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pblicas
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ERNESTO STEIN Y MARIANO TOMMASI*
tommasi@udesa.edu.ar. Los autores agradecen a Rita Funaro por la ayuda brindada en la redaccin del
artculo.
centives, the characteristics of the arenas in which the game is played and the nature of
the transactions the players engage in, while having common elements, vary considerably
from country to country and help explain the variety of reform experiences in the region
in recent years.
Keywords: political institutions, policymaking process, public policies, political parties,
legislatures.
No existe una frmula nica que pueda aplicarse a todas las circunstancias
por igual, independientemente del rea de polticas de que se trate. La eficacia
de las polticas depende de la manera cmo se discutan, aprueben y apliquen.
Quiz haya llegado la hora de mirar ms all del contenido especfico de las
polticas y fijarse en los procesos crticos que les dan forma, las ponen en
prctica y las mantienen vigentes en el tiempo.
Los enfoques estrictamente tecncratas del diseo de polticas suelen
ignorar los pasos crticos del proceso de diseo, negociacin, aprobacin y
aplicacin de las polticas, proceso que alberga en su seno el turbulento
mundo de la poltica. El proceso poltico es inseparable del proceso de
formulacin de polticas. Ignorar este vnculo entre ambos puede conducir,
como en efecto lo ha hecho, a reformas inadecuadas y decepciones.
El informe de progreso econmico y social 2006 del Banco Interamericano
de Desarrollo, titulado La poltica de las polticas pblicas (BID, 2006), pasa
revista a Amrica Latina a lo largo de las ltimos dcadas y trata de entender
por qu pases que han intentado adoptar polticas y reformas similares han
tenido experiencias muy distintas:
UN NUEVO ENFOQUE
Desde el punto de vista del desarrollo, estas caractersticas son, por lo menos,
tan importantes como el contenido de las polticas en cuanto ingredientes del
progreso econmico y social. Adems, a menudo son caractersticas ms
persistentes que la orientacin de las polticas, como demuestra el caso en el
que dos partidos con preferencias muy distintas se alternan en el poder, en un
sistema poltico que produce mayoras para el presidente en el Congreso y
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(WDI).
4. Dos medidas distintas del bienestar desarrolladas por el Banco
Mundialque combinan medidas del ingreso con distintas medidas de
desigualdad.
Colombia y Ecuador se destacan como casos en los que los presidentes son
poderosos en trminos constitucionales, pero sus partidos pueden carecer de
peso suficiente en el Congreso. En Honduras y Paraguay por lo general sucede
lo contrario.
Mxico es un caso interesante en trminos de poder presidencial. En
trminos constitucionales, el presidente en Mxico es uno de los menos
poderosos de Amrica Latina, pero hasta hace poco, como jefe de Estado y
del PRI, era muy fuerte en trminos legislativos y partidistas. Sin embargo,
hoy da, un presidente mexicano con poco poder constitucional tiene que
aprender cmo maniobrar en un sistema multipartidario con un poder
legislativo limitado.
Pero esas medidas tradicionales de los poderes presidenciales describen
una imagen parcial. De qu otra manera se puede explicar entonces el
contraste que hay entre Brasil y Ecuador? En ambos pases los presidentes
son fuertes en trminos constitucionales y dbiles en trminos partidistas, pero
en Brasil, desde 1994, los presidentes han tendido a preservar su solvencia
ante el electorado y el apoyo legislativo durante todo su periodo de gestin,
mientras que en Ecuador, los tres ltimos presidentes tuvieron muchos
problemas para hacer aprobar leyes y finalmente se vieron obligados a
abandonar el cargo.
La explicacin de estas diferencias de resultados radica en una serie de
factores, entre los cuales puede figurar la disponibilidad de instrumentos
adecuados para fomentar coaliciones y alcanzar sus objetivos, as como
incentivos presidenciales. Puesto que los presidentes son elegidos por un
electorado mucho mayor que el colectivo de los legisladores, suelen asumir
perspectivas de mbito ms nacional y actuar ms en sintona con el inters
general que los legisladores. Sin embargo, al igual que la mayora de los
polticos, los presidentes tambin actan motivados por objetivos personales
y polticos. Por un lado, la mayora de los presidentes se preocupan por
aumentar o mantener su popularidad, influencia poltica y poder; en parte,
para aumentar su eficacia como lderes, pero tambin para mejorar las
posibilidades de que su visin y programas triunfen sobre los de los dems.
