 78).

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unidades de servio por procedimentos, dentre tantos outros reversos do movimento

sanitrio no incio dos anos 1980. (ACIOLE, 2006, p. 188; ESCOREL; NASCIMENTO;
EDLER, 2005, p. 75).

Tem-se, assim, o panorama geral das tenses sistmicas que conformaram os

processos comunicacionais em relao mudana nos rumos da sade brasileira e de sua
relao com o Estado.

4.5 Aspectos gerais da nova organizao constitucional do sistema sanitrio brasileiro

As tenses entre o Movimento pela Reforma Sanitria e os sistemas econmico

e poltico acerca da redefinio de uma forma de organizao do sistema sanitrio
brasileiro que fosse capaz de se contrapor ao modelo biomdico at ento vigente levaram
generalizao e institucionalizao de novas expectativas normativas em relao sade
na Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.

Tem-se, assim, o surgimento de novos processos comunicacionais no interior

do sistema sanitrio decorrentes da organizao do sistema de sade prevista nessa
inovadora Constituio brasileira.

De acordo com Schwartz (2004, p. 78), embora sejam relacionados, um

sistema de sade no sinnimo de sistema social sanitrio. Segundo o referido autor, o
sistema de sade, em si, poderia ser entendido como o modo pelo qual o sistema sanitrio
se organiza. Nesse sentido, afirma:

[...] O sistema social se auto-reproduz por intermdio de seus elementos,

enquanto as organizaes decidem por intermdio das premissas de
decises. Um sistema organizacional de sade o meio em que h a
prestao sanitria mediante processos decisrios tendentes prestao
da funo sistmico-sanitria (sade). a estrutura que permite processo
comunicacional da observao da distino Sade/Enfermidade. Suas
decises, baseadas no referido cdigo, do a unidade do sistema sanitrio
e possibilitam-lhe sua contnua auto-reproduo. (SCHWARTZ, 2004, p.
78).

Como foi especificado no primeiro captulo, as organizaes juntamente com

as interaes constituem sistemas sociais parciais, formados por relaes inter-sistmicas,
sociais e psquicas, com processos comunicacionais prprios.

Ademais, tais processos no se restringem apenas seleo de sentidos por

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meio de cdigos de pertencimento, sendo observada a sua diferenciao atravs de

diferentes vias de comunicao, dentre as quais se destaca a formao de estruturas
hierrquicas internas que tm por funo determinar as posies e a diferenciao
funcional desse sistema organizacional. (NEVES, 2005, p. 60).

Em razo dessa forma de estruturao de suas operaes internas, tais sistemas

organizacionais trabalham com programas referentes aos seus objetivos e s condies sob
as quais tais objetivos devem ser alcanados.

Por conseguinte, as organizaes devem ser entendidas como espcies

peculiares e parciais de sistemas sociais resultantes de acoplamentos estruturais entre
sistemas sociais complexos. (LUHMANN, 1993, p. 187).

Nesse contexto, o Sistema nico de Sade (SUS) apresenta-se como o sistema

organizacional da sade adotado pela Constituio de 1988 que promove, enquanto
sistema parcial, o acoplamento estrutural de diversos outros sistemas consolidados e de
maior complexidade.

Da resulta que, como espcie de sistema organizacional, em sua estruturao

repercute as operaes prprias daqueles outros sistemas, no sendo, portanto, compostos
de processos comunicacionais de um nico sistema social.

O SUS cumpre, assim, a articulao entre os diversos sistemas sociais

relacionados sade, tanto daqueles que se apresentavam a favor da reforma sanitria
quanto dos que a ela se opunham, a fim de administrar a seleo de sentidos e os conflitos
decorrentes das expectativas desses diversos sistemas sociais em relao atuao do
Estado e da sociedade como um todo na rea de sade.

Nos limites deste trabalho e em razo de seus objetivos inicialmente propostos,

a conformao em si desse novo sistema organizacional deve ser aqui traada apenas em
suas linhas gerais de modo a dimensionar a discusso derradeira relativa fora normativa
constitucional do sistema jurdico sanitrio, que se segue no captulo final.

A Constituio de 1988 determina, assim, a conformao desse sistema

organizacional brasileiro de sade. As expectativas normativas em relao sade so

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garantidas em diversas normas constitucionais podendo-se aqui destacar, em princpio, os

seus artigos 6, 194, 196 e seguintes.194

A insero da sade em nvel constitucional entre os direitos sociais que

compem os Direitos e Garantias Fundamentais da Repblica Federativa do Brasil (Ttulo
II, Captulo II, art. 6), bem como no conjunto integrado de aes de iniciativa dos
Poderes Pblicos e da sociedade que compe a Seguridade Social (Ttulo VIII, Captulo
II, art. 194) de suma importncia para a interpretao da fora normativa do sistema
jurdico sanitrio, razo porque sua discusso ser empreendida na parte final deste
trabalho.

No que diz respeito ao artigo 196 da Constituio Federal de 1988, cumpre

ainda algumas consideraes a seu respeito. De acordo com o referido dispositivo
constitucional, tem-se que:

Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado, garantido

mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de
doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e
servios para sua promoo, proteo e recuperao. (BRASIL, 1988).

Nesses termos, o sistema sanitrio e os demais sistemas sociais que compem a

sociedade brasileira redefinem sua responsabilidade e a do prprio Estado na organizao
do sistema sanitrio nacional.195

194
Poderiam ainda ser citados, de modo complementar, os seguintes dispositivos: art. 23 que trata dos entes
pblicos encarregados de cuidar da sade pblica; art. 24, acerca da competncia legislativa em sade; art.
30, sobre o dever de prestar atendimento na rea da sade; art. 34 que dispe sobre o poder-dever da Unio
em intervir nos Estados e Distrito Federal para assegurar a aplicao do mnimo exigido da receita
resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e
desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade (prevista na alnea e de seu inciso
VII, acrescido pela Emenda Constitucional n. 29 de 2000); art. 35, sobre o poder do Estado em intervir nos
Municpios quando no tiver sido aplicado o mnimo exigido da receita municipal na manuteno e
desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade (inciso III, alterado pela referida EC
29/2000).
195
No que diz respeito aos poderes pblicos do Estado, a distribuio de competncias em matria de sade
na Constituio Federal de 1988 se fez entre todos os entes da Federao, sendo todos competentes em
matria de defesa da sade (art. 196). Dessa forma, nos termos do artigo 24 da Constituio de 1988, a maior
parte das matrias sobre a proteo e defesa da sade so de competncia comum e legislao concorrente .
Possibilitou-se, assim, a normatizao da matria nos trs planos, Federal, Estadual e Municipal, respeitada a
integrao de suas polticas no SUS. Nesse sentido, afirma Sueli Dallari (1995, p. 42): a concluso
inevitvel em matria sanitria que a Constituio Federal vigente no isentou qualquer esfera de poder
poltico da obrigao de proteger, defender e cuidar da sade.

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A sociedade compromete-se a viabilizar polticas sociais e econmicas com o

objetivo de reduzir os riscos de doena e de outros agravos numa dimenso preventiva,
que no pode mais ser satisfeita simplesmente pela manuteno de um sistema assistencial
mdico-curativo, privatista e discriminador, como aquele desenvolvido at 1988.

Nesse intento, o acesso universal e igualitrio s aes e servios para a sua

promoo, proteo e recuperao deve garantir a todos, cidados brasileiros ou no, o
direito de no apenas serem atendidos pelos servios assistenciais curativos do SUS, como
tambm de serem alcanados pelas aes e demais polticas pblicas voltadas preveno
e promoo de sua sade de maneira geral. 196

A promoo da sade deve ser entendida no apenas como a cura e a

preveno de doenas, mas de forma mais abrangente e interdisciplinar relacionada
garantia da qualidade de vida enquanto questo intrinsecamente ligada sade. Apresenta-
se, assim, como um processo que se constri e que se modifica, sofrendo influncia de
todos os demais sistemas sociais. (SCHWARTZ, 2004, p. 102).197

196
De acordo com diversos autores, dentre os quais Dallari (1995), Rocha (1999), Castro (2003) e Schwartz
(2004), a Constituio Federal de 1988 teria, assim, recepcionado o conceito de sade proposto pela
Constituio da Organizao Mundial da Sade de 1946 no sentido de entender a sade como o estado de
completo bem-estar fsico, mental e social e no somente a ausncia de doenas ou enfermidades. (WHO,
1989). Embora no seja possvel adentrar a essa questo polmica referente ao conceito de sade, cumpre
destacar critica de Dejours (1986) a essa abrangente definio e sua contra-proposta por um novo conceito
de sade. A partir do desenvolvimento cientfico da fisiologia, da psicossomtica e da psicodinmica do
trabalho, o referido autor francs chama a ateno para o aspecto dinmico e social da sade que no seria
um estgio atingvel, nem sequer passvel de ser mantido, mas sim um processo relacionado a diversos
fatores no apenas fisiolgicos como tambm psquicos, psicossomticos e laborais. Neste ltimo aspecto
ressalta os agravos sade decorrentes no apenas das condies do ambiente de trabalho como de sua
prpria forma de organizao moderna, que, em ltima instncia, leva banalizao da injustia social,
descrita por Dejours (1999), como subterfgio ao enfrentamento do mal estar psquico decorrentes de suas
relaes scio-laborais.
197
No que diz respeito as tenses em torno dos sentidos de promoo da sade, Stotz e Arajo (2004),
destacam a divergncia entre as distintas concepes desse termo e sua definio em diferentes documentos
internacionais da Organizao Mundial da Sade. Segundo os referidos autores tem-se, basicamente, duas
propostas de promoo em sade: uma para o centro do capitalismo e outra para os pases que compem a
sua periferia. Nesse sentido, enquanto que em documentos europeus, como na Carta de Ottawa de 1986, a
promoo vista como um programa de reduo das diferenas no estado de sade da populao sob o
enfoque da equidade em sade, por sua vez, para os pases pobres ou em desenvolvimento como o Brasil
passa-se cada vez mais a se propugnar, no que diz respeito a essa mesma promoo em sade uma
responsabilizao das pessoas pelas suas condies sanitrias na medida em que procuram impulsionar a
cultura da sade modificando valores, atitudes e relaes e no as condies estruturais de vida a que essas
pessoas so submetidas, como se depreende da Carta de Bogot de 1992 promovida pela Organizao Pan-
Americana de sade (OPAS), e das polticas de ajustes estruturais impostas aos pases devedores pelo Banco
Mundial a partir de 1990. Nesse sentido, advertem os referidos autores: De fato, consideramos que uma das

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A proteo da sade, por sua vez, requer o trabalho da vigilncia sanitria

voltado reduo dos riscos sade, atuando no momento anterior ao da doena e contra a
sua difuso. (COSTA; ROZENFELD, 2000, p. 17).

Tem-se, de maneira geral, que essas aes e servios de sade so

considerados de relevncia pblica, sejam eles desempenhados pelos poderes pblicos ou
de maneira autnoma pela iniciativa privada (art. 198), conforme se depreende do art. 197
da Constituio Federal brasileira.

Por conseguinte, alm conferir uma atribuio funcional ao Ministrio Pblico

no sentido da proteo do direito sade, esse destaque do interesse pblico sobre as aes
e os servios de sade denota a sua importncia global para a existncia e os processos
comunicacionais de todos os sistemas que compe a sociedade brasileira.

Em outros termos, como ser discutido a seguir, as operaes sistmicas

relacionadas sade, independentemente de sua origem e extenso, devem partir de uma
conformao mnima s normas constitucionais, enquanto expectativas normativas
garantidas pela Constituio e, assim, compartilhadas por todos os sistemas sociais.

Nesse mesmo sentido, acerca da relevncia pblica da sade, afirma Schwartz

(2004, p. 102-103):

[...] a Constituio conferiu sade e dignidade humana um carter

fundamental e primrio, no sentido de antecedente aos demais. Essa
uma premissa decisria bsica do sistema organizacional brasileiro de
sade, irradiando-se a todas as suas escalas de deciso de forma cclico-
recursiva, de tal forma que decises dela derivadas vinculam o Poder
Pblico, tornando seu dever dispor sobre sua regulamentao,
fiscalizao e controle.

