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E
1 autor critica las estructuras polticas plasmadas en nuestra Constitucin de 1993.
CONSIDERACIONES GENERALES
El presente trabajo tiene como finalidad anali- l. Las restricciones para la disolucin de la
zar los elementos constitutivos del rgimen po- Cmara de Diputados, especialmente el re-
ltico institucionalizado por el texto fundamen quisito contenido en el artculo 227 de la
tal aprobado por el Congreso Constituyente de Constitucin de 1979 de exigir como supues-
1993. Siguiendo a Bordeau' 1 ' consideramos que to fctico habilitante para la disolucin la
el conjunto de instituciones en que se distribu- censura o negacin de confianza por la C-
yen los mecanismos de decisin poltica confor- mara a tres Consejos de Ministros. En conse-
man el rgimen poltico. En esta misma idea de cuencia no se previ un real equilibrio entre
pensamiento, Duverger'"' ha sealado grfica- la responsabilidad poltica ministerial y su
mente que : "en cierto modo los regmenes pol- contraparte: el derecho de disolucin.
ticos son constelaciones cuyas instituciones po- 2. La incongruencia del sistema electoral- que
lticas son las estrellas. As, Duverger enfa- a diferencia del sistema francs- slo prev
tiza que los regmenes polticos son conjuntos la segunda vuelta <ballotageJ para la elec-
coherentes y coordinados de instituciones cons- cin por sufragio directo del Presidente de la
titucionales. Repblica en tanto que la composicin del
Nuestro anlisis del conjunto de estructuras Congreso queda definida en una sola vuelta.
polticas nos permite afirmar que se constitu- Esta mixtura incoherente del sistema electo-
cionaliza una forma de gobierno que conducir a ral exige la mayora absoluta de sufragios
serios desequilibrios institucionales agravando para la eleccin del Presidente pero no le
disfuncionalidades graves del rgimen poltico asegura la mayora parlamentaria en el
de la Constitucin de 1979. Congreso como ocurri con Alberto Fujimori
Como cuestin previa revisaremos las disfun- en 1990.
cionalidades ms relevantes de la forma de
gobierno de la Constitucin de 1979. Recientes A estas dos disfuncionalidades constitucionales
estudios han sealado' 3 ' incongruencias y limi- debemos agregar la laguna en materia de con-
taciones del modelo constitucional de 1979 en trol de las funciones legislativas del Poder Eje-
las relaciones Gobierno-Parlamento en los si- cutivo que fue rellenada por el Congreso me-
guientes aspectos: diante la Ley No. 25397 de control parlamenta-
rio de los actos normativos del Presidente de la
Las limitaciones para el ejercicio de la mo- Repblica.
Csar Ochoa Cardich cin de censura. Las incongruencias del rgimen constitucional
Abogado Las restricciones para la disolucin de la de 1979 explican en parte la crisis constitucio-
Secretario Acadmi-
Cmara de Diputados. nal que estalla con el golpe de estado del 5 de
La virtual inmutabilidad>> de gobierno y abril de 1992. Frente a esta situacin se abre
co de la Facultad de
parlamento. como salida poltica la convocatoria a elecciones
Derecho de la
La inconsistencia del sistema electoral. del Congreso Constituyente de 1993 y la promul-
Pontificia Universidad
La debilidad del Consejo de Ministros y de su gacin de una nueva Constitucin que la mino-
Catlica del Per Presidente. ra de oposicin considera un modelo constitu-
cional autoritario con el revestimiento de forma-
De esta enumeracin nos interesa subrayar como lidades democrticas. .
disfuncionalidades que contribuyeron a precipi- Por lo expuesto, nos interesa precisar cules son
tar la ruptura del orden constitucional el 5 de los elementos que caracterizan a un estado de-
abril de 1992 a las siguientes: mocrtico constitucional y que lo distinguen de
frente a la responsabilidad poltica de modo que das de haber asumido sus funciones, cuanto
constitua un medio de resistencia contra la como facultativa planteada en cualquier mo-
voluntad de una mayora parlamentaria adver- mento por el Presidente del Consejo, a nombre de
sa. As, el gabinete en Gran Bretaa y en ciertas ste, ante el Congreso (art. 133 ).
monarquas parlamentarias no est obligado a En los trminos del art. 133 la no aprobacin de
dimitir tras sufrir una derrota en la Cmara la cuestin de confianza como la aprobacin de la
sino hasta conocer la opinin del cuerpo electo- mocin de censura contra el Presidente del Con-
ral despus de la disolucin, lo que no es viable sejo obliga a la dimisin del Gabinete.
en regmenes polticos tan diversos como los de La tercera tesis sostiene que la fundamentacin
Espaa, Francia y Per en los cuales el gabinete del control parlamentario reside en la relacin
derrotado est obligado a dimitir. Empero, en la fiduciaria entre el Parlamento y el Gobierno que
actualidad la finalidad fundamental de la diso- se expresa en la confianza planteada por el
lucin es la de constituir un instrumento para Gabinete recin constituido.
