Romn Reyes (Dir): Diccionario Crtico de Ciencias Sociales

http://www.ucm.es/info/eurotheo/diccionario/P/politicas_publicas.ht
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Polticas pblicas Roco Valdivielso del Real

Universidad Nacional de Educacin a
(Anlisis de) Distancia

>>> ficha tcnica

El estudio de las polticas pblicas se caracteriza por una

curiosa anomala: los investigadores se hallan divididos, no slo
por las metodologas, sino tambin por la misma definicin del
objeto de estudio. Precisar cules son los elementos
constitutivos de una poltica pblica constituye, en efecto, una
tarea ms bien compleja tanto a nivel terico como operativo.
Las dificultades se hacen evidentes si tenemos en cuenta la
diversidad de opiniones de los mismos "padres fundadores" de
la disciplina: para Lasswell y Kaplan (1950, p. 32), una poltica
es "un programa proyectado de valores, fines y prcticas",
mientras que segn Lindblom (1959, p. 86), el policy making "es
un proceso de aproximaciones sucesivas a un objetivo deseado,
donde incluso ste se halla sometido a continuas
reconsideraciones". El acento puesto sobre el control orgnico y
programado de la intervencin pblica, implcito en la primera
definicin, se atenua hasta desaparecer en la segunda, ms
ligada en cambio a aspectos como el ajuste ininterrunpido de
los fines, la adaptacin recproca o la negociacin.

La tensin entre estos elementos aparentemente

contradictorios, pero inevitablemente presentes -si bien con
intensidades variables- en cada policy ha dado lugar a una serie
de definiciones generadoras a su vez de los distintos
planteamientos analticos. Al pluralismo de las definiciones de
poltica pblica corresponde, en efecto, el pluralismo de las
denominaciones y de las metodologas aplicadas al mbito de la
disciplina en el que hallamos trminos recurrentes como policy
studies, policy sciences, policy analysis o simplemente public
policy.

Tambin en el plano emprico la determinacin de la unidad de

anlisis constituye una fase de la investigacin especialmente
delicada. En efecto, una poltica pblica no es un fenmeno
objetivo dotado de un perfil evidente y bien definido (Heclo

1
1972, p. 84). La primera tarea del investigador es, por tanto, de
tipo casi hermenutico, y consiste en delimitar "qu soluciones
a qu problemas" se hallan asociadas en un contexto
determinado, a la intervencin pblica en un determinado
sector. (Scharpf, p. 349).

Ligado a la eleccin de los criterios a seguir para delimitar los

contornos de una determinada poltica pblica, aparece el tema
de la deteccin de los actos significativos que revelan su
presencia. Si se consideran elementos suficientes las simples
declaraciones de intencin, la introduccin de una partida de
gasto en el presupuesto estatal o la institucin de una
estructura burocrtica ad hoc, debemos contestar
afirmativamente. En cambio, si se es ms estricto, exigiendo la
realizacin efectiva de iniciativas coordinadas, entonces slo
una pequea parte de la intervencin pblica superar la
prueba. La decisin de situarse entre estos dos extremos no es
slo un problema formal, sino que se relaciona con una serie de
opciones estratgicas para el desarrollo de la investigacin. La
frontera entre la ausencia y la existencia de una poltica pblica
constituye, en efecto, una zona extremadamente interesante, ya
que la elaboracin terica tambin nos permite decir algo sobre
las "no polticas", como indica implcitamente la definicin de
Dye, segn el cual todo lo que los Gobiernos deciden o no hacer
constituye una poltica pblica (Dye, 1975; tambin Bachrach y
Baratz, 1963).

Por tanto, no es de extraar que un marco de estudio definido

tan genricamente, haya dado lugar a una gran variedad de
aproximaciones tericas y empricas que pueden dificultar un
tratamiento ms o menos unitario. A pesar de ello s que
podemos considerar que existen algunas caractersticas
distintivas que permitiran el hablar de especialidad o disciplina.

En primer lugar, resulta claro que la preocupacin esencial en

este tipo de anlisis se centra en los problemas a los que la
intervencin de los poderes pblicos intenta dar respuesta. Por
lo cual, no se trata tanto de preocuparse de las caractersticas
propias de las instituciones, de la normativa, o de los grupos
presentes, como de considerar aquellos aspectos que resulten
relevantes o significativos con respecto a la adopcin y puesta
en prctica de una poltica pblica.