No que diz respeito estruturao e hierarquia desse sistema organizacional

representado pelo SUS, tem-se claramente a incorporao no novo sistema regulado pela
Constituio Federal de 1988 de boa parte das reivindicaes que desde a 8 Conferncia
Nacional de Sade de 1986 passaram a fazer parte do iderio de redemocratizao do

mudanas relevantes na prtica da sade pblica no Brasil, desde o advento da promoo, tenha sido a
sofisticao das estratgias de culpabilizao das prprias vtimas da incria sanitria, alm da creditao
oficial do condicionamento comportamental (behaviorismo), absolutamente avessas a qualquer pedagogia da
problematizao. (STOTZ; ARAJO, 2004, p. 13).

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sistema de sade brasileiro. (ESCOREL; BLOCH, 2005, p. 99).

Conforme se depreende do artigo 198 do texto constitucional em questo, as

aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e
constituem um sistema nico.

De acordo com seus incisos, essa regionalizao hierarquizada em torno de um

nico sistema tem por diretrizes a sua (i) descentralizao com direo nica em cada
esfera de governo; a garantia do (ii) atendimento integral, com prioridade para as
atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais, e em todo o processo
decisrio que envolve a estruturao e o funcionamento desse sistema a previso da (iii)
participao da comunidade.

A descentralizao apresenta-se como uma importante forma de regionalizao

das aes e servios do sistema de sade brasileiro que pode ser situada no contexto do
Federalismo e da descentralizao das polticas pblicas promovida pela Constituio
Federal de 1988. 198

De acordo com Slvia Gerschmann e Ana Luza Dvila Viana (2005), a

descentralizao institucional das polticas e servios de sade era vista pelo Movimento
pela Reforma Sanitria como uma forma de desconcentrao efetiva do poder poltico que
outorgaria um status democrtico aos servios de assistncia sade na medida em que
se acreditava que sua efetiva realizao levaria ao fato de que os prprios cidados
passariam a exercer o controle social, a participao efetiva na direo dos servios de
sade e a implementao das aes de sade. (GERSCHMANN; VIANA, 2005, p. 309).

Nesse sentido, aliada descentralizao, consta a previso de participao da

comunidade na gesto do SUS como medida imprescindvel para a democratizao e
eficcia de suas aes e seus servios de sade.

Por sua vez, no que diz respeito integralidade do atendimento, tal diretriz

198
A esse respeito, posiciona-se Bercovici (2002, p. 23-24): A elaborao de polticas deliberadas de
descentralizao, em mbito nacional, essencial no Brasil, onde a transferncia das polticas sociais no
um processo espontneo. O Brasil, sob a Constituio de 1988, uma Federao. Portanto, os entes
federados so dotados de autonomia, no sendo obrigados a aderir a nenhuma poltica federal de
descentralizao de polticas sociais, salvo determinao constitucional. [...] A deciso de descentralizar est,
irremediavelmente, ligada questo das desigualdades regionais, que nunca foram encaradas como

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implica na compreenso de que todas as aes e os servios de sade (promoo, proteo

e recuperao) so uma realidade una e, portanto, inseparvel, constituindo-se em um todo
que atua de modo harmonioso e contnuo. (SCHWARTZ, 2004, p. 106).199

Foi possvel, assim, explicitar os aspectos mais gerais relacionados

organizao do SUS pertinentes a discusso do sistema jurdico sanitrio sob o seu
enfoque normativo constitucional.

Em relao gama de outras questes relacionadas sade e organizao da

sade, deve-se aqui explicar a opo por uma abordagem mais geral do sistema sanitrio
que fosse capaz de fornecer uma compreenso aproximada da dinmica global de seus
processos comunicacionais e de suas inter-relaes como os demais sistemas sociais, com
especial ateno para o sistema jurdico sanitrio.

prioridades mximas.
199
Cumpre apenas ressaltar que nos termos do art. 200 da Constituio Federal de 1988, dentre as demais
atribuies sob a competncia do SUS apresentam-se: (i) o controle e a fiscalizao dos procedimentos,
produtos e substncias de interesse para a sade e a participao na produo de medicamentos,
equipamentos, imunobiolgicos, hemoderivados e outros insumos; (ii) a execuo das aes de vigilncia
sanitria e epidemiolgica, bem como as de sade do trabalhador; (iii) a ordenao e a formao de recursos
humanos na rea de sade; (iv) a participao na formulao da poltica e na execuo das aes de
saneamento bsico; (v) o incremento, em sua rea de atuao, do desenvolvimento cientfico e tecnolgico;
(vi) a fiscalizao e inspeo de alimentos, compreendendo nessas atividades o controle de seu teor
nutricional, bem como de bebidas e guas para consumo humano; (vii) a participao no controle e na
fiscalizao da produo, transporte, guarda e utilizao de substncias e produtos psicoativos, txicos e
radioativos; (viii) a colaborao na proteo do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho, dentre
outras atividades a serem previstas em lei.

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Por essa razo, foge aos objetivos desse trabalho discutir as disposies
relacionadas diretamente liberdade conferida iniciativa privada em prestar por conta
prpria os servios de assistncia sade, garantida nos termos do artigo 199 da
Constituio Federal de 1988, bem como os pontos que dizem respeito ao financiamento
da Sade, prevista nos trs primeiros pargrafos do artigo 198 da referida Constituio.

Em que pese a importncia desses temas, a discusso em curso se volta para a

compreenso do sistema jurdico sanitrio a partir da interpretao dos direitos sociais
inscritos na Constituio Federal brasileira e da definio de sua fora normativa em
generalizar as expectativas normativas relacionadas sade, garantindo-se, ainda que
contrafactualmente, a sua manuteno na sociedade brasileira.

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A FORA NORMATIVA CONSTITUCIONAL DO SISTEMA

JURDICO SANITRIO

Neste ltimo captulo pretende-se, inicialmente, situar a Constituio da

Repblica Federativa do Brasil de 1988 como o ponto de convergncia dos processos
comunicacionais da sociedade brasileira no sentido da mais abrangente forma de
institucionalizao de expectativas normativas.

Essa funo constitucional fundamental para a formao de meios de

comunicao simbolicamente generalizados a partir dos quais as complexes de expectativas
da sociedade, normatizadas em seus princpios e regras constitucionais, se autonomizam nos
casos concretos permitindo a estabilidade e o funcionamento autopoitico dos sistemas
sociais.

Dessa forma, ser discutido como a Constituio, enquanto unidade poltica de

um povo (BERCOVICI, 2005, p. 09), no se restringe, de forma alguma, a um mecanismo
de acoplamento estrutural [apenas] entre direito e poltica (CAMPILONGO, 2002, p. 98).

Cumpre adiantar que essa subestimao de sua funo sistmica decorreria de um

descompasso entre os sentidos atribudos ao termo poltica e os equvocos interpretativos
da decorrentes, na medida em que, de um lado, em Direito Constitucional o mesmo
empregado numa dimenso mais ampla do todo social e, de outro, alguns tericos sistmicos
interpretam equivocadamente o sentido poltico da Constituio a partir de uma acepo mais
restrita em que o referido termo utilizado na teoria luhmanniana para especificar o
subsistema social em que seriam tomadas as decises vinculantes, ou seja, o sistema poltico.
(HESPANHA, 1999).

Uma vez empreendida essa importante reviso terica, ser possvel delinear a
fora normativa do sistema jurdico sanitrio a partir de sua interpretao constitucional e de
seus processos auto-referenciais relacionados dinmica interna da Seguridade Social de que
faz parte.

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5.1 A fora normativa da Constituio e a teoria dos sistemas

Tendo em vista os limites e os objetivos deste trabalho, faz-se necessrio

especificar que a problematizao da Constituio ser restrita ao enfoque sistmico no
sentido de sua controversa funo em relao s inter-relaes entre os sistemas sociais.

Dessa forma, no cabe aqui esmiuar questes jurdico-dogmticas, prprias

do campo cientfico do Direito Constitucional e da Filosofia Poltica, centradas na
discusso do tipo de Constituio, por exemplo, se no Brasil vige uma Constituio-
quadro, uma Constituio programa, dirigente ou uma Constituio-processo etc.

Nessa linha, poderia ainda ser citado o problema referente natureza de suas
normas, ou seja, se a Constituio de 1988 contm simplesmente regras ou tambm
princpios, sendo ou no consagradora e garantidora de direitos fundamentais, ou, ainda, se
est limitada a uma Constituio do poder, dentre tantos outros levantamentos possveis
nessa rea. (Canotilho, 1997, 2004).

De acordo com Jos Joaquim Gomes Canotilho (2004, p. 04), a pertinncia de

tais questionamentos no apresentaria em si grande relevncia, ao menos em termos de sua
alternatividade, pois, em seu entender, em todas as Constituies h princpios, regras,
programas, normas de direito, normas de organizao e de competncia.

Sendo assim, a especificidade da Constituio Federal de 1988 quanto

preponderncia de uma dessas caractersticas em detrimento de outras ser tratada apenas
de maneira incidental nos tpicos seguintes.

A fim de situar a Constituio e sua fora normativa em relao aos

acoplamentos estruturais e processos comunicacionais que compem a sociedade
brasileira, deve ser retomada a discusso introduzida nos dois primeiros captulos acerca
da dupla contingncia e de como os sistemas sociais dependem do sistema jurdico para
generalizar e reafirmar expectativas mnimas que cada sistema pode, em princpio,
considerar em relao aos demais em seus processos internos de dotao de sentido.

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5.1.1 Dupla contingncia e funo sistmica do direito

Como exposto inicialmente, os sistemas sociais so dotados de um fechamento

operacional a partir do qual desenvolvem processos de criao e reproduo de seus
elementos de funcionamento.

Da decorre a impossibilidade de se alcanar sua total compreenso por meio

de observaes que lhes sejam externas tanto sob o ponto de vista do ambiente quanto do
interior de outros sistemas de sentido, sociais ou psquicos.

Insere-se nesse contexto a (dupla) contingncia desses processos

comunicacionais em face da dificuldade de se predeterminar com exatido e segurana as
condies de existncia e as operaes internas de tais sistemas, passveis de mudana a
qualquer tempo dada a ampla possibilidade de decises e de escolhas de sentido que
caracteriza a prpria complexidade social. (LUHMANN, 1998, p. 113).

Reconhecida pelos sistemas, essa dupla contingncia enfrentada por seus

mecanismos operacionais tornando-se parte de seu repertrio sistmico voltado proteo
frente improbabilidade de comunicao decorrente dessa impreviso.

Ainda assim, no se supera por completo os riscos a ela relacionados. Estes se

mantm, paradoxalmente, potencializados com a formao de expectativas operacionais
em relao aos demais sistemas em suas inevitveis inter-relaes, seja nos acoplamentos
estruturais entre sistemas sociais, nas interpenetraes entre sistemas sociais e psquicos ou
nas simples interaes entre estes ltimos.200

Destaca-se nesse ponto a funo desempenhada por essas expectativas,

decorrentes da mtua observao entre os sistemas, e o desenvolvimento dos meios de
comunicao simbolicamente generalizados que permitem aos sistemas darem continuidade s
suas operaes de modo circular em seus processos de dotao de sentido e de seleo de

200
Quanto funo dos acoplamentos estruturais, vale retomar, a sua importncia como condio de
cognio fundamental para o processo comunicacional sistmico, sem os quais no seria percebida a
perturbao decorrente da divergncia de expectativas entre os sistemas levando perda de oportunidades
de aprendizado e de transformao de suas estruturas. (LUHMANN, 1992, p. 1.433). Por essa razo que
esses acoplamentos apresentam-se como pr-condio para a construo de regularidades, ordem e
redundncia indispensveis para a reduo e ordenao da complexidade desorganizada do mundo.
(LUHMANN, 1998, p. 169-170).

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informaes.