reforzar la posicin mayoritaria del partido de Esta relacin fiduciaria en el marco de la Cons-
gobierno o superar un impasse de funcionalidad titucin peruana de 1993 se manifiesta en el
cuando no goza de mayora. debate de la poltica general del Gobierno y las
Sentadas estas precisiones generales pasamos a principales medidas que requiere la gestin del
analizar el fundamento jurdico del control par- Gabinete (programa gubernamental> durante el
lamentario del Gabinete, los instrumentos de cual el Presidente del Consejo plantea la cues-
exigibilidad de la responsabilidad poltica y su tin de confianza' 15 '.
contraparte, la potestad de disolucin. De acuerdo al rgimen poltico de 1993 el Gabi-
nete necesita al momento de la revisin de su
b. Fundamento del control Parlamentario programa por el Congreso de una confianza afir-
del Gabinete mativa explcita con apoyo mayoritario. A partir
A este respecto, mencionaremos tres tesis mane- de ese momento se presume la continuidad de esa
jadas sobre el tema. La primera tesis se basa en confianza en tanto no se manifieste expresa-
el principio de verificacin de la accin del Go- mente la desconfianza mediante la aprobacin
bierno - Consejo de Ministros- respecto a las de una mocin de censura, de iniciativa congre-
directrices polticas del Parlamento. En esta sal, o el rechazo de una nueva cuestin de confian-
lnea, la Constitucin de 1993 desarrolla la za planteada por el Presidente del Consejo .
responsabilidad poltica ante el Congreso unica- A nuestro juicio, el control parlamentario del
meral: El Congreso hace efectiva la responsabi- Gabinete es un control poltico de un rgano
lidad poltica del Consejo de Ministros, o de los constitucional por otro, derivado del principio de
Ministros por separado, mediante el voto de separacin de poderes (art. 43 Const l: con el fin
censura o el rechazo de la cuestin de confianza, de asegurar que el Consejo de Ministros cumpla
(art. 132). Asimismo, encontramos manifesta- con los fines que constitucionalmente la estn
ciones de este principio en el art. 130: Dentro de fijados en materia de direccin y gestin de los
los treinta das de haber asumido sus funciones, servicios pblicos (art. 119 Const) conforme a las
el Presidente del Consejo concurre al Congreso, directrices polticas del Congreso.
en compaa de los dems ministros, para expo-
ner y debatir la poltica general del gobierno y c. Instrumentos Constitucionales de Exigibilidad
las principales medidas que requiere su gestin. de la Responsabilidad Poltica Ministerial
Plantea al efecto cuestin de confianza. En trminos constitucionales, el programa gu-
La segunda tesis fundamenta el control en la bernamental est sujeto a la revisin del Con-
facultad de dimisin parlamentaria del Gobier- greso a travs de una exposicin del Presidente
no. As, el Congreso, por iniciativa propia, puede del Consejo, dentro de los treinta das de haber
declarar la responsabilidad poltica del Gabine- asumido sus funciones (art. 130) siguindose a
te mediante el voto de censura como a travs del continuacin un debate al trmino del cual se
rechazo de la cuestin de confianza solicitada vota la cuestin de confianza como corolario, la
por el Consejo o por los ministros por separado que debe ser obligatoriamente planteada por el
(art. 132). Debe anotarse que la cuestin de Presidente del Consejo.
confianza surge tanto como obligatoria, pero de La cuestin de confianza slo puede ser plantea-
iniciativa ministerial, al momento de debatir la da por iniciativa ministerial y tiene como finali-
poltica gubernamental dentro de los treinta dad transformar en mayora positiva la aprecia-
mente con el Presidente de la Repblica confor- to. A este respecto, debe superarse la sacrali-
maran el Ejecutivo Dual, correspondiendo el zacin del Presidente de la Repblica abriendo
nombramiento y remocin de los ministros al la posibilidad del juicio poltico (impeachment) y
Presidente a propuesta vinculante del Primer su desinvestidura en casos de delitos graves
Ministro. As, al Presidente de la Repblica, contra la Administracin Pblica como es viable
complementando su rol de Jefe de Estado le en los regmenes norteamericano, brasileo y
correspondera el arbitraje de las relaciones venezolano.
polticas y la funcin de Comandante en Jefe de
las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional.'~ 4 ' BURDEAU, Georges. Mtodo de la ciencia poltica. Ed.
De otro lado, se deber reservar al Presidente Depalma, Buenos Aires, 1964, p. 440.
determinadas atribuciones dispensadas de re- 2 DUVERGER, Maurice. Sociologa poltica. Ariel, Barcelo-
na, 1968, p. 109.
frendacin ministerial. 3 EGUIGUREN, Francisco. Las relaciones entre gobierno
Dentro de este rgimen de colaboracin de pode- y parlamento: elementos para una propuesta de reforma
res la responsabilidad ministerial puede ser en el Per .. , en: Lecturas constitucionales andinas 2, CAJ,
Lima, 1993, pp. 158-190.
declarada por la Cmara cuando se rehuse la 4 VANOSSI, Jorge R. .. Democracia constitucional. Pluralis-
cuestin de confianza de iniciativa guberna- mo y control .. en: El control parlamentario en las demo-
mental o cuando se apruebe la mocin de censu- cracias pluralistas (varios), Ed. Labor, Espaa, 1978, p.l9.
ra de iniciativa parlamentaria. 5 Ibdem, pp. 20-21.
6 KELSEN, Hans. Esencia y valor de la democracia. Ed.
Como contrapartida debe reconocerse la potes- Nacional, Mxico, 1974, p. 195.
tad del Jefe del Estado de decidir, con acuerdo 7 Vase: Debate, nm 73. Apoyo, Lima, 1993, p.13.
del Primer Ministro, la disolucin de la Cmara 8 El Presidente como Jefe Supremo de las Fuerzas Arma-
das es superior jerrquico de la justicia militar que con-
Poltica con flexible discrecionalidad a fin de forme al art. 173 de la nueva carta es aplicable a los
mantener el equilibrio de poderes. De otro lado, civiles en los casos de los delitos de traicin y de terroris-
consideramos que a nivel constitucional debe mo que la ley determina. Si el sistema constitucional
reforzarse los mecanismos de control en materia reposa en la separacin de poderes (art. 43. Const.) debe-
ra considerarse prohibido que el Ejecutivo, por si me-
de decretos de urgencia y legislacin delegada diante resoluciones emanadas de organismos que actan
para frenar el uso desbordado de las funciones en su rbita, realice funciones judiciales. A este respecto,
legiferantes del Poder Ejecutivo. cabe citar a SAENZ, Luis (Los lmites materiales de una
reforma constitucionah en: El Jurista, Revista peruana
Por ltimo, debe limitarse la reeleccin presi- de derecho, nm 5, Lima 1992, p. 90): .. En cambio, se
dencial inmediata por una sola vez como en el entiende que una reforma constitucional resulta material-
sistema norteamericano y ponerse fin al princi- mente inconstitucional, cuando el rgano modificador, sin
pio de irresponsabilidad poltica y penal del tomar en cuenta lo que la Carta fundamental determina,
incorpora normas que resultan contradictorias o incon-
Presidente de la Repblica. gruentes frente a otras normas y principios expresamente
En aquellos mbitos que sean asignados como consagrados en la misma Constitucin o, cuando introdu-
competencias del Jefe del Estado que no requie- ce disposiciones, que alteran o desnaturalizan el sentido
finalista que implcitamente subyace o fundamenta al texto
ran refrendacin ministerial es viable el princi- supremo ...
pio de responsabilidad poltica del Presidente, 9 La Constitucin debi prever los instrumentos de control
que opera por ejemplo en el rgimen semi-presi- parlamentario de los decretos de urgencia mediante una
dencial austraco. Resolucin de Congreso inobservable por el Ejecutivo como
lo propone DELGADO GUEMBES, Csar. El reequilibrio
La Constitucin de 1993 en la lnea de la monar- de poderes (reflexiones acerca dela Ley No 25397) en:
qua presidencial ha reiterado el absurdo prin- Lecturas sobre temas constitucionales 8, CAJ, Lima 1992,
cipio de la responsabilidad penal restringida del p. 238 puesto que "el uso de la observacin sobre aquella
sera seal o indicio de autoritarismo ...
Presidente slo en determinados casos muy ex- 10 El pleno del Congreso Constituyente no aprob la pro-
cepcionales por los cuales puede ser acusado, puesta de la Comisin de Constitucin de reconocer al
durante su perodo: por traicin a la Patria; por Presidente de la Repblica la desorbitada atribucin de
impedir las elecciones presidenciales, parlamen- promulgar parcialmente cualquier ley observada en la
parte que no observa, que fuera sustentada enfticamente
tarias, regionales o municipales; por disolver el por el congresista Chirinos Soto. la referida propuesta
Congreso, salvo en los supuestos previstos en el vulneraba el principio de unidad inescindible de la ley y
art. 134 de la Constitucin, y por impedir su coronaba al Jefe de Estado como un presidente absolutis-
ta.
reunin o funcionamiento, o los del Jurado na- 11 FERNANDEZ SEGADO, Francisco. Las relaciones entre
cional de Elecciones y otros organismos del sis- los rganos de Gobierno en la Constitucin del Per: un
tema electoral (art. 117). De modo que en la modelo hbrido entre el presidencialismo y el parlamen-
prctica la norma es un paraguas de irresponsa- tarismo en: Derecho, nm 43-44, Lima, 1989, p. 182.
12 NOGUEIRA, Humberto. El rgimen semipresidencial: una
bilidad penal cuasi-absoluta durante su manda- alternativa viable al presidencialismo en Chile en : Lec-