Sunteți pe pagina 1din 40

Seciunea 3

Principiile administraiei publice locale

3.1. Precizri prealabile

Principiile administraiei publice locale exprim n mod sintetic o serie de


trsturi generale, avnd rolul de a asigura o construcie unitar a sistemului, n special n
procesul de elaborare a normelor de drept, avnd i o dimensiune cognitiv, contribuind
la mai buna cunoatere a sistemului.
Dreptul administrativ prezint fa de alte ramuri ale dreptului o serie de
particulariti dintre care putem aminti faptul ca nu este codificat i are cacarter dinamic.
Din punctul de vedere al consacrrii, principiile dreptului administrativ se mpart n
principii cuprinse ntr-un act normativ de exemplu Principiul autonomiei locale
prevzut de art. 120 din Constituie, i princiipii care se desprind din mai multe acte
normative de exemplu principiul revocabilitii actelor administrative1.
Dei Constituia Romniei, n Titlul III Autoritile publice, la Cap. V
Administraia public, Seciunea a 2a Adminitraia public local, art. 120 Principii de
baz, instituie numai trei principii constituionale ce fundamenteaz organizarea i
funcionarea administraiei publice din Romnia, respectiv autonomia local,
descentralizarea i deconcentrarea serviciilor publice, legea cadru a administraiei
publice locale Legea nr. 215/2001, consfinete ca principii un numr de ase principii
de baz : principiul descentralizrii, cel al autonomiei locale, al deconcentrrii serviciilor
publice, al eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, al legalitii i principiul
consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit2.

3.2. Principiul autonomiei locale

Principiul autonomiei locale este principiul fundamentul care guverneaz


administraia public local i activitatea autoritilor acesteia, care const n dreptul
unitilor administrativ-teritoriale de a-i satisface interesele proprii fr amestecul
autoritilor centrale, principiu care atrage dup sine descentralizarea administrativ,

1
Ctlin Blan, Drept administrativ i tiina administraiei suport de curs anul II, sem. I,Iai, 2008, p.25.
2
Mdlina Voican, Principiile administraiei publice. Principiul consultrii cetenilor, Ed. Universitaria,
Craiova, 2007, p. 7.
autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implic autonomia 3. De
asemenea, prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor
administraei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul
colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii. Acest
drept se exercit de consiliile locale i primari, precum i de consiliile judeene, autoriti
ale administraiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber
exprimat, pe baza scrutinului de list i a scrutinului uninominal, precum i a
candidaturilor independente4.
Acest principiu este formulat expres att de dispoziiile art. 120 din Constituie,
ct i de cele ale art. 2 din Legea nr. 215/2001 i ocup un rol prioritar ntre celelalte
principii pe care se bazeaz administraia public n unitile administrativ-teritoriale.
Autonomia local, privit exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare
dect ca o ultim treapt de dezvoltare a descentralizrii administrative, ci ca o form
modern a principiului ca atare. n esen, aceasta reprezint transferarea unor
competene de la nivel central ctre diverse organe sau autoriti administrative, care
funcioneaz autonom n unitile administrativ-teritoriale, autoriti alese de ctre
colectivitile locale respective, considerate i corpuri administrative autonome5.
Principiul autonomiei locale, n practic cunoate dou forme: autonomia
funcional (tehnic) i autonomia teritorial. Autonomia funcional const n
recunoaterea posibilitii pentru unele servicii publice de a beneficia de autonomie n
domeniul lor de activitate, iar autonomia teritorial este cea prin care se recunoate
unitilor administrative dreptul, n condiiile legii, de a se autoadministra.
n tiina juridic, autonomia este legat de un component al teritoriului unui stat,
se recunoate de ctre stat dar nu unor segmente etnice ale populaiei, ci tuturor
locuitorilor cuprini ntr-o unitate administrativ-teritorial. De asemenea, trebuie subliniat
c autonomia unei uniti administrativ-teritoriale nu se opune autonomiei alteia, dup
cum nu poate fi mai larg dect alta.

3
Corneliu Manda, Drept Administrativ, Tratat elementar, ediia a IV-a, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007,
p. 196.
4
Mircea Preda, Benonica Vasilescu, Drept adminstrativ, partea special, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007,
p. 156.
5
Corneliu Manda, op.cit., p. 196.
Admiterea unor asemenea concepte ar nsemna s se creeze o discriminare ntre
cetenii unei ri, n funcie de apartenena lor la o naiune sau o minoritate naional. De
alftel, asemenea concepte nu sunt folosite i nici acceptate n doctrina constituional i
de drept administrativ, cum, de asemenea, nu sunt reinute nici n documentele
internaionale.
n schimb, autonomia local este considerat de ctre doctrina constituional est-
european, ca find una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativ. n
acest sens Pierre Pactet apreciaz c autonomia local asigur un nalt grad de
democraie, colectivitile teritoriale autonome fiind veritabile contrapuneri i n aceast
calitate pot s previn abuzul guvernului central6.
n doctrina constituional se recunoate, pe lng valenele pozitive, i unele
neajunsuri ale autonomie locale, formndu-se, datorit acestora chiar i un curent de
opinie potrivnic absolutizrii i exagerrii ideii de autonomie local, mai ales n statele pe
teritoriul crora problema naional poate deveni o surs de conflict interetnic.
Coninul principiului autonomiei locale se regsete att n activitatea
administraiei publice locale romneti, ct i n raporturile dintre autoritile comunale,
oreneti i judeene, precum i n relaiile dintre acestea i autoritaile administraiei
publice deconcentrate.
Drept dovad, n acest sens, st nsi sintagma folosit de legiuitorul constituant
n titlul seciunii a 2 - a a capitolului V, de administraiei public local, seciune ce
include administraia comunal, orenesc (municipal) i judeean. Altfel spus, nu
avem o administraie public local i o administraie public judeean, ci o singur
administraie public local, n care raporturile dintre administraiile componente au la
baz principiile precizate n norma constituional a art. 120, ce subliniaz astfel
inexistena subordonrii ierarhice a acestora.
n acelai timp se constat c legiuitorul constituant face i o delimitare clar ntre
conceptul de administraie public local (a unitii administrativ-teritoriale) i cel de
autoritate a administraiei publice locale, consiliul local, primarul i consiliul judeean,
acestea fiind nominalizate, n mod distinct, n normele constituionale ale art. 121 i 122,
ca autoriti ale administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n

6
Ibidem, p.198.
comune i orae, i respectiv de autoritate a administraiei publice pentru coordonarea
activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de
interes judeean.
Aparent, numai administraia public din unitile administrativ-teritoriale se
ntemeiaz pe principiul autonomiei locale, aa cum s-ar putea aprecia din dispoziiile
constituionale ale art. 121 alin. 1, care stabilete c numai autoritile comunale i
oreneti sunt cele prin care se realizeaz autonomia local, nu i cele de la nivelul
judeului.
n mod logic ns, principiul autonomie locale, privete toate autoritile
administraiei publice locale, comunale, oreneti i judeene, aceasta rezultnd din
nsi norma constituional a art. 120, care prevede c administraia public din
unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomie locale. Ca atare,
apare evident ca atta timp ct administraia public local are la baz autonomia local,
pe cale de consecin i autoritile administraiei publice de la nivelul judeului se bucur
de aplicarea aceluiai principiu, chiar dac constituantul nu a mai fcut o referire expres,
cu privire la acesta, ca n cazul autoritilor de la nivelul comunei i oraului7.
Autonomia local reprezint, n opinia lui Ioan Vida, un principiu constituional,
dar i un mod de organizare a administraiei colectivitilor locale, care are o aplicare
general valabil la nivelul ntregului sistem al administraiei publice locale.
Principiul autonomiei locale nu confer desigur, automat i dreptul pentru
colectivitile locale de a rezolva sindure orice problem a unitii administrativ-
teritoriale, dei acest fapt reiese, la prima vedere, din dispoziiile normei constituionale a
art. 121 alin. 2, conform creia consiliile locale i primarii rezolv treburile publice din
comune i orae.
n sensul celor afirmate, chiar legiuitorul constituant precizeaz acest lucru n
textul art. 123 alin. 2, cnd stabilete calitatea prefectului de conductor al serviciilor
deconcentrate ale minsiterelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-
teritoriale, subliniind c la nivelul lor acioneaz i serviciile statului pentru rezolvarea
unor probleme ale acestora, n afara autoritilor locale.

7
Ibidem, p. 200.
Apoi, orict de ntinse ar aprea competenele autoritilor prin care se realizeaz
autonomia local, ele nu pot trece dincolo de statutul unitii administrativ-teritoriale. Cu
alte cuvinte, chiar dac sunt nzestrate cu personalitate juridic, aceste uniti nu pot
deveni entiti statale, iar autoritile alese nu pot avea putere de decizie politic major,
ntruct ele trebuie s-i desfoare activitatea n limitele i n condiiile legii i totodat
nu se pot sustrage tutelei administrative, supravegherii autoritilor centrale.
n consecin, se consider c principiul autonomiei locale, n contextul
capitolului V, Administraia public, seciunea a 2 - a, Administraia public local, din
Constituia Romniei, nu se difereniaz de conceptul de descentralizare administrativ i,
ca atare, nu poate conduce la independena colectivitilor locale, ci la coexistena
acestora n cadrul statului unitar i indivizibil8.
Comunele, oraele i judeele, potrivit legii, sunt persoane juridice de drept
public, cu capacitate juridic deplin, au un patrimoniu, un buget propriu i hotrsc n
tot ceea ce privete administrarea intereselor locale, exercitnd, n condiiile legii,
autoritatea n limitele administrativ-teritoriale stabilite. Se remarc c principiul
autonomiei locale se fundamenteaz pe prpriul su patrimoniu, care este administrat i
gestionat de ctre autoritile alese ale administraiei publice locale, n conformitate cu
prevederile legale9.
Patrimoniul de care dispune fiecare colectivitate din unitile administrativ-
teritoriale constituie, n fapt, izvorul dezvoltrii i prosperitii sale, al rezolvrii, la nivel
superior, a cerinelor i treburilor locuitorilor.
Patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale reprezint att surse de venituri
pentru colectivitile locale, ct i mijloace de garantare a creditelor de care acestea au
nevoie n realizarea unor obiective economico-sociale cu valoare mare, dar absolut
necesare vieii i muncii locuitorilor.
Pentru realizarea autonomiei locale, autoritile administraiei publice din
comune, orae i judee elaboreaz i aprob bugete de venituri i cheltuieli, avnd
dreptul ca, n condiiile legii s instituie i s perceap impozite i taxe locale. Cu alte
cuvinte, n acest caz, astfel de reglementri creeaz cadrul necesar i concret de
manifestare a autonomiei locale n ceea ce privete finanele publice.
8
Mircea Preda, Benonica Vasilescu, op. cit., p. 159
9
Corneliu Manda, op. cit., p. 201.
Semnificativ este i reglementarea modalitilor concrete n care trebuie s se
manifeste i s se realizeze autonomia local i care privete, n concret, modul de
organizare i funcionare ale administraiei publice.
n acelai context, mai trebuie subliniate urmtoarele aspecte, care nu pot fi
ignorate, i anume:
- autonomia local reprezint att un drept ct i o obligaie pentru autoritile
reprezentative ale colectivitilor locale, care au misiunea de a gestiona i rezolva toate
problemele populaiei din raza lor administrativ-teritorial;
- toate drepturile i ndatoririle rezultate din coninutul principiului autonomiei locale,
se exercit n numele colectivitilor locale, ca o consecin a mputernicirilor date de cei
pe care i reprezint, cu alte cuvinte numai pe baza mandatului ncredinat de electorat;
- n legtur cu modul n care i-au ndeplinit drepturile i obligaiile ce le revin, n
virtutea principiului autonomiei locale, autoritile administrative publice locale rspund,
din punct de vedere politic, n faa celor care le-au ales, iar din punct de vedere juridic, n
faa statului;
- ndeplinirea drepturilor i a obligaiilor autoritilor administraiei publice locale se
face numai n interesul colectivitilor pe care le reprezint;
- n competena autoritilor administraiei publice locale sunt date spre rezolvare i
administrare, numai o parte a treburilor publice i anume acea parte care este delimitat
expres de lege n funcie de atribuiile i sarcinile acestor uniti consiliu local, primar i
consiliu judeean. Alte treburi publice din unitile administrativ-teritoriale sunt prevzute
de lege n competena altor autoriti ale statului, din sfera executiv sau judectoreasc,
dup caz sau altor autoriti organizate pe alte criterii regii autonome, instituii
publice, asociaii, fundaii etc10.
Concluzionnd putem spune c autonomia local este un principiu constituional
proclamat de Constituia Romniei, care confer dreptul colectivitilor locale de a-i
rezolva singure problemele locale, n cadrul legii i al statului unitar.