Por sua vez, o sistema jurdico trabalha a reduo de complexidade atravs da

estabilizao de expectativas, servindo de orientao para os demais sistemas sociais e
psquicos. Essa estabilizao de expectativas objetivas tem por fim a sua simplificao
atravs de uma reduo generalizante. (LUHMANN, 1983, p. 52).201

Nesse sentido, podem ser recontextualizados, inicialmente, o sistema jurdico

e, logo a seguir, a prpria Constituio. De acordo com Luhmann (1983, p. 227):

[...] Por tornarem-se potencialmente conflitantes, eles [os sistemas

sociais] devem ser regulamentados detalhadamente. Em termos gerais, a
diferenciao funcional acarreta um crescimento dos problemas e dos
conflitos internos na sociedade e, dessa forma, um crescimento dos
encargos decisrios em todos os planos da generalizao. Os sistemas
parciais da sociedade tornam-se cada vez mais reciprocamente
dependentes: a economia depende das garantias polticas e de decises
parametrais; a poltica, do sucesso econmico; a cincia, de
financiamentos e da capacidade de planejamento da poltica; a economia,
da pesquisa cientfica; a famlia, do resultado econmico dos programas
polticos de pleno emprego; a poltica, da socializao atravs da famlia;
e a assim por diante. Ao mesmo tempo os sistemas parciais, para poderem
exercer sua funo constante e confiavelmente, tm que ser protegidos
contra flutuaes em outras esferas por eles incontrolveis. As
dependncias e independncias recprocas dos sistemas parciais crescem
simultaneamente. [...] Dessa forma, cresce a necessidade de
disponibilidades e de seguranas, que tem que ser satisfeita se bem que a
liberdade de um significa a insegurana do outro. [...] Os problemas em
conseqncia da diferenciao funcional transparecem aqui, e tambm em
outros casos, nos diversos institutos do direito, no fato de que noes j
familiarizadas se tornam questionveis e inseguras; surgem rachaduras
nos sistemas dogmticos.

Dessa forma, se de um lado o processo de diferenciao funcional do sistema

social global implica no fato de nenhum dos sistemas emergentes poder reivindicar a
supremacia sobre os demais, nem sequer pretender substitu-los em suas respectivas
funes, de outro lado, no se extinguiu a interdependncia entre eles e, particularmente, a
funo sistmica do direito. (LUHMANN, 1992, p. 1434-1435).

201
Vale lembrar o destaque feito por Luhmann (1983, p. 52) ao aspecto simblico da estabilizao de
expectativas como forma de sntese regulativa de sentido pelos sistemas sociais, o que no seria
plenamente compreendido a partir de uma viso restritiva generalizao de expectativas meramente
comportamentais e questo coercitiva da garantia do comportamento conforme essas expectativas.

260
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A generalizao e institucionalizao de expectativas normativas decorrem da

necessidade de seu direcionamento com o propsito de reduzir a sua exposio s
frustraes ou mesmo ao conflito com outras expectativas normativas no limitadas a dois,
mas a trs ou mais sistemas de sentidos. Promove-se, assim, uma antecipao de
expectativas que sero em parte produzidas pelos sistemas de sentido para a absoro
dessas frustraes.202

Essa funo de difuso e manuteno de expectativas mnimas (normativas)

que cada sistema pode nutrir em relao aos demais, segundo Luhmann (1983) exercida
pelo sistema jurdico, da porque afirmar:

No mero acaso que esse processo da positivao do direito se d em

paralelo ao pleno desenvolvimento da diferenciao funcional do sistema
social. Seria possvel comprovar o entrelaamento de interdependncias
diretas e indiretas basta pensar nos diversos motivos para a legislao
que surgiram da insuficiente integrao entre economia e famlia, entre
economia e poltica. O decisivo a convergncia em princpio. A
diferenciao funcional especifica e abstrai as perspectivas dos sistemas
parciais da sociedade atribuindo-lhes funes e possibilidades desiguais.
J classificamos isso como superproduo de possibilidades
estruturalmente condicionada. Essa mudana exige um direito que pode
captar mais possibilidades e orden-las em processos seletivos e cujo
princpio satisfaa a riqueza de possibilidades e sua reduo. A
diferenciao funcional do sistema social e a positividade do direito
convergem nesse trao bsico de complexidade e contingncia
superdimensionadas uma sobrecarga que a sociedade se auto-impe e
que desencadeia processos seletivos internos ao sistema (LUHMANN,
1983, p. 237).

Com a evoluo da sociedade e do nvel de diferenciao funcional de seus

subsistemas sociais, a Constituio passa a assumir atravs de seus programas e princpios
normativos o papel no mais restrito positivao estritamente legal. 203

202
Cumpre acrescentar que a importncia desse mecanismo relaciona-se menor tolerncia dos sistemas
frustrao de expectativas normativas em comparao s cognitivas. Assim, atravs de sua
institucionalizao, segundo Luhmann (1983, p. 77), acaba-se por delinear o grau em que as expectativas
podem estar apoiadas sobre expectativas de expectativas supostas em terceiros.
203
Nesse sentido evolutivo do direito e da prpria Constituio, Luis Roberto Barroso (2005), ao tratar da
fora normativa da Constituio, destaca a atribuio s normas constitucionais de status de normas
jurdicas, sejam elas regras ou princpios, como uma das grandes mudanas paradigmticas ocorridas ao
longo do sculo XX. Por conseguinte, cumpre destacar, desde j, que a noo de princpios adotada neste
trabalho e sua funo no sistema jurdico no se restringem, de forma alguma, concepo tradicional
depreendida do art. 4 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil (Decreto-lei 4.657, de 4 de setembro de 1942),

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5.1.2 Constituio, expectativas normativas e os sistemas sociais

Em sua dimenso objetiva, os programas e princpios constitucionais, enquanto

complexes de expectativas, permitem a formao de meios de comunicao
simbolicamente generalizados, a partir dos quais essas complexes se autonomizam em
casos concretos permitindo a recursividade das operaes seletivas de sentido, no interior
dos sistemas sociais.

Em relao ao sistema jurdico, esses programas finalsticos e os princpios

interagem nos processos seletivos de informaes em sua abertura cognitiva ao ambiente
na medida em que delimitam os sentidos possveis do cdigo binrio direito/no-direito.

Conferem, dessa forma, um mnimo de coerncia interna auto-

referencialidade do direito, exercendo o controle interno de suas operaes
comunicacionais, seu direcionamento e as condies sob as quais tais processos podem e
devem ocorrer.

Nesse sentido, a interpretao constitucional dos princpios, tratada a seguir,

que considera apenas os efeitos restritos do princpios gerais de direito em seu papel de complementao
do sistema nas hipteses em que a lei for omissa. Essa concepo supletiva dos princpios no mais se
justifica em relao diferenciao dos sistemas sociais. Sendo assim, segundo Robert Alexy (1993, p. 83):
tanto as regras como os princpios so normas porque ambos dizem o que deve ser. Ambos podem ser
formulados com a ajuda das expresses denticas bsicas do mandamento, da permisso e da proibio. Os
princpios, assim como as regras, so razes para juzos concretos do dever-ser, ainda quando sejam razes
de um tipo muito diferente. A distino entre regras e princpio , portanto, uma distino entre dois tipos de
normas. Ademais, de acordo com o referido autor, alm de serem considerados como verdadeiras normas
jurdicas, os princpios exercem ainda uma funo peculiar no sistema jurdico devendo ser entendidos como
mandamentos de otimizao. Nesse sentido afirma: o ponto decisivo para a distino entre regras e
princpios que os princpios so normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possvel,
dentro das possibilidades jurdicas e reais existentes. Para tanto, os princpios so mandamentos de
otimizao, que esto caracterizados pelo fato de que podem ser cumpridos em diferentes graus e que a
medida devida de seu cumprimento no s depende das possibilidades reais, seno tambm das jurdicas. [...]
Por sua vez, as regras so normas que apenas podem ser cumpridas ou no. Se uma regra vlida, ento h
de fazer-se exatamente o que ela exige, nem mais nem menos. Para tanto, as regras contm determinaes no
mbito ftico e juridicamente possvel. Essa distino entre regras e princpios fundamental pois, enquanto
que um conflito entre regras s pode ser solucionado ou atravs da introduo numa das regras de uma
clusula de exceo que elimina o conflito ou declarando-se invlida, pelo menos, uma das regras, no que
diz respeito aos princpios, quando estes colidem, no se aplica o tudo ou nada do conflito citado entre
regras, mas um equilbrio entre eles que pode resultar em que, no caso concreto, um deles ceda ao outro.
Porm, ainda conforme o renomado jurista mencionado, isto no significa declarar invlido o princpio
afastado nem que no princpio afastado tenha que se introduzir uma clusula de exceo. O que sucede, mais
exatamente, que, sob certas circunstncias, um dos princpios precede o outro. Sob outras circunstncias, a
questo de precedncia pode ser solucionada de maneira inversa. este o sentido que se quer dizer quando
se afirma que, nos casos concretos, os princpios tm diferentes pesos e que prevalece o princpios com
maior peso. (ALEXY, 1993, p. 87-89).

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permite a evoluo do prprio direito na medida em que a produo legislativa se mostra

incapaz de atender a essa generalizao de expectativas e a uniformizao parcial de
sentidos atribudos por sistemas sociais cada vez mais especializados, cujos meios de
comunicao simbolicamente generalizados no seriam captados pelo processo legislativo
tradicional.

Observa-se, contudo, certa subestimao dessa funo constitucional e de sua

fora normativa em seu aspecto integrador na sociedade, mesmo sob o enfoque terico
sistmico.

Como fora introduzido, esse equvoco, em termos luhmannianos, poderia ser

entendido como um descompasso ou mesmo um conflito entre os diversos sentidos do
termo poltica utilizados em diferentes sistemas comunicacionais ou mesmo psquicos.

No que diz respeito ao tema em questo, a divergncia interpretativa estaria

relacionada ao emprego do termo poltica que pode se referir tanto ao sentido mais amplo
do todo social no qual se insere a Constituio, quanto para especificar o subsistema social
da poltica. A esse respeito, afirma Benedito Hespanha (1999, p. 60):

A amplitude da compreenso hermenutica dos fenmenos polticos da

ordem social poder constituir bice epistemolgico para a comunicao
normativa da realidade positiva constitucional; o poltico que se regula no
texto Constitucional pode significar um minus, um plus ou um nihil do
poltico que regulado na experincia histrica.

Por essa razo, segundo o referido autor, apesar da construo cientfica de

um sistema constitucional [decorrer] da existncia lgica de um sistema poltico, preciso
salientar que ambas as cincias, constitucional e poltica, so diferentes e autnomas entre
si, de modo que o poltico do Direito e do sistema constitucional no idntico ao
poltico da cincia e do sistema poltico. (HESPANHA, 1999, 59).

A esse respeito, deve-se transcrever a sntese desse desenvolvimento normativo

constitucional sob a perspectiva evolutiva do direito e do papel dos Tribunais em sua
interpretao e transformao feita pelo prprio Luhmann (1990a, p. 151-152):

A diferenciao de um sistema jurdico autoconstituinte encontra um

respaldo organizacional na diferenciao de legislao e jurisdio. Isso
acarreta numerosas conseqncias, que podemos sugerir aqui apenas em
breves tpicos:
(1) Torna-se possvel incluir os fundamentos da vigncia do Direito no
prprio sistema jurdico na forma de uma lei constitucional, embora na
forma de uma regulamentao especial, para a qual as regras jurdicas

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costumeiras (por exemplo, a regra da coliso, pela qual o Direito novo

derroga em caso de contradio o Direito mais antigo), quando com este
incompatvel, no tm vigncia. Ao mesmo tempo a legislao
constitucional exige uma reorganizao da referncia externa, pois no
podemos esperar que bons argumentos que Deus ou o monarca, que o
representa, providenciem o texto no ano exato da revoluo. Como
sabido, a soluo chama-se povo.
(2) Os fundamentos da vigncia podem ser ampliados. [...] No
continente europeu o Direito Civil Romano, aperfeioado no decurso da
histria, reconhecido como Direito vigente a partir da interpretao dos
Tribunais e a partir da importncia da experincia histrica mas isso
somente enquanto o processo de uma codificao legal ainda no est
concludo.
(3) A tradicional funo administrativa local dos Tribunais como
rgos das instncias centrais podemos lembrar aqui que os Estados
Unidos no conheciam nenhuma autoridade a nvel local alm dos
Tribunais, na poca em que a Constituio entrou em vigor sob o dogma
da separao dos poderes limitada significativamente e finalmente
delegada integralmente s autoridades administrativas especialmente
criadas para tal fim. A jurisdio (Gerichtsbarkeit) neutralizada
politicamente como funo nuclear do sistema jurdico. Mas isso no
significa que ela estaria condenada ineficcia em questes de
transformao do Direito. O contrrio verdadeiro: justamente por no
poderem ser responsabilizados politicamente pelas conseqncias das
suas decises, os Tribunais ficam excludos da participao na ao
poltica, mas so por isso mesmo favorecidos na sua participao na
transformao do Direito, sobretudo em reas nas quais o legislador
demonstra ser relativamente inativo.