Por otro lado, los presidentes tambin actan llevados por ambiciones
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esta clase de crisis la dimisin del presidente Fernando de la Ra. Una serie
de escndalos de corrupcin, una recesin econmica prolongada seguida por
el colapso econmico y un profundo desencanto con los polticos fueron lo
que motiv el grito de batalla de los manifestantes de Que se vayan todos!
El debilitamiento de la democracia representativa tambin ha alimentado
la protesta social. La democracia ni ha detenido completamente las prcticas
autoritarias, el clientelismo, el populismo y la corrupcin, ni ha cumplido
cabalmente con la obligacin de prestar servicios eficientes y promover el
desarrollo. Segn la percepcin popular, las polticas pblicas no responden
a las necesidades y exigencias de todos los ciudadanos y dejan a grandes
sectores de la poblacin sin los beneficios del crecimiento. Los partidos
polticos se han convertido en una de las principales bajas de esta prdida de
confianza en los procesos democrticos, profundizando an ms la crisis de
las instituciones representativas. Las manifestaciones que estallaron en Per
a causa del fraude electoral y la corrupcin del gobierno del presidente
Alberto Fujimori se pueden vincular con esta crisis de democracia, al igual
que las manifestaciones que culminaron con la destitucin de los presidentes
Fernando Collor de Melo en Brasil, Ral Cubas en Paraguay y Jorge Antonio
Serrano en Guatemala. La cada del presidente Carlos Andrs Prez y el
posterior colapso del sistema tradicional de partidos en Venezuela se pueden
atribuir a la reaccin callejera tanto contra la prolongada incapacidad del
Estado de mejorar los niveles de vida, como contra la percepcin de
corrupcin generalizada de la clase poltica.
Una tercera explicacin es la falta de un sentido compartido de
nacionalidad. El Estado, para generar un sentimiento de identidad nacional,
debe producir una visin de futuro compartido a partir de la cual se pueda
crear una comunidad de ciudadanos con obligaciones y derechos. Cuando
existe la impresin de que los beneficios se concentran en una minora y
siempre se le exigen sacrificios a los mismos grupos (excluidos), es
sumamente difcil fomentar un sentido de pertenencia a la misma comunidad
poltica. En este contexto, los movimientos normalmente generan identidades
nacionales paralelas. Este tipo de crisis es la ms difcil de resolver y ha
venido afectando a Bolivia y Ecuador desde hace mucho tiempo. Las
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que los dems actores polticos adopten horizontes de corto plazo y pueden
desalentar las inversiones en capacidad poltica.
La creciente prominencia y repercusiones de las movilizaciones sociales
suscitan una cuestin de fondo: son positivas o negativas para la gestin
democrtica del gobierno? La respuesta no es sencilla. Por el lado positivo,
una sociedad civil participativa y organizada (de la cual los movimientos
sociales organizados son un ejemplo) puede ser un componente de un
gobierno representativo que funcione de manera eficiente. Estos movimientos
han incorporado nuevos actores al sistema poltico que anteriormente
desempearon un papel marginal, con lo que realzaron el grado de amplitud
e inclusin del sistema democrtico.
Por el lado negativo, estas movilizaciones a menudo son manipuladas por
actores polticos establecidos o lderes emergentes, as como por intereses
particulares. Adems, la protesta de masas pasa evidentemente a ser un
problema si se convierte en un elemento estructural, en vez de un mecanismo
circunstancial de participacin poltica, y si las instituciones democrticas
tradicionales se vuelven incapaces de sostener una gestin gubernamental
legtima y eficaz. En tal caso, es probable que el efecto sea la inestabilidad
poltica crnica ms que el mejoramiento de la participacin ciudadana.
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