3.3. Principiul descentralizrii

10
Gheorghe Zaharia, Drept administrativ romn, Ed. Ankarom, Iai, 1998, p.191.
Regimul descentralizrii n administraia public este specific statului de drept i
presupune rezolvarea problemelor locale de ctre autoriti alese de ctre colectiviti
locale (nu numite de la centru), care nu se subordoneaz ierarhic autoritilor centrale,
funcionnd autonom, n condiiile legii, iar actele lor (chiar i cele ilegale) nu pot fi
anulate dect de autoriti din sfera altei puteri a statului, respectiv de instanele
judectoreti. n sistemul constituional romn, descentralizarea privete deci, pe plan
organizatoric i instituional, autoritile administraiei publice locale alese consiliile
locale, primriile i consiliile judeene, inclusiv instituiile publice care le sunt
subordonate iar pe plan funcional, competenele i atribuiile care le sunt conferite de
lege11.
n pofida faptului c legiuitorul constituant nu afce referire expres la serviciile
publice descentralizate, se apreciaz totui c principiul descentralizrii serviciilor
publice se regsete aplicat la nivelul ntregii administraii publice locale, aa cum
precizeaz norma constituional a art. 120 alin. 1, respectiv, n cadrul principiului
descentralizrii.
Se consider, de altfel, c dispoziiile constituionale ale art. 120 alin. 1,
coroborate cu cele ale art. 32 alin. 6 i 123 alin. 2, subliniaz intenia constituantului
romn de a promova, la nivelul administraiei publice romneti principiul
descentralizrii serviciilor publice sau descentralizrii tehnice ori funcionale, aa cum
mai este ea desemnat n literatura noastr juridic.
Descentralizarea serviciilor publice const, n fapt, n recunoaterea unei anumite
autonomii i acordarea personalitii juridice unor instituii sau servicii publice organizate
la nivelul unitilor administrativ-teritoriale12.
Numeroi specialiti n materie analizeaz i concentreaz simultan principiul
descentralizrii serviciilor publice i cel al autonomiei locale, considerndu-le, din multe
puncte de vedere, inseparabile.
n doctrina romneasc, influenat n mare msur i de cea francez, s-a
considerat c administraia reprezint totalitatea serviciilor publice i c serviciul public
este mijlocul prin care administraia i desfoar activitatea. Aadar, serviciul public se
realizeaz fie de stat cnd se vizeaz realizarea unor probleme de interes naional fie
11
Mircea Preda, Benonica Vasilescu, op. cit., p. 143.
12
Corneliu Manda, op. cit., p. 202.
de comun, ora sau jude cnd scopul pe care l urmrete intereseaz , n mod expres,
colectivitile respective13.
n funcie de nivelul i multitudinea cerinelor exprimate de cele mai diverse
colectiviti, de specificul i posibilitile existente n fiecare comunitate exist
numeroase servicii publice. Existena lor este determinat, n principal, de dimensiunea
cerinelor sociale care se cer satisfcute, la nivel naional sau numai la nivel local; de
natura serviciilor publice organizate i care reflect domeniul determinat de natura
prestaiei (servicii publice administrative sau industriale, comerciale, prestri etc.); de
reguli juridice aplicabile (cu regim administrativ cnd funcioneaz ca servicii publice
organizate ca autoriti administrative cu regim mixt, de drept administrativ i privat
cnd serviciile publice sunt concesionate n baza unui contract administrativ); de modul
de organizare unele autoriti administrative ministere, departamente, direcii, oficii,
consilii locale, primrii, consilii judeene etc. altele sunt instituii publice coli,
universiti, spitale, studiouri de radio-televiziune, regii autonome, fundaii etc.
Faptul c descentralizarea este de natur s asigure i realizarea principiului
autonomiei locale, rezult, n principal, din efectele sale democratice, dintre care
amintim:
- alegerea pe un termen limitat a autoritilor administraiei publice locale (consilieri,
primari)este de natur s nlture n mare msur fenomenele rutiniere i birocratice,
aducnd cu fiecare scrutin un suflu nou n ntreaga activitate ;
- participarea colectivitilor locale (prin alegeri) la desemnarea conductorilor
accentueaz spiritul de iniiativ i responsabilitate i le determin s gseasc ele nsele
soluii la problemele cu care se confrunt;
- ntr-un regim de descentralizarea administrativ problemele locale se pot rezolva mai
operativ, deoarece autoritile locale nu mai au nevoie de avize i aprobri de la centru;
- ntr-u astfel de rehim, resursele materiale i financiare pot fi folosite cu mai mare
eficien i s rspund unor nevoi prioritare, pe care autoritile locale, ca reprezentante
ale locuitorilor, le cunosc i le simt mai bine dect ar face-o autoritile de la centru;
- pe planul competenelor i al atribuiilor, descentralizarea n administraia public
presupune, pe de o parte, transferul unor atribuii din competena autoritilor centrale ale

13
Gheorghe Zaharia, op. cit., p. 193.
statului n cea a autoritilor administraiei publice locale alese n unitile administrativ-
teritoriale, dar i tranferul unor atribuii de la nivelul judeelor (chiar dac acestea sunt n
competena consiliilor judeene) n competena consiliilor locale din comune i orae, i
chiar n structurile sectorului privat.
Legea-cadru a descentralizrii nr. 195/2006 precizaz c descentralizarea
nseamn tranferul de competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei
publice centrale la nivelul administraiilor publice locale sau ctre sectorul privat.
Statornicind coordonatele juridice generale ale procesului de descentralizare n
administraia public, legea-cadru n materie consacr principiile i regulile generale ale
acestui proces i cadrul instituional n care se desfoar. Cu privire la principii, sunt
prevazute urmtoarele ase: principiul subsidiaritii, al asigurrii resurselor
corespunztoare competenelor transferate, principiul responsabilitii autoritilor
administraiei publice locale n raport cu competenele ce le revin, principiul asigurrii
unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii i reguli obiective,
principiul echitii i cel al constrgerii bugetare14.
Referitor la regulile generale ale procesului de descentralizare, legea prevede c :
Guvernul, ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale
au obligaia s tranfere competene pe care le exercit n prezent autoritilor
administraiei locale de la nivelul judeelor, comunelor sau oraelor, dup caz, respectnd
principiul subsidiaritii care const n exercitarea competenelor de ctre autoritile
administraiei publice locale, situate la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetaean
i acae dispune capacitatea administrativ necesar.
Transferul de competene se face concomitent cu asigurarea resurselor necesare
exercitrii acestora. Exercitarea competenelor se face numai dup transmiterea resurselor
financiare necesare. Finaarea competenelor delegate este asigurat n totalitate de ctre
administraia public central.
Potrivit legii, transferul de competene se desfoar n urmtoarele etape:
a) Guvernul, ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice
centrale elaboreaz strategiile privind tranferul de competene ctre autoritile

14
Mircea Preda, Benonica Vasilescu, op. cit., p. 144.
administraiei publice locale i proiectele de acte normative pentru punerea n aplicare a
acestora;
b) Guvernul, ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice
centrale identific resursele necesare i costurile integrate aferente competenelor care sunt
tranferate, precum i sursele bugetare pe baza crora sunt finanate. Resursele astfel
identificate sunt transferate autoritilor administraiei publice locale, n condiiile legii;
c) Guvernul, ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice
centrale asigur, n colaborare cu structurile asociative ale autoritilor administraiei
publice locale, corelarea pe termen lung ntre responsabilitile tranferate i resursele
aferente, astfel nct s acopere variaiile de cost n furnizarea serviciilor publice i de
utilitate public, descentralizate15.
n procesul complex al descentralizrii n administraia public, legea stabilete i
care trebuie s fie standardele de cost i de calitate n furnizarea serviciilor publice
descentralizate, capacitatea administrativ a unitilor administrativ-teritoriale, precum i
categoriile de competene ale autoritilor administraiei publice locale16.
Referitor la cadrul instituional n care se desfoar procesul de descentralizare,
legea prevede c Ministerul Administraiei i Internelor avizeaz, potrivit legii,
iniiativele i proiectele de acte normative privind descentralizarea administrativ i
financiar, elaborate de minstere, respectiv de celelalte organe de psecialitate ale
administraiei publice centrale i sprijin fundamentarea i implementarea politicii de
descentralizare a Guvernului.
Pornind de la dispoziiile Legii-cadru privind descentralizarea, putem concretiza
c elementele specifice descentralizrii administrative care caracterizeaz n prezent
administraia public n Romnia sunt urmtoarele:
1. rezolvarea problemelor locale care intereseaz comuna, oraul, municipiul sau judeul
este dat n competena autoritilor publice locale, acestea avnd o competen material
general, precum i dreptul i obligaia de a rezolva cea mai mare parte din problemele
care intereseaz unitatea administrativ-teritorial respectiv;