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 De esta manera, el anlisis de polticas pblicas permite una
cierta utilizacin prescriptiva, y desde este punto de vista,
estamos probablemente describiendo algo que ha existido
desde tiempos remotos, es decir, la capacidad de
asesoramiento al decisor. No cabe duda que tal menester se ha
ido sofisticando a lo largo de los aos, pero la novedad reside en
que desde finales de los sesenta se ha dado un desarrollo
diverso y una ampliacin de su objeto de estudio: del anlisis de
la decisin y sus implicaciones, al estudio de las acciones que
se derivan de la misma y sus efectos sobre el planteamiento
original. Pasar de la preocupacin por la decisin a la
preocupacin por la accin, plantearse esencialmente la accin
implica preguntarse por el papel que juegan los diversos
protagonistas de la misma, sus intereses e interacciones,
relativizando el papel del decisor pblico, su estatuto y su
proceso de seleccin (Friedmann, 1987, p. 179).

Por otra parte, el anlisis de polticas pblicas permite superar

planteamientos formalistas o institucionalistas, debido a su
capacidad de explicar "en lo concreto" el rumbo y las
limitaciones de los procesos de actuacin de los poderes
pblicos. Pero es, sobre todo, su potencialidad prescriptiva la
que sobresale en momentos como los que vivimos, en los que
muchos de los instrumentos analticos y operativos de nuestros
sistemas polticos se nos aparecen como demasiado "simples"
para dar respuesta al evidente y repetidamente mencionado
aumento de las dificultades de gobierno en sociedades cada vez
ms complejas y fragmentadas (Ruffolo, 1986, p. 43).

Es evidente que desde otras perspectivas de anlisis se pueden

decir muchas cosas sobre actores (anlisis de sociologa de la
administracin...), sobre instituciones (anlisis sobre el
gobierno y el parlamento y sus procesos de decisin,...), sobre
leyes o reglamentos (derecho constitucional, derecho
administrativo,...), pero aqu slo nos interesan tales
informaciones en tanto y en cuanto podamos determinar como
se han relacionado los diversos factores para dar el tipo de
resultado o actuacin que precisamente se quiere analizar.

De esta forma, destaca tambin en la perspectiva del anlisis

de polticas pblicas el elemento de interdisciplinariedad. No
cabe duda de que, en buena parte, la perspectiva o disciplina
desde la que se hace el anlisis influir en la determinacin de
cul, de entre las aproximaciones posibles dentro de la escuela

3
de anlisis de polticas pblicas , se sta utilizando. Pero ello no
puede confundirse con la necesidad de todo analista de
polticas pblicas de utilizar informaciones y datos procedentes
de diferentes campos y de valorar los factores que han estado
presentes en la decisin tomada, y que sin duda son al mismo
tiempo econmicos, polticos, jurdicos, tcnicos, organizativos
o culturales. Esa mezcla de saberes y tcnicas resulta relevante
en la formacin de esos analistas, siendo adems pertinente
una ms profunda especializacin en aquel campo especfico
(transportes, industria, sanidad, agricultura, polticas
sociales...) que se escoja como mbito primordial de trabajo.

Pero su fuerza sera, al mismo tiempo, su debilidad, al no poder

fcilmente conseguir pasar de esos anlisis empricos a
criterios de validez ms universal. No resulta fcil construir
categoras generales con fragmentos de ejercicio de poder,
actores con nombres y apellidos, y un proceso de seleccin de
lo importante o de lo marginal en que ha tenido mucho que ver
el analista y su mismo proceso de conformacin de la poltica
que "l" quera estudiar. A pesar de ello, intentos s ha habido, y
entre ellos uno de los ms relevantes ha sido el que, desde una
perspectiva precisamente comparativa, se plante relacionar
los llamados policy styles o estilos de formulacin y puesta en
prctica de polticas pblicas en distintos pases de la Europa
Occidental (Richardson, 1982).

Por tanto, en esta aproximacin crtica y una vez valorados

algunos puntos que plantea el anlisis de las polticas pblicas,
acordaremos que el anlisis de las mismas es una ciencia
social aplicada que usa la razn y la evidencia para clarificar,
valorar y recomendar soluciones a los distintos problemas
pblicos. Adems de usar la razn y la evidencia, sigue ciertos
procedimientos y mtodos de investigacin con la finalidad de
producir razonamientos racionales sobre polticas pblicas.
(Dunn, 1981, p. 34 y 35).

Por ello, no hay que dar por supuesto ningn problema pblico,
ya que el sentido comn es de poca ayuda cuando nos
enfrentamos con temas tan complejos. De hecho, hay que
sealar cuatro importantes caractersticas de los problemas
pblicos:

Interdependencia. Los problemas pblicos de un rea

frecuentemente afectan a problemas de otras reas. Los

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problemas pblicos no son independientes, son parte de un
sistema de condiciones externas que producen insatisfaccin a
diferentes segmentos de la comunidad. Los problemas
difcilmente pueden ser resueltos usando un enfoque analtico
(es decir, un enfoque que separe los problemas en diversos
elementos o partes), ya que es raro que un problema pueda ser
definido y resuelto independientemente de otros. Un sistema de
problemas interdependientes requiere un enfoque holstico, es
decir, un enfoque que vea a los problemas inseparables y no
medibles de forma separada del resto del sistema de problemas
del que forman parte.

Subjetividad. Las condiciones externas que hacen que un

problema aparezca es definida, clasificada, explicada y
evaluada de forma selectiva. Aunque por un lado los problemas
pueden ser objetivos (por ejemplo, la contaminacin del aire
puede ser definida en trminos del nivel de gases y partculas
en la atmsfera), los mismos datos pueden ser interpretados de
diferentes formas. En el anlisis de polticas pblicas no hay
que confundir situaciones problemticas con problemas
pblicos, ya que stos son construcciones mentales que
aparecen al transformar la experiencia a travs de los juicios
humanos.

Artificialidad. Los problemas pblicos slo son posibles cuando

los seres humanos hacen juicios sobre la convivencia de alterar
alguna situacin problemtica. Los problemas pblicos son
producto de los juicios humanos subjetivos, son construcciones
sociales, mantenidos o cambiados socialmente. No existen de
forma separada de los individuos o grupos que los han definido,
lo que significa que no son estados naturales de la sociedad.

Dinmica. Existen tantas soluciones diferentes para un

problema como definiciones de ese problema. Las soluciones de
los problemas pueden quedar obsoletas incluso si los problemas
a los que se refieren todava estn vigentes (Dunn, 1981, p. 99 y
100).

Por tanto, para analizar el proceso de las polticas pblicas

resulta de utilidad descomponer el objeto de estudio en una
serie de etapas a travs de las cuales un problema pblico
puede pasar. La divisin en etapas del proceso de las polticas
pblicas es un ejercicio terico para el anlisis, por eso
diferentes autores presentan un nmero distinto de etapas, que

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pueden ir desde las cinco de Jones (1984) y Starling (1988),
hasta las nueve que aqu se presentan, siguiendo a Hogwood y
Gunn (1981).

Formacin de la agenda de actuacin de los poderes pblicos.

Implica la identificacin y anticipacin de los problemas u
oportunidades de intervencin pblica que sugieren la
necesidad de actuar. Un problema pblico es una demanda, una
necesidad o una oportunidad de intervencin pblica, el cual
-una vez identificado- deben ser seguido a travs de una accin
pblica (Jones, 1984, p. 58).

Clasificacin de los problemas o filtracin de los problemas.

Una vez que un problema ha sido identificado y se considera
que una decisin es necesaria, la cuestin que surge es cmo
esa decisin debe ser tomada: Debe ser dejada al proceso
poltico y administrativo normal o debe realizarse un anlisis
especfico? Esta etapa suele ser desatendida en los procesos
de realizacin de polticas pblicas, pero si la filtracin de
problemas se realiza, implica efectuar una eleccin consciente
con criterios explcitos sobre los asuntos que deben ser
tratados con la capacidad analtica disponible en la
organizacin.

Definicin de problemas. Una vez que un problema o asunto

pblico ha sido identificado, normalmente se requiere una
posterior definicin. Esto puede realizarse en trminos
subjetivos o con un anlisis "objetivo". Frecuentemente, lo que
se define como "un problema" es en realidad una combinacin
de problemas que necesitan ser separados e identificados.
Cuando es posible, los problemas deben ser medidos a la vez
que identificados, ya que hay diversas ventajas en la
cuantificacin. De todas formas, la identificacin de un
problema no significa que el mismo existe, se debe intentar
explicar cmo ha surgido y qu combinacin de causas y
efectos actan.

Previsin (anlisis de prospectiva). Frecuentemente es posible

y necesario prever cmo una situacin se va a desarrollar.
Puede ser incluso de utilidad especular sobre posibles
alternativas, dando diferentes supuestos sobre el desarrollo de
los problemas y las polticas pblicas.

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 Establecimiento de objetivos y prioridades. El establecimiento
explcito de objetivos es frecuentemente olvidado o eludido en
el proceso de realizacin de polticas pblicas. Un enfoque ms
analtico debe enfrentarse a dos cuestiones: qu es lo que est
tratando de hacer y cmo se ser cuando se haya hecho. Debido
a que generalmente existe una brecha entre el futuro deseado y
el futuro esperado, es necesario identificar los factores
limitantes ms importantes. En las organizaciones o programas
grandes y con mltiples propsitos puede ser necesario tambin
examinar las prioridades relativas de varios objetivos que
compitan por recursos limitados. De todas formas, la
indefinicin de objetivos en las polticas pblicas no siempre
tiene consecuencias negativas, ya que esa misma libertad de
movimientos puede, a veces, resultar positiva desde el punto de
vista de la obtencin de resultados (Blau, 1973).