Portanto, no faz sentido reduzir a Constituio, de forma alguma, a um mero

mecanismo de acoplamento estrutural entre o sistema poltico e o jurdico
(CAMPILONGO, 2002, p. 98), muito menos afirmar que no caso especfico da
Constituio os sistemas envolvidos so o poltico e o jurdico, os quais, embora possam
ser observados como temas que no so reader friendly, permitem uma compreenso da
Constituio como acoplamento estrutural entre eles, sistemas (SILVA, 2006).

Hespanha (1999, 60) adverte, ainda, que a concepo terminolgica e

axiolgica das realidades polticas do sistema constitucional precisa ser bem interpretada
no meio envolvente da comunicao social sob pena de intromisso indbita do objeto da
cincia poltica no objeto da cincia constitucional.

A interpretao contrria a essa evoluo do direito e da Constituio, parte de

um pressuposto equivocado da funo supostamente atribuda ao direito de empreender um
controle totalizante dos processos internos dos demais sistemas com um grau de eficcia
mxima.

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Seja em termos positivistas clssicos ou sob o enfoque sistmico, a condio de

validade do direito, enquanto dever-ser ou expectativa normativa, independe do grau de
eficcia de suas prescries ou da garantia do comportamento conforme as expectativas.
(KELSEN, 1998, p. 235-236; LUHMANN, 1983, p. 52).

Dentro de suas possibilidades, cabe ao direito exercer a referida generalizao

congruente de expectativas, influindo parcialmente nos processos comunicacionais dos
demais sistemas que dependem das citadas expectativas normativas para a sua
estabilizao e funcionamento. A correo das externalidades decorrentes dos conflitos de
sentido seria, portanto, complementar e apenas uma das formas de manuteno de tais
expectativas normativas na sociedade.

Ao contrrio dos idelogos da auto-regulao que fundamentam aquele

controverso entendimento numa suposta interpretao da teoria dos sistemas luhmanniana,
esses diversos excertos citados so elucidativos em reafirmar, pelas palavras do prprio
Luhmann (1983, 1990a, 1992, 1998), a interdependncia e a funo desempenhada pelo
direito, sobretudo a partir da Constituio, na manuteno contrafactual dessas
expectativas normativas em relao a todos os sistemas sociais.

Em outros termos, a regulao do direito no perde o seu sentido e

funcionalidade no contexto de sistemas sociais auto-referenciais a despeito da
impossibilidade de se direcionar totalmente os processos comunicacionais internos dos
demais sistemas autopoiticos.

Por conseguinte, a Constituio, sob uma perspectiva sistmica, no seria

pertencente a um determinado sistema, assumindo sim o lugar por excelncia de
ocorrncia do acoplamento estrutural entre o sistema jurdico e os demais subsistemas
funcionalmente diferenciados da sociedade. (SCHWARTZ, 2004, p. 117).

No caso brasileiro, esse posicionamento reforado se for considerada a

confluncia histrica da sociedade que mobilizou os diversos sistemas sociais em torno da
redemocratizao do pas no final da dcada de 1980, formando assim um singular

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acoplamento estrutural entre esses sistemas do qual fruto a Constituio Federal de

1988.204

Como foi possvel esboar na conformao dos movimentos sociais em torno

da sade e de suas tenses com os beneficirios do sistema sanitrio biomdico e privatista
vigente at ento, formou-se na sociedade brasileira uma rede de novos processos
comunicacionais, no restritos reforma sanitria, de modo que a Assemblia Constituinte
de 1987, no pode ser reduzida, de modo algum, a uma simples manifestao do sistema
poltico, ou de um exerccio formal do Poder Constituinte Originrio.205

Desse acoplamento estrutural singular dos diversos subsistemas sociais, num

processo democrtico histrico, reordenaram-se os processos comunicacionais comuns
com a generalizao de novas expectativas normativas, institucionalizadas no nvel
mximo constitucional.

204
Sobre os bastidores da Constituinte de 1987, a articulao, os conflitos e os resultados decorrentes desses
processos comunicacionais entre os diversos sistemas e atores sociais em relao sade, alm do histrico
empreendido 3 captulo deste trabalho, pode ainda ser citada a obra de Rodrigues Neto (2003), Sade:
promessas e limites da Constituio.
205
Esse aspecto conflituoso entre os diversos sistemas sociais no se reduziu s discusses do novo sistema
sanitrio sendo identificado em relao a outros temas, sobretudo, ordem econmica. A despeito dos
interesses e das desigualdades entre os atores envolvidos, a Constituio Federal de 1988 seria, ainda assim,
representativa de diversos sistemas sociais. Nesse sentido, afirma Eros Roberto Grau (2003, p. 293-295): Os
conflitos entre elites, mltiplos, que a Constituinte registrou, so, seguramente, memorveis. [...] Isso no
significa no se possa identificar, com marcante atuao nela, faces articuladoras de interesses de classe. A
heterogeneidade dos interesses representados, porm, no nos permite delinear plenamente o perfil de cada
uma delas. [...] Pois essa heterogeneidade, superposta coexistncia de distintos modos de produo social
que caracteriza a sociedade brasileira, que, a um tempo s, confere complexidade e riqueza ordem
econmica na Constituio de 1988. Nela, o reflexo, correto, da realidade nacional. A Constituio de 1988
, fidedignamente, a Constituio do Brasil, do Estado brasileiro e do povo brasileiro, conformado pela
hegemonia dos grupos dominantes mas, concomitantemente, em potncia capacitado o povo a projetar a
sua prpria hegemonia. Poderia ainda se citada, sob o aspecto poltico-partidrio e seu impacto nos direitos
sociais, o entendimento de Ivaneti Boschetti (2003, p. 70): A Constituio Brasileira de 1988, como
sabemos, foi o resultado de um longo e conflituoso debate poltico na Assemblia Constitucional que ps, de
um lado, os partidos de centro esquerda, e de outro, o chamado Centro, formado por partidos de centro
direita. A verso promulgada em 05 de outubro resulta de uma combinao de proposies conservadoras do
Centro e de reivindicaes dos trabalhadores e dos partidos de esquerda: No uma Constituio de
esquerda nem de uma Constituio socialista afirmou o deputado federal Eduardo Jorge. Mas uma
Constituio que, inegavelmente, avanou na garantia dos direitos sociais.

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Da decorre a fora normativa da Constituio no sentido do carter vinculante

e obrigatrio de suas disposies na medida em que representam essa mxima
normatizao das expectativas com as quais operam os diversos sistemas da sociedade.206

A Constituio Federal de 1988 expressa, portanto, os novos meios de

comunicao simbolicamente generalizados com os quais passam a contar os sistemas
sociais, no apenas jurdico e poltico, mas tambm econmico, cientfico, educacional,
familiar, entre outros, em seus processos comunicacionais internos, delimitando suas novas
fronteiras e sua autopoiese.

Nesse contexto, de acordo com Ivanette Boschetti (2003, 71), tem-se a

Seguridade Social, na qual se insere o sistema sanitrio, como o resultado desse processo.
Sua institucionalizao em 1988 representaria para o Brasil o que significou a scurit
sociale para os franceses ou a social security para os ingleses na dcada de 1940: um
movimento de reorganizao de polticas j existentes sob novas bases e princpios, com
ampliao, mas tambm introduo de novos direitos. (BOSCHETTI, 2003, p. 71-72).

5.2 A Seguridade Social sob a perspectiva sistmica do direito

A compreenso da autopoiese do sistema jurdico sanitrio, sob o enfoque

funcional da influncia dos programas normativos constitucionais na definio de seus
cdigos, requer a sua discusso no mbito da Seguridade Social e na dinmica dos
processos comunicacionais circulares, auto-referenciais, internos a esse sistema mais

206
A expresso fora normativa da constituio remonta enftica oposio de Konrad Hesse (1991)
interpretao restritiva das questes constitucionais como questes polticas sem carter jurdico. Tal forma
de interpretao reduzia o seu poder prescritivo simples reiterao da Constituio real e a Constituio
Jurdica a um simples pedao de papel (ein Stck Papier) conforme as palavras de Ferdinand Lassalle.
(HESSE, 1991, p. 09). De acordo com Barroso (2005) teria sido superada essa viso, dominante at o fim do
sculo XIX, da Constituio como um documento essencialmente poltico, condicionado liberdade de
conformao do legislador ou discricionariedade do administrador de modo que ao Poder Judicirio no
se reconhecia qualquer papel relevante na realizao do contedo da Constituio. No ps Segunda Guerra
Mundial, com a reconstitucionalizao de diversos pases europeus como Alemanha, Itlia, Portugal e
Espanha, foi consolidado gradativamente, como premissa do estudo constitucional, o reconhecimento de sua
fora normativa. Essa nova caracterstica da Constituio implica, segundo o referido autor, no
reconhecimento de que suas normas constitucionais so dotadas de imperatividade, que atributo de todas
as normas jurdicas, e sua inobservncia h de deflagrar os mecanismos prprios de coao, de cumprimento
forado. (BARROSO, 2005).

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abrangente de proteo social que compe a esfera constitucional da Ordem Social e dos
Direitos e Garantias Fundamentais.

5.2.1 Seguridade Social, teoria e interpretao dos direitos sociais enquanto direitos
fundamentais e sua funo na autopoiese do sistema jurdico sanitrio

O sentido do termo Seguridade Social resiste a uma definio simples e

inequvoca. Para Marcus Orione Gonalves Correia e rica Paula Barcha Correia (2002, p.
15), a dificuldade em sua delimitao decorre do prprio conceito jurdico [de Seguridade
Social], mutvel pela evoluo das circunstncias e dos sistemas de organizao social e,
sobretudo, pela diferente perspectiva poltica e jurdica adotada pelos Estados que a
institucionalizam.

Moacyr Velloso Cardoso de Oliveira (1987) prope uma definio voltada para
a idia de seguro social garantido pelo Estado, para quem a Seguridade Social representa o

[...] conjunto de medidas adotadas pelo Estado, por meio de organizaes

prprias ou subvencionadas, destinadas a prover as necessidades vitais da
populao do pas, nos eventos bsicos previsveis e em outras
eventualidades, variveis segundo as condies nacionais, que podem
verificar-se na vida de cada um, por meio de um sistema integrado de
seguro social e de prestao de servios sociais. (OLIVEIRA, 1987, p. 21).

Depreende-se desse primeiro conceito, que o seu autor restringe tal definio
basicamente ao aspecto da relao direta e prestacional entre o Estado e os beneficirios
desse sistema de proteo social.

Por sua vez, Ildio das Neves (1996) defende a abrangncia desse conceito.
No obstante reconhea a sua variabilidade, ainda assim, haveria certo consenso, ao menos
na Europa, em torno da existncia e imprescindibilidade da Seguridade Social, referida por
esse jurista portugus atravs da expresso Segurana Social:

Um pouco por toda a Europa a Segurana Social constitui uma realidade

colectivamente assumida que, nos seus aspectos essenciais, permanece
indiscutvel, para alm de todas as controvrsias. Se certo que ela se
apresenta com formas e funes muito variadas, permanece solidamente
um denominador comum de grande latitude que exprime a sua misso
fundamental: assegurar de forma organizada a proteco dos cidados
contra determinados riscos da existncia, pois se considera que os seus
efeitos danosos no interessam apenas individualmente s pessoas, mas

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tambm sociedade como um todo. Da a particular responsabilidade

reconhecida ao Estado no conjunto das diferentes polticas sociais.
(NEVES, 1996, p. 19).207

Sob essa perspectiva de proteo social, destaca-se a importncia da

Seguridade Social, ou Segurana Social (aqui tratadas como expresses sinnimas), para
os diversos sistemas sociais, na medida em que a segurana social mergulha as suas razes
profundamente na sociedade. (NEVES, 1996, p. 20).