15
Gheorghe Zaharia, op. cit., p. 195.
16
Mircea Preda, Benonica Vasilescu, op. cit., p. 146.
2. persoanele care compun autoritile administraiei publice locale consilierii locali i
cei judeeni, precum i primarii sunt alei de corpul electoral, iar funcionarii publici
sunt desemnai de ctre aceste autoriti;
3. ntre autoritile administraiei publice locale i cele ale administraiei publice centrale
nu exist raporturi de subordonare;
4. autoritile centrale nu au posibiliatea de a anula actele, chiar i cele ilegale, ale
autoritilor locale alese17.
n ncheierea seciunii privind princiupiul descentralizrii vom prezenta avantajele
i dezavantajele acestuia. Cele mai importante avantaje pot fi rezumate la urmatoarele:
- ntr-un regim de descentralizare administrativ se pot rezolva n condiii mai bune
interese locale, serviciile publice locale putnd fi conduse mai bine de autoritile
administraiei publice locale alese, deoarece acestea nu au obligaia s se conformeze
ordinelor i intruciunilor de la centru;
- msurile i deciziile ot fi luate mai operativ de ctre autoritile administraiei publice
locale;
- resursele materiale i financiare i chiar i fora de munc pot fi folosite cu mai mare
eficien i pot s rspund unor nevoi prioritare;
- alegerea sau numirea funcionarilor publici, pe un termen limitat, nltur n msur mai
mare fenomenele birocratice i rutiniere n activitatea local;
- participarea locuitorilor la desemnarea autoritilor administraiei publice locale le
accentueaz spiritul de responsabilitate i iniiativ pentru viaa public a cetii i i
determin s gseasc ei nii soluii la problemele cu care se confrunt.
Referindu-ne la dezavantajele descentralizrii administrative, acestea sunt, n
principal, urmtoarele:
- ntr-un regim puternic descentralizat aciunea puterii centrale este mai ngreunat;
- alegerea autoritilor descentralizate introduce n administraia local politica de partid,
care acapareaz i viciaz totul;
- uneori, n localitile mici, este greu de gsit buni specialiti n administraia public;

17
Ibidem, p. 150.
- pe planul gestionrii patrimoniului i al finanelor, descentralizarea sporete numrul
colectivitilor cu patrimoiu i buget propriu, fapt ce ngreuneaz realizarea unui control
eficient asupra utilizrii banului public18.

3.4. Principiul deconcentrrii

Alturi de principiul descentralizrii administrative, Constituia i Legea


adminitraiei publice locale consacr i principiul deconcentrrii serviciilor publice.
Serviciile publice deconcentrate sunt structuri organizatorice ale ministerelor sau ale altor
organe ale administraiei publice centrale de specialitate, organizate n unitile
administrativ-teritoriale, prin care acestea i exercit atribuiile n judee, municipii,
orae i comune.
Prin Legea-cadru a descentralizrii nr. 195/2006, deconcentratrea este definit ca
redistribuirea de competene administrative i financiare de ctre ministere i celelalte
organe de specialitate ale administraiei publice centrale ctre propriile structuri de
specialitate din teritoriu.
Nu toate ministerele i organizeaz n teritoriu astfel de servicii publice, ntruct
atribuiile unora se realizeaz n concret, doar la nivelul ntregii ri, nu i al unitilor
administrativ-teritoriale (cum este cazul Ministerului Afacerilor Externe). n schimb,
unele ministere i organizeaz astfel de servicii publice nu numai la nivelul judeelor, ci
i al municipiilor, oraelor i comunelor (cazul Ministerului Finanelor Publice).
Organizarea unor servicii publice deconcentrate are, totui, pe planul afirmrii
autonomiei locale, un efect i o semnificaie mai redus dect descentralizarea. Acest
lucru rezult, n principal, din urmtoarele:
- pe plan organizatoric, aceste servicii publice sunt ncorporate organic n structura
ministerelor de resort, deci n administraia statului, ele desfurndu-i, totui,activitatea
nu la centru (ca celelalte compartimente din organigrama ministerului), ci ntr-o unitate
administrativ-teritorial, deci deconcentrat;
- mijloacele lor financiare i baza material se asigur prin ministerul resort (deci nu n
mod autonom, descentralizat), iar personalul face parte din totalul personalului aprobat
ministerului. De altfel,i structura organizatoric a serviciului public deconcentrat,
18
Ibidem, pp. 151-152.
criteriile de constituire a compartimentelor care l compun i funciile de conducere se
aprob prin ordinul ministrului de resort;
- cnductorii serviciilor publice deconcentrate sunt numii i eliberai din funcie de ctre
minitri, la propunerea prefectului, iar actele emise de acetia pot fi anulate tot de ctre
minitrii crora li se subordoneaz ierarhic.
Este de relevat i faptul c principiul deconcentrrii serviciilor publice este
prevzut de norma constituional dup principiul descentralizrii i cel al autonomiei
locale. Acest lucru are o semnificaie proprie, care decuge din faptul c serviciile ublice
deconcentrate ale ministerelor i celorlate organe centrale sunt legate structural i organic
de administraia statului, nu de autoritile administraiei publice locale, ntre ele i aceste
autoriti publice neexistnd juridic nicio legtur, dei serviciile publice deconcentrate
i exervit atrubuiile n domenii car intereseaz direct colectivitile locale i, deci,
autoritile administraiei publice locale.
Pe de alt parte, chiar dac serviciile publice deconcentrate sunt conduse, aa cum
prevd normele constituionale, de ctre prefect, se consider c, de lege ferenda, i
pentru a accentua legtura acestora cu autoritile administraiei publice alese n uniti
administrativ-teritoriale, s-ar putea avea n vedere c numirea i eliberarea din funcie a
conductorilor serviciilor publice deconcentrate s se fac de ctre ministrul de resort la
propunerea consiliului judeean, nu a prefectului ca n prezent.
O asemenea msur ar fi de natur s amplifice conlucrarea dintre autoritile
administraiei publice alese pe de o parte, i serviciile publice deconcentrate n jude, pe
de alt parte, s sporeasc operativitatea i eficiena n rezolvarea problemelor, care
intereseaz colectivitile locale n toate domeniile de activitate, s asigure o funcionare
mai bun a administraiei publice centrale i locale, n ansamblul ei, spre folosul
locuitorilor din comune i orae, a acelor administraii, precum i a statului, direct
interesat n rezolvarea att a probelemelor care in de administraia central, ct i a celor
ce in de admnistraia public local19.
De altfel, toate aceste aspecte sunt reglementate de art. 44 alin. 1 din Legea nr.
90/2003 privind organizarea i funcionarea Guvernelor i a ministerelor, portrivit cruia
nfiinarea sau desfiinarea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale

19
Ibidem, pp. 153-154.
celorlate organe centrale de specialitate din unitile administrativ-teritoariale, obiectul de
activitate, structura organizatoric, numrul i ncadrarea personalului, criteriile de
constituire a compartimentelor i funciile de conducere ale acestora se aprob prin ordin
al ministrului, respectiv al conductorului organului de specialitate n subordinea cruia
aceste servicii sau organe i desfoar activitatea.

3.5. Principiul eligibilitii

Principiul eligibilitii nu este stabilit n mod expres de normele legii


fundamentale, ci n mod indirect prin dispoziiile art. 121 alin. 1 i 122 alin. 2 din
Constituia Romniei, care prevd c autoritile administraiei publice locale, consiliile
locale, primarii i consiliul judeean, sunt alese n condiiile legii.
De altfel, se impune, de la nceput, s subliniem faptul c principiul eligibilitii,
ca i celelalte principii dezvoltate de legea organic, puse la baza administraiei publice
locale, sunt absorbite n coninutul principiului autonomiei locale, consacrat de normele
constituionale ale art. 120 alin 1.
Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale i are ns sediul
materiei i i gsete, n mod distinct, recunoaterea n normele Legii nr. 67/2004, pentru
alegerea autoritilor administraiei publice locale, care detaliaz i dezvolt principiul
eligibilitii prevzut n art. 2 al Legii nr. 215/2001, stabilind i alte norme referitoare la
procedurile de alegere ale consiliilor locale i judeene, precum i ale primarilor.
Potrivit acestei regelmentri, consiliile locale, consiliile judeene, primarii i
Consiliul General al municiupiului Bucureti se aleg prin vot universal, egal, direct,
secret i liber exprimat.
Consiliile locale i judeene se aleg pe circumscripii electorale prin vot exprimat
pe baza reprezentrii proporionale, n cadrul unui scrutin de list.
Primarii comunelor i ai oraelor sunt alei pe circumscripii electorale prin vot
exprimat pe baza scrutinului uninominal20.

20
Corneliu Manda, op. cit., p. 204;
Aceast modalitate democratic de alegere a autoritilor locale, sistemul
reprezentrii proporionale, n cazul consiliilor i a scrutinului uninominal, n cel al
primarilor, stabilit de legiuitorul organic, este mai nainte de toate, o opiune politic21.
Odat alese, autoritile administraiei publice locale nu i nceteaz mandatul
dect numai n anumite cazuri limitativ prevazute de lege i numai n condiiile legii,
asigurndu-se astfel, continuitatea mandatului lor de 4 ani pentru care au fost alese.
Regula menionat decurge, n mod explicit, din dispoziiile Legii administraiei publice
locale, conform crora consiliile locale i judeene, precum i primarii alei n cursul
unei legislaturi, ca urmare a dizolvrii unor consilii sau devenirii vacante a unor posturi
de primari, ncheie mandatul predecesorilor22. n acest mod, legiuitorul pune n eviden
una dintre consecinele principiului eligibilitii i anume permanena mandatului
autoritilor locale alese pentru ntreaga legislatur.
Trebuie menionat i faptul c, pentru a fi ales primar sau consilier, candidatul n
alegeri trebuie sa respecte anumite condiii stabilite att de Constituie, ct i de lege.
Aceste condiii de eligibilitate sunt cumulative i se refer la:
- calitatea de alegtor (cetenii romni care au mplinit 18 ani, inclusiv cei care
mplinesc aceast vrst n ziua alegerilor, potrivit art. 36 din Cnstituie);
- dreptul de a fi ales (cetenii romni cu drept de vot, care au mplinit vrsta de cel puin
23 de ani, conform art. 37 alin. 2 din Constituie, dac nu le este interzis asocierea n
partide politice, potrivit art. 40 alin. 3 din Constituie); desigur c, dac una din
persoanele care ocup funciile nominalizate de art. 40 alin. 3 dorete s candideze n
alegeri, ea o poate face dac n prealabil demisioneaz din funcia pe care o are, iar
demisia s fie dovedit cu ocazia nregistrrii candidaturii;
- domiciliul (au dreptul de a fi alei cetenii romni cu domiciliul n ar, potrivit art. 16
alin. 3 din Constituie i cu domiciliul pe teritoriul unitaii administrativ-teritoriale,
conform art. 3 alin. 3 din Legea nr. 67/2004).
Exist i interdicii, potrivit crora: nu pot fi alei, cetenii romni care fac
parte din categoriile prevazute la art. 40 alin. 3 din Constituie: judectorii Curii
Constituionale, avocaii poporului, magistraii, membrii activi ai armatei, poliitii i alte
categorii de funcionari publici, stabilite prin lege organic; persoanele care fac parte din
21
Gheorghe Zaharia, op. cit., p. 197;
22
Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, art. 24, alin. 2;
categoriile prevazute la art. 5 alin. 1 lit. a) i b) din Legea nr. 67/2004, pentru alegerea
autoritilor administraiei publice locale: alienaii sau debilii mintali pui sub interdicii,
persoanele lipsite de drepturi electorale pe durata stabilit prin hotrre judectoareac.
Candidaturile pentru autoritile publice locale se propun de ctre partidele
politice constituite potrivit legii partidelor politice, ele reprezentnd, pentru alegtorii
locali, adevrate garanii i opiuni clare.
Se pot depune i candidaturi independente, depunerea acestora fiind ns
condiionat de prezentarea unei liste de susintori. Astfel, pentru funcia de consilier se
cere un minimum de 1% din numrul total al alegtorilor nscrii pe liste, dar nu mai
puin de 50 de susintori n cazul comunelor, 100 n cazul localitilor urbane de rangul
II i III i de 1000 n cazul judeelor, municipiului Bucureti, sectoarelor municipiului
Bucureti i localitilor urbane de rangul I. La funcia de primar, candidaii independeni
trebuie sa prezinte o list de susintori, care trebuie s cuprind minimum 2% din
numrul total al alegtorilor nscrii n liste pentru circumscripia n care candideaz, dar
nu mai puin de 200 n cazul comunelor, 300 n cazul oraelor, 1000 n cazul municipiilor
i sectoarelor municipiului Bucureti i 5000 n cazul municipiului Bucureti23.
Trebuie s se remarce c eligibilitatea autoritilor locale capt mai ales conotaii
politice dar i sociale cu totul deosebite care deriv, mai nainte de toate, din natura
juridic a acestora, astfel c ele, nefiind autoriti statale, nu vor exercita dect voina
cetenilor din unitatea administrativ-teritorial n care sunt alese.
n acest sens, considernd-o totodat si ca o alt caracteristic ce decurge din
principiul eligibilitii autoritilor locale, calitatea de consilier sau primar, obinut, de
regul, pe lista partidului ce l-a propus, este acceptat i compatibil cu calitatea de
membru al partidului, care are influen decisiv pentru deinerea funciei respective.
Ca atare, reiese c rspunderea politic a autoritilor locale este nu numai de
ordin electoral, deoarece, dac se ajunge la retragerea ncrederii politice, acest fapt poate
conduce la ncetarea calitii de consilier i de primar, dei ei sunt aleii colectivitilor
locale, iar mandatul exercitat este unul de natur reprezentativ i nu imperativ,
aplicndu-se, n opinia prof. univ. dr. Corneliu Manda, n acest caz, n mod corespunztor,

23
Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, art. 44.
prevederile art. 69 alin. 2 din Constituia Romniei care prevede c orice mandat
imperatic este nul.
n sfrit un ultim aspect necesar a fi subliniat, ca o consecin a principiului
eligibilitii, se refer la faptul c autoritile locale, odat alese, n condiiile stabilite de
lege, devin autoriti locale reprezentative, recunoscute implicit i de ctre stat, ceea ce
poate dace ca actele i aciunile lor s poat produce efecte juridice ncadrate n ordinea
juriic a statului, desigur n msura n care acestea se ncadreaz constant n respectarea
cadrului legal24.

3.6. Principiul legalitii

Principiul legalitii se consider a fi cel mai important, deoarece n temeiul


acestui principiu, administraia urmeaz a se supune legii, conformndu-se acesteia i
neputnd aciona in afara ei. Aadar principiul legalitii reprezint acea regul
fundamental de drept n temeiul creia toate subiectele de drept - persoane fizice si
juridice, autoritai de stat i organizaii neguvernamentale, funcionari i cetaeni, strini
etc.- au ndatorirea de a respecta Constituia, legile i celelalte acte juridice, normative i
individuale, ntemeiate pe lege i aplicabile raporturilor sociale la care particip. 25 Potrivit
susinerilor din doctrin, acest principiu este alctuit din dou elemente, i anume,
obligaia de conformitate cu legea i obligaia de iniiativa pentru a asigura aplicarea
legii. Din obligaia de conformitate cu legea rezult c administraia nu poate lua
msuri care s fie contrare legii. n activitatea lor, autoritile administraiei trebuie s
respecte normele juridice, ceea ce constituie o garanie important n primul rnd pentru
ceteni. Este ct se poate de normal ca n statul de drept aciunile administraiei s se
desfoare dup reguli de drept prestabilite i nu n mod arbitrar.

Legalitatea alctuiete un ansambu de obligaii, de faclti i de interdicii. n acest


sens se afirm c dreptul reglementeaz trei poziii cu expresiile: a trebui, a putea i a nu
putea. Dac trebuie fcut ceva este o obligaie, dac se poate face ceva este o facultate,

24
Corneliu Manda, op. cit., pp. 205-206.
25
Tiberiu Pavelescu, Drept administrativ romn, ediia a 2a revizuit i adugit, Ed.Pro Universitaria,
Bucureti, 2007, p. 60.
iar dac nu se poate face ceva reprezint o interdicie. 26 Potrivit obligaiei de iniiativ
pentru a asigura aplicarea legii, administraia trebuie s ia msuri pentru realizarea
normelor juridice. Mai concret, administraia este obligat s vegheze ca legea s nu
rmn inaplicabil, deoarece dac administraia nu ia msurile generale de aplicare,
legea rmne liter moart. De asemenea, administraia are obligaia de iniiativ pentru
executarea hotrrilor judectoreti.

ntr-o societate democratic respectarea legilor constituie o cerin obiectiv, dar


i una subiectiv, ntruct dreptul - expresie a intereselor i voinei sociale generale -
reprezint mijlocul indispensabil pentru asigurarea desfurrii ordonate a vieii n toate
manifestrile ei. Pe de alt parte, respectarea unui sistem de drept democratic este posbil
i necesar ntruct aceasta, fiind expresia unei reale voine populare intereseaz imensa
majoritate a indivizilor umani la respectarea unor reguli care, n ultim instan,
corespund pe deplin i nevoilor lor. n acest context, orice nclcare a legii nseamn i o
nesocotire a voinei generale i a interesului fiecruia, ceea ce afecteaz nsi esena
democratic a dreptului. De altfel, ntreaga dezvoltare i stabilitate democratic presupun
aezarea ferm, ntr-un stat de drept, a ntregii viei sociale pe baz de legi i de norme a
cror respectare constituie o cerin obiectiv pentru ntreaga evoluie social 27. Pornindu-
se de la rolul esenial al serviciilor publice pentru societate, nfiinarea i desfiinarea
acestora puteau fi dispuse numai pe cale legal28.

Principiul legalitii este consacrat de importante acte normative, precum


Constituia art.1-5 - unde se arat c respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a
legilor este obligatorie - ca o ndatorire fundamental, ca i n alte coduri, legi, iar ntruct
este un principiu fundamental al ntregului sistem de drept se regsete i la nivelul
tuturor ramurilor juridice n cadrul crora acioneaz prin modaliti specifice determinate
de particularitile respectivelor raporturi. Asigurarea aciunii acestui principiu
de ctre i n cadrul administraiei publice are n vedere att activitatea juridic ct i cea
nejuridic a acesteia, fie n privina raporturilor executive interne, din cadrul ei, fie a

26
Ibidem, p. 61.
27
Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol.I, Ed.Risoprint, Cluj, 2007, p. 71;
28
Liviu Giurgiu, Cristian Giuseppe Zaharie, Drept administrativ-curs aprofundat, Ed.Pro Universalia,
Bucureti, 2005 ,p. 65;
celor externe stabilite n afara ei cu terii29. Toate actele normative condiioneaz
legalitatea, totui fora lor juridic este diferit n funcie de ierarhia acestora. De la vrf
i pn la baza juridic, normele,dup nivelul la care se situeaz, respect normele
superioare. n activitatea sa administraia se conformeaz dreptului. Totui, uneori
exist excepii de la principiul legalitii n activitatea administraiei. Administraia nu
este supus dreptului atunci cnd este chemat s soluioneze probleme n urma unei
abilitri din partea Parlamentului (de exemplu, ordonanele Guvernului n perioadele
vacanei parlamentare) sau probleme determinate de circumstane excepionale (de
exemplu, msurile urgente pentru evitarea sau nlturarea efectelor unor evenimente
prezentnd pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a strii de necesitate sau
pentru combaterea calamitilor naturale, incendiilor de pduri, epidemiilor i altor
evenimente de asemenea gravitate)30. Prin respectarea legii trebuie s se neleag nu
numai conformarea pasiv fa de lege, abinerea de a svri sau de a nu svri ceva
prin care s se ncalce dispoziiile legii. Principiul legalitii impune o conformare activ
fa de lege, obligaia de a aciona, pentru executarea legii de ctre administraie, dar i de
ceilali subieci de drept public, persoane fizice sau juridice. Avnd ca sarcin executarea
legii, organele sau autoritile administraiei publice trebuie s stabileasc exact nu numai
litera legii, ci i spiritul legii, scopul acesteia, ce anume se urmrete prin dispoziiile
legii. Pe de alt parte, autoritile administrative trebuie s cunoasc exact nevoile sociale
ce trebuie satisfcute. Numai n funcie de cerinele membrilor societii se poate stabili
ce msuri sunt necesare, modalitile concrete de executare a legii. Scopul urmrit nu
poate fi atins, n cele mai multe cazuri, fr ca autoritile administrative s aib
posibilitatea unei aprecieri n activitatea de executare a legii, avnd n vedere dinamica
vieii sociale.
Principiul legalitii l ntlnim n cadrul activitii executive cu caracter juridic
unde caracterizeaz procesul de edictare sau de elaborare a normelor de drept, ct i
procesul de realizare a acestora. Activitatea normativ a puterii executive este cluzit
de supremaia legii, principiul n virtutea cruia legea este actul cu fora juridic absolut
- depit doar de Constituie toate celelalte acte de reglementare, inclusiv cele
administrative, avnd for juridic inferioar i trebuind s fie subordonate i conforme
29
Ioan Santai, op.cit., p. 71;
30
Tiberiu Pavelescu, op.cit. ,p. 61.
cu ea31. n dreptul nostru normele juridice se stabilesc de autoriti anume determinate de
Constituie i legi (n special organice), acionnd n acest sens principiul strictei
determinri legale a competenei materiale n emiterea actelor juridice. Deci, pentru ca o
autoritate de stat sau public, inclusiv administrativ, s poat emite norme juridice ea
trebuie individualizat i mputernicit n acest sens prin legea care-i reglementeaz
organizarea, funcionarea i, mai ales, atribuiile.

Ceea ce aparine - n mod expres sau tacit, direct sau indirect - domeniului de
reglementare a legii nu mai poate fi reglementat, n mod obinuit, (i) pe calea
administrativ, n vreme ce situaia contrar este pe deplin posibil, n sensul c legea
poate reglementa orice raport social chiar dac el a fost, n mod tradiional, rezervat
reglementrii administrative32.

O prim determinare a sferei de reglementare a raporturilor sociale care cad sub


incidena legii se face n mod generic cu valoare de principiu fundamental n baza acelei
prevederi constituionale - art.61 alin.1- conform creia Parlamentul este unica autoritate
legiuitoare a rii. O a doua determinare, n aceeai materie, se face de
Constituie ntr-o form expres i direct atunci cnd indic exact care sunt categoriile
de legi organice (de pild cele privind sistemul electoral, contenciosul administrativ),
precum i chiar de legi ordinare (de exemplu, cea privind cuantumul indemnizaiei
parlamentarilor) ca acte normative ce intervin n domenii exclusiv rezervate competenei
legislative, ceea ce elimin orice dubiu cu privire la posibilitatea executivului de a
interveni pe cale de reglementare.

31
Ioan Santai, op.cit., p. 72.
32
Ibidem, p. 74.
O a treia modalitate de determinare a sferei raporturilor sociale rezervate
reglementrii legislative se face n mod expres, dar indirect cnd, de exemplu, n mod
obinuit, prin legile de organizare si funcionare a unor autoriti publice n materia
atribuiilor se prevede c respectivele organe ndeplinesc orce alte atribuii prevzute de
lege. n mod cu totul excepional Parlamentul poate ncredina prin lege special
abilitarea Guvernului care, n cadrul delegrii legislative conferite, s emit ordonane n
domenii care nu fac obiectul legilor organice, stabilind domeniul i data pn la care se
pot emite astfel de acte ce vor putea fi, dup caz, dac legea de abilitare o cere, supuse
spre aprobarea legislativului.

O a patra modalitate de determinare a sferei raporturilor sociale care intr sub


incidena reglementrii legislative, de altfel, cea mai uzitat, este cea a stabilirii ei tacite
sau implicite prin simplul fapt al interveniei legiuitorului printr-o lege care, n acest mod,
nltur competena de reglementare administrativ primar sau diferit de modul de
abordare legislativ33.
Prin Constituie, legi organice etc., se stabilesc care sunt actele administrative
normative pe care organele executive le emit n realizarea atribuiilor proprii i care au o
fora juridic inferioar comparativ cu cea a reglementrilor care le consacr. Un anumit
act administrativ determinat se emite n temeiul bazei sale juridice cuprinse n actul ce
reglementeaz organizarea i funcionarea respectivei autoriti, dar destul de frecvent i
n temeiul altor prevederi cuprinse n diferite acte normative tangente domeniului
respectiv. n primul rnd, exist prevederi de principiu care autorizeaz executivul, de
exemplu Guvernul, s emit acte pentru organizarea executrii legilor - art.108 alin.2 din
Constituie. n al doilea rnd, numeroase acte administrative se emit n temeiul unor
prevederi exprese cuprinse n acte normative avnd o for juridic superioar lor.
n toate aceste cazuri se consider c actul administrativ normativ trebuie s fac
referire i la actul de nivel superior a crui executare o realizeaz i, dup caz, s indice
chiar temeiul legal expres ce i st la baz mputernicindu-i intervenia aplicativ de
reglementare34.

33
Ibidem, pp. 75-76.
34
Tiberiu Pavelescu, op.cit., p. 62.
Actul administrativ normativ se emite cu respectarea prevederilor de coninut
cuprinse n actele cu for juridic superioar lui i aplicabile n materie, n ultim
instan, cu respectarea legii. Viznd interpretarea normativ sau general-obligatorie a
normelor juridice de ctre administraie, pornind de la faptul c ea nu poate realiza
aceast operaiune juridic fa de legi i decrete, dat fiind fora juridic superioar a
acestora concluzionm c, n caz contrar, prin nclcarea acestui principiu, respectivele
acte administrative sunt nule de drept35. Autoritile executive au obligaia de
a controla modul n care se respect legea n toate ramurile i domeniile de activitate care
le sunt ncredinate n sfera atribuional. Controlul de legalitate se exercit de ctre
administraie chiar asupra activitii executive n ansamblul sau numai n anumite laturi
ale acesteia de la un anumit nivel al ierarhiei administrative, fiind exercitat de ctre
conducere asupra organelor i structurilor din subordine sau de ctre autoriti anume
specializate. Alteori, acest control cuprinde i subiecte de drept neaflate n raporturi
ierarhice cu executivul - persoane fizice i juridice, organizaii i organisme nestatale - n
cadrul controlului financiar, vamal, sanitar etc., iar n cazuri stabilite prin lege unele
autoriti administrative sunt investite chiar cu atribuii de soluionare a unor conflicte
izvorte din nclcarea legii, a unor drepturi subiective i determinarea rspunderii
juridice a celor vinovai de abaterile svrite restabilind legalitatea nclcat. De altfel, la
asigurarea legalitii n administraie mai particip i alte puteri n stat, nu numai
administraia care are atribuiile sale de control asupra executivului, ci i cea
judectoreasc chemat s judece cazurile de nclcare a legii ca urmare a unor acte i
fapte administrative, ilegale, precum i Parlamentul n plenul su ori prin comisiile sale 36.
Activitatea administraiei nu se reduce doar la simpla declanare a
incidenei legii prin aciuni de executare, ci, dimpotriv, organele care o nfptuiesc
dispun de independen operativ sau funcional ori chiar de autonomie n exercitarea
atribuiilor i funcionarea lor. Toate atributele executivului nu sunt nelimitate, ci se
circumscriu legalitii, de unde necesitatea ca orice msur administrativ s fie nu numai
legal, dar i oportun. Dac este posibil ca n raportul de oportunitate i legalitate s
apar necorelri de natur s conduc la adoptarea unui act legal dar inoportun, contrariul
nu va trebui admis, respectiv existena unui act ilegal dar oportun i cu att mai mult a
35
Ioan Santai, op.cit., p. 77.
36
Ibidem, pp. 78-79.
unui act ilegal i neoportun, deoarece s-ar contraveni principiului legalitii n activitatea
executiv. Fr ca cele dou categorii s se exclud sau s se subsumeze reciproc,
interferena dintre legalitate i oportunitate duce la asigurarea celor mai bune condiii de
emitere i realizare ale unui act valabil adecvat situaiei date.

Respectndu-se principiul legalitii, nu s-ar putea crea, de exemplu, i alte


autoriti ale administraiei publice locale dect cele prevzute de Constituie i Legea nr.
215/2001, ori componena i constituirea lor nu s-ar putea face n alt mod dect cel
prevzut de dispoziiile legii organice.
Garantarea respectrii acestui principiu este asigurat, n ultim instan, prin
consacrarea prin lege a rspunderilor juridice i aplicarea de sanciuni disciplinare,
administrative, contravenionale, materiale, penale, dup caz, autoritile administraiei
publice locale i/sau funcionarilor acestora atunci cnd conduita i aciunile (actele) lor
nesocotesc prescripiile legii37.

3.7. Principiul consultrii cetenilor n probleme locale de interes deosebit


3.7.1. Noiuni generale
Consacrat expres numai prin dispoziiile art. 2 alin. 1, din Legea nr. 215/2001,
principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit este integrat i
subordonat principiului constituional al autonomiei locale.
Dincolo de formularea explicit a fundamentului sistemului de administraie
public local, n conformitate cu prevedirile art. 1 din Legea administraiei publice
locale, adoptarea principiului constituional (i legal) al autonomiei locale ca principiu de
baz al organizrii i funcionrii autoritilor administraiei publice locale, exprim
implicit i admiterea posibilitii de consultare a colectivitilor locale n probleme de
interes local.
n spijinul acestor afirmaii sunt prevederile art. 3 al Cartei europene a autonomiei
locale, la care Romnia este parte contractant din 1994, care, definind caracteristicile
eseniale ale autonomiei locale, arat c drepturile, n domeniul autonomiei locale, trebuie

37
Mircea Preda, Benonica Vasilescu, op.cit., p.161.
s fie exercitate de autoriti locale alese, ns aceste dispoziii nu pot aduce atingere, n
niciun fel, posibilitii de a recurge la adunri ceteneti, referendum sau orice alt form
de participare direct a cetenilor, acolo unde aceasta este prevazut de lege.38
Consultarea cetenilor este principiul care ar trebui s asigure c cetaenii sunt
implicai n procesul de formulare a politicilor publice i n luarea deciziilor privind
comunitatea. Consultarea cetenilor este mai ales util pentru a identifica prioritile i
nevoile colectivitii, dar i pentru a decide i a alege ntre opiunile de soluionare a unei
probleme39.
Fr a exagera rolul pe care cetenii, membrii colectivitii locale l pot juca n
cadrul activitii administraiei publice locale i fr a se insista asupra unei participri
depline i permanente n conducerea administraiei publice locale, n sensul unei
democraii participative (care ar excede, de altfel, principiilor constituional), se
consider fireasc necesitatea, cel puin n stadiul actual, al circumscrierii n cadrul legal
n vigoare a unor modaliti concrete prin care s se asigure o mai strns legtur i un
contact nemijlocit ntre autoritile administraiei publice locale i cetenii care le-au
ales40.
Consultarea cetenilor necesit un efort considerabil prn care s se asigure c
opiunile, interesele i punctele de vedere ale diferiilor deintori de interese sunt luate n
considerare i integrate n luarea deciziilor. Consultarea este i o metod care permite
factorilor de decizie s obin o perspectiv din interiorul comunitii, fr de care
msurile luate ar putea fi inadecvate la tradiiile i contextul socio-cultural. Mai mult, n
condiiile n care cea mai mare parte a deciziilor sunt considerate a fi politice i de cele
mai multe ori controversate, este important ca guvernanii s se implice i s se informeze
despre preferinele beneficiarilor deciziilor. Consultarea urmrete atingerea urmtoarelor
obiective:
- definirea prioritilor i preferinelor beneficiarilor unei msuri administrative;
- identificarea punctelor comune, dar i a celor divergente pe care cetenii le au cu
privire la o problem local;

38
Carta european a autonomiei locale (Legea nr. 199/1997), art. 3.
39
Mdlina Voican, op. cit., p. 9.
40
Corneliu Manda, op. cit., p.209.
- stabilirea prin consens a unui set de prioriti care pot fi gestionate cu resursele
existente.41
Consultarea cetenilor se face prin metode specifice de implicare a cetenilor n
viaa public, prin care s se asigure reprezentarea intereselor cetenilor n raport cu
administraia public..
Consultarea cu beneficiarii se poate face n orice faz a ciclului unui proiect
guvernamental. Dar de obicei consultrile au loc n faza de proiectare, de planificare, de
formulare a propunerilor de intervenii publice pentru ca sugestiile j comentariile
rezultate pe parcursul dezbaterilor publice s poat fi luate n considerare i integrate n
conceptul de baz al interveniei.
Principalul scop al planificrii este de a trasa n linii clare direciile care arat
echipei de lucru:
- ce trebuie fcut,
- cnd trebuie fcut,
- cu ce resurse trebuie fcut.
astfel, c procesul de planificare s faciliteze obinerea rezultatelor ulterioare.
Guvernanii nu trebuie s uite c scopul final al activitii de guvernare este
satisfacia ceteanului i asigurarea nevoilor acestuia. Iar, etapa de planificare ofer
prima oportunitate de a programa acele aciuni care s se asigure cel mai bine c
interesul clientului este servit.
n general dezbaterile i conflictele intervenite n procesul de planificare au un rol
creativ. Ele ajut la identificarea nevoilor i la soluionarea lor prtim. Discuiile
canalizate asupra modului de soluionare a anumitor nevoi generez de obicei soluii
superioare oricrei alte soluii propuse de o singur parte. n plus, dezbaterile i educ pe
participani despre nevoile i constrngerile cu care se confrunt fiecare dintre ei. Astfel
c guvernanii neleg mai bine nevoile cetenilor, iar cetenii neleg c bugetele i
resursele publice nu sunt nelimitate i deci nici ateptrile i preteniile lor nu trebuie
exagerate.
Atunci cnd consultrile sunt fcute n mod autentic, i nu prin pseudo-
participare, ele pot genera mai multe beneficii dintre care amintim: aplicarea principiului

41
Mdlina Voican, op. cit., pp. 9-10.
subsidiaritii, asigurarea sptijinului public, transparena cheltuirii banilor publici,
eficiena actelor de guvernare, mbuntirea capacitii instituionale42.

3.7.2. Modaliti de consultare


Principiul consultrii cetenilor are un coninut foarte complex dat de diversele
modaliti de realizare dispersate n cuprinsul unui numr mare de acte normative, ceea
ce ngreuneaz substanial demersul de clarificare i informare i face analiza lor destul
de dificil. n demersul de a sintetiza modalitile de realizare concret a principiului
consultrii am considerat a fi necesar faptul de a porni de la criteriul propus de
Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic, care, n funcie de gredul de
implicare a cetenilor, distinge trei tipuri de democraie participativ: informare,
consultare i participare43.
Criteriul propus de OEDC este preluat i de Legea nr. 52/2003 pivind transparena
decizional n administraia public, care n art. 2 stabilete criteriile transparenei
decizionale, astfel:
a) informarea n prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes public
care urmeaz s fie dezbtute de autoritile publice centrale i locale, precum i asupra
proiectelor de acte normative;
b) consultarea cetenilor i a asociaiilor legal constituite, la iniiativa autoritilor
publice, n procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;
c) participarea activ a cetenilor la luarea deciziilor administrative i n procesul de
elaborare a proiectelor de acte normative.
Pentru fiecare dintre cele trei forme prezentate n studiul OEDC am identificat i
corelat modalitile conctrete de consultare a cetenilor, aa cum sunt prevuzute n
legislaia romneasc:

1.Furnizarea informaiilor din oficiu


Modalitile de informare a cetenilor (inclusiv Raportul de activitate al
sunt: instituiei)

42
Ibidem, p. 27.
43
http://www.oecd.org/dataoecd/24/34/2384040.pdf (consultat pe 26.10.2009).
2. Furnizarea informaiilor la cerere
3.Consultarea cetenilor (deexemplu, prin
Consultarea se face att n problemele de dezbateri publice)
4.Participarea cetenilor la edinele
interes naional, ct i local prin:
forurilor legislative i decizionale naionale
i locale
5. Referendumul
Participarea activ se materializeaz prin: 7. Iniiativa legislativ la nivel naional i
local
8. Parteneriatul
Diagrama 1. Modalitile de realizare a principiului consultrii cetenilor44

a) Informaiile din oficiu


nc din forma sa iniial adoptat n 1991, Constituia Romniei, n art. 31 alin.
2 Dreptul la informaie, se refer n mod expres la obligativitatea autoritilor publice de
a furniza informaii de interes public.
Zece ani mai trziu, Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaia de
interes public, n art. 5 alin.1, introduce distincia ntre informaiile care sunt furnizate
din oficiu i informaiile care sunt disponibile la cerere. Legea stabilete, de asemenea,
procedura detaliat i termenele n care autoritile trebuie s rspund la cererile de
informaii.
Caracteristica informaiilor din oficiu este aceea c ele trebuie s fie disponibile
chiar nainte ca o cerere de informare s fie formulat, de obidei, la departamentul de
relaii publice. Art. 5 alin. 1 din Legea 544/2001 identific informaiile de interes major
pentru ceteni, dintre care putem aminti: actele normative care reglementeaz
organizarea i funcionarea autoritii sau instituiei publice, sursele financiare, bugetul i
bilanul contabil, lista cuprinznd documentele de inters public etc.
Tot n categoria informaiilor din oficiu se nscrie i Raportul de activitate pe care,
conform Legii nr. 544/2001, autoritile sunt obligate s-l publice cel puin anual n
Monitorul Oficial, Partea a II-a, iar art. 27 din H.G. nr. 123/2002 pentru aprobarea
Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001 specific informaiile pe care
Raportul privind accesul la informaiile de interes public trebuie s cuprind, dintre care

44
Mdlina Voican, op. cit., p. 34;
amintim: numrul total de solicitri de informaii de interes public, numrul total de
solicitri, departajat pe domenii de interes public45 etc.
Principalele mijloace de diseminare a informaiilor de interes public ctre ceteni
sunt: afiarea la sediul propriu; afiarea pe internet pe site-ul instituiei; anunarea prin
mass-media; tiprirea de brouri informative.

b) Informaiile la cerere
Alturi de reglementarea la nivel de principiu n Constituie, regimul solicitrii i
obinerii informaiilor la cerere este stabilit tot de Legea nr. 544/2001 privind liberul
acces la informaiile de interes public i H.G. nr. 123/2002 pentru aprobarea Normelor
metodologice de aplicare aplicare a Legii nr. 544/2001.
Legea nr. 544/2001 perecede termenele n care autoritile publice sunt obligate s
rspund solicitrilor de informaii venite din partea cetenilor, iar H.G. nr. 123/2002 n
art. 16 le sintetizeaz astfel:
a) 10 zile lucrtoare pentru comunicarea informaiei de interes public solicitate, dac
aceasta a fost identificat n acest termen;
b) 10 zile lucrtoare pentru anunarea solicitantului c termenul iniial prevzut la
lit. a) nu a fost suficient pentru identificarea informaiei solicitate;
c) 30 de zile lucrtoare pentru comunicarea informaiei de interes public identificate
peste termenul prevzut la lit. a);
d) 5 zile lucrtoare pentru transmiterea refuzului de comunicare a informaiei
solicitate si a motivrii refuzului.
Informaiile la cerere sunt de obicei solicitate de ceteni n vederea satisfacerii
i exercitrii unor interese i drepturi individuale. Elementele din coninutul cererii de
informaii de interes public solicitate la cerere sunt precizate n cuprinsul Legii nr.
544/2001, art. 6 alin.3: Solicitarea n scris a informaiilor de interes public cuprinde
urmtoarele elemente:
1) autoritatea sau instituia public la care se adreseaza cererea;
2) informaia solicitat, astfel inct s permit autoritii sau instituiei publice
identificarea informaiei de interes public;

45
H.G. nr. 123/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001, art. 27;
3) numele, prenumele si semnatura solicitantului, precum i adresa la care se solicit
primirea rspunsului.
c) Consultarea prin dezbaterile publice
Consultarea prin dezbateri publice este reglementat de Legea nr. 52/2003 privind
transparena decizional n administraia public.
Scopul consultrilor este de a crea cadrul de dialog n care cetenii s ofere
feedback la opiunile de politic public n diverse stadii ale procesului de decizie.
Procedura de realizare a consultrilor pe marginea proiectelor de acte normative este
descris n art. 6 al Legii nr. 52/2003 i se refer la obligativitatea procedurilor de
publicitate i de organizare a consultrii cetenilor n procesul de elaborare a actelor
normative, cu indicarea termenelor aferente.
Consultarea ofer cetenilor posibilitatea de a participa activ la procesul de
elaborare de reglementri prin sugestii adresate autoritilor administraiei publice.
Principiul nu introduce reguli proprii democraiei directe i nu confer cetenilor dreptul
de a lua decizia final cu privire la deciziile care au impact asupra activitii ambilor
parteneri. Este vorba despre un proces de consultare i nicidecum despre o schimbare a
rolurilor ntre administraia public i societatea civil n ceea ce privete elaborarea de
acte normative46.
Procesul de consultare trebuie cu necesitate s includ i autoriti ale
administraiei publice, altele dect instituia iniiatoare, care justific un interes, dup caz,
autoriti i agenii centrale, servicii descentralizate, sau autoriti deconcentrate.
d) Participarea cetenilor la edinele forurilor legislative i decizionale naionale
i locale
Ca form de realizare a democraiei participative, publicitatea edinelor
forurilor legislative, cele dou camere ale Parlamentului si consiliile locale,
respectiv judeene, urmresc, pe de o parte, transparentizarea procesului decizional
i legislativ, iar, pe de alt parte, posibilitatea cetenilor de a deveni co-participani la
soluionarea problemelor naiunii, respectiv ale colectivitilor locale.

46
Mdlina Voican, op. cit., p. 38;
O prim regul a dezbaterilor parlamentare a proiectelor de legi este publicitatea;
dreptul cetenilor de a participa la edinele Camerelor este dat de nsi Constituia
Romniei care n art. 68 stabilete caracterul public al edinelor:

Art. 68. Caracterul public al edinelor


(1) edinele celor dou Camere sunt publice.
(2) Camerele pot hotar ca anumite edine s fie secrete.

Ct privete dreptul cetenilor de a participa la edinele forurilor legislative


locale, consilii locale si judeene este de factur recenta, introdusa prin Legea nr.
286/2006 26 pentru modificarea i completarea Legii administraiei publice locale nr.
215/200I11, art. 43 i art. 109. Aceast reglementare vine sa corecteze omisiunea
legiuitorului si acord cetenilor un drept simetric de participare i la procesul
legislativ i decizional local.
Att Camera Deputailor i Senatul, ct i consiliile locale si judeene sunt organe
deliberative, care se ntrunesc n sesiuni; ei lucreaz n edine; procesul legislativ i
decizional din cadrul edinelor presupune respectarea n ordine cronologic a trei
etape:
Fixarea ordinii de zi;
Dezbaterile proiectelor de acte normative;
Votul.
Cetenii nu pot interveni nici n fixarea ordinii de zi i nici n procesul de
vot, singura etap care permite implicarea cetenilor este etapa dezbaterilor. Procedura
ce se cere ndeplinit pentru a putea participa la edine este stabilit n
regulamentele camerelor, respectiv consiliilor locale.
De obicei, dezbaterile proiectelor de acte normative se fac in dou etape:
discuiile generate i dezbaterile pe articole, inclusiv discutarea amendamentelor.
Apreciem c cetenii pot interveni att n prima faz a discuiilor generate, ct i a
dezbaterilor pe articole. n general, pentru ca dezbaterile s nu devina interminabile
exist mai multe tehnici de raionalizare a timpului: limitarea timpului de dezbateri,
limitarea timpului acordat fiecrui vorbitor, limitarea numrului de amendamente
propuse de la forma iniial a proiectului.
Dac regula este publicitatea edinelor. prin excepie de la aceasta regul, legea
limiteaz accesul cetenilor la edinele n care se dezbat probleme de politic de
securitate i siguran naional sau alte date precum cele precizate de Legea nr.
52/2003: art. 5. Prevederile prezentei legi nu se aplic procesului de elaborare a
actelor normative i edinelor n care sunt prezentate informaii privind:
a) aprarea naional, sigurana naional i ordinea public, interesele strategice
economice si politice ale rii, precum i deliberrile autoritilor, dac fac parte din
categoria informaiilor clasificate, potrivit legii;
b) valorile, termenele de realizare i datele tehnico-economice ale activitilor
comerciale sau financiare, dac publicarea acestora aduce atingere principiului
concurenei loiale, potrivit legii;
c) datele personale, potrivit legii.

Cetenii care particip fie la edinele Camerelor, fie la edinele


consiliilor, trebuie s se supun regulilor de solemnitate a edinei. Au existat
cazuri cnd, n virtutea publicitii edinelor, cetenii au participat la dezbateri
urmrind blocarea procesului legislativ, deoarece normele ce se cereau adoptate i
nemulumeau. Acesta a fost cazul, n 2006, cnd, la edina n care urma s se
stabileasc cuantumul pensiilor, un grup de pensionari de la balcoanele slii de
edin a Senatului, cu un comportament de stadion, au incercat s boicoteze procesul
de adoptare a legii pensiilor. Chiar dac, n mod particular, putem fi simpatizani ai
aciunii pensionarilor datorit cuantumului mic al pensiilor,totui, toi participanii la
edine trebuie s fie disciplinai, altfel ar nsemna ca orice grup care are un interes sa
vin la edin i s blocheze procesele legislative, n aceste situaii, conductorul
edinei, dup caz, preedintele Camerei, preedintele consiliului judeean ori
preedintele de edin la consiliul local sunt ndreptaii s cear sprijinul
forelor de ordine, s dispun evacuarea cetenilor tulbureni i s restabileasc
ordinea necesar unei bune desfurri a edinei.
n cazul n care prea muli ceteni i anun intenia de a participa la o edin i
nu pot fi satisfcute toate cererile, criteriul de departajare este ordinea de precdere.
Conform art. 3 lit. h) din Legea nr. 52/2003, ordinea de precdere determin prioritatea
participrii la edinele publice n raport cu interesul manifestat fa de subiectul
edinei.
n finalul acestei seciuni se cuvine s amintim si iniiativa
Preedintelui Camerei Deputailor, din august 2006, care vine s sprijine i s
lrgeasc dreptul de participare al cetenilor la activitatea parlamentarilor prin
Programul de Acreditare a ONG-urilor la Camera Deputailor. Prin acest program se
acord dreptul de acces permanent al reprezentanilor delegai ai societii civile la
activitatea Comisiilor de specialitate ale instituiei" si se urmrete, astfel, lrgirea
dreptului de participare, dar i eficientizarea activitii parlamentare prin crearea
cadrului consultrii cu societatea civil nc n faza de proiect legislativ.
e) Referendumul
Referendumul este procedeul de consultare prin care cetenii sunt chemai s se
pronune prin ,.DA" sau ,,NU" asupra problemei supuse referendumului, deciznd cu
majoritatea voturilor valabil exprimate. Actul normativ care reglementeaz referendumul
este Legea nr. 3/2000 privind organizarea si desfurarea referendumului [iar
organizarea si desfurarea referendumului se face cu respectarea prevederilor Legii
nr. 70/1991 privind alegerile locale].
Instituia referendumului se afl la confluena mai multor principii ale
administraiei publice: principiul autonomiei locale, principiul descentralizarii si
principiul consultarii cetenilor. Prin referendum cetenii sunt asociai la procesul
de decizie si devin co-decizionari n problemele de interes deosebit ale comunitii
locale sau naiunii.
Clasificarea referendumurilor ine cont de diferite criterii precum:

I. n funcie de obligativitatea consultrii populaiei prin referendum:


Referendumul este obligatoriu dac intrarea in vigoare a unui act
normativ si producerea de efecte juridice este condiionat de aprobarea prin
referendum;
Referendumul este facultativ dac rezultatul su are numai un rol
consultativ i nu condiioneaz intrarea n vigoare a unui act normativ sau a
altei iniiative guvernamentale.
II. n funcie de unitatea administrativ-teritorial n care se organizeaz:
Referendumul naional, prevzut n art. 2 si 90 din Constituie, este iniiat de
Preedintele Romniei, dup consultarea Parlamentului. Conform art. 15 din Legea nr.
3/2000, poporul este chemat s i exprime voina prin referendum cu privire la:
a) revizuirea Constituiei;
b) demiterea Preedintelui Romniei;
c) probleme de interes naional.
Referendumul judeean se poate desfura n toate comunele i oraele din jude
ori numai n unele dintre acestea, care sunt direct interesate [art. 13 alin. 2 din Legea nr.
3/2000];
Referendumul local se poate organiza n toate satele si localitile componente ale
comunei sau oraului ori numai n unele dintre acestea [art. 13 alin. 2 din Legea nr.
3/2000].
Dac situaiile de organizare a referendumului naional sunt enumerate limitativ, in
virtutea principiului autonomiei locale, situaiile de organizare a referendumului local
rmn la discreia consiliilor locale sau judeene, dup caz, la propunerea primarului,
respectiv a preedintelui consiliului judeean [art. 14 alin. 1]. Aadar, nu exist situaii n
care legea impune obligativitatea organizrii referendumului local, cu excepia situaiei
prevzute de art. 13 alin. (3): modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, oraelor si
judeelor cnd consultarea populaiei se cere nainte de naintarea proiectului ctre
Parlament.
III. n funcie de momentul organizrii referendumului:
Referendumul prelegislativ se organizeaz naintea adoptrii unui act
normativ sau a unei intervenii guvernamentale. De exemplu, referendumul
naional organizat nainte de demiterea Preedintelui Romniei ori
referendumul local pentru modificarea limitelor teritoriale este organizat
nainte de trimiterea proiectului de lege spre aprobarea Parlamentului;
Referendumul postlegislativ este condiia de fond necesar intrrii n
vigoare a unui act normativ, dup adoptarea sa. n lipsa aprobrii de ctre
populaie prin referendum, actul normativ rmne fr valoare juridic.
n Romnia post-decembrist au fost organizate dou referendumuri naionale,
ambele avnd ca obiect Constituia:
adoptarea Constituiei Romniei, referendum organizat pe 8 decembrie
1991 i
modificarea Constituiei Romniei, referendum organizat pe 19
octombrie 2003 [referendum post-legislativ necesar intrrii n vigoare a
Legii nr. 429/2003 de revizuire a Constituiei Romniei].
La momentul finalizrii studiului, februarie 2007, pe masa Parlamentului
sunt n discuie modificrile la legislaia privind referendumul. Disputele juridice
i,mai ales,politice se nvrt n jurul numrului de voturi necesare pentru demiterea
Preedintelui prin referendum, n ipoteza specific n care preedintele a fost ales din
al doilea tur de scrutin.
n actuala reglementare demiterea Preedintelui se poate face dac la referendum
voteaz n acest sens jumtate plus unul dintre cei nscrii pe listele electorale (nu dintre
cei care participa la vot).
Partidele care promoveaz modificrile susin c legea trebuie s fie n spiritul
si litera Constituiei, astfel ca demiterea s fie simetric cu numirea i cu cele care
reglementeaz Alegerea Preedintelui: art. 81 alin. 3 - n cazul n care niciunul dintre
candidai nu a ntrunit aceast majoritate, se organizeaz al doilea tur de scrutin,
ntre primii doi candidai stabilii n ordinea numrului de voturi obinute n primul tur.
Este declarat ales candidatul care a obinut cel mai mare numr de voturi. n al doilea tur
de scrutin este declarat ales Preedinte cel care a obinut cel mai mare numr de voturi,
dintre cei care au votat. n mod simetric, n oglind, preedintele poate fi demis tot prin
ntrunirea majoritii celor care voteaz.
n condiiile unui absenteism la vot ridicat, de aproape 40%, aceast precizare nu
mai este un simplu moft din coada de condei, ci este prilejul unor dezbateri foarte aprinse
pentru c diferena dintre cei care sunt nscrii pe liste i cei care se prezint efectiv la vot
este de cteva milioane de ceteni..
Susintorii modificrilor mai argumenteaz c urmresc s ntreasc controlul
poporului asupra conduitei preedintelui n situaiile n care acesta i ncalc n mod grav
atribuiile constituionale. n actualul context, n care scena politic romneasc este
frmntat de demersurile mai multor partide politice de suspendare a Preedintelui
Romniei, aprarea oricreia dintre ipoteze ar fi considerat partizan, ceea ce nu este
scopul prezentului studiu.
De lege ferenda, n afara discuiilor privind majoritatea cu care poate fi demis
Preedintele prin referendum, ntrirea rolului cetenilor n procesul decizional
necesit o modificare a legislaiei referendumului prin acordarea iniiativei de organizare
a referendumului cetenilor. n acest sens sunt i recomandrile fcute nc din 2005 i
de ctre Consiliul Europei. n prezent, iniiativa de organizare a referendumului aparine
numai guvernanilor naionali sau locali, acest drept trebuie acordat i cetenilor, cu
respectarea, firete, a anumitor condiii, cum este, spre exemplu, in cazul iniiativei
legislative. Sperm c n afara numrului de votani necesari demiterii preedintelui,
parlamentarii s acopere si acest aspect ce va duce la consolidarea, mcar scriptic, a
democraiei in Romnia.
f) Iniiativa legislativ
n sistemul romnesc de tehnic legislativ exist trei categorii de acte prin care se
poate declana procesul legislativ:
Proiectul de Lege - promovat de Guvern, Ministere sau alte instituii
centrale, reglementat de H.G. nr. 1361/2006;
Propunerea Legislativ - promovat de senatori sau deputai,
reglementat prin Legea nr. 24/2000; i
Iniiativa legislativ promovat de ceteni - reglementat prin Legea nr.
189/1999.
Participarea activ a cetenilor la procesul decizional prin iniiativa legislativ
mbrac dou forme, dup cum este exercitat la nivel naional ori la nivel local:
- propunerea de proiecte de legi i, respectiv
- propunerea de proiecte de hotrri de consiliu local sau judeean.
Exercitarea iniiativei legislative naionale i locale este reglementat de Legea nr.
189/1999 privind exercitarea iniiativei legislative de ctre ceteni i de Legea nr.
141/2004 pentru modificarea si completarea Legii administraiei publice locale nr.
2l5/2001. Scopul ambelor forme de iniiativ legislativ, naional i local este de a
permite cetenilor s provoace declanarea procedurii de decizie i s propun ei nii
acte normative.
Aa cum a fost reglementat nc din forma iniial a Constituiei Romniei (1991),
pentru declanarea unei iniiative legislative naionale era necesar un numr de 250.000
de ceteni care s provin din cel puin un sfert din judeele rii. Ulterior, prin Legea nr.
429/2003 de revizuire a Constituiei Romniei, pentru a ncuraja i ntri rolul iniiativei
legislative populare, art. 74 a relaxat condiiile de promovare a iniiativei legislative i a
sczut pragul de promovare de la 250.000 de ceteni la 100.000 de ceteni.
Pentru c dreptul de iniiativ legislativ este consfinit prin Constituie i pentru
c o mare parte a problemelor locale trebuie rezolvate la nivel local, conform
principiilor descentralizrii i subsidiaritii, cetenii ar trebui s aib posibilitatea
legal de a propune adoptarea de hotrri locale. Pan la apariia Legii nr. 141/2004
cetenii puteau avea iniiativa legislativ numai la nivel naional. Legea nr. 141/2004
vine s remedieze omisiunea legiuitorului i confer n mod expres dreptul
cetenilor de a iniia proiecte de hotrri de consiliu local i, respectiv, judeean, pentru
promovare fiind nevoie de sprijinul a cel puin 5% din populaia cu drept de vot din
respectiva unitate administrativ-teritorial. Se apreciaz c,n condiiile coborrii
pragului de promovare a iniiativei legislative la 100 000, efortul de adunare a
semnturilor este considerabil i necesit o abordare profesionist cu un plan de aciune
serios n funcie de resurse, astfel c este puin probabil ca demararea unei iniiative
legislative s fie o aciune spontan, ci probabil va fi iniiat de un ONG, un partid
politic sau o alt coaliie organizat.
Aadar, orice cetean are dreptul de a promova o iniiativa legislativ cu
condiia de a fi sprijinit de ali ceteni prin adeziune materializat pe o list de
semnturi. Conform art. 74 din Constituia Romniei, singurele domenii n care dreptul
de iniiativ a cetenilor este restricionat sunt: problemele fiscale, cele cu caracter
internaional, amnistia si graierea.
n afara pragurilor de susinere din partea cetenilor, Legea nr. 189/1999,
respectiv Legea nr. 141/2004 reglementeaz procedura de exercitare a iniiativei
legislative cu referire la: semnturile susintorilor, atestarea listelor de susintori,
nregistrarea propunerii legislative. n cazul iniiativelor legislative naionale
verificarea ndeplinirii condiiilor este fcut de Curtea Constitutional, respectiv de
secretarul primriei pentru iniiativele locale. Pentru iniiativele legislative naionale este
cerut i avizul Consiliului Legislativ.
Odat ajunse pe ordinea de zi a forului legislativ, procedura de adoptare a
proiectului propus de ceteni urmeaz procedura corespunzatoare categoriei actului
propus.

g) Parteneriatul
Dei parteneriatul, n general, nu este o form tipic de realizare a principiului
consultrii, anumite forme de parteneriat - ne referim la parteneriatele construite n
vederea formulrii documentelor de planificare strategic - funcioneaz practic ca o
modalitate de implicare a cetenilor la procesul decizional. Ca una dintre cele mai
recente tendine de promovare a democraiei participative, stabilirea parteneriatului
urmrete s reuneasc ntr-un cadru comun diversele interese conflictuale ale
deintorilor locali de interese, regionali ori naionali, pentru a gsi soluii la nevoile i
prioritile locale. Dac iniiativa legislativ este promovat de societatea civil, n cazul
parteneriatelor. acestea sunt de obicei promovate de autoriti, care, n diferite stadii de
dezvoltare ale unei politici publice se pot angaja n relaii de colaborare si parteneriat cu
diversele grupuri deintoare de interese.
Fiind o tem recent lansat, parteneriatul nu a primit o definiie consacrat. Astfel,
se reine definiia propus ntr-un studiu suedez, care prezint parteneriatul ca o pleiada
de actori sau organizaii care s-au adunat pentru a soluiona probleme de interes comun,n
care toi partenerii folosindu-i competenele, experiena i resursele, pot contribui
la dezvoltare.
n cadrul fiecrui parteneriat fiecare trebuie s contribuie cu cte ceva. Implicnd,
aadar, nu numai contribuia, dar i angajamentul participanilor, cultura seriozitii, prin
respectarea angajamentelor asumate, este vital pentru succesul parteneriatului i
constituie o precondiie a conlucrrii n parteneriat.
Scopul parteneriatelor este de a promova participarea n vederea mobilizrii si
coordonrii resurselor si al eficientizrii activitii. Parteneriatul este promovat, de
obicei, atunci cand iniiatorul unei intervenii nu o poate realiza singur. n cooperarea mai
mult sau mai puin formal din cadrul unui parteneriat pot fi implicai:
- actorii publici: administraia public central, judeean sau local, regiile
autonome etc.;
- actori privai: firmele. ONG-urile etc.
Partenerii constituie numai o mic fraciune din sfera deintorilor de interese i
au un grad de participare mai mare dect deintorii de interese. n afar de rolul
consultativ, partenerii contribuie efectiv la atingerea obiectivului propus prin aportul de
capital i/sau resurse proprii.
Construirea parteneriatelor este susinut i prin finanare din Fondurile
Structurale, precum Fondul Social European (FSE). n Regulamentul 1081/2006, n
art. 3 se precizeaz c domeniul pentru care se acord asisten este: promovarea
parteneriatelor, pactelor si iniiativelor prin stabilirea de contacte ntre factorii interesai
corespunztori, cum ar fi partenerii sociali i ONG-urile, la nivel naional, regional,
local i transnaional n vederea mobilizrii pentru reformele din domeniul ocuprii i
al pieei, inclusiv a muncii.
Parteneriatele constituie, de asemenea, subiectul principal al art. 5 din acelai
regulament referitor la Buna guvernare i parteneriatele. Crearea parteneriatelor este un
exerciiu dificil, dar eficient. Adesea, parteneriatele sunt susinute i iniiate de Guvern n
ncercarea de adaptare a politicilor naionale la condiiile locale. Prin implicarea
reprezentanilor din toate sectoarele societii n modelarea interveniilor, parteneriatele pot
influena modalitatea n care politicile publice sunt implementate. Unele au,n mod special,
experien ndelungat n implementarea parteneriatelor: Irlanda (incluziune social),
Canada (dezvoltare economic), Marea Britanie (regenerare urban)47.
n tabelul de mai jos vom sintetiza formele concrete de consultare a cetenilor, n
funcie de gradul lor de implicare i actele normative corespunztoare:

Grad de implicare Clasificare Forme concrete de Reglementare


ceteni realizare
Informaii din oficiu *Art. 31 Constituie
Mic sau deloc *Legea nr. 544/2001
47
Ibidem, pp. 42-52.
Informarea Informaii la cerere * Art. 31 Constituie
cetenilor * Legea nr.
544/2001
Dezbateri publice Legea 52/2003
edine publice *Art. 68 Constituie
Consultarea
* Legea nr.
Mediu i mare cetenilor
215/2001
* Legea nr.
141/2004
Referendum * Legea 3/2000
Iniiativ legislativ * art. 74 Constituie
* Legea nr.
Foarte mare Participarea activ 189/1999
* Legea nr.
215/2001
Parteneriat Regulamentul
1081/2006 FSE
Diagrama 2. Modalitile de realizare a principiului consultrii cetenilor i cadrul legislativ
corespunztor48

Informarea cetenilor - solicit cel mai mic grad de implicare a cetenilor care
sunt inuti la curent despre activitatea instituiilor publice. Dei cetenii rmn n
exteriorul proceselor administrative, la nivelul de simplu spectator sau analist-
comentator. informarea este tot o modalitate de participare pasiv, care st la baza
procesului de nvaare i informare a cetenilor despre actele de guvenare. Ulterior,
informaiile pot sluji pentru implicarea n forme de participare mai activ. Iar, pe de
alt parte, disponibilitatea informaiilor presupune c procesul de guvemare este
suficient de transparent pentru ca cetenii s obina informaia necesar pentru a vedea
n ce msura guvenul i respect promisiunile i pentru a fi capabili s analizeze ce se
ntampl n diverse sectoare de politic.
Consultarea cetenilor implic un grad sporit de implicare a acestora care nu numai
c citesc i se informeaz, dar au prilejul de a-i exprima punctele de vedere n cadrul

48
Ibidem, p. 54.
consultrilor. Consultarea este vzuta ca un proces de promovare a demersurilor inclusiv
prin implicarea grupurilor marginalizate n procesul de luare a deciziilor. Consultrile
sunt menite s contribuie la evidenierea valorilor comune i stabilirea ncrederii
reciproce; ele sunt un factor important n formarea capitalului social.
Participarea activ implic maximul de participare din partea cetenilor care
trebuie s dea dovad de iniiativ, maturitate i dedicaie, devenind co-participani ai
procesului de guvemare. Participarea activ necesit o form structurat de organizare a
cetenilor.