Anlisis de las alternativas. Generalmente existen varios

caminos posibles para tratar de alcanzar un objetivo (o conjunto
de objetivos). Las alternativas son las posibles lneas de accin
que pueden contribuir a conseguir los objetivos y, de esta forma,
a la resolucin de un problema pblico. De las distintas lneas
de actuacin deben establecerse las consecuencias positivas y
negativas, y los apoyos que se conseguiran para las mismas,
adems de informacin sobre las restricciones legales, polticas
y econmicas. Una crtica comn es que slo las opciones que
tienen apoyos dentro de la organizacin son consideradas. Sin
embargo, un anlisis ms independiente ayudara a identificar
un nmero ms amplio de posibilidades.

Implantacin de polticas, seguimiento y control. Cuando una

opcin surge de la fase anterior es generalmente necesario
formular y comunicar la poltica pblica resultante y disear con
ms detalle el programa. La implantacin debe ser vista como
una parte del proceso de polticas pblicas, ya que la
interaccin entre la elaboracin y la implantacin de polticas
es generalmente muy compleja. Para una implantacin efectiva
es esencial que los posibles problemas se consideren antes que
la implantacin, y que los procedimientos adecuados sean
diseados en el programa. Una vez que una poltica, y los
programas relacionados con la misma, sta en marcha, suelen
existir intentos de realizar un seguimiento de su progreso para
verificar si la ejecucin real se ajusta a la prevista. En la
prctica, el seguimiento puede ser inespecfico y sin
estructuracin, o puede ser riguroso y analtico. Un enfoque

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ms analtico implica comparar los progresos reales con los
planes diseados en las etapas anteriores. Cuando el anlisis
demuestra que el programa no se sta desarrollando de acuerdo
al plan, pueden ser necesarias acciones para remediar esta
situacin. La implementacin es donde la Burocracia
desempea la funcin ms importante. La Burocracia "ejecuta"
las decisiones tomadas previamente por el nivel de decisin
poltica, intentando hacer realidad los objetivos previamente
fijados.

Evaluacin y revisin. En cierto punto puede realizarse una

revisin de la poltica. Esta pueda implicar preguntarse si la
poltica ha conseguido los efectos deseados. Un efecto es una
consecuencia observada de la actuacin pblica, son los
resultados de los productos. Las consecuencias de una
actuacin pblica no son totalmente determinables o conocidas
antes que se realice. Adems, no todas las consecuencias de
una actuacin pblica fueron intencionadas o anticipadas. La
informacin sobre las consecuencias de una poltica pblica se
produce antes y despus de que la misma haya sido llevada a
cabo. La posibilidad de realizar una evaluacin depende de la
previa especificacin de los efectos esperados y de haber
diseado el programa de tal manera que permita emplear una o
varias tcnicas de evaluacin, sin ello ser difcil o imposible
determinar si el programa est funcionando como se deseaba.
La evaluacin debe considerar tambin si la poltica todava
merece ser ampliada o debe ser reducida, o incluso terminada.

Mantenimiento, reemplazo o terminacin de polticas.

Generalmente es difcil terminar o reemplazar una poltica,
incluso si ser ha decidido hacerlo (Behn, 1978; De Len, 1987).
Las posibilidades de un reemplazo o terminacin de una poltica
pblica aumentan si esa posibilidad fue diseada desde el
comienzo. El cumplimiento de una poltica pblica es el grado
en el que los efectos de la misma contribuyen a la consecucin
de los objetivos. La informacin sobre el cumplimiento de una
poltica pblica puede ser utilizada para desarrollar nuevas
alternativas de accin o para reestructurar los problemas
pblicos. (Dunn, 1981, p. 44 y 45).

Hay que sealar que esta lista no pretende ser una descripcin
de lo que realmente le pasa a cada problema o asunto pblico,
ms bien es un marco para organizar la comprensin de lo que
pasa y no pasa. El proceso de las polticas pblicas puede no

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estar acabado. Por otro lado, las lneas divisorias entre las
diferentes etapas son artificiales y no siempre tienen el mismo
orden. Las fases pueden superponerse, cambiar su secuencia
cronolgica o no aparecer nunca a lo largo del proceso
(Hogwood y Gunn, 1991, p. 4 y 10 y 24).

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THEORIA | Proyecto Crtico de Ciencias Sociales - Universidad Complutense de

Madrid

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