Assim, em termos sistmicos, a Seguridade Social integra os processos

comunicacionais de diversos sistemas sociais, no apenas do jurdico como parte de um
sistema de garantia de direitos sociais, como, por exemplo, do prprio sistema
econmico, uma vez considerada no plano das pessoas enquanto agentes econmicos,
caso em que falamos de segurana social como um sistema de garantia de rendimentos ou
de transferncias. (NEVES, 1996, p. 20).

Ademais, essa grande interdisciplinaridade da Segurana Social que apresenta

uma considervel variedade de articulaes interactivas com outras realidades e outros
sistemas decorre, segundo Neves (1996, p. 21), da diversidade de modelos a partir dos
quais pode ser implementado esse sistema de proteo social. A esse respeito, afirma:

A concretizao dos objectivos da proteco, que constitui a misso

fundamental da Segurana Social, apresenta um quadro muito
diversificado de solues, em natural adequao s caractersticas das
sociedades concretas, alis sujeitas a mudanas, em que se insere. Esta
circunstncia condiciona a concepo do prprio Direito da Segurana
Social, dos regimes jurdicos das prestaes, das tcnicas de
financiamento e das formas de gesto. (NEVES, 1996, p. 21).

Sendo assim, segundo Neves (1996, p. 20-24), seria possvel demonstrar

essas inter-relaes entre diversos sistemas em torno da Segurana Social atravs de pelo

207
Essa assertiva do referido autor baseia-se no apenas em sondagens de opinio elaboradas pela Comisso
Europia como no prprio reconhecimento da necessidade de sistema de proteo social pelos prprios
crticos da segurana social. Nesse sentido afirma: Na realidade, verifica-se que, em geral, mesmo os mais
energicamente crticos da segurana social e, desse modo, mais convictamente propugnadores de iniciativas
privadas de proteco, no negam a necessidade ou, pelo menos, no recusam a convenincia de haver um
conjunto de modalidades de proteco social da iniciativa e da responsabilidade do Estado, ou seja,
garantidas por ele. Pode assim afirmar-se que h hoje um amplo consenso neste domnio fulcral, embora
apaream como extremamente diversificadas os pontos de vista sobre a dimenso que essas iniciativas
pblicas devem apresentar. (NEVES, 1996, p. 21).

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menos quatro razes para a existncia de sistemas organizados de Seguridade Social de

iniciativa estatal:

(i) razo econmica: relaciona-se aos efeitos materiais negativos (perda de

rendimentos) que os vrios riscos da existncia (incapacidade para o
trabalho, desemprego, famlia, velhice, invalidez, morte, bem como a
doena) apresentam na sociedade moderna, no se restringindo a um
questo meramente individual de responsabilidade de cada cidado, mas
dizem respeito a toda a sociedade, no seu conjunto.208

(ii) razo social: justifica a existncia do sistema de proteo social pblico e

coletivo na incapacidade previdencial dos cidados de tomarem
pessoalmente medidas de autoproteco contra as conseqncias dos
riscos sociais. Na medida em que Estado dispe de informaes mais
completas sobre os riscos e sua incidncia, os poderes pblicos devem
suprir essa omisso ou incapacidade de agir das pessoas em face do
interesse coletivo de que tais riscos no as afetem excessivamente,
comprometendo a prpria sociedade.

(iii) razo jurdica: diz respeito incorporao dos princpios orientadores

do direito pessoal dos cidados a determinada forma de proteco pela
segurana social ao sistema jurdico em seus diversos nveis, tanto
nacional (constitucional, legal e administrativo regulamentar), quanto
internacionais (tratados, convenes, direito comunitrio etc.).209

(iv) razo poltica: a implementao do sistema de proteo social, do qual

208
Em funo dessa dimenso coletiva, esses riscos de existncia devem ser considerados como riscos
sociais. Sendo assim, de acordo com o referido autor, a superao dos efeitos danosos dos riscos sociais
exprime, desse modo, um interesse colectivo, atinente ao bem comum, ao equilbrio da actividade produtiva
e repartio dos rendimentos assim gerados, a que o Estado, cuja dimenso servir a sociedade, com
justia e equidade, deve dar resposta adequada, como noutras situaes (segurana, educao, justia, etc.).
Por isso mesmo, muitos dos riscos da existncia passaram a se considerados riscos sociais, cuja
ultrapassagem deve ser feita de forma colectiva e mediante organismos pblicos adequados. (NEVES,
1996, p. 22).
209
Portanto, restringir a segurana social sua razo econmica um equivoco interpretativo da
complexidade assumida por esse sistema. De acordo com Neves (1996, p. 23): Constitui um erro de anlise,
porque distorce a realidade objectiva dos factos, a perspectiva puramente economicista da segurana social
que faz tabua rasa do patrimnio jurdico existente em matria de proteco social.

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faz parte a Segurana Social, atravs da atuao dos rgos do poder

poltico apresenta-se como uma espcie de diferenciao funcional desse
sistema que na garantia de direitos sociais aos cidados deu origem a
compromissos e a expectativas, que atravessam transversalmente as
sociedades modernas. (NEVES, 1996, p. 20-24).

Essa atuao do Estado torna-se o centro das discusses sobre a Seguridade

Social, uma vez que esta compreende os direitos sociais sade, assistncia social e
previdncia social, os quais por sua prpria natureza demandam a ao estatal. Nesse
sentido, explica Fbio Konder Comparato (2001, p. 200):

Os direitos sociais, ao contrrio [das clssicas liberdades individuais],

tm por objetivo no uma absteno, mas uma atividade positiva do
Estado, pois o direito educao, sade, ao trabalho, previdncia
social e outros do mesmo gnero s se realizam por meio de polticas
pblicas, isto , programas de ao governamental. Aqui, so os grupos
sociais inteiros, e no apenas indivduos, que passam a exigir dos Poderes
Pblicos uma orientao determinada na poltica de investimentos e de
distribuio de bens; o que implica uma interveno estatal no livre jogo
do mercado e uma redistribuio de renda pela via tributria.

Ainda sob essa dimenso nuclear, Correia e Correia (2002) propem a

compreenso da Seguridade Social a partir de trs perspectivas:

a) Perspectiva poltica Sob essa perspectiva a Seguridade Social tem

em primeiro plano e como finalidade a proteo da necessidade social, ou
seja, estende-se a toda a sociedade e tem como prestador o Estado, em
misso fundamental.
b) Perspectiva jurdica Quanto perspectiva jurdica, refere-se ao meio
ou instrumento com que se pretende almejar a finalidade de proteo s
necessidades sociais, por meio de uma organizao normativa
instrumental e das relaes jurdicas decorrentes.
c) Em face da sociedade atual Dessarte, pode-se, hoje, afirmar que o
conceito de Seguridade Social equivalente Previdncia Social
(destinada, apenas, prestao dos chamados seguros sociais) est
ultrapassado, cedendo lugar a uma noo assistencial, que supera todas as
deficincias contidas na estrutura da Previdncia Social, inclusive o
mecanismo clssico de seguro privado. (CORREIA; CORREIA, 2002, p.
15-16).

Cumpre ressaltar, no entanto, que essa nova noo assistencial, da qual se

extrai o sentido mais amplo de Seguridade Social, no est restrita organizao e
execuo de servios sociais, mas decorre diretamente da ampliao das atribuies do
Estado Democrtico de Direito.

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Nesse sentido, Ivanete Boschetti (2003), destaca o redimensionamento da

atuao do Estado e a ampliao das polticas pblicas relacionadas a essa matria:

A Constituio de 1988 institucionalizou o conceito de Seguridade

Social para designar uma forma nova e ampliada de implementar e
articular polticas j existentes no Brasil desde o incio do sculo
XX. Esta Constituio tem o mrito de introduzir um novo conceito
e propor uma reestruturao e reorganizao inovadoras das
polticas que passam a compor esta rea: previdncia, sade e
assistncia. Mas no a Carta Magna que decreta o surgimento da
Seguridade Social. Inexistente em lngua portuguesa, este termos
utilizado desde 1935 nos Estados Unidos e desde a dcada de 1940
nos pases capitalistas da Europa para designar um conjunto
varivel de programas e servios sociais.

Em face das transformaes dos sistemas sociais e do conseqente aumento da

complexidade do sistema de Seguridade Social, as suas citadas finalidades de proteo da
necessidade social e de organizao normativa instrumental no podem mais ser
interpretadas de forma restrita s prestaes do Estado no sentido tradicional do Estado
Providncia, embora se reconhea a persistncia e a importncia de seu papel na efetivao
dos direitos fundamentais e na garantia da dignidade da pessoa humana.

Foram, assim, acrescidas outras funes essenciais ao Estado no que diz

respeito no apenas Ordem Social, na qual se insere a Seguridade, como prpria Ordem
Econmica (Ttulos VII e VIII da Constituio Federal de 1988).

Nessa linha, destaca-se a atuao estatal das atividades de carter social e

econmico, seja esta ltima em sentido estrito ou em sentido amplo, que tenham
implicaes diretas ou indiretas na efetivao e manuteno dos direitos fundamentais.
(GRAU, 2003, p. 82-83).

Ressalte-se, contudo, o cuidado em no se restringir essas transformaes

funcionais do Estado a um juzo superficial que possa, por ventura, sugerir a adoo de um
modelo interpretativo simplista e equivocado de substituio ou negao do Estado
Providncia por um Estado Regulador. A esse respeito afirma Denise Cristina Vasques
(2004, p. 153):

Acredita-se que esta nova maneira de agir [como controlador e

fiscalizador das atividades empreendidas pela iniciativa privada]
possibilita o enxugamento do Estado. Este se torna diminudo se
comparado mquina do Estado Provedor. No entanto, o que se v que
aquela postura no leva, necessariamente, a uma diminuio do aparelho

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do Estado. O que ocorre que, ao deixar a iniciativa privada preencher

[alguns] espaos que antes eram estatais, o poder pblico viu-se
compelido a intervir na atuao privada para possibilitar a realizao de
suas polticas pblicas. Ou seja, o Estado pretende realizar polticas
pblicas por meio de agentes privados. Para isso, deve controlar suas
atividades. Houve uma mudana da atuao do Estado, mas no
necessariamente uma diminuio de suas tarefas e de seu aparato.

justamente a partir dessa mudana da atuao do Estado que o conceito de

Seguridade Social e a nova noo assistencial nele introduzida devem ser
reinterpretados.

Portanto, ao lado de toda a estrutura pblica de servios sociais que continuam

sim a serem prestados diretamente pelo Estado atravs do Regime Geral de Previdncia
Social, do Sistema nico de Sade e de sua rede de Assistncia Social, acrescenta-se s
suas atribuies de um rgido controle das atividades complementares (no substitutivas) a
esses servios pblicos, como as iniciativas privadas de previdncia e assistncia sade.

Neste sentido, ao tratar da Concretizao Constitucional do Princpio da

Democracia Econmica e Social, em relao s novas funes do Estado, afirma
Canotilho (1997, p. 326-327):

A Constituio, ao impor aos rgos do Estado a criao de pressupostos

materiais para a realizao da democracia social e econmica, atribuiu
tambm ao Estado funes de Estado de terceira ordem. Isto significa
que o quadro das funes do Estado no se reduz manuteno da
segurana interna e externa do Estado, manuteno de uma ordem-
quadro para o exerccio da liberdade poltica e econmica (funes de
Estado de primeira ordem). Tambm as funes do Estado no se
reconduzem a uma poltica de <<interveno>> e <<estmulos>> com o
fim de criar instrumentos de <<integrao>> necessrios organizao
capitalista da economia (funes de Estado de segunda ordem). Avanou-
se para funes de Estado de terceira ordem que pressupem intervenes
qualitativas na ordem econmica existente. Estas intervenes no se
limitam a uma funo de direo (Steuerung durch Recht,
Lenkungrescht) ou de <<coordenao>> de uma <<economia de
mercado>>. So instrumentos de transformao e modernizao das
estruturas econmicas e sociais [...].

Ademais, Eliane Romeiro Costa (2003, p. 38) compreende que a Seguridade

pode representar tanto poltica de preveno quanto poltica de proteo dos riscos, sendo
assim, acrescenta tratar-se de um conjunto de medidas gerais para a melhoria econmica
do conjunto social e [no apenas] de polticas de atendimento prestacional individual.

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Concebida como um instrumento protetor, garantindo o bem-estar material,

moral e espiritual de todos os indivduos da populao (ALMANSA PASTOR, 1977, p.
60), a Seguridade Social estende seus princpios, sua lgica interpretativa, enfim, sua
autopoiese, ao subsistema jurdico sanitrio tanto em sua perspectiva poltica (de proteo
das necessidades sociais) quanto em sua perspectiva jurdica (enquanto organizao
normativa instrumental).

Nesse sentido, tem-se que a Seguridade Social ocupa uma posio de destaque
na Constituio Federal brasileira de 1988 entre os direitos e garantias fundamentais da
Repblica, especificados em seu Ttulo II. No artigo 6 so reafirmados os direitos sociais,
dentre os quais, em linhas gerais, encontram-se [...] a sade, [...] a segurana, a
previdncia social, a proteo maternidade e infncia, [e] a assistncia aos
desamparados. (BRASIL, 1988).

Por sua vez, ao ser tratada no contexto da Ordem Social no Ttulo VIII,
delineou-se a sua abrangncia, sendo a Seguridade Social definida no artigo 194 como o
conjunto integrado de aes e iniciativas dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a
assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia (BRASIL, 1988).

Observa-se, portanto, a insero da seguridade no Constitucionalismo Social

enquanto processo de socializao de algumas liberdades pblicas. (CORREIA, 2003,
p. 10).

A compreenso da dimenso e da importncia do Constitucionalismo Social na

conformao do sistema de Seguridade Social brasileiro requer uma pequena digresso
histrica relativa ruptura proposta por esse movimento e os novos processos
comunicacionais dela decorrentes que vieram a se estabelecer entre o direito, a poltica, a
econmica e os demais sistemas sociais.

Lucyla Tellez Merino (2006, p. 89) situa o desenvolvimento do

Constitucionalismo Social como forma de resistncia e objeo ao movimento de 1789 que
dera origem um Estado no intervencionista e liberal.

A partir do desgaste desse modelo e da crise do individualismo que o

fundamentava, de acordo com a referida autora, buscou-se a redefinio da atuao estatal
na sociedade da advindo o Estado Social de Direito. Essa nova forma de organizao
social, embora tivesse seu princpio no Liberalismo, buscou promover um Estado de

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Direito privilegiando o seu cunho social, como forma de fomentar um Estado de Bem-
Estar Social. (MERINO, 2006, p. 89).

O Constitucionalismo Social refere-se, portanto, evoluo da sociedade no

sentido de novos processos comunicacionais que, do ponto de vista histrico, tem como
marco as Constituies mexicana de 1917 e alem de Weimar de 1919. (CORREIA, 2003,
p. 10).

A importncia da Carta Poltica mexicana de 1917, segundo Comparato

(2001), reside no fato de ter sido a primeira a atribuir aos direitos trabalhistas a qualidade
de direitos fundamentais, juntamente com as liberdades individuais e os direitos polticos
(arts. 5 e 123), precedendo, inclusive, a conscincia europia de direitos humanos, cuja
dimenso social s veio a se afirmar aps a grande guerra de 1914-1918.
(COMPARATO, 2001, p. 184).

A Constituio mexicana de 1917 representou j no incio do sculo XX uma

reao ao sistema capitalista na medida em que estabeleceu a desmercantilizao do
trabalho deslegitimando, por conseguinte, as prticas de explorao mercantil do
trabalho, e, portanto da pessoa humana, cuja justificativa se procurava fazer, abusivamente,
sob a invocao da liberdade de contratar. Os seus avanos em relao proteo da
pessoa humana estenderam-se sob a propriedade privada, posto que aboliu [...] o carter
absoluto e sagrado da propriedade privada, submetendo-se o seu uso,
incondicionalmente, ao bem pblico, isto , ao interesse de todo o povo. (COMPARATO,
2001, p. 187-188).

Por sua vez, a Constituio de Weimar de 1919, instituidora da Primeira

Repblica alem, apesar de posterior mexicana de 1917, teve grande impacto sobre o
Constitucionalismo Social.

Teria, assim, influenciado decisivamente a prpria evoluo das instituies

polticas em todo o Ocidente. Em sua declarao de direitos e deveres fundamentais, essa
histrica Constituio no se limitou s clssicas liberdades individuais sendo a elas
somadas os novos direitos de contedo social. (COMPARATO, 2001, p. 199).

Destaca-se, ainda segundo Comparato (2001, p. 201), que [tanto na

Constituio de Weimar de 1919], como na Constituio mexicana de 1917, os direitos
trabalhistas e previdencirios so elevados ao nvel constitucional de direitos fundamentais.

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A partir desses novos processos comunicacionais, inicia-se uma ruptura

epistemolgica com a insero dos direitos sociais entre os direitos e garantias
fundamentais do Estado Democrtico de Direito. Por conseguinte, possvel observar uma
modificao do prprio conceito de liberdade que, se antes podia ser visto sob a lgica do
indivduo de forma isolada, hoje [entende-se que] somente h liberdade onde ela possa
crescer de forma a propiciar o engrandecimento de todos os indivduos (CORREIA, 2003,
p. 10).210

A importncia dessas consideraes estabelecer as relaes auto-referenciais

prprias entre os processos de dotao de sentido e operacionalizao do sistema jurdico
sanitrio e o nvel sistmico mais abrangente da Seguridade Social relacionado ao campo
constitucional dos direitos sociais fundamentais.

Outro fator relevante dessa diferenciao funcional da sociedade moderna e

por conseqncia do prprio sistema jurdico refere-se ao impacto que a redefinio do
conceito e da abrangncia dos direitos fundamentais exerce sobre a eficcia das garantias
constitucionais, inclusive nas relaes privadas que devem ser permeadas pela atuao do
Estado, fenmeno ao qual no est imune, por exemplo, o setor referente sade
complementar privada.

A repercusso prtica dessas consideraes acerca da evoluo dos direitos

fundamentais, de sua interpretao e aplicao sobre o sistema jurdico sanitrio, inclusive
sobre o complementar sistema privado de sade, integrantes da Seguridade Social, pode
ser depreendida das seguintes consideraes de Gilmar Ferreira Mendes (1998, p. 237-
238):

Os direitos fundamentais so concebidos, originariamente, como direitos

subjetivos pblicos, isto , como direitos do cidado em face do Estado.
Se considerar que os direitos fundamentais so prima facie direitos contra
o Estado, ento parece correto concluir que todos os Poderes exercentes
de funes pblicas esto diretamente vinculados aos preceitos

210
A esse respeito, embora no em termos estritamente sistmicos, conclui Dallari (1998, p. 305): Com
efeito, as doutrinas individualistas exaltaram a liberdade individual, mas concebendo cada indivduo
isoladamente. Ora, se todos reconhecem que o homem por natureza um ser social, evidente que se deve
conceber sua liberdade tendo em vista o homem social, o homem situado, que no existe isolado da
sociedade. A liberdade humana, portanto, uma liberdade social, liberdade situada, que deve ser concebida
tendo em conta o relacionamento de cada indivduo com todos os demais, o que implica deveres e
responsabilidades.

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consagrados pelos direitos e garantias fundamentais. [Razo pela qual]

[...] os direitos fundamentais obrigam todos os Poderes do Estado, seja o
Legislativo, Executivo ou o Judicirio, nos planos federal, estadual e
municipal. Nesse contexto, assume relevo questo relativa ao grau dessa
vinculao, especialmente aplicao desses direitos e garantias
fundamentais nas relaes privadas.

A partir desse pressuposto, o referido autor acrescenta o dever de proteo

atribudo ao Estado em face dessas relaes privadas:

A concepo que identifica os direitos fundamentais como princpios

objetivos legitima a idia de que o Estado se obriga no apenas a observar
os direitos de qualquer indivduo em face das investidas do Poder Publico
(direito fundamental enquanto direito de proteo ou de defesa
Abwehrrecht), mas tambm a garantir os direitos fundamentais contra
agresso propiciada por terceiros (Schutzpflicht des Staats). [...] Essa
interpretao do Bundesverfassungsgericht empresta sem dvida uma
nova dimenso aos direitos fundamentais, fazendo com que o Estado
evolua da posio de adversrio (Gegner) para uma funo de guardio
desses direitos (Grundrechtsfreund oder Grundrechtgarant). (MENDES,
1998, p. 242-243).

Some-se a essa positivao gradativa em nvel constitucional dos sistemas

jurdicos nacionais, o desenvolvimento no plano internacional da teoria dos direitos
humanos no sentido de sua universalidade e indivisibilidade.

Segundo Flvia Piovesan (2004, p. 14), se inicialmente os direitos humanos

nascem como direitos naturais universais, estes passaram gradativamente a se desenvolver
como direitos positivos particulares, direitos fundamentais positivados em cada
Constituio, fruto do processo de incorporao das declaraes internacionais de direitos
humanos, ou em termos autopoiticos, dos acoplamentos estruturais entre os diversos
sistemas sociais que compe a sociedade global, atingindo sua plena realizao como
direitos positivos universais.

A citada autora destaca ainda o carter indivisvel dos direitos humanos, sendo,
para a compreenso do desenvolvimento do Constitucionalismo Social, oportuno
transcrever a contextualizao internacional e histria por ela sintetizada:

Alm do alcance universal dos direitos humanos, a Declarao Universal

[de 1948] tambm inova ao consagrar que os direitos humanos compem
uma unidade indivisvel, interdependente e inter-relacionada, na qual os
direitos civis e polticos ho de ser conjugados com os direitos
econmicos, sociais e culturais. Vale dizer, a Declarao rompe com as
concepes anteriores decorrentes das modernas Declaraes de Direitos
que apenas ressaltavam ora o discurso liberal da cidadania (Declaraes

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francesa e americana do final do sculo XVIII) ora o discurso social

(Declarao do povo trabalhador e explorado da ento Repblica
Sovitica Russa do incio do sculo XX). At ento os valores liberdade e
igualdade vinham divorciados. A Declarao de 1948 vem a inovar
prevendo, de forma indita, que no h liberdade sem igualdade, e no h
igualdade sem liberdade. (PIOVESAN, 2004, p. 15).

Tais consideraes acerca da indivisibilidade e interdependncia entre os

direitos individuais, civis e polticos, e os direitos sociais dentre os quais se encontram
os relativos Seguridade Social apresentam-se como fundamentais para a defesa destes
(direitos sociais) enquanto direitos fundamentais e a compreenso de sua influncia nos
processos de seleo de sentido do sistema jurdico como um todo.

Na mesma linha at aqui desenvolvida, afirma Correia (2004, p. 28):

Diga-se, ainda, que no h qualquer novidade neste reposicionamento dos

direitos sociais, j que se trata de uma natural evoluo do status
conferido a estes. A verdade que os direitos fundamentais deixaram de
ser concebidos apenas a partir da perspectiva das liberdades pblicas
em que se buscava do Estado apenas uma postura passiva. Os direitos
fundamentais da pessoa humana devem ser concebidos, portanto, no
apenas a partir da perspectiva individual, mas tambm luz dos direitos
sociais. Alis, no h como se conceber a consolidao destes direitos
fundamentais apenas da perspectiva do indivduo isoladamente
considerado, mas tambm a partir de sua insero na coletividade. Alis,
temos constantemente afirmado que esta nova viso dos direitos
fundamentais, com uma perspectiva mais social, sentida de forma mais
comum a partir da idia de que o prprio constitucionalismo teria sofrido
profundo impacto das Constituies mexicana de 1917 e de Weimar de
1919.211

A partir do posicionamento estratgico dos direitos sociais no contexto

211
Nesse mesmo sentido, poderia ainda ser citado Hector Gros Espiell (1986) e sua importante contribuio
nesse tema, transcrita por Flvia Piovesan (2002) ao tratar da indivisibilidade e interdependncia
caractersticas dos direitos humanos: S o reconhecimento integral de todos estes direitos pode assegurar a
existncia real de cada um deles, j que sem a efetividade de gozo dos direitos econmicos, sociais e
culturais, os direitos civis e polticos se reduzem a meras categorias formais. Inversamente, sem a realidade
dos direitos civis e polticos, sem a efetividade da liberdade entendida em seu mais amplo sentido, os direitos
econmicos, sociais e culturais carecem, por sua vez, de verdadeira significao. Esta idia da necessria
integralidade, interdependncia e indivisibilidade quanto ao conceito e realidade do contedo dos direitos
humanos, que de certa forma est implcita na Carta das Naes Unidas, se compila, se amplia e se
sistematiza em 1948, na Declarao Universal de Direitos Humanos, e se reafirma definitivamente nos
Pactos Universais de Direitos Humanos, aprovados pela Assemblia-Geral de 1966, e em vigncia desde
1976, na Proclamao de Teer de 1968 e na Resoluo da Assemblia-Geral, adotada em 16.12.1977, sobre
os critrios e meios para melhorar o gozo efetivo dos direitos e das liberdades fundamentais (Resoluo n.
32/130). (ESPIELL, 1986, p. 16-17 apud PIOVESAN, 2002, p. 41).

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constitucional (no Ttulo II do texto constitucional, que trata justamente dos direitos e
garantias fundamentais) e em razo da prpria teoria dos direitos humanos, concebida a
partir da inovao introduzida pela Declarao Universal de 1948, conclui-se que a
Seguridade Social e, conseqentemente, o Direito Sanitrio devem ser interpretados e
concretizados sob a tica constitucional dos direitos e garantias fundamentais e da
primazia da dignidade da pessoa humana, fundamento de nosso Estado Democrtico de
Direito, conforme o art. 1, inciso III, da Constituio Federal brasileira de 1988.

5.2.2 A incidncia e os condicionantes da interpretao constitucional sobre o sistema

jurdico sanitrio

Uma vez delimitado o subsistema jurdico sanitrio e suas relaes internas

Seguridade Social e aos direitos e garantias fundamentais, deve-se passar ao estudo de sua
interpretao constitucional.

A discusso desse mecanismo auto-referencial indispensvel para se alcanar

o sentido e o funcionamento desse amplo sistema de Segurana Social (CORREIA, 2005,
p. 252.) e para prpria a delimitao da dinmica dos processos de seleo e dotao de
sentido de seu subsistema jurdico sanitrio.

De acordo com Eros Roberto Grau (2002, p. 207), interpretar no apenas

compreender [...], consubstancia operao de mediao que consiste em transformar uma
expresso em uma outra coisa.

No que diz respeito interpretao do direito, tem-se que a interpretao

atividade que se presta a transformar disposies (textos, enunciados) em normas; meio
de expresso dos contedos normativos das disposies, meio atravs do qual o juiz
desvenda as normas contidas nas disposies. (GRAU, 2002, p. 39).

Nesse contexto, conforme Correia (2005, p. 253): o sistema de Segurana

Social um sistema que se encontra, a partir de 1988, originariamente em sede
constitucional, sendo assim, acrescenta o referido autor, passou a ser segurana
normativa e, mais, segurana normativa-constitucional.

Em decorrncia de tais consideraes, a seleo dos sentidos e a

operacionalizao de questes relacionadas Seguridade Social, como aquelas pertinentes
sade, sejam elas de ordem pblica ou privada, devem ser feitas a partir da Constituio

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e no a partir dos atos administrativos que, aparentemente, possuem efeito normativo.

(CORREIA, 2005, p. 252).

Tratando-se, pois, da interpretao constitucional faz-se necessrio considerar

a funo elementar dos princpios.

Segundo Grau (2003), a interpretao constitucional marcada pela

ponderao dos valores da sociedade que atravs da Constituio passam a fazer parte do
sistema jurdico na forma de princpios explcitos e implcitos. Em funo dessa
conformao do sistema jurdico, tais princpios devem ser considerados como
conformadores da interpretao das regras constitucionais. (GRAU, 2003, 143).212

Por essa razo, o referido autor afirma que todo intrprete estar sempre
vinculado pelos textos de direito, em especial pelos que veiculam princpios. (GRAU,
2002, p. 209).

212
Deve-se ainda ressaltar a classificao utilizada por Grau (2003, p. 136), para o qual o sistema que o
direito compe-se de: [i] princpios explcitos, recolhidos no texto da Constituio ou da lei; [ii] princpios
implcitos, inferidos como resultado da anlise de um ou mais preceitos constitucionais ou de uma lei ou
conjunto de textos normativos da legislao infraconstitucional (exemplos: o princpio da motivao do ato
administrativo, art. 93, X, da Constituio; o princpio da imparcialidade do juiz, arts. 95, pargrafo nico, e
5, XXXVII da Constituio); e [iii] princpios gerais de direito, tambm implcitos, coletados no direito
pressuposto, qual o da vedao do enriquecimento sem causa. Outra importante classificao dos princpios
a ser considerada proposta por Canotilho (1983) para quem os princpios jurdicos constitucionais se
dividem em: a) princpios jurdicos fundamentais, assim entendidos os princpios historicamente
objectivados e progressivamente introduzidos na conscincia jurdica geral e que encontram uma recepo
expressa ou implcita no texto constitucional (a os princpios da publicidade dos atos jurdicos; da proibio
do excesso o que importa exigibilidade, adequao e proporcionalidade dos atos dos poderes pblicos; o
princpio do acesso ao direito e aos tribunais; o princpio da imparcialidade da Administrao); b) princpios
polticos constitucionalmente conformadores, entendidos como tais os princpios constitucionais que
explicitam as valoraes polticas fundamentais do legislador constituinte (a os princpios definidores da
forma de Estado onde os princpios da organizao econmico-social; os princpios definidores da
estrutura do Estado unitrio ou federal, com descentralizao local ou autonomia local; os princpios
estruturantes do regime poltico princpio do Estado de Direito, princpio democrtico, princpio
republicano, princpio pluralista etc.; e os princpios caracterizadores da forma de governo e da organizao
poltica em geral separao e interdependncia dos poderes, princpios eleitorais etc.); c) princpios
constitucionais impositivos, entendidos assim os princpios constitucionais nos quais subsumem-se todos os
princpios que no mbito da constituio dirigente impem aos rgos do Estado, sobretudo ao legislador, a
realizao de fins e a execuo de tarefas; tais princpios [...] so muitas vezes designados por preceitos
definidores dos fins do Estado, princpios diretivos fundamentais ou normas programticas, definidores
de fins ou tarefas (a o princpio socialista, o princpio da socializao dos meios de produo etc.); d)
princpios-garantia, nos quais includos outros princpios que visam instituir directa e imediatamente uma
garantia dos cidados; a eles atribuda a densidade de autntica norma jurdica e uma fora determinante
positiva e negativa; por se traduzirem no estabelecimento direto de garantias para os cidados, so
chamados de princpios em forma de norma jurdica (a o princpio do nullum crime sine lege e de nulla
poena sine lege, o princpio do juiz natural, os princpios de non bis in idem e in dbio pro reo)
(CANOTILHO, 1983, p. 200-203).

280
 CAPTULO 5
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Essa vinculao aos princpios estar sempre presente na operacionalizao e

nos processos de seleo de sentido com os quais interage o intrprete do direito em sua
interpenetrao com esse sistema social na concretizao da norma em cada caso concreto.

Ademais, a atribuio dessa funo aos princpios possvel graas ao seu

sentido deontolgico que obriga seu destinatrio igualmente, sem exceo, a cumprir as
expectativas generalizadas de comportamento. (GRAU, 2002, p. 112). 213

Nessa linha, ao tratar da interpretao constitucional da Seguridade Social,

conclui Correia (2005, p. 268):

[...] que a interpretao no sistema de Segurana Social uma interpretao

essencialmente de princpios e que os princpios relevam os conceitos
constitucionais dentro de um patamar de unidade poltico-constitucional.
Obtido o conceito, a partir dos princpios, tem-se que todo subsistema
infraconstitucional, e tambm a atuao da administrao pblica, deve se
submeter a esse conceito constitucional. A interpretao deve se fazer luz
desta perspectiva e daquela segundo a qual os direitos sociais so direitos
fundamentais: portanto, ao lado dos direitos fundamentais individuais,
existem os direitos fundamentais sociais, e a estes segundos se aplica toda a
metodologia de interpretao e de dico do direito que aplicvel aos
primeiros, no sentido de maximizao dos resultados.

A Seguridade Social como um todo e, assim, o sistema jurdico sanitrio nela

compreendido devem ser interpretados essencialmente a partir dos princpios
normatizados, implcita ou explicitamente, nos arts. 1, 3, 194 e seguintes da Constituio
Federal de 1988, com especial destaque para a maximizao da dignidade da pessoa
humana. (VILLELA, 2004, p. 41).

Tais expectativas generalizadas pela Constituio Federal de 1988 resultam

dos acoplamentos estruturais entre os diversos sistemas sociais que, a favor ou contra o
Movimento pela Reforma Sanitria, participaram da formao desse sistema maior de

213
Ao tratar da funo essencial dos princpios na conformao do novo direito, frente ao processo de
desestruturao do direito formal/moderno decorrente da crise do Estado Moderno, afirma Grau (2002,
p. 109-110): De seu renovar-se [a idia de direito em seu processo de contnua evoluo] vamos tomando
conscincia, paulatinamente. A teoria jurdica volta-se aos princpios jurdicos, salientando a sua
importncia, seja porque o modo formal de aplicao do direito (direito formal) no satisfaz socialmente,
seja porque o direito moderno (direito posto pelo Estado) no viabiliza, por si s, a fluncia das relaes
sociais e o dinamismo da circulao mercantil, carente de formas renovadas de legitimao. E a verificao
de que os princpios so normas jurdicas, ao lado das regras o que converte norma jurdica em gnero,
do qual so espcies os princpios e as regras jurdicas abre novas vias de indagao, riqussimas, para os
que se dedicam teoria do direito.

281
 CAPTULO 5
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proteo social.

A fora normativa do sistema jurdico sanitrio diz respeito, portanto,

manuteno pelo direito, como verdadeiras normas jurdicas cogentes e auto-aplicveis, de
tais expectativas normativas em relao ao sistema sanitrio situado no sistema geral de
Seguridade Social.

282
 CONCLUSO
_________________________________________________________________________

CONCLUSO

No decorrer deste trabalho, a sua redao foi empreendida com a preocupao

de, ao final de cada um de seus captulos, serem retomadas as principais questes
discutidas e as concluses parciais depreendidas de seu desenvolvimento, promovendo-se,
assim, a sua articulao com as discusses seguintes. Por essa razo, cumpre aqui abordar,
em linhas gerais, os pontos chaves que levaram compreenso da fora normativa do
sistema jurdico sanitrio sob a sua perspectiva sistmica e constitucional.

Por meio do detalhamento da intrincada Teoria da Sociedade de Niklas

Luhmann (1988), foi possvel diferenciar sua singular estrutura conceitual, imprescindvel
para a compreenso dos sentidos atribudos pelo autor a termos aparentemente
sedimentados nas cincias humanas.

Procurou-se discutir a viso luhmanniana dos sistemas sociais autopoiticos

atravs de seus conceitos e de uma aproximao dos sentidos por eles sugeridos, dentro
dos limites e contingncias comunicacionais descritas em sua prpria teoria.214

A compreenso sistmica do direito foi discutida a partir de sua oposio ao

positivismo jurdico cientfico, apresentando-se como uma alternativa capaz de no apenas
superar o isolamento dogmtico do direito e sua descrio aparentemente a-valorativa das
relaes sociais, como tambm assumir o carter auto-referencial e paradoxal de suas
operaes comunicacionais internas sem o recurso a pressuposies lgico-fictcias ou
transcendentais, negao de sua funo transformadora ou sujeio ao consenso
idealizado da razo e do agir comunicativos.

214
Nesse contexto, deve ser assumido o risco de uma interpretao diferenciada da teoria estudada,
relacionado aplicabilidade da descrita contingncia dos sistemas de sentido, dentre os quais se insere o
pesquisador, elaborao em si desta dissertao, no se podendo eximir da dinmica recursiva dos
processos cognitivos humanos, em termos de sua auto-referencialidade descrita por Maturana e Varela
(1980, 2005), muito menos da impossibilidade de separao entre sujeito e objeto de pesquisa.

283
 CONCLUSO
_________________________________________________________________________

Dessa maneira, graas sua abertura cognitiva e sua funo relacionada

generalizao e manuteno contrafactual de expectativas normativas, foi possvel situar o
direito em suas inter-relaes com os demais sistemas sociais que compe a sociedade.

Tal generalizao de expectativas cumpre a necessria reduo da exposio

dos sistemas sociais s frustraes das mesmas atravs de sua normatizao. Por sua vez, a
institucionalizao de tais expectativas estabiliza os conflitos diretos entre expectativas
contrapostas no limitadas a dois, mas a trs ou mais sistemas de sentidos. Tem-se, assim,
uma antecipao de expectativas que sero em parte produzidas pelos sistemas de sentido
para a absoro dessas frustraes e o enfrentamento dos riscos da dupla-contingncia
comunicacional a que esto sujeitos.

Prope-se com isso uma sada ao aparente paradoxo do direito em regular os

demais sistemas igualmente auto-referenciais. Portanto, em que pese o processo de
diferenciao funcional do sistema social global e a impossibilidade de um controle total
de suas operaes a partir de uma perspectiva externa, no se afasta essa funo sistmica
do direito. (LUHMANN, 1992, p. 1434-1435).

No que diz respeito ao sistema jurdico sanitrio brasileiro, para se chegar

compreenso da evoluo de seus acoplamentos estruturais com os demais sistemas sociais
e, dessa forma, redimensionar as expectativas normativas que lhe foram conferidas pela
Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, foi preciso abordar as tenses
sistmicas relacionadas ao desenvolvimento do sistema de sade nacional no decorrer do
sculo XX.

Para a discusso do sistema sanitrio brasileiro, alm da adoo da teoria

sistmica como quadro geral explicativo, foi preciso empreender a reconstituio histrica
das origens da sade pblica e das abordagens bio-polticas de Michel Foucault (1974,
1979) e George Rosen (1979, 1994) com o propsito de se delinear as possveis
diferenciaes funcionais dos sistemas de sade a partir das relaes entre os sistemas
poltico, econmico e cientfico em torno da medicina e da atuao estatal no controle dos
corpos supostamente em nome da sade, na Europa desde o sculo XVIII.

Demonstrou-se, com esse levantamento, a impossibilidade de se considerar a

Revoluo Industrial como o ponto referencial de uma nova responsabilizao do Estado
em matria de sade, uma vez que as pesquisas desenvolvidas pelos referidos autores
demonstram claramente a precedncia da atuao estatal em sade, em momento anterior

284
 CONCLUSO
_________________________________________________________________________

fase do capitalismo industrial, situando-a em diferentes contextos da histria

contempornea numa inter-relao poltica, econmica e social de poder.

Os modelos europeus de Medicina Social, tratados no terceiro captulo, embora

no sejam capazes de fornecer um panorama explicativo completo dos processos
comunicacionais relacionados s polticas pblicas de sade desenvolvidos no Brasil
durante o sculo XX, permitem a compreenso de alguns de seus traos marcantes, como
do autoritarismo e da centralidade administrativa da polcia mdica sanitria, mantida
desde os tempos do Imprio, bem como do Sanitarismo Campanhista da Primeira
Repblica e de seus desdobramentos no saneamento urbano e rural, que incorporam, sua
maneira, parte da tecnologia de estruturao dos servios estatais e da forma de
interveno sobre o espao, caractersticas da Medicina de Estado alem e da Medicina
Urbana francesa.

Por sua vez, as relaes entre os sistemas poltico e econmico brasileiros,

delineadas desde o perodo imperial, no corroboram a tese de uma simples evoluo dos
cuidados mdicos e assistenciais em sade no sentido de sua gradual coletivizao e
nacionalizao com a ampliao de atividades estatais nessa rea, tal como, se depreende,
em princpio, das leituras de Sueli Gandolfi Dallari (1987) e Gilberto Hochman (1998).

Foi possvel contrastar a esse entendimento a forma como o Estado brasileiro

contribuiu, j no incio do sculo passado, de maneira decisiva para a manuteno e o
desenvolvimento da prpria medicina privada, seja em seu inicial aspecto individualista e
liberal, passando pelo posterior fomento do mercado de assistncia mdica em sua restrita
e igualmente privada prestao de servios aos segurados das Caixas de Aposentadorias e
Penses e dos Institutos de Aposentadorias e Penses controlados pelo poder estatal.

No movimento inverso tendncia dos pases europeus que passaram pela

reviso de suas polticas sociais no ps-guerra, no Brasil, consolida-se, a partir da dcada
de 1940, uma duradoura articulao entre os sistemas poltico e econmico, resultando,
da, uma nova estratgia bio-poltica, em termos foucaultianos, voltada ao fortalecimento
do Estado e viabilizao das prticas econmicas na linha da Medicina Social inglesa dos
Pobres e da Fora de Trabalho, que permitiu a coexistncia de uma assistncia mdica aos
pobres deliberadamente precria, acompanhada do esquadrinhamento geral da sade
pblica e do controle sanitrio da fora de trabalho, conformando uma organizao do
sistema sanitrio ao mesmo tempo assistencial, privada e administrativa.

285
 CONCLUSO
_________________________________________________________________________

A evoluo do sistema sanitrio nacional revelou-se, assim, marcada pela

dualidade das polticas pblicas de sade, divididas entre o sanitarismo campanhista e a
restrita assistncia mdica previdenciria, e pelas disputas entre os sistemas econmico e
cientfico em torno desse emergente sistema social, cada qual buscando influir, a partir de
sua peculiar lgica interna, na definio e generalizao de sentidos contrapostos para a
sade. Como resultado, sade pblica restou desempenhar a um papel cada vez mais
secundrio no mbito das polticas pblicas brasileira at a dcada de 1970.

No que diz respeito ao direito sade, outra importante concluso a que se

pde chegar no presente estudo, relaciona-se ao questionamento levantado logo no incio
do quarto captulo acerca da possibilidade de se utilizar o trmino da Segunda Guerra
Mundial e a evoluo dos sistemas sociais europeus, no sentido da implementao do
Estado de Bem-Estar Social e da nova compreenso da sade como um direito universal de
todos, declarada em 1948 pela Organizao das Naes Unidas, como determinantes de
uma suposta reformulao da ateno dos sistemas sociais brasileiros e do prprio Estado
para com a sade de sua populao, em mesmo grau de importncia e fora transformadora
capazes de superar a conformao do sistema sanitrio desenvolvida at ento no Brasil.

As particularidades da sociedade brasileira e a sua dinmica evolutiva levaram

ao surgimento tardio de diferentes processos comunicacionais capazes de viabilizar novas
articulaes entre os sistemas sociais no pas, de maneira contundente, em torno do
Movimento pela Reforma Sanitria apenas no final do sculo XX, no contexto maior da
redemocratizao do Brasil.

Esse intrincado processo demonstra que a Segunda Guerra, a despeito de sua

importncia para a histria mundial e de seu valor simblico para a afirmao dos Direitos
Humanos no plano internacional, no teve, em princpio, o mesmo impacto transformador
na realidade brasileira, nem as respostas de seus sistemas sociais s expectativas cognitivas
decorrentes da introduo do modelo de Bem-Estar Social, das polticas keynesianas e do
desenrolar do Plano Beveridge em alguns Estados europeus desde a dcada de 1950.

A redefinio do papel do Estado em relao sade da populao, elevando-

se os cuidados condio de direito fundamental no Brasil, est relacionada s tenses
entre os diversos sistemas sociais, mobilizados a favor e contra a ruptura com o modelo
biomdico de organizao da sade que vinha se consolidando at a dcada de 1970,
quando seus sinais de esgotamento e sua incapacidade de atender s expectativas sociais

286
 CONCLUSO
_________________________________________________________________________

em torno da sade propiciaram uma profunda reformulao de seus objetivos e de sua

lgica organizacional, reforada pela institucionalizao das novas expectativas
normativas em torno da sade atravs da Constituio Federal de 1988 e de sua afirmao
entre os direitos sociais fundamentais.

A evoluo da sociedade brasileira e do nvel de diferenciao funcional de

seus subsistemas sociais, como foi possvel discutir no ltimo captulo, levou a
Constituio a desempenhar uma funo normativa mais geral, por meio de seus
programas e princpios constitucionais.

A partir da teoria dos sistemas de Niklas Luhmann foi possvel interpretar essa
nova funo, bem como identificar seus programas e princpios constitucionais como
complexes de expectativas normativas, imprescindveis para a formao de meios de
comunicao simbolicamente generalizados, atravs dos quais essas complexes se
autonomizam em casos concretos permitindo a recursividade das operaes seletivas de
sentido, no interior dos sistemas sociais.

No que diz respeito especificamente ao sistema jurdico sanitrio, por meio de

sua contextualizao no sistema global de Seguridade Social, pode-se explicitar como os
princpios constitucionais da Ordem Social, enquanto normas, interagem em seus
processos seletivos de informaes na medida em que delimitam os sentidos possveis de
seu cdigo binrio direito/no-direito.

Conferem, dessa forma, um mnimo de coerncia interna auto-

referencialidade do Direito Sanitrio, exercendo o controle interno de suas operaes
comunicacionais, seu direcionamento e as condies sob as quais tais processos podem e
devem se desenvolver.

Em sentido amplo, a interpretao constitucional dos princpios, sob a

perspectiva sistmica, permite a evoluo do prprio direito e o desempenho de suas
funes normativas medida que a produo legislativa se mostra incapaz de atender a
essa generalizao de expectativas e uniformizao parcial dos sentidos atribudos por
sistemas sociais cada vez mais especializados, cujos meios de comunicao
simbolicamente generalizados no so captados pela dinmica legislativa tradicional.

Conclui-se este trabalho, negando mais uma vez a reduo interpretativa da

Constituio a um simples mecanismo de acoplamento estrutural entre os sistemas poltico

287
 CONCLUSO
_________________________________________________________________________

e jurdico. As diferentes possibilidades de sentido para o termo poltica, permitem

redimensionar as suas atribuies em relao sociedade como um todo.

Dentro de seus limites, cabe ao direito e s normas constitucionais, entre as

quais se destacam os princpios, exercerem a generalizao congruente de expectativas,
influindo parcialmente nos processos comunicacionais dos demais sistemas que dependem
dessas expectativas normativas para sua estabilizao e seu funcionamento.

Por conseguinte, no que diz respeito mais ao tema desta dissertao, tem-se
que a Seguridade Social e o sistema jurdico sanitrio nela compreendido devem ser
interpretados essencialmente com base nos princpios normatizados, implcita e
explicitamente, nos artigos 1, 3, 194 e seguintes da Constituio Federal de 1988, com
especial destaque para a maximizao da dignidade da pessoa humana.

De todo o exposto, no se pode, portanto, deixar de reafirmar a conclusiva

assertiva do ltimo captulo.

Considerando-se, pois, as expectativas normativas generalizadas pela

Constituio Federal de 1988 como o resultado dos acoplamentos estruturais entre os
diversos sistemas sociais que, a favor ou contra o Movimento pela Reforma Sanitria,
participaram da formulao do sistema constitucional de proteo social, outro no pode
ser o entendimento da fora normativa do sistema jurdico sanitrio seno que esta diz
respeito manuteno pelo direito, como verdadeiras normas jurdicas cogentes e auto-
aplicveis, das referidas expectativas normativas em relao ao sistema sanitrio nacional a
partir do sistema geral de Seguridade Social